Как добраться;pdf

С.А.Исправников
начальник отдела корпоративного управления
ФГУП «ГКНПЦ им. М.В.Хруничева»
(E-mail: [email protected])
Особенности управления российскими компаниями с
государственным участием
Открытые акционерные общества являются основной организационно-правовой
формой крупного бизнеса. Помимо них в Российской Федерации до сих пор в
государственном секторе экономики велика доля федеральных государственных
унитарных предприятий. За исключением нескольких госкорпораций, каждая из которых
имеет самостоятельное нормативно-правовое регулирование и поэтому требует
отдельного анализа, юридические лица со 100% государственным участием представлены
в России либо в виде ФГУПов, либо ОАО.
Оба эти субъекта предпринимательской деятельности – ФГУП и ОАО со 100%
государственным участием – значительно отличаются от остальных участников
коммерческой деятельности. По моему мнению, ФГУП и ОАО со 100% государственным
участием являются коммерческими организациями чисто формально. В соответствии со
ст. 50 Гражданского кодекса РФ, их основная цель – извлечение прибыли.
Как справедливо отмечает проф. В.П.Мозолин, «законодательство не
предусматривает никаких обязанностей предпринимателя перед обществом в сфере
благотворительной или какой-либо иной вспомогательной деятельности, не приносящей
ему прибыли. В результате, например, многие нефтяные компании, приватизировавшие в
90-х гг. прошлого века за бесценок право на добычу уже освоенных природных запасов
ценного сырья, продолжают бесцеремонно присваивать огромные прибыли, полученные
от продажи нефти, не заботясь при этом о разведке и об освоении новых
месторождений»1.
Однако в реальности госкомпании, в основном, занимаются производством
продукции и выполнением работ в тех отраслях экономики, в которых приток частного
капитала существенно ограничен. Это, как правило, диктуется требованиями обеспечения
обороны и безопасности государства. Выпускаемая ими продукция может иметь
ограничения в оборотоспособности или вообще изъята из оборота. Ценовая и
производственная политика таких субъектов предпринимательской деятельности
направлены не столько на удовлетворение запросов рынка, сколько специфических
потребностей государства.
Вступая в договорные отношения с ФГУПами и ОАО со 100% государственным
участием, также как и с другими видами юридических лиц, необходимо понимать, кто и
как принимает в них ключевые решения. Кроме того анализ особенностей управления
организациями, имеющими данную организационно-правовую форму, актуален при
принятии решений государственными органами о целесообразности приватизации того
или иного государственного предприятия.
Отличительной чертой государственных унитарных предприятий является то, что
они не обладают правом собственности на принадлежащее им имущество. Имущество
таким предприятиям принадлежит, соответственно, на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления (ст. 113 Гражданского кодекса РФ), оставаясь государственной
собственностью.
1
Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права.
2010. N 6. С. 19 - 34.
2
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления с определенными
видоизменениями перешли в действующее законодательство РФ из Основ Гражданского
Законодательства Союза ССР и республик (утвержденных Верховным Советом СССР 31
мая 1991 г. N 2211-I). В ранее действовавших Основах Гражданского Законодательства
Союза ССР и республик 1961 года и ГК РСФСР 1964 года было упомянуто только
оперативное управление имуществом, которое не рассматривалось как самостоятельное
вещное право. Право полного хозяйственного ведения ранее появилось в Законе РСФСР
от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР".
Право оперативного управления было предназначено для правового оформления
определенной имущественной обособленности государственных предприятий в условиях
советской централизованно-плановой экономики, а более широкое по объему полномочий
право хозяйственного ведения появилось в конце Перестройки для регулирования
нарождающихся рыночных отношений в условиях, предшествующих массовой
приватизации.
В настоящее время право хозяйственного ведения является ограниченным вещным
правом, в силу которого предприятие владеет, пользуется и распоряжается
принадлежащим ему имуществом в пределах, установленных Гражданским кодексом.
