Общественно-государственная атрибутивность специфического

НАУКИ О ЗЕМЛЕ
УДК 349.422.237.3

Ю.М. Рогатнёв
ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННАЯ АТРИБУТИВНОСТЬ
СПЕЦИФИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА ПО ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ И РАЗВИТИЕ СОДЕРЖАНИЯ СОВРЕМЕННОГО
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В условиях формирования новой общественно-политической и государственной системы России требуют
изменений устоявшиеся явления и процессы. К подобным явлениям относится землеустройство. Поэтому исследование теории современного землеустройства имеет не только научную актуальность, но и практическую
значимость. В статье рассматривается сущность землеустройства как важнейшего атрибута государства и общества, а также как специфического общественно-государственного института.
Ключевые слова: земля, атрибутивность, институциональность, землеустройство, земельные ресурсы.
Атрибутивность землеустройства
Завершается очередной этап реформирования общественного строя России. По закономерности, уже ставшей исторической, происходит отрицание существующих явлений, общественных систем, в частности землеустройства (теория однократности, теория снятия землеустройства) прошлого периода истории России. В настоящее время в отношении землеустройства данный процесс пока не получил должного теоретического оформления, но фактически определяет непосредственную ведомственную политику Росреестра. Как показывает
опыт, попытки отрицания в прошлом приводили не к уничтожению землеустройства, но к
коренному обновлению его содержания. Да, действительно, что-то устарело и должно исчезнуть, но другое обновляется и дает новую жизнь.
Это служит поводом возврата к рассмотрению теоретической основы землеустройства
и причин исторического его долголетия. Фундаментальным объектом и предметом функционирования землеустройства является земля, которая длительное время воспринималась обществом как территория. Однако в глубине понятия всегда виделась земля как поверхность
планеты в совокупности ее свойств как природного тела, основного средства материального
обеспечения и объекта общественных отношений. Поэтому земля в ее главном свойстве –
территория как первоначальное исходное условие жизни человека – стала обязательным атрибутом любого государства. Все процессы и отношения в пределах государства территориально идентифицированы, т. е. привязаны к конкретным участкам. Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных ее составных частей независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства. Атрибутивность территории не является застывшим явлением, а имеет такую же изменчивость, как государство. Поэтому система территориальной организации государства является историческим фактом. Она присуща определенному историческому моменту и соответствует его основным сторонам. Поэтому можно считать, что не только территория, но и территориальная организация – атрибут государства. Одна из фундаментальных функций
земли в совокупности свойств – быть атрибутом, обязательным условием существования государства и общества.
Для обеспечения реализации ряда основных свойств государства как системы (структурность, иерархичность, обособленность, территориальность и др.) выработана постоянная
функция, постепенно определившая деятельность своеобразного института – обустройства
территории.
© Рогатнёв Ю.М., 2013
48
НАУКИ О ЗЕМЛЕ
В практике исторического развития в системе землепользования проявлялись формы,
не вполне адекватные имеющимся задачам, векторам развития государства. Например, при
реализации Столыпинской реформы главными задачами были формирование слоя сильных
крестьянских хозяйств и разрушение общины, однако общинное землепользование просуществовало до Октябрьской революции. Это связано с тем, что имелись противоречия общества
или значительной ее части и государства. Государственная направленность на развитие крестьянского землепользования и более высокая эффективность крупного землепользования на
современном этапе формируют достаточно противоречивую систему развития территории.
Это показывает наличие сильной зависимости фактических форм и методов землепользования от задач общества, т. е. атрибутивности территории обществу.
Институциональность землеустройства
Для обеспечения устойчивого и эффективного функционирования любое государство, в
том числе Россия, в процессе исторического развития формирует систему институтов, обеспечивающих управляемость происходящими процессами и явлениями. Общественный институт (или институты) общества – это постоянно повторяющиеся и воспроизводящиеся отношения людей (институт брака, институт семьи, институты государственного администрирования); устойчивая совокупность людей, групп, учреждений, деятельность которых направлена на выполнение конкретных общественных функций; деятельность, строящаяся на
основе определенных норм, правил. Институты возникают при наличии постоянно и устойчиво повторяющихся потребностей или условий функционирования общества. При учете атрибутивности территории деятельность по ее организации приобрела институциональность, т. е. она предполагает несомненное постоянное ее развитие применительно к задачам
развития общества. Поэтому можно констатировать, что территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием
экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социальноэкономическом развитии общества и как фактор развития, и как результат этого развития.
