Вестник Академии № 4 2014 г. (PDF, 9 МБ)

ВЕСТНИК
АКАДЕМИИ
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
Научно-практический журнал Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Основан в 2007 году
Учредитель издания:
Академия Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
Редакционный совет:
О.С. Капинус, ректор Академии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, доктор юридических наук, профессор
С.Г. Кехлеров, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации
Главный редактор:
О.С. Капинус, ректор Академии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, доктор юридических наук, профессор
Заместитель главного редактора:
Т.Л. Козлов, проректор Академии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, кандидат юридических наук
Ответственный секретарь:
С.Ю. Миронченко, и.о. заведующего редакционно-издательской лабораторией, кандидат юридических наук
Редакционная коллегия:
К.И. Амирбеков, В.Г. Бессарабов, Т.А. Боголюбова, А.Ю. Винокуров, Т.А. Диканова, Н.П. Дудин, О.Д. Жук, Н.А. Игонина, А.Н. Ларьков, В.В. Меркурьев, С.Ю. Миронченко, Ю.Г. Насонов, В.А. Пак, Н.И. Пикуров, Н.В. Субанова, С.П. Турсынбекова, А.Г. Халиулин, В.М. Хомич, С.П. Щерба
Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере
массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС77-28602 от 04.07.2007.
Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора
и кандидата наук.
Адрес редакции: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15. Телефон:
8-499-256-23-91. Факс: 8-499-256-54-63. E-mail: [email protected]
Индекс в Агентстве «РОСПЕЧАТЬ» – 82370.
Подписано к печати 28.08.2014. Формат 84x108 1/16. Гарнитура Minion Pro.
Усл. печ. л. 16,17. Тираж 400 экз.
№ 4 (42) 2014
Содержание
Теоретические основы права
Смирнов П.А., Четвертакова Е.Ю., Додонов В.Н. Российская система уголовного правосудия и ее соответствие международным
стандартам в оценке Комиссара по правам человека Совета Европы......................................... 3
Диканова Т.А., Ястребов В.В. Новеллы законо­
дательства о безопасности плавания и эксплуатации внутреннего водного транспорта.......... 10
Павлинов А.В. Превышению должностных
полномочий сотрудниками органов внутренних дел необходимо противодействовать.... 19
Деятельность органов прокуратуры
Отпечатано в ООО «Асмин Принт»,
390000, г. Рязань, ул. Чкалова, д. 19.
Тел.: (4912) 99-65-85, 51-04-99, +7-953-731-76-09
E-mail: [email protected]
Филипенко С.В. Признаки актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при осуществлении надзора за исполнением законов ............................................ 23
Ответственность за достоверность сведений в опубликованных материалах несут авторы. Перепечатка материалов и использование их
в любой форме, в том числе в электронных СМИ, возможны только
с письменного разрешения редакции.
Эрделевский А.М. О некоторых вопросах
участия прокурора в судебном процессе..... 26
© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014
Барабаш Д.И., Кобзарев Ф.М. Организация
работы как фактор эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о безопасности дорожного движения.......................................................... 29
Буланова Н.В. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные
органами дознания и органами предварительного следствия в досудебных стадиях уголовного процесса....................................................... 36
Душкин С.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при проведении проверочной
закупки наркотиков............................................... 45
Насонов Ю.Г., Выскуб В.С. Участие прокурора
в гражданском процессе с правовых позиций
Европейского Суда по правам человека .......... 52
Тухватуллин Т.А. Определение приоритетов
прокурорской деятельности в экономической
сфере....................................................................... 58
Кремнева Е.В. Полномочия прокурора в
арбитражном процессе в свете судебной реформы.................................................................... 66
Будай С.Н., Васькина И.А. Актуализация
прокурорской деятельности по правовому
просвещению в целях обеспечения законности и правопорядка............................................ 70
Жубрин Р.В. Роль прокуроров в борьбе с легализацией преступных доходов в России... 77
Опыт правоприменения
Винокуров А.Ю. Некоторые вопросы правового регулирования и организации муниципального земельного контроля........................ 82
Субанова Н.В., Рубцова М.В. Предоставление государственных и муниципальных услуг
в виде разрешений на строительство: проблемы обеспечения законности............................ 88
Илий С.К., Павловская Н.В. Состояние коррупции в сфере исполнительного производства ......................................................................... 95
Смирнов А.М. Привлечение к уголовной ответственности за присвоение полномочий
лица, осуществляющего правосудие............ 104
Решетников А.Ю. Неправомерное завладение
государственными регистрационными знаками транспортного средства: юридическая ответственность и проблемы ее реализации ... 109
Боголюбова Т.А. Предупреждение преступности: современный взгляд на проблему ... 112
Молодые ученые
Красникова Е.В. Законодательное обеспечение противодействия коррупции ................ 117
Курцев Н.А. Квалификация преступлений,
связанных с нарушением требований пожарной безопасности.............................................. 124
Радионов Г.Г. Отграничение фальсификации
доказательств и результатов оперативноразыскной деятельности (ст. 303 УК РФ) от
смежных составов преступлений................. 128
Заболотная Л.К. Участие прокурора в апелляционном производстве по уголовному делу,
рассмотренному в особом порядке.............. 134
Информация для РИНЦ.................................. 140
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
кандидат юридических
наук, доцент
Елизавета Юрьевна
ЧЕТВЕРТАКОВА
кандидат юридических
наук, доцент
Вячеслав Николаевич
ДОДОНОВ
кандидат
юридических наук
УДК 343.131
Российская система уголовного правосудия
и ее соответствие международным стандартам в оценке
Комиссара по правам человека Совета Европы
В
условиях мировой глобализации любая
международная организация вынуждена
проводить адекватные времени структурно-функциональные преобразования. Совет Европы (СЕ) – старейшая европейская
международная организация – также постепенно совершенствует собственные механизмы обеспечения и защиты основополагающих
прав человека, провозглашенных Европейской
конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Так, в изначально действовавшей
системе, состоящей из трех органов – Европейской комиссии по правам человека, Европейского суда по правам человека и Комитета
министров Совета Европы, первые два звена
были заменены гораздо более эффективным –
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Павел Алексеевич
СМИРНОВ
единым и постоянно действующим Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ)1.
Следует признать, что ЕСПЧ является основным инструментом, при помощи которого в Совете Европы относительно оперативно вырабатываются юридические стандарты, направленные на создание необходимых
условий и устранение преград к реализации
в государствах-участниках прав человека и
основных свобод. При этом в силу конвенциальной международной договоренности
решения ЕСПЧ для этих стран обязательны,
С 1 ноября 1998 г., со вступлением в силу Протокола № 11 к
Конвенции о защите прав человека и основных свобод «О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией» ETS № 155 (Страсбург, 11 мая 1994 г.).
1
3
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
т.е. фактически выступают в качестве правовых норм2.
В то же время в составе СЕ действуют и более мягкие контрольно-консультативные институты, непосредственно не создающие нормы «жесткого права», но формирующие при
этом определенный информационно-политический фон, в фарватере которого функционируют все остальные органы этой международной организации, включая ЕСПЧ.
В частности, к числу таких институтов
относится независимое должностное лицо
в системе СЕ – Комиссар по правам человека, в цели которого, согласно учредительной
резолюции3, входит содействие образованию
в области прав человека, вниманию к правам человека и их соблюдению в странах СЕ.
В рамках своих полномочий Комиссар выявляет недостатки в законодательстве, несоответствие национальных норм нормам СЕ
и оказывает помощь в устранении таких недостатков. О результатах своей деятельности
он представляет ежегодный доклад Комитету министров и Парламентской Ассамблее, а
также дает рекомендации, делает заключения
и доклады по конкретным проблемам в отдельных регионах.
Для Российской Федерации наиболее злободневными, по мнению действующего Комиссара Нилса Муйжниекса4, являются проблемы,
возникающие в сфере отправления правосудия и защиты прав человека в рамках работы
судебной системы5. Изучению этих проблем
Нилс Муйжниекс посвятил специальные визиты в Россию в октябре 2012 г. и в апреле 2013 г.,
в результате чего были сделаны определенные
выводы и разработаны рекомендации, касающиеся, как подчеркивается в официальном докладе Комиссара за 2013 г. CommDH(2013)21
(далее – доклад)6, «основных слабых мест» российской системы правосудия.
Ознакомление с названным докладом Комиссара вызвало у авторов статьи и других
российских профессиональных юристов противоречивые чувства. С одной стороны, ряд
выводов имеет фактологическую основу и
коррелирует с многочисленными решениями
ЕСПЧ в отношении Российской Федерации7.
В то же время доклад изобилует выраженными в весьма неопределенной форме пожеланиями общего характера вроде «принять действия по преобразованию прокуратуры в соответствии со стандартами Совета Европы»,
«приложить усилия к проведению реформ» и
др. Более того, многие выводы и рекомендации Нилса Муйжниекса, на наш взгляд, сами
нуждаются в дополнительном анализе с точки зрения их соответствия особенностям Комитета министров СЕ, а также особенностям
российской системы правосудия, что и предпринято в данной публикации.
1.В одном случае Комиссар рассматривает
прокуратуру России лишь как часть системы
органов исполнительной власти, а не в качестве самостоятельного государственного органа с особым конституционным статусом
(п. 156 доклада). В другом случае – со ссылкой
на наименование гл. 7 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция) – прокуратура определяется уже как часть судебной власти (п. 60 доклада).
Заметим, что во время подготовки доклада
статья об органах прокуратуры действительно
находилась в главе Конституции РФ с названием «Судебная власть», однако это обстоятель-
Для России решения ЕСПЧ стали обязательными с 5 мая
1998 г. Необходимо иметь в виду, что решения ЕСПЧ, идущие
вразрез с Конституцией Российской Федерации, не должны
приниматься к исполнению (Зорькин В. Предел уступчивости
// Рос. газ. 2010. 29 окт.).
3
Резолюция (99)50 Комитета министров Совета Европы,
принята 7 мая 1999 г.
4
Вступил в должность 1 апреля 2012 г.
5
В данном случае, очевидно, в понятие судебной системы
включены не только суды, но и все органы, причастные к
подготовке материалов для судебного разбирательства, в том
числе прокуратура и полиция.
2
С полным текстом данного доклада можно ознакомиться
на официальном сайте Комиссара по ссылке: URL: http://wcd.
coe.int/ViewDoc.jsp?id=2126193.
7
См., напр., дело «Михеев против России», постановление
от 26 января 2006 г.; дело «A. A. против России», постановление от 17 января 2012 г.; дело «Менешева против России»,
постановление от 9 марта 2006 г.; дело «Маслова и Налбандов
против России», постановление от 24 января 2008 г.
6
4
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
в том числе ст. 7 УПК РФ, суду надлежит тщательнейшим образом обосновывать любое
свое решение, а не только оправдательный
приговор. Более того, в силу закрепленного в
УПК РФ принципа презумпции невиновности к обвинительному, а не оправдательному
приговору установлены дополнительные требования, в соответствии с которыми такое
решение не может основываться на предположениях (ч. 4 ст. 14).
4.В ряде случаев Нилс Муйжниекс необоснованно, по нашему мнению, манипулирует
некоторыми статистическими данными. Например, он считает, что количество судей, ранее работавших в иных правоохранительных
органах, якобы создает «дисбаланс в системе»
(п. 64 доклада).
Однако такой подход вступает в прямое
противоречие с правовой позицией ЕСПЧ,
решения которого как по долгу службы, так и
по собственным убеждениям Комиссар должен считать безусловным приоритетом9. Так,
еще в 1982 г. по делу Пирсака против Бельгии
ЕСПЧ указал на ошибочность утверждения
о неспособности бывших должностных лиц
прокуратуры заседать в составе суда при слушании дела, даже если они сами не занимались
данным делом. Суд подчеркнул, что столь радикальный подход основан на негибком и формальном представлении о единстве и неделимости прокуратуры и способен дезорганизовать судебную систему государств, где сотрудников нередко переводят из одного учреждения в другое. Итоговый безапелляционный
вывод ЕСПЧ таков: сам факт работы бывшего
прокурора в качестве судьи не дает оснований
сомневаться в его беспристрастности10.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ство никогда не использовалось российскими
правоведами как объективное основание относить прокуратуру к судебной власти. Эти
органы традиционно считались самостоятельными по отношению к триаде властей.
В соответствии же с поправками к Конституции, принятыми в ноябре 2013 г., наименование гл. 7 изложено в новой редакции: «Судебная власть и прокуратура», чем окончательно проведено конституционное разграничение
между прокуратурой и судебной властью.
2.Вряд ли невозможность рассмотрения
ряда определенных преступлений (терроризм, шпионаж и т.д.) судом присяжных следует считать «недостатком юрисдикции» (как
это сделано в п. 27 доклада), поскольку такие
ограничения, как известно, были осознанно приняты законодателем с учетом анализа
практики рассмотрения подобных дел судом
присяжных, т.е. объективных обстоятельств.
При этом собственно необходимость расширения использования судов присяжных
(п. 42 доклада) нельзя считать единственно
верным вариантом совершенствования системы правосудия. Насущная потребность
общества в использовании данного института определяется множеством факторов (исторических, культурных и др.), вывод о наличии
или отсутствии которых в рамках непродолжительного визита сделать не представляется
возможным. В связи с этим уместно обратить
внимание, что суд присяжных традиционно
относится к характерной особенности государств общего права. Однако, например, в
Англии – прародительнице данного института его применение имеет выраженную тенденцию к сокращению8.
3.Комиссаром подчеркивается, что судья,
первоначально вынесший оправдательный
приговор, обязан «детально защитить свое
решение» (п. 61 доклада). Между тем в силу
принципиальных положений российского
уголовно-процессуального законодательства,
Интервью с Нилсом Муйжниексом, Комиссаром Совета
Европы по правам человека: Комиссар Совета Европы – о
фантастическом миллиарде Владимира Путина, независимости российских судов и негативных последствиях сотрудничества с США. URL: http://www.vedomosti.ru (дата обращения: 23.05.2014).
10
Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области
прав человека (Практика и комментарии) / пер. с англ. М. :
Права человека, 1997. С. 470–471.
9
Гуценко К.Ф., Головко Л.В., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств. М., 2002. С. 79.
8
5
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
Заметим, что имеющие общую идеологическую основу с позицией Комиссара предложения об исключении из судейского корпуса
лиц, ранее осуществлявших уголовное преследование и государственное обвинение, высказывались и некоторыми отечественными
юристами11. Однако достоверных данных и
убедительной аргументации в подобных рассуждениях не содержится. Полностью разделяя и поддерживая приведенную выше позицию ЕСПЧ, полагаем, что поскольку правосудие есть высшая форма правоохранительной
деятельности, постольку логична и оправдана предшествующая назначению на высокую
должность судьи безупречная служба претендента в полиции, прокуратуре и других правоохранительных органах.
Возвращаясь к статистическим показателям, используемым в докладе, стоит также отметить, что проблема чрезмерной нагрузки на
судей (п. 65 и 66) характерна практически для
всех современных правовых систем, а не только для российской. «Благодаря» этому, например, в США более 90% уголовных дел разрешаются посредством так называемых сделок
с правосудием12, а в Австрии значительное
число уголовных производств завершается
в рамках реализации прокурором широких
дискреционных полномочий13.
5.В качестве еще одного «слабого места» в
докладе обозначается наличие у прокуратуры
«значительных прав, относящихся к контролю
над соблюдением и применением закона». При
этом со ссылками на фрагменты Рекомендации
СМ/Rес(2012)11 Комитета министров государствам-участникам «О роли прокуроров за
пределами системы уголовного судопроизводства» делается вывод о том, что в российском
контексте надзорная функция в отношении
частных субъектов права должна осущест-
вляться судебной системой и структурами по
правам человека, такими как федеральные и
региональные омбудсмены (п. 74 и 75).
Однако в данном случае Нилс Муйжниекс
необоснованно, на наш взгляд, проигнорировал основную позицию Комитета министров
СЕ, в которой признается как должное многообразие моделей прокуратуры в разных странах, что обусловлено национальными правовыми традициями и различиями в организации систем уголовного правосудия14.
В Российской Федерации омбудсмены, очевидно, не готовы принять на себя выполнение
надзорных функций прокуратуры вследствие
недостатка юридических полномочий и штатных ресурсов. Наделение российских омбудсменов всеми полномочиями и ресурсами,
необходимыми для полноценной надзорной
деятельности, привело бы к превращению их
в параллельную систему органов прокуратуры. При этом совершенно непонятно, какой
положительный эффект могла бы дать подобная реформа и почему институты омбудсменов «намного лучше устроены для выполнения данной функции независимым, беспристрастным и прозрачным путем».
В Российской Федерации обвинительная
и надзорная деятельность прокуратуры выполняется в рамках одной системы органов
разными должностными лицами и подразделениями, поэтому не возникает конфликта
интересов. Органы прокуратуры не подчинены никаким местным структурам власти, в
связи с чем обладают достаточной степенью
независимости.
Еще более странным и субъективным выглядит предложение Комиссара передать надзорную функцию судам. Общепризнано, что
судебный контроль представляет собой совсем
иной вид деятельности по отношению к прокурорскому надзору. Суды исследуют те дока-
Барщевский М., Морщакова Т. Как избавиться от обвинительного уклона в судах // Рос. газ. 2013. 24 сент.
12
Головко Л.В. Альтернативы уголовному преследованию в современном праве. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2002. С. 180– 81.
13
Терехов Е.В. Дискреционные полномочия прокурора в сфере уголовного судопроизводства России и Австрии : автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 17–18.
11
Ответ Комитета министров Совета Европы, принятый
на 870-м заседании министров Совета Европы (4 февраля
2004 г.), на Рекомендацию Парламентской Ассамблеи Совета
Европы № Rec 1604(2003) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона».
14
6
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
тривает применение пытки в качестве обстоятельства, отягчающего ответственность при
совершении преступлений, предусмотренных
ст. 117 и 302 УК РФ.
Полагаем, что подобный подход позволяет дифференцировать ответственность в зависимости от особенностей деяния, сопровождаемого применением пытки, и учесть
общественную опасность содеянного при назначении наказания.
Вместе с тем следует согласиться с высказанной в литературе позицией15 о том, что дефиниция пытки, включенная в УК РФ, не в полной
мере соответствует международно-правовому
понятию, содержащемуся в Конвенции против
пыток и других жестоких, бесчеловечных или
унижающих достоинство видов обращения и
наказания от 10 декабря 1984 г. При совпадении основных подходов к толкованию указанного деяния в конвенционном определении
несколько шире представлены цели совершения пытки, конкретизирован субъект посягательства. Однако, на наш взгляд, имеющиеся
различия не носят принципиального характера, не меняют сущности состава пытки и не
оказывают негативного влияния на противодействие указанному явлению.
7.Комиссар говорит о необходимости введения гарантий, исключающих возможность
направления дел о жестоком обращении на
расследование «тем же самым сотрудникам,
которые являлись соучастниками». Между
тем действующие в системной взаимосвязи положения УПК РФ о подследственности
(ст. 151) и об отводе соответствующих должностных лиц (гл. 9) такой возможности и не
допускают.
Ссылаясь на практику ЕСПЧ в отношении
России, докладчик указывает на недостатки,
имеющиеся в российской правоприменительной практике по делам о незаконной торговле
наркотиками. В качестве основной проблемы
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
зательства, которые представлены им сторонами, а не занимаются сложной проверочной
деятельностью. К тому же суды рассматривают
иски прокуроров, принесенные по результатам надзорной работы, что позволяет обеспечить объективность и подконтрольность всей
надзорной деятельности. Если же суды возьмут на себя хотя бы часть надзорных функций
прокуратуры, то уже не смогут, очевидно, быть
беспристрастными арбитрами.
Кроме того, возложение на суды указанных
функций могло бы привести к коллапсу и без
того сильно загруженной российской судебной
системы. Неслучайно поэтому в наиболее развитых странах наблюдается обратная тенденция к развитию досудебных (внесудебных) механизмов разрешения юридических конфликтов, в том числе с активным участием прокурорских органов, поскольку судебные процедуры являются более ресурсозатратными.
Таким образом, действующий в Российской
Федерации институт прокурорского надзора
вполне соответствует положениям Рекомендации СМ/Rес(2012)11 Комитета министров
государствам-участникам «О роли прокуроров за пределами системы уголовного судопроизводства». Примечательно, что названный документ был разработан и принят по
инициативе именно российской прокуратуры, в связи с чем вряд ли оправданно ставить
вопрос о каких-либо несоответствиях.
6.В части рекомендаций, касающихся совершенствования мер по борьбе с жестоким обращением в полиции, в качестве необходимой
меры Нилсом Муйжниексом рассматривается
введение в законодательство пытки как самостоятельного состава преступления (п. 162).
Вместе с тем, несмотря на то что в законодательстве Российской Федерации пытки
не выделены в самостоятельный состав преступления, существующая система уголовно-правовых норм, направленных на противодействие указанным посягательствам,
представляется достаточно эффективной.
В частности, УК РФ не только предусматривает определение пытки (ст. 117), но и рассма-
Международно-правовые стандарты в уголовной юстиции
Российской Федерации: науч.-практ. пособие / С.П. Андрусенко, Н.А. Голованова, А.А. Гравина; отв. ред. В.П. Кашепов.
М., 2012.
15
7
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
рассматривается возможность проведения
проверочных закупок и иных операций под
прикрытием без получения санкции судьи
или прокурора (п. 165 доклада).
Следует признать, что Федеральный закон
от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» допускает проведение
без судебного решения оперативно-розыскных
мероприятий, не ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также
право на неприкосновенность жилища. Проверочная закупка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, в соответствии с ч. 3 ст. 8 названного закона осуществляется на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего
оперативно-розыскную деятельность.
Закон детально регламентирует основания
и условия проведения оперативно-розыскных
мероприятий. В частности, согласно ст. 7 закона основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются: наличие возбужденного уголовного дела; ставшие
известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о
признаках подготавливаемого, совершаемого
или совершенного противоправного деяния,
а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о
возбуждении уголовного дела; событиях или
действиях (бездействии), создающих угрозу
государственной, военной, экономической
или экологической безопасности Российской
Федерации. Наличие перечисленных оснований является необходимым условием для
проведения оперативно-розыскных мероприятий и использования полученных результатов в доказывании по уголовным делам.
Гарантиями соблюдения прав и свобод человека и гражданина при проведении проверочной закупки являются и другие нормы Федерального закона «Об оперативно-розыск-
ной деятельности». Так, ст. 5 содержит запрет
подстрекательства, склонения, побуждения в
прямой или косвенной форме к совершению
противоправных действий, а также предоставляет лицу, полагающему, что действия
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению
его прав и свобод, право обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность,
прокурору или в суд.
Сформулированная ЕСПЧ правовая позиция о проверяемости любой предварительной
информации, в том числе касающейся намерения совершить преступление, отражена
в российских нормативных правовых актах,
в частности в п. 20 Инструкции о порядке
представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утвержденной совместным приказом МВД России, Минобороны
России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, СК России от 27.09.2013.
Правоприменительная и судебная практика, а также разъяснения Верховного Суда
Российской Федерации свидетельствуют о
том, что информация, полученная в результате оперативно-розыскной деятельности,
признается в качестве доказательства по делу
только при наличии иных сведений, подтверждающих факт сбыта лицом наркотических средств16.
Таким образом, несмотря на отсутствие
в российском законодательстве механизма
санкционирования проведения проверочной
закупки судом, строгое соблюдение приведенных нормативных положений является гаПункт 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 15.06.2006 № 14 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами,
психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами»; определение Верховного Суда РФ от 20.09.2012
№ 50-Д12-66; определение Верховного Суда РФ от 22.11.2012
№ 38-Д12-32; определение Верховного Суда РФ от 22.01.2013
№ 50-Д12-124 и др.
16
8
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
Библиографический список
рантией принятия законного и обоснованного решения по делам о торговле наркотиками.
В целом можно заключить, что рассмотренные выводы, предложения и рекомендации
Комиссара свидетельствуют о наличии определенного непонимания специфики правовой
системы, институтов власти, статуса и роли
органов уголовной юстиции Российской Федерации или заключаются в необоснованном
желании навязать собственные стандарты.
В связи с этим уместно сослаться на негативный опыт сотрудничества с другими экспертами СЕ по оценке законодательства России.
Так, УПК РФ перед принятием и вступлением
в силу получил высокую оценку и поддержку
со стороны европейских экспертов (Кэроли
Барда, Хартмута Хорсткотта, Стефана Трескеля), однако впоследствии многие его положения признавались Конституционным Судом
Российской Федерации не соответствующими
Конституции Российской Федерации17.
Полагаем, эффективность организации и
качество деятельности отдельных контрольно-консультативных механизмов, а также
экспертов и комиссаров СЕ в части оценки
национальных правовых систем и законодательных актов требуют дальнейшего объективного и беспристрастного обсуждения.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
1 Барщевский М., Морщакова Т. Как избавиться от обвинительного уклона в судах //
Рос. газ. – 2013. – 24 сент.
2 Головко Л.В. Альтернативы уголовному преследованию в современном праве. –
Санкт-Петербург : Юрид. центр Пресс, 2002.
3 Гуценко К.Ф., Головко Л.В., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств. – Москва, 2002.
4 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское
право в области прав человека (Практика и
комментарии) / пер. с англ. – Москва : Права
человека, 1997.
5 Зорькин В. Предел уступчивости // Рос.
газ. – 2010. – 29 окт.
6 Международно-правовые стандарты в
уго­
ловной юстиции Российской Федерации: науч.-практ. пособие / С.П. Андрусенко,
Н.А. Голованова, А.А. Гравина; отв. ред. В.П.
Кашепов. – Москва, 2012.
7 Терехов Е.В. Дискреционные полномочия
прокурора в сфере уголовного судопроизводства России и Австрии : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. – Москва, 2009.
8 Щерба С.П. Проблемы гуманизации уголовного процесса в России // Правовые и гуманитарные проблемы защиты прав участников уголовного процесса : Материалы междунар. науч.-практ. конф. – Москва : МАЭП,
2008.
Щерба С.П. Проблемы гуманизации уголовного процесса в
России // Правовые и гуманитарные проблемы защиты прав
участников уголовного процесса : Материалы междунар.
науч.-практ. конф. М. : МАЭП, 2008. С. 13.
17
9
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
Татьяна
Александровна
ДИКАНОВА
Владимир
Владиславович
ЯСТРЕБОВ
доктор
юридических наук
кандидат
юридических наук
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
УДК 343.346
С
Новеллы законодательства о безопасности плавания
и эксплуатации внутреннего водного транспорта
огласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 15.07.2011
№ 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере», надзор за исполнением законов о безопасности движения и эксплуатации
транспорта, в том числе внутреннего водного
транспорта (ВВТ), является приоритетным
направлением надзора транспортных прокуроров. Этот надзор должен корректироваться
с учетом новелл законодательства, реформы
системы обеспечения безопасности на ВВТ и
контроля за этим обеспечением, вызванных,
в первую очередь, рядом негативных событий
на ВВТ. Самым резонансным из них стала авария на Куйбышевском водохранилище пассажирского дизель-электрохода «Булгария»
10 июля 2011 г., повлекшая гибель 122 человек.
В июле 2014 г. был вынесен приговор по
уголовному делу об этой аварии. Расследованием установлено, что максимальная вместимость судна 156 человек, однако на момент
аварии на судне находился 201 человек. Субарендатор судна, она же единственный учредитель и генеральный директор ООО «Агроречтур», знала о неудовлетворительном техническом состоянии «Булгарии». Проблемы
с судном возникали регулярно в течение нескольких лет, предшествовавших аварии. Постоянно выходили из строя основные узлы и
агрегаты судна, в 2011 г. во время одного из
рейсов отказал двигатель. Однако субарендатор предпочла не замечать этих проблем;
постоянный технический контроль за судном
с ее стороны отсутствовал. Воспользовавшись своим знакомством с руководящими
работниками органов Российского Речного
Регистра и Ространснадзора, она смогла получить подложные документы, необходимые
для эксплуатации судна. Не было только лицензии на перевозку пассажиров, и незадолго до аварии субарендатор подала заявку
о проведении предлицензионной проверки
судна в Ространснадзор, представив указанные подложные документы. 10 июля 2011 г.
субарендатор дала указание помощнику капитана отправиться в рейс, несмотря на не
соответствующее установленным требованиям техническое состояние судна и полученное штормовое предупреждение. Субарендатором были нарушены требования в общей
сложности 30 нормативных документов. Помощник капитана «Булгарии», зная о нарушениях и штормовом предупреждении, без
10
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
шем случае содержат лишь декларативные положения о безопасности, а их конкретизация
отражена в подзаконных нормативных актах.
Еще до аварии «Булгарии» были приняты
меры, в конечном итоге призванные повысить уровень безопасности на ВВТ. Приказом Минтранса России от 09.07.2009 № 112
утверждена Концепция реформирования
системы управления внутренними водными путями Российской Федерации3. В связи
с присоединением России к ВТО и возможностью открытия внутренних водных путей
(ВВП) для плавания судов под флагами иностранных государств были приняты меры,
обеспечивающие открытие и, прежде всего,
безопасность судоходства4. Эти меры преду­
сматривали, в частности, принятие технического регламента о безопасности внутреннего
водного транспорта и связанной с ним инфраструктуры5. Принятия такого регламента
требовал и Федеральный закон от 27.12.2002
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании».
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 12.08.2010 № 623 регламент был
утвержден, однако на момент аварии «Булгарии» еще не действовал.
Согласно регламенту, на каждом объекте
регулирования, в том числе на судне, устанавливается маркировочная табличка, которая содержит информацию об организации –
строителе судна; серийный (строительный)
номер; год постройки судна; максимальную
пассажировместимость и др. Оценка соответствия судна требованиям регламента осуществляется в форме классификации. Ор-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
разрешения диспетчера вывел судно в рейс.
Как отмечается в СМИ, ответы на вопросы о
причинах аварии лежат на поверхности: это
преступная халатность, беспринципность и
стремление к наживе1.
Осуждены субарендатор, помощник капитана судна, эксперт Федерального автономного учреждения «Российский Речной Регистр»
и два сотрудника Ространснадзора. В зависимости от роли каждого они признаны винов­
ными в совершении преступлений, предусмотренных ст. 238 УК РФ (оказание услуг, не
отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей), ст. 263 УК РФ
(нарушение правил безопасности эксплуатации внутреннего водного транспорта), ст. 143
УК РФ (нарушение правил охраны труда),
ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями). Расследование вела бригада из 50 следователей. Материалы дела составляют около 90 томов, опрошены тысяча свидетелей, признаны потерпевшими 200 человек.
В связи с аварией «Булгарии» Президент
Российской Федерации дал указание провести тотальную проверку всех пассажирских
судов ВВТ, принять необходимые профилактические меры, в том числе при проведении
вышеуказанной реформы, включая списание
старого флота. Нельзя не отметить, что и до
принятия этих мер российское законодательство содержало положения, обеспечивающие безопасность на транспорте. Так, Кодекс
внутреннего водного транспорта Российской
Федерации (КВВТ) – единственный из транспортных уставов и кодексов, в котором обеспечению безопасности уделена целая глава
(гл. 6 «Безопасность судоходства»)2. Другие
кодексы и уставы, а также Федеральный закон
от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном
транспорте в Российской Федерации» в луч-
См. подробно: Давыденко А.А. Реформирование системы
управления внутренними водными путями Российской Федерации // Транспорт Рос. Федерации. 2010. № 1 (26).
4
Председателем Правительства Российской Федерации
было дано соответствующее поручение (от 31.03.2009 № СИП9-1696) Минтрансу России и заинтересованным федеральным органам исполнительной власти. Издано поручение
статс-секретаря – заместителя Министра транспорта РФ, направленное на реализацию указанного комплекса мер.
5
Проблемы правового обеспечения открытия внутренних
водных путей России для плавания судов под иностранным
флагом (Редакционный материал) // Транспортное право.
2010. № 1.
3
verstov.info›news…prigovor…delu-o-gibeli-bulgarii…rbc.
ru›rbcfreenews/20140703102847. shtml.
2
Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного транспорта» в
статье не анализировался, поскольку надзор за его исполнением не входит в компетенцию транспортных прокуроров.
1
11
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
ганом классификации судов (в частности,
Российским Речным Регистром) проводится
классификационное
освидетельствование
судна, при котором используются прошедшие поверку средства измерений, испытаний
и контроля утвержденных типов, методики
измерений, аттестованные в соответствии с
Федеральным законом от 26.06.2008 № 102-ФЗ
«Об обеспечении единства измерений». Судовладелец (эксплуатант) обязан предъявлять
судно к классификационному освидетельствованию через пять лет от даты проведения
первоначального или последнего освидетельствования. В период между освидетельствованиями орган классификации судов осуществляет контроль технического состояния
судов в виде ежегодных освидетельствований,
результаты которых оформляются актами.
В случае выявления несоответствия указанный орган приостанавливает действие свидетельства о классификации до устранения
несоответствия. Орган классификации судов
проводит внеочередное освидетельствование
судна в случае его повреждения или отказа, о
котором судовладелец (эксплуатант) незамедлительно уведомляет этот орган. Результаты
внеочередного освидетельствования оформляются актом. Регламент определяет полномочия, необходимые для освидетельствования судна. Введение в действие регламента,
ужесточающего требования к судам, неизбежно приведет к выводу из эксплуатации
многих судов.
Уже после гибели «Булгарии» Федеральным
законом от 28.07.2012 № 131-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ)
в КВВТ внесены существенные новеллы, касающиеся безопасности судоходства. Речь идет
об усилении и совершенствовании государственного контроля, а также ответственности
судовладельцев и арендаторов. Часть новелл
вступили в силу с 1 января 2013 г., а часть –
раньше: с 30 августа 2012 г.
Сначала вступили в силу положения, усиливающие государственный контроль. Так,
созданы администрации бассейнов ВВП6 – государственные бюджетные учреждения, осуществляющие в бассейнах ВВП содержание
ВВП и расположенных на них судоходных
гидротехнических сооружений и иные функции, определенные КВВТ7. Администрациям
бассейнов ВВП от Ространснадзора переданы полномочия по осуществлению государственного портового контроля. Определены
функции администрации: навигационно-гид­
рографическое обеспечение условий плавания судов; путевые работы на ВВП; содержание гидротехнических сооружений; пропуск
судов через них, диспетчерское регулирование движения судов и управление движением, государственный портовый контроль; государственная регистрация судов в реестрах,
выдача установленных документов и др.
В состав администраций входят инспекции государственного портового контроля.
Должностные лица инспекций осуществляют
государственный портовый контроль, который регламентирован новой ст. 381 КВВТ. Инспекцию возглавляет капитан бассейна ВВП.
Он непосредственно подчиняется Росморречфлоту, действует на основании положения,
утвержденного Минтрансом России. Согласно п. 10 ст. 41 КВВТ, орган государственного
надзора обеспечивает надзор за деятельностью капитанов бассейнов внутренних вод­
ных путей по осуществлению государственного портового контроля.
Портовый контроль8 включает проверку
соблюдения на судах требований к оборудо Бассейн ВВП – часть ВВП, обособленная и имеющая общие
судоходные пути, климатические, навигационно-гидрографические условия обеспечения плавания судов и гидрометеорологические условия. Бассейны определяются Минтрансом России.
7
Ранее в законодательстве употреблялся термин «бассейновые органы государственного управления на внутреннем
вод­ном транспорте».
8
В соответствии с п. 31 ст. 1 Федерального закона от
26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения этого закона, устанавливающие порядок
организации и проведения проверок, не применяются при
осуществлении портового контроля.
6
12
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
расследование транспортных происшествий
на внутреннем водном транспорте». Таким
образом, была установлена законодательная
основа для проведения указанных расследований. Ространснадзор обеспечивает надзор
за деятельностью капитанов бассейнов ВВП
по осуществлению государственного портового контроля в соответствии со ст. 381 КВВТ
(п. 10 ст. 41 КВВТ).
К государственному надзору за обеспечением безопасности на ВВТ применяются положения Федерального закона от 26.12.2008
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля», но с
учетом особенностей, установленных пп. 3–7
ст. 4, а после внесения изменений законом
№ 131-ФЗ – и ст. 381 КВВТ.
Статья 41 КВВТ была дополнена пунктом 71, устанавливающим права должностных лиц органа государственного надзора,
являющихся государственными транспортными инспекторами: проводить необходимые
исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать предписания об
устранении выявленных нарушений, составлять протоколы об АП, рассматривать дела
об АП, направлять в уполномоченные органы
материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов
о возбуждении уголовных дел по признакам
преступлений и др.
Безопасность на ВВТ обеспечивается и лицензированием. Согласно ст. 5 КВВТ «лицензирование… осуществляется в соответствии
с законодательством Российской Федерации».
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 06.03.2012 № 193 «О лицензировании отдельных видов деятельности на
морском и внутреннем водном транспорте»
утверждены положения о лицензировании, в
том числе Положение о лицензировании деятельности по перевозкам внутренним вод­
ным транспортом, морским транспортом
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ванию, конструкциям, машинам, механизмам,
спасательным и иным средствам, к обеспечению безопасной эксплуатации судов, профессиональных и квалификационных требований к членам экипажей, установленных КВВТ
и в соответствии с КВВТ (обязательные требования). Проверки проводятся на основании
плановых заданий в соответствии с приказом
капитана бассейна ВВП. Нормативные акты,
регламентирующие проверки, устанавливаются Минтрансом России.
Права капитана бассейна установлены
ст. 381 КВВТ, приказом Минтранса России от
17.08.2012 № 314 «Об утверждении Положения о капитане бассейна внутренних водных
путей». К ним, в частности, относятся: выдача судовладельцам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных
требований, о проведении мероприятий по
обеспечению предотвращения вреда жизни,
здоровью людей, окружающей среде, имуществу, по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; составление протоколов об административных правонарушениях (АП), связанных
с невыполнением обязательных требований,
рассмотрение дел об этих АП и принятие
профилактических мер, направление материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел, принятие решения о
временном задержании судна до устранения
нарушений обязательных требований, перечень которых устанавливается Минтрансом
России, и др.
В КВВТ введена новая ст. 41 «Государственный надзор в области внутреннего водного
транспорта». Согласно п. 1 данной статьи этот
надзор осуществляется органами Ространснадзора, за исключением проверок судов, осуществляемых в соответствии со ст. 381 КВВТ.
Согласно п. 9 ст. 41: «Орган государственного
надзора в соответствии с положением о расследовании транспортных происшествий на
внутреннем водном транспорте, утвержденным федеральным органом исполнительной
власти в области транспорта, осуществляет
13
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
пассажиров9. Лицензирование осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере
транспорта и ее территориальными органами.
Новеллы КВВТ повлекли и разработку новой редакции (от 2 ноября 2013 г.) Положения о
Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004
№ 398. Ространснадзор осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности на ВВТ
(подп. 5.2), выдает лицензии, а также приостанавливает, ограничивает действие и аннулирует их (подп. 5.4), осуществляет организацию
регистрации судов, а также в установленных
случаях – ведение соответствующих реестров
(подп. 5.5.5), расследование транспортных происшествий на ВВТ (подп. 5.5.12(4), обеспечивает надзор за деятельностью капитанов бассейнов ВВП по осуществлению государственного
портового контроля (подп. 5.8(2) и др. Рос­
транснадзор вправе: проверять деятельность
юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применять
меры ограничительного, предупредительного
и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений требований закона, меры по ликвидации последствий нарушений и др. (п. 6 Положения).
К изменениям, внесенным в КВВТ, относится и новая редакция ст. 35 «Классификация и освидетельствование судов». Согласно
этой статье, подлежащие государственной
регистрации суда, за установленным исключением10, подлежат классификации и освидетельствованию на возмездной основе за счет
судовладельцев организациями, определенными в данной статье. К числу таких органи-
заций относится и ФАУ «Российский Речной
Регистр», находящееся в ведении Минтранса
России. Регистр является некоммерческой
организацией, осуществляющей классификацию и освидетельствование судов внутреннего и смешанного (река – море) плавания11.
Российский Речной Регистр действует на основании Устава12. Предметом деятельности
Регистра является выполнение работ (оказание услуг), направленных на обеспечение технической безопасности плавания судов.
Российский Речной Регистр имеет в своем
составе Главное управление и 14 филиалов,
местоположение которых территориально
привязано к внутренним водным бассейнам
России. Для более оперативного и качественного решения возложенных на Российский
Речной Регистр задач в филиалах образованы 75 участков, находящихся в пунктах строительства и ремонта судов и изготовления
материалов и изделий, предназначенных для
установки на суда с классом Российского Речного Регистра.
С 1 января 2013 г. вступили в силу положения закона № 131-ФЗ, направленные на усиление ответственности судовладельцев и арендодателей. На арендодателя возложены функции судовладельца, предусмотренные КВВТ, а
значит, и функции, связанные с обеспечением
безопасности. Пункт 4 ст. 61 КВВТ дополнен
обязанностью арендодателя, не являющегося
собственником судна, нести ответственность
за безопасную эксплуатацию судна. Таким
образом, в случае с «Булгарией» ответственность за безопасную эксплуатацию судна несла бы не только субарендатор, но и арендодатель. Если ранее арендодатель обязан был
извещать собственника судна обо всех заключенных в отношении данного судна договорах
аренды и субаренды, то теперь – только о договорах аренды, что означает, на наш взгляд,
Названным постановлением утверждены также Положение о лицензировании деятельности по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных
грузов; Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на
внутреннем водном транспорте, в морских портах.
10
За исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях.
9
По состоянию на 1 июля 2014 г. на классификационном
учете Российского Речного Регистра состоит около 22,5 тыс.
судов различных типов и классов.
12
Утвержден распоряжением Минтранса России от 14.11.2011
№ ИЛ-126-р.
11
14
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
пенсации не освобождает перевозчика от возмещения такого вреда в части, превышающей
сумму произведенной компенсации. Статья
1031 КВВТ теперь определяет и период перевозки пассажира, в течение которого перевозчик несет ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью пассажира, его
имуществу.
Новеллой, касающейся владельцев судов,
подлежащих государственной регистрации
(за установленным исключением), является
ст. 341 КВВТ, предусматривающая обязанность владельцев разработать и применять
систему управления безопасностью судов.
Эта система определена законом как совокупность документированных мер, необходимых
для эффективного выполнения судами требований в области обеспечения безопасности
судоходства и предотвращения загрязнения
окружающей среды, действий работников судовладельцев, включая членов экипажей судов, в случае возникновения связанных с судами опасности, аварийных ситуаций и включающих в себя установленные инструкции,
документы, порядок передачи сообщений об
авариях, о фактах несоблюдения требований
законодательства и (или) требований, установленных судовладельцем, порядок действий членов экипажа судна и других работников судовладельца в случае возникновения
аварийных ситуаций. Судовладелец, в частности, устанавливает порядок проведения проверок эффективности системы управления
безопасностью и при необходимости ее пересмотра; разрабатывает меры по обеспечению
надежности механизмов, устройств, оборудования судов, в том числе регулярные проверки механизмов, устройств, оборудования,
которые не используются постоянно.
