На правах рукописи Деменчук Дария Вячеславовна

На правах рукописи
Деменчук Дария Вячеславовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС КОМИССИЙ ПО
ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 – Административное право;
административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2014 г.
2
Работа выполнена на кафедре административного права и процесса
Юридического факультета им. М.М. Сперанского ФГБОУ ВПО «Российская
академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте
Российской Федерации».
Научный руководитель:
Доктор юридических наук, профессор
ЮСУПОВ Виталий Андреевич
Официальные оппоненты:
Профессор кафедры государственно-правовых
дисциплин ФГБОУ ВПО Российская правовая
академия Министерства Юстиции Российской
Федерации Поволжский (г. Саратов) юридический
институт (филиал),
доктор юридических наук
БРАТАНОВСКИЙ Сергей Николаевич
Доцент кафедры гражданского права, нотариата,
гражданского и арбитражного процесса НОУ ВПО
«Европейский
институт
JUSTO»,
кандидат юридических наук
ИГИТОВА Ольга Валентиновна
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО « Воронежский государственный
университет»
Защита состоится «24» июня 2014 г. в 16.00 часов на заседании
диссертационного совета Д 504.001.03 для рассмотрения докторских и
кандидатских диссертаций при Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации по
адресу:
119571, Москва, проспект Вернадского, д. 82, учебный корпус 1, зал заседаний
ученого совета (ЗУС).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации»
Автореферат разослан
«
» апреля 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
М.А. Егорова
3
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
За
последние
10
лет
количество
преступлений,
совершаемых
несовершеннолетними, увеличилось на 6,8%, а процент правонарушений
несовершеннолетних составляет 10,2%1от общего числа. Таким образом,
сложившаяся криминогенная обстановка в стране требует незамедлительного
решения
правомерными
средствами
проблем
девиантного
поведения
несовершеннолетних. В связи с тем, что карательные меры пресечения
противоправного поведения не оправдали себя, основной акцент ставится на
профилактику детской беспризорности и безнадзорности, а также социального
неблагополучия.
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений
социальной политики современного демократического правового государства,
которая
предполагает и
формирование
соответствующих механизмов
ее
реализации, создание системы соответствующих органов и учреждений, и
формирование единой законодательной системы.
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее –
Комиссия)
является
безнадзорности
и
координирующим
правонарушений
органом
системы
несовершеннолетних
и
профилактики
призваны
во
взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять
причины
и
условия,
способствующие
антиобщественному
поведению
подростков2.
1
Данные Федеральной службы государственной статистики за 2013 год // интернет-ресурс//
URL:http://www/gks.ru.
2
Cтатья 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 01.09.2013) // Собрание
Законодательства Российской Федерации – 28.06.1999г.- № 26.- Ст. 3177, далее – ФЗ «Об
4
Однако, до настоящего времени работа данной системы является крайне
неэффективной.
Это обусловлено тем, что долгое время, вплоть до 06 ноября 2013 года, когда
было принято Постановление Правительства, регламентирующее создание
Комиссий3, действовало старое Положение 1967 года 4, которое в основе своей не
соответствовало
современным
политическим
и
социально-экономическим
реалиям.
Принятие нового Постановления от ноября 2013 года5 позволило внести
определенную ясность в административно-правовой статус этих органов,
повысить их роль в деле профилактики безнадзорности, беспризорности и
правонарушений несовершеннолетних.
Данное
диссертационное
исследование
посвящено
изучению
работы
Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей
совершенствования административно-правового механизма межведомственного
взаимодействия и координации всех органов и учреждений, входящих в систему
профилактики
беспризорности,
безнадзорности
и
правонарушений
несовершеннолетних.
Степень разработанности проблемы и теоретическая база исследования
Теоретическую основу настоящей работы составляют труды таких ученыхадминистративистов, как: Г.В.Атаманчук, Ю.Г.Арзамасов, Д.Н. Бахрах, И.Л.
Бачило, К.С. Бельского, Н.А. Богданова, Я.А. Гейванов, С.Б. Глушаченко, А.С.
основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
3
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об
утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их
прав». // Собрание законодательства Российской Федерации - 11.11.2013. - № 45.Ст. 5829.
4
Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС
РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее –
Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.