Развитие территории вследствие ее атрибутивности государству не может быть самостоятельным процессом.
Деятельность по созданию территориальной организации государства как своеобразный
институт, безусловно, несет черты государства конкретного момента и поэтому имеет некоторую атрибутивность. Организация территории отражает и наличие на территории общества, находящегося в различных взаимоотношениях с государством и развивающегося по своим законам. История общества и история государства определяют историю организации территории. Организация территории как результат не имеет своей обособленной истории. Поскольку развитие общества и государства осуществляется в соответствии с определенными
законами, многие из которых действуют во всех общественно-экономических формациях и
большинстве форм государственного устройства, то деятельность по организации территории государства несет в себе не только черты данного исторического момента, но и общие
закономерности развития человеческого общества. Это относит деятельность по организации
территории к общественно-государственному институту, содержание которого отражает переплетение как задач развития общества, так и задач развития государства. При этом в разных странах вне зависимости от особенностей их развития и языковых особенностей этот
институт получает разные названия – территориальное планирование, планирование территории. В России достаточно долго организация территории называлась межеванием (установление границ – меж), однако в силу появления новых задач государственная часть стала
называться землеустройством, а общественная составляющая специального термина не получила.
Общий объем решаемых институтом задач в течение длительного периода остается более или менее постоянным. Однако соотношение государственных и общественных мероприятий имеет значительную вариативность. Это связано с достаточно высокой изменчиво49
НАУКИ О ЗЕМЛЕ
стью государственной политики в сфере земельных отношений и землепользования, что особо зримо проявляется в период земельных реформ и пореформенный период. В период реформ государство в значительной мере увеличивает государственную составляющую института, а в пореформенные периоды появляются идеи о «снятии», однократности землеустройства. В современный период истории нашего государства данное положение проявляется в
полной мере. В начале реформы отмечался почти полный охват государственным землеустройством всех задач в сфере землепользования и земельных отношений. В последние годы
государство фактически не осуществляет целенаправленных землеустроительных мероприятий и оставило себе задачи подтверждения прав собственности и кадастр земель. Фактически
это мероприятия по обеспечению организации использования земель, но не сама организация
использования земель. Прекращение осуществления государством землеустроительных мероприятий не говорит о том, что потребность в них исчезла. Она, наоборот, постоянно растет. Использование земель в условиях многообразия земельных отношений и форм землепользования, рыночный характер производства требуют других форм непосредственной организации использования земли хозяйствующих субъектов.
Зафиксировав в Конституции РФ право собственника земли самостоятельно хозяйствовать на земельном участке, государство надеялось, что общество разовьет общественную составляющую землеустройства. Однако этого не произошло. Более того, при отказе от централизованных функций института организации территории, его отдельные задачи рассеялись на значительную часть других органов государственной власти без координации этой
деятельности. При недостатках современного земельного законодательства хаос в системе
территориальной организации использования земли, особенно на муниципальном и хозяйственном уровнях, усиливается, что сказывается на управляемости земельными ресурсами
(территорией) страны. Подобные периоды в истории России были (Смутное время, Октябрьская революция и т. д.), но долго продолжаться не могут, так как вызывают недовольство
общества, в первую очередь бизнес-сообщества, со всеми вытекающими последствиями.
Содержание и функции атрибута общества и государства
Историческая предопределенность общественно-государственного института «землеустройство», как ранее было отмечено, основана на государственной атрибутивности территории (земли). Для формирования задач конкретного исторического этапа его развития необходимо уяснение как задач развития государства, так и задач развития общества. Для современного научного осознания этой проблемы следует уточнить сущность рассматриваемого
атрибута. В первоначальный момент формирования научного понимания его содержания,
основанного на существующем уровне познания природы, поверхность планеты трактовалась как плоскость, т. е. территория. В дальнейшем границы были раздвинуты до пространства. Однако действительную социально-экономическую ценность представляет не столько
геометрическое пространство, сколько пространство, заполненное определенными свойствами. Оно получило в России определение «земля».