В свое время оно было подвергнуто резкой критике проф. В.А.Дозорцевым, не
утратившей своей актуальности и теперь: «это внутренне противоречивая попытка
совместить несовместимое, сочетать командно-административную систему, хотя и в
несколько либерализованной форме, с рыночной экономикой»2.
Здесь необходимо отметить, что «собственник (управомоченный им орган) не
наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться
имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального)
предприятия» (п. 40 постановления Постановление Пленума Верховного Суда РФ и
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых
вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ").
Полномочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом у унитарного
предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия),
значительно уже, чем у унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного
ведения. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться
закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Более
того, собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое
не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием либо
приобретенное казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником
на приобретение этого имущества (ст. 296 ГК РФ).
В отличие от акционерного общества, структура управления унитарными
предприятиями не предполагает наличия таких органов управления, как общее собрание и
совет директоров.
Единоличным исполнительным органом унитарного предприятия является его
руководитель, действующий на принципе единоначалия (п. 1 ст. 21 Федерального закона
от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях"). Он назначается и подотчетен собственнику унитарного предприятия.
Руководитель унитарного предприятия несет полную ответственность за его финансовохозяйственную деятельность и ограничен собственником лишь в ряде полномочий по
заключению сделок и ином распоряжении имуществом.
Собственником здесь является Российская Федерация. Государство, как известно,
выражает свое волеизъявление через свои органы, соответственно, именно политика
2
Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский
кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А.Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.,
1998. С. 249 - 250.
3
определенных ведомств и будет определять стратегические вопросы функционирования
федеральных государственных унитарных предприятий.
В настоящее время распределение полномочий собственника между различными
государственными органами по управлению в данной сфере регламентируется
Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях
федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника
имущества федерального государственного унитарного предприятия".
Таким образом, организационно-правовая форма ФГУПа, как предприятиянесобственника, основанного на праве хозяйственного ведения, по существу, не
предназначена для современных социально-экономических реалий. С одной стороны, в
силу требований ст. 50 ГК РФ, ФГУП является коммерческим предприятием, основной
целью деятельности которого должно быть получение прибыли. Фактически же ФГУП
предназначен для выполнения работ и производства продукции для удовлетворения
общественно значимых функций, включая обеспечение обороноспособности и
безопасности государства. Таким образом, реально государство, как собственник, в
большей степени заинтересовано в качестве производимых ФГУПом продукции и работ, а
не прибыльности такой деятельности.
В соответствии с действующим законодательством, вся полнота ответственности за
деятельность ФГУПа лежит на его генеральном директоре, который в своих
управленческих действиях связан как с Росимуществом, так и с органом государственной
власти, в ведении которого находится данное предприятие, являясь своего рода «слугой
двух господ». Решение основных стратегических вопросов функционирования ФГУПа
зависит от мнения госчиновников, которое в силу необходимости многочисленных
согласований не может быть достаточно оперативным, чтобы соответствовать реалиям
рынка. Одновременно с этим руководитель ФГУПа внутри предприятия является
практически «самовластным правителем», управленческие решения которого ничем не
ограничены. Таким образом, деятельность ФГУП существенно зависит как от политики
государства, так и от личности и компетентности его генерального директора.
В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации
делается вывод «о бесперспективности данной организационно-правовой формы
юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами
коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с 100%-ным или
иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. Исходя из
реальных потребностей федерального государства представляется допустимым
сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо
важных сфер экономики»3.
Рассмотрим имеющуюся на сегодня альтернативу ФГУПу, открытое акционерное
общество, 100 % акций которого принадлежит государству.
Необходимо отметить, что обоснованная критика данного правового института
содержится в уже ставшей классической работе М.И.Кулагина «Государственномонополистический капитализм и юридическое лицо» (1987 г.). В ней М.И.Кулагин
охарактеризовал «компании одного лица», как юридических мутантов, отметив, что здесь
«оказывается абсолютно бесполезным и безадресным большинство предписания
законодательства о компаниях. Действительно, как можно применять к компании
одного лица положения о порядке проведения общих собраний участников, назначении
директоров, отчетности одних органов компании перед другими, если присутствует на
всех собраниях только один участник»4. К сожалению, российский законодатель в этом
3
"Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации" (одобрена решением
Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от
07.10.2009).