5
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об
утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их
прав».
5
Дугенец, Л.Б. Ескина, М.Ф. Зеленов, А.Б. Зеленцов, Н.М. Казанцева, А.В. Кирин,
Е.Г.Крылова, Ю.М. Козлов, А. П. Коренев, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Б.М.
Лазарев, В.Ф. Ломакина, В.М. Манохин, А.В. Мартынов, Г.К. Москвин, Ю. И.
Мигачев, М. Н. Марченко, В. А. Мельников, Я.Е.Наконечный, Д.М. Овсянко, Ю.
П. Оноколов, Г. М. Петров, А. В. Переверзев, Н.И. Побежимова, Л. Л. Попов, Б.В.
Россинский, В. Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.А. Старовойтов, Ю.А.Тихомиров,
Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская.
Проблема неопределенности административно-правового статуса Комиссий
лишь в последние годы стала интересовать ученых-административистов.
Ранее этот вопрос разрабатывался частично: косвенно его затрагивали, либо
когда
речь
шла
о
проблеме
профилактики
детской
беспризорности
и
безнадзорности, либо в научных работах, посвященных внедрению ювенальной
юстиции в Российской Федерации.
Многие
вопросы,
касающиеся
организационно-правовых
основ
функционирования указанных Комиссий, исследованы в настоящее время в
недостаточной степени, так как большинство работ, посвященных данной
тематике, было создано в советский период, и они не затрагивают аспекты,
связанные с изменением действующего в тот период законодательства. Их
авторами являются: М. И. Арсеньева, Н. В. Барахтян, Т. С. Барило, Е. Е.
Березиков, П. Г. Володарский, В. С. Орлов, Т. А. Третьякова, Н. В. Степанова.
В последние годы отдельные вопросы работы Комиссий затрагивались в
работах Э. И. Абдуллаева, Е.В. Головкина, В.Н. Закопырина, Е.Ю. Корчагиной, А.
В. Лапшина, В. С. Морозовой, Т. В. Обыденовой, Н. И. Остапенко, Т. В.
Палеховой, П. М. Рабиновича, С. А. Сысоева, В. В. Устиновой, Я. Н. Шевченко
и др.
6
Однако на сегодня нет ни одного самостоятельного исследования, в котором
бы был комплексно рассмотрен административно-правовой статус действующих
ныне комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Объектом исследования являются возникающие в процессе деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав общественные
отношения.
Предмет
исследования – нормы
устанавливающие
российского
административно-правовой
статус
законодательства,
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав; положения и выводы, содержащиеся в
научной литературе по профильной и смежным проблемам; а также документы и
материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.
Целью диссертационного исследования является определение и анализ
административно-правового
статуса
Комиссий
и
разработка
научно
обоснованных рекомендаций по его усовершенствованию.
В целях разрешения указанных вопросов автором были поставлены и решены
следующие задачи:
–
изучена
история
становления
административно-правового
статуса
Комиссий;
– определено место и роль Комиссий в системе органов государственного
управления;
– проанализирована эффективность работы Комиссий;
–
определены
проблемы
межведомственного
взаимодействия
по
профилактике детской беспризорности и безнадзорности, а также социального
неблагополучия, координирующим органом которого являются комиссии по
делам несовершеннолетних и защите их прав;
7
– исследованы меры ответственности, применяемые комиссиями по делам
несовершеннолетних и защите их прав к несовершеннолетним и их законным
представителям;
– изучена практическая реализация компетенции комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав;
– разработан и предложен законопроект, определяющий административноправовой статус и компетенцию Комиссий в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования
Автором проведен анализ законодательства, регулирующего деятельность
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской
Федерации, исследован административно-правовой статус этих Комиссий,
определена эффективность мер, принимаемых к несовершеннолетним и их
законным представителям, а также выявлены факторы, негативно влияющие на
успешную
реализацию
профилактики
безнадзорности
и
правонарушений
несовершеннолетних.
В
заключение
диссертантом
разработан
и
предложен
законопроект
Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации», призванный
определить
административно-правовой
статус
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав и обеспечить эффективность их работы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Доказано, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
по своей правовой природе являются органами государственного управления,
сочетающими в себе государственные и общественные начала.