К новеллам законодательства относится и
обязанность судовладельца назначить работников, ответственных за обеспечение безо­
пасной эксплуатации судов и осуществление
связи между ними и судовладельцем. К полномочиям таких лиц относятся контроль за соблюдением требований в области безопасной
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
невозможность заключения субаренды. Если
ранее арендатор вправе был без согласия
арендодателя сдавать судно в субаренду как с
экипажем, так и без экипажа, то теперь вправе без указанного согласия сдавать в аренду
только с экипажем. Это вполне логично, поскольку арендодатель, как уже отмечалось,
теперь несет ответственность за безопасную
эксплуатацию, а это возможно лишь тогда,
когда он предоставляет аренду с экипажем.
Введена ст. 1031 КВВТ «Ответственность
перевозчика за причинение вреда жизни или
здоровью пассажира». Новеллы закона связаны со значительным расширением прав потерпевших и усилением ответственности перевозчика. Согласно указанной статье, эта ответственность определяется международными договорами Российской Федерации, КВВТ
или договором перевозки, а если Кодекс или
договор не предусматривают более высокий
размер возмещения вреда – то в соответствии
с гражданским законодательством. Перевозчик обязан обеспечить выплату компенсации
в счет возмещения вреда, причиненного при
перевозке пассажира его жизни, гражданам,
имеющим в соответствии с гражданским законодательством право на возмещение вреда
в случае смерти кормильца, при отсутствии
таких граждан – супругу, родителям, детям
умершего пассажира, а в случае смерти пассажира, не имевшего самостоятельного дохода, – гражданам, у которых он находился
на иждивении, в сумме два миллиона рублей.
Ранее конкретная сумма компенсации установлена не была, что создавало возможность
нарушения прав потерпевших. Компенсация
при причинении вреда здоровью определяется в соответствии с нормативами, установленными Правительством Российской Федерации, и ее размер не может превышать два
миллиона рублей. Если определенный в соответствии с гражданским законодательством
размер возмещения вреда, причиненного при
перевозке пассажира его жизни или здоровью, превышает размер компенсации в счет
возмещения вреда, выплата указанной ком15
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
эксплуатации судов работниками судовладельца, т.е. капитаном и членами экипажа судна.
Согласно новеллам законодательства, судовладелец должен получить в Российском
Речном Регистре документ о соответствии
разработанной и применяемой им системы управления безопасностью требованиям ст. 341 КВВТ. Для этого он подает заявку
о проведении проверки применения на судне системы управления безопасностью. Если
судно имеет свидетельство об управлении
безопасностью, судовладелец – документ о
соответствии в отношении этого судна и данные документы выданы в соответствии с требованиями международных договоров России, требования к обеспечению безопасности
считаются исполненными судовладельцем в
полном объеме.
Судовладелец также обеспечивает соответствие капитана судна установленным требованиям, безопасное выполнение капитаном
своих обязанностей, ознакамливает его с системой управления безопасностью и др.
Авария «Булгарии» ускорила принятие
Федерального закона от 14.06.2012 № 67-ФЗ
«Об обязательном страховании гражданской
ответственности перевозчика за причинение
вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда,
причиненного при перевозках пассажиров
метрополитеном». В юридической литературе
обращалось внимание на его необходимость13.
Статьей 1 закона установлено обязательное
страхование гражданской ответственности
перевозчика за причинение указанного вреда
при перевозках любыми видами транспорта,
в отношении которых действуют транспортные уставы или кодексы, т.е. и ВВТ. До этого
закона такая обязанность была установлена
утратившим силу Указом Президента Российской Федерации 07.07.1992 № 750 «Об обяза-
тельном личном страховании пассажиров».
Соответствующие положения в КВВТ отсутствовали. Ответственность перевозчика в
случае с «Булгарией» не была застрахована.
Рассмотренные основные новеллы законодательства о безопасности плавания и эксплуатации ВВТ касаются обязанностей судо­
владельцев, арендаторов, работников судна,
ответственных за безопасность, капитана
бассейна и бассейновых инспекций, органов
Ространснадзора, а также органов, осуществляющих классификацию и освидетельствование судов, в частности, Российского Речного Регистра14.
Для транспортных прокуроров принятие
столь важных новелл законодательства, в особенности связанных с системой контроля за
обеспечением безопасности, означает необходимость проверки их исполнения, осуществления мониторинга правоприменения, доведения до сведения вышестоящих прокуроров
проблем, возникающих в связи с правоприменением.
Применение некоторых новелл, на наш
взгляд, особенно нуждается в мониторинге.
Например, установление «надзора за контролем»: надзора Ространснадзора за деятельностью капитанов бассейнов ВВП по осуществлению государственного портового контроля. Время покажет, будет ли эта новелла
способствовать повышению уровня безопасности или приведет лишь к бюрократизации
контроля и дублированию функций.
Законодательство предусматривает, на наш
взгляд, слишком много обязанностей судо­
владельцев, многие из которых не свойственны предпринимателям. По-видимому, это
уже – тенденция, ее отмечают специалисты
и применительно к морскому транспорту15.
Так, вызывает сомнение обоснованность возКонтролирующими органами могут быть и другие органы,
причем не только относящиеся непосредственно к транспорту, например Росморречфлот, но и другие: Роспотребнадзор
и иные.
15
Дмитриев С.Н. Проблемы обеспечения транспортной безопасности портовой инфраструктуры // Транспортное право.
2014. № 1.
14
Трофимов С.В. О неотложных мерах по повышению безо­
пасности на транспорте // Транспортное право. 2012. № 1;
Горбачева С.С. К вопросу об обязательности страхования
гражданско-правовой ответственности судовладельцев //
Транспортное право. 2012. № 1.
13
16
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
проведение работ по содержанию ВВП и судоходных гидротехнических сооружений на
них (подп. 5.3.5), обучение и повышение квалификации специалистов в области речного
транспорта (подп. 5.3.6); установление категорий средств навигационного оборудования
и сроков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов, а также сроков работы
судоходных гидротехнических сооружений
(подп. 5.4.3); осуществление функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных
программ и проектов в установленной сфере
деятельности (подп. 5.5) и др.
Не нужно забывать и о том, что авария на
«Булгарии» произошла, главным образом,
не из-за отсутствия законов об обеспечении
безо­пасности и контроле, а из-за невыполнения установленных требований. Необходимо
обеспечение реального исполнения установленных требований, жесткий контроль за их
выполнением, неотвратимость наказания за
их несоблюдение.
Что касается дальнейшего развития законодательства о безопасности на ВВТ, то, на наш
взгляд, по-прежнему сохраняется необходимость принятия федерального закона о безо­
пасности на транспорте, который бы регламентировал все составляющие безопасности.
В связи с этим нельзя не отметить, что хотя
Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ
«О транспортной безопасности» и имеет такое название, он регламентирует лишь вопросы защиты от террористических актов, других
актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта. Вместе с тем причина подавляющего большинства аварий и катастроф,
как известно, – не указанные акты, а нарушения правил безопасности движения и эксплуатации транспорта. Название закона № 16-ФЗ
вводит в заблуждение правоприменителей. В
частности, в юридической литературе предлагалось в случае в «Булгарией» квалифицировать содеянное по ст. 2631 УК РФ «Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транс-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ложения на владельца судна обязанности разработать систему управления безопасностью
судов. Как обеспечить надлежащее выполнение этой обязанности? Эта обязанность может быть выполнена, если иметь в штате специалистов соответствующей квалификации
или заключить договор о выполнении работ
со специализированной организацией. Опрос
предпринимателей, бизнес которых связан с
перевозками на ВВТ, показывает, что поиск
таких специалистов и организаций представляет сложность, усиливает экономическую
нагрузку на бизнес, и это при том, что многие
судовладельцы находятся на грани банкротства, предстоят массовые списания устаревших судов, требуется их замена, предпринимательская деятельность на ВВТ стремительно сокращается. Экономически затратной
является и новелла об обязанности судовладельца назначить работников, ответственных
за обеспечение безопасной эксплуатации судов. Кроме того, капитан и командный состав
судна и являются лицами, обеспечивающими
на судне безопасность. Так, согласно ст. 30
КВВТ, на капитана судна возлагается принятие мер по обеспечению безопасности плавания судна. Именно от капитана и командного
состава зависит выполнение правил плавания судов по ВВП, правил движения и стоянки судов в бассейнах ВВП и других правил,
которыми согласно п. 3 ст. 34 КВВТ и обеспечивается безопасность плавания. Но безопасность судоходства обеспечивается не только
капитаном и экипажем, а зависит от многих
факторов. Например, она обеспечивается
выполнением правил пропуска судов через
шлюзы ВВП, диспетчерского регулирования
движения судов и управления движением судов ВВП, выполнение которых относится к
компетенции Росморречфлота. Так, согласно
Положению о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденному
постановлением Правительства Российской
Федерации от 23.07.2004 № 371, к его функциям относятся: диспетчерское регулирование движения судов по ВВП (подп. 5.3.4);
17
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
портной инфраструктуры и транспортных
средствах»16. На самом деле ст. 2631 не имеет
отношения к рассматриваемому случаю в связи с «урезанным» понимаем транспортной
безопасности, данным в законе № 16-ФЗ17.
По-видимому, мерами, направленными
только на усиление контроля и ответственности, проблему обеспечения безопасности на
ВВТ не решить. Важнейшим фактором, способствующим авариям на этом транспорте,
является кризисное, критическое материальное и техническое состояние судов, портов
и всей транспортной инфраструктуры. Есть
еще одно обстоятельство. Государство недополучает поступления в бюджет и по причине
неиспользования возможностей, связанных
с присоединением к ВТО и открытием ВВП
для иностранного флота, с экологичностью
и экономическими преимуществами перевозок ВВТ. Так, доля ВВП, ограничивающих
пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации, сокращается из года в год
и составляет уже всего 75%. Подавляющее
большинство судов ВВТ выработали свой ресурс и подлежат списанию. А ведь государство выделяло немалые бюджетные средства
на восстановление ВВТ. С 2010 г. действует
подпрограмма «Внутренний водный транспорт» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–
2015 годы)». Общий объем финансирования
подпрограммы, посвященной ВВТ, составляет 242,9 млрд руб. (в ценах соответствующих
лет), в том числе за счет средств федерального
бюджета – 203,7 млрд руб. Представляется необходимым, чтобы транспортные прокуроры
усилили надзор за исполнением бюджетного
законодательства в части, связанной с модернизацией ВВТ.
Библиографический список
1 Алихаджиева А.С., Артемьев Е.В., Куликова О.В., Свечникова И.В. Комментарий
к Кодексу внутреннего водного транспорта
Российской Федерации (постатейный) // Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2012.
2 Горбачева С.С. К вопросу об обязательности страхования гражданско-правовой ответственности судовладельцев // Транспортное право. – 2012. – № 1.
3 Давыденко А.А. Реформирование системы управления внутренними водными путями Российской Федерации // Транспорт Рос.
Федерации. – 2010. – № 1 (26).
4 Дмитриев С.Н. Проблемы обеспечения
транспортной безопасности портовой инфраструктуры // Транспортное право. – 2014. –
№ 1.
5 Трофимов С.В. О неотложных мерах по
повышению безопасности на транспорте //
Транспортное право. – 2012. – № 1.
Трофимов С.В. Указ. соч.
Вместе с тем, по-видимому, есть основания согласиться с
мнением, высказанным С.В. Трофимовым в указанной статье, что содеянное может быть квалифицировано и по ст. 171
«Незаконное предпринимательство» УК РФ, так как данная
статья предусматривает ответственность за осуществление
предпринимательской деятельности при отсутствии лицензии, если это стало причиной крупного ущерба.
16
17
18
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
УДК 343.231+343.358
Андрей Владимирович
ПАВЛИНОВ,
доктор юридических наук, доцент
Превышению должностных полномочий
сотрудниками органов внутренних дел
необходимо противодействовать
Э
дители структурных подразделений полиции с
недавнего времени – и Дисциплинарный устав
как инструментальное средство для произвола, сведения счетов, устранения неугодных и
т.д. Подобное поведение может также не только причинить вред посторонним гражданам
или организациям, но и существенно нарушить права и законные интересы сотрудников,
находящихся в их подчинении. Напомним, что
Указом Президента Российской Федерации от
14.10.2012 № 1377 утвержден Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской
Федерации, который по специфике прохождения службы (дисциплина, субординация и др.)
фактически приравнял службу в органах внутренних дел к военной службе в Министерстве
обороны.
В УК РСФСР 1960 г. в гл. 12 «Воинские
преступления» кроме запрета на неисполнение приказа содержалась норма (п. «а» ст.
260), предусматривающая ответственность
за такое преступление, как «злоупотребление
начальника… превышение власти… бездействие власти, если эти деяния совершались
систематически… или… личной заинтересованности, а равно если они причинили существенный вред». Сейчас, в условиях существования ст. 2861 «Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа» УК РФ
и отсутствия «противовеса» в виде аналогов
ст. 260 УК РСФСР, сложился дисбаланс, нарушающий и исходное начало УК РФ – принцип
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ффективность правоохранительной деятельности, стабильность системы органов правопорядка во многом зависят от
защищенности ее сотрудников, прежде всего
полицейского ведомства, от необоснованных
действий, произвола, перемещений и увольнений со стороны лиц, занимающих начальствующие должности в органах внутренних дел.
Нормальная, добросовестная служба «человека в полицейских погонах» не должна
зависеть от смены руководителей, от личных
взаимоотношений с непосредственным и вышестоящим начальством, других субъективных обстоятельств. Пристрастия и некомпетентность последних не должны влиять на
судьбы подчиненных.
Этим вопросам посвящена общая норма
ст. 286 «Превышение должностных полномочий» УК РФ. В целях усиления ее реальной
эффективности высказано предложение об исключении признака «явности» из диспозиции
ч. 1 ст. 286 УК РФ1. Дело в том, что нынешняя
редакция статьи позволяет избежать ответственности, когда выход за пределы предоставленных полномочий был невопиющим.
Представители власти нередко используют в
качестве правового обоснования, оправдания
своих действий ведомственные акты, а руково Ильин А.А. Превышение должностных полномочий (ст. 286
УК РФ): понятие, виды, вопросы законодательной техники и
дифференциации ответственности : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2013. С. 19.
1
19
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
равенства граждан перед законом. Поэтому
считаем возможным создание в гл. 30 УК РФ
самостоятельной, специальной статьи 2862,
аналогичной ст. 260 УК РСФСР 1960 г., только действующей в отношении узкого круга
должностных лиц – сотрудников органов внутренних дел.
Широта ее диспозиции оправдана тождеством юридической природы слагаемых объективной стороны: на практике порой сложно
разграничить злоупотребление должностными полномочиями и их превышение. Не станет
камнем преткновения для криминализации
предлагаемой новеллы то обстоятельство, что
ее адресатом не являются сотрудники других правоохранительных структур. Не только присутствие уголовно-правовых запретов
ст. 2861 и ст. 332 УК РФ, иных нормативных
актов, определяющих схожую специфику деятельности, но и во многом схожий характер
полицейской и военной службы, связанной, в
частности, со строгой подчиненностью и иерархией, с постоянным риском служащих для
жизни, с использованием и применением ими
оружия для охраны общественного порядка и
обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, прав и интересов граждан, социально обусловливают данную инициативу.
Так, только Федеральный закон «О полиции»
в гл. 5 содержит семь статей, целиком посвященных применению сотрудниками правоохранительного органа – полиции – физической
силы, специальных средств и огнестрельного
оружия2. Естественно, все это сближает службу в полиции со службой в армии, где ее особенностями также является вооруженный
характер деятельности, уставные взаимоотношения. Следует подчеркнуть, что содержание
ст. 2862 УК РФ должно будет распространяться
только на случаи внутриведомственных зло­
употреблений, внутриведомственного «бонапартизма». Субъектом преступлений, предусмотренных ст. 286 УК РФ, должны оставаться
сотрудники полиции, выходящие за пределы
полномочий в отношении лиц, не подчиненных им по службе, не находящихся в служебной зависимости от них.
Федеральный закон «О полиции» в п. 6 ч. 1
ст. 23 предоставил сотрудникам внутренних
дел больше возможностей пресекать массовые протестные выступления с применением
огнестрельного оружия: путем «отражения
группового или вооруженного нападения
на здания, помещения, сооружения и иные
объекты государственных и муниципальных
органов, общественных объединений, организаций и граждан». Это вызывало у нас еще
четыре года назад, когда обсуждался законопроект реформирования ведомства, опасения
в эскалации протеста и перетекания его в плоскость насильственного антигосударственного экстремизма. Известен случай, когда молодые люди – экологи, защитники Химкинского
леса, возмущенные неправомерными, по их
мнению, действиями органов власти, собирались на стихийные митинги и, выражая негодование и протест, пытались прорваться в
кабинет к должностным лицам для передачи
своих требований, били в здании стекла. В
таких событиях упомянутое положение закона предоставит возможность полиции стрелять в безоружных людей, осуществляющих
противоправные действия, но преследующих,
опять-таки по их мнению, благие цели. Поэтому как ранее, так и сейчас нам представляется
невозможным оставить такое положение, позволяющее применять огнестрельное оружие,
как в п. 6 ч. 1 ст. 23. Более того, системный
анализ ч. 1 и ч. 3 этой же статьи приводит к
выводу, что оружие для отражения группового невооруженного нападения на объекты органов власти можно применять на поражение.
Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной
службе безопасности» содержит лишь одну норму – ст. 14, разрешающую хранить и носить табельное оружие и специальные средства, применять их (наряду с боевой техникой) и физическую силу. Огнестрельное оружие сотрудниками полиции
чаще всего применяется полицейскими в ситуациях: необходимой обороны (ст. 37 УК РФ) или, как сформулировано в п. 1
ч. 1 ст. 23 «Применение огнестрельного оружия» Федерального
закона «О полиции», «для защиты другого лица либо себя от
посягательства…» (около 35% случаев), «для задержания лица,
оказывающего вооруженное сопротивление» (п. 5 ч. 1 ст. 23)
и на основании ст. 38 УК РФ (17% случаев).
2
20
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
числе такие правонарушения, как неповиновение законному распоряжению сотрудника
полиции (ст. 19.3 КоАП РФ). В связи с этим
необходимо продумать систему мер, направленных на укрепление гарантий правовой защиты сотрудника полиции, в том числе путем
совершенствования редакции ст. 30 «Гарантии правовой защиты сотрудника полиции»
Федерального закона «О полиции». Часть 6
ст. 30 следует дополнить указанием на то,
что осуществляется государственная защита перечисленных благ сотрудника полиции
не только от преступных посягательств, но и
от правонарушений, таких как «Клевета в отношении… следователя, лица производящего
дознание» (ст. 17.16 КоАП РФ), «Неповиновение законному распоряжению сотрудника
полиции…» (ст. 19.3 КоАП РФ). Новая редакция ч. 6 ст. 30 должна выглядеть следующим
образом: «6. Государственная защита жизни и
здоровья, чести и достоинства сотрудника полиции и членов его семьи, а также имущества,
принадлежащего ему и членам его семьи, от
преступных посягательств и правонарушений в связи с выполнением служебных обязанностей осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации.».
Не отказываясь от принципа открытости и
публичности в деятельности полиции, не замалчивая ее пороки и недостатки, в то же время информировать о работе полиции, ее сотрудников в СМИ не следует исключительно
негативно. Для поднятия престижа и имиджа
сотрудника полиции необходимо сформировать социальный заказ представителям творческой интеллигенции на создание художественных, документальных произведений,
освещающих деятельность сотрудников правоохранительных органов, с честью выполняющих свой служебный долг.
Помимо сказанного, в кадровой политике
ОВД при учете профессиональных и личных
качеств стражей правопорядка необходимо
ставить преданность моральным принципам
и государству выше преданности лицам на-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
В этом случае нарушаются правила правомерности необходимой обороны: защищаются
ценности менее значимые – имущество, порядок управленческой деятельности, чем те, которым причиняется вред, – жизни. К тому же
закон в первых пунктах ч. 1 ст. 23 в какой-то
степени ужесточает требования к возможности применения оружия: только для защиты
от посягательства, сопряженного с насилием,
опасным для жизни и здоровья. Основные
принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые в 1990 г. Конгрессом ООН, также указывают, что должностные лица по поддержанию правопорядка
не применяют огнестрельное оружие против
людей, за исключением случаев самообороны или защиты других лиц от неминуемой
угрозы смерти или серьезного ранения или
с целью предотвращения совершения особо
серьезного преступления, влекущего за собой
большую угрозу для жизни.
Поэтому считаем действующую норму, закрепленную в п. 6 ч. 1 ст. 23, фактором, провоцирующим экстремизм. В связи с этим слово
«группового» из нее следует обязательно исключить, и только тогда применение оружия
в этой ситуации будет обоснованным.
Российская милиция не применила огнестрельное оружие против участников массовых протестных выступлений молодежи
на Манежной площади в г. Москве в декабре
2010 г. Слаженные, профессиональные действия милиции, ее силовых структур способствовали тому, что никто из граждан не погиб.
Не повлекло серьезных последствий для здоровья простых людей и пресечение массовых
протестных акций в мае 2012 г. в г. Москве.
В свою очередь последние привели к посягательствам на жизнь сотрудников правоохранительных органов, к применению насилия
в отношении представителей власти. Результатом уличных митингов, шествий в столице России после прошедших в марте 2012 г.
выборов Президента Российской Федерации
стали нарушения порядка управления, в том
21
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
за предварительным следствием в том виде,
в котором он существовал до вступления в
действие Федерального закона от 05.06.2007
№ 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации
и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
чальствующего состава, руководящего звена
или «корпоративным», псевдоведомственным
интересам государственного (правоохранительного) органа.
Полностью одобряя предложения Расширенной рабочей группы по дальнейшему
реформированию органов внутренних дел
Российской Федерации, образованной при
Министерстве внутренних дел, в том числе
предложения по коренному изменению системы учета и регистрации преступлений и
критериев оценки работы ОВД, учитывая, что
до настоящего времени продолжаются порочная практика укрытия преступлений от учета, манипуляции со статистикой, также предлагаем восстановить прокурорский надзор
Библиографический список
1 Ильин А.А. Превышение должностных
полномочий (ст. 286 УК РФ): понятие, виды,
вопросы законодательной техники и дифференциации ответственности : автореф. дис. …
канд. юрид. наук. – Москва, 2013.
Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации
подготовлены и изданы книги:
Уголовное и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации и Украины: сравнительно-правовой анализ / под ред. О.С. Капинус. – М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2014. – 586 с.
В пособии представлены результаты сравнительно-правового анализа положений уголовного и уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации и Украины, а также сопоставления (в виде таблиц) разделов,
глав и статей соответствующих кодексов.
Основное назначение пособия – оперативно предоставить в распоряжение законодательных, правоохранительных органов и правозащитных организаций выверенную информацию, необходимую для разрешения конкретных
практических вопросов применения российского законодательства на территориях Республики Крым и г. Севастополя, вошедших в состав Российской Федерации. Содержащиеся в работе сведения могут быть использованы в системе служебной подготовки судей, прокуроров, следователей, адвокатов, а также в юридических вузах при чтении
лекций и проведении семинарских занятий по уголовному праву и уголовному процессу.
Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2013 году: сб. науч. докл. Вып. 2 / под общ. ред.
О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2014. – 308 с.
В сборник включены научные доклады, подготовленные в Научно-исследовательском институте Академии Генеральной прокуратуры Россий-ской Федерации в 2013 г. по актуальным проблемам законности и ряду на-правлений
деятельности органов прокуратуры.
Для работников органов прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов, а также преподавателей и студентов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
22
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Сергей Владимирович
ФИЛИПЕНКО
доктор юридических наук
УДК 343.163
Признаки актов прокурорского
реагирования на выявленные нарушения
закона при осуществлении надзора
за исполнением законов
П
Правовые акты прокурора представляют
собой регламентированные законом и составленные в определенной форме документы
юрисдикционного характера. В своей повседневной деятельности, направленной на обеспечение исполнения закона, прокурор составляет различные правовые акты, однако не
все они являются актами прокурорского реагирования. Различия между понятиями «акт
прокурора» и «акт прокурорского реагирования» обусловлены полномочиями прокурора. Реагирование есть реакция прокурора на
выявленные нарушения закона. Оно является
одним из основных полномочий, а также важнейшей обязанностью любого прокурорского
работника. Реагирование на выявленные нарушения закона детерминировано властными полномочиями прокурора и производно
от них. А поскольку это так, то и издаваемый
прокурором надзорный акт прокурорского
реагирования на выявленные нарушения закона представляет собой материальное выражение прокурорского решения, принятого в
процессе осуществления прокурорского надзора, имеющее строго определенную форму –
императивную (властную).
Императивность есть свойство любого
акта прокурорского реагирования, заключающееся в том, что требования, изложенные
в акте, носят обязательный характер. Обязательность исполнения законных требований
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ризнаки – основные характерные черты
предмета, которым он должен обязательно соответствовать и посредством
которых происходит формирование понятия.
Все акты прокурорского реагирования должны соответствовать определенным признакам.
Признаки актов прокурорского реагирования
при осуществлении надзора за исполнением
законов могут быть общими и индивидуальными. Общие признаки присущи каждому
надзорному акту, индивидуальные признаки –
это характерные черты конкретного акта реагирования, отражающие его специфику.
Актуальность анализа признаков актов
прокурорского реагирования на выявленные
нарушения закона при осуществлении надзора за исполнением законов, регламентированного гл. 1 разд. 3 Федерального закона от
17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», обусловлена спецификой,
отличающей эти акты от актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения
закона при осуществлении других видов надзора (например, надзора за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов
предварительного следствия или за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания
задержанных и заключенных под стражу).
23
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
прокурора обусловливает эффективность
акта прокурорского реагирования, возможность активно бороться со всякого рода нарушениями закона1. Иначе говоря, поднадзорный субъект, орган или должностное лицо
обязаны реагировать на принесенный прокурором акт в установленном законом порядке.
В случае неисполнения законных требований
прокурора лицо, в адрес которого вынесен акт
прокурорского реагирования, привлекается
к предусмотренной законом ответственности. Прокурор – представитель государства,
от имени которого он осуществляет деятельность, направленную на обеспечение исполнения закона, т.е. обладает особым статусом.
Отсюда государственно-властный характер
указанных актов, поскольку в каждом из них
выражается воля государства.
Акт прокурорского реагирования, являясь правовым средством прокурорского реагирования, направленным на обеспечение
исполнения закона, представляет собой важный инструмент прокурорской деятельности.
Он может применяться при условии строгого
соответствия закону как его формы, так и содержания. При этом следует обратить внимание на особенности резолютивной части акта
прокурорского реагирования. Все требования прокурора, в нем изложенные, должны
строго соответствовать закону. Законность
требований прокурора – обязательное условие применения любого акта прокурорского
реагирования, поэтому ее можно обозначить
как один из основополагающих качественных
признаков данного правового средства.
Материальное выражение акт прокурорского реагирования приобретает в ходе его
составления и написания на языке, признанном государственным, т.е. на русском языке.
Некоторые авторы различают устные и письменные акты прокурорского реагирования2.
С такой их классификацией вряд ли можно
согласиться, поскольку любое действие прокурора, направленное на устранение нарушений закона, должно найти отражение в
соответствующем документе. Как правильно
заметили Б.В. Коробейников и В.И. Басков,
акты прокурорского реагирования носят
процессуальный характер, в связи с чем они
должны составляться в определенной форме3.
Безусловно, применяя письменный акт
прокурорского реагирования, прокурор может устно разъяснить его сущность и изложенные в нем требования, но форма акта
должна быть письменной. Устным акт прокурорского реагирования не может быть по
следующим причинам. Во-первых, он должен
быть фиксируемым, т.е. содержать в себе данные о дате и месте его составления и применения (внесения, вручения, направления и т.д.),
а также о субъекте, которому он направлен,
и прокуроре, его применяющем. Во-вторых,
написание акта прокурорского реагирования
существенно облегчает прокурору контроль
за исполнением изложенных в нем требований. Следовательно, письменная форма акта
прокурорского реагирования также является
его характерным признаком.
Еще одним характерным признаком акта
прокурорского реагирования, применяемого
в порядке осуществления прокурором надзорных полномочий, выступает оперативность. Под оперативностью следует понимать
установленные законом сроки внесения, рассмотрения акта и уведомления прокурора о
результатах его рассмотрения. Для подавляющего большинства актов прокурорского реагирования сроки прямо установлены законом.
Однако из этого правила есть исключение. В
ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации», регулирующей применение предостережения о недопустимости
нарушения закона, такие сроки не закреплены. Это обусловлено тем, что предостере-
Ергашев Е.Р. Протест прокурора : учеб. пособие. Екатеринбург, 2010. С. 36.
2
Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник
/ под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М. : Изд-во МНЭПУ, 2001.
С. 144.
1
Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора : учебник / под ред. Б.В. Коробейникова. М. : Зерцало-М,
2001. С. 145.
3
24
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
мость требований прокурора, содержащихся
в нем.
К признакам актов прокурорского реагирования, существенно отличающим их от
иных правовых средств прокурора, относится опосредованный характер их реализации.
Сущность этого признака сводится к тому,
что прокурор не наделен компетенцией самостоятельно устранять выявленные нарушения
закона. В таких случаях он обязан направлять
предусмотренные законом средства прокурорского реагирования, содержащие требования об устранении выявленных им нарушений закона, органам или должностным лицам, имеющим полномочия на их устранение.
Последним признаком, присущим актам
прокурорского реагирования, назавем их
субъектность. Данный признак охватывает
субъекты двух видов. Во-первых, это должностные лица, которые вправе применить тот
или иной акт прокурорского реагирования,
т.е. должностные лица прокуратуры Российской Федерации, обладающие соответствующей компетенцией. Во-вторых, это субъекты,
в отношении которых могут быть применены
акты прокурорского реагирования.
К характерным признакам актов прокурорского реагирования следует также отнести результативность, т.е. обязательное достижение тех целей, на которые был направлен соответствующий акт прокурорского реагирования.
Библиографический список
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
жение о недопустимости нарушения закона
может применяться прокурором, когда конкретное нарушение закона еще не совершено.
Именно в этом отличие данного правового
средства от иных средств с точки зрения сроков его применения.
К признакам, свойственным любому акту
прокурорского реагирования, следует отнести также индивидуальность. Этот признак
характеризует конкретный акт, определяя его
как самостоятельное, отдельное, отличное от
других средство прокурорского реагирования. Индивидуальные отличия конкретного акта заключаются не в причислении его
к определенному виду актов прокурорского реагирования (протест, постановление,
предостережение и т.д.), а в его фактической
и юридической регламентации (фактические
данные, время, место, субъект, характер нарушения закона, конкретные причины и условия его совершения). Указанный признак
обусловливает соответствующее требование,
предъявляемое к любому акту прокурорского
реагирования: никакой из этих актов не может быть составлен по шаблону.
Важнейшим признаком любого акта прокурорского реагирования является его убедительность, так как изложенные в актах прокурорского реагирования мысли и идеи должны
быть неопровержимы для адресата.
Убедительность – обобщенная идея, выражающаяся в требованиях доказательности,
аргументированности выводов, решений,
предложений. В актах прокурорского реагирования убедительность имеет более емкое
содержание, поскольку обеспечивается четырьмя факторами: аргументацией, юридической грамотностью, знанием языка и надлежащим техническим оформлением акта.
Данный признак взаимосвязан с признаками законности и признаком оперативности.
Убедительность как свойство акта прокурорского реагирования оказывает непосредственное, позитивное влияние на исполни-
1 Ергашев Е.Р. Протест прокурора : учеб.
пособие. – Екатеринбург, 2010.
2 Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – Москва : Изд-во МНЭПУ, 2001.
3 Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс
прокурорского надзора : учебник / под ред.
Б.В. Коробейникова. – Москва : Зерцало-М,
2001.
25
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Александр Маркович
ЭРДЕЛЕВСКИЙ
доктор юридических наук, профессор
УДК 347.963
О некоторых вопросах участия
прокурора в судебном процессе
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
П
редмет участия прокурора в гражданском и арбитражном процессах определен соответственно в ст. 45 ГПК РФ
и ст. 52 АПК РФ. Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ,
прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, а
также муниципальных образований. При этом
заявление в защиту прав, свобод и законных
интересов конкретного гражданина по общему правилу может быть подано прокурором
только в случае, если гражданин по состоянию
здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам
обратиться в суд. Однако это ограничение не
распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к
нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных)
отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном
и муниципальном жилищных фондах; охраны
здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
Кроме того, прокурор вступает в гражданский процесс и дает заключение по делам
о выселении, о восстановлении на работе, о
возмещении вреда, причиненного жизни или
здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными
законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ).
Предмет участия прокурора в арбитражном процессе существенно уже. Как следует
из ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: с заявлениями
об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере
предпринимательской и иной экономической
деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации или ее субъектов, органами местного
самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями,
государственными учреждениями, а также
юридическими лицами, в уставном капитале
(фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований; с иском о применении
последствий недействительности ничтожной
сделки, стороной которой является один из
перечисленных выше участников гражданского оборота.
26
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
лишь тому участнику гражданского оборота,
в интересах которого действовал прокурор,
предъявляя иск о признании оспоримой сделки недействительной.
Иными словами, прокурор, предъявляя
иск о признании оспоримой сделки недействительной, лишь «расчищает» участнику
гражданского оборота путь к предъявлению
требования о применении последствий недействительности такой сделки, но принятие решения о необходимости предъявления
такого требования остается в исключительном ведении участника гражданского оборота. Можно, конечно, сказать, что и в этом
находит одно из своих проявлений принцип
соблюдения баланса частных и публичных
интересов, однако вряд ли это можно счесть
в достаточной мере разумным. Ведь публичные интересы, защита которых представляет
собой основную цель участия прокурора в
арбитражном процессе при предъявлении им
исков о признании сделок недействительными (ч. 1 ст. 52 АПК РФ), нарушаются не совершением таких сделок, а их исполнением.
Оспоримая сделка, исполнение которой не
начиналось, представляет собой лишь угрозу
нарушения публичных интересов в том случае, если стороны такой сделки приступят к
ее исполнению, а непосредственно нарушить
публичные интересы может лишь полное или
частичное исполнение такой сделки. Если
оспоримая сделка, исполнение которой было
начато, будет признана недействительной, но
иск о применении последствий ее недействительности так и не будет предъявлен соответствующим участником гражданского оборота, нарушение публичных интересов не будет
устранено. Поэтому представляется целесообразным предоставить прокурору право
предъявлять в арбитражный суд иски о применении последствий недействительности
любых видов недействительных сделок, исключив абз. 4 ч. 1 ст. 52 АПК и изложив абз. 3
ч. 1 ст. 52 АПК РФ в следующей редакции:
«с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государ-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
По перечисленным категориям дел прокурор также вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии
арбитражного процесса с процессуальными
правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности
(ч. 5 ст. 52 АПК РФ).
Из приведенных норм следует, что прокурор, принимая участие в гражданском или арбитражном процессе, может действовать как
в публичных интересах, так и в интересах отдельных лиц, т.е. в частных интересах. Между
публичными и частными интересами должен
обеспечиваться необходимый баланс, позволяющий установить между ними адекватное их
юридической природе сочетание, на необходимость чего неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (например, в постановлении от 23.01.2007 № 1-П).
Наиболее отчетливо принцип соблюдения
баланса частных и публичных интересов прослеживается в предмете участия прокурора в
арбитражном процессе. Речь идет о видах исков, которые вправе предъявлять прокурор, –
иска о признании сделки недействительной и
иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Как известно,
признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, а также применение последствий
недействительности ничтожной сделки представляют собой разновидность способов защиты гражданских прав, о которых идет речь
в ст. 12 ГК РФ, в том числе защиты права собственности в широком смысле.
Нетрудно видеть, что закон не предоставляет прокурору права предъявить совместно
с требованием о признании оспоримой сделки недействительной требование о применении последствий недействительности такой
сделки. Предъявление прокурором такого
требования следовало бы считать выходом
его за пределы правомочий, предоставленных прокурору законом. Право предъявить
иск о применении последствий недействительности оспоримой сделки принадлежит
27
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного
самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями,
государственными учреждениями, а также
юридическими лицами, в уставном капитале
(фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований, и применении последствий недействительности таких сделок».
Далее следует обратить внимание на то,
что ст. 52 АПК предоставляет прокурору
право предъявить иск о признании сделки
недействительной, не конкретизируя при
этом, о каком виде недействительности идет
речь – оспоримости или ничтожности. В первоначальной редакции части первой ГК РФ
о таком способе защиты гражданских прав,
как признание недействительной ничтожной сделки, вообще не упоминалось, однако
в п. 32 совместного постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации и
Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» был сделан достаточно
спорный вывод о том, что «поскольку ГК не
исключает возможность предъявления исков
о признании недействительной ничтожной
сделки, споры по таким требованиям подлежат разрешению судом в общем порядке по
заявлению любого заинтересованного лица».
В результате внесения Федеральным законом от 07.05.2013 № 100-ФЗ (вступил в силу с
1 сентября 2013 г.) изменений в ГК РФ возможность предъявления требования о признании
недействительной ничтожной сделки оказалась прямо предусмотрена в абз. 2 п. 3 ст. 166
ГК РФ, хотя в оставшейся без изменений ст. 12
ГК РФ о таком требовании по-прежнему не
упоминается. Но какой-либо коллизии между
ст. 12 и 166 ГК РФ в части анализируемого требования не усматривается, поскольку перечень
способов защиты гражданских прав в ст. 12 ГК
РФ не является исчерпывающим. Согласно
ст. 12 ГК РФ законом могут быть предусмотрены и иные, помимо прямо указанных в этой
норме, способы защиты гражданских прав, каким и является, в частности, требование о признании недействительной ничтожной сделки.
Таким образом, прокурор вправе предъявить в арбитражный суд требование о признании недействительной ничтожной сделки.
Однако возникает вопрос о том, вправе ли
прокурор предъявить такое требование без сопровождения его требованием о применении
последствий недействительности ничтожной
сделки – например, в случае, когда исполнение
сделки не было начато, что исключает возможность предъявления требования о применении
последствий ее недействительности.
Для ответа на этот вопрос необходимо в
первую очередь принять во внимание правило абз. 2 п. 3 ст. 166 ГК РФ, согласно которому
требование о признании недействительной
ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено лишь в случае, если
лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании
этой сделки недействительной. Необходимо
также принять во внимание, что ничтожная
сделка является недействительной независимо от судебного решения. Вправе ли прокурор требовать вынесения судебного решения
о признании недействительной сделки, которая недействительна и без такого решения?
Следует заметить, что совершение ничтожной сделки само по себе не в состоянии нарушить какое-либо субъективное право, поскольку такая сделка не влечет юридических
последствий, за исключением тех, которые
связаны с ее недействительностью (п. 1 ст. 167
ГК РФ). Постановка вопроса о нарушении
субъективного права возможна лишь в связи
с исполнением ничтожной сделки. Поэтому
целью иска о признании недействительной
ничтожной сделки, предъявляемого без сопровождения его требованием о применении
28
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Представляется, что поскольку закон (п. 3
ст. 166 ГК РФ), как было показано выше, предоставляет такому государственному органу,
как суд, право рассмотреть требование о признании ничтожной сделки недействительной
независимо от требования о применении последствий ее недействительности, усматриваются достаточные основания считать допустимым, с точки зрения соблюдения баланса
публичных и частных интересов, предъявление этого требования прокурором в соответствии со ст. 52 АПК РФ. Однако при предъявлении этого требования прокурором должны
соблюдаться условия, установленные в п. 3
ст. 166 ГК РФ, поэтому прокурор обязан в исковом заявлении обосновать, в чем именно
состоит охраняемый законом интерес в признании ничтожной сделки недействительной.
Дмитрий
Иванович
БАРАБАШ
доктор
юридических наук,
профессор
Федор
Михайлович
КОБЗАРЕВ
доктор
юридических наук,
доцент
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
последствий недействительности такой сделки, может быть лишь удовлетворение интереса лица во внесении определенности в гражданско-правовые отношения.
Поскольку основанием ничтожности сделки может быть лишь нарушение закона при ее
совершении (ст. 168 ГК РФ), то признание судом сделки ничтожной сводится лишь к установлению судом факта такого нарушения закона, вследствие которого наступает ничтожность сделки. Так как применению подлежат
лишь официально опубликованные законы,
они предполагаются известными каждому.
Но качество нормативного материала, к сожалению, зачастую таково, что нарушение
закона не всегда очевидно и обнаруживается
лишь в ходе судебного анализа соответствующих норм права и исследования фактических
обстоятельств дела.
УДК 347.962
Организация работы как фактор эффективности
деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением
законов о безопасности дорожного движения
В
соответствии с п. 26 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом
Российской Федерации 20 ноября 2013 г., при-
оритетной задачей обеспечения общественной
безопасности является защита жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и
гражданина. При этом к числу иных задач обе29
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
спечения общественной безопасности отнесено
повышение безопасности дорожного движения,
сокращение количества дорожно-транспортных
происшествий, влекущих причинение вреда
жизни и здоровью граждан, снижение тяжести
их последствий. Значительный вклад в решение
этой задачи вносит прокурорский надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере,
который должен постоянно совершенствоваться, в том числе посредством оптимизации организационного обеспечения этой деятельности.
В свою очередь формирование основных направлений совершенствования организации
прокурорского надзора за исполнением законов
о безопасности дорожного движения тесно связано с оценкой эффективности прокурорской
деятельности, так как организация работы выступает в качестве одного из факторов (детерминантов), оказывающих влияние на эффективность деятельности прокуратуры. Поэтому
рассмотрение организационного аспекта этого
направления прокурорского надзора применительно к оценке эффективности деятельности
органов прокуратуры, на наш взгляд, имеет как
теоретическое, так и прикладное значение.
В последнее время вопросы оценки эффективности функционирования государственных институтов актуализировались и являются предметом как практики государственного
управления1, так и научных исследований2, в
том числе и в системе прокуратуры3.
Не вдаваясь в подробности анализа основных положений теории и практики оценки эффективности прокурорской деятельности, отметим, что до настоящего времени не определены четкие ориентиры, позволяющие проводить объективное ранжирование прокуратур
по результатам их функциональной деятельности, хотя в целом выбранный путь вызывает
одобрение и поддержку.
Правильность этого направления выражается в первую очередь в подходе в концепции
к оценке эффективности прокурорской деятельности, базирующейся на трех основных
составляющих:
а) статистических показателях;
б) общественной оценке деятельности органов прокуратуры;
в) экспертной оценке деятельности органов прокуратуры.
