предварительный вариант Проектного предложения

ПРОЕКТ
Рабочая группа ИНТОСАИ по КНП
ПРОЕКТНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ
1.
Рабочее название
Стандарт
по
разработке
и
использованию
ключевых
национальных
показателей (КНП) в деятельности высших органов финансового контроля
(ВОФК).
2.
Цель разрабатываемого стандарта
КНП, которые называются «важнейшими показателями», определяют
базовый набор информации об уровне развития страны.
По мере того, как в условиях глобального финансового кризиса все чаще
критикуются стратегии социально-экономического развития, разработка и
использование
новой
системы
критериев
экономической
оценки
приобретают особую актуальность.
Не
существует
предопределенного
количества
показателей
КНП,
обеспечивающих максимально широкий охват при минимуме используемых
показателей. В состав такого набора КНП обычно относят те из них, которые
общество
и
эксперты
считают
«несколькими
самыми
насущными»,
отражающими в сжатом виде условия, считающиеся наиболее важными для
прогресса страны. Аналогично процессу определения достижений страны,
процесс отбора КНП имеет и политическую составляющую, отражая
устремления и ценности общества.
КНП являются частью процесса стратегического планирования и относятся к
сфере деятельности правительства. В ряде стран система КНП основывается
на
традиционных
макроэкономических
показателях,
государственными статистическими службами.
разрабатываемых
ПРОЕКТ
2
В большинстве стран разработка национальных показателей является
преимущественно ответственностью государственных органов, однако в
некоторых странах основой для разработки национальных показателей
служит диалог между гражданским обществом и государственными
структурами.
Методы совершенствования управленческой деятельности и измерения
эффективности в значительной степени зависят от сложившихся в
государстве
политических,
(централизованных
либо
правовых
и
административных
децентрализованных).
Отсутствие
систем
систем
стратегического управления и измерения эффективности на национальном
уровне часто свидетельствует об отсутствии аудита и мониторинга
государственных
стратегий
социально-экономического
развития.
Экономические, социальные и экологические показатели в таком случае
используются для текущего мониторинга, но не в качестве элемента
стратегического управления.
Во
многих
странах
наличие
национальной
стратегии
социально-
экономического развития дополняется системой комплексной оценки
состояния экономики и общества. В данном контексте КНП призваны
отражать высшие общественные приоритеты и обязательства государства,
способствуя процессам развития государственных институтов. Важно
подчеркнуть, что потребность в формировании КНП ощутима лишь тогда,
когда существует очевидная необходимость в комплексном управлении
развитием государства. При этом процессы достижения целей социальноэкономического развития и разработки показателей взаимосвязаны.
Поскольку ВОФК является главным органом, контролирующим подготовку и
реализацию
стратегий
и
программ
на
государственном
уровне,
использование КНП в деятельности ВОФК исключительно важно. Несмотря
на межстрановые различия, роль ВОФК в процессе оценки экономического и
социального развития на базе КНП возрастает.
ПРОЕКТ
3
Вместе с тем существует очевидная потребность в разработке универсальных
нормативных,
методических
и
методологических
документов
по
использованию КНП в деятельности ВОФК (например, в виде Руководства
по использованию КНП). Это позволит аккумулировать лучшие мировые
практики и способствовать их распространению.
Разрабатываемый стандарт мог бы стать примером международного
сотрудничества ВОФК и выполнять роль ключевого документа для
понимания специфики той помощи, которую ВОФК могут оказывать
правительствам в достижении стратегических целей посредством развития
методов контроля.
Таким образом, разработка стандарта осуществляется в следующих целях:
• усиление
роли
ВОФК
в
оценке
результатов
деятельности
правительства на основе КНП и ее эффективности;
• привлечение внимания к важности разработки и использования КНП
для количественной и качественной оценки социально-экономического
развития;
• обеспечение комплексного подхода к разработке и использованию
КНП.
3.
Задачи в рамках стандарта (объем – содержание)
Руководство по использованию терминов и понятий в сфере КНП
Разнообразие определений и толкований различных терминов, в том числе
и «КНП», обусловливает необходимость для ВОФК сформировать их
единое понимание, что в свою очередь будет способствовать правильному
применению КНП. В соответствии с этими задачами в Руководстве по
использованию терминов и понятий в сфере КНП рассматриваются
следующие вопросы:
4
ПРОЕКТ
• Что измеряется с помощью КНП?
• Что такое КНП?
• Что такое система КНП?
• Как определяется необходимое качество данных?