Порядок
создания,
наделение
Комиссий
государственно-властными
полномочиями, возможностью применять меры государственного принуждения и
8
право
рассматривать
дела
об
административных
правонарушениях
свидетельствуют о схожести Комиссий с органами государственной власти.
Однако, отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации
деятельности Комиссий приводит к возникновению правовой неопределенности
относительно административно-правового статуса Комиссий. Законодательство
ряда субъектов Российской Федерации не содержит норм, в которых закрепляется
понятие Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Автором
предложено
реформировать
систему
Комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав следующим образом: с точки зрения
общественных начал в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав целесообразно возродить участие профсоюзов, трудовых
коллективов
и
иных
общественных
организаций,
а
с
точки
зрения
государственных начал необходимо развивать законодательную и правовую базу,
обеспечивающую принятие
решений
и необходимых мер
для
решения
установленных государством задач.
2.
Выявлено,
что
поставленные
перед
комиссией
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав задачи относятся к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Автором предложена следующая иерархическая система комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации:
– Комиссия на федеральном уровне образуется и ее состав утверждается
Правительством Российской Федерации.
– Комиссия в субъекте Российской Федерации образуется и ее состав
утверждается соответствующим органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации.
– Комиссии в муниципальных образованиях образуются органами местного
самоуправления.
9
3. Раскрыто содержание профилактической работы комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав. Выделено 2 вида этой работы:
- первичная профилактика;
- вторичная профилактика.
4.
Предложено
разграничить
компетенцию
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав и органов и учреждений системы
профилактики. С целью дальнейшего совершенствования деятельности Комиссий
необходимо передать ряд их полномочий другим органам государственного
управления.
В частности, рассмотрение дел об административных правонарушениях,
совершенных несовершеннолетними, а также в отношении их следует передать
органам внутренних дел. А функции по обращению в суд с иском о лишении, или
ограничении в родительских правах родителей несовершеннолетних, оставить в
компетенции органов опеки и попечительства. За Комиссиями следует оставить
контроль за исполнением указанных функций.
5. Обоснована необходимость введения административной ответственности
за неисполнение решений Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав как несовершеннолетними и их законными представителями, так и
должностными лицами.
6.
Выявлено,
что
законодательством
Российской
Федерации
не
предусмотрены гарантии на имущество и жилое помещение детям, потерявших
родителей
при
невыясненных
обстоятельствах,
детям,
предыдущее
местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других
государств.
7.
Выявлен
законодательный
пробел
в
правовом
регулировании
ответственности родителей (иных лиц, ответственных за воспитание детей). В
настоящее время мы имеем ситуацию, когда за заведомое оставление в опасности
10
своих детей субъекты такого деяния несут уголовную ответственность 6, а во всех
остальных случаях они остаются без ответственности вообще, либо несут
дисциплинарную
ответственность
обязанности
воспитанию
по
(только
детей,
лица,
имеющие
реализуемые
в
служебные
рамках
трудовых
правоотношений).
8. Доказана необходимость принятия Федерального закона «Об основах
организации и деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав в Российской Федерации». Автором разработан проект такого нормативноправового акта, который включен в качестве приложения к диссертации.
В
диссертационном
исследовании
выработаны
предложения
по
совершенствованию действующего российского законодательства:
1. Изложить ч.2 ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации в
следующей редакции:
«При
отобрании
ребенка
орган
опеки
и
попечительства
обязан
незамедлительно уведомить прокурора, комиссию по делам несовершеннолетних
и защите их прав, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи
дней после вынесения органом исполнительной власти субъекта Российской
Федерации либо в случае, если законом субъекта Российской Федерации органы
местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в
соответствии с федеральными законами, главой муниципального образования
акта об отобрании ребенка, обратиться в суд с иском о лишении родителей
родительских прав или об ограничении их родительских прав».
6
Статья 125 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ//"Собрание
законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954,
11
2. Внести изменения в статью 22.1 КоАП РФ 7: п.2 ч.1 ст. 22.1 и п.2.ч.2 ст.
22.1 признать утратившим силу.
3. Внести изменения в ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации и
изложить ее в следующей редакции:
«Лишение родительских прав производится в судебном порядке.
Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного
из родителей или лиц, их заменяющих, заявлению прокурора, а также по
заявлениям органов или организаций, на которые возложены обязанности по
охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства,
организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и
других)».
4. Изложить ч.1 в ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»8 в
следующей редакции:
«Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям,
потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее
местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других
государств, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам
социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по
договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а так же
которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального
найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору
социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их
7
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон
от 30 декабря 2001 года № 195–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –
07.01.2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1; далее – КоАП РФ.
8
Статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей"// Собрание законодательства Российской Федерации - 23.12.1996. - N 52.- Ст. 5880.
12
проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным,
органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории
которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном
законодательством
этого
субъекта
Российской
Федерации,
однократно
предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного
жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений».
5. Дополнить ст. 5.35 КоАП РФ частью 4 следующим содержанием:
«Оставление
родителями
или
иными
законными
представителями
несовершеннолетних в опасности, не повлекшее существенного вреда их жизни и
здоровью по не зависящим от них обстоятельствам, влечет наложение
административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей».
Теоретическая
и
практическая
значимость
диссертационного
исследования.
Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что автором
проведен анализ современного состояния административно-правового статуса
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определены причины
неэффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите
их прав, предложен новый подход в части разграничения компетенции комиссий
по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Полученные результаты диссертационного исследования и содержащиеся в
нем выводы могут быть использованы для проведения дальнейших научных
исследований по данной и смежным темам.
Положения,
разработанные
в
диссертации,
могут
использоваться
в
правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о
Комиссиях, а также способствовать разрешению практических проблем и
устранению противоречий и недостатков нормативных актов.
13
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания
курсов «Административное право», спецкурса для обучения профессиональных
кадров, занимающихся профилактикой детской беспризорности и безнадзорности.
Апробация и внедрение результатов исследования
Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и
практические предложения были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры
административного
права
и
административного
процесса
Юридического
факультета им. М.М. Сперанского ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте
Российской Федерации.
Ряд предложений диссертационного исследования излагались в докладах и
сообщениях
на
«Совершенствование
международных
научно-практических
административного
законодательства:
конференциях:
международно-
правовой аспект», 8-23 апреля 2012 г., Москва, «Правовые инновации в
административном праве и административном процессе», 20.02.2013 г., Москва,
«Административная реформа и проблемы административно-процессуального
права», 17 апреля 2013 г., Москва, «Современные проблемы нормотворчества в
России», 25.11.2013 г., Москва.
Основные научные выводы и практические предложения диссертанта
отражены в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических
журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской
Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и
состоит из введения, 2 глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения,
библиографического списка использованных источников и научной литературы и
приложения.
14
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ.
Во
Введении
обосновывается
актуальность темы диссертационного
исследования, определены его объект и предмет, обозначены цели и задачи
исследования, дана информация о степени разработанности избранной темы,
приводится
методологическая
и
теоретическая
основа
исследования,
обосновывается теоретическая и практическая значимость работы, ее научная
новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая – «Структура и компетенция комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации» - состоит из
трёх параграфов.
В первом параграфе «История становления и развития Комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации» автор
анализирует особенности становления и развития административно-правового
статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, их властные
полномочия, подведомственность и организационную структуру на различных
исторических этапах.
На основе изучения нормативных источников, в соответствии с которыми
были созданы и осуществляли свою деятельность указанные Комиссии, автор
приходит к выводу, что функциональное предназначение, ведомственная
подчиненность, а также содержание и объем их предметной компетенции
неоднократно подвергались существенным изменениям.
Сегодня
Комиссии
призваны
координировать
систему
органов
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, следить
за соблюдением прав и законных интересов детей и подростков, рассматривать
дела об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних.
Недостатки законодательного регулирования в деятельности Комиссий
отмечались как в советский период, так и в настоящее время.
15
Важная роль, отведенная российским государством комиссиям по делам
несовершеннолетних и защите их прав, не соответствует существующему
правовому регулированию, оно нуждается в совершенствовании. Существенными
проблемами, требующими внимания, остаются: место и роль комиссий в системе
органов государственного управления; законодательное закрепление структуры
Комиссий нуждается в пересмотре и уточнении; компетенция Комиссий требует
детального анализа и корректировки.