В указанной концепции следует выделить
значимость определения показателей-факторов и применения предложенного Р. Кохом
принципа оптимальности на основе анализа
частной закономерности, выявленной итальянским экономистом и социологом В. Парето. Научно обоснованное применение показателей-факторов позволит уменьшить
количество официально учитываемых статистических показателей надзорной деятельности, сократив тем самым временные затраты
на составление статистических отчетов без
ущерба для их информативности. При этом
также абсолютно справедлив посыл о том, что
«потребность внешней оценки работы органов прокуратуры продиктована пониманием
того, что правовое государство как главный
гарант законности должно быть чувствительным к отношению населения и общества к
проводимым в стране социально-правовым
преобразованиям, должно предупреждать
появление в массовом правосознании фено-
Указ Президента Российской Федерации от 21.08.2012
№ 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
2
Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. К вопросу о методологии и методике оценки эффективности прокурорского
надзора // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2012.
№ 1(27); Амирбеков К.И. Критерии эффективности деятельности прокурора в сфере уголовного судопроизводства (концептуальный подход) // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос.
Федерации. 2012. № 2(28); Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина
А.Х. Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки
работы органов прокуратуры // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 5(31); Методологические основы
оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской
Федерации по обеспечению законности и правопорядка : науч.
докл. / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013.
3
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации
от 07.02.2013 № 58 «Об утверждении Положения о примене1
нии общих подходов при подготовке и проведении проверок
деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации
и приравненных к ним специализированных прокуратур»;
от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в
арбитражном процессе» (п. 2.3) и др.
30
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
в развитие функциональной деятельности
прокуратуры5.
Наряду с изложенным при оценке эффективности в целом прокурорской деятельности и прокурорского надзора особенно весьма значимым и общепризнанным показателем является качество работы прокуроров. К
критериями его оценки большинство исследователей6 относят:
правомерность вмешательства и законность мер прокурорского реагирования;
своевременность выявления нарушения закона и принятие мер прокурорского реагирования, а также соблюдение сроков исполнения;
полноту прокурорской проверки и мер
прокурорского реагирования;
применение передовых методов организации работы.
По нашему мнению, несмотря на то что
состояние организации работы зачастую в
литературе не выделяется в качестве определяющего критерия оценки эффективности,
этот критерий заслуживает повышенного
внимания, и соответствующие оценочные коэффициенты подлежат обязательной корректировке с учетом уровня состояния организационного обеспечения основных направлений деятельности органов прокуратуры. Подтверждением этого служит как практика ряда
прокуратур по составлению рейтингов нижестоящих прокуратур, в обязательном порядке
учитывающих уровень организации работы,
так и требования приказа № 58.
Так, в этом приказе указано, что целью
комплексной проверки является изучение состояния организации работы, обеспечения
комплексного подхода к осуществлению над-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
мена «нелегитимности» правовых новаций
как не отвечающих жизненным потребностям граждан»4. Однако вопросы методологии оценки эффективности деятельности органов прокуратуры со стороны гражданского
общества, а также экспертные оценки недостаточно научно проработаны, в связи с чем
их применение представляет определенные
трудности.
Вместе с тем можно сделать вывод, что
частично такой подход к оценке эффективности, особенно в части, касающейся внутрисистемной экспертной оценки, реализуется фактически в соответствии с приказом
Генерального прокурора Российской Федерации от 07.02.2013 № 58 «Об утверждении
Положения о применении общих подходов
при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним
специализированных прокуратур» (приказ
№ 58). В нем определен перечень основных
вопросов, подлежащих изучению и оценке
при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных
к ним специализированных прокуратур. Содержание этих вопросов во многом совпадает с перечнем критериев и показателей, позволяющих измерить и оценить эффективность прокурорского надзора и иных видов
деятельности проверяемых прокуратур посредством внутрисистемной оценки со стороны вышестоящего органа. Выставленные
по результатам комплексных проверок оценки от «отлично» до «неудовлетворительно»
позволяют судить в определенной степени и
об уровне эффективности деятельности той
или иной прокуратуры. Другое дело, что подобная оценка дается, как правило, один раз
в пять лет, а это не позволяет в более ранние сроки внести необходимые коррективы
Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход // Вестн.
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2014. № 2(40). С. 45.
6
Скворцов К.Ф. Исследование проблем эффективности
прокурорского надзора // Вопр. теории и практики прокурорского надзора. М., 1975. С. 9–10; Теоретические основы
эффективности прокурорского надзора за исполнением законов : монография / А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров. М. :
Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. С. 21; Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки работы органов прокуратуры. С. 3–13.
5
Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Оценка эффективности работы органов прокуратуры со стороны личности, общества, государства // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры
Рос. Федерации. 2013. № 1(33). С. 20.
4
31
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
зорной деятельности. При этом анализируется влияние аппарата прокуратуры на работу
нижестоящих прокуратур, принятие мер реагирования, реально воздействующих на состояние законности. В перечень основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при
таких проверках, входят вопросы о состоянии
организационного обеспечения деятельности
(распределение обязанностей, планирование,
работа коллегий, организация кадровой работы и др.) и контроля исполнения. При изучении состояния прокурорского надзора также
в первую очередь обращается внимание на
организацию конкретного направления надзорной деятельности прокуратуры.
Следует заметить, что в данном случае
фактически не проводится разграничение понятий «организация работы», «организационное обеспечение», «организация вида прокурорской деятельности, направления прокурорского надзора». Не выделяется также и
понятие «управление», состоящее в волевом
воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью
достижения надлежащего выполнения задач,
возложенных на них законом о прокуратуре,
и включающее в том числе контроль исполнения. Более того, как следует из приказа, в
понятие «организация» по существу вкладывается не только создание условий функциональной деятельности, но и осуществление
самой деятельности.
В публикациях по поводу организационной составляющей эффективности обоснованно указывается, что наряду с общими методами организации работы первостепенного
внимания заслуживают как раз специальные
методы, позволяющие упорядочить работу7
и, надо понимать, отражающие особенности
организационных процедур того или иного
направления прокурорского надзора.
А.Ю. Винокуров, обоснованно проводя разграничение содержания организации работы
и управления во всех звеньях прокурорской
системы, относит их к числу основных факторов, оказывающих влияние на эффективность
деятельности органов прокуратуры8.
Исходя из изложенного, подход к изучению организации прокурорского надзора за
исполнением законов о безопасности дорожного движения в свете влияния этой деятельности на эффективность работы органов прокуратуры, по нашему мнению, должен включать механизмы определения и учета характера связи работы со степенью достижения
результата надзора его целей. Для реализации
этого требуется четкость в определении целей
прокурорского надзора за исполнением законов о безопасности дорожного движения,
что может быть обеспечено при учете целей
всех государственных органов в данной сфере, особенно их высшего звена.
Основными государственными, социальными и демографическими целями в сфере
безопасности дорожного движения являются:
минимизация числа лиц, в первую очередь
детей, погибших и пострадавших в результате
дорожно-транспортных происшествий;
сокращение количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими,
а также уменьшение общего количества дорожно-транспортных происшествий9. Основные показатели, учитываемые при характеристике состояния безопасности дорожного
движения, определены в рамках федеральной
Винокуров А.Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры : науч. докл.
М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. С. 16.
9
В постановлении Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142
«О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации» наряду со смертностью населения
в результате дорожно-транспортных происшествий к числу
показателей отнесена доля протяженности автомобильных
дорог общего пользования регионального значения, не отвечающих требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального значения.
8
Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки работы органов
прокуратуры. С. 11.
7
32
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Это выделение обусловлено необходимостью акцентирования деятельности прокуроров именно на предупреждении нарушений
законов (предостережения о недопустимости
нарушений закона, отрицательные заключения на проекты нормативных правовых актов, инициирование принятия необходимых
нормативных правовых актов и т.д.), а не на
привлечении к ответственности за уже совершенные нарушения закона.
Кроме того, достижение целей профилактики правонарушений в области безопасности дорожного движения вызывает потребность систематически проводить работу по
правовому просвещению граждан, пропаганде права, информированию органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественности о состоянии
законности и правопорядка в данной сфере.
Положительным также является тесное взаимодействие с различными общественными
институтами, обсуждение представлений об
устранении обстоятельств, способствующих
правонарушениям, чтение лекций, проведение бесед, выступления прокуроров в средствах массовой информации11.
Специфика правоотношений в этой области характеризуется достаточно большим
объемом информации, длительным периодом
планирования и осуществления деятельности
поднадзорными субъектами на конкретном
объекте надзора, значительным количеством
материальных и иных ресурсов, вовлеченных
в данную сферу отношений, а также высокой
степенью коррупционных рисков. В связи с
этим проверка исполнения законов о дорогах
и дорожной деятельности должна планироваться уже при получении сведений о предстоящем дорожном строительстве и информации о допущенных при этом нарушениях
закона, что и обеспечит должный надзор со
стадии проектирования и заключения контрактов. В противном случае при выявлении
Крючкова Н.В., Паламарчук А.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности дорож-
ного движения : пособие. М. : Мир энциклопедий Аванта+,
2012. С. 22.
11
Там же. С. 12.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах».
Принимая во внимание, что достижение
этих целей во многом зависит от надлежащей
работы государственных органов, в том числе контролирующих и правоохранительных
структур, целью прокурорского надзора в
сфере безопасности дорожного движения, на
наш взгляд, является обеспечение законности
деятельности контрольно-надзорных и иных
уполномоченных в сфере безопасности дорожного движения государственных органов,
полноты принимаемых ими мер по выявлению,
пресечению и устранению нарушений нормативных предписаний, обеспечение снижения
количества дорожно-транспортных происшествий, защищенности прав и свобод человека и
гражданина, их жизни и здоровья, предупреждения правонарушений в данной сфере.
Точно так же как обозначенные цели прокурорского надзора производны и конкретизируются исходя из целей прокуратуры, содержание организации работы, ее основные элементы по осуществлению надзора связаны и в
большинстве своем схожи с системой организации работы в органах прокуратуры в целом.
Вместе с тем к ключевым элементам организации работы в рассматриваемой сфере
относятся информационно-аналитическая
работа, прогнозирование и планирование,
межведомственное взаимодействие и координация, направленные на своевременное
выявление негативных тенденций состояния
законности, в первую очередь в области дорог и дорожной деятельности (строительство
дорог, особенно автомобильных, их состояние, обеспечение соответствия этих дорог
установленным требованиям, расходование
финансовых средств, выделенных на закупку оборудования, обеспечивающего безопасность людей на транспорте и объектах транспортной инфаструктуры, в иных местах их
массового пребывания10 и др.).
10
33
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
нарушений на последующих стадиях дорожной деятельности устранение допущенных
нарушений потребует значительных материальных затрат, а иногда бывает невозможным.
Также следует учитывать, что зачастую в
результате нарушения законов в сфере безопасности дорожного движения причиняется невосполнимый ущерб в виде смерти или
увечья граждан, в связи с чем полностью восстановить их нарушенные права невозможно.
Для создания необходимых организационных условий надзорной деятельности прокуроры должны обладать следующей информацией.
1.Информация о деятельности функционирующих на поднадзорной территории государственных и муниципальных органов по
обеспечению безопасности дорожного движения. Эта деятельность включает:
принятие нормативных правовых актов,
регламентирующих безопасное дорожное
движение;
финансирование дорожной деятельности;
соблюдение установленных требований
при конструировании, изготовлении, реализации, техническом обслуживании транспортных средств;
контроль безопасного технического состояния транспортных средств;
организацию и непосредственное медицинское обеспечение безопасности дорожного движения;
деятельность в сфере подготовки водителей
транспортных средств и предоставления права
на управление транспортными средствами;
пассажирские перевозки и перевозки значительных объемов грузов (в том числе опасных грузов);
страховую деятельность.
2.Информация о деятельности органов государственного контроля и надзора в области
обеспечения безопасности дорожного движения на поднадзорной территории.
3.Информация о функционировании контрольно-надзорных органов по обеспечению
законности и эффективности деятельности
операторов технического осмотра.
Кроме того, прокурор должен иметь информацию:
о наличии и реализации целевых программ повышения уровня безопасности дорожного движения, развития сети автомобильных дорог;
о статистических показателях состояния
безопасности дорожного движения (включающих как непреступные нарушения, так и
преступления);
о целевых индикаторах и показателях, учитываемых в рамках федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах»;
о дорожно-транспортных происшествиях,
повлекших человеческие жертвы, причинение
значительного материального ущерба либо
вызвавших большой общественный резонанс;
о статусе и протяженности расположенных
на поднадзорной территории автомобильных
дорог, находящихся как в государственной
(федеральной, субъекта Российской Федерации), так и в муниципальной собственности,
являются они дорогами общего или необщего
пользования, федерального, регионального,
межмуниципального, местного значения;
об общественных организациях, осуществляющих свою деятельность в сфере безопасности дорожного движения.
Полученная информация, в том числе о нарушениях закона, подлежит систематизации
по следующим критериям:
распространенность нарушений закона и
иных правонарушений;
тяжесть наступивших последствий (при
этом следует учитывать приоритет жизни и
здоровья граждан, участвующих в дорожном
движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности);
объекты, на которых совершаются правонарушения;
субъекты, допустившие правонарушения.
Для органов прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и выше, кроме того,
целесообразно систематизировать информацию по территориям.
34
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
опыта работы; высокого качества организации
работы с кадрами, в том числе мотивирования и стимулирования их труда; применения
современных методических рекомендаций и
др. При этом также важно не упускать из виду
роль руководителя по созданию моральнопсихологического климата в коллективе, его
умение управлять отношениями подчиненных
работников, осуществлять контроль и проверку исполнения, принимать правильные и обоснованные управленческие решения, в частности по выбору приоритетов деятельности, по
ликвидации негативных тенденций. Значимой
является также степень влияния аппарата вышестоящей прокуратуры на работу подчиненных прокуратур, в том числе по методическому руководству их деятельностью.
Таким образом, состояние организации работы, понимаемой в широком смысле и включающей частично управленческий аспект,
должно учитываться при оценке эффективности деятельности органов прокуратуры,
что и подтверждается на примере организации прокурорского надзора за исполнением
законов о безопасности дорожного движения.
Вместе с тем следует иметь в виду, что такие вспомогательные виды деятельности прокуратуры, как делопроизводство, учет и отчетность, материально-техническое и финансовое обеспечение, также принято рассматривать в качестве элементов организации работы, а значит, и их необходимо рассматривать
и исследовать в качестве факторов эффективности прокурорской деятельности.
Библиографический список
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
При проведении аналитической работы
должны использоваться сведения не только
о нарушениях закона, выявленных органами
прокуратуры, но и обо всех правонарушениях в анализируемой сфере. Такой подход обу­
словлен особой ролью органов прокуратуры,
призванных в первую очередь выявлять нарушения в деятельности самих контрольно-надзорных органов и принимать меры по
их устранению, а также при необходимости
информировать об этом вышестоящие контрольные и надзорные органы, другие органы
власти. В полной мере это относится к потребности мерами прокурорского реагирования добиваться принятия и реализации региональных и муниципальных программ в сфере обеспечения транспортной безопасности.
Надзорная деятельность, начиная со стадии ее организации, должна координироваться с деятельностью контрольно-надзорных и
правоохранительных органов. При этом прокурорам необходимо максимально использовать полномочия по проведению межведомственных и координационных совещаний,
по поручению проверок органам контроля и
проведению совместных проверок, привлечению к проверкам специалистов, одновременно не допускать превышения пределов прокурорского надзора, особенно подмены деятельности других государственных органов.
Наряду с перечисленными особенностями
организации работы при учете организационного аспекта как фактора эффективности
деятельности прокурорского надзора за исполнением законов о безопасности дорожного
движения следует принимать во внимание и
уровень соблюдения общих организационноуправленческих правил. К их числу относится
обеспечение: уровня (степени) оптимальности распределения обязанностей и штатной
численности; предметной специализации и
взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и прокурорскими
работниками; надлежащей организации труда,
активного внедрения инновационных, в том
числе компьютерных, технологий, передового
1 Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход // Вестн. Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2014. –
№ 2(40).
2 Амирбеков К.И. Критерии эффективности деятельности прокурора в сфере уголовного судопроизводства (концептуальный
35
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
7 Крючкова Н.В., Паламарчук А.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности дорожного движения : пособие. – Москва : Мир энциклопедий
Аванта+, 2012.
8 Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности
и правопорядка : науч. докл. / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – Москва, 2013.
9 Скворцов К.Ф. Исследование проблем
эффективности прокурорского надзора //
Вопр. теории и практики прокурорского надзора. – Москва, 1975.
10Теоретические основы эффективности
прокурорского надзора за исполнением законов : монография / А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров. – Москва : Изд-во Моск. гуманит.
ун-та, 2008.
подход) // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос.
Федерации. – 2012. – № 2(28).
3 Винокуров А.Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности
органов прокуратуры : науч. докл. – Москва :
Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008.
4 Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х.
К вопросу о методологии и методике оценки эффективности прокурорского надзора //
Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2012. – № 1(27).
5 Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х.
Оценка эффективности работы органов прокуратуры со стороны личности, общества,
государства // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры
Рос. Федерации. – 2013. – № 1(33).
6 Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х.
Проблемы совершенствования внутрисис­
темной оценки работы органов прокуратуры
// Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2012. – № 5(31).
Наталья Викторовна
БУЛАНОВА
кандидат юридических наук, доцент
УДК 343.102
Акты прокурорского реагирования
на нарушения закона, допущенные
органами дознания и органами
предварительного следствия в досудебных
стадиях уголовного процесса
Ф
едеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации» уполномочивает прокурора, выявившего нарушение закона, в целях его пресечения и устранения, восстановления нарушенных прав и
свобод участников уголовного судопроизводства приносить акты прокурорского реагирования. К сожалению, в сфере уголовного судопроизводства этот вопрос урегулирован недостаточно четко, что вызывает как научные
36
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
и литературы по рассматриваемому вопросу
позволяет выделить следующие особенности,
присущие актам прокурорского реагирования в сфере уголовного судопроизводства.
Таким образом, акты:
а) выносятся уполномоченными на то
должностными лицами органов прокуратуры
в пределах их компетенции;
б) определяют правовое отношение прокурора к деятельности поднадзорных государственных органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование;
в) имеют четко выраженную целевую направленность, устанавливают, изменяют или
прекращают уголовно-процессуальные отношения;
г) принимаются в установленном законом
порядке;
д) выражаются в письменной форме и отвечают определенным требованиям к оформлению, структуре и содержанию;
е) обязательны для рассмотрения государственными органами и должностными лицами, которым адресованы;
ж) могут содержать властное волеизъявление (быть актами прямого действия, обязательными для исполнения) либо действовать
опосредованно.
На основании совокупности данных признаков можно предложить следующее определение понятия «акт прокурорского реагирования».
Акт прокурорского реагирования – это
адресованное уполномоченным должностным лицам органов дознания, следственных
органов формализованное (т.е. отвечающее
требованиям закона о его форме, структуре и
содержании) письменное обращение прокурора, принятое им в пределах своей компетенции при наличии предусмотренных законом
оснований и в установленном законом порядке, содержащее требование об устранении допущенных в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства нарушений законов и (или)
причин и условий, способствующих их совершению, о восстановлении нарушенных прав и
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
споры, так и сложности правоприменительного характера. Теоретическое осмысление
данной проблемы, как представляется, является необходимым условием для ее разрешения. В связи с этим для дальнейшего обсуждения (особенно в период подготовки нового
закона о прокуратуре) предлагается следующее видение рассматриваемого вопроса.
Действующее законодательство о прокуратуре и уголовно-процессуальное законодательство не содержат определения термина
«акт прокурорского реагирования». Традиционно под актами прокурорского реагирования понимают специфические, установленные Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре) правовые средства, применяемые
указанными в законе должностными лицами
органов прокуратуры в ходе осуществления
своих надзорных полномочий.
В юридической литературе содержатся и
иные определения данного понятия.
Так, под актом прокурорского реагирования предлагается понимать единство властного волеизъявления и процессуального действия, в которых прокурор в пределах своей
компетенции в определенном законом порядке проявляет правовое отношение к деятельности иных органов и лиц, участвующих в
уголовном процессе1.
Акт прокурорского надзора (прокурорского
реагирования) рассматривается как письменный документ уполномоченного должностного лица органа прокуратуры, реализуемый в
сфере надзорной деятельности прокуратуры
и имеющий своей целью устранение выявленных нарушений закона, их причин и способствующих им условий, их профилактику, привлечение к ответственности виновных лиц2.
Анализ законодательства о прокуратуре,
уголовно-процессуального законодательства
Терехин А.А. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве : дис. … канд. юрид. наук.
Челябинск, 2013. С. 7.
2
Бызова М.В. Представление прокурора : дис. … канд. юрид.
наук. Екатеринбург, 2009. С. 11–12.
1
37
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
свобод участников уголовного судопроизводства, а также привлечении к ответственности
виновных должностных лиц.
Вопрос о том, какой прокурор уполномочен приносить акты прокурорского реагирования в сфере уголовного судопроизводства,
может быть разрешен только на основании
анализа норм УПК РФ и закона о прокуратуре в их совокупности.
Пункт 31 ст. 5 УПК РФ закрепил, что если
не оговорено иное, то под понятием «прокурор» в уголовном судопроизводстве следует
понимать Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и иных должностных
лиц органов прокуратуры, участвующих в
уголовном судопроизводстве и наделенных
соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.
Согласно ст. 54 закона о прокуратуре, используемое в ч. 1 ст. 30, регламентирующей
полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие,
понятие «прокурор» включает Генерального
прокурора Российской Федерации, его советников, старших помощников, помощников и
помощников по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора Российской
Федерации, их помощников по особым поручениям, заместителей, старших помощников
и помощников Главного военного прокурора,
всех нижестоящих прокуроров, их заместителей, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих
в пределах своей компетенции.
Однако ч. 5 ст. 37 УПК РФ устанавливает,
что полномочия, предусмотренные данной
статьей (в том числе требовать от органов дознания и следственных органов устранения
нарушений федерального законодательства,
отменять незаконные или необоснованные
постановления дознавателя, истребовать и
проверять законность и обоснованность ре-
шений следователя об отказе в возбуждении,
приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение),
вправе реализовывать прокурор района, города, их заместители, приравненные к ним
прокуроры и вышестоящие прокуроры.
Разъяснение, кто является вышестоящим
прокурором, дано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.06.2011
№ 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» только применительно к ситуации, когда вышестоящий
прокурор продлевает срок принятия решения
по поступившему с обвинительным заключением уголовному делу до 30 суток. В этом
случае вышестоящими прокурорами по отношению к прокурорам городов, районов, другим территориальным, приравненным к ним
военным прокурорам и прокурорам иных
специализированных прокуратур, а также их
заместителям являются прокуроры соответствующих субъектов Российской Федерации,
приравненные к ним военные прокуроры и
прокуроры иных специализированных прокуратур либо лица, их замещающие (п. 1.15).
Нельзя не отметить, что, согласно ст. 91, 23,
24, 25, 251 и 54 закона о прокуратуре, только
прокурор города, района, приравненные к
нему прокуроры и их заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители, Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители вправе приносить
предусмотренные названным законом акты
прокурорского реагирования: представление,
протест, постановление, предостережение,
требование.
Таким образом, на основании положений
п. 31 ст. 5 и п. 5 ст. 37 УПК РФ, ст. 91, 23, 24,
25, 251, 30 и 54 закона о прокуратуре в их совокупности можно сделать вывод о том, что
правом приносить акты прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве
наделены прокурор города, района, другие
территориальные, приравненные к ним во38
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ния и устранения выявленных им нарушений
закона актов прокурорского реагирования,
предусмотренных не уголовно-процессуальным законодательством, а законодательством
о прокуратуре?
Полагаем, что в части, не противоречащей
отраслевому федеральному закону, регламентирующему уголовно-процессуальные отношения, возникающие при проверке сообщения о преступлении, возбуждении уголовного дела, расследовании преступления (каким
является УПК РФ), прокурор вправе руководствоваться и нормами закона о прокуратуре,
регулирующего правоотношения, возникающие в ходе надзорной деятельности органов
прокуратуры. По нашему мнению, использование предусмотренных указанным законом
актов прокурорского реагирования позволит
повысить действенность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие. При этом следует подчеркнуть,
что нормы закона о прокуратуре не вступают
в коллизию с предписаниями УПК РФ, они
не противоречат, а гармонично дополняют
друг друга, позволяя при их использовании
в сочетании достигнуть в кратчайшие сроки
наибольшего положительного результата по
предупреждению, пресечению и устранению
нарушений закона, привлечению лиц, винов­
ных в их совершении, к предусмотренной законом ответственности, восстановлению нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства. Иной подход, с нашей точки зрения, необоснованно сокращает
возможности прокурора по реагированию на
выявленные нарушения закона и, в конечном
счете, способствует снижению уровня правовой защищенности участников уголовного
процесса.
Согласно ст. 30 закона о прокуратуре, регламентирующей полномочия прокурора по
надзору за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание и предварительное следствие, такие полномочия «устанавливаются уголовно-процессуальным законода-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
енные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур и их заместители,
прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных
прокуратур и их заместители, Генеральный
прокурор Российской Федерации и его заместители. Иные прокурорские работники (помощники, старшие помощники и др.) таким
правом не обладают.
Представляется, что это является вполне
обоснованным, позволяет повысить значимость акта прокурорского реагирования.
Нормы УПК РФ четко предусматривают
возможность применения в досудебном производстве акта прокурорского реагирования
только в форме изменений постановления
(п. 25 ст. 5 УПК РФ). Предусматривая право
прокурора требовать от органов дознания и
следственных органов устранения нарушений
федерального законодательства, допущенных
в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), закон не упоминает о таком акте прокурорского реагирования, как требование, которое выработано
правоприменительной практикой. В связи с
этим при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и
следственных органов прокурор применяет
постановление в случаях, прямо указанных
в УПК РФ, а требование – по остаточному
принципу: во всех иных случаях выявления
нарушений федерального законодательства в
ходе предварительного следствия3.
Закон о прокуратуре содержит перечень
актов прокурорского реагирования, включающий протест (ст. 23), представление (ст. 24),
постановление (ст. 25), предостережение о
недопустимости нарушений закона (ст. 251)
и требование (ст. 91). В связи с этим возникает закономерный вопрос: правомерно ли
использование прокурором в целях пресече Пригорща П.А. Требование прокурора как средство обеспечения исполнения закона: теоретические и практические
аспекты : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2011. С. 24.
3
39
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
тельством Российской Федерации и другими
федеральными законами». В связи с этим полагаем, что при осуществлении прокурорского надзора за органами дознания и следственными органами федеральных органов исполнительной власти (при федеральном органе
исполнительной власти) правомерно использование актов прокурорского реагирования,
указанных в данном законе.
Полагаем, что не должен рассматриваться
в качестве исключения и Следственный комитет Российской Федерации, несмотря на
то что он не отнесен законодателем к числу
федеральных органов исполнительной власти. Согласно Федеральному закону «О Следственном комитете Российской Федерации»
он является органом, осуществляющим предварительное расследование, который поднадзорен прокуратуре. Поскольку основной
закон, регламентирующий правоотношения,
возникающие в ходе осуществления прокурором своей надзорной деятельности, – закон о
прокуратуре, то его положения должны применяться и в рассматриваемом случае.
Представление прокурора – это акт комплексного реагирования. Основанием для его
внесения является совокупность существенных правонарушений, а также причины этих
правонарушений и условия, способствующие
их совершению. Представление одновременно
сочетает в себе несколько требований прокурора: устранить нарушение закона, устранить
его причины и способствующие ему условия,
привлечь к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц4. Комплексность – характерный признак представления,
его цель – разработка и реализация системы
мероприятий, реализация которых должна
привести к улучшению состояния законности.
Поэтому, по нашему мнению, при выявлении в деятельности органов предварительного расследования неоднократных нарушений,
носящих системный характер, внесение представления об устранении нарушений закона в
соответствии со ст. 24 закона о прокуратуре
настолько же правомерно, насколько и рационально. В этом случае только данный акт
прокурорского реагирования благодаря своему содержанию, форме, порядку внесения и
рассмотрения может достигнуть желаемого
результата – устранить причины нарушений
и условия, им способствующие, а также обеспечить привлечение к ответственности виновных должностных лиц.
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующие организацию надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, также называют
такой акт прокурорского реагирования, как
представление. Так, согласно п. 1.19 упоминавшегося ранее приказа от 02.06.2011 № 162,
прокуроры каждое полугодие должны «обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в
том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства (курсив наш. – Н.Б.)».
В соответствии с п. 5 приказа от 03.07.2013
№ 262 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при производстве
дознания в сокращенной форме», когда восстановление нарушенного права невозможно
вследствие истечения срока, установленного
законом для завершения дознания в сокращенной форме, прокурорам предписано «отказывая в удовлетворении жалобы, вносить в
орган дознания представление о привлечении к
предусмотренной законом ответственности
виновных в этом должностных лиц (курсив
наш. – Н.Б.)».
В сводном отчете по форме НСиД («Надзор за исполнением законов на досудебной
стадии уголовного судопроизводства») преду­
Ергашев Е. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, как новый вид актов
прокурорского реагирования // Уголовное право. 2007. № 6.
С. 82; Соколов А. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального
законодательства в уголовном процессе // Уголовное право.
2009. № 2. С. 126.
4
40
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ского реагирования) носит лишь информативный характер, не влечет за собой законодательно закрепленной обязанности поднадзорных органов ни по его рассмотрению, ни
по принятию по фактам, в нем изложенным,
каких-либо мер, направленных на устранение
нарушений закона, а также их причин и условий, им способствующих.
Таким образом, по нашему мнению, в уголовном судопроизводстве в зависимости от
процессуальной формы могут применяться
следующие акты прокурорского реагирования:
требование об устранении допущенных нарушений закона, постановление, представление.
В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор также вправе давать
письменное указание дознавателю о направлении расследования, о производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ),
давать согласие дознавателю на возбуждение
перед судом ходатайства об избрании, отмене
либо изменении меры пресечения либо производстве иного процессуального действия,
которое допускается на основании судебного
решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), утверждать
постановление дознавателя о прекращении
производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2
ст. 37 УПК РФ). Представляется, что указанные решения нельзя рассматривать как акты
прокурорского реагирования, применяемые
в целях устранения допущенных нарушений
закона, а также причин и условий, им способствующих. В данном случае правильнее говорить о правовых средствах (мерах) превентивного характера, обеспечивающих преду­
преждение правонарушений.
Большую часть актов прокурорского реагирования составляют постановления прокурора об отмене незаконных и (или) необоснованных решений дознавателей и следователей (более 70%) и требования об устранении
нарушений федерального законодательства
(около 20%). Постановления прокурора о возвращении уголовных дел для дополнительного расследования, пересоставления обвинительного заключения (обвинительного акта,
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
смотрен такой показатель, как число внесенных представлений и информаций (раздел I,
строка 20).
В то же время иные акты прокурорского
реагирования, предусмотренные законом о
прокуратуре (протест на противоречащий закону правовой акт, требование об изменении
нормативного правового акта, предостережение о недопустимости нарушения закона), в
силу своего содержания, целевой направленности, а также особенностей складывающихся в сфере уголовного судопроизводства правоотношений между участниками уголовного
судопроизводства со стороны обвинения не
могут использоваться прокурором для устранения выявленных нарушений в процессуальной деятельности органов предварительного расследования.
Однако не все исследователи придерживаются мнения о возможности применения
представлений в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Например, по мнению
Е. Ергашева, ни гл. 3 закона о прокуратуре, ни
УПК РФ не содержат норм, дающих прокурору право использовать их при осуществлении
надзора за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. В связи
с этим он предлагает дополнить гл. 3 закона о
прокуратуре нормами, регламентирующими
применение прокурором в досудебных стадиях уголовного судопроизводства всех преду­
смотренных названным законом актов прокурорского реагирования5. И во избежание
различного толкования предписаний закона
с этим предложением, безусловно, следует согласиться.
Прокуроры иногда используют такие акты
прокурорского реагирования, как информация либо информационное письмо. Однако
таких актов ни уголовно-процессуальное законодательство, ни законодательство о прокуратуре не предусматривает. И поступление
подобного письма («квазиакта» прокурор Ергашев Е. Проблемы правового статуса прокурора в досудебном производстве по уголовному делу // Уголовное право.
2008. № 4. С. 91.
5
41
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
обвинительного постановления), постановления о признании доказательств недопустимыми составляют незначительную часть актов
прокурорского реагирования (менее 10%).
Подготовка и принесение актов прокурорского реагирования должны отвечать определенным критериям.
П.А. Пригорща обосновывает существование таких принципов подготовки и внесения
требования об устранении нарушений федерального законодательства, как законность,
убедительность, обязательность исполнения
законных требований прокурора, а также
оперативность и опосредованность. В то же
время он приходит к обоснованному выводу
о том, что подготовка и реализация требования прокурора регулируются и обусловлены
теми же основополагающими началами, что и
подготовка и реализация иных актов прокурорского реагирования6.
В целом соглашаясь с изложенной позицией, хотелось бы отметить, что, к сожалению,
сложно говорить о реализации принципа
обязательности исполнения применительно
к такому акту прокурорского реагирования,
как требование об устранении нарушений федерального законодательства. Полагаем, что
действие требования основано на принципе опосредованности, поскольку устранение
нарушений осуществляется не прокурором,
а должностными лицами органов предварительного следствия в зависимости от их волеизъявления.
Часть 4 ст. 7 УПК РФ устанавливает, что
постановление прокурора должно быть законным, обоснованным и мотивированным.
Полагаем, что данное положение закона в
полной мере распространяется и на иные
решения прокурора в уголовном судопроизводстве, выраженные в иной процессуальной
форме (требование, представление).
Акты прокурорского реагирования должны приноситься только в случае достаточных
для этого оснований – при наличии наруше-
ний уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которые нарушают или
могут нарушить права и законные интересы
участников уголовного судопроизводства,
приводят или могут привести к принятию
незаконных и (или) необоснованных процессуальных решений по уголовному делу,
признанию полученных доказательств недопустимыми.
Принесению представления как комплексного акта прокурорского реагирования должны предшествовать обобщение правоприменительной практики и ее анализ, направленный в том числе и на выявление причин и
условий, способствующих совершению нарушений, в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Только такой комплексный
подход при подготовке и принесении представлений будет оправдан и результативен.
Закон о прокуратуре предоставляет прокурору право участвовать в рассмотрении представления (ч. 2 ст. 24). Полагаем, что реализация этого права будет способствовать разработке и принятию поднадзорными органами
действенных мер, направленных на устранение системных нарушений при производстве
по уголовным делам и материалам проверок
сообщений о преступлениях, а также их причин и условий, им способствующих.
Под принципом оперативности П.А. Пригорща понимает способность быстро, вовремя
исправить или направить ход дела, указывая,
что лицо, в адрес которого внесено требование, должно своевременно его рассмотреть,
принять предусмотренные законом меры и
направить ответ прокурору, внесшему требование, в течение пяти дней со дня получения
требования. Принцип оперативности выражается в обязанности в установленный законом
срок рассмотреть требование и дать ответ прокурору, принять меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их в будущем,
решить вопрос о привлечении виновных лиц
к предусмотренной законом ответственности.
В целом поддерживая изложенные положения, касающиеся рассмотрения актов
Пригорща П.А. Указ. соч. С. 21–22.
6
42
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
общений о преступлениях по подследственности направляет требование об устранении
нарушений федерального законодательства,
тогда как в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК
РФ уполномочен принять меры к изъятию
этих материалов из органов внутренних дел и
передаче в следственный орган.
Подобные обстоятельства в совокупности
являются причинами отклонения требований
прокурора органами предварительного расследования.
Этот вывод подтверждается и результатами проведенного автором анкетирования
прокурорских работников8. На вопрос, каковы причины отклонения актов прокурорского реагирования органами предварительного
следствия, подавляющее большинство респондентов (69,4%) указали на их низкое качество,
несоответствие требованиям мотивированности, а также отсутствие достаточных оснований для их принесения.
В то же время нельзя не отметить, что если
за показатель качества требований прокурора
взять их удовлетворяемость органами предварительного расследования, то следует признать, что он достаточно высок. Число отклоненных органами предварительного расследования требований прокурора остается неизменным с незначительными колебаниями
на протяжении последних лет и составляет
менее 1% от числа рассмотренных (в 2012 г. –
0,9%, в 2013 г. – 0,7%).
В заключение следует еще раз подчеркнуть,
что акты прокурорского реагирования должны позволять прокурору оперативно и эффективно реагировать на разные (и по форме, и по содержанию) нарушения закона, а
также причины этих нарушений и условия,
им способствующие. Они должны быть направлены на устранение как нарушений, допущенных при производстве по конкретному
уголовному делу, так и нарушений, носящих
системный характер, и иметь одинаковый им-
Исаенко В.Н. Процессуальная деятельность руководителя следственного органа как объект прокурорского надзора
// Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2010. № 4.
С. 25–29; Никифоров С. Исполнение требований прокурора //
Законность. 2009. № 4.
7
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
прокурорского реагирования, следует все же
указать, что реализация данного принципа
должна быть направлена на своевременную
подготовку и направление актов прокурорского реагирования должностному лицу,
уполномоченному устранить допущенное нарушение. Принцип оперативности получил
свое законодательное закрепление в нормах
УПК РФ, установивших конкретные сроки
проверки прокурором принятых следователем процессуальных решений:
об отказе в возбуждении уголовного дела –
не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении;
о возбуждении уголовного дела – не позднее 24 часов с момента получения материалов,
послуживших основанием для принятия решения;
о приостановлении уголовного дела, прекращении уголовного дела (уголовного преследования) – не позднее 14 суток с момента
получения материалов уголовного дела.
Реализация этого принципа должна обеспечивать своевременное выявление нарушений закона и принятие мер к их устранению.
Наряду с несовершенством законодательства, регламентирующего принесение актов
прокурорского реагирования на нарушения
закона, допущенные дознавателями и следователями, нельзя не отметить и факты подготовки актов прокурорского реагирования
на низком профессиональном уровне, с приведением недостаточной мотивировки изложенных требований, ошибочного толкования
норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства7.
Кроме того, имеют место случаи, когда прокурор допускает ошибку в выборе подлежащего применению в конкретном случае акта
прокурорского реагирования. Например, при
выявлении необоснованного направления со-
В ходе анкетирования, проведенного в 2014 г., были опрошены 180 прокурорских работников прокуратур г. Москвы,
Республики Алтай, Алтайского края.
8
43
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
перативный, обязательный для исполнения
характер по отношению ко всем объектам
прокурорского надзора – и органам дознания,
и органам предварительного следствия.
В силу этого систему мер прокурорского
реагирования должны составлять акты прокурорского реагирования общего характера,
предусмотренные законом о прокуратуре и
используемые как в уголовном судопроизводстве, так и в других сферах жизни общества
(представление), а также специальные акты
прокурорского реагирования, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством и применяемые только в сфере уголовного судопроизводства (постановление, требование).
актов прокурорского реагирования // Уголовное право. – 2007. – № 6.
3 Ергашев Е. Проблемы правового статуса
прокурора в досудебном производстве по уголовному делу // Уголовное право. – 2008. – № 4.
4 Исаенко В.Н. Процессуальная деятельность руководителя следственного органа как
объект прокурорского надзора // Вестн. Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2010. – № 4.
5 Никифоров С. Исполнение требований
прокурора // Законность. – 2009. – № 4.
6 Пригорща П.А. Требование прокурора
как средство обеспечения исполнения закона:
теоретические и практические аспекты : автореф. дис. …канд. юрид. наук. – Екатеринбург,
2011.
7 Соколов А. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении
нарушений федерального законодательства
в уголовном процессе // Уголовное право. –
2009. – № 2.
8 Терехин А.А. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве : дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2013.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Библиографический список
1 Бызова М.В. Представление прокурора :
дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009.
2 Ергашев Е. Требование прокурора об
устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и
предварительного следствия, как новый вид
Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации
подготовлена и издана книга:
Прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного расследования при рассмотрении сообщений о преступлениях, совершенных несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, и их расследовании: методич. рекомендации / [А.В. Гришин и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. –
М., 2014. – 52 с.
В методических рекомендациях на основе изучения материалов прокурорской и судебной практики, законодательства и научной литературы рассматриваются вопросы деятельности органов прокуратуры по организации
и осуществлению надзора за исполнением законов органами предварительного расследования при рассмотрении
сообщений и расследовании преступлений, совершенных несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, ее правового регулирования.
Для работников прокуратуры. Могут быть использованы в системе повышения квалификации действующих
прокурорских работников, а также в процессе подготовки студентов для последующей работы в органах прокуратуры.
44
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Сергей Васильевич
ДУШКИН
кандидат юридических наук
УДК 343.57
Прокурорский надзор за исполнением
законов при проведении проверочной
закупки наркотиков
Б
При изучении уголовного дела, возбужденного по результатам проверочной закупки,
первоочередной задачей прокурора является
определение следующего обстоятельства: имело ли место совершение преступления в сфере
незаконного оборота наркотиков или же эти
действия совершены лицом в результате провокации сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
В соответствии с ч. 8 ст. 5 Федерального
закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается
подстрекать, склонять, побуждать в прямой
или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация), а также
фальсифицировать результаты оперативнорозыскной деятельности.
Под провокацией понимается «побуждение представителем власти, осуществляющим правоохранительную деятельность,
другого лица к совершению противоправного деяния с целью получения изобличающих
доказательств»2. При выявлении незаконного
оборота наркотиков под провокацией следует понимать подстрекательство, склонение,
побуждение в прямой или косвенной форме
к совершению противоправных действий, на-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ольшинство уголовных дел по фактам
незаконного оборота наркотиков1 возбуждаются по результатам оперативнорозыскных мероприятий, в частности проверочной закупки. Необходимость проведения
данного мероприятия вызвана следующими
обстоятельствами, существенно затрудняющими выявление и расследование данных
преступлений:
а)отсутствие важнейшего источника информации о преступлении, поскольку лица,
приобретающие и потребляющие наркотики,
как правило, в органы полиции не обращаются;
б)
глубокая конспиративность действий
преступников и каналов поступления наркотиков и их сбыта;
в)
разграничение ролей, использование
тайников, паролей, наем охраны, наличие
преступной контрразведки;
г)относительная доступность и многообразие источников сырья для изготовления
наркотиков;
д)необходимость в осуществлении работы
по выявлению всех хорошо законспирированных звеньев преступной цепи, имеющей
организованный характер.
Здесь и далее под наркотиками следует понимать наркотические средства, психотропные вещества или их аналоги,
а также растения, содержащие наркотические средства или
психотропные вещества, либо их части, содержащие наркотические средства или психотропные вещества.
1
Словарь по уголовному праву / под ред. А.В. Наумова. М.,
1997. С. 371.
2
45
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
правленных на передачу наркотиков сотрудникам правоохранительных органов (или
лицам, привлекаемым для проведения оперативно-розыскных мероприятий). По мнению
Б.В. Волженкина, суть провокации состоит в
том, что «провокатор сам возбуждает у других лиц намерение совершить преступление с
целью их последующего разоблачения»3.