Принципы разработки и использования КНП
Основной целью системы КНП является улучшение результатов работы
органов государственного управления, в том числе за счет объективной
оценки содержания стратегий и программ социально-экономического
развития, а также достигнутых в процессе их выполнения результатов.
Участвуя в формировании системы КНП, ВОФК могли бы вносить
рекомендации, направленные на обеспечение понимания методологии
КНП пользователями и обеспечение ее применения на всех стадиях
бюджетного процесса, в том числе при составлении программ и планов.
Принимая участие в создании систем КНП, ВОФК следует воздержаться
от включения в состав разработчиков, что позволит им руководствоваться
принципом независимости и избежать возможной утраты доверия при
обнаружении недостатков систем КНП (неточность, нерелевантность).
Разрабатываемый стандарт должен задать направление реализации
функций ВОФК по поддержке и использованию КНП в аудиторской
работе.
В процессе отбора самих показателей стране необходимо соблюдать
следующие основные требования к системе КНП:
• Полнота/Комплексность: Система КНП должна охватывать ключевые
области социально-экономического развития, а также предусматривать
возможность интеграции новых показателей.
ПРОЕКТ
5
• Надежность: Показатели КНП и их система должны формироваться на
основе использования стабильных, непротиворечивых, точных и
надежных данных для точного отражения состояния экономики и
общества.
• Непрерывность:
в показателей
КНП,
отражающих тенденции развития экономики и социальной сферы.
• Систематизация: Подготовка методик анализа показателей КНП и
использования полученных результатов для повышения эффективности
деятельности правительства на основе оценки его вклада в социальноэкономическое развитие.
• Достоверность: Возможность подтверждения того, что показатели
действительно измеряют то, что предназначалось для оценки.
• Методологическая обоснованность: Процесс формирования каждого
показателя КНП должен быть стандартизирован.
Особенности разработки и применения КНП в деятельности ВОФК
Принципы формирования и использования систем КНП должны быть
универсальными, т.е. приемлемыми независимо от реализуемой модели и
уровня социально-экономического развития государства.
Вместе с тем, поскольку страны в процессе развития сталкиваются с
различными социально-экономическими проблемами, то и цели развития
требуют индивидуально разработанных КНП. При этом в процессе
разработки КНП необходимо учитывать не только стратегии развития, но
также возможные риски их реализации. Дополнительно отметим, что
ВОФК должны использовать КНП в рамках своих полномочий, действуя
на основе принципа независимости. Прямое участие в разработке и
совершенствовании КНП не согласуется с обязательным условием
ПРОЕКТ
6
независимости, однако ВОФК могут участвовать в формате представления
рекомендаций.
ВОФК могут быть наделены различными функциями по поддержке и
использованию КНП в аудиторской деятельности. Стандарт должен задать
некоторые ориентиры того, как можно реализовывать эти функции.
Роль КНП при проведении мониторинга устойчивого развития
Во многих странах концепция устойчивого развития стала неотъемлемой
частью стратегий и программ на региональном, национальном и местном
уровнях. Это вызвало необходимость разработки и применения новых
методов и инструментов контроля.
ВОФК должны проводить, в том числе и следующие виды аудита для
оценки устойчивого развития:
аудит целей устойчивого развития, имея в виду оценку того, реальны
•
ли они и основаны ли на правильном понимании и материалах,
подтверждающих обоснованность того, что необходимо сделать;
аудит показателей, применяемых для оценки устойчивого развития,
•
являются
ли
показатели
репрезентативными,
достаточными
и
надежными;
аудит достижений, полученных в рамках реализации концепции
•
устойчивого
развития,
с
помощью
сравнения
показателей
с
соответствующими запланированными результатами.
Рекомендации для экономик, основанных на знаниях
В настоящее время в ряде стран развитие экономики и общества, основаны
на
приоритете
получения
новых
знаний
и
инновациях
(«умная
экономика»). Это проявляется в ускоренном развитии наукоемких
отраслей промышленности и внедрении новых технологий в сфере услуг, а
ПРОЕКТ
7
также в проведении необходимых институциональных преобразований.
Такого рода общественно-экономические изменения требуют адекватного
отражения
в
формах
контрольной
деятельности,
включая
аудит
эффективности.
При этом ВОФК следует определить задачи аудита эффективности для
достижения следующих основных целей:
•
оценка
экономичности,
деятельности
эффективности
правительства
по
и
результативности
поддержке
развития
«умной
экономики»;
•
определение наиболее важных показателей результативности и
соответствующих источников данных;
•
оценка стратегических решений и целей, предназначением которых
является содействие развитию «умной экономики».