Во втором параграфе «Состав Комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав в Российской Федерации» обосновываются состав Комиссий и
их структурное построение.
Автором
установлено,
что
организационная
структура
определяет
распределение ответственности и полномочий внутри организации, элементами
которой являются иерархически упорядоченные организационные единицы.
Правовой статус государственного
органа предполагает юридическое
закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур
его функционирования 9.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской
Федерации не представляют единой иерархической системы, которая является
основным признаком исполнительных органов государственной власти. Таким
образом говорить, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
функционируют в рамках единой, централизованной системы, нельзя.
Отсутствует
функциональное
единство
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав, и как следствие, наблюдается отсутствие
единых подходов к нормативному регулированию структуры и состава Комиссий.
Необходимо совершенствование правового статуса Комиссий, внедрение
новейших программ и отдельных методов работы с несовершеннолетними,
9
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 53 - 66.
16
которое должно сопровождаться изменениями количественных характеристик
комиссий, а также качественных аспектов подготовки их кадров.
В
третьем
параграфе
«Полномочия
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации» диссертант
приходит к выводу, что на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав возлагается ряд разнохарактерных задач, которые можно распределить по
следующим
функциональным
комплексам:
охранительный,
социальный,
организационно-методический, административно-юрисдикционный.
Существенным представляется обобщение и целенаправленное применение в
рамках всего государства позитивных достижений, прогрессивных инструментов
и методов, используемых в деятельности Комиссий в отдельных регионах.
Вторая глава «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав как органы государственного управления» также состоит из 3
параграфов.
В первом параграфе «Сочетание государственных и общественных
начал в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»
автором рассматриваются наиболее популярные точки зрения по отнесению
Комиссий к общественным и государственным органам, государственнообщественными организациями, одновременно с этим, диссертантом исследованы
понятия «государственное управление», «орган государственного управления» и
«орган исполнительной власти».
Одним из признаков органа государственного управления является
организационная
обособленность,
предполагающая
право
самостоятельно
выступать от своего имени при выполнении государственных функций.
Отсутствие
единых
и
нормативно-правовых
основ
организации
и
деятельности Комиссий приводят к возникновению правовой неопределенности
относительно административно-правового статуса Комиссий. Законодательство
17
ряда субъектов Российской Федерации вовсе не содержит норм, в которых
закрепляется понятие Комиссий.
Проанализировав
точки
зрения
ведущих
ученых-административистов
относительно правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав, автор, разделяет компромиссное мнение относительно правовой
природы
Комиссий,
которое
придерживается
позиции
о
двуединой
государственно-общественной природе комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав.
На
наш
взгляд
реформировании
является
данного
целесообразным
института.
Во-первых,
принятие
следует
решения
о
разграничить
Компетенцию комиссий и специализированных органов; во-вторых, вписать
Комиссию в систему органов исполнительной власти с четкой ведомственной
принадлежностью. При отсутствии определенной позиции относительно правого
статуса комиссий по делам несовершеннолетних, правовая регламентация
данного института выглядит неопределенно.
По мнению автора, с точки зрения общественных начал в деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно
возродить участие профсоюзов, трудовых коллективов и иных общественных
организаций в работе Комиссий, а с точки зрения государственных начал,
необходимо развивать законодательную и правовую базу, обеспечивающую
принятие решений и необходимых мер для решения установленных государством
задач.
Во
втором
параграфе
«Взаимоотношения
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав с другими органами и учреждениями
системы
профилактики
безнадзорности
и
правонарушений
несовершеннолетних» отмечается, что защита прав несовершеннолетних
является значимой социально-правовой проблемой в современной России.
18
В систему органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних входят: органы управления социальной
защитой населения,
попечительства,
органы
органы
по
управления
делам
образованием,
молодежи,
органы
органы
опеки
и
управления
здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел 10.
Проанализировав
взаимоотношения
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защиты их прав с другими органами и учреждениями
данной системы, автор приходит к выводу, что все органы и учреждения системы
профилактики занимаются подростком и семьями, которые уже находятся в
кризисной ситуации, которые уже являются правонарушителями, которые уже
находятся в социально-опасном положении. Профилактика как таковая не
проводится.