Данная проблема стала актуальной для
российской правоприменительной практики с момента принятия Европейским Судом
по правам человека (ЕСПЧ) решения по делу
«Ваньян против Российской Федерации» от
15 декабря 2005 г., когда ЕСПЧ указал, что
«если преступление было предположительно
спровоцировано действиями тайных агентов
и ничто не предполагает, что оно было бы совершено и без какого-либо вмешательства, то
эти действия уже не являются деятельностью
тайного агента и представляют собой подстрекательство к совершению преступления.
Подобное вмешательство и использование
его результатов в уголовном процессе могут
привести к тому, что будет непоправимо подорван принцип справедливости судебного разбирательства». ЕСПЧ подчеркнул, что
«милиция не ограничилась пассивным расследованием преступной деятельности заявителя» и «спровоцировала приобретение наркотиков». Аналогичные выводы содержатся
в решении ЕСПЧ по делу «Худобин против
Российской Федерации» от 26 октября 2006 г.,
в котором отмечено, что в данном деле у «заявителя не было криминального прошлого до
его задержания в 1998 году. Информация о
том, что заявитель в прошлом занимался распространением наркотиков, была получена
из одного источника – от Т., информатора сотрудников милиции. Однако неясно, почему
Т. решила сотрудничать с правоохранительными органами. Кроме того, она утверждала
на судебном разбирательстве, что обратилась
к заявителю, так как на тот момент она не
знала, где еще можно было достать героин».
При этом Европейский Суд указал, что оперативные работники могут действовать тайно,
скрывать свои личности в целях получения
информации и доказательства преступления,
но без активного подстрекательства лица к
совершению преступления.
К таким же выводам Европейский Суд пришел по делу «Тейшейра де Кастро против Португалии». По мнению Европейского Суда, использование негласных агентов должно быть
ограничено, и должны существовать гарантии
прав человека даже в случаях, когда речь идет
о борьбе с незаконным оборотом наркотиков, – публичные интересы не могут служить
оправданием провокаций со стороны правоохранительных органов. В деле, рассматриваемом Судом, нет сведений, что действия полицейских являются частью их участия в акции против незаконного оборота наркотиков,
которая была санкционирована и проходила
под контролем судьи, и у правоохранительных органов не было оснований подозревать,
что заявитель является наркокурьером, – обстоятельства дела позволяют сделать вывод о
том, что двое полицейских не ограничились
обыкновенным расследованием неправомерных действий лица, а осуществили действия,
которые спровоцировали совершение преступления. Действия полицейских выходят за
рамки действий негласных агентов – их вмешательство и использование оспариваемых
процессуальных действий свидетельствуют,
что заявитель был очевидно лишен права на
справедливое судебное разбирательство.
В связи с изложенными обстоятельствами
в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15.06.2006
№ 14 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими
средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами» появилось
разъяснение о том, что «результаты оперативно-розыскного мероприятия могут быть положены в основу приговора, если они получены в соответствии с требованиями закона
и свидетельствуют о наличии у виновного
Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 268.
3
46
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
на последнего, действия закупщика в данном
случае содержат признаки провокации.
По другому уголовному делу Каракумским
районным судом Удмуртской Республики Ж.
оправдана по обвинению в совершении преступления по факту покушения на незаконный сбыт наркотического средства – маковой
соломы. Преступление было спровоцировано
оперативными работниками, которые представлялись наркоманами, трижды в течение
суток обращались к оправданной с просьбой
продать им мак. Дважды отказавшись, после
настойчивых просьб Ж. продала им два куста
мака, росших на ее земельном участке.
По приговору Советского районного суда
г. Уфы Республики Башкортостан от 24 ноября 2004 г. Ф. признан виновным в покушении
на незаконный сбыт наркотических средств в
крупном размере. Согласно приговору, Ф. наличие умысла на сбыт наркотических средств
отрицал, утверждая, что 31 августа 2004 г. он
созвонился с З., который продавал компьютер,
и договорился о его приобретении; через некоторое время З. позвонил ему сам и сказал, что
вместо денег за компьютер возьмет наркотики.
Поскольку Ф. хотел подарить своему ребенку
компьютер, то решил на имеющиеся деньги
приобрести наркотики и передать их З. В приговоре не содержатся доказательства того, что
Ф. совершил бы преступление без вмешательства сотрудников милиции. В связи с этим Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации отменила
приговор и последующие судебные решения
по делу в части сбыта наркотиков, а дело прекратила на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ за
отсутствием состава преступления5.
Верховный Суд Российской Федерации изменил приговор в отношении Мудревского,
осужденного по ч. 1 ст. 2281 УК РФ за совершение шести преступлений, по п. «б» ч. 2 ст. 2281
УК РФ за совершение двух преступлений, по
п. «г» ч. 3 ст. 2281 УК РФ – одного преступле-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
умысла на незаконный оборот наркотических
средств, психотропных веществ или растений, содержащих наркотические средства или
психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, сформировавшегося независимо от деятельности сотрудников оперативных подразделений, а также о проведении
лицом всех подготовительных действий, необходимых для совершения противоправного деяния». В основном суды признают наличие провокации в случае, если до проведения
оперативно-розыскного мероприятия «проверочная закупка» не было оснований подозревать лицо в распространении наркотиков
и умысел лица на сбыт и сам их сбыт явился
результатом вмешательства оперативных работников.
Так, по приговору Миллеровского районного суда Ростовской области от 29 марта
2011 г. Т. оправдан по обвинению в совершении преступления, предусмотренного ч. 3
ст. 30, п. «б» ч. 2 ст. 2281 УК РФ. Рассматривающий уголовное дело суд установил, что согласно материалам уголовного дела от 27 сентября 2010 г. оперативные работники проводили оперативно-розыскные мероприятия в
отношении Т. в целях закупки у последнего
наркотического средства – гашишного масла.
Судом установлено, что Н., выступающий
в роли покупателя, неоднократно просил Т.
изготовить для него гашишное масло, на что
Т. отвечал отказом. Затем Н. стал выпрашивать у него марихуану, и Т. только показал, где
она лежит, после чего Н. взял наркотическое
средство4.
Оценивая указанные обстоятельства, суд
пришел к выводу, что действия закупщика
Н. вопреки требованиям ст. 5 Федерального
закона «Об оперативно-розыскной деятельности» явно побуждали подсудимого Т. к
совершению противоправных действий. Поскольку Н. оказал в ходе общения с подсудимым определенное психологическое давление
Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 20.09.2007 № 49-Д07-152.
5
БВС РФ. 2012. № 10. С. 45.
4
47
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ния. На основании ч. 3 ст. 69 УК РФ по совокупности преступлений путем частичного
сложения наказаний окончательно назначено
девять лет лишения свободы в исправительной колонии строгого режима.
Из материалов дела следовало, что все
преступления были выявлены в результате
проведения оперативно-розыскных мероприятий – проверочных закупок. Признав
законность проведения первой проверочной
закупки, Верховный Суд Российской Федерации в определении указал, что основаниями
для проведения неоднократных проверочных
закупок в отношении Мудревского явилась
оперативная информация о том, что житель
местности N по имени И. занимается незаконным сбытом марихуаны.
Из показаний свидетеля К. следует, что на
основании указанной информации 20 августа
2005 г. сотрудники наркоконтроля приехали в
местность N. Там они вышли на Мудревского
и в первый же день приобрели у него наркотик.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»
задачами оперативно-розыскной деятельности являются выявление, предупреждение,
пресечение и раскрытие преступлений, установление лиц, их совершающих. На основании оперативной информации 20 августа
2005 г. работники наркоконтроля выявили
Мудревского как лицо, сбывающее наркотические средства.
Результаты приведенного оперативно-розыскного мероприятия обоснованно положены в основу приговора, поскольку они получены в соответствии с требованиями закона.
Однако Верховный Суд Российской Федерации в своем решении отмечает, что «вопреки
задачам оперативно-розыскной деятельности,
выявив 20 августа 2005 г. факт сбыта Мудревским наркотического средства, оперативные
работники не изобличили его, не пресекли совершение им преступлений. Напротив, 24, 26,
27, 29 августа оперативные работники наркоконтроля своими действиями провоцировали
Мудревского И.А. на совершение преступле-
ний. Не имея у себя наркотических средств, он
по их просьбе ходил на окраину (…), где обрывал листья и верхушечные части дикорастущей
конопли и передавал им данные наркотики.
В результате провокации работников правоохранительных органов доказательства
виновности осужденного в совершении преступления 24–29 августа 2005 г. получены с
нарушением требований процессуального
закона и по смыслу ст. 75 УПК РФ являются
недопустимыми»6.
Учитывая изложенное, следует согласиться
с мнением некоторых авторов о том, что было
бы целесообразным криминализировать провокацию к совершению преступлений в сфере
незаконного оборота наркотиков по аналогии
со ст. 304 УК РФ7.
При осуществлении надзора прокурор
должен убедиться не только в том, что на
каждое проведенное оперативно-розыскное
мероприятие имеется соответствующее постановление, но и в том, что сотрудниками
правоохранительных органов не создавалось
каких-либо условий для незаконного оборота наркотиков, первоначально у лица отсутствовал умысел на его осуществление, а
сформировался он независимо от деятельности данных сотрудников. О направленности
умысла может свидетельствовать только совокупность доказательств. При этом по поводу умысла на сбыт в п. 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 15.06.2006 № 14 имеется разъяснение о том,
что о нем «могут свидетельствовать при наличии к тому оснований их приобретение, изготовление, переработка, хранение, перевозка
лицом, их не употребляющим, их количество
(объем), размещение в удобной для сбыта
расфасовке либо наличие соответствующей
договоренности с потребителями и т.п.».
Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 12.04.2011 № 24-Д11-1.
7
Тонков В.Е. Квалификация преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков : учеб. пособие. Белгород : Изд-во
БелГУ, 2010. С. 158.
6
48
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
постановления, утвержденного заместителем
начальника УФСКН России по Кемеровской
области, а не самим начальником.
Государственный обвинитель попросил суд
отложить судебное разбирательство для подготовки заключения по ходатайству стороны
защиты и на следующее судебное заседание
представил суду для приобщения к материалам уголовного дела копии приказов о распределении обязанностей между начальником УФСКН России по Кемеровской области
и его заместителями. Позже государственным
обвинителем суду также было представлено
заверенное сообщение УФСКН о том, что в
круг должностных обязанностей заместителя
начальника УФСКН России по Кемеровской
области входят вопросы дачи разрешения на
проведение оперативно-розыскных мероприятий «проверочная закупка» и «оперативный
эксперимент».
Суд, оценивая в приговоре письменные материалы, указал, что по делу не установлено нарушений Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» и норм УПК РФ при
оформлении и передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю.
Доводы защиты о признании результатов
оперативно-розыскной деятельности недопустимыми доказательствами были отклонены как несостоятельные по следующим
основаниям.
Сведения, полученные от начальника
УФСКН России по Кемеровской области, подтверждают, что в круг обязанностей его заместителя, курирующего оперативно-розыскную деятельность, входит дача разрешения
на проведение оперативно-розыскного мероприятия «оперативный эксперимент», что, по
мнению суда, не противоречит общим требованиям о возможности перераспределения
обязанностей руководителем между своими
заместителями как на основании закона, так и
в соответствии с функциональными обязанностями в силу занимаемой должности.
Суд кассационной инстанции, проверив
приговор в этой части, указал, что материалы
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
При проверке постановления о проведении оперативно-розыскных мероприятий
прокурору необходимо установить, что оно
соответствует требованиям закона, поскольку в противном случае все результаты проведенных мероприятий не будут иметь доказательственного значения.
Так, Вольским районным судом Саратовской области оправдан по одному эпизоду
преступления Г., обвинявшийся в совершении преступления, предусмотренного п. «б»
ч. 2 ст. 2281, ч. 3 ст. 30, п. «б» ч. 2 ст. 2281, ч. 1 ст.
30, п. «б» ч. 3 ст. 2281 УК РФ, поскольку постановление о производстве оперативно-розыскного мероприятия было вынесено 11 марта
2011 г., после того как данное мероприятие
было проведено. Производство оперативнорозыскного мероприятия фактически осуществлялось в отсутствие постановления о
его проведении и поэтому было признано судом незаконным8.
По другому уголовному делу в отношении
Н. Кировский районный суд г. Махачкалы признал недопустимыми доказательствами протоколы, в которых зафиксирован ход проведения
проверочной закупки, поскольку подписи от
имени понятого поставлены другим лицом.
При осуществлении прокурорского надзора необходимо проверять факты утверждения надлежащим лицом постановления о
проведении оперативно-розыскных мероприятий, поскольку стороной защиты при
рассмотрении уголовного дела в судебном
разбирательстве может быть поставлена под
сомнение законность постановления именно
по этой причине.
Так, при рассмотрении уголовного дела по
обвинению Т. Ленинск-Кузнецким городским
судом Кемеровской области стороной защиты
было заявлено ходатайство о признании недопустимыми доказательствами всех проведенных оперативно-розыскных мероприятий
(проверочная закупка, оперативный эксперимент), так как они проводились на основании
БВС РФ. 2012. № 10. С. 44.
8
49
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
оперативно-розыскной деятельности, содержащиеся в уголовном деле, оформлены оперативными службами надлежащим образом, с
соблюдением всех процедур. Документы, подтверждающие право заместителя начальника
УФСКН России по Кемеровской области давать
поручения на производство оперативно-розыскных мероприятий, представлены суду по
ходатайству государственного обвинителя и не
нарушают принципа состязательности сторон9.
Суды зачастую расценивают как провокацию и проведение повторных проверочных
закупок при отсутствии оснований их проведения, в том числе и без вынесения каждый
раз нового постановления, а также не преследующие решение задач оперативно-розыскной деятельности, указанных в Федеральном
законе «Об оперативно-розыскной деятельности», выявление и изобличение соучастников, установление источников пополнения запасов наркотических средств и т.п.
При осуществлении надзора прокурору необходимо знать законные требования, предъявляемые к оформлению и производству оперативно-розыскных мероприятий в целом и к
проверочным закупкам в частности. Особое
внимание следует уделять оценке законности
проведения повторных проверочных закупок.
Как правило, они могут быть признаны соответствующими требованиям закона только в
случаях, если целями второго и последующих
оперативно-розыскных мероприятий явилось выявление других соучастников преступления, преступных связей участников незаконного оборота наркотиков, установление
каналов поставки и сбыта наркотиков, а также необходимость выявления мест хранения
и изъятия всей массы наркотиков.
Приобретенный в ходе проверочной закупки наркотик может способствовать выдвижению различных версий. Например, при
изъятии опия-сырца, который заготавливается в определенных регионах и в лечебных
учреждениях отсутствует, выдвигается версия о вероятном месте и способе его приобретения: сырье похищено в ходе переработки
на химфармзаводе (тем более если оно приобретено у работающего там лица); опий собран на незаконных посевах мака; скупленное
похищенное или собранное сырье перевози­
тся от скупщика к сбытчику, переправляется
контрабандным путем. При обнаружении гашиша выдвигаются версии о его приобретении у изготовителя из собранной им лично
или его сообщником дикорастущей конопли.
При изъятии наркотических средств, которые в нашей стране не произрастают, выдвигаются версии о контрабанде или транзите
из других государств. В случае обнаружения
лекарственных наркопрепаратов следует учитывать их формы выпуска (таблетки, порошки, растворы), которые могут указывать на их
хищение с химфармпредприятий или из медицинских учреждений. Выдвигаются также
версии о краже, грабеже, разбойном нападении, вымогательстве, мошенничестве и т.д.
Характерными нарушениями, допускаемыми оперативными подразделениями при
осуществлении оперативно-розыскной деятельности при выявлении и раскрытии преступлений данной категории, являются невыполнение или несвоевременное выполнение
оперативных мероприятий, отраженных в
соответствующих планах, отсутствие координации и взаимодействия с иными подразделениями УФСКН, с подразделениями органов
внутренних дел по проведению оперативнорозыскных мероприятий, неиспользование
возможностей технических служб, отсутствие
в оперативных делах оперативно значимой
информации, пассивность планирования и
проведения оперативно-розыскных мероприятий, волокита, формальность составления
планов, неисполнение указаний руководства.
Президиум Верховного Суда Российской
Федерации в постановлении от 24.02.2010
№ 410-П09, в котором также рассматривался
Курдюков А.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений в сфере незаконного
оборота наркотических средств, психотропных веществ и их
аналогов: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации.
М., 2013. С. 15–16.
9
50
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
вторых, в каждом таком постановлении надо
обосновывать (указывать) причины проведения последующих закупок, т.е. мотивировать
их новыми целями и основаниями. Третьим
условием является достижение поставленной
цели, которая заключается в выявлении характера связей сбытчика с приобретателями наркотиков: является ли сбытчик членом наркомафии или же он является простым торговцем,
приобретающим у поставщиков наркотики и
перепродающим их наркоманам. И в том, и в
другом случае необходимо планировать проведение оперативно-розыскных мероприятий
по установлению личности и связей сбытчика.
В противном случае, установив при рассмотрении уголовного дела отсутствие новых
оснований для проведения повторного оперативно-розыскного мероприятия, суд может
признать доказательства, полученные в ходе
такого мероприятия, недопустимыми, что повлечет за собой прекращение уголовного дела
в связи с отсутствием состава преступления
и реабилитацию лица с последующей компенсацией морального вреда.
Таким образом, если неоднократные проверочные закупки будут проведены в полном соответствии с законом при наличии установленных законом оснований, то они не смогут расцениваться судами как провокация со стороны
сотрудников правоохранительных органов.
Библиографический список
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
факт проведения четырех проверочных закупок при сбыте героина гражданином Г., отклоняя доводы стороны защиты о том, что имела
место провокация сбыта, указал следующее:
«Нельзя согласиться и с утверждением
осужденного о том, что имела место провокация преступления со стороны сотрудников
УФСКН.
Как следует из материалов уголовного дела,
первая проверочная закупка в отношении Г.
проводилась на основании постановления о
проведении ОРМ от 10 февраля 2007 г. в связи
с наличием оперативной информации о том,
что Г. занимается незаконной реализацией героина, с целью установления достоверности
данного факта.
Необходимость проведения последующих
проверочных закупок была обусловлена выявлением лиц, занимающихся незаконной
реализацией наркотических средств, документированием их противоправной деятельности, преступных связей, каналов поступления и мест хранения наркотических средств.
Из материалов дела следует, что в ходе проведенных оперативно-розыскных мероприятий были изобличены У. – в сбыте героина в
особо крупном размере, Ц. – в хранении марихуаны в особо крупном размере.
Следовательно, неоднократность проведения проверочных закупок, необходимость
проведения которых была обусловлена конкретными обстоятельствами дела, не противоречит требованиям закона и не может быть
признана провокацией преступления».
В уголовно-процессуальном законодательстве нет норм, в которых было бы определено,
проведение какого количества закупок у одного и того же лица является допустимым. Однако каждая закупка должна быть обусловлена
определенными обстоятельствами, свидетельствующими о необходимости ее проведения.
Главным условием признания законным
проведения нескольких проверочных закупок
у одного и того же лица является, во-первых,
вынесение каждый раз нового постановления
о проведении оперативного мероприятия. Во-
1 Волженкин Б.В. Служебные преступления. – Москва, 2000.
2 Курдюков А.Н. Прокурорский надзор за
исполнением законов при расследовании преступлений в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и
их аналогов : лекция / Акад. Ген. прокуратуры
Рос. Федерации. – Москва, 2013.
3 Словарь по уголовному праву / под ред.
А.В. Наумова. – Москва, 1997.
4 Тонков В.Е. Квалификация преступлений
в сфере незаконного оборота наркотиков :
учеб. пособие. – Белгород : Изд-во БелГУ, 2010.
51
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Юрий
Генрихович
НАСОНОВ
кандидат
юридических наук
Вадим
Сергеевич
ВЫСКУБ
УДК 347.921.31+347.963
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Участие прокурора в гражданском процессе с правовых
позиций Европейского Суда по правам человека
А
нализ статистических данных за 2013 г.,
а также докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации
показывает, что многими прокурорами активно используется право на обращение в
суд общей юрисдикции, предоставленное Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре) и ст. 45 ГПК РФ.
Процессуальным законодательством преду­
с­матриваются две формы прокурорского участия в первой инстанции суда общей юрисдикции.
Одна из таких форм – обращение прокурора в суд с заявлением или иском. Прокурор
инициирует возбуждение гражданского дела
путем обращения в суд общей юрисдикции с
заявлением от своего имени, но в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов
государства, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление
в защиту прав граждан может быть подано
прокурором только в случае, если гражданин
по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам
не может сам обратиться в суд. Указанное
ограничение не распространяется на обращения граждан к прокурору о защите нарушен-
ных или оспариваемых отдельных прав, прямо указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
Другой формой участия прокурора в гражданском деле является вступление его в процесс и дача заключения по делам о выселении,
о восстановлении на работе, о возмещении
вреда, причиненного жизни и здоровью, а
также в иных случаях, предусмотренных ГПК
РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. В первую очередь к ним относится
обеспечение верховенства закона, единства и
укрепления законности. Вступление прокурора в процесс призвано содействовать суду в
объективном рассмотрении социально значимых гражданских дел и вынесении законного
и обоснованного решения.
Между тем в юридической литературе зачастую выражается ошибочное одностороннее мнение о роли прокурора в гражданском
судопроизводстве. Она заключается в том, что
прокурор участвует в суде лишь для защиты
социально уязвимых граждан и публичных
интересов или интересов неопределенного
круга лиц. Так, Л.Н. Изотова отмечает, что
«участие прокурора в определенных категориях дел, рассматриваемых судами общей
юрисдикции, дача им заключений по этим делам обосновываются необходимостью защи52
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
представляет доказательства, заявляет ходатайства и т.д. Прокурор может отказаться от
заявления, поданного в защиту другого лица.
Такой возможности нет у прокурора при
осуществлении другой формы участия в
гражданском процессе, когда он вступает в
процесс и дает заключение. При вступлении
в гражданский процесс он обязан дать заключение, которое, скорее всего, не удовлетворит
одну из сторон. В этом случае для прокурора
нет «слабой» и «сильной» стороны в процессе. При такой форме участия у прокурора отсутствуют полномочия истца, он имеет лишь
одно право – знакомиться с материалами дела.
Таким образом, две формы участия прокурора в гражданском процессе различаются
не только целями и задачами, но и пределами
процессуальных полномочий. В практике судов общей юрисдикции Российской Федерации такая форма, как вступление прокурора
в процесс, споров о ее правовой состоятельности не вызывает и поддерживается судейским сообществом. В то же время такая деятельность российских прокуроров не находит
понимания в Европейском Суде по правам
человека (далее – ЕСПЧ).
Так, в постановлении ЕСПЧ от 31.07.2012
по делу «Микрюков и другие (Mikryukov et
Autres) против Российской Федерации» приводятся два дела, в которых прокурорское
вмешательство, по мнению судей, стало нарушением «равновесия», несовместимым с
принципом равенства сторон3.
Из обстоятельств первого дела следует, что
заявитель предъявил иск к государственному
учреждению и частной организации о взыскании социальных пособий. Прокурор, вступив
в дело, просил отклонить иск заявителя. Суд
согласился с заключением прокурора и отказал в иске.
Во втором случае заявитель обратился в
суд с иском о восстановлении на работе после увольнения к двум государственным уч-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ты слабой стороны в деле (дела о выселении, о
восстановлении на работе, о возмещении вреда, причинного жизни или здоровью, и т.п.) и
общественной значимостью дела»1.
Неверному представлению об участии прокурора в суде нередко способствуют выступления представителей прокуратур в СМИ, в
которых о прокуроре говорится как об уполномоченном лице государства, выступающем
в интересах незащищенной стороны, добивающемся равноправия в процессе по трудовому спору между работником и работодателем,
если работник находится в административной зависимости от последнего, или между
социально уязвимым гражданином в споре с
государственным учреждением.
Одной из особенностей роли прокурора в
гражданском процессе является то, что при
обращении гражданина к нему с просьбой о
защите своих социальных прав его доводы
подвергаются проверке и только по ее результатам возможно направление в суд заявления
(искового заявления). Конституционным Судом Российской Федерации определено, что
положение ч. 1 ст. 45 ГПК РФ во взаимосвязи с Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации» (ст. 26, 27 и 35) не
предполагает возможности произвольного
решения прокурором вопроса об обращении
в суд с заявлением в защиту прав и свобод
граждан – такое решение принимается по результатам всесторонней проверки обращения
гражданина2. Если же заявитель неправ, то у
прокурора есть возможность отказать, обосновав свою позицию со ссылкой на закон и
установленные обстоятельства дела. Прокурор в процессе занимает активную позицию:
Изотова Л.Н. Отдельные процессуальные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и
гражданский процесс. 2013. № 12. С. 14.
2
Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2014
№ 402-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина Черношейкина Сергея Николаевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 45
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
1
Бюл. Европейского Суда по правам человека. 2013. № 12.
С. 56–64.
3
53
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
реждениям. Прокурор дал отрицательное для
истца заключение. Суд отказал в удовлетворении исковых требований4. По мнению ЕСПЧ,
участие прокурора «обусловило в ущерб заявителям нарушение равновесия, несовместимое с принципом равенства сторон».
По нашему мнению, если исходить из того,
что участие прокурора в гражданском процессе сводится только к защите прав и законных интересов незащищенной стороны, как
это зачастую преподносится, то заключения
прокуроров по указанным делам могут быть
признаны несостоятельными, что и сделал
ЕСПЧ. Однако вступление прокурора в процесс по отдельным категориям дел и дача заключения предусмотрены процессуальным
законом. Совершенно очевидно, что прокуроры исполнили возложенные на них обязанности по обеспечению принципа законности.
В постановлении также отмечается, что
«даже если вмешательство прокурора в этих
делах было предусмотрено российским законодательством, по-видимому, особые условия
не оправдывали такое вмешательство».
Судьи не пояснили, какие особые условия
исключали вступление прокурора в процессы
по установленным законом делам. Кроме того,
ЕСПЧ оставил без внимания один из принципов, сформулированных в резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604
(2003) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, регулируемом верховенством
права» (постановление ЕСПЧ от 01.04.2010
«Дело Королев (Korolev) (N 2) против Российской Федерации»)5. Он изложен следующим образом: «Прокуроры могут быть наделены правом возбуждения процедур или вступления в
существующие процедуры или использования
различных средств правовой защиты для обеспечения законности (принцип законности)».
Тем не менее обжаловать весьма спорные
акты ЕСПЧ не представляется возможным,
поскольку в силу п. 1 ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 1
Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных
свобод и Протоколов к ней» постановления
ЕСПЧ в отношении Российской Федерации
являются обязательными для всех органов
государственной власти Российской Федерации, в том числе и для судов.
Выполнение постановлений, касающихся
Российской Федерации, предполагает в случае
необходимости обязательство со стороны государства принять меры частного характера,
направленные на устранение нарушений прав
человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы преду­
предить повторение подобных нарушений.
Полагаем, что обжалование решений судов
по делам, в которых принимал участие прокурор, со ссылкой на несоблюдение принципа
равенства сторон вследствие такого участия
будет продолжаться.
В отношении участия прокурора в гражданском процессе практика ЕСПЧ формировалась не всегда в пользу Российской Федерации. По нашему мнению, изложенные обстоятельства служат поводом к учету правовых
позиций ЕСПЧ и соблюдению принципа специального назначения (наличие обоснованной и признаваемой цели для участия прокурора в гражданском процессе). Необходимо
провести тщательный анализ практики участия прокуроров в суде общей юрисдикции
по гражданским делам путем вступления в
процесс и дачи заключения. Полученные результаты могли бы стать основанием для выработки мер организационного характера
внутри прокурорской системы либо для подготовки законодательных предложений.
Законодательство позволяет различать
обязательное и факультативное участие прокурора в гражданском процессе. Прокурор не
может отказаться принимать участие в рассмотрении гражданского дела только тогда,
когда федеральным законом его участие при-
Авторами использованы фабула дела и термины, содержащиеся в переводе постановлений ЕСПЧ.
5
Бюл. Европейского Суда по правам человека. 2010. № 10.
С. 41–48.
4
54
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
участие прокурора в делах, по которым такое
участие предусмотрено нормами ГПК РФ и
других федеральных законов. В их числе упоминаются дела о восстановлении на работе.
Между тем по смыслу ч. 3 ст. 45 ГПК РФ такое
дело может быть рассмотрено и без участия
прокурора. Если же прокурор принял решение об участии, то его вмешательство в процесс не только должно быть оправдано необходимостью дачи заключения, но и иметь более весомую цель.
Прокурорами предъявляется немало исков
к гражданам в защиту интересов государства
и муниципальных образований. Зачастую
эти обращения в суд общей юрисдикции расходятся с рекомендациями, выработанными
Парламентской Ассамблеей Совета Европы и
Консультативным советом европейских прокуроров, являются спорными в части законности и обоснованности.
Так, и.о. прокурора г. Котовска Тамбовской
области 21 июня 2011 г. в интересах Российской Федерации предъявил иск к Косицину
с требованием о временном ограничении его
выезда из Российской Федерации. Ответчик
уклонялся от уплаты страховых взносов в
Пенсионный фонд Российской Федерации и
задолжал с учетом пени 8079,54 руб.
В процессе на стороне прокурора выступили представители двух государственных
органов: управления Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Котовске и городского
отдела судебных приставов УФССП России по
Тамбовской области6. Были бы резонны вопросы судей, если бы была подана жалоба в ЕСПЧ:
неужели уполномоченные органы государства
не могли справиться с должником и потребовалось вмешательство прокурора; разве установление временного запрета гражданину выезжать за границу возможно отнести к числу
интересов Российской Федерации?
Однако суд удовлетворил иск прокурора.
Решение суда вступило в законную силу, как и в
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
знано обязательным. Обязательность участия
прокурора в рассмотрении гражданских дел
может быть предусмотрена как материальным, так и процессуальным законодательством. Так, в соответствии со ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации участие
прокурора обязательно по делам о лишении
родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ). Закон преду­
сматривает обязательное участие прокурора
по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 259
ГПК РФ); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 СК РФ; ст. 273 ГПК РФ);
о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении умершим (ст. 278
ГПК РФ); о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным, об
ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами
(ст. 283 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288
ГПК РФ); о принудительной госпитализации
в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации
гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ). Обязательное
участие прокурора может предусматриваться и другими федеральными законами (например, участие в рассмотрении заявления
о госпитализации для обязательного обследования и лечения больных туберкулезом –
п. 4 ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001
№ 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»).
По другим делам участие прокурора признано законом возможным. Однако приказом
Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»
(п. 6) прокуратурам поручено обеспечивать
во всех судебных инстанциях обязательное
Материалы прокуратуры Тамбовской области (письмо от
07.09.2012 № 8-11-2012).
6
55
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
деле «Микрюков и другие (Mikryukov et Autres)
против Российской Федерации». Ответчик не
обжаловал решение. Тем не менее законность и
обоснованность судебного акта вызывают сомнения. В описательной части решения статус
прокурора обозначен как статус представителя интересов государства, что противоречит
ст. 4, 45 ГПК РФ, согласно которым прокурор
выступает в суде от своего имени. Суд ссылается на ст. 67 Федерального закона от 02.10.2007
№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»,
в которой говорится, что обратиться в суд с
заявлением об установлении для должника
временного ограничения на выезд из Российской Федерации вправе взыскатель (в данном
случае управление Пенсионного фонда страны) или судебный пристав-исполнитель. Прокурору такое право не предоставлено. Судом
не обеспечено соблюдение принципа исполнительного производства о соотносимости
объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения. Представляется несоразмерным ограничивать гражданина в реализации конституционного права на свободу
передвижения при долге государству в размере
8000 руб.
Совершенно очевидно также, что и.о. прокурора г. Котовска действовал вопреки положению п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, запрещающему подмену иных государственных
органов. Зачастую прокуроры подмену уполномоченных органов оправдывают их бездействием. Однако очевидно, что стоит бороться
с неисполнением законов органами управления, а не выполнять их работу.
Дискуссии юристов по этому поводу не
прекращались никогда. Еще в 2003 г. доктор
юридических наук А.Х. Казарина писала, что
при всей значимости проблемы нельзя перекладывать ее на плечи прокуратуры на том
основании, что государственные органы,
обязанные этим заниматься, бездействуют, а
ущерб государству растет7.
По сути, принципы деятельности прокуратур, отраженные в документах Парламентской Ассамблеи Совета Европы, представляют собой список критериев, ограничивающих
полномочия прокурора вне сферы уголовного
права. Эти рекомендации не являются чем-то
новым для российских прокуроров и судей.
Полномочия прокуроров и их пределы закреплены в федеральных законах, в том числе в
ГПК РФ и АПК РФ.
В контексте позиции ЕСПЧ о роли прокурора в гражданском процессе представляется
дискуссионным вопрос о пределах осуществления им надзора за исполнением законов
судебными приставами-исполнителями. Эта
функция прокуратуры прямо определена в
ст. 1 закона о прокуратуре. Принудительное
исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц судебные приставы
осуществляют в рамках возбужденных ими
исполнительных производств. Такое производство может рассматриваться как стадия
гражданского судопроизводства, в которой
суды совершают действия по обеспечению
принудительного исполнения судебных постановлений. Исполнительное производство
является относительно самостоятельной стадией процесса.
Каждое исполнительное действие судебный пристав-исполнитель оформляет путем
вынесения соответствующего постановления
в порядке ст. 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Именно к этим
документам прокурор вправе иметь доступ на
основании ст. 22 закона о прокуратуре. Прокурор осуществляет надзор за соответствием
их законам. Поскольку в исполнительном производстве сторонами выступают взыскатель и
должник, то неизбежно прокурор действует в
пользу одной из них. Чаще прокуроры принимают меры в пользу взыскателя, что, конечно
же, нарушает равенство участников исполнительного производства, если говорить о нем
как о стадии гражданского судопроизводства.
Например, как следует из материалов проверок территориальных органов ФССП России
Казарина А.Х. Общий надзор: возможности и пределы //
Законность. 2003. № 7. С. 8.
7
56
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
принудительных мер к должнику – задача судебного пристава-исполнителя.
На наш взгляд, эти соображения полностью соответствуют рекомендациям, содержащимся в указании Генерального прокурора
Рос­сийской Федерации от 12.05.2009 № 155/7
«Об организации прокурорского над­
зора за
исполнением законов судебными приставами».
Прокурорам поручено при выявлении нарушений вносить представления об их устранении главным судебным приставам субъектов
Российской Федерации с постановкой вопроса о привлечении виновных судебных приставов-исполнителей к дисциплинарной ответственности. Предлагается на незаконные
постановления судебных приставов-исполнителей приносить протесты вышестоящим
должностным лицам, а в случае неисполнения
законных требований прокурора – применять предоставленные ст. 45, 254, 441 ГПК РФ
и ст. 198 АПК РФ полномочия по обращению
в суды общей юрисдикции и арбитражные
суды с заявлениями о признании незаконными решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и возмещении
причиненного ими ущерба.
По нашему мнению, практика обращения в
суды с заявлениями о признании незаконными решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и возмещении
причиненного ими ущерба нуждается в обобщении и анализе. Рекомендации по применению мер прокурорского реагирования, содержащиеся в указании, носят общий характер. В
документе следовало бы определить конкретные поводы для обращения прокурора в суд.
Соображения о необходимости конкретизации полномочий прокуроров высказывались и раньше. Так, доктор юридических наук
А.Ю. Винокуров еще в 2000 г. писал, что в закон о прокуратуре не была включена дополнительная глава, конкретизирующая предмет
этого направления и, самое главное, полномочия прокуроров по осуществлению надзора
за исполнением законов судебными приставами. Данное обстоятельство является суще-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
50 субъектов Российской Федерации8, прокурорами вскрывались многочисленные факты
безосновательного окончания исполнительного производства. Мерами прокурорского реагирования были и протесты, и обращения в
суды. Однако возобновление исполнительного
производства мерами прокурорского реагирования не соответствовало интересам должника. В то же время действия прокурора оправданы, если он защищает «слабую» сторону исполнительного производства. Так, 10 апреля
2010 г. прокурор Мошковского района Новосибирской области направил в суд заявление
в интересах несовершеннолетней П. о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя отдела УФССП по этому
району. Требования прокурора были исполнены отделом судебных приставов до вынесения
решения судом, в связи с чем производство по
делу было прекращено. В этой же области Барабинский межрайонный прокурор в интересах
Российской Федерации оспорил бездействие
судебного пристава-исполнителя, принявшего
решение об окончании исполнительного производства о взыскании с Михайлова административного штрафа в размере 2000 руб.9 Цель
вмешательства прокурора остается неясной.
Разве можно соотнести объем требований
взыскателя и затраты на судебное разбирательство? Даже если говорить об обеспечении
неотвратимости административного наказания, то в этом случае цель возобновления
исполнительного производства путем обращения в суд не оправдана. Кроме того, задача прокурора заключается не в том, чтобы
взыскать штраф. Он добивается устранения
нарушения закона должностным лицом и
принимает меры для привлечения его к ответственности при наличии вины. Принятие
Задание Генеральной прокуратуры Российской Федерации
от 11.06.2013 № 74/1-12-2013.
9
Докладная записка прокурора Новосибирской области о
результатах проверки исполнения УФССП России по Новосибирской области и его территориальными органами
законодательства об исполнительном производстве по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
11.06.2013 № 74/1-12-2013.
8
57
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ственным, поскольку полномочия прокуроров согласно ст. 129 Конституции Российской
Федерации должны определяться федеральным законом. Пробел в законодательстве должен быть устранен путем включения в закон
о прокуратуре самостоятельной главы, отражающей специфику новой отрасли надзора10.
В заключение следует сказать, что действующее процессуальное законодательство и организационно-распорядительные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации
позволяют прокурорам взвешенно решать вопросы участия в гражданском процессе. В то
же время полагаем, что в настоящее время
возникла необходимость в оказании прокуро-
рам дополнительной организационно-методической помощи для учета правовых позиций
ЕСПЧ, недопущения необоснованных обращений в суд и вступления в судебные разбирательства в отсутствие разумного повода.
Библиографический список
1 Винокуров А.Ю. Надзор за исполнением
законов судебными приставами: отдельные
вопросы теории и практики // Законность. –
2000. – № 1.
2 Изотова Л.Н. Отдельные процессуальные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский
процесс. – 2013. – № 12.
3 Казарина А.Х. Общий надзор: возможности и пределы // Законность. – 2003. – № 7.
Винокуров А.Ю. Надзор за исполнением законов судебными приставами: отдельные вопросы теории и практики // Законность. 2000. № 1. С. 15.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
10
Тимур Анварович
ТУХВАТУЛЛИН
кандидат юридических наук
УДК 347.962
Определение приоритетов
прокурорской деятельности
в экономической сфере
В
российской экономике на разных этапах
развития страны выделяют разные приоритетные направления. Эти приоритеты помимо экономических условий во многом
зависят от решений руководства страны, связанных с внешней и внутренней политикой
государства. Безусловно, названные обстоятельства оказывают прямое влияние на определение приоритетов прокурорской деятельности в сфере экономики.
Приоритетами прокурорской деятельности в сфере экономики следует считать актуализирующиеся группы общественных отношений, которые под воздействием политических, экономических, социальных, правовых
и иных условий влияют на состояние законности и правопорядка в экономической сфере страны, а также на выполнение первоочередных задач государственного, социального
и хозяйственного строительства и в связи с
58
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Основания смены и корректирования приоритетов прокурорской деятельности в сфере
экономики можно разграничить на несколько
видов.
1.Основания, возникшие в связи с развитием общественных отношений и, соответственно, изменением их нормативно-правового регулирования, требующим отмены
(корректировки) прокурорско-надзорных
меро­приятий в той или иной сфере жизнедеятельности.
2.Основания, возникшие вследствие наступления форс-мажорных обстоятельств
(событий), требующих незамедлительной реакции органов прокуратуры в целях обеспечения соблюдения конституционного правопорядка в стране, прав и законных интересов
граждан России.
Примером образования общегосударственного приоритета, и в том числе приоритета
прокурорской деятельности, послужило вхождение в состав Российской Федерации Республики Крым и города федерального значения
Севастополя.
В связи с этим, особенно на этапе интеграции новых субъектов Федерации в российское
экономическое и правовое пространство, необходима помощь со стороны федерального
центра. Среди федеральных органов государственной власти основную роль в укреплении
единства правового пространства должны
сыграть органы прокуратуры и юстиции, которые в силу предоставленных законом полномочий проводят «сверку» проектов и уже
принятых нормативных правовых актов с положениями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
3. Основания, возникшие вследствие особенностей социально-экономического, культурного, исторического развития регионов,
природно-климатических особенностей, географического места расположения, удаленности от центра, транспортной доступности
субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется надзор за исполнением законов Российской Федерации.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
этим требующих первостепенных мер воздействия со стороны органов прокуратуры.
Важным структурным элементом при этом,
несомненно, является государственная безо­
пасность.
Базовыми документами, определяющими приоритеты деятельности прокуратуры
в сфере экономики, являются указы Президента Российской Федерации от 29.04.1996
№ 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)», от 12.05.2009
№ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»,
от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».
Названные документы выделяют ключевые моменты, непосредственно влияющие на
приоритезацию прокурорской деятельности
в сфере экономики. Так, Стратегия государственной национальной политики Российской
Федерации на период до 2025 года к основным
задачам в сфере государственной национальной политики Российской Федерации относит:
обеспечение социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики Российской Федерации;
обеспечение сбалансированного, комплексного и системного развития крупных
экономических регионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, включая оптимальное использование накопленного научно-технического и кадрового
потенциала, преимуществ территориального
разделения труда и производственной кооперации, рациональное размещение производительных сил; сокращение уровня социальноэкономической дифференциации регионов;
создание благоприятных условий для экономического и социального развития субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований в целях обеспечения свободы
предпринимательской деятельности и социальной защиты граждан.
59
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Здесь речь необходимо вести о приоритетах прокурорской деятельности в отдельных
регионах страны, которые имеют определенные особенности в силу тех или иных свойств,
характеристик или признаков.
В качестве примера можно привести Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной
безо­пасности на период до 2020 года, утвержденную 8 февраля 2013 г. Президентом Российской Федерации1, и принятое в ее развитие
постановление Правительства Российской Федерации от 21.04.2014 № 366 «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие
Арктической зоны Российской Федерации на
период до 2020 года»2, которыми закреплено,
что приоритетными направлениями развития
Арктической зоны Российской Федерации и
обеспечения национальной безопасности являются в числе прочих комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны
Российской Федерации. Подобного рода программные документы приняты по вопросам
социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона3, Калининградской области4.
Таким образом, на период действия указанных документов отраженные в них направления и вопросы экономической и иной
хозяйственной деятельности становятся приоритетными, чем возлагают на органы исполнительной власти, контролирующие и правоохранительные органы, а также органы прокуратуры дополнительные обязанности.