Земля – поверхность планеты
почвы
пространство
территория
рельеф
воды
наземные
недра
подземные
Рис. 1. Земля как атрибут государства и общества
50
растения
животные
НАУКИ О ЗЕМЛЕ
Поэтому правильнее считать, что к современному содержанию основного атрибута государства относится земля в совокупности ее свойств, на которую простирается юрисдикция
государства. В других странах при сохранении прежнего термина его содержание также было раздвинуто до комплексного понятия, включающего как территорию, так и другие свойства планеты.
Для более четкого и непротиворечивого толкования проблем взаимодействия государства и части планеты следует употреблять как атрибут государства землю в совокупности
свойств (рис. 1). Территория в этом случае не исчезает, но занимает подобающее ей место в
системе пространства земли, трехмерном проявлении вещественной субстанции и процессов,
проистекающих на ней или в ней.
В этом случае главной задачей управления становится не организация использования
территории, а организация использования земли – потребление ее свойств (пространства,
почвенных, водных, растительных, животных ресурсов). Потребление пространства или части территории осуществляется заполнением ее материальными объектами, процессами и отношениями. Исходя из этого основной иституциональной задачей управления государства
является организация использования всех свойств земли – пространства, почв, водных ресурсов, недр, растительности и животного мира. Использование пространства состоит в его
заполнении материальными объектами и процессами функционирования общества. Землеустройство в этом случае служит механизмом обеспечения процессов реализации задач государства и общества (рис. 2).
Функции землеустройства как государственно-общественного института
по организации использования земли (развитию земельного пространства – территории
как атрибутивного признака)
государство:
– административнотерриториальное устройство;
– формирование земельных участков, землепользований, в т.ч. единых;
– формирование зон ограничений и обременений;
– зонирование территории
государство и общество:
– восстановление утраченных
природных свойств земли;
– охрана свойств земли;
– инженерная защита земель;
– развитие производственных и
рекреационных свойств земли;
– изучение свойств земли;
– инженерное обустройство для
использования свойств земли
общество:
– организация использования земель в границах муниципальных
образований;
– организация использования земель в границах земельных участков и землепользований;
– ленд-девелопмент
Рис. 2. Структура современных функций землеустройства
Землеустройство как единый государственно-общественный институт имеет достаточно
разветвленную и разнонаправленную структуру.
Землеустройство как государственный институт направлено на обеспечение развития
пространственного устройства всего государства и организацию использования земли путем:
– проведения земельных реформ,
– преобразования земельного строя,
– решения общих задач управления государства.
Землеустройство как общественно-государственный институт решает задачи совместного развития государства и общества и направлено:
– на сохранение и развитие свойств главного ресурса государства,
– обеспечение социального развития территорий.
51
НАУКИ О ЗЕМЛЕ
Землеустройство как общественный институт направлено на решение частных задач
общества:
– обеспечение эффективности рыночного производства,
– обеспечение процесса перераспределения земель.
Исторически предопределенные направления развития
института «землеустройство»
Землеустройство в целом функционирует по принципу сообщающихся сосудов. Если
намеренно или случайно сокращаются масштабы одной части, ее заменяет другая часть.
Официально государственная часть в последние годы резко сократилась и продолжает сокращаться как по масштабам, так и по широте содержания. Государственное землеустройство перестает быть механизмом государственного управления земельными ресурсами. Оно
становится регистратором и информатором происходящих изменений в системе землепользования и земельных отношений. Значительной частью его функций все более активно становится территориальное планирование, которое в соответствии с введенным в Градостроительном кодексе Российской Федерации понятием «территориальное планирование» (первая
фаза градостроительной деятельности) является прямым аналогом общемирового процесса
«пространственного планирования», предполагающего создание в конкретных национальных масштабах правового поля и системы управления эффективным и устойчивым природопользованием, размещением и развитием элементов отраслевой структуры экономики, сети
населенных мест, инженерно-транспортного и энергетического обеспечения территорий.