Рекомендации по разработке и использованию КНП в развивающихся
экономиках
Вопрос разработки и использования КНП очень актуален для государств,
стоящих
на
пути
формирования
инновационной
экономики
и
инновационного общества. В целях активизации экономического роста и
повышения благосостояния общества такие страны часто создают
региональные альянсы и разрабатывают общие региональные стратегии
развития. Для организации и проведения совместных контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, ВОФК должны иметь общие
стандарты, согласованные процедуры и критерии оценки и, что весьма
важно,
ключевые
совместно
в
показатели,
целях
которые должны
достижения
экономического развития.
общих
целей
быть
и
определены
решения
задач
ПРОЕКТ
8
4.
Разрабатываемый стандарт в рамках ISSAI
Подготовка стандарта по разработке и использованию КНП в деятельности
ВОФК осуществляется членами Рабочей группы ИНТОСАИ по КПН. В ходе
подготовки Рабочей группой были использованы следующие документы:
• Лимская декларация руководящих принципов аудита, принятая в
1977 г. на IX Конгрессе ИНТОСАИ;
• ISSAI 100 Основополагающие принципы аудита государственного
сектора;
• ISSAI 5130 Устойчивое развитие: Роль высших органов финансового
контроля;
• ISSAI 3000
Стандарты
и
руководящие
эффективности,
основанные
на
Стандартах
принципы
аудита
аудита
ИНТОСАИ
и
практическом опыте;
• ISSAI 3100 Руководство по аудиту эффективности:
Основные
принципы;
• Процедура разработки и принятия профессиональных стандартов
ИНТОСАИ.
5.
Руководства
(документы)
международно
признанных
региональных и национальных разработчиков стандартов
Тщательное изучение деятельности государственных органов и организаций,
занимающихся стандартами, выявило, что в некоторых странах есть
исследования по вопросам КНП, например:
• Канада: Канадский индекс благосостояния;
• Великобритания: Измерение достижений. Показатели устойчивого
развития 2010;
ПРОЕКТ
9
• Австралия: Измерение достижений Австралии.
Руководства
от
других
международно
признанных
региональных
и
национальных разработчиков стандартов по вопросам использования КНП в
деятельности ВОФК отсутствуют.
6.
Тип стандарта
Предполагается, что разрабатываемый стандарт будет представлять собой
Руководство ИНТОСАИ по надлежащему управлению (INTOSAI GOV).
Принимая во внимание принципы классификации профессиональных
стандартов ИНТОСАИ и считая документ одним из инструментов внешнего
аудита, разработчики предлагают присвоить документу номер «INTOSAI
GOV 9300».
7.
Целевая группа
Целевая группа стандарта включает в свой состав руководителей и аудиторов
ВОФК, внешних государственных аудиторов, внутренних аудиторов.
Стандарт направлен на удовлетворение потребности в методологических и
методических
документах
по разработке и
использованию КНП в
деятельности ВОФК на всех уровнях. Вопрос о результативности и
эффективность оценки деятельности правительства на основе КНП очень
сложен и должен рассматриваться на всех уровнях процесса принятия
решений, а также в аудиторской деятельности. В этой связи сотрудников
ВОФК следует обеспечить материалом по формированию и использованию
КНП.
10
8.
ПРОЕКТ
Виды аудита в стандарте
Система КНП является инструментом анализа последствий государственной
политики, особенно при проведении аудита эффективности. КНП можно
рассматривать как критерии аудита эффективности, при помощи которых
оцениваются результаты реализации стратегии социально-экономического
развития, деятельность правительства, социально-экономические процессы и
состояние общества в целом.
9.
Комитет-автор
В соответствии с Процедурой разработки и принятия профессиональных
стандартов ИНТОСАИ, ответственный подкомитет должен согласовывать
разрабатываемые документы с руководящим комитетом. Ответственным
подкомитетом в данном случае является Рабочая группа по КНП. В
соответствии с организационной структурой ИНТОСАИ, Комитет по обмену
опытом является руководящим комитетом для Рабочей группы по КНП.
10. Предполагаемые сроки разработки будущего стандарта:
• Проектное предложение – июль 2014 г.;
• Проект стандарта – ноябрь 2015 г.;
• Итоговая версия проекта Стандарта с учетом всех комментариев и
правок – октябрь 2016 г.;
• Утверждение Стандарта INTOSAI GOV 9300 – ноябрь 2016 г.