Теоретические исследования, анализ практики прокурорского надзора за исполнением
федерального законодательства позволяют
выделить следующие пять первостепенных
приоритетных направлений прокурорской
деятельности в сфере экономики: 1) надзор
за исполнением законов в сфере жилищнокоммунального хозяйства, 2) надзор в сфере
управления и распоряжения государственной
и муниципальной собственностью, 3) надзор
за исполнением бюджетного законодательства, включая сферу закупочной деятельности для государственных и муниципальных
нужд и оборонно-промышленного комплекса, 4) надзор за исполнением земельного законодательства, 5) надзор за соблюдением прав
предпринимателей.
Такое ранжирование прокурорской деятельности в сфере экономики выстроено на
основании результатов анкетирования 754
прокурорских работников, проведенного в
16 субъектах Российской Федерации. К приоритетным направлениям прокурорской
деятельности в сфере экономики 63,9% респондентов отнесли надзор за исполнением
законов в сфере жилищно-коммунального
хозяйства; 46,4% – законов о государственной и муниципальной собственности; 41,2% –
о размещении заказов для государственных
и муниципальных нужд; 39,1% – о бюджете;
38,3% – о землепользовании; 19,4% – о защите прав субъектов предпринимательской деятельности.
Рассмотрим основания приоритезации названных направлений прокурорской деятельности в экономической сфере.
Несмотря на предпринимаемые усилия органов государственной власти, органов государственного контроля (надзора) и правоохранительных органов, до настоящего времени
не удается улучшить состояние законности в
сфере жилищно-коммунального хозяйства,
являющейся одной из ключевых отраслей
экономики. Приоритетность данного направления определена руководством страны. Президент Российской Федерации В.В. Путин в
Документ опубликован не был // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
2
Официальный интернет-портал правовой информации.
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.04.2014).
3
Постановление Правительства Российской Федерации от
15.04.2014 № 308 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое
развитие Дальнего Востока и Байкальского региона».
4
Постановление Правительства Российской Федерации от
15.04.2014 № 311 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое
развитие Калининградской области до 2020 года».
1
60
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью являются одним из основных элементов системы
государственного регулирования. Они оказывают непосредственное влияние на экономику страны, поскольку государственное имущество представляет собой экономическую
основу существования государства, которое
во все времена использовало накопленные
ресурсы для решения самых актуальных для
общества задач, направленных на реализацию публичных интересов.
Поэтому обеспечение права государственной собственности, зачастую нарушаемое в
результате противоправных посягательств в
различных экономических сферах, является
приоритетным направлением в экономике
страны. Подобные нарушения создают благоприятную почву для проявлений коррупции
и хищения государственного имущества.
В докладе о состоянии законности и правопорядка в 2013 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка отметил, что
«к сожалению, пока не удается навести порядок в сфере использования государственного
имущества. Нарушения закона широко распространены (123 тыс.)»8.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской
Федерации от 12.05.2009 № 537, указано, что
основным источником угроз национальной
безопасности в сфере государственной и общественной безопасности является сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных в числе прочих против собственности и экономической безопасности.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года,
утвержденной распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р,
для повышения эффективности политикоправовых институтов, обеспечения испол-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
своем выступлении 31 мая 2013 г. на заседании Государственного совета Российской Федерации, посвященном мерам по повышению
качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, отметил, что острота проблемы остается большой, людей не устраивает
низкое качество этих услуг, недобросовестное
управление и постоянный рост тарифов5.
Состояние законности в этой сфере также
остается неудовлетворительным. В докладе
Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки в ходе «правительственного
часа» отмечено, что коммунальный сектор,
по сути, является единственной сферой экономики, в которой зафиксирован внушительный рост вскрытых нарушений, и все они
приобрели системный характер6.
На коллегии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации на тему «О состоянии
законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства», проведенной 19 февраля
2014 г., в частности, отмечено, что криминальным посягательствам наиболее подвержена
сфера расходования организациями ЖКХ
денежных средств, собираемых с населения и
получаемых из бюджетов различного уровня.
Распространены факты их хищений, незаконного вывода из коммунальной отрасли (в том
числе в оффшорные юрисдикции), нецелевого использования и др.
Распространенный характер имеет необоснованное завышение тарифов, предоставление некачественных услуг, нецелевое расходование бюджетных средств, неправомерное
увеличение платы за содержание и ремонт
общего имущества многоквартирных домов,
хищение средств, в том числе подлежащих перечислению ресурсоснабжающим организациям7. Органами прокуратуры в 2013 г. выявлено почти 320 тыс. нарушений в сфере ЖКХ.
URL: http://kremlin.ru/news/18232.
URL: http://genproc.ru/smi/news/genproc/news-86546/ (дата
обращения: 12.02.2013).
7
Подробнее об этом см.: Паламарчук А.В., Хусяйнова С.Г.,
Кагамлык М.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства :
пособие / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013.
5
6
См.: URL: http://www. genproc.gov.ru.
8
61
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
нения законодательства особое внимание
должно быть уделено пресечению рейдерских
захватов собственности, сокращению объема
имущества, находящегося в государственной
и муниципальной собственности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 327 утверждена государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным
имуществом», реализация которой должна
внести существенный вклад в достижение
целей экономического развития Российской
Федерации, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года, и приоритетов государственной политики в сфере управления государственным
имуществом.
Эффективность государственного и муниципального управления, направленного
на решение общегосударственных задач, всецело зависит от достаточного и своевременного финансирования. Речь идет о бюджетах
всех уровней: от федерального до местного
бюджета самого малонаселенного сельского
поселения в российской глубинке. Важность
рассматриваемого блока, прежде всего, связана с необходимостью исполнения взятых
государством социальных обязательств перед
населением по решению огромного пласта социальных проблем. Бюджетное обеспечение
вплотную влияет на процесс интеграции в
российскую экономику Республики Крым и
города федерального значения Севастополя.
В связи с этим надзор за исполнением законодательства о бюджете остается приоритетным
направлением работы прокуроров, несмотря
на некоторое снижение активности прокурорско-надзорной деятельности9.
Рассматривая приоритетность бюджетных
правоотношений, следует отметить, что с
1 января 2014 г. в сфере размещения заказов
для государственных и муниципальных нужд
применяется новый Федеральный закон от
05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд».
Приоритет сферы закупок для государственных и муниципальных нужд неоспорим,
поскольку данный экономический институт
наиболее коррупциогенный, ущерб от нарушений в нем, по различным оценкам, ежегодно составляет миллиарды рублей. Каждый
год в России из бюджетных средств, выделенных на госзакупки, расхищается 1 трлн
руб., что составляет 1/14 консолидированного бюджета страны10. Прокурорами только
в 2013 г. выявлено свыше 87 тыс. нарушений
законов практически во всех сегментах рынка
закупок, по материалам проверок возбуждено
почти 600 уголовных дел.
Многочисленные факты нарушений бюджетного законодательства выявлены при исполнении государственного оборонного заказа. Так, выступая на Координационном совещании руководителей правоохранительных
органов Российской Федерации 29 мая 2014 г.,
посвященном вопросам эффективности мер
по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в числе угроз национальной
безопасности назвал незаконные действия в
важнейших сферах экономики – госзакупок,
гособоронзаказа11.
Главой государства, Правительством Российской Федерации предпринимаются серьезные меры по развитию оборонно-промышленного комплекса. На государственном
уровне в этих целях принят ряд важных нормативных правовых актов. Так, Федеральным
законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» установлены
Так, в 2013 г. прокурорами выявлено 119 466 нарушений
бюджетного законодательства, что на 33,1% меньше, чем в
2012 г.; на 15% уменьшено число принесенных протестов; на
35,5% снижено количество внесенных представлений.
10
URL: http://top.rbc.ru/politics/14/11/2012/825074.shtml (дата
обращения: 03.10.2013).
11
URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news180645/ (дата обращения: 04.06.2014).
9
62
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ведены серьезные организационные мероприятия: образовано специальное подразделение
по надзору за исполнением законов в сфере
оборонно-промышленного комплекса, принят план совместных мероприятий с Минобороны, МВД России, ФСБ России, ФНС России
и Росфинмониторингом, создана и функционирует межведомственная рабочая группа по
противодействию правонарушениям в сфере
гособоронзаказа.
Учитывая неблагоприятное состояние законности в сфере государственных закупок,
возникающие сложности правоприменения
нового закона в этой сфере, прокурорский
надзор за исполнением бюджетного законодательства, включая сферы закупок для государственных и муниципальных нужд и государственного оборонного заказа, следует отнести
к приоритетным направлениям деятельности.
Особую ценность для государства представляет земля, которая в соответствии с
Конституцией Российской Федерации является народным достоянием, источником его
экономического развития.
В Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной
распоряжением Правительства Российской
Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, в качестве
приоритета закреплено развитие рынков земли и недвижимости. Помимо этого распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 № 1292-р одобрена Концепция развития государственного мониторинга
земель сельскохозяйственного назначения и
земель, используемых или предоставленных
для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об
этих землях на период до 2020 года.
Данное обстоятельство свидетельствует
о приоритетности сферы землепользования,
поскольку земельные ресурсы остаются основой экономического развития страны.
Однако неполнота и противоречивость
правовой базы, недостатки государственного
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения и выполнением гособоронзаказа, определены основные
принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по
гособоронзаказу.
Необходимость повышения темпов перевооружения Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в
области обороны страны и безопасности государства, предопределила резкое увеличение
объемов финансирования закупок вооружений, военной и специальной техники. Расходы на Государственную программу вооружений на 2011–2020 годы предположительно составят более 20 трлн руб., из которых 19 трлн
руб. будут выделены Министерству обороны
Российской Федерации12. При освоении данного колоссального объема бюджетных ассигнований особую важность приобретает
контроль за их целевым и эффективным освоением.
Анализ состояния законности в обороннопромышленном комплексе позволяет сделать
вывод о распространенности нарушений законодательства, связанных с хищением бюджетных средств, отмыванием преступных
доходов с использованием фирм-однодневок,
завышением цен контрактов, ненадлежащим
выполнением обязательств и др. Только в
2013 г. по результатам проверок в авиастроительной и судостроительной корпорациях
возбуждено 48 уголовных дел, связанных с
хищениями, преднамеренным банкротством
промышленных предприятий этого сектора
экономики.
С целью исправления ситуации в Генеральной прокуратуре Российской Федерации про Доклад экспертного совета по проблемам законодательного
обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса
при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства,
регулирующего деятельность оборонно-промышленного
комплекса Российской Федерации». М., 2012. С. 19.
12
63
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
регулирования земельных отношений, которые выразились в частой реорганизации органов земельного контроля (надзора), повлекли постоянное увеличение числа нарушений
законодательства в сфере землепользования.
Нарушения требований закона допускаются во всех сферах земельных правоотношений как собственниками земельных участков,
землевладельцами, землепользователями, так
и органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
Продолжается предоставление земельных
участков без проведения торгов, осуществляется незаконное распоряжение земельными
участками, что требует усиления как земельного, так и прокурорского надзора.
Последние годы характеризуются усилением роли прокуратуры в правовом обеспечении
экономических преобразований, формировании цивилизованных рыночных отношений,
защите предпринимательства и свободы экономической деятельности. Поскольку свобода
экономической деятельности является двигателем экономики, главной составляющей экономического развития государства, ее защита
становится одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры по надзору за
исполнением законов в сфере экономики.
С начала 2008 г. руководством страны активно поддерживаются инициативы прокуратуры в области защиты прав предпринимателей и свободы экономической деятельности.
Это нашло отражение в ряде законодательных актов13, возложивших на прокуроров качественно новые полномочия в сфере защиты
прав хозяйствующих субъектов, свободы экономической деятельности, в том числе формирование сводного плана проведения плановых проверок, согласование проведения
внеплановых выездных проверок.
Одним из первых документов, определивших приоритетность развития данной сферы
общественных отношений, был Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2008
№ 797 «О неотложных мерах по ликвидации
административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Приоритетность данного направления также обусловлена принятием Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым определены отношения в области защиты прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении проверок.
Его законодательные положения в дальнейшем нашли развитие в подзаконных актах. В первую очередь, это постановление
Правительства Российской Федерации от
30.06.2010 № 489, которым утверждены Правила подготовки органами государственного
контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей, а также
приказы Генерального прокурора Российской
Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля» от 11.08.2010
№ 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана
проведения плановых проверок юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей».
В рамках исследования вопросов определения приоритетов деятельности органов
прокуратуры особо следует выделить приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации
прокурорского надзора за соблюдением прав
субъектов предпринимательской деятельности», в соответствии с которым на террито-
О законодательных актах, регулирующих вопросы защиты
субъектов предпринимательской деятельности на федеральном уровне, см. подробнее: Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности : монография / Н.Д. Бут, А.В. Паламарчук / Акад. Ген. прокуратуры
Рос. Федерации. М., 2011. С. 10–62.
13
64
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ческой сфере всецело основана на общегосударственных приоритетах, определенных руководством страны, а также непосредственно
связана с развитием общественных отношений
и изменением их нормативно-правового регулирования, наступлением форс-мажорных
обстоятельств (событий), требующих незамедлительной реакции органов прокуратуры,
особенностями социально-экономического,
культурного, исторического развития регионов, природно-климатических особенностей,
географического месторасположения субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется прокурорский надзор.
В завершение важно отметить, что обозначенные направления прокурорского надзора
являются приоритетными на данный момент,
поскольку с учетом постоянно меняющейся
социально-экономической и политической
ситуации в стране приоритеты могут и должны быть скорректированы.
Библиографический список
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
рии всей страны организован прокурорский
надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.
Учитывая важность данного направления
в деятельности прокуратуры, в 2012 г. в составе Генеральной прокуратуры Российской
Федерации и всех прокуратур субъектов Федерации созданы специальные подразделения
по надзору за соблюдением прав предпринимателей. В 2013 г. проведено Всероссийское
совещание прокуроров, по результатам которого намечены новые цели, перед прокурорами поставлены дополнительные задачи, в том
числе по обеспечению должного взаимодействия с представителями объединений предпринимателей14.
В ситуации, когда нарушения прав хозяйствующих субъектов, их свободы экономической деятельности носят распространенный
характер, а их количество неуклонно растет,
вопросы защиты прав предпринимателей
становятся стабильно приоритетными. С момента вступления в силу закона № 294-ФЗ
наблюдается постоянное увеличение числа
выявляемых прокурорами нарушений прав
предпринимателей. Показательно, например,
что после вступления в силу указанного закона в 2009 г. прокурорами было выявлено на
74,5% больше нарушений закона в сфере защиты прав субъектов предпринимательской
деятельности, чем в 2008 г., в 2010 г. – на 29,4%,
в 2011 г. – на 1,5%, в 2012 г. – на 6,2%, в 2013 г. –
на 18,8% (139 969 нарушений)15.
Таким образом, приоритезация направлений прокурорской деятельности в экономи-
1 Бут Н.Д. Обеспечение законности в сфере защиты прав предпринимателей // Вестн.
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. –
2014. – № 3(41).
2 Защита прокурором прав и свобод
субъектов предпринимательской деятельности : монография / Н.Д. Бут, А.В. Паламарчук /
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. –
Москва, 2011.
3 Паламарчук А.В., Хусяйнова С.Г., Кагамлык М.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов о тарифах в сфере жилищнокоммунального хозяйства : пособие / Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – Москва,
2013.
Бут Н.Д. Обеспечение законности в сфере защиты прав
предпринимателей // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2014. № 3(41).
15
Сводный отчет по Российской Федерации по форме 511
(ОН) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина».
14
65
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Елена Владимировна
КРЕМНЕВА
УДК 347.918
Полномочия прокурора в арбитражном
процессе в свете судебной реформы
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
В
результате проводимой в стране судебной реформы1 полномочия Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) переданы в юрисдикцию
Верховного Суда Российской Федерации (ВС
РФ), определяется новый порядок его формирования, а ВАС РФ упраздняется.
Целью реформы является обеспечение
единства подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, исключение возможности отказа в судебной защите в случае
спора о подведомственности дела, установление общих правил организации судопроизводства и единообразия в судебной практике2.
Согласно Федеральному закону от 28.06.2014
№ 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской
Федерации», несмотря на упразднение ВАС
РФ, арбитражное судопроизводство сохранит-
ся в системе федеральных арбитражных судов,
но в измененном виде.
Однако указанный закон не устраняет различий участия прокурора в арбитражном
суде (ст. 52 АПК РФ) и суде общей юрисдикции (ст. 45 ГПК РФ).
Принципиальным отличием указанных
норм является то, что в ГПК РФ перечисляются лица, в интересах которых прокурор вправе
обратиться в суд с заявлением, а в ст. 52 АПК
РФ указаны отдельные случаи, когда прокурор
вправе обратиться в арбитражный суд:
с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов (с 6 августа 2014 г. только в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии
интегральных микросхем, права на секреты
производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров,
работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии);
с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов;
с иском о признании недействительными
сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном
Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 05.02.2014 № 16-ФЗ «О порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного
Суда Российской Федерации, образованного в соответствии
с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».
2
Пояснительная записка «Обоснование необходимости
принятия поправки к Конституции Российской Федерации о
Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». URL: http://www.duma.gov.ru.
1
66
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
целях защиты публичных интересов (ст. 1253,
222 ГК РФ).
Закон № 186-ФЗ не устранил этих противоречий, в нем не нашло отражения, например,
и требование ст. 13 Федерального закона от
02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской
деятельности», предусматривающее в качестве санкции за осуществление банковских
операций без лицензии взыскание суммы, полученной в результате осуществления таких
операций, и штрафа по иску прокурора.
Указанный закон изменил ч. 2 данной статьи: «2. Обращение в Верховный Суд Российской Федерации направляет Генеральный
прокурор Российской Федерации или заместитель Генерального прокурора Российской
Федерации, в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляют также прокурор субъекта Российской Федерации или
заместитель прокурора субъекта Российской
Федерации и приравненные к ним прокуроры
или их заместители», что является закономерным последствием упразднения ВАС РФ и,
как результат, – исключение его из норм Арбитражного процессуального кодекса.
Таким образом, кроме дополнения ч. 1
ст. 52 и изменения ч. 2 ст. 52 АПК РФ других
изменений, касающихся полномочий прокурора в арбитражном процессе, закон, к сожалению, не содержит.
Как указано в пояснительной записке к
проекту федерального закона «О внесении
изменений в Арбитражный процессуальный
кодекс Российской Федерации»3, этот проект
был подготовлен в целях реализации положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
«О Верховном Суде Российской Федерации и
прокуратуре Российской Федерации». При
этом вопрос о единообразии участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе
оказался не решен вовсе.
Основной целью арбитражного процесса
является защита нарушенных или оспарива-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в
уставном капитале (фонде) которых есть доля
участия Российской Федерации, доля участия
субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
с иском об истребовании государственного
и муниципального имущества из чужого незаконного владения (дополнение введено Федеральным законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ).
Анализ объема полномочий прокурора, который закреплялся АПК в редакции 1995 г. и
действующей редакцией АПК 2002 г., показывает, что наибольшими полномочиями прокуроры обладали в период действия АПК 1995 г.
В частности, прокурор был вправе обратиться в арбитражный суд с любым иском в
защиту государственных и общественных
интересов, Генеральный прокурор Российской Федерации вправе был приносить протесты на решения и постановления любого
арбитражного суда в Российской Федерации
(за исключением постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации), а для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста в
порядке надзора он был вправе истребовать
любое дело из соответствующего арбитражного суда. Таких полномочий прокурора АПК
2002 г. уже не предусматривает.
Отсутствие в ст. 52 АПК РФ полномочий
прокурора, предусмотренных ГК РФ, привело
к противоречиям между нормами материального и процессуального права. В связи с этим
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении
от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах
участия прокурора в арбитражном процессе»
разъяснил, что прокурор вправе обратиться в
арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на
результаты интеллектуальной деятельности и
на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в
Законопроект № 466670-6 // URL: http://www.duma.gov.ru.
3
67
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
емых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную
экономическую деятельность, а также прав и
законных интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере
(п. 1 ст. 2 АПК РФ), которая, в свою очередь,
может быть осуществлена лишь правильным
применением законов и иных нормативных
правовых актов, а также соблюдением всеми
судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.
Прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а
также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации»), используя при этом
свои полномочия, в том числе право на обращение в арбитражный суд.
Таким образом, прокурор обязан защищать интересы государства и общества в арбитражном процессе всеми предусмотренными законом способами.
На наш взгляд, единство целей и задач арбитражного суда и прокуратуры обусловливает необходимость в расширении полномочий прокурора в арбитражном процессе.
Вместе с тем необходимо помнить – спецификой обращения прокурора в арбитражный
суд (как и в суд общей юрисдикции) является
то, что право на такое обращение возникает
у прокурора не в силу наличия у него материального интереса в рассмотрении иска (заявления), а в соответствии с обязанностью защиты публичных интересов. Исходя из такого посыла, прокурор, на наш взгляд, не может
заключать мировое соглашение. Такой подход
заложен и в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, поэтому, говоря о единообразном участии прокурора в
арбитражном и гражданском процессах, приведенное положение необходимо включить в
ст. 52 АПК РФ.
Возможность окончить дело, производство
по которому возбуждено на основании заявления прокурора, заключением мирового
соглашения предусмотрена п. 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 23.03.2012 № 15.
Однако гл. 15 АПК РФ предусматривает возможность заключения мирового соглашения
лишь сторонами по делу, к которым прокурор
не относится (ст. 44 АПК РФ). Прокурор в соответствии со ст. 40 АПК РФ является лицом,
участвующим в деле. Из системного толкования ст. 40, 44 и 52 АПК РФ можно сделать
вывод о том, что прокурор, обратившийся в
арбитражный суд, лишь пользуется процессуальными правами и несет процессуальные
обязанности истца, но стороной в арбитражном процессе не является. Данный вывод
подтверждается и невозможностью предъявления прокурору встречного иска, который
может быть предъявлен только истцу; последний в этом случае привлекается в качестве ответчика по встречному иску (п. 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 23.03.2012 № 15).
Полагаем, что выявленное противоречие
может быть устранено исключением приведенного положения из постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации от 23.03.2012 № 15.
Объем полномочий прокурора следует
установить таким, каким он предусмотрен в
ГПК РФ, поскольку наиболее полно отвечает
задачам прокурора в достижении цели укрепления законности, защиты интересов общества и государства.
Целесообразным, по нашему мнению, является наделение прокурора правом вступить
в процесс по делу о несостоятельности (банкротстве) в целях обеспечения законности.
68
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
4.По делам: о несостоятельности (банкротстве); об оспаривании нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной
власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к
компетенции Суда по интеллектуальным правам, ненормативных правовых актов органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права
и законные интересы организаций и граждан
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской
Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, государственными
и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями,
а также юридическими лицами, в уставном
капитале (фонде) которых есть доля участия
Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия
муниципальных образований; о применении
последствий недействительности ничтожной
сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными
унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими
лицами, в уставном капитале (фонде) которых
есть доля участия Российской Федерации, доля
участия субъектов Российской Федерации,
доля участия муниципальных образований,
прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии
арбитражного процесса с процессуальными
правами и обязанностями лица, участвующего
в деле, в целях обеспечения законности.
5.По делам, указанным в части 4 настоящей статьи, прокурор дает заключение. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Такое положение, предусмотренное в ст. 52
АПК РФ, не будет противоречить Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в силу того, что
арбитражные суды при определении полномочий прокурора по обращению в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением)
либо по вступлению в дело, рассматриваемое
арбитражным судом, руководствуются ст. 52
АПК РФ, а не материальным законом.
Для реализации прокурорами своих полномочий в арбитражном процессе целесо­
образно изложить ст. 52 АПК РФ в следующей
редакции:
«1. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением (иском), подведомственным арбитражным судам, в защиту
прав, свобод и законных интересов граждан,
неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по
состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не
может сам обратиться в арбитражный суд.
2. Обращение в Верховный Суд Российской
Федерации направляет Генеральный прокурор Российской Федерации или заместитель
Генерального прокурора Российской Федерации, в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляют также прокурор
субъекта Российской Федерации или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры или их
заместители.
3.Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется всеми процессуальными
правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по
уплате судебных расходов. Отказ прокурора
от предъявленного им иска не лишает истца
права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.
69
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
рассмотрения дела, не является препятствием
к разбирательству и рассмотрению дела по существу.
6.Генеральный прокурор Российской Федерации вправе приносить представление в
порядке надзора на решения и постановления
любого арбитражного суда в Российской Федерации, за исключением постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации.
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе приносить пред-
ставление в порядке надзора на решения и
постановления любого арбитражного суда
в Российской Федерации, за исключением
решений и постановлений Верховного Суда
Российской Федерации.».
Предлагаемая редакция позволит обеспечить единство подходов при отправлении
правосудия судами общей юрисдикции и арбитражными судами при участии в деле прокурора.
Сергей
Николаевич
БУДАЙ
кандидат
юридических наук,
доцент
Р
Ирина
Аркадьевна
ВАСЬКИНА
Актуализация прокурорской деятельности
по правовому просвещению в целях обеспечения
законности и правопорядка
азвитие правового просвещения является одним из приоритетных направлений
государственной политики Российской
Федерации.
Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан,
утвержденные Президентом России 28 апреля 2011 г. № Пр-1168 (далее – Основы государственной политики Российской Федерации),
определяют, что развитие правового госу-
УДК 347.963
дарства, формирование гражданского общества и укрепление национального согласия в
стране требуют высокой правовой культуры,
без которой не могут быть в полной мере реализованы такие базовые ценности и принципы жизни общества, как верховенство закона,
приоритет человека, его неотчуждаемых прав
и свобод, обеспечение надежной защищенности публичных интересов. Исходя из этих
положений, прокуратура Российской Федерации как конституционный государственный
70
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
в качестве формы содействия общественных
объединений таким лицам (подп. 7 п. 1 ст. 22).
Положением об Управлении Министерства
юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста России от
03.03.2014 № 26, предусмотрено участие таких
территориальных органов в правовом просвещении граждан (подп. 63 п. 6).
Правовым просвещением занимается общероссийская общественная организация
«Ассоциация юристов России». Согласно ее
уставу к числу задач этого общественного
объединения относится участие в юридическом обучении граждан и разъяснении действующего законодательства.
Мы назвали далеко не все субъекты рассматриваемой деятельности1.
Особо актуальным правовое просвещение
становится вследствие некоторых общественно-политических преобразований. Так, в соответствии с Федеральным конституционным
законом от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии
в Российскую Федерацию Республики Крым
и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и
города федерального значения Севастополя»
в составе Российской Федерации образованы
два новых субъекта. В целом этот законодательный акт регламентирует широкий круг
вопросов, связанных как с экономической,
финансовой, так и с правовой интеграцией Республики Крым и Севастополя в Российскую
Федерацию в течение переходного периода,
который продлится до 1 января 2015 г. Соответственно, крайне важной становятся адаптация граждан, проживающих на территории
новых субъектов Российской Федерации, к
правовой системе России, формирование у
новых российских граждан адекватного этой
системе правосознания. Одной из наиболее
эффективных форм интеграции населения в
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
правовой институт, деятельность которого
направлена на обеспечение законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и
гражданина, законных интересов общества
и государства, является одним из основных
субъектов государственной деятельности по
правовому просвещению.
В деятельность по правовому просвещению
вовлечены различные государственные органы, общественные и иные организации. Все
они являются субъектами правового просвещения и имеют свою специфику, в том числе
при определении конкретных целей и задач.
Так, согласно Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», правовое просвещение
по вопросам прав и свобод человека, форм и
методов их защиты (п. 3 ст. 1) является одним
из направлений деятельности этого должностного лица.
Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» установлено, что организации, осуществляющие образовательную деятельность,
осуществляют меры по реализации программ
и методик, направленных на формирование
законопослушного поведения несовершеннолетних (подп. 5 п. 2 ст. 14).
В соответствии с ч. 1 ст. 110, ст. 141 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации в исправительных учреждениях
осуществляется правовое воспитание осужденных к лишению свободы. В частности, в
структуре аппаратов управлений ФСИН России по субъектам Российской Федерации существуют отделы воспитательной работы с
осужденными. При этом Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном
контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» правовое просвещение
осужденных к лишению свободы и несовершеннолетних правонарушителей определено
Более подробно см.: Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению : методич. рекомендации /
[А.А. Жидких и др.]; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010.
1
71
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
правовую систему Российской Федерации является правовое просвещение и разъяснение
законодательства, и главным субъектом, активно способствующим этой адаптации, является именно прокуратура России.
Деятельность органов прокуратуры по правовому просвещению населения регламентируется приказом Генерального прокурора
Российской Федерации от 10.09.2008 № 182
«Об организации работы по взаимодействию
с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению». В нем
определено, что «фундаментальная роль права, на котором основываются государство и
гражданское общество, диктует потребность
формирования правовой культуры общества,
повышения юридической осведомленности
граждан, их готовности следовать закону и
видеть в этом свой непосредственный интерес. В деле привития гражданам уважения к
закону, преодоления правового нигилизма
необходимо максимально использовать имеющийся потенциал органов прокуратуры для
систематического правового воспитания и
просвещения населения».
Из названия приказа № 182 следует, что документ распространяется как на профилактическую работу, так и на сферу, связанную
с взаимодействием с общественностью. При
этом «ключевой акцент в нем сделан на профилактику, поскольку вопрос правовой пропаганды, правового воспитания населения…
выдвигается на первый план не ради самоцели, а как средство достижения законодательно
обозначенных целей, подразумевая наступление определенного эффекта от такой деятельности, т.е. снижения уровня правонарушений,
а в конечном счете – укрепления законности»2.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195
«Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина» прокурорам
предписано в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а
также негативные последствия нарушений
закона, причины и условия, которые этому
способствовали (п. 16).
В п. 1.6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7
«Об организации работы органов прокуратуры
Российской Федерации по противодействию
преступности» прокурорам предписывается
при осуществлении надзора за исполнением
законов органами и учреждениями системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних принципиально
реагировать на факты неисполнения или ненадлежащего исполнения должностными лицами указанных органов и учреждений своих
обязанностей. Кроме того, при проверках исполнения законов о несовершеннолетних и
молодежи прокуроры должны отслеживать
наличие правовой тематики в учебных планах
образовательных учреждений, ориентировать
их руководство на осуществление мероприятий, направленных на охрану прав и законных
интересов этой категории граждан, профилактику правонарушений, разъяснение ответственности за противоправное поведение.
Таким образом, и в данном документе формирование правового сознания и правовой
культуры определенной категории граждан
выступает в качестве промежуточной цели
прокурорской деятельности, поскольку главная ее цель – предупредить правонарушения и
обеспечить укрепление законности. Как справедливо отмечает заместитель Генерального
прокурора Российской Федерации С.Г. Кехлеров, «правовое просвещение всегда неразрывно связано с решением задач профилактики и
предупреждения правонарушений»3.
Винокуров А.Ю. О месте правового просвещения в системе
внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры
// Проблемы правового просвещения и участие в нем органов
прокуратуры: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. (7–8
окт. 2010 г.) / под ред. О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры
Рос. Федерации. М., 2011. С. 44.
2
Вступительное слово С.Г. Кехлерова к методическому пособию «Правовое просвещение в средствах массовой информации. Опыт работы органов прокуратуры Российской
3
72
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ганда и частично правовое обучение. Вместе с
тем такие формы правового воспитания, как
юридическая практика и самообразование,
воздействие произведений литературы и искусства, посвященных правовым проблемам,
не охватываются правовым просвещением,
проводимым органами прокуратуры;
б) правовое просвещение, осуществляемое
органами прокуратуры, содержащее элементы правового воспитания, не должно подменяться иными видами воспитания (трудовое,
эстетическое и др.);
в) при проведении мероприятий по правовому просвещению недопустимо пересекать
ту грань, которая отделяет деятельность органов прокуратуры в данном направлении
от бесплатной юридической помощи, оказываемой конкретным лицам в соответствии с
законодательством4. При этом, подчеркивая
важность реального и качественного оказания гражданам бесплатной юридической помощи, законодатель в ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной
юридической помощи в Российской Федерации» возложил на прокуроров обязанность
осуществления надзора за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью всеми субъектами, указанными в ст. 15 этого закона, тем
самым актуализировав это направление деятельности органов прокуратуры;
г) в организации работы по правовому
просвещению, на наш взгляд, недопустима
подмена деятельности других государственных органов, в полномочия которых входит
правовое просвещение по отдельным специальным вопросам, о чем указывалось ранее.
Еще одно отличие участия прокуратуры в
правовом просвещении – его качество, которое обеспечивается высоким уровнем юридического образования прокуроров – субъектов
рассматриваемой деятельности, обладающих
необходимыми как профессиональными, так
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Правовое просвещение положительно влияет на реализацию отдельных функций прокуратуры: существенно повышает эффективность надзора за исполнением законов. Так,
получив необходимую информацию с разъяснением норм закона при проведении прокурором мероприятий по правовому просвещению, узнав о правовых возможностях органов
прокуратуры по устранению нарушений действующего законодательства и проводимой
работе на данном направлении либо наладив
психологический контакт с прокурорским
работником при непосредственном общении, граждане нередко сообщают о проблемах, связанных с нарушением их прав. В результате проведенных органами прокуратуры
проверок исполнения законов нередко выявляются грубые нарушения закона, вплоть до
преступлений.
Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемую деятельность, показывает, что работа органов прокуратуры по правовому просвещению имеет
определенную специфику.
Во-первых, согласно приказу № 182 пропаганду права необходимо сочетать с деятельностью по надзору за исполнением законов,
участием в судебных процессах, обсуждением
представлений об устранении обстоятельств,
способствующих правонарушениям. Это означает, что работа по правовому просвещению должна быть основана на практике прокурорского надзора, а в ряде случаев проводиться в процессе реализации иных функций
прокуратуры.
Во-вторых, на наш взгляд, деятельность
органов прокуратуры по правовому просвещению имеет определенные ограничения,
иными словами «пределы правового просвещения», которые выражаются в следующем:
а) правовое просвещение, осуществляемое
органами прокуратуры, имеет такие формы
правового воспитания, как правовая пропа-
См., напр.: Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ
«О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
4
Федерации» (методич. пособие [М.С. Андрианов и др.]; Ген.
прокуратура Рос. Федерации. М., 2013. С. 4).
73
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
и моральными качествами (ст. 401 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
К основным полномочиям прокуроров в
сфере правового просвещения необходимо
отнести следующие:
а) осуществление деятельности, связанной
с правовым просвещением, основанной на
системном, глубоком анализе законодательства и практики его применения (п. 3 приказа
№ 182);
б) систематическое информирование населения через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка;
оперативное сообщение в средствах массовой
информации о направлении в суд уголовных
дел, вызвавших повышенный общественный
резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в
процессе которых вскрыты многочисленные
нарушения законности (п. 1.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации
от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»);
в) праворазъяснительную работу в тесном
контакте с органами государственной власти
и общественными объединениями, средствами массовой информации, с учетом состояния законности и правопорядка, а также аудитории (преамбула приказа № 182).
В Основах государственной политики
Российской Федерации фактически предписывается практика расширения взаимодействия правоохранительных органов с общественностью, средствами массовой информации, организациями эфирного и кабельного вещания, представителями творческих
профессий в целях правового просвещения,
демонстрации позитивных примеров осуществления правоохранительной деятельности и депопуляризации криминальной культуры и противозаконных форм социального
поведения (п. 17.7).
Соответственно вопросы расширения и
углубления контактов со средствами массовой информации необходимо считать принципиально важными и рассматривать в качестве ведущего направления просветительской деятельности органов прокуратуры.
Выступления прокуроров в печати, по радио
и на телевидении являются одной из основных форм правовой разъяснительной работы
и действенным средством пропаганды права, формирования правовой культуры общества. Одновременно нельзя не отметить, что
именно просвещение посредством массовых
информационных каналов является самым
сложным направлением такой работы5;
г) широкое привлечение организаций ветеранов и пенсионеров прокуратуры к участию
в правовом просвещении населения (п. 7 приказа № 182, приказ Генерального прокурора
Российской Федерации от 07.05.2010 № 195
«О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры»).
Нормативная регуляция правового просвещения органами прокуратуры не исчерпывается исключительно организационно-распорядительными мерами, регламентированными приказом № 182. Необходимость осуществления правового просвещения населения
наряду с другими мероприятиями закреплена
в Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114.
Рассматривая объекты правового просвещения, полагаем, что к ним должны относиться все категории граждан, но при этом
важно определять приоритеты. Таким приоритетным объектом выступает молодежь,
наиболее остро воспринимающая отрицательные последствия экономического кризиса и правового нигилизма6. В жизнь вступают
Правовое просвещение в средствах массовой информации… С. 37.
6
Шишкин В.В. Программа борьбы с коррупцией: желаемое,
но невозможное // Безопасность бизнеса. 2008. № 4.
5
74
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
правового просвещения муниципальных служащих. Кроме того, динамика изменения законодательства столь стремительна, что не
только сотрудникам муниципалитетов, не
имеющим порой специального образования,
но подчас и профессиональным юристам
сложно разобраться в многообразии нормативных правовых актов и особенностях их
применения. В этих условиях руководством
Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурорам дано поручение организовать правовую и разъяснительную работу
с беженцами, взять под личный контроль все
их обращения и заявления в ФМС России, органы государственной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные
органы, в оперативном порядке реагировать
на факты отказов в оказании беженцам медицинской и социальной помощи8.
Работа органов прокуратуры по правовому
просвещению не может сводиться лишь к передаче знаний о праве и правовых явлениях,
а должна затрагивать и поведенческую сторону. На передний план выдвигается создание
внутренних стимулов к соблюдению правовых норм. Недооценка этого требования может привести к несоответствию между правовыми знаниями и действиями гражданина9.
Поэтому правовое просвещение становится
одним из наиболее действенных средств формирования правосознания граждан.
Учитывая изложенное, полагаем, что при
позитивном воздействии прокуроров на правовое сознание граждан посредством правого
просвещения необходимо максимально затрагивать и эмоционально-ценностный, и поведенческий компонент правосознания. Как
отмечает М.С. Андрианов, наряду с простым
информированием следует предпринимать
попытки изменить отношение людей к своему
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
новые поколения людей. И это влияет на методы, формы и средства правового просвещения. Доведение до сознания молодых людей
неотвратимости наказания за преступления и
иные правонарушения – одна из задач правового просвещения.
Иные категории приоритетных для конкретных органов прокуратуры объектов
правового просвещения могут проявляться
в зависимости от актуализации отдельных
аспектов состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории. В связи
со сложной общественно-политической ситуацией на Украине в текущем году значительно
увеличилось число украинских граждан, вынужденно покинувших Украину и временно
находящихся в России. В этих условиях актуальными становятся вопросы правового просвещения украинских граждан, размещенных
на территории отдельных субъектов Российской Федерации, по таким крайне важным
для них темам, как правовой статус, здоровье, жилищные права, трудоустройство, образование детей. Безусловно, огромный объем работы в данном направлении проводит
ФМС России. Так, на территории Республики
Крым развернуто 54 пункта размещения иностранных граждан, прибывших из Украины.
В них располагаются около 5 тыс. иностранных граждан, в том числе около 2,5 тыс. детей.
Территориальными органами УФМС России
по Республике Крым в текущем году уже проведено почти пять тысяч консультаций по
правовому статусу иностранных граждан на
территории России7. Не должны оставаться в
стороне от организации правового просвещения указанной категории иностранных граждан и органы прокуратуры.
Реформирование органов местного самоуправления, повышение степени их участия
в различных аспектах общественных отношений в силу расширения полномочий выделяет
в качестве важного для прокуроров объекта
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/
genproc/news (дата обращения: 11.07.2014).
9
Чяпас А.Б., Павилонис В.И. Проблемы правового воспитания несовершеннолетних // Проблемы социологии права /
отв. ред. В.Н. Кудрявцев, А.Б. Чяпас. Вып. 1. Вильнюс, 1970.
С. 192–193.
8
Официальный сайт Федеральной миграционной службы России. URL: http://www.fms.gov.ru (дата обращения:
30.06.2014).
7
75
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
правовому поведению, оказать воздействие на
эмоциональный компонент правовых представлений, сломать негативные стереотипы и
психологические барьеры10.
Именно при таком подходе правовое просвещение станет эффективным инструментом общего предупреждения преступлений
и иных правонарушений. Соответственно,
активная и системная деятельность прокуроров по правовому просвещению населения
опосредованно создает позитивные и устойчивые условия обеспечения законности и
правопорядка.
В заключение заметим, что включение в
проект нового федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» положения
о том, что участие прокуратуры в правовом
просвещении является одной из ее функций,
выведет данное направление прокурорской
деятельности на качественно новый уровень.
му просвещению : методич рекомендации /
[А.А. Жидких и др.]; Ген. прокуратура Рос.
Федерации ; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – Москва, 2010.
2 Винокуров А.Ю. О месте правового просвещения в системе внешнефункциональной
деятельности органов прокуратуры // Проблемы правового просвещения и участие в
нем органов прокуратуры: сб. материалов
Всерос. науч.-практ. конф. (7–8 окт. 2010 г.) /
под ред. О.С. Капинус ; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – Москва, 2011.
3 Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению : методич.
рекомендации / [А.А. Жидких и др.] ; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – Москва, 2010. – 52 с.
4 Правовое просвещение в средствах массовой информации. Опыт работы органов
прокуратуры Российской Федерации : методич. пособие / [М.С. Андрианов и др.] ;
Ген. прокуратура Рос. Федерации. – Москва,
2013. – 91 с.
5 Чяпас А.Б., Павилонис В.И. Проблемы
правового воспитания несовершеннолетних
// Проблемы социологии права / отв. ред.
В.Н. Кудрявцев, А.Б. Чяпас. – Вып. 1. – Вильнюс, 1970.
6 Шишкин В.В. Программа борьбы с коррупцией: желаемое, но невозможное // Безо­
пасность бизнеса. – 2008. – № 4.
Библиографический список
1 Андрианов М.С. Психологические аспекты правового просвещения и формирования правосознания граждан // Организация
работы органов прокуратуры по правово Андрианов М.С. Психологические аспекты правового просвещения и формирования правосознания граждан // Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению... С. 117.
10
76
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Роман Владимирович
ЖУБРИН
доктор юридических наук
УДК 434.16+343.359
Роль прокуроров в борьбе с легализацией
преступных доходов в России
В
сии, ФСКН России и ФСБ России возбуждено
461 уголовное дело по таким преступлениям2.
Борьба с легализацией преступных доходов является важной задачей и для прокуратуры Российской Федерации, что нашло отражение в приказах Генерального прокурора
Российской Федерации от 19.01.2010 № 11
«Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма» и от 16.01.2012 № 7 «Об организации
работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».