Несмотря
на
всеобщее
понимание
ответственности
за
воспитание
несовершеннолетних, практика работы всех звеньев системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствует о
поисках любой возможности передачи своего воспитательного брака другому
ведомству. Это приводит к отсеву подростков из учебных заведений, отказу в их
трудоустройстве, росту количества беспризорных и подростков с девиантным
поведением.
В отдельно взятых муниципальных образованиях профилактическая работа
организуется по формальному принципу, составляемые комиссиями по делам
несовершеннолетних справки и информационные материалы не содержат
конкретных указаний на перспективы дальнейшей деятельности и цели.
С целью повышения эффективности межведомственного взаимодействия
необходимо
10
принятие
Федерального
закона
««Об
основах
организации
статья 4 Федерального закона от 24.06.1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».// Собрание
Законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999г., № 26 ст. 3177;
19
деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в
Российской
Федерации»,
отвечающего
современным
экономическим
и
социальным реалиям.
Вместе с тем, необходимо мотивировать членов комиссии к активной
деятельности. Так как по наблюдениям автора, который в течение 2 лет являлся
сотрудником районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
района Ясенево города Москвы, приглашенные члены Комиссии не в достаточной
мере выполняют возложенные на них обязанности.
Решение проблемы
представляется в предоставлении членам Комиссии ежегодного дополнительного
оплачиваемого отпуска за особый характер работы, а также введении
административной ответственности за невыполнение поручений Комиссии.
В третьем параграфе «Эффективность работы комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации» автором
проанализировано понятие «эффективность» и выявлены оценки эффективности.
Одновременно с этим, сделан вывод, что многоплановость поставленных
перед комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав задач,
возложение большого объема функций на один орган не может считаться
эффективной по ряду причин: во-первых, Комиссии являются одновременно
координирующим и контролирующим органом; во-вторых, при совмещении
функций по защите прав и законных интересов несовершеннолетних с функцией
рассмотрения
дел
об
административных
правонарушениях,
происходит
нарушение системного принципа однородности управляемого явления. Сочетание
разнородных функций по средствам воздействия и методам управления, снижает
компетентность принимаемых управленческих решений и ограничивает время,
которые могут комиссии уделить каждой в отдельности.
Эффективность деятельности, осуществляемой комиссиями по делам
несовершеннолетних и защите их прав, следует рассматривать и с позиции
20
обеспеченности
Комиссий
кадровыми
ресурсами.
Комиссии
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав должны формироваться с учетом
включения в их состав максимального числа должностных лиц, имеющих
профильное образование, опыт работы и соответствующие полномочия для
решения стоящих перед Комиссиями задач. Следует отказаться от принципа
организации
началах,
деятельности
укрепить
их
Комиссий
состав
преимущественно
кадровыми
на
сотрудниками,
общественных
способными
анализировать состояние детской беспризорности, содействовать объединению
усилий всех структур, заинтересованных в ее профилактике и ликвидации.
Следует отметить, что во многом от отношения руководителей органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их понимания
значимости и объема полномочий, возложенных на комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав, зависит штатная численность аппаратов
Комиссий11.
Недостатки в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав отмечаются в отношении непрофессионализма большинства
членов, входящих в их состав, а также отсутствием действенных инструментов
исполнения принимаемых решений 12.
Совершенствование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних
и их прав в Российской Федерации должно на настоящем этапе стать одной из
ключевых
составляющих
социальной
политики
в
отношении
несовершеннолетних, и должно дополняться продвижением на региональном и
федеральном уровнях скоординированного подхода.
11
Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Повышение эффективности деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних: перспективы законодательного регулирования»/
Комитет ГД по вопросам семьи, женщин и детей 20 мая 2008 года (Протокол № 14);
12
Помогалова Ю.В. К вопросу о роли школьных инспекторов в системе профилактики
правонарушений несовершеннолетних // Административное право и процесс. 2010. N 4. С. 29 –
33;
21
На сегодняшний момент необходимы разработка и принятие Федерального
закона
«Об
основах
организации
деятельности
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации». Данный
законодательный акт призван унифицировать подходы к пониманию статуса
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, определить единую на
территории всей Российской Федерации систему Комиссий, их полномочия и
функции.