Однако территориальное планирование и планирование развития территории (земельного
пространства) как атрибутивного свойства государства – разные вещи. Территориальное
планирование ориентируется на то, что все процессы и явления общества проявляются на
территории. Поэтому территориальному планированию могут подвергаться отрасли производства и жизнедеятельности, системы расселения, системы инженерно-транспортного и
энергетического обеспечения жизнедеятельности общества, но не развитие свойств территории или, вернее, земли. Планирование развития земли (территории) предполагает те мероприятия, которые сохраняют, восстанавливают и улучшают ее свойства, потребляемые в
процессе жизнедеятельности общества. Это относится к сфере землеустройства.
Полуофициально государственная часть землеустройства вследствие недоработки законодательной базы попадает в сферу организации использования отдельных свойств земли.
Про территорию уже было сказано. Почти такая же ситуация с лесными ресурсами, где в соответствии с Лесным кодексом при осуществлении лесопользования решаются вопросы всего землепользования, а лесоустройство фактически по перечню решаемых вопросов во многом дублирует и копирует землеустройство. Но если землеустройство решает вопросы комплексно, с учетом различных интересов отраслей, задач развития общества, то лесоустройство подходит к решения проблемы в соответствии с узкоотраслевыми принципами.
Приведенные примеры наиболее ярко свидетельствуют о «расползании» комплексной
проблемы использования земельных ресурсов по каналам узковедомственных интересов. Название и назначение главного государственного органа «Росреестра» определенно свидетельствуют об исчезновении ответственности и контроля государства за состоянием главного атрибутивного признака государства. В нормативных документах землеустройство все
определеннее относится к кадастровым проблемам. Подобные положения относительно роли
землеустройства в истории России уже были. Однако есть причины, которые не позволяли и
не позволят долго терпеть подобную ситуацию, – потребности реального рыночного производства и необходимость сохранения экономического, социального и политического единства и безопасности государства. Как показал опыт, особенно в связи с вхождением в ВТО, без
государственного управления экономикой не обойтись. А значит, не обойтись без активного
вмешательства государства и общества в регулирование развития земельных ресурсов и их
отдельных свойств путем землеустройства.
52
НАУКИ О ЗЕМЛЕ
Возвращение к роли всеобъемлющего государственного механизма управления земельными ресурсами невозможно. Вся сфера управления должна быть поделена между обществом и государством. Государственное землеустройство должно решать именно задачи для
развития атрибута государственности. Все остальное – сфера муниципального, ведомственного и частного землеустройства. Составные части общественно-государственного института землеустройства вполне могут иметь другие названия, но при этом они должны быть
взаимоувязаны, систематичны. Для этого необходимы новые теоретические положения землеустройства, обусловленные исторически ролью и назначением государства и его основных
атрибутов.
Современное развитие теории не только отвергнет действительно устаревшее содержание, но и предложит новое, адекватное этапу развития общества и государства. Рассмотрение
общественной и государственной атрибутивности и институциональности землеустройства,
на наш взгляд, обеспечит наиболее взвешенный подход и сформирует новый вектор развития
теории и практики землеустройства.
SUMMARY
Yu.M. Rogatnev
Public-state attributivity of specific institution on the organization of use of land resources
and development of the content of modern land-use planning
In the condition of formation of a new socio-political and state system of Russia changes of established phenomena and processes closely connected with it are necessary. Examples of these phenomena is the land-use planning.
Therefore, the study of the theory of the land-use planning has not only scientific relevance, but also practical significance. In this paper the author considers the nature of the land-use planning as the most important attribute of the state
and society, as well as specific public-state institution.
The author shows attributes of the state: land is the attribute of the state and society, organization of land use is
the attribute of the state. He also describes institutionality of the land-use planning, the current state of the land-use
planning, the vector of further development of the land-use planning as a specific institution.
Key words: land, attributivity, institutionality, the land-use planning, land resources.
53