Борьбу с легализацией преступных доходов прокуратура Российской Федерации осуществляет как в системе уголовного правосудия, так и в других областях. Прокуроры
вносят существенный вклад в борьбу с отмыванием в рамках надзора за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствие,
поддерживая государственное обвинение,
обеспечивая координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Мерами прокурорского реагирования
удается активизировать работу правоохранительных органов, осуществляющих опера-
Сводный отчет по России о результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности за январь–декабрь 2013 г. (форма 050).
2
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ысокая степень общественной опасности легализации преступных доходов
требует адекватных мер реагирования в
соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009
№ 537, в п. 48 которой прямо говорится, что
обеспечению национальной безопасности
будет способствовать противодействие преступным формированиям в легализации собственной экономической основы.
В 2013 г. в России правоохранительными
органами выявлено 372 преступления, преду­
смотренные ст. 1741 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате
совершения им преступления) (в 2012 г. – 346),
210 – ст. 174 УК РФ (легализация (отмывание)
денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем) (в 2012 г. – 265). Наиболее опасными являются организованные формы отмывания. В
2013 г. выявлено 88 преступлений, предусмотренных ст. 1741 УК РФ, совершенных организованной группой или преступным сообществом (в 2012 г. – 30)1. В 2013 г. органами предварительного расследования Следственного
комитета Российской Федерации, МВД Рос1
Сводный отчет по России о рассмотрении сообщений о
преступлении за январь–декабрь 2013 г. (форма 713).
77
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
тивно-розыскную деятельность. Прокуроры проверяют законность и обоснованность
проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета, исполнение требований закона о передаче следователю результатов оперативно-розыскной
деятельности, соблюдение прав юридических
и физических лиц.
Однако большие возможности выявления
легализации преступных доходов оперативно-розыскными средствами реализуются не
полностью. В деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов зачастую отсутствует планомерность оперативных проверок и разработок, не реализуется
весь комплекс оперативно-розыскных мероприятий, необходимых для выявления легализации преступных доходов, допускаются
нарушения закона. Недостаточным остается
уровень взаимодействия оперативных подразделений правоохранительных органов с
Росфинмониторингом. В частности, службой
отмечалась низкая эффективность использования правоохранительными органами материалов финансовой разведки. В последние
годы возбуждено мало уголовных дел, при
расследовании которых использовались материалы Росфинмониторинга (в 2012 г. возбуждено 437 дел, в 2013 г. – только 439). В целях
устранения нарушений, допущенных по делам оперативного учета о рассматриваемых
преступлениях, прокурорами за эти годы внесено свыше 300 требований и представлений.
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими расследование легализации преступных доходов, способствует повышению качества проводимого
расследования, обеспечивает защиту прав
участников уголовного судопроизводства.
Наиболее распространенными нарушениями
закона при расследовании легализации преступных доходов являются вынесение следователями и органами дознания незаконных
постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам рассмотрения
сообщений о преступлениях, предусмотрен-
ных ст. 174 и 1741 УК РФ; принятие незаконных решений о возбуждении уголовного дела;
принятие незаконных и необоснованных решений о прекращении или о приостановлении уголовных дел.
В ряде случаев в материалах уголовных дел
отсутствуют достаточные доказательства, указывающие на наличие у обвиняемого умысла
именно на легализацию преступных доходов
или подтверждающие преступное происхождение денежных средств или иного имущества,
с которым совершались сделки, доказательства, позволяющие разграничить поступление
денежных средств и законную или противоправную деятельность. Неполнота расследования затрудняет квалификацию преступлений,
приводит к принятию необоснованных решений о предъявлении обвинения в легализации
доходов, полученных преступным путем, или
прекращении уголовных дел.
Указанные недостатки наряду с волокитой,
нарушениями норм уголовно-процессуального законодательства зачастую приводят к несоблюдению разумного срока уголовного судопроизводства. Так, по данным прокуроров
субъектов Российской Федерации, число актов прокурорского реагирования, внесенных
ими в связи с выявлением случаев нарушения
требований ст. 61 УПК РФ в ходе расследования уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 174 и 1741 УК РФ, в 2013 г. возросло почти в 1,5 раза (с 25 до 36).
Небольшое число ходатайств о наложении
ареста на имущество по уголовным делам о
преступных посягательствах, предусмотренных ст. 174 УК РФ, в 2013 г. по сравнению с
2012 г. сократившееся почти в три раза (с 23
до 8), может говорить о том, что не всегда
следователи принимают меры к обеспечению
гражданского иска, других имущественных
взысканий или возможной конфискации.
В целях устранения нарушений законов,
допущенных правоохранительными органами в ходе предварительного расследования
легализации преступных доходов, прокурорами в 2013 г. внесено 35 требований, 10 пред78
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
расследования, предупреждения отмывания,
в том числе новых его видов.
Решения координационных совещаний
должны ориентировать следователей, дознавателей, оперативных работников на принятие более активных мер к установлению размера и местонахождения преступных доходов
по каждому преступлению, отслеживанию
сделок с такими доходами. Необходимо также
обеспечить проведение периодических сверок поступивших в правоохранительные органы материалов Росфинмониторинга, приобщение материалов Росфинмониторинга к
уголовным делам, привлечение сотрудников
Росфинмониторинга к расследованию уголовных дел в качестве специалистов, подготовку
обзоров и информационных писем по организации взаимодействия правоохранительных органов и Росфинмониторинга.
Деятельность постоянных межведомственных рабочих групп, состоящих из сотрудников прокуратуры, правоохранительных и
государственных контролирующих органов,
имеет высокую эффективность. Так, на заседаниях созданных в прокуратурах субъектов
Российской Федерации межведомственных
рабочих групп по противодействию преступлениям в сфере экономики обсуждаются вопросы улучшения уровня взаимодействия государственных органов в сфере противодействия легализации преступных доходов, выявления и последующей квалификации этих
преступлений, проблемы правоприменительной практики, вырабатываются предложения
по совершенствованию законодательства, а
также анализируются уголовные дела, материалы проверок.
Прокурорами практикуется также проведение межведомственных семинаров, посвященных надзору за исполнением законодательства о противодействии легализации
доходов, полученных преступным путем.
Значительную работу по противодействию
легализации преступных доходов прокуроры проводят посредством реализации своих
функций вне системы уголовного правосудия.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ставлений, по результатам их рассмотрения
к ответственности привлечены 15 должностных лиц.
При поддержании государственного обвинения по делам о легализации преступных
доходов к обстоятельствам, на которые необходимо обращать особое внимание, прокуроры относят: установление цели «отмывания»
преступных доходов, наличие доказательств,
свидетельствующих о приобретении имущества именно на преступные доходы, разграничение предикатных преступлений и собственно отмывания.
Большое значение в организации борьбы
с легализацией преступных доходов имеет
координационная деятельность прокуратуры. Результаты обобщения практики борьбы
с легализацией преступных доходов используются для подготовки координационных
совещаний правоохранительных органов,
на которых рассматриваются актуальные
проблемы организации работы по противодействию отмыванию, разрабатываются мероприятия по повышению эффективности
взаимодействия в этой сфере. Для участия в
координационных совещаниях привлекаются
представители государственных органов, осуществляющих контроль исполнения законов
о противодействии легализации преступных
доходов. На повестке дня таких совещаний
стоят вопросы сотрудничества правоохранительных и контролирующих государственных
органов в целях противодействия легализации преступных доходов. Сотрудничество
предполагает выработку единых подходов по
этому вопросу и развитие ведомственного и
вневедомственного контроля деятельности
правоохранительных органов по выявлению,
пресечению и предупреждению данных преступлений. По итогам координационных совещаний руководителей правоохранительных
органов с привлечением Росфинмониторинга
на основе анализа результатов прокурорского надзора, деятельности правоохранительных органов вырабатываются рекомендации
по совершенствованию методики выявления,
79
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
В 2013 г. прокурорами в ходе проверок исполнения законов о противодействии легализации
преступных доходов выявлено свыше 4,4 тыс.
нарушений законов (в 2012 г. – 3,3 тыс.), для
устранения которых внесено 1258 представлений (920), направлено в суд 466 исков и заявлений (212). По требованиям прокуроров
более 1,3 тыс. виновных лиц привлечены к
дисциплинарной и административной ответственности (более 1 тыс.), предостережено о
недопустимости нарушения закона 119 лиц
(54). Прокурорами в 2013 г. в порядке п. 2 ч. 2
ст. 37 УПК РФ направлено 2 материала для решения вопроса об осуществлении уголовного
преследования по ст. 1741 УК РФ (в 2012 г. – 4).
По результатам проведенных по ним проверок
возбуждены 2 уголовных дела (2012 г. – 3).
Основным направлением прокурорского
надзора в данной сфере является проверка
исполнения законов в деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления, государственного контроля, законности принимаемых ими правовых актов.
Однако, проверяя законность деятельности
указанных органов в той или иной сфере,
прокурор при наличии сигналов вправе проверить и подконтрольные или подведомственные ему организации, осуществляющие
операции с денежными средствами или иным
имуществом.
При осуществлении надзора за исполнением законов органами государственной власти
и местного самоуправления, государственного контроля прокурорами выявляются нарушения закона, связанные с принятием нормативных правовых актов, не соответствующих
федеральному законодательству, и с превышением этими органами полномочий; нарушением порядка постановки на учет организаций; низким качеством проверок исполнения законодательства о противодействии
отмыванию; непривлечением нарушителей
закона к ответственности; нарушением прав
юридических и физических лиц.
Ненадлежащее исполнение должностными
лицами указанных органов своих обязанно-
стей не только способствует распространению
нарушений закона, допускаемых организациями и специалистами, осуществляющими
операции с денежными средствами или иным
имуществом, снижению эффективности мер
противодействия легализации преступных
доходов, но и подрывает доверие к государственным структурам со стороны субъектов
экономической деятельности.
При проведении проверок исполнения организациями, осуществляющими операции
с денежными средствами или иным имуществом, законов о противодействии легализации преступных доходов прокурорами выявляются нарушения законов, связанные с
уклонением от государственного контроля;
нарушением порядка разработки правил внутреннего контроля и программ его осуществления, назначения ответственных лиц; нарушением процедуры обязательной идентификации клиента, выгодоприобретателя; несообщением в Росфинмониторинг сведений об
операциях, подлежащих обязательному контролю, либо об операциях, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.
Ненадлежащее исполнение организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, требований закона о противодействии отмыванию
доходов, полученных преступным путем, способствует вовлечению кредитных и небанковских организаций в совершение операций
и сделок, связанных с легализацией криминальных доходов, а также создает условия для
проникновения противоправных капиталов в
финансовую систему. Так, ежегодно в данной
сфере выявляется свыше 3 тыс. административных правонарушений; при анализе работы 77 банков выявлены теневые финансовые
схемы. Указанные нарушения закона способствуют росту легализации преступных доходов, затрудняют деятельность финансовой
разведки (Росфинмониторинга).
80
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
дителей кредитных организаций, а также о
сомнительных финансовых операциях с участием банков и их клиентов.
В результате реализованных совместных
мер возбуждены уголовные дела по фактам хищений денежных средств посредством совершения банковских операций по их переводу
из безналичной в наличную форму, злоупотреблений полномочиями должностными лицами
кредитных организаций. Зачастую такие преступления совершаются с использованием подставных юридических и физических лиц. По
направленным в суд уголовным делам вынесены обвинительные приговоры с привлечением
к уголовной ответственности руководителей
и собственников кредитных организаций, их
клиентов, аффилированных с ними лиц.
Таким образом, деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, направленная на борьбу с легализацией преступных
доходов, способствует не только выявлению,
устранению и предупреждению нарушений
закона, в том числе преступлений, но и решению задач оздоровления экономики, успешному проведению социальных реформ, защите прав и интересов законных предпринимателей, укреплению государства.
Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации
подготовлена и издана книга:
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Повышению эффективности прокурорских проверок способствует взаимодействие
с органами государственного контроля. В
ряде случаев такое взаимодействие просто
необходимо. Например, при проверке исполнения кредитными организациями законов
о противодействии легализации преступных доходов прокурор не может запрашивать информацию о счетах юридических и
физических лиц, что негативно отражается
на полноте выявления нарушений законов и
предупреждении отмывания. Для этих целей
необходимо привлекать специалистов территориальных управлений Банка России.
В 2013 г. утвержден Регламент информационного взаимодействия Банка России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правоохранительных и иных федеральных государственных органов Российской
Федерации при выявлении и пресечении незаконных финансовых операций кредитных
организаций и их клиентов, который активно
реализуется. В Генеральную прокуратуру Российской Федерации в прошлом году в рамках
Регламента поступило около 80 информационных сообщений Банка России о неправомерных действиях собственников и руково-
Деятельность прокурора вне уголовно-правовой сферы: сборник. Вып. 2 / [кол. авт.; рук. авт. кол. О.С. Капинус]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2014. – 96 с. – (Прокурорская деятельность в вопросах и
ответах).
Сборник посвящен некоторым вопросам прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, экономики, в таможенной сфере и на транспорте, в сфере
охраны прав несовершеннолетних, административных правоотношений и исполнительного производства.
Для прокурорских работников, студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, научных сотрудников.
81
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Александр Юрьевич
ВИНОКУРОВ
доктор юридических наук, профессор
И
УДК 349.4
Некоторые вопросы правового
регулирования и организации
муниципального земельного контроля
нститут муниципального земельного контроля получил свое законодательное закрепление лишь в начале
2000-х гг. и до настоящего времени недостаточно изу­чен.
Согласно ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ)1 муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления
в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном
нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления. До 2012 г. формулировки указанной статьи определяли, что
рассматриваемая функция нацелена на проверку правомерности использования земель
на территории муниципального образования.
В связи с этим, казалось бы, обоснованно говорить о том, что соответствующими уполномоченными органами могут проверяться и
вопросы, связанные с охраной земель. Однако
на сей счет имеются коллизии с нормами законодательства о местном самоуправлении.
Так, указанию в ст. 72 ЗК РФ на осуществление контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации (т.е. федеральным законодательством) корреспондируют в
первую очередь нормы Федерального закона
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (далее – закон № 131ФЗ), определяющего виды муниципальных
образований, органы которых вправе осуществлять рассматриваемую функцию. В
частности, п. 20 ч. 1 ст. 14 к вопросам местного
значения поселения относит осуществление
муниципального земельного контроля за использованием земель поселения. В свою очередь п. 26 ч. 1 ст. 16 в круг вопросов местного
значения городского округа включает муниципальный земельный контроль за использованием земель городского округа. Таким
образом, с учетом отсылки ЗК РФ к нормам
других законов, в частности к закону № 131ФЗ, возможность проверки муниципальными
инспекторами вопросов охраны земель остается неопределенной, что позволяет подвергающимся проверке субъектам оспаривать
законность соответствующих действий и решений таких лиц. В своей работе Ш.Р. Мустакимов прямо высказал поддерживаемое нами
мнение о недопустимости осуществления органами местного самоуправления контроля за
охраной земель2. В то же время авторы одного
из комментариев к Земельному кодексу РФ не
Мустакимов Ш.Р. Правовое регулирование муниципального земельного контроля // Администрат. и муницип. право.
2009. № 6. Здесь и далее литературные источники приводятся
из Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2
Здесь и далее все нормативные правовые акты федерального уровня приводятся из Справочной правовой системы
«КонсультантПлюс».
1
82
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Сразу же оговоримся, что речь не идет об
обретении соответствующими регионами по
своему усмотрению государственной функции, поскольку государственный земельный
надзор (а именно так он называется с 1 августа
2011 г.) осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти
без всякой возможности передачи соответствующих полномочий на уровень субъекта
Федерации. То есть в рассматриваемом случае
имеет место предусмотренная законодателем
перспектива реализации уникального правового института – волевого возложения регионами на себя муниципальных полномочий, в
то время как более широко известен обратный
механизм, связанный с передачей государственных полномочий муниципальным образованиям – районам и городским округам.
Анализ нормативной правовой базы
г. Санкт-Петербурга показал, что указанная
норма ЗК РФ в этом субъекте Федерации не
вызвала интереса. В то же время в г. Москве
приняты законодательные акты, отражающие
специфику осуществления муниципального земельного контроля региональными органами. Так, в ст. 31 Закона города Москвы от
19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе
Москве»4, введенной в 2012 г., определено, что
к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве (городских округов и поселений) относится осуществление
муниципального земельного контроля в отношении земельных участков, находящихся в
собственности муниципальных образований,
на территории внутригородского муниципального образования. Таким образом, в остальных
случаях, когда речь идет о земельных участках,
находящихся в государственной или частной
собственности, муниципальный земельный
контроль осуществляется уполномоченной городской структурой. При этом необходимо обратить внимание на коллизию в части объема
Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному
кодексу Российской Федерации (постатейный). М. : РИОР ;
ИНФРА-М, 2010.
4
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
вполне обоснованно отмечают: «это положение… отнюдь не означает, что органы муниципального земельного контроля не могут
осуществлять контроль за охраной земель»3.
Важным выводом, вытекающим из анализа
положений закона № 131-ФЗ, является то, что
муниципальный земельный контроль осуществляется только на территории поселений
и городских округов. Однако это не означает,
что данная функция относится к прерогативе
исключительно органов местного самоуправления названных видов муниципальных образований. Следует иметь в виду, что согласно
ч. 4 ст. 15 закона № 131-ФЗ органы местного
самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе
заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района
о передаче им осуществления части своих
полномочий по решению вопросов местного
значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района
в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Ниже нами будут приведены примеры принимаемых на уровне муниципальных районов документов, однако необходимо отметить, что в силу включенного в 2006 г. в ст. 72
ЗК РФ п. 2.1 законами субъектов Российской
Федерации – городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального земельного контроля
и установление порядка его осуществления
могут быть отнесены к полномочиям органов
государственной власти этих субъектов Федерации. Следует предположить, что в обозримой перспективе с учетом образования в
составе Российской Федерации еще одного
города федерального значения – Севастополя
этот субъект Федерации также будет упомянут в рассматриваемой норме ЗК РФ.
Здесь и далее все нормативные правовые акты регионального и муниципального уровней приводятся из Справочной
правовой системы «КонсультантПлюсРегион».
3
83
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
контрольных мероприятий, закрепляемых в
разных городских законодательных актах.
Так, в ч. 1 ст. 1 Закона города Москвы от
03.06.2009 № 17 «О контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве»
отражено, что закон регулирует отношения,
возникающие в том числе при осуществлении
уполномоченным органом муниципального
земельного контроля за использованием земель независимо от прав собственности на
них. Это отвечает положениям закона № 131ФЗ. В свою очередь в ст. 30 Закона города Москвы «О землепользовании в городе Москве»
определено, что контроль за использованием
и охраной земель в городе Москве осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы в соответствии с
их компетенцией, установленной настоящим
Законом и иными нормативными правовыми
актами города Москвы, органы местного самоуправления городских округов, поселений5.
В контексте содержащейся в ст. 72 ЗК РФ
отсылки к иным нормам федерального законодательства необходимо также отметить, что в
2012 г. в ст. 37 Закона Российской Федерации
от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной
границе Российской Федерации» была включена норма, определившая, что уполномоченные
органы местного самоуправления на земельных участках, предоставленных для нужд защиты Государственной границы Российской
Федерации, осуществляют муниципальный
земельный контроль. По нашему мнению, законодатель в данном случае должен заметить,
что речь идет лишь о тех случаях, когда соответствующие земельные участки находятся в
пределах поселения или городского округа,
чтобы было соответствие с рассмотренными
выше нормами закона № 131-ФЗ.
Нельзя не упомянуть и о том, что согласно
ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 28.09.2010
№ 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» на территории Центра не осуществля-
ется муниципальный земельный контроль за
использованием земель поселения.
Как вытекает из ст. 72 ЗК РФ, субъекты Федерации, кроме оговоренного выше случая с
городами федерального значения Москвой и
Санкт-Петербургом, не регулируют правоотношения, связанные с осуществлением муниципального земельного контроля. Анализ
действующей нормативной правовой базы
показал, что, как правило, в региональных законодательных актах, регулирующих вопросы использования и охраны земель, имеется
только упоминание указанной функции со
ссылкой на положения ст. 72 ЗК РФ. Вместе
с тем нам удалось найти Закон Брянской области от 08.11.2010 № 94-З «О порядке организации и осуществления муниципального
земельного контроля на территории муниципальных образований Брянской области»,
который, исходя из его названия и содержания, принят явно за рамками установленной
для субъектов Федерации компетенции, что
обусловливает необходимость вмешательства
прокурора соответствующей области в целях
восстановления законности.
Как известно, одним из действенных атрибутов органов, реализующих контрольнонадзорные мероприятия, является право на
осуществление административного преследования. В ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ закреплено,
что в случаях, предусмотренных законами
субъектов Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных КоАП
РФ или законами субъектов Федерации, при
осуществлении органами местного само­
управления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией
или ее субъектами, а также при осуществлении муниципального контроля. Данная норма нашла отражение в законодательных актах
ряда субъектов Федерации.
Так, согласно ст. 121 Областного закона Архангельской области от 03.06.2003 № 172-22-ОЗ
«Об административных правонарушениях»
О правомерности осуществления муниципального земельного контроля за охраной земель мы высказывались выше.
5
84
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Второй стороной применения законодательства об административных правонарушениях на региональном уровне в связи с
осуществлением муниципального земельного
контроля является установленная в некоторых субъектах Федерации административная
ответственность за воспрепятствование законной деятельности соответствующих инспекторов. Например, в Законе Республики
Марий Эл от 04.12.2002 № 43-З «Об административных правонарушениях в Республике
Марий Эл» имеются ст. 16 «Неповиновение
законному распоряжению должностного лица
органа, осуществляющего муниципальный
земельный контроль» и ст. 17 «Невыполнение
в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного
лица), осуществляющего муниципальный
земельный контроль». Однако обращает на
себя внимание то обстоятельство, что в силу
ст. 19 этого законодательного акта правом на
составление протоколов по указанным статьям наделены представители муниципальных районов и городских округов. При этом
в ряде районов республики функция муниципального земельного контроля осуществляется незаконно, т.е. в отсутствие делегирования
полномочий со стороны поселений. Таким
образом, уполномоченные должностные лица
поселений вопреки логике лишены права составлять протоколы.
В свою очередь ст. 137 Закона Томской области от 26.12.2008 № 295-ОЗ «Кодекс Томской области об административных правонарушениях» предусматривает ответственность
за неисполнение правового акта об устранении нарушений земельного законодательства,
принятого органом местного самоуправления,
уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля. Должностные
лица муниципальных районов в этом регионе
не осуществляют рассматриваемую функцию,
однако согласно ст. 141 они наряду с представителями поселений и городских округов
вправе составлять протоколы по указанному
составу правонарушения.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
должностные лица муниципального земельного контроля наделены правом составлять
протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, 7.2, 7.17, 8.6,
8.7, 8.8, 19.6 КоАП РФ. При этом обращает на
себя внимание тот факт, что ст. 7.17 устанавливает ответственность за уничтожение или
повреждение чужого имущества, что явно не
относится к сфере земельных правоотношений6, а по ст. 19.6 наказание влечет непринятие
мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного
правонарушения. Однако такое решение вправе выносить орган или лицо, рассмотревшее
дело об административном правонарушении,
в то время как рассмотрение дел находится за
рамками компетенции муниципальных органов. Схожая ситуация имеется и в ст. 131 Закона Владимирской области от 14.12.2003 № 11ОЗ «Об административных правонарушениях
во Владимирской области», согласно которой
должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие полномочия в
сфере муниципального земельного контроля,
составляют протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1,
ч. 1 ст. 7.2, ст. 8.6, 8.7, 8.8, 19.6 КоАП РФ. Помимо названных законодательных актов правами административного преследования наделены инспектора муниципального земельного
контроля в Ярославской области (ст. 2 Закона Ярославской области от 29.05.2013 № 30-з
«О некоторых вопросах производства по делам об административных правонарушениях») и Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (ст. 48 Закона ХМАО от 11.06.2010
№ 102-оз «Об административных правонарушениях»), однако в указанных нормативных
правовых актах называются только «земельные» составы административных проступков.
К слову, п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, определяющий компетенцию должностных лиц органов государственного земельного надзора (в действующей редакции нормы пока упо-минается о государственном земельном контроле) по составлению протоколов об административных правонарушениях, не
упоминает ст. 7.17.
6
85
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Возвращаясь к ст. 72 ЗК РФ, отметим как
серьезный недостаток делегирование законодателем права установления порядка осуществления муниципального земельного контроля
органам местного самоуправления, в то время
как логичнее было бы определить, что типовое
положение о рассматриваемой деятельности
утверждается Правительством Российской
Федерации или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, например Минэкономразвития России, отвечающим
за реализацию государственной политики в
сфере недвижимости. Это позволило бы обеспечить единообразие в процедурных вопросах. Авторы одного из комментариев к ЗК РФ
мотивировали необходимость унификации на
федеральном уровне порядка организации и
проведения муниципального земельного контроля соображениями исключения дублирования государственного и муниципального земельного контроля7. Постановка данной проблемы правомерна, если допустить аналогию с
позицией, высказанной в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.05.2003
№ 44-ГОЗ-10, о том, что «наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического
контроля на объектах хозяйственной и иной
деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех
же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального
экологического контроля»8.
Еще одним существенным аспектом является отсутствие в законодательстве упоминания о полномочиях, реализуемых в процессе
осуществления муниципального земельного
контроля. Безусловно, важную роль играет
введенная с 1 августа 2011 г. в закон № 131-ФЗ
ст. 171, которая ориентирует при проведении
муниципального контроля на Федеральный
закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Но следует принимать во
внимание и то обстоятельство, что контрольные мероприятия проводятся не только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и граждан, в силу
чего не подпадают под требования названного законодательного акта. К слову, субъектами ответственности по ст. 137 «Неисполнение
правового акта об устранении нарушений
земельного законодательства, принятого органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального
земельного контроля» Закона Томской области от 26.12.2008 № 295-ОЗ «Кодекс Томской
области об административных правонарушениях» являются именно граждане.
Наконец, необходимо сказать и о самих
нормативных правовых актах органов местного самоуправления, устанавливающих порядок осуществления муниципального земельного контроля. Поскольку законодатель
не определил, какой именно орган должен утверждать соответствующий документ, практика складывается по-разному. В одних случаях
такие документы принимаются решениями
представительных органов городских округов
и поселений, в других – администрациями муниципальных образований. Н.П. Поставная,
характеризуя уровень принятия соответствующих муниципальных правовых актов, пишет,
что «этими актами в муниципальных образованиях являются акты представительных органов местного самоуправления по вопросам
местного значения»9, с чем трудно согласиться,
учитывая законодательную неопределенность.
Вместе с тем отдельное внимание следует
уделить решениям, принимаемым органами
местного самоуправления муниципальных
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред.
С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М. : Юстицинформ,
2009.
8
БВС РФ. 2004. № 5. С. 15–17.
7
Поставная Н.П. Муниципальный земельный контроль и
интересы населения // Журн. рос. права. 2009. № 8.
9
86
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
лений. Еще более категоричным в игнорировании законодательных ограничений является утвержденное решением Совета депутатов
Клинского муниципального района Московской области от 28.06.2012 № 5/59 Положение
о порядке осуществления муниципального
земельного контроля на территории Клинского муниципального района, в п. 1.5 которого отражено, что объектом муниципального
земельного контроля выступают все земли,
находящиеся в границах района, независимо
от ведомственной принадлежности и формы
собственности. Аналогичные по содержанию
документы встречаются в правовой базе Калининградской, Тульской, Тюменской областей и ряда других субъектов Федерации, что
ставит на повестку дня вопрос о необходимости проведения соответствующими прокурорами ревизии подобных муниципальных
правовых актов.
Кроме того, следует давать и должную
правовую оценку такому состоянию дел. Ведь
осуществление рассматриваемой функции
ненадлежащими лицами либо на территории, не охватываемой компетенцией, должно квалифицироваться как самоуправство.
При этом финансирование деятельности, не
преду­смотренной законом, является нецелевым расходованием бюджетным средств.
Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, подчеркнем, что преду­
смотренная ст. 72 ЗК РФ функция муниципального земельного контроля реализуется
органами местного самоуправления, однако
делегирование федеральным законодателем
вопросов непосредственной ее регламентации муниципальным образованиям приводит к отсутствию единообразия в нормотворчестве, что в свою очередь по-разному отражается на правоприменительной практике. В
нашу задачу не входил анализ реализуемых
работниками органов муниципального земельного контроля полномочий (кроме права
составлять протоколы об административных
правонарушениях), поскольку этот вопрос заслуживает рассмотрения в отдельной статье.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
районов, поскольку, как было отмечено выше
со ссылкой на ч. 4 ст. 15 закона № 131-ФЗ,
должностные лица таких муниципальных образований вправе при наличии соглашений с
поселениями осуществлять рассматриваемую
функцию, но, подчеркнем, не в пределах всего
района, а только на территории поселения, с
которым заключено соглашение.
Примером правильного понимания своей
компетенции следует назвать утвержденное
постановлением Администрации муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области»
от 10.07.2012 № 2274 Положение о порядке
осуществления муниципального земельного
контроля за использованием земель на территории Кировского муниципального района Ленинградской области, в п. 1 которого
оговаривается, что оно определяет порядок
осуществления администрацией района муниципального земельного контроля за использованием земель на территориях городских и
сельских поселений, передавших полномочия
району на основании заключенных соглашений10. В то же время в п. 1.4 Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля в Шатурском муниципальном
районе Московской области, утвержденного
решением Совета депутатов указанного района от 27.11.2013 № 8/48, закреплено, что объектом муниципального земельного контроля
являются особо охраняемые природные территории местного значения, земельные участки, переданные администрацией Шатурского
муниципального района в аренду юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, а также земли поселений,
с которыми заключены соглашения о передаче
ими полномочий в вопросе осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель поселений. То есть налицо нарушение компетенции, ограниченной законом
№ 131-ФЗ исключительно территорией посе В документе прямо названы восемь поселений, с которыми
заключены соглашения.
10
87
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Библиографический список
ков, науч. ред. Ю.Г. Жариков – Москва : Юстиц­информ, 2009.
3 Мустакимов Ш.Р. Правовое регулирование муниципального земельного контроля //
Администрат. и муницип. право. – 2009. – № 6.
4 Поставная Н.П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения //
Журн. рос. права. – 2009. – № 8.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
1 Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). – Москва : РИОР ;
ИНФРА-М, 2010. – 416 с.
2 Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации от 25 октября 2001 г.
№ 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С.Н. Вол-
Наталья
Викторовна
СУБАНОВА
кандидат
юридических наук
Майя
Викторовна
РУБЦОВА
УДК 349.442
О
Предоставление государственных и муниципальных
услуг в виде разрешений на строительство:
проблемы обеспечения законности
бозначенный в документах стратегического планирования1 курс политикоправовой модернизации страны преду­
сматривает совершенствование разрешительной системы в контексте обеспечения национальной безопасности, формирования современной системы институтов, регулирующих
политические, социальные, экономические
аспекты развития страны. Сообразно этому
на федеральном уровне определены правовые
механизмы, которые способствуют развитию
правовой системы (как в направлении совершенствования законодательства, так и проведения институциональных реформ), включая
создание максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы,
повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на
период до 2020 года.
1
88
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
уставами муниципальных образований (ст. 2
Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») (далее –
Федеральный закон № 210-ФЗ). Такая услуга осуществляется по запросам заявителей
в пределах установленных нормативными
правовыми актами Российской Федерации и
нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации полномочий органов,
предоставляющих государственные услуги,
либо в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги.
Основанием предоставления государственной (муниципальной) услуги является
нормативный правовой акт, закрепляющий
функции и полномочия органа государственной власти (органа местного самоуправления) по предоставлению государственной
(муниципальной) услуги. Перечень органов,
предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, является закрытым. По
общему правилу (ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 210-ФЗ) государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям
на бесплатной основе (за исключением установленных случаев) в соответствии с административными регламентами.
Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением
случаев, предусмотренных ч. 5, 6 ст. 51 ГрК РФ
и другими федеральными законами. В числе
иных уполномоченных выдавать разрешения
на строительство субъектов назовем следующие: Федеральное агентство по недропользованию3; Федеральное агентство морского
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
предприятий для обеспечения экономического развития по инновационному типу2.
Для строительства, реконструкции объектов капитального строительства, как правило, требуется разрешение на строительство.
Осуществление соответствующей деятельности вне установленного разрешительного порядка (кроме предусмотренных законом случаев) влечет наступление неблагоприятных
для субъектов права последствий, включая
возможность применения уполномоченными
органами мер гражданско-правовой и административно-правовой ответственности за
самовольную постройку.
Предоставление разрешений на строительство влияет на состояние инвестиционного
климата конкретных территорий – это важнейшая часть государственного регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации. Она является предметом
реализации трех уровней публичной власти
(федеральной, региональной и местной) и
осуществляется в форме оказания государственных или муниципальных услуг.
Разрешение на строительство – документ,
подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного
плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции
линейных объектов) и дающий застройщику
право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса
Российской Федерации) (далее – ГрК РФ).
С другой стороны, разрешение на строительство – это государственная (муниципальная) услуга, т.е. деятельность уполномоченных органов по решению вопросов местного
значения, установленных в соответствии с
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и
См. приказ Минприроды России от 25.06.2012 № 162
«Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию
государственной услуги по выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства, строительство
или реконструкция которых осуществляется на земельном
участке, предоставленном пользователю недр и необходимом
для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр
местного значения)».
3
Подробнее об этом см.: Концепция развития российского
законодательства. М., 2010. С. 17–36.
2
89
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
и речного транспорта4; Министерство регионального развития Российской Федерации5;
исполнительные органы государственной власти федерального и регионального уровней,
осуществляющие функции в области охраны
объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002
№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации»6; федеральные органы
исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации
и органы местного самоуправления, в ведении
которых находятся особо охраняемые природные территории; Государственная корпорация
по атомной энергии «Росатом»7, управляющая
компания инновационного центра «Сколково» – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом
Российской Федерации, возложена реализация
данного проекта8, и др.
Кроме того, разрешение на строительство
выдается:
уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, и в случае реконструкции объекта
капитального строительства, расположенного на территориях двух и более субъектов
Российской Федерации;
органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более муниципальных образований, и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на
территориях двух и более муниципальных
образований;
органом местного самоуправления муниципального района в случае, если строительство объекта капитального строительства
планируется осуществить на территориях
двух и более поселений или на межселенной
территории в границах муниципального района, и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на
территориях двух и более поселений или на
межселенной территории в границах муниципального района.
Таким образом, в осуществление разрешительных полномочий на этом участке вовлечен обширный круг властных субъектов,
включая не только государственные органы,
органы местного самоуправления, но и организации.
Прием от застройщика заявления о выдаче разрешения на строительство, документов,
необходимых для получения разрешения на
строительство, информирование о порядке
и ходе предоставления услуги и выдача разрешения на строительство могут осуществляться через многофункциональный центр
предоставления государственных и муниципальных услуг.
См. постановление Правительства РФ от 09.02.2012 № 110
«О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию отдельных объектов морского и
внутреннего водного транспорта».
5
См. постановление Правительства РФ от 06.02.2012 № 92
«О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на
ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства».
6
См. приказ Минкультуры России от 30.07.2012 № 811 «Об утверждении Административного регламента предоставления
государственной услуги по выдаче задания и разрешения на
проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных
объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия»; приказ Минкультуры России от
28.06.2012 № 683 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством культуры Российской
Федерации государственной услуги по выдаче разрешения и
задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения».
7
Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
8
См. ст. 2, 5 Федерального закона от 28.09.2010 № 244-ФЗ
«Об инновационном центре «Сколково».
4
90
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
решительной системы с позиции реализации
конституционных прав и свобод человека и
гражданина, развития предпринимательства,
улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности
личности, общества и государства в целом.
Для строительства многоквартирного дома
застройщики должны получить около 100
разрешений и согласований, что занимает в
среднем три года и обходится в сумму около
25 млн руб. В относительном выражении такие затраты составляют до 10 процентов от
стоимости
инвестиционно-строительного
проекта, однако в некоторых городах достигают 30 процентов. Россия по уровню административных барьеров в строительстве занимает последние позиции в мире9.
В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин прямо обратил
внимание на необходимость навести порядок с разрешительными процедурами в этой
сфере, установить единый, исчерпывающий
перечень разрешительных документов на
строительство, предельно сократить сроки
необходимых процедур.
Для преодоления сложившейся неблагополучной ситуации особая роль в обеспечении
законности при предоставлении государственных и муниципальных услуг в виде разрешений на строительство отводится органам
прокуратуры.
Прокурорскими проверками выявляются
типичные факты ненадлежащего исполнения
органами государственной власти и местного
самоуправления своих контрольно-разрешительных полномочий в сфере строительства.
В частности, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации не издаются нормативные правовые акты, регламентирующие проведение
контрольно-надзорных проверок, должност-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Уполномоченные на выдачу разрешений на
строительство орган или организация в течение десяти дней со дня получения заявления о
выдаче разрешения проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия
такого решения, выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого
разрешения с указанием причин отказа.
Разрешение на строительство выдается на
весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства (за исключением прямо
установленных законом случаев). Разрешение
на индивидуальное жилищное строительство
выдается на десять лет. Срок действия разрешения на строительство может быть продлен
разрешительным органом (организацией) по
заявлению застройщика, поданному не менее
чем за шестьдесят дней до истечения срока
действия такого разрешения. В продлении
срока действия разрешения на строительство
должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства
не начаты до истечения срока подачи такого
заявления. При этом законом установлены
случаи прекращения действия разрешения
на строительство на основании решения разрешительного органа (организации) (ч. 211
ст. 51 ГрК РФ).
Как видно, установленный градостроительным законодательством разрешительный
порядок в этом случае имеет много общего
с режимом лицензирования, считающимся
наиболее жестким способом государственного регулирования экономики.
По различным данным, административные
барьеры, возникающие в ходе предоставления разрешений на строительство, остаются
одной из наиболее серьезных проблем градостроительной деятельности, крайне негативно влияющих на рост объемов жилищного
строительства.
Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливает определяющее значение принципа законности раз-
Полиди Т.Д. Жилищное строительство в России: инвестиционный климат и административные барьеры // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 2.
С. 90–91.
9
91
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
ными лицами не принимаются надлежащие
меры к устранению выявленных нарушений
закона, истребуются не предусмотренные законом документы, нарушаются сроки выдачи
исходно-разрешительной документации на
строительство, допускается необоснованное
предоставление разрешений и необоснованный отказ в их предоставлении.
Например, в одной из областей выявлен
факт создания органами местного самоуправления искусственных административных
барьеров при выдаче разрешений на строительство: в состав градостроительных планов
на земельные участки, утверждаемые администрацией города, незаконно включались
требования об обязательном согласовании
эскизных проектов и проектной документации планируемых к строительству объектов
с департаментом культуры и охраны объектов культурного наследия области в случае,
если земельный участок, на котором планировалось строительство, входил в границы
зон охраны объектов культурного наследия.
Это противоречило требованиям законов, в
том числе ст. 48 ГрК РФ, так как вынуждало
хозяйствующих субъектов перед получением
разрешения на строительство дополнительно
согласовывать проектную документацию в
два этапа.
Волжской межрайонной прокуратурой выявлены нарушения сроков выдачи двух разрешений на строительство ООО «С.», а также
нарушения при продлении сроков действия
разрешений, в целях устранения которых
внесено представление главе администрации
городского округа; в результате его рассмотрения приняты меры по недопущению аналогичных нарушений.
В ряде случаев в отсутствие разрешительной документации неправомерной деятельности застройщиков способствует отсутствие либо ненадлежащая нормативная
правовая регламентация соответствующей
разрешительной деятельности. Например, в
Административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги «Выдача раз-
решения на строительство, реконструкцию
объекта капитального строительства, а также их капитальный ремонт», утвержденном
постановлением администрации одного из
сельских поселений, не был определен порядок административной процедуры и запроса
необходимых документов в рамках межведомственного взаимодействия, что является
коррупцио­генным фактором.
Повсеместно допускаются нарушения сроков и процедуры выдачи исходно-разрешительной документации на строительство.
Например, в департаменте земельных отношений и градостроительства администрации
одного из городов выявлены многочисленные
нарушения требований ГрК РФ. В частности,
вопреки требованиям ст. 8, 51 ГрК РФ, разрешительным органом допускались нарушения сроков оказания муниципальной услуги
в части выдачи разрешений на строительство,
в том числе по заявлениям на строительство
многоквартирных домов. С другой стороны,
должностными лицами рассматривались заявления и выдавались разрешения на строительство при отсутствии требуемых документов.
Имеют место случаи необоснованного отказа разрешительными органами в выдаче
застройщикам разрешений на строительство
и ввод объекта в эксплуатацию. Так, администрация одного из районов в нарушение
требований ч. 5 ст. 55 ГрК РФ при наличии заключения государственной инспекции строительного надзора области о соответствии построенного многоквартирного жилого дома
требованиям технических регламентов (норм
и правил) необоснованно отказала в выдаче
разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Кроме того, решение было принято с нарушением установленного законом срока. Прокурором внесено представление, по результатам
рассмотрения которого застройщику выдано
разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
В некоторых случаях предоставление разрешений на строительство осуществляется
неуполномоченными органами, в отсутствие
92
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
введение негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий с целью перевода организации экспертизы из формы предоставления
государственной услуги в рыночную форму,
повышение прозрачности местного и регионального правотворчества.
Реализация мероприятий по внедрению
информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов (организаций),
предоставляющих услуги (в том числе разрешения), в 2002–2013 гг. позволила: сформировать основы ведомственной, региональной,
а в некоторых случаях и муниципальной инфраструктуры электронного взаимодействия;
начать формирование общефедеральной
инфраструктуры электронного взаимодействия; приступить к предоставлению услуг с
использованием межведомственного взаимодействия; сформировать основы нормативного правового обеспечения использования
информационных технологий в деятельности
органов (организаций), предоставляющих ус­
луги, что также способно оказать положитель­
ное влияние на состояние законности.
Поддержки заслуживают и меры, направленные на дальнейшее снижение нагрузки на
заявителя за счет увеличения количества мест
получения таких услуг, сокращения числа
предоставляемых документов, сроков получения услуг, возможности предоставления их
в электронном виде, а также обеспечения их
оказания по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предоставления
государственных и муниципальных услуг12.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
предусмотренных законов документов, что
создает угрозу для безопасности населения.
Например, прокуратура одного из районов
Забайкальского края по многочисленным обращениям граждан провела проверку исполнения законов при строительстве в санитарной зоне на территории сельского поселения
«Д.» опытно-промышленной флотационной
фабрики по обработке сурьмы и выявила нарушения федерального законодательства. В
нарушение требований закона разрешение
на строительство фабрики было выдано не
уполномоченным на то органом – администрацией сельского поселения «Д.» и не соответствовало проектной документации,
проекту планировки территории и проекту
межевания территории. Отсутствовало положительное заключение государственной
экспертизы проектной документации и инженерных изысканий. По результатам проверки
прокурором направлено в районный суд исковое заявление к администрации сельского
поселения о признании ее действий в части
выдачи разрешения на строительство фабрики незаконными и возложении обязанности
устранить допущенные нарушения путем отмены разрешения на это строительство. Требования прокурора удовлетворены10.