Заключение
Проведенное автором исследование представляет собой комплексный анализ
законодательства,
регулирующего
деятельность
комиссий
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации, исследован
административно-правовой статус этих Комиссий, определена эффективность
мер, принимаемых к несовершеннолетним и их законным представителям, а
также выявлены факторы, негативно влияющие на успешную реализацию
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В
процессе
данного
диссертационного
исследования
автором
проанализированы признаки этих органов, их компетенция и функции, изучена
практика работы Комиссий, сформулированы предложения по повышению
эффективности
их
деятельности.
Особое
внимание
уделено
разработке
механизма, обеспечивающего координацию деятельности органов и учреждений
системы профилактики, направленной на предупреждение безнадзорности,
беспризорности,
правонарушений
и
антиобщественных
действий
несовершеннолетних.
Кроме того, рассмотрены вопросы совершенствования административного
законодательства в сфере выявления и устранения причин и условий,
способствующих антиобщественному поведению несовершеннолетних, а также в
области обеспечения защиты их прав и законных интересов.
22
По
итогам
проведенного
диссертационного
исследования
автором
обоснованы направления дальнейшего совершенствования административного
законодательства в сфере деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав.
Автор обосновал идею о том, что принятие Постановления Правительства
Российской Федерации от 06.11.2013 года 13 не решает всех проблем в этой
области. По мнению автора, необходимо принять соответствующий Федеральный
закон, в котором была бы закреплена новая система Комиссий, включающая
Комиссии на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и
в
системе
местного
самоуправления,
а
также
существенно
расширены
полномочия этих органов. Проект такого закона автором разработан и приложен к
тексту диссертации.
Диссертантом сформулированы и научно обоснованы предложения, которые
могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки различных
аспектов деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
совершенствования компетенции ряда органов государственного управления,
осуществляющих работу по профилактике и предупреждению безнадзорности,
беспризорности,
правонарушений
и
антиобщественных
действий
несовершеннолетних.
В приложении представлен проект нового Федерального закона «Об
основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав в Российской Федерации».
13
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «об
утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их
прав». // «Собрание законодательства Российской Федерации», 11.11.2013, № 45, ст. 5829;
23
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых
научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК
Минобрнауки РФ, в которых должны быть опубликованы основные
научные результаты диссертации на соискание ученой степени
кандидата наук:
 Деменчук,
Д. В.
Взаимодействие
комиссии
по
делам
несовершеннолетних и защите их прав с учреждениями системы
профилактики / Д. В. Деменчук // Вестник Евразийской академии
административных наук. – 2012. – № 2 (19). С. 40-45. ( 0,4 п.л.)
 Деменчук, Д. В. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав как органы исполнительной власти / Д. В. Деменчук // Вестник
Евразийской академии административных наук. – 2013. – № 1 (22). С.
37-47. ( 1 п.л.)
 Деменчук, Д.В. Сочетание государственных и общественных начал в
работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в
Российской Федерации./ Д. В. Деменчук // Вестник Евра зийской
академии административных наук. – 2014. – № 1(26) . (0,6 п.л.).
II. Научные статьи, содержащие положения диссертационной работы,
опубликованные в других печатных изданиях.
 Деменчук, Д. В. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав как субъекты административного права / Д. В. Деменчук // Мы и
право. – 2010. – № 4 (9). С.2-6. ( 0,3 п.л.)
24
 Деменчук,
Д. В.
Права
несовершеннолетних
и
и
обязанности
защите
их
комиссии
прав
по
по
делам
российскому
законодательству / Д. В. Деменчук // Мы и право. – 2013. – № 1 (18). С.
12-21. (0,9 п.л.)
 Деменчук,
Д.В.
Особенности
защиты
прав
и
профилактики
правонарушений несовершеннолетних в странах Европы, США /Д.В.
Деменчук // Очерки новейшей камералистики. – 2013. - №1. С. 9-17.
(0,7 п.л.)
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных
публикаций общий объем 3.9 п.л.
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Деменчук Дария Вячеславовна
Административно-правовой статус комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Юсупов Виталий Андреевич
Изготовление оригинал-макета
Деменчук Дария Вячеславовна
Подписано в печать _____________ тираж 100 экз.
Усл. П.л. 0,9
Отпечатано Заказ №_________
Адрес типографии