4
Кулагин М.И. Избранные труды: Из серии "Классика российской цивилистики". М., 1999. С. 21 - 22.
4
вопросе пошел по пути прямого копирования неудачного западного опыта правового
регулирования.
Наличие возможности создавать «компанию одного лица» в форме открытого
акционерного общества предусмотрено Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N
208-ФЗ "Об акционерных обществах". Однако в данном случае налицо явное
противоречие между экономическим содержанием и правовым оформлением.
Исторически, создавая свой бизнес в форме открытого акционерного общества,
собственники, в первую очередь, надеялись привлечь дополнительные инвестиции путем
продажи акций неограниченному кругу лиц, используя такой способ финансирования
наряду с традиционным банковским кредитованием. В настоящее время мотивы создания
ОАО могут быть самыми разными, однако законодательство регулирует его именно как
«публичную компанию».
Закрепленная законодательством, трехуровневая структура управления ОАО
(общее собрание акционеров – совет директоров – исполнительный орган) направлена
именно на защиту интересов акционеров, вкладывающих в то или иное общество свои
средства и намеревающиеся получить ту или иную отдачу. Непосредственно этой цели –
информирования потенциальных инвесторов (акционеров) – служат нормы и об
обязательном раскрытии информации ОАО.
Вместо этого ОАО со 100% государственным участием получает одного
собственника в лице Росимущества, которое зачастую не заинтересовано в продаже акций
такого общества неограниченному кругу лиц, долгое время оставаясь единственным
акционером. С учетом реалий российского бизнеса, в частности, существующей практики
фактического сноса предприятий под жилищное строительство, такой подход является
вполне оправданным, особенно для предприятий оборонно-промышленного комплекса и
иных организаций, обеспечивающих безопасность государства.
Осуществление дополнительных финансовых вливаний в такие предприятия
осуществляется не с использованием общерыночных механизмов открытой продажи
акций неограниченному кругу лиц, а путем предоставления бюджетных инвестиций. При
этом используется порядок, предусмотренный ст. 80 Бюджетного кодекса РФ, когда
бюджетные инвестиции предоставляются в обмен на эквивалентное количество акций
дополнительной эмиссии ОАО, являющегося объектом инвестиций. В данном случае
акции оцениваются советом директоров общества по рыночной стоимости, как правило, с
привлечением независимого оценщика. В результате происходит увеличение уставного
капитала самого общества и рост стоимости принадлежащего государству пакета акций.
Фактически, аналогичная схема предусмотрена и для финансирования тех же
ФГУПов (ст. 79 Бюджетного кодекса РФ): на сумму предоставленных бюджетных
инвестиций они обязаны увеличить свой уставной фонд, а все имеющееся у них
имущество уже является федеральной собственностью.
В целом, акционерные госкомпании неоднозначно воспринимаются российским
экономико-правовым сообществом. В качестве примера радикального подхода можно
привести точку зрения акад. Ю.К.Толстого: эта «форма <…> нередко используется для
подкармливания и трудоустройства проворовавшихся или выработавших свой ресурс
чиновников, которые в свое время оказали услуги сильным мира сего и потому их не
хотят отлучать от кормушки, хотя, по большому счету, их надо сажать»5.
Почему возникла такая странная ситуация, когда организационно-правовая форма
юридического лица, предназначенная для вполне определенных экономических реалий,
используется для совершенно других?
В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N178-ФЗ "О
приватизации государственного и муниципального имущества", государственные
5
Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права.
2010. N 1. С. 34.
5
унитарные предприятия могут быть приватизированы в форме преобразования их в ОАО
либо в ООО (если их уставный капитал будет менее 100 000 руб. – установленного
законодательством минимума для ОАО). Таким образом, приватизация подавляющего
большинства ФГУПов проходила и проходит только путем преобразования их в ОАО.