Кроме того, недостаточно прозрачными
для застройщиков являются процедуры получения разрешения на строительство. Нарушения соответствующих требований законодательства также выявляются прокурорами.
На общефедеральном уровне в последние годы принимаются активные меры, направленные на снижение административных
барьеров и укрепление законности в градостроительной сфере. Представляется, что
результативными мерами будут упрощение
и детализация разрешительных процедур11,
доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».
12
См., напр.: Федеральный закон от 28.07.2012 № 133-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в целях устранения ограничений для
предоставления государственных и муниципальных услуг по
принципу «одного окна»; постановление Правительства РФ
от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и
муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных
фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления»;
URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-86422/
См., напр.: Федеральный закон от 02.04.2014 № 65-ФЗ
«О внесении изменений в статьи 48 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 323 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение
10
11
93
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Обеспечению законности в градостроительной сфере путем снижения избыточных
административных барьеров будет способствовать осуществление отраслевых мер совершенствования разрешительных функций13.
Реализация мероприятий в области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности в рамках долгосрочной
экономической политики предполагает в соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической
политике» обеспечение существенного сокращения сроков прохождения процедур субъектами предпринимательской деятельности и
стоимости этих процедур в сфере строительства, что, как представляется, также окажет
благоприятное влияние на режим законности.
Достижение конкретных параметров такого
сокращения определено Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года,
утвержденными 31 января 2013 г., и утверж-
денным распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 № 1336-р
планом мероприятий («дорожной картой»)
«Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства».
Вместе с тем достижение реального результата в виде решения конкретных проблем
обеспечения законности и верховенства закона, преодоления коррупции при осуществлении государственных и муниципальных услуг
в виде предоставления разрешений на строительство, на наш взгляд, требует консолидации усилий всего задействованного в этой
сфере государственного аппарата, иных уполномоченных органов и организаций, правоохранительных органов, совершенствования
разрешительной системы в целом (с учетом
тесной взаимной обусловленности различных
видов разрешений, в том числе в сфере градостроительной деятельности) наряду с повышением роли общественного контроля за
деятельностью разрешительных органов.
распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р;
Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного
управления».
13
См., напр.: постановление Правительства РФ от 15.04.2014
№ 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная
экономика»; распоряжение Правительства РФ от 11.06.2013
№ 953-р; постановление Правительства РФ от 17.12.2010 №
1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011–
2015 годы».
Библиографический список
1 Полиди Т.Д. Жилищное строительство в
России: инвестиционный климат и административные барьеры // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2014. – № 2.
94
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Сергей
Кириллович
ИЛИЙ
кандидат
юридических наук,
доцент
Надежда
Владимировна
ПАВЛОВСКАЯ
кандидат
юридических наук
Состояние коррупции в сфере
исполнительного производства
С
Анализ статистических данных Федеральной службы судебных приставов показал, что
с 2006 г. в данной сфере мало что изменилось:
по-прежнему судебным приставам-исполнителям удается взыскать не более половины от
сумм, подлежащих взысканию по оконченным и прекращенным исполнительным производствам2.
Констатируя наличие проблем в сфере исполнительного производства, новая федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы», утвержденная постановлением Правительства
Российской Федерации от 27.12.2012 № 1406,
провозглашает в качестве одной из задач построение эффективной системы исполнительного производства, повышение открытости и
доступности системы принудительного исполнения. Представляется, что для решения данной задачи, несомненно, необходимо решить и
проблему коррупции в деятельности судебных
приставов-исполнителей ФССП России, непосредственно осуществляющих в соответствии
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
фера принудительного исполнения актов юрисдикционных органов, по мнению многих специалистов, является
одной из наиболее коррупциогенных1. Общественная опасность коррупции в ней обусловлена тем, что от надлежащего исполнения
указанных актов напрямую зависит достижение целей уголовного, административного наказания, защита и реализация прав и свобод
граждан и организаций, государства и общества в целом.
На существование серьезных проблем в
этой сфере обращалось внимание уже давно.
Так, еще в 2006 г. в постановлении Правительства Российской Федерации от 21.09.2006
№ 583 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на
2007–2012 годы» отмечалось, что уровень
принудительного исполнения судебных актов
в России не превышает 52%, а неэффективная
система исполнения судебных решений отрицательно влияет на работу судебной системы
по рассмотрению и разрешению споров.
УДК 343
Основные показатели работы судебных приставов-исполнителей территориальных органов ФССП России за
2013 г. // URL: http://www.fssprus.ru/statistics (дата обращения:
23.06.2014).
2
См., напр.: Гуреев В.А. К вопросу о предупреждении коррупционных рисков в органах принудительного исполнения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 12. С. 39–44.
1
95
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
с Федеральным законом от 02.10.2007 № 229ФЗ «Об исполнительном производстве» функции по принудительному исполнению.
Согласно данным статистики3, на протяжении 2009–2011 гг.4 число сотрудников ФССП
России, совершавших различные преступления с использованием своего служебного положения, увеличивалось: в 2009 г. на 64,5%
по сравнению с 2008 г., в 2010 г. на 13,7% по
сравнению с 2009 г., в 2011 г. на 23,1% по сравнению с 2010 г. В 2012 г., напротив, отмечено
снижение числа таких должностных лиц на
12,9%. Данная тенденция наблюдается практически во всех федеральных округах, при
этом наибольшее снижение показателя произошло в Уральском федеральном округе (на
60%), а наименьшее – в Сибирском (на 10,6%).
В 2012 г. рост данного показателя отмечен
лишь в Северо-Кавказском федеральном
округе, где выявлено 34 сотрудника ФССП,
совершивших преступления с использованием служебного положения (в 2011 г. – 17), и
Приволжском, где выявлено 96 таких сотрудников (в 2011 г. – 58).
При этом ежегодно более половины сотрудников ФССП России, совершавших преступления с использованием служебного положения, действовали именно из корыстных
побуждений, причем их доля последние три
года увеличивалась: в 2008 г. она составляла 62,6%; в 2009 г. – 56,9%; в 2010 г. – 66,9%; в
2011 г. – 74,5%; в 2012 г. – 75,6%. Должностные
преступления сотрудниками ФССП России
совершаются также и по иным мотивам: желание иметь «хорошие» показатели; солидарность с товарищами; карьерные побуждения;
уклонение от исполнения своих служебных
обязанностей; стремление скрыть допущенные нарушения и др.
Таким образом, несмотря на отмеченное
снижение числа должностных лиц ФССП России, совершивших преступления с использованием служебного положения, все больше их
действовали из корыстных побуждений, т.е.
совершали коррупционные преступления.
Для более полной характеристики состояния коррупции в рассматриваемой сфере в
ходе проведения исследования по специально
разработанной анкете в качестве экспертов в
2013 г. были опрошены 133 судебных пристава-исполнителя и 31 прокурорский работник.
Притом что большинство опрошенных оценили уровень коррупции в сфере исполнительного производства как средний (так считают
51,6% принимавших участие в исследовании
прокуроров и 49,6% судебных приставов-исполнителей), значительное число экспертов
отметили высокий уровень коррупции в данной сфере – 35,5% прокуроров и 35,7% приставов. Низким уровень коррупции здесь назвали
всего 12,9% прокуроров и 14,7% приставов.
Характеризуя структуру коррупционной
преступности сотрудников ФССП России, отметим, что ежегодно, начиная с 2009 г., в ней
преобладают преступления, предусмотренные ст. 292 УК РФ (служебный подлог). Несмотря на снижение доли сотрудников ФССП
России, совершивших служебный подлог, в
2012 г. с 52,4% до 34,7%, они по-прежнему занимают здесь первое место.
Если в 2008 г. заметное место в структуре коррупционной преступности сотрудников ФССП России занимали преступления,
преду­смотренные ст. 160 УК РФ и ст. 285 УК
РФ (22,6% и 21,9% соответственно), то в последующие годы число должностных лиц,
совершивших данные преступления, снижалось, хотя они по-прежнему занимают второе-третье место. В 2012 г. 16,7% сотрудников
ФССП России, совершивших коррупционные
преступления, совершили присвоение или
растрату, 15,7% – злоупотребление должностными полномочиями.
Сводный отчет по России «О результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с
преступлениями, совершенными с использованием служебного положения должностными лицами, государственными
служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации» за 2008–2012 гг.
(форма 590 ГИАЦ МВД России).
4
К сожалению, в 2013 г. форма 590 была отменена, что не позволяет указать соответствующие статистические данные за
2013 г.
3
96
Рис. 1. Структура коррупционной преступности сотрудников ФССП России в 2008–2012 гг.
Доля взяткополучателей среди сотрудников ФССП России, в отношении которых
осуществлялось уголовное преследование за
совершение преступлений с использованием служебного положения в течение 2008–
2012 гг., составляла от 6 до 12%.
Изменения структуры коррупционной
преступности сотрудников ФССП России в
2008–2012 гг. представлены на рис. 1.
Между тем опрошенные в ходе исследования эксперты из числа судебных приставов-исполнителей и прокуроров считают
получение взятки одним из самых распространенных в сфере исполнительного производства коррупционных преступлений:
так считают 70% респондентов-приставов
и 41,9% респондентов-прокуроров (рис. 2).
Расхождение высказанного экспертами мнения с имеющимися статистическими данными может свидетельствовать о высокой латентности получения взятки, совершаемого
в данной сфере.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
На то, что полное отсутствие возбужденных уголовных дел свидетельствует не столько об отсутствии должностных преступлений
в территориальных органах ФССП России,
сколько о наличии проблем в их выявлении,
неоднократно обращает внимание в своих
информационно-аналитических материалах
ФССП России. В пользу такого вывода свидетельствуют и данные о выявлении коррупционных преступлений в тех территориальных
подразделениях ФССП России, где коррупционные преступления сотрудников службы
выявлялись правоохранительными органами
самостоятельно, без участия службы.
На высокую латентность коррупции в сфере исполнительного производства в целом указывают и ответы экспертов на вопрос о том,
какая часть коррупционных преступлений,
связанных с совершением исполнительных
действий, становится известной правоохранительным органам. По мнению прокуроров,
принимавших участие в исследовании, право97
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Рис. 2. Распределение ответов экспертов на вопрос о наиболее распространенных
коррупционных преступлениях в сфере исполнительного производства
охранительные органы выявляют: меньше 10%
коррупционных преступлений в этой сфере –
81,5% респондентов; 10%–30% преступлений
– 22,2%; 50%–70% преступлений – всего 3,7%.
Ответы судебных приставов-исполнителей
распределились следующим образом: 10%–30%
преступлений – 35,2% респондентов; меньше
10% преступлений – 27,2%; 30%–50% преступлений – 20,8%; 50%–70% преступлений – 9,6%;
70%–90% преступлений – 4,8%; свыше 90% преступлений – всего 2,4% респондентов.
О высокой латентности коррупционной
преступности в сфере деятельности судебных
приставов-исполнителей свидетельствуют и
результаты некоторых криминологических
исследований последних лет. Так, Н.А. Колоколов отмечает, что предусмотренные законом
меры ведомственного контроля недостаточно
эффективны, поскольку коррупционные преступления судебных приставов являются длящимися, часто о них известно руководителям
и подчиненным, а потерпевшие организации
редко обращаются в суды за защитой своих
прав, не обжалуют явно незаконные действия
приставов-исполнителей5.
В научной литературе отмечается, что коррупционные проявления выявляются практически на всех стадиях исполнительного производства6.
Колоколов Н.А. На скамье подсудимых судебный пристав //
ЭЖ-Юрист. 2012. № 19. С. 13; № 20. С. 13.
6
Мовчан С.Н. Государственный контроль в сфере обеспечения эффективности исполнения судебных актов // Эффективность принудительного исполнения судебных решений и
5
98
Рис. 3. Распределение ответов экспертов на вопрос о наиболее
коррупциогенных исполнительных действиях
По мнению опрошенных экспертов, коррупционные проявления наиболее распространены при совершении следующих исполнительных действий: наложение ареста на имущество
должника (66,9% судебных приставов-исполнителей и 54,8% прокуроров) и оценка имущества (44,4% и 83,9% соответственно).
Как видно из рис. 3, в числе коррупциогенных сфер исполнительного производства
эксперты (из числа как судебных приставовисполнителей, так и прокуроров) часто называли «иные». В основном это окончание
исполнительного производства без фактического исполнения.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Изучение судебной практики7 по делам о
коррупционных преступлениях в сфере исполнительного производства показало несколько иные результаты.
Так, из изученных приговоров по делам о
даче взятки (ст. 291 УК РФ) в данной сфере
36,8% были связаны с окончанием исполнительного производства, 21,1% – с наложением
ареста на имущество должника, по 15,8% – с
отсрочкой (рассрочкой) исполнения, а также
непривлечением к административной ответственности, еще 10,5% – с иными действиями,
в том числе один случай – с принятием на го В ходе проведения исследования было изучено 58 приговоров по уголовным делам о коррупционных преступлениях,
связанных с исполнительным производством, опубликованных на официальных сайтах судов Российской Федерации в
рамках работы ГАС «Правосудие» (www.sudrf.ru).
7
актов других органов: сб. материалов Междунар. науч.-практ.
конф. Казань, Казан. (Приволжский) федеральный ун-т, 8–11
июня 2011 г. / отв. ред. А.О. Парфенчиков, Д.Х. Валеев. М. :
Статут, 2011.
99
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
сударственную гражданскую службу в органы
ФССП России.
Получение же взятки в 22,2% случаев было
связано со снятием ограничений на распоряжение имуществом должника, в том числе совершение сделок с ним, в 18,5% – с окончанием исполнительного производства, в 11,1% – с
наложением ареста на имущество должника,
в 7,4% – с приостановлением деятельности
юридического лица, в 7,4% – с выселением,
еще в 7,4% – с розыском имущества должника,
в оставшихся 26% случаев получение взятки
было связано с совершением иных действий
(в том числе оценкой имущества, невозбуждением уголовного дела, исключением некоторого имущества из описи и др.).
Таким образом, если действия, связанные
с арестом имущества должника, достаточно
часто встречались в изученных в ходе проведения исследования судебных актах, то такая
область распространения коррупции в сфере
исполнительного производства, как оценка
имущества, в изученной судебной практике
практически не встречалась. Это может свидетельствовать о высокой латентности коррупционных преступлений в сфере исполнительного производства, связанных с оценкой
имущества.
Результаты проведенного исследования
позволяют сделать вывод о высокой коррупционной активности в сфере исполнительного производства, проявляемой как взяткополучателями, так и взяткодателями.
Так, опрошенные эксперты из числа судебных приставов-исполнителей считают,
что для коррупции в данной сфере примерно одинаково характерен как инициативный
подкуп (51% ответов), так и вымогательство
взятки (49%). По мнению опрошенных прокуроров, инициативный подкуп все же преобладает (73% ответов – за инициативный
подкуп, 24% – за вымогательство взятки).
Однако мнение экспертов из числа судебных
приставов-исполнителей об одинаковой распространенности инициативного подкупа и
вымогательства взятки подтверждается ре-
зультатами изучения приговоров о даче и получении взятки: из 46 изученных в ходе исследования приговоров по делам о взяточничестве в сфере исполнительного производства
чуть больше половины (58,7%) составили
приговоры о получении взятки, чуть меньше
половины (41,3%) – о даче взятки.
Исследование показало, что в сфере исполнительного производства среди корруптеров
бóльшую коррупционную активность проявляют должники, нежели взыскатели или иные
лица.
Большинство опрошенных в ходе исследования экспертов считают, что чаще всего
взятку дают (предлагают) именно должники: так считают 67,7% опрошенных судебных
приставов-исполнителей и 71% прокуроров.
Взыскателей как наиболее активных корруптеров назвали 28,6% судебных приставовисполнителей и 29% прокуроров, иных лиц
(представителей, адвокатов) отметили только
приставы (3,8%).
Высказанное экспертами мнение согласуется и с результатами изучения судебной
практики по уголовным делам о получении и
даче взятки в сфере исполнительного производства: в большинстве случаев взяткодателем выступали должники (в 74,1% случаев по
изученным приговорам о получении взятки,
в 73,7% – о ее даче). При этом, как правило,
взятки в интересах должников были связаны
с совершением незаконных действий, чаще
всего – окончанием исполнительного производства без его фактического исполнения,
снятием ограничений на распоряжение имуществом должника и т.п.
Например, приговором Зюзинского районного суда города Москвы8 осуждена К. – судебный
пристав-исполнитель отдела службы судебных приставов по Юго-Западному административному округу УФССП России по г. Москве, которая получила от представителя
должника – индивидуального предпринимате
URL: http://zuzinsky.msk.sudrf.ru/
22.08.2013).
8
100
(дата
обращения:
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
ствий, входящих в должностные полномочия
судебного пристава-исполнителя.
Характерным примером здесь может быть
приговор Ростовского областного суда от
17 февраля 2012 г. в отношении судебного пристава-исполнителя Е.10, который требовал
от взыскателя взятку в сумме 200 000 руб. за
ускоренное взыскание в его пользу с должника
задолженности в сумме 583 488 руб. путем
скорейшего розыска для дальнейшего ареста
и реализации принадлежащего должнику на
праве собственности автомобиля «Лексус». Е.
был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного п. «в» ч. 5 ст. 290
УК РФ, ему было назначено наказание в виде
штрафа в размере 800 000 руб.
Показателен также приговор Кузьминского районного суда г. Москвы от 5 июня 2012 г.
в отношении М.11 – заместителя начальника
отдела – заместителя старшего судебного
пристава Раменского районного отдела судебных приставов УФССП по Московской области, который потребовал от взыскателя
К. за совершение исполнительных действий
по принудительному выселению П. передать
ему денежные средства в сумме 150 000 руб.,
сообщив, что при иных обстоятельствах не
будет принудительно выселять П. М. признан
виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 290 УК РФ, ему назначено наказание в виде лишения свободы сроком
на один год с отбыванием наказания в исправительной колонии общего режима, а также
штраф в размере 4,5 млн руб.
От имени или в интересах юридических
лиц взятки давались и получались примерно в одинаковом количестве случаев: 36,8%
случаев дачи взятки, 37% случаев получения
взятки. При этом представляемые юридические лица выступали как должниками, так и
взыскателями.
Так, от имени юридического лица-должника взятку предлагал И., осужденный пригово URL: http://oblsud.ros.sudrf.ru/ (дата обращения: 16.08.2013).
URL: http://kuzminsky.msk.sudrf.ru/ (дата обращения:
22.08.2013).
10
11
URL: http://www.rostoblsud.ru/ (дата обращения: 16.08.2013).
9
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ля взятку в размере 200 000 руб. за непринятие мер по взысканию с него задолженности,
установленной решением Арбитражного суда
г. Москвы, и прекращение описи и ареста имущества, т.е. за незаконное бездействие. К.
была признана виновной в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 290 УК РФ,
и ей было назначено наказание в виде лишения
свободы сроком на три года условно с испытательным сроком три года, а также с лишением права занимать должности в правоохранительных органах, связанные с осуществлением функций представителя власти либо
выполнением организационно-распорядительных функций сроком на три года.
Другой типичный пример – приговор Ростовского областного суда от 15 июня 2012 г.9
в отношении С. Он пытался дать взятку судебному приставу-исполнителю Кировского
районного отдела г. Ростова-на-Дону судебных приставов УФССП по Ростовской области Т.М. в сумме 10 000 руб. за совершение
ею заведомо незаконных действий, а именно
за окончание исполнительного производства
без взыскания с С. долга перед ОСАО «Ингосстрах» в размере, превышающем 54 тыс. руб.
С. был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30, ч. 3
ст. 291 УК РФ, и ему было назначено наказание в виде штрафа в размере 30-кратной суммы взятки, т.е. 300 000 руб.
Следует отметить, что взыскатели в два
раза чаще становились жертвами вымогательства взятки, нежели давали взятку по своей
инициативе (взыскатели являлись взяткодателями в 10,5% случаев по изученным приговорам по ст. 291 УК РФ; в 22,2% – по ст. 290
УК РФ). Можно также сказать, что судебные
приставы-исполнители в два раза реже отказывались от получения взятки от взыскателя,
нежели от должника. Взятки в интересах взыскателей, как правило, не связаны с совершением незаконных действий, чаще всего они
преследуют цель ускорить совершение дей-
101
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
ром Зеленоградского районного суда г. Москвы
от 9 апреля 2012 г. по делу № 1-147/201212. И.,
являясь генеральным директором закрытого
акционерного общества-должника, обязанного выплатить в бюджет Российской Федерации более 1,2 млн руб. по исполнительному
производству, находящемуся в производстве
ОСП по Зеленоградскому АО УФССП России
по г. Москве, пытался лично передать взятку
начальнику этого отдела – старшему судебному приставу-исполнителю Р. в виде денег в
сумме 150 000 руб. за окончание данного исполнительного производства по основанию
невозможности взыскания. Он был признан
виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30, ч. 2 ст. 291 УК РФ,
ему было назначено наказание с применением
ст. 64 УК РФ в виде исправительных работ
по месту работы на срок один год с ежемесячным удержанием 5% заработка в доход
государства. На основании ст. 73 УК РФ суд
постановил считать назначенное наказание
условным, установив испытательный срок
один год.
Среди должностных лиц ФССП России
наиболее вовлечены в коррупцию судебные
приставы-исполнители, они составили 61,5%
взяткополучателей, осужденных по ст. 290
УК РФ, а также 91,7% должностных лиц органов ФССП России, осужденных по изученным приговорам за иные коррупционные
преступления. Кроме того, именно им предлагали взятку 63,2% взяткодателей, осужденных по ст. 291 УК РФ.
Должностные лица ФССП России более
высокого уровня (старшие судебные приставы-исполнители, заместители начальников
или начальники отделов) выступали субъектами коррупционных преступлений в 23,1%
случаев получения взятки, 8,3% случаев иных
коррупционных преступлений. Взяткодатели,
осужденные по изученным приговорам за совершение преступлений, предусмотренных
URL: http://zelenogradsky.msk.sudrf.ru/ (дата обращения:
07.08.2013).
ст. 291 УК РФ, предлагали взятку должностным лицам этой категории в 31,6% случаев.
Должностные лица, как правило, отказывались от получения тех взяток, размер которых был незначителен (меньше 25 000 руб.).
Это те случаи, когда взяткодатели осуждались
по ст. 291 УК РФ. Из изученных приговоров
о даче взятки всего 3 (или 15,8%) были связаны с предложением вознаграждения в крупном размере (свыше 150 000 руб.), тогда как
среди изученных приговоров о получении
взятки крупный размер взятки встречался
гораздо чаще (10 случаев, или 37%). При этом
практически во всех этих случаях предложение о передаче денежных средств исходило от
должностного лица.
Самая крупная взятка, полученная судебным приставом-исполнителем по изученным
в ходе проведения исследования приговорам,
составила около 1,5 млн руб.
Состоялся приговор Московского городского суда от 7 марта 2012 г. в отношении
Я.13 – судебного пристава-исполнителя районного отдела судебных приставов УФССП
России по г. Москве, которая потребовала от
должника – представителя производственного кооператива передачи денежных средств в
размере 50 000 долларов США (что по курсу
Центрального банка Российской Федерации
составляло на тот момент 1 425 810 руб.)
за снятие запрета на право переоформления
собственности и ограничения распоряжения
недвижимым имуществом (зданием, принадлежащим должнику) в рамках находящегося
в ее производстве исполнительного производства. Я. признана виновной в совершении преступления, предусмотренного п. «в» ч. 5 ст.
290 УК РФ, и ей было назначено наказание в
виде лишения свободы сроком на семь лет. Однако на основании ст. 82 УК РФ реальное отбывание наказания Я. было отсрочено до достижения ее ребенком четырнадцатилетнего
возраста, т.е. до 2021 г. Также Я. была лишена
права занимать должности в органах государ-
12
URL: http://mos-gorsud.ru (дата обращения: 15.08.2013).
13
102
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
употребление должностными полномочиями
и получение взятки, для которых характерна
высокая степень латентности. Коррупционные проявления наиболее распространены
при совершении таких исполнительных действий, как наложение ареста на имущество
должника и оценка имущества.
Библиографический список
1 Гуреев В.А. К вопросу о предупреждении
коррупционных рисков в органах принудительного исполнения // Законы России: опыт,
анализ, практика. – 2009. – № 12.
2 Колоколов Н.А. На скамье подсудимых
судебный пристав // ЭЖ-Юрист. – 2012. –
№ 19. – № 20.
3 Мовчан С.Н. Государственный контроль
в сфере обеспечения эффективности исполнения судебных актов // Эффективность принудительного исполнения судебных решений и актов других органов : сб. материалов
Междунар. науч.-практ. конф. Казань, Казан.
(Приволжский) федеральный ун-т, 8–11 июня
2011 г. / отв. ред. А.О. Парфенчиков, Д.Х. Валеев. – Москва : Статут, 2011. – 430 с.
Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации
подготовлена и издана книга:
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ственной власти и местного самоуправления,
связанные с исполнением распорядительноконтрольных функций сроком на три года.
Полученные данные согласуются с информацией ФССП России, согласно которой в
2012 г. средний размер взяток, полученных судебными приставами-исполнителями, составил 117,8 тыс. руб., а средняя сумма предлагаемых им взяток составила всего 17,2 тыс. руб.
Это также свидетельствует о том, что чаще
всего судебные приставы отказываются от
получения незначительных взяток.
Таким образом, исследование позволило
выявить некоторые криминологические особенности коррупции в сфере исполнительного производства. В структуре коррупционной
преступности в данной сфере доминируют
служебные подлоги, которые чаще всего выражаются в незаконном окончании исполнительного производства в связи с невозможностью взыскания долга на основании
фальсифицированных актов об отсутствии
имущества. Отчасти это объясняется тем, что
они легче могут быть выявлены. По мнению
экспертов, наиболее распространенными видами коррупционных преступлений в сфере
исполнительного производства являются зло-
Куликова Г.Л. Участие группы государственных обвинителей в рассмотрении уголовных дел судами: пособие / Г.Л. Куликова, Г.Д. Белова, В.В. Жукова; под общ. ред. Г.Л. Куликовой; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2014. – 100 с.
В пособии изложены вопросы, касающиеся исторического опыта коллегиального участия государственных обвинителей в Нюрнбергском и Токийском процессах, по делу по обвинению С. Радуева и др., а также оснований
принятия решений о создании групп государственных обвинителей, особенностей участия таких групп при рассмотрении уголовных дел некоторых категорий, в том числе с участием присяжных заседателей, по делам, имеющим
значительный общественный резонанс.
Может быть использовано в учебном процессе, а также прокурорскими работниками при организации и поддержании обвинения группами государственных обвинителей.
103
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Александр Михайлович
СМИРНОВ
кандидат юридических наук,
доцент
УДК 343.3
Привлечение к уголовной ответственности
за присвоение полномочий лица,
осуществляющего правосудие
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
С
огласно ст. 49 Конституции Российской
Федерации и ст. 8 УПК РФ правосудие
в России осуществляется только судом.
Решение о преступности совершенного деяния и его наказуемости принимает только суд
на основании УК РФ (ч. 1 ст. 3).
Нормальное отправление правосудия невозможно без обеспечения его соответствующей защиты со стороны государства, которая
реализуется различными средствами, в том
числе уголовно-правовыми. Так, гл. 31 УК РФ
предусматривает привлечение к ответственности за ряд посягательств преступного характера, направленных против правосудия.
Обобщение статистических данных Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации позволяет сделать вывод о
том, что за последние одиннадцать лет (с 2003
по 2013 г.) численность граждан, осужденных
за преступления против правосудия (ст. 294–
316 УК РФ), увеличилась практически в 2,7
раза (с 2,7 до 7,2 тыс.)1, что свидетельствует об
актуальности разработки адекватных и эффективных мер по противодействию данным
общественно опасным деяниям и разработке
законодательных средств противодействия
новым, пока еще не вошедшим в границы оте­
чественного правового поля, но демонстри Судебный департамент при Верховном Суде РФ (официальный сайт). URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата
обращения: 02.06.2014).
рующим высокую степень своей общественной опасности.
Известно, что превентивное законодательство нестатично. Оно меняется под воздействием различных социальных процессов негативного характера, как уже известных общественному развитию, так и вновь возникших в
системе социального взаимодействия. Но, к сожалению, по известным обстоятельствам законодатель не всегда успевает вовремя реагировать на возникшие в обществе деструктивные
социальные процессы, требующие государственной превенции, и оперативно установить
ответственность за деяния, их составляющие.
Одним из таких процессов является самосуд, суть которого заключается в самостоятельном присвоении гражданами полномочий лиц, осуществляющих правосудие, и, как
следствие этого, самочинной расправе над
причинителями вреда (обидчиками).
Под самосудом мы понимаем негативное
социальное явление, представляющее собой
самостоятельное противоправное реагирование граждан в форме возмездия за нарушение
установленных в обществе правовых предписаний, нравственных запретов, а также обычаев и традиций2.
Для цивилизованного, правового государства, каким становится Россия, очевидным
1
Смирнов А.М. Самосуд: понятие и признаки // Б-ка криминалиста. 2013. № 3. С. 120.
2
104
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Криминология : учебник / под общ. ред. А.И. Долговой. 4-е
изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 202.
4
Пономарева Л.В. Методика расследования изнасилований.
М., 2002. С. 72–75.
3
гласно данным, озвученным по одному из
федеральных телевизионных каналов, значительная часть (75%) россиян готовы совершить самосуд5. По итогам голосования зрителей телевизионных программ «Открытая
студия» (5 канал) и «К барьеру» (канал НТВ)
в первом случае было получены следующие
результаты: 76,7% респондентов считают, что
лица, совершившие самосуд, – это «народные
герои», 14% – позор для страны, но не порицают их, и только 9,2% полностью осуждают
их действия, называя преступниками; во втором случае за самосуд проголосовало 81% респондентов, против него только 19%.
Степень общественной опасности самосуда заключается не только в том, что характер
расправы над обидчиками при его совершении
зачастую значительно превышает причиненные ими неудобства, вред или ущерб и выражается чаще всего в унижении чести и достоинства личности, причинении вреда здоровью
различной степени тяжести или даже смерти
обидчика6, но и в том, что он несет в себе потенциальную угрозу для развития России как
цивилизованного, правового государства в
силу того, что является неправовым средством
реагирования на причинителей вреда, реанимирует в обществе первобытные механизмы
разрешения конфликтных ситуаций, подрывает авторитет официального правосудия, посягая на государственную монополию в сфере
уголовного преследования и наказания, а также способствует росту преступности в стране,
главным образом насильственной7.
Как справедливо отмечает Б.А. Спасенников, причин для распространения самосудов
более чем достаточно: это и несправедливое,
по мнению обывателя, антикриминальное за-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
должно являться то обстоятельство, что за
внесудебное (внеправовое) разрешение обычными гражданами социальных конфликтов
посредством самостоятельного присвоения
ими полномочий лиц, осуществляющих правосудие, необходимо установление ответственности. Вместе с тем в российском законодательстве пока не предусмотрены нормы,
регламентирующие такую ответственность.
Постановка вопроса о криминализации
того или иного деяния возможна, если участились случаи его совершения и оно имеет
высокую или возрастающую степень общественной опасности.
К сожалению, отсутствие законодательной
регламентации ответственности за самосуд
не дает нам полную и объективную картину о
фактах его совершения, так как в данном случае отсутствуют основания для ведения официальной статистической отчетности, отражающей динамику его совершения. Поэтому
самосуд в настоящее время является латентным криминальным деликтом.
Однако, несмотря на отсутствие специальной статистики о динамике самосудных
расправ в России, вывод о частоте и потенциальной опасности их совершения мы можем
сделать на основании контент-анализа сведений из отдельных научных исследований и
средств массовой информации. Так, согласно
результатам опросов, проведенных отечественными криминологами, среди предпринимателей в четырех городах России (Москва,
Волгоград, Воронеж, Владивосток), заявляли,
что лично допустили физическую расправу
с преступником, от 9 до 34% респондентов3.
Результаты исследований Л.В. Пономаревой
свидетельствуют, что 30,5% изнасилованных
женщин желают лично или путем обращения
к представителям криминальных структур
наказать своих насильников, не прибегая к
помощи правоохранительных органов4. Со-
Дискуссия в российском обществе: как остановить самосуд и не бросить тех, кто ждет справедливости. URL: http://
www.1tv.ru/news/social/216619 (дата обращения: 21.03.2014).
6
Смирнов А.М. Уголовно-правовая характеристика самосудных расправ на территории России // Б-ка криминалиста.
2013. № 4. С. 69–72.
7
Гриб В.В., Смирнов А.М. Самосуд как социально-криминологическая проблема современной России // Рос. следователь.
2013. № 14. С. 35.
5
105
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
конодательство, позволяющее судам назначать наказание, неадекватное размеру причиненного вреда или ущерба, неспешность «машины правосудия», проявления коррумпированности ветвей власти практически на всех
уровнях, создающие серьезные препятствия
для граждан в официальной реализации своих прав на защиту от преступных и иных посягательств, и т.д.8
Однако мы убеждены, что какими бы «благородными» и «извинительными» ни были
мотивы совершения самосудов в России, они
не могут быть оправданы с позиции правовой
идеологии и цивилизованного подхода к разрешению социальных конфликтов.
Отсутствие нормативной регламентации
ответственности за самосудные расправы
посредством присвоения полномочий лица,
осуществляющего правосудие, не дает правоохранительным органам правовой основы
для противодействия указанным расправам.
Поэтому назрела необходимость установления ответственности за самосуд, которая, как
нам представляется, должна иметь характер
уголовно-правовой.
Обосновывая данную необходимость, отметим, что большинство исследователей самостоятельных способов разрешения социальных конфликтов отождествляют самосуд с
самоуправством (ст. 330 УК РФ), делая тем самым вывод о наличии криминализации этого
деяния российским уголовным законом.
Подобные суждения связаны, видимо, с
тем, что в языке самосуд выступает синонимом самоуправства, т.е. отождествляется.
Кроме того, отождествление основано на следующих сходствах рассматриваемых криминальных деяний:
они являются умышленными, общественно
опасными, имеют насильственный характер;
деяния представляют собой внесудебные
способы самостоятельного реагирования на
лицо, нарушившее права, законные интересы
или комфорт субъекта данных деяний;
Смирнов А.М. Самосуд в России. М., 2013. С. 4.
8
деяния являются проявлением общественного порицания и содержат в себе элементы
кары.
Зачастую данные деяния совершаются
одновременно, поэтому исследователи самоуправства и включают в его признаки проявления самосуда.
Признавая наличие общих признаков в самосуде и самоуправстве, мы не разделяем точку зрения, отождествляющую их, поскольку
убеждены, что эти деяния являются принципиально разными криминальными деликтами. Отличия между ними следующие.
Во-первых, главной целью самоуправства
является восстановление нарушенного права
либо свободы, или причиненного неудобства,
целью самосуда – месть (возмездие) в виде наказания обидчика.
Во-вторых, самоуправство посягает на правоотношения в сфере государственной власти (родовой объект) и входит в группу деяний, посягающих на порядок управления (видовой объект). Непосредственным объектом
посягательства при самоуправстве является
установленный порядок реализации прав и
обязанностей граждан. При нем воздействию
подвергаются права и свободы, связанные с
жизнедеятельностью или жизнеобеспечением самоуправца (например, имущественные
права, право собственности, правила человеческого общежития и т.д.). Самосуд же представляет собой присвоение полномочий суда,
посягая тем самым на правоотношения, связанные с нормальным, законным отправлением правосудия, и нацелен на самостоятельное
причинение вреда обидчику в качестве наказания (посягательство на его жизнь, здоровье, половую свободу и неприкосновенность,
иногда честь и достоинство). Безусловно, при
самоуправстве иногда допускается посягательство на жизнь и здоровье обидчика или
угроза его применения, но оно выступает в
качестве средства достижения выполнения
каких-либо обязательств или требований.
Справедливости ради отметим, что в 2007 г.
российским законодателем была предпринята
106
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, –
наказывается…»
Объектом преступных посягательств в данном случае будут выступать интересы правосудия, его нормальное отправление, посягательство на которое осуществляется путем самостоятельного, без специального на то официального разрешения присвоения субъектом полномочий лица, осуществляющего правосудие.
Объективную сторону данного преступления
составляют различные действия криминального характера, направленные на причинение
вреда или ущерба обидчику.
При характеристике объективной стороны
криминализируемого нами деяния и последующей его квалификации отметим, что целесообразно будет исключить из ч. 2 ст. 105 УК РФ
п. «е1».
При этом в ч. 1 ст. 63 «Обстоятельства,
отягчающие наказание» УК РФ необходимо
будет включить п. «е2» – совершение преступления из мести за нарушение прав, свобод
или законных интересов.
Таким образом, возможна квалификация
деяния мстителя в следующих случаях:
1) если мститель сам является исполнителем самосуда, совершенного по мотивам
кровной или иной мести, результатом которого стало причинение смерти, – п. «е2» ч. 1
ст. 63, ст. 3161, ст. 105 УК РФ;
2) если мститель неспособен вершить самосуд и в связи с этим обратился за помощью
к третьим лицам с указанием для них на конкретное наказание обидчику, скажем убийство, которое они и совершили. Мститель
будет привлекаться к ответственности, например, как организатор, подстрекатель или
пособник самосудной расправы по ч. 3 (4 или
5) ст. 33, п. «е2» ч. 1 ст. 63, ст. 3161, ч. 1 ст. 105
УК РФ; исполнитель (исполнители) данной
расправы – по ст. 3161, ст. 105 УК РФ;
3) при ситуации, описанной во втором
случае, но без указания мстителя на конкретное наказание, при безразличном отношении
мстителя к нему. Мститель будет привлекать-
107
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
попытка ужесточить уголовную ответственность за убийство по мотивам кровной мести, что получило свое отражение в п. «е1» ч. 2
ст. 105 УК РФ.
Однако подобное реагирование, по нашему мнению, явно недостаточно и весьма неудачно. Во-первых, непонятно, в связи с чем
законодатель уделил внимание криминализации только одного аспекта самосуда – кровной мести. Во-вторых, почему в таком случае
он сделал ее квалифицирующим признаком
только убийство, поскольку известно, что подобное возмездие может быть реализовано
различными способами, не только лишением
жизни, но и, например, причинением вреда
здоровью, разграблением имущества, изнасилованием и т.п. Кроме того, несмотря на многочисленные исследования вопроса кровной
мести, для нас остается непонятным, почему
убийство по мотивам кровной мести более
общественно опасно, чем убийство по мотивам обыкновенной мести. В том и другом случае мотив убийства – месть или возмездие.
И традиционный характер первой, по нашему
мнению, – явно недостаточный повод для ее
выделения и криминализации.
На основании вышеизложенного считаем
целесообразным законодателю рассмотреть
вопрос об установлении юридической ответственности за присвоение полномочий лица,
осуществляющего правосудие (самосуд), как
деяния, направленного против интересов
правосудия, обладающего достаточной степенью общественной опасности для криминализации, что даст возможность отслеживать
его динамику и разрабатывать адекватные
превентивные меры.
В рамках реализации данной законодательной инициативы мы предлагаем включить в
гл. 31 УК РФ «Преступления против правосудия» статью 3161 «Присвоение полномочий
лица, осуществляющего правосудие» следующего содержания: «Самостоятельное присвоение лицом полномочий по осуществлению
правосудия и совершение им в связи с этим
действий, которые повлекли существенное
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
ся к ответственности исходя из наступивших
последствий, поскольку они будут охватываться его неопределенным умыслом, например, если «заказные» вершители самосудной
расправы совершили изнасилование, т.е. по
ч. 3 (4 или 5) ст. 33, п. «е2» ч. 1 ст. 63, ст. 3161,
ч. 1 ст. 131 УК РФ; исполнитель (исполнители)
данной расправы – по ст. 3161, ст. 131 УК РФ;
4) в случае эксцесса исполнителя (исполнителей), т.е. при ситуации, описанной во втором случае, когда мститель давал конкретное
указание «заказным» вершителям самосудной
расправы причинить обидчику тяжкий вред
здоровью, но они совершили убийство последнего. Мститель будет привлекаться к ответственности в качестве организатора, подстрекателя или пособника самосудной расправы, результатом которой стало покушение
на причинение тяжкого вреда здоровью, т.е.
по ч. 3 (4 или 5) ст. 33, п. «е2» ч. 1 ст. 63, ст. 3161,
ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 111 УК РФ; исполнитель (исполнители) данной расправы – по ст. 3161,
ст. 105 УК РФ.
Таким образом, с нашей точки зрения, самосуд учиняется посредством реальной совокупности двух или более общественно опасных деяний, одним из которых всегда является присвоение полномочий лица, осуществляющего правосудие.
Субъективную сторону криминализируемого нами деяния составляет умысел.
Субъектом данного преступления необходимо признавать вменяемое физическое
лицо, достигшее 16-летнего возраста, кото-
рое совершило рассматриваемое нами деяние
самостоятельно, а не по принуждению, при
этом полностью отдавало себе отчет в совершаемых действиях и понимало их фактический характер и общественную опасность.
Полагаем, что реализация предлагаемой
нами законодательной инициативы создаст
правовую основу для принятия мер к противодействию распространению самосудов в
нашей стране, усилит защиту официального
правосудия от покушений на его нормальное
отправление и в целом обеспечит дополнительные гарантии приближения России к цивилизованному, правовому государству.
Библиографический список
1 Гриб В.В., Смирнов А.М. Самосуд как
социально-криминологическая
проблема
современной России // Рос. следователь. –
2013. – № 14.
2 Криминология : учебник / под общ. ред.
А.И. Долговой. – 4-е изд., перераб. и доп. –
Москва, 2010.
3 Пономарева Л.В. Методика расследования изнасилований. – Москва, 2002.
4 Смирнов А.М. Самосуд в России. – Москва : Юрлитинформ, 2013.
5 Смирнов А.М. Самосуд: понятие и признаки // Б-ка криминалиста. – 2013. – № 3.
6 Смирнов А.М. Уголовно-правовая характеристика самосудных расправ на территории
России // Б-ка криминалиста. – 2013. – № 4.
108
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Александр Юрьевич
РЕШЕТНИКОВ
кандидат юридических наук, доцент
УДК 343.238
Неправомерное завладение
государственными регистрационными
знаками транспортного средства:
юридическая ответственность
и проблемы ее реализации
дальнейшего использования при совершении
преступлений (например, при разбойных нападениях, террористических актах, для угона автотранспорта). Статистика МВД России
свидетельствует, что только за период с 2011
по середину 2012 г. (именно на этот период
пришелся пик роста подобных деяний) было
зарегистрировано свыше 14 тыс. обращений
граждан с сообщениями о похищении у них
государственных регистрационных знаков
транспортных средств. При этом экспертные
опросы показывают, что реальное число случаев подобных похищений в разы превышает
официальные цифры.