Логика законодателя заключалась здесь в том, что под приватизацией в ст. 1
вышеуказанного Федерального закона подразумевается именно разгосударствление, т.е.
возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в
собственность физических и (или) юридических лиц. После преобразования ФГУПа в
ОАО предполагалась продажа его акций частным лицам.
Однако в качестве одного из способов приватизации в п. 1 ст. 13 Федерального
закона от 21 декабря 2001 г. N178-ФЗ указано именно преобразование унитарного
предприятия в открытое акционерное общество. Возникает парадоксальная ситуация,
когда формально приватизация осуществлена (ФГУП преобразован в ОАО), а
разгосударствление – нет (100% акций вновь образованного ОАО находятся в
собственности государства). Т.е. в рассматриваемом нами случае речь идет о
приватизации в значении акционирования, а не разгосударствления.
Данная ситуация также обусловлена историческими причинами. Как отмечает
проф. А.Л.Маковский, «главным содержанием экономической революции, начавшейся в
конце 80-х годов еще в СССР и с ускорением продолженной в России, была
децентрализация собственности. Огромный массив имущества, главным образом
производительного назначения, сосредоточенный в руках одного собственника государства, стал переходить к множеству отдельных лиц. Этот переход, начало
которому положил «выкуп» арендных предприятий, осуществлялся различными
способами (путем правомерной и незаконной передачи, отчуждения и захвата, дарения и
присвоения и т.д.) и первоначально был назван новым словом «разгосударствление» 6.
В дальнейшем законодательство менялось лишь частично, в настоящее время оно
сочетает в себе антагонистические начала либерально-рыночного подхода и стремления к
усилению государственного сектора в экономике.
Основные проблемы с управлением таким ОАО со 100% государственным
участием связаны с тем же противоречием, что и у ФГУПа – между формально
коммерческим характером деятельности и требованием заниматься зачастую
неприбыльным видом деятельности, а также несоответствием формы открытого
акционерного общества наличию одного акционера в лице государства. Здесь при
формальном наличии всех органов управления, характерных для акционерного общества,
реальной властью обладает его единственный собственник, а общее собрание акционеров
– лишь юридическая фикция.
Большинство таких предприятий были преобразованы из тех же ФГУПов, которые
были созданы в условиях планово-распределительной экономики. Как показывает
практика, во многих из них советы директоров носят довольно формальный характер,
выполняя лишь установленный законодательством минимум. Однако не стоит требовать
от госчиновников глубокого погружения в проблемы стратегического управления
конкретными организациями, поскольку их участие в работе советов директоров является
дополнительной нагрузкой к их основной деятельности на государственной службе, кроме
того, они не вправе получать от акционерных обществ вознаграждения за свою
деятельность. Что касается профессиональных поверенных и независимых директоров, то
в настоящее время большинство их решений прямо или косвенно согласовываются с
собственником и могут быть им заблокированы. Следует отметить, что пока не
6
Маковский А.Л. О кодификации гражданского права (1922 - 2006). М.: Статут, 2010; СПС
"КонсультантПлюс".
6
сформированы стандартные подходы к критериям профессионального отбора кандидатов
на должности профессиональных поверенных и независимых директоров.
Таким образом, организационно-правовая форма ФГУПов, созданная в других
социально-экономических условиях, в настоящее время несет в себе ряд неразрешимых
противоречий, вынуждая их руководителей идти на нарушение законодательства, а также
лишая государство, как собственника, эффективных инструментов контроля. ОАО со
100% государственным участием также является переходной формой на пути
дальнейшего разгосударствления и не отражает интересов государства в сохранении
имущества данных организаций в федеральной собственности. Вышесказанное
свидетельствует о необходимости дальнейшей оптимизации законодательного
регулирования деятельности компаний с государственным участием, направленным на
более эффективное встраивание их в рыночные отношения, одновременно сохраняя
имеющийся научно-технический потенциал, способствуя будущему устойчивому
развитию государственного сектора экономики.