Как показывает зарубежный опыт, хищение автомобильных регистрационных знаков
начинает возрастать в том числе и тогда, когда
фиксация правонарушений в сфере движения
и эксплуатации транспортных средств осуществляется преимущественно в автоматическом режиме (фото- и видеофиксация нарушений скоростного режима, правил парковки
и т.п.). Это объясняется тем, что похищенные
номера в дальнейшем устанавливаются на
другой автомобиль аналогичной марки. Причем злоумышленников не останавливают серьезные штрафные санкции за использование
чужих номеров1. Представляется, что тенденция расширения практики использования
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Б
урное развитие экономических отношений, динамичный рост числа транспортных средств и другие факторы оказали
влияние на характер криминальных посягательств. Так, в последние годы значительно возросло число фактов хищений государственных
регистрационных знаков транспортных средств
с последующим требованием у пострадавших
автовладельцев перевода денежных средств за
информацию об их местонахождении.
Такого рода деятельность хорошо организована и обладает определенной экономической привлекательностью. По внешним признакам она сходна с вымогательством. На это,
в частности, указывают большинство опрошенных работников правоохранительных органов (оперативных работников и участковых
уполномоченных полиции).
География похищений автомобильных регистрационных знаков коррелирует с показателями экономической активности регионов
и концентрацией транспорта, что говорит о
финансовой привлекательности такой деятельности. Так, абсолютное большинство заявлений о похищении номерных знаков поступает от жителей Московского (60% всех
заявленных случаев приходится на г. Москву) и Северо-Западного регионов страны
(35% заявлений регистрируется в г. СанктПетербурге и Ленинградской области).
Нередко хищение автомобильных регистрационных знаков совершается с целью их
См. подробнее: Web B., Raykos Br. Theft of vehicle number
plates: a problem analysis. URL: http://www.ucl.ac.uk/scs/
downloads/research-reports/numberplate-theft-report
1
109
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
средств автоматической фиксации правонарушений, наблюдаемая сегодня в России (особенно характерна для Москвы с зонами платной
парковки и увеличенными штрафами за совершение административных правонарушений),
таит определенные криминогенные риски.
Распространенность хищений регистрационных знаков долгое время была обусловлена недочетами в нормативном регулировании. Так, до начала августа 2014 г. действия
по снятию регистрационных знаков с автотранспортных средств не образовывали состава преступления или административного
правонарушения, поскольку ими не причинялся имущественный ущерб автовладельцу.
По законодательству государственные регистрационные знаки транспортного средства
не являются собственностью граждан. Получение номерных знаков, согласно нормативным предписаниям, ориентировано на упорядочение допуска транспортных средств к
эксплуатации на территории Российской Федерации2. Оплатив государственную пошлину
за пользование государственным регистрационным знаком, гражданин не приобретает
право собственности на него и не наделяется
правом распоряжения по своему усмотрению, в том числе и посредством отчуждения
регистрационного знака. Именно поэтому подобные случаи не могли рассматриваться как
криминальные посягательства на собственность граждан3.
Постановление Правительства Российской Федерации от
12.08.1994 № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на
территории Российской Федерации»; приказ МВД России от
28.03.2002 № 282 «О государственных регистрационных знаках транспортных средств»; приказ МВД России от 24.11.2008
№ 1001 «О порядке регистрации транспортных средств» и др.
3
Вместе с тем в судебной и следственной практике можно
встретить примеры уголовно-правовой оценки таких хищений. Причем квалификация подобных действий существенно разнится. См. подробнее: Чечель Г.И., Третьяк М.И. Проблемы уголовно-правовой квалификации неправомерного
завладения регистрационным номером транспортного средства с целью получения денежного вознаграждения // Криминологич. журн. Байкал. гос. ун-та экономики и права. 2013.
№ 3. С. 130.
2
Действия по похищению номеров оказывают
негативное влияние на общественные отношения. Такие действия препятствуют реализации
законных прав и интересов граждан, вынуждая
их совершать невыгодные для себя действия
имущественного характера для обеспечения
возможности пользоваться своим (вверенным)
имуществом на законных условиях.
Легальный порядок эксплуатации механических транспортных средств (за исключением троллейбусов и трамваев) предполагает
наличие на них в предусмотренных для этого
местах регистрационных знаков соответствующего образца4. Эксплуатация транспортного
средства в отсутствие хотя бы одного из таких
знаков согласно ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ («Управление транспортным средством с нарушением правил установки на нем государственных
регистрационных знаков») образует состав
административного правонарушения. Таким
образом, владельцы транспортных средств,
у которых были похищены регистрационные
знаки, желая скорее получить возможность
законным путем эксплуатировать свое транспортное средство, как правило, вынуждены
соглашаться с требованиями похитителей о
передаче денег в обмен на информацию о местонахождении украденных регистрационных знаков.
В целях устранения пробелов правового
регулирования и отнесения деятельности по
похищению государственных регистрационных знаков к нелегальной Федеральным законом от 05.05.2014 № 105-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» в отечественное законодательство был внесен ряд изменений. В частности, УК РФ и КоАП РФ были
дополнены нормами об ответственности за
действия, связанные с неправомерным завладением автомобильными номерами5.
Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения».
5
Нововведения вступили в силу с 4 августа 2014 г.
4
110
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
го средства денежных средств за информацию
об их местонахождении.
Еще одна трудность, с которой может столкнуться правоприменитель, может состоять в
установлении объективных признаков завладения. При завладении лицо захватывает или
присваивает не принадлежащую ему вещь, и
исходя из этого моменты окончания административного правонарушения и уголовного
преступления совпадают и связаны с совершением ряда действий (скручивание, вырывание и т.п.), приводящих к захвату (фактическому владению) хотя бы одного регистрационного знака транспортного средства. По
смыслу закона к случаям завладения следует
относить и те ситуации, когда лицо похищает
регистрационные знаки, снятые с транспортного средства самим владельцем. Неправомерность в данном случае будет означать,
что лицо осуществляет изъятие и фактическое завладение в нарушение установленных
правил и вопреки воле автовладельца. Таким
образом, лицо должно осуществлять полномочия собственника в отношении полученного им предмета. Между тем задержать лицо
в момент выполнения объективной стороны
(в момент скручивания номеров) достаточно
трудно, поскольку чаще всего регистрационные знаки снимаются с транспортного средства в ночное время. При этом сложно установить факт владения регистрационными
знаками, так как виновные лица, как правило,
оставляют их неподалеку от самого транспортного средства (в соседних дворах, на козырьках подъездов, рядом с мусорными контейнерами и т.п.) и не хранят при себе.
Учитывая масштабы криминального бизнеса по хищению номерных знаков и организованный характер такой деятельности,
вполне обоснованно установление повышенной уголовной ответственности (ч. 2 ст. 3251
УК РФ) за неправомерное завладение государственными регистрационными знаками
транспортных средств, совершаемое групповым способом (группой лиц по предварительному сговору или организованной группой).
111
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Законодатель подошел к решению имеющейся проблемы дифференцированно. Устанавливая запрет на завладение государственными регистрационными знаками транспортного средства, в качестве ключевого критерия
дифференциации ответственности закон назвал цель совершения деяния. Так, если оно
совершается с корыстной целью (например,
для последующего выдвижения требований о
передаче денежных средств в обмен на информацию о местонахождении номерных знаков)
либо в целях использования для дальнейшего совершения тяжкого или особо тяжкого
преступления, то это образует состав преступления по ч. 1 ст. 3251 УК РФ. В остальных
случаях вне зависимости от мотивов и целей
совершаемых действий неправомерное завладение государственным регистрационным
знаком транспортного средства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух до пяти тысяч рублей
или административный арест до пятнадцати
суток (ст. 19.37 КоАП РФ).
Позитивно оценивая профилактическую
роль анализируемых нововведений, нельзя
не заметить, что выделение в качестве криминообразующего признака цели совершения
тяжкого или особо тяжкого преступления,
по мнению законодателя, должно привести к
сокращению иных противоправных деяний,
обладающих повышенной степенью общественной опасности. Однако представляется,
что формальная конструкция состава ст. 3251
УК РФ сделает весьма проблематичным привлечение к уголовной ответственности за совершение противоправного завладения государственными регистрационными знаками
транспортных средств из-за сложности доказывания. И в этом случае в арсенале правоприменителя останутся лишь меры административно-правового воздействия (ст. 19.37
КоАП РФ). Аналогичным образом проблема
доказывания субъективных признаков содеянного оставляет открытым вопрос о квалификации хищения номеров с целью последующего требования у владельца транспортно-
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Введение административной и уголовной
ответственности за неправомерное завладе­ние
государственными регистрационными знаками транспортного средства явилось свое­
временным ответом государства на сложившийся социальный заказ. И вместе с тем эффективность правовых средств борьбы с соответствующим явлением напрямую зависит
от возможностей доказывания, что, в свою
очередь, может поставить вопрос о дальнейшем совершенствовании правовых средств
борьбы с преступностью.
Библиографический список
1 Web B., Raykos Br. Theft of vehicle number
plates: a problem analysis. URL:http://www.
ucl.ac.uk/scs/downloads/research-reports/
numberplate-theft-report
2 Чечель Г.И., Третьяк М.И. Проблемы уголовно-правовой квалификации неправомерного завладения регистрационным номером
транспортного средства с целью получения
денежного вознаграждения // Криминологич.
журн. Байкал. гос. ун-та экономики и права. –
2013. – № 3.
Татьяна Анатольевна
БОГОЛЮБОВА
доктор юридических наук, профессор
УДК 343.9.01
Предупреждение преступности:
современный взгляд на проблему
Р
етроспективный анализ становления и
развития науки криминологии позволяет считать, что главной задачей этой
науки, порой прямо провозглашаемой, нередко только подразумеваемой, всегда являлось
и поныне является именно предупреждение
преступности, устранение или хотя бы нивелирование этого общественного зла. «Главную роль криминология играет в области
предупреждения преступности. Посредством
раскрытия причин и условий преступности
криминология не только способствует более
эффективному, результативному применению уголовно-правовых средств, но наряду с
более результативным осуществлением тра-
диционного предупреждения, достигаемого
средствами уголовного права, указывает на
возможность таких не уголовно-правовых
(государственных и общественных) мер, применение которых препятствует возникновению преступлений»1.
Отечественная криминология внесла
большой вклад в разработку теории преду­
преждения преступности. Предложенные отечественными криминологами меры преду­
преждения преступности не только были восприняты российским обществом, но и встре Вермеш М. Основные проблемы криминологии. М. : Прогресс, 1978. С. 222.
1
112
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Бабаев М.М. К построению системы предупреждения преступлений: некоторые вопросы теории // Россия в современном мире: проблемы, поиски, решения : науч. труды ИМПЭ
им. А.С. Грибоедова. Вып. 2005 г. М., 2005. С. 8.
3
Иншаков С.М. Исследование преступности – проблемы методики и методологии. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2012; Преступность в Российской Федерации в начале ХХI века: состояние
и перспективы / под общ. ред. С.И. Гирько. М., 2004 и др.
2
ся новые крайне опасные и недостаточно изу­
ченные виды преступности (компьютерная
преступность, терроризм и др.).
В-третьих, нельзя пройти мимо феномена
глобализации, влияние которого на преступность отечественными криминологами недостаточно изучено4. В публикациях на эту тему
подчеркивается, что глобализация может
иметь криминогенный характер, который еще
только предстоит изучить. Кроме того, следует указать и на то, что процесс глобализации
актуализирует проблему соблюдения прав человека в изучаемой сфере правоотношений.
«Реальным выходом из криминального капкана может стать только ювелирная гармонизация социально-правового контроля и строжайшего соблюдения фундаментальных прав
человека, эффективности борьбы с интенсивно растущей преступностью и гуманностью
этой борьбы. Односторонние и крайние подходы ведут нас в тупик»5.
Кроме того, нелишне будет указать и на то,
что практически полное единодушие по поводу проблемы предупреждения преступности,
характерное для отечественной криминологии прошлого века, сменилось многообразием точек зрения, порой прямо исключающих
друг друга. Об этом свидетельствуют развернутые в последнее время дискуссии, касающиеся понятийного аппарата рассматриваемой проблемы.
Нельзя не признать, что освоенные ранее советским обществом методы и способы
предупреждения преступности должны быть
критически осмыслены с целью определения
научно обоснованной возможности их применения в изменившихся социальных условиях. Очевидна необходимость разработки
новых форм и методов предупреждения преступности, уточнения субъектов ее осуществления и адресных объектов воздействия.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
тили положительные отклики и оценки за
рубежом. Отвечая запросам того времени, эта
теория сыграла положительную роль в предупреждении преступности. Однако современное состояние преступности и системы
профилактики преступлений требует модернизации теории и практики предупреждения
преступности. Связано это с рядом обстоятельств, среди которых назовем самые главные, на наш взгляд.
Так, достаточно давно было отмечено, что
«состояние системы профилактики преступлений можно оценить как критическое, далеко не в полной мере отвечающее сложившейся криминальной обстановке и современным
стандартам безопасности… ее здание разрушено не до фундамента, а начиная с фундамента. В результате оказался недопустимо
ослабленным профилактический потенциал
государства, всего общества, обозначилась
опасность дезорганизации социального контроля над преступностью»2.
Во-вторых, следует указать на современное
состояние российской преступности. Снижение числа регистрируемых преступлений
в последние годы вряд ли соответствует действительным процессам, что отмечается, например, в многочисленных публикациях, посвященных латентности практически всех ее
составляющих3. Однако если даже признать
снижение уровня преступности реальностью,
следует сказать, что ее качественные характеристики год от года ухудшаются. В ней все
большим массивом представлены тяжкие и
особо тяжкие посягательства, повышается
уровень организованности, растет материальный ущерб, причиняемый преступлениями, не редкость теперь и транснациональный
характер многих из них. Активно развивают-
Рахманова Е.И. Защита прав человека от криминальных
угроз в условиях глобализации: криминологический и уголовно-правовой анализ. М. : Университет. кн., 2008.
5
Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Государство и право. 2004. № 1. С. 7.
4
113
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Даже такой далеко не полный перечень обстоятельств свидетельствует о целесообразности обращения современной криминологической науки к проблеме предупреждения
преступности, показывает ее общественную
значимость. Очевидно, что в первую очередь
требуется развитие теоретических представлений о сущности предупреждения преступности. В связи с этим отметим, что само по
себе предупреждение преступности как сложно организованная социальная деятельность
должно рассматриваться в рамках понятия
социального управления. Преступности как
самоорганизующейся социальной системе в
целях обеспечения безопасности общества от
криминальных угроз должна противостоять
стратегия противодействия, включающая в
качестве самостоятельного элемента систему
предупреждения преступности. Функционирование этой системы должно быть обеспечено нормативными правовыми средствами.
Следует согласиться с тем, что «концентрация угрозы преступности, опасность ее
организованных форм и способности к воспроизводству выдвигает на передний план
необходимость применения стратегических
методов борьбы с этим сложным структурно-системным явлением... Использование в
социальной практике возможностей правоохранительных стратегий и социальных технологий обусловлено их способностью к обеспечению воздействия на причины и условия,
порождающие преступления и преступность,
а также на саму преступность в целях преду­
преждения ее самодетерминации»6.
История отечественной криминологии
знает разработку и внедрение в практику
общественной жизни различных социальных
технологий, направленных на предупреждение преступности (товарищеские суды, народные дружины, институты общественных
Андреев Н.А. Проблема классификации угроз общественной безопасности : сб. ст. по материалам Всерос. науч-практ.
конф. «Общественная безопасность: методология исследования и практика обеспечения». М. : Изд-во РГАУ – МСХА,
2012. С. 39.
6
наставников и передачи на поруки и т.д.). В
прошлом и в начале этого века они скромно
назывались мерами предупреждения преступности, что не меняло их социально-технологической природы и направленности.
«В каждом регионе Российской Федерации
наблюдаются особенности в определении
территориальными органами власти организационно-правовых форм по участию граждан в правоохранительной деятельности. Например, в Костромской области созданы и
активно работают советы общественности,
ДНД, группы поддержки участковых уполномоченных милиции в сельской местности,
молодежные оперативные отряды, внештатные сотрудники милиции. В Белгородской и
Томской областях – круглосуточные посты и
группы патрулирования в местах массового
пребывания граждан, общественные пункты
охраны порядка, советы или группы профилактики правонарушений.
Порядок образования и функционирования народных дружин и других общественных формирований определяется местными
органами представительной и исполнительной власти. Формы участия граждан в охране
правопорядка в том или ином объеме закреплены в региональных нормативных правовых актах»7.
Современная правоохранительная стратегия должна опираться на принципиально
новую концепцию взаимоотношений личности, государства и общества. Главный и
принципиально важный фактор эффективности усилий общества в этом направлении – укрепление Российского государства
на правовой, демократической и социальной
основе. Достойным партнером государства в
этой деятельности должно стать гражданское
общество, обязательным качеством которого является не столько законопослушание,
сколько широкое и активное участие населения в управлении делами общества, развитие
Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М. : Городец,
2007.
7
114
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Андреев Н.А. Указ. соч. С. 37–38.
Например, Конвенция о предупреждении преступления
геноцида и наказании за него (Нью-Йорк, 9 декабря 1948 г.),
Типовой договор о предупреждении преступлений, связанных с посягательством на культурное наследие народов...
принятый Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению
преступности и обращению с правонарушителями (Гавана,
27 авг. – 7 сент. 1990 г.), конвенции ООН о борьбе с незаконным распространением наркотиков.
8
9
Специфика предупреждения отдельных,
наиболее общественно опасных видов преступности (терроризм, коррупция, преступность, связанная с незаконным оборотом
наркотиков, и т.д.), а равно антиобщественных форм поведения и другого рода требует
самостоятельного изучения.
Приведу лишь один пример. Привлечение
к профилактике наркомании негосударственных общественных организаций и граждан,
являясь одним из принципов политики государства в сфере обращения наркотиков,
является важным слагаемым, которое при
осуществлении этого принципа в строгом
соответствии с требованиями закона, обеспечивающего соблюдение прав граждан и
требования действующего в сфере оборота
наркотиков законодательства, может способствовать эффективности снижения не только
спроса, но и самого предложения наркотиков.
Изучение программ противодействия преступности, связанной с незаконным оборотом
наркотиков и их немедицинским потреблением, разрабатываемых и принимаемых повсеместно во всех регионах страны, показывает,
что органы исполнительной власти на местах
правильно оценивают вклад общественных
сил в предупреждение и профилактику немедицинского потребления наркотиков. В
субъектах Федерации создаются различные
общественные организации, которые активно
участвуют в профилактике немедицинского
потребления наркотиков. По-разному называемые: «Нет наркотикам», «Матери против
наркотиков», «За здоровый образ жизни» и
др., – они ведут активную пропаганду здорового образа жизни, проводят профилактические
мероприятия, направленные на предупреждение формирования пагубных привычек у населения, и в первую очередь у молодежи. Эта деятельность будет эффективной только в случае
осуществления ее в рамках законодательства.
Это тем более важно, что случаи нарушения
общественными организациями прав и свобод
граждан далеко не единичны. Отмечены факты,
когда общественность проводила публичные
115
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
принципов, форм и методов самоуправления,
умение защищать свою безопасность и индивидуальную свободу8.
Еще одно важное обстоятельство, характеризующее необходимость дальнейшего развития теории предупреждения преступности,
состоит в следующем. Для Российского государства преступность представляет реальную
угрозу не только на внутригосударственном
и индивидуальном (личностном), но и на
межнациональном или межгосударственном
уровнях. В связи с этим становится актуальным вопрос о предупреждении транснациональной преступности, требующем совместных усилий сопредельных государств. Обозначить эту позицию необходимо в силу того,
что это существенно меняет всю структуру
теории предупреждения преступности – не
только отечественную, но и всего мирового
сообщества. Попутно следует отметить, что
разработка мер предупреждения преступности, в том числе и транснациональной преступности, осуществляется ООН в рамках
Содружества Независимых Государств9. Однако до сих пор эти усилия не объединены в
рамках единой криминологической теории.
Можно полагать, что разработанные ранее
понятия общего и специального предупреждения преступности не утратили своего значения. Тем не менее их специфика требует
уточнения и конкретизации, например, путем
углубления и расширения применения новых форм участия общественности в преду­
преждении преступности, рожденных инициативами населения. Например, в изучении
нуждается практика волонтерского движения, возможности его использования в целях
предупреждения преступлений.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
порки наркоманов, избивала их, незаконно лишала свободы, громила приусадебные участки
сельских жителей, которые предположительно
занимались выращиванием конопли, мака и
т.п. Не менее опасны случаи, когда под эгидой
общественных организаций скрываются распространители наркотиков. Необходимо, сохранив и умножив отвечающий закону профилактический потенциал коллективных инициатив граждан, обеспечить безоговорочное соблюдение этими общественными организациями прав и законных интересов граждан, даже
тех из них, кто пристрастился к потреблению
наркотиков. Вот важное и относительно новое направление предупредительной по сути
и надзорной по форме деятельности органов
прокуратуры. Именно прокуроры, включив в
поле своего зрения исполнение требований законодательства в деятельности общественных
организаций, участвующих в профилактике
наркомании, других видов преступности, могут обеспечить правовой характер предупреждения ими преступлений и правонарушений,
включая соответствие требованиям закона
конкретных методов их работы.
Кроме того, на повестку дня встает вопрос организации правового образования и
воспитания граждан, участвующих в самодеятельных общественных организациях по
предупреждению преступности. И это еще
один важный аспект развертывания преду­
предительной деятельности, которая должна
охватывать контингент не только нарушителей закона, но и тех законопослушных граждан, кто активно противостоит поведению
подобного рода.
Таковы некоторые самые общие вопросы
предупреждения преступности, требующие
осмысления, обоснования и реализации.
Библиографический список
1 Андреев Н.А. Проблема классификации
угроз общественной безопасности : сб. ст. по
материалам Всерос. науч-практ. конф. «Общественная безопасность: методология исследования и практика обеспечения». – Москва :
Изд-во РГАУ – МСХА, 2012.
2 Бабаев М.М. К построению системы
предупреждения преступлений: некоторые
вопросы теории // Россия в современном
мире: проблемы, поиски, решения : науч.
труды ИМПЭ им. А.С. Грибоедова. – Вып.
2005 г. – Москва, 2005.
3 Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. – Москва : Городец, 2007.
4 Вермеш М. Основные проблемы криминологии. – Москва : Прогресс, 1978.
5 Иншаков С.М. Исследование преступности – проблемы методики и методологии. –
М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2012. – 335 с.
6 Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Государство и право. – 2004. – № 1.
7 Преступность в Российской Федерации
в начале ХХI века: состояние и перспективы /
под общ. ред. С.И. Гирько. – Москва, – 2004. –
116 с.
8 Рахманова Е.И. Защита прав человека
от криминальных угроз в условиях глобализации: криминологический и уголовно-правовой анализ. – Москва : Университет. кн.,
2008. – 312 с.
116
ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Екатерина Всеволодовна
КРАСНИКОВА
УДК 343.352.4
Законодательное обеспечение
противодействия коррупции
мативными правовыми актами отдельно для
каждой из перечисленных категорий.
Закон № 230-ФЗ устанавливает обязанность лиц, занимающих вышеуказанные
должности, представлять сведения о своих
расходах, а также о расходах своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей по
каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости,
транспортного средства, ценных бумаг, акций
(долей участия, паев в уставных (складочных)
капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и
его супруги (супруга) за три последних года,
предшествующих совершению сделки, начиная со сделок, совершенных с 1 апреля 2012 г.,
а также об источниках получения средств, за
счет которых совершена сделка. Неисполнение данной обязанности является правонарушением, за совершение которого виновное
лицо подлежит освобождению от замещаемой
должности и увольнению.
Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами является
достаточная информация о том, что должностным лицом, его супругой (супругом) и
(или) несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению имущества на
сумму, превышающую общий доход данного
лица и его супруги (супруга) за три последних
117
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
В
Российской Федерации продолжается
активное формирование законодательной базы в сфере противодействия коррупции. В 2013 г. введены новые антикоррупционные запреты и ограничения.
С 1 января 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ
«О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и
иных лиц их доходам» (далее – закон № 230ФЗ). Этот механизм введен в дополнение к
уже имеющемуся в законодательстве механизму контроля за доходами. Законом устанавливается контроль за расходами лиц,
замещающих (занимающих) широкий круг
должностей, – это, например, должности
федеральной государственной службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, муниципальной
службы; должности в Центральном банке
Российской Федерации, в государственных
корпорациях, в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном
фонде обязательного медицинского страхования, должности в иных организациях,
созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, иные должности. Перечни этих должностей должны
быть установлены законами или иными нор-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
года, предшествующих совершению сделки.
При этом критерии достаточности в законодательстве не указаны. Органы прокуратуры получили право обращаться в суд с заявлением
об обращении в доход Российской Федерации
имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Однако правовая детализация механизмов прокурорской
проверки контроля за расходами отсутствует.
По мнению Г.Б. Романовского, порядок обращения прокурора в суд необходимо дополнительно регламентировать в ГПК РФ и ГК
РФ. В частности, при применении конфискации в порядке ст. 243 ГК РФ необходимо законодательно уточнить, подлежит ли конфискации весь объект либо возможно изъятие,
продажа и обращение в последующем в собственность государства только того денежного эквивалента, по которому служащий не
подтвердил законность доходов. Например,
служащий приобрел недвижимость стоимостью 12 млн руб., но подтвердить законность
доходов может только на 8 млн руб. Означает ли это, что вся недвижимость подлежит
конфискации?1
Кроме этого, Закон № 230-ФЗ оставляет
неурегулированными ряд вопросов: распространяются ли нормы о взыскании имущества
в доход государства на бывших должностных
лиц? Если да, то каким будет срок исковой
давности и как будет организовано получение
необходимой информации от людей, больше
не работающих в госаппарате? Если нет, то у
недобросовестных должностных лиц появляется возможность уйти от ответственности.
Для этого нужно просто успеть уволиться после получения результатов проверки, но до
обращения прокуратуры в суд2.
В 2013 г. введен еще один запрет для российских чиновников. Так, Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь
Романовский Г.Б. Контроль над расходами чиновников //
Гражданин и право. 2013. № 4.
2
Там же.
1
счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории
Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – закон № 79-ФЗ) лицам,
замещающим государственные должности,
запрещается: открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные деньги и ценности
в зарубежных банках за границей, а также
владеть и (или) пользоваться иностранными
финансовыми инструментами. Круг лиц, на
которые распространяется действие запрета,
определен в ч. 1 ст. 2 закона № 79-ФЗ. В него
вошли: лица, замещающие государственные
должности Российской Федерации, должности первого заместителя и заместителей
Генерального прокурора Российской Федерации, должности членов Совета директоров
Центрального банка Российской Федерации,
государственные должности субъектов Российской Федерации, должности федеральной
государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации,
Правительством Российской Федерации или
Генеральным прокурором Российской Федерации, должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной
власти, должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на
основании федеральных законов, назначение
на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, должности глав городских округов,
глав муниципальных районов, а также супруги и несовершеннолетние дети лиц, замещающих государственные должности.
Этим же законом для названных лиц установлена обязанность указывать сведения о
принадлежащем им недвижимом имуществе,
находящемся за пределами территории Российской Федерации, об источниках получения средств, за счет которых приобретено
118
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
ными активами через иностранные трасты
или частные фонды. А круг лиц, на которых
распространяются ограничения, все равно
позволяет контролировать активы, например
через родственников (совершеннолетних детей, внуков и проч.).
Кроме того, закон № 79-ФЗ не предусматривает эффективной системы контроля.
Представляется, что выборочные проверки,
предусмотренные законом, не будут являться достаточным сдерживающим механизмом,
также будет затруднительно получать информацию в ходе проверок из государств оффшорных юрисдикций.
По данным опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного
мнения, 80% россиян положительно оценивают запрет для ряда должностных лиц иметь
за рубежом банковские счета и ценные бумаги. Однако мнения о его эффективности разделились: 40% полагают, что он может стать
действенной антикоррупционной мерой, еще
столько же уверены, что многие чиновники
найдут способы обойти и этот закон. Подавляющее число россиян (83%) считают, что
мерами ответственности за нарушение запрета иметь за рубежом банковские счета и
ценные бумаги должны выступать крупные
штрафные санкции и меры уголовной ответственности. Три четверти опрошенных
поддержали расширение перечня запрещенных объектов за счет включения в него иностранной недвижимости и распространение
действия закона на совершеннолетних детей
и других близких родственников ответственных лиц (76% и 75% соответственно)4.
По результатам проводимых Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации исследований, большинство опрошенных
прокуроров (69%) считают, что введение ограничения прав должностных лиц на зарубежные счета, ценные бумаги и акции окажется
действенной мерой противодействия корруп-
Комментарий Сергея Иванова по итогам заседания Совета
по противодействию коррупции // URL: http://state.kremlin.
ru/face/19520 (дата обращения: 23.05.2014).
4
3
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
данное имущество, о своих обязательствах
имущественного характера за пределами территории Российской Федерации.
Несоблюдение лицом обязанностей, преду­
смотренных законом № 79-ФЗ, влечет досрочное прекращение полномочий, освобождение
от замещаемой (занимаемой) должности или
увольнение в связи с утратой доверия.
В связи с введением запрета для ряда категорий чиновников иметь счета за рубежом принят Федеральный закон от 07.05.2013 № 102-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона «О запрете
отдельным категориям лиц открывать и иметь
счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – закон № 102-ФЗ), которым
внесены корреспондирующие поправки в соответствующие законы, в том числе о банках и
банковской деятельности, налоговых органах,
прокуратуре, статусе судей, политических партиях, выборах, государственной службе, противодействии коррупции, в Трудовой кодекс
Российской Федерации.
В результате проверок, проведенных уже в
2013 г., установлено, что активами за рубежом
в России обладают чуть более 1600 муниципальных и государственных служащих. Из
них 996 владеют зарубежной недвижимостью.
Около 600 служащих заявили, что владеют
банковскими счетами и вкладами за рубежом,
а также наличным средствам и ценностям, которые хранятся за границей3.
В то же время можно выделить ряд моментов, которые не урегулированы законом
№ 79-ФЗ. Так, закон запрещает чиновникам
лично владеть ценными бумагами иностранных эмитентов и счетами за рубежом, но не
ограничивает бенефициарное владение дан-
Запрет на иностранные счета и ценные бумаги для чиновников. Пресс-выпуск № 223926. URL: http://wciom.ru/index.
php?id=459&uid=113679 (дата обращения: 08.04.2014).
119
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
ции, а 27% – что введение такого запрета никак
не повлияет на состояние коррупции в стране.
В 2013 г. внесены изменения и в УК РФ,
направленные на совершенствование мер
борьбы с коррупцией. Федеральный закон от
02.11.2013 № 302-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской
Федерации» отменяет действие примечаний 2
и 3 к ст. 201 УК РФ. В связи с этим в 2014 г.
правомерно ожидать от правоохранительных
органов дальнейшей активизации борьбы с
коррупционными преступлениями против
интересов коммерческих организаций, в том
числе увеличения числа зарегистрированных
преступлений, предусмотренных ст. 201 и 204
УК РФ.
Вместе с тем до сих пор не установлена ответственность за действия, связанные с незаконной передачей имущества индивидуальному предпринимателю, оказанием ему услуг
имущественного характера, предоставлением
иных имущественных прав за совершение
действий (бездействие) в интересах дающего в связи с осуществлением получающим
предпринимательской деятельности без образования юридического лица. Это позволяет
индивидуальным предпринимателям, незаконно получившим имущество и т.д., а также
лицам, неправомерно передавшим им указанное имущество, избежать ответственности
за содеянное, а также ставит в неравное положение лиц, выполняющих управленческие
функции в коммерческой или иной организации, и индивидуальных предпринимателей,
предоставляя последним необоснованные
преференции в случае получения ими какихлибо незаконных вознаграждений в связи с
осуществлением ими предпринимательской
деятельности.
Кроме этого, необходимо дальнейшее совершенствование законодательства об административной ответственности юридических
лиц за совершение коррупционных правонарушений в их интересах.
В числе наиболее значимых документов
следует отметить постановление Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от
03.12.2013 № 33 «О внесении изменений в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2007 года № 2
«О практике назначения судами Российской
Федерации уголовного наказания» и от 9 июля
2013 года № 24 «О судебной практике по делам
о взяточничестве и об иных коррупционных
преступлениях», которым уточнены вопросы, возникающие при исполнении наказания
в виде штрафа, в том числе назначенного за
совершение коррупционных преступлений. В
постановлении Пленума рассматриваются ситуации, когда осужденный к штрафу не имеет
возможности его заплатить. В этом случае по
усмотрению суда может быть предоставлена
рассрочка уплаты штрафа на срок до пяти лет.
Также разъяснено, при каких условиях осужденный признается злостно уклоняющимся
от уплаты штрафа.
В постановлении Пленума оговаривается, что сам по себе факт отсутствия денег не
может признаваться уважительной причиной
для неуплаты штрафа в срок.
При разрешении вопроса о том, какое наказание должно быть назначено осужденному,
совершившему коррупционное преступление,
суду необходимо учитывать возможность его
исполнения. Так, при назначении наказания
необходимо принимать во внимание имущественное положение осужденного и его семьи,
а также возможность получения им заработной платы или иного дохода. В связи с этим
учитывается наличие или отсутствие у осужденного основного места работы, размер зарплаты, наличие имущества, иждивенцев.
Следует признать, что важным результатом развития государственной и муниципальной службы последних лет явилось внедрение механизмов, процедур и институтов,
связанных с предупреждением коррупции, а
именно: декларирование служащими своих
доходов и расходов; запрет на иностранные
счета; ограничения по владению недвижимым
имуществом в иностранных государствах;
обязанность служащих сообщать о склоне-
120
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Комментарий Сергея Иванова по итогам заседания Совета
по противодействию коррупции // URL: http://state.kremlin.
ru/face/19520 (дата обращения: 23.05.2014).
5
ные органы, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления проводить проверки по письменным обращениям граждан и
юридических лиц.
В ходе контроля достоверности сведений о
доходах и расходах для полной проверки всех
представленных сведений необходимо направлять значительное количество запросов
в различные органы власти, кредитные и финансовые учреждения. В связи с этим следует
проработать вопрос о создании единой централизованной базы данных, охватывающей
все субъекты Российской Федерации, куда
можно будет обращаться при проведении
проверок сведений о доходах и имуществе
государственных служащих, а также о соблюдении ими запретов, требований и ограничений, установленных законодательством.
Повышению эффективности прокурорского надзора будет способствовать установление доступа прокуроров к существующим
федеральным базам данных. В связи с этим
можно отметить успешный опыт Республики Беларусь, где все прокуроры центрального
аппарата и г. Минска (а в ближайшей перспективе и прокуроры регионов) имеют доступ по
персональному паролю непосредственно со
своего рабочего места ко всем государственным базам данных, что позволяет в кратчайшие сроки, без направления всевозможных
запросов проверить, например, наличие у
государственного служащего недвижимости,
транспортных средств, судимости и т.п.
Еще одной проблемой в данной сфере является отсутствие правовых механизмов осуществления проверок достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, получаемых на территориях иностранных государств. Их необходимо инкорпорировать в существующую систему оказания
международной правовой помощи по делам
об административных правонарушениях. На
сегодняшний день невыполнение обязанностей, предусмотренных ст. 8 Федерального за-
121
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
нии их к коррупционным правонарушениям,
своевременно предотвращать возникновение
конфликта интересов, согласовывать дальнейшую трудовую деятельность после увольнения со службы и др.
Предупреждение коррупции оставалось
приоритетным и в 2013 г. Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации
внесены существенные изменения в порядок
реализации механизма антикоррупционных
ограничений и запретов.
Активно нарабатывается правоприменительная практика. Результаты работы органов
власти по реализации нормативных положений антикоррупционного законодательства в
указанном направлении являются иллюстрацией эффективности избранных государством профилактических механизмов.
Например, согласно данным, озвученным
Руководителем Администрации Президента
Российской Федерации С.Б. Ивановым, только в первом полугодии 2013 г. антикоррупционными подразделениями органов власти
проведено свыше 130 тыс. проверок достоверности и полноты сведений о доходах в отношении муниципальных и государственных
служащих и по их итогам почти к 3000 служащих применены меры юридической ответственности, из них 200 служащих разных
уровней уволены со службы в связи с утратой
доверия5.
В то же время порядок реализации механизмов антикоррупционных запретов и ограничений нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Так, целесообразно проработать вопрос
о расширении перечня оснований для проведения проверок достоверности и полноты
предоставления государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера,
уполномочив федеральные государствен-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
кона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – закон № 273-ФЗ),
ст. 3 и 9 закона № 230-ФЗ, является правонарушением и влечет освобождение от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение с
государственной или муниципальной службы (ч. 9 ст. 8 закона № 273-ФЗ, ч. 1, 2 ст. 16 закона № 230-ФЗ), т.е. лицо привлекается только к дисциплинарной ответственности. Введение административной ответственности за
указанное и некоторые иные коррупционные
правонарушения позволило бы использовать
систему международной правовой помощи
для осуществления проверок достоверности
и полноты сведений о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного
характера на территории иностранных государств в соответствии с гл. 29.1 КоАП РФ.
Крайне актуальным является вопрос дифференциации ответственности за нарушение
требований, ограничений и запретов антикоррупционного характера. Как показывает
практика, за одно и то же нарушение государственный служащий может быть уволен с
государственной службы или не наказан вообще. На наш взгляд, необходимо определить
конкретные виды дисциплинарного наказания за совершенное коррупционное правонарушение исходя из размеров скрытого имущества или тяжести совершенного, а также
наличия вины в форме умысла.
Кроме этого, требует дальнейшего совершенствования и деятельность комиссий по
соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Как показывает анализ ежегодных
докладных записок прокуроров субъектов
Российской Федерации, одной из проблем является то, что решение комиссии по конфликту интересов, действующей на основании
Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от
01.07.2010 № 821, в отношении государствен-
ных служащих носит рекомендательный характер. Об этом говорит и большинство опрошенных работников подразделений кадровых
служб по предупреждению правонарушений6.
Помимо этого, п. 26 Положения предоставляет комиссии право при наличии оснований
принять в отношении государственного служащего иное решение, чем решение, предусмотренное п. 22, 23 Положения, т.е. о достоверности и полноте (или недостоверности и
неполноте) представленных государственным
служащим сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, соблюдении (или несоблюдении) государственным служащим требований к служебному
поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. Виды иных решений и соответствующие основания в Положении не определены, что создает условия для
необоснованно широких пределов усмотрения
комиссий или возможность необоснованного
применения ими исключений из общих правил и приводит зачастую к формализму в работе комиссий и предоставляет возможность
лицу, совершившему коррупционное правонарушение, избежать ответственности за его
совершение. Таким образом, целесообразно
проработать вопрос о внесении соответствующих изменений в Указ Президента Российской
Федерации от 01.07.2010 № 821.
Существенные изменения антикоррупционного законодательства последнего времени, по мнению прокурорских работников,
позитивно повлияли на его эффективность.
Так, по результатам исследования, проведенного Академией Генеральной прокуратуры
Российской Федерации7, опрос прокурорских
В 2011–2012 гг. НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации было опрошено 985 государственных
служащих органов государственной власти различных уровней, проходивших повышение квалификации по программе
«Функции подразделений кадровых служб по профилактике
коррупционных и иных правонарушений» в РАНХиГС при
Президенте РФ.
7
В январе 2013 г. было проведено анкетирование 75 прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции; в июне 2013 г. – 77
6
122
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
заместителей прокуроров городов, районов, осуществляющих надзор за исполнением законов о государственной и
муниципальной службе и профилактике правонарушений
коррупционной направленности.
№ 273-ФЗ, касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению
коррупции, и ст. 19.28 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица.
В целях реализации указанных задач органам государственной власти предписаны соответствующие поручения.
В целом мероприятия Национального плана направлены на совершенствование действующих механизмов и институтов противодействия коррупции. Кроме этого, в Национальном плане уделяется отдельное внимание
проведению научных исследований в сфере
противодействия коррупции, разработке
практических рекомендаций по применению
законодательства Российской Федерации, а
также вопросам совершенствования правового регулирования этой сферы.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что, несмотря на активное развитие законодательства в сфере противодействия коррупции, многие вопросы остаются до настоящего времени неурегулированными. Представляется, что в первую очередь необходимо
совершенствование механизмов и институтов
противодействия коррупции с учетом правоприменительной практики, основанного на
комплексном научно-методическом анализе
проблем в данной сфере.
Библиографический список
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
работников, проведенный в июне 2013 г., показал, что большинство из них (60%) оценивают его эффективность как высокую, в то
время как по результатам аналогичного опроса, проведенного в январе 2013 г., 52% прокуроров оценивали ее как низкую и 47% – как
среднюю. По сравнению с предыдущим годом
увеличилось число респондентов, полагающих, что положительное влияние на уровень
коррупции в России оказали изменения в
антикоррупционном законодательстве (20% в
2013 г. и 16% в 2012 г.).
Основные направления государственной
политики в сфере противодействия коррупции на будущее предопределены новым Национальным планом противодействия коррупции на 2014–2015 годы, утвержденным
Указом Президента Российской Федерации
от 11.04.2014 № 226. Основные задачи антикоррупционной политики, сформулированные Национальным планом, заключаются в
совершенствовании организационных основ
противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации, обеспечении исполнения
законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции
в соответствии с подп. «б» п. 6 Национальной
стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской
Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия
коррупции на 2010–2011 годы», в активизации
антикоррупционного просвещения граждан,
а также реализации требований ст. 133 закона
1 Романовский Г.Б. Контроль над расходами чиновников // Гражданин и право. –
2013. – № 4.
123
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Никита Александрович
КУРЦЕВ
УДК 343.13
Квалификация преступлений,
связанных с нарушением требований
пожарной безопасности
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Ч
исло преступлений, связанных с нарушениями требований пожарной
безопасности, неуклонно растет. По
данным МЧС России, в 2013 г. зарегистрировано 153 208 пожаров, прямой материальный
ущерб от которых составил 13 732 395 тыс.
руб. В пожарах погибло 10 560 человек. Основными причинами пожаров являются: нарушение правил устройства и эксплуатации
электрооборудования и бытовых приборов
(40 344 пожара); нарушение правил пожарной
безопасности при проведении электрогазосварочных работ (1110 пожаров); неисправность и нарушение правил эксплуатации печного отопления (15 593 пожара)1.
Несмотря на такое количество пожаров, по
этим фактам в 2008–2014 гг. возбуждено лишь
несколько десятков уголовных дел, а осуждено виновных – еще меньше. К числу причин
небольшого количества возбужденных уголовных дел можно отнести сложный характер
основания уголовной ответственности и запутанность системы нормативных правовых
актов, с помощью которых определяются признаки нарушения требований пожарной безопасности.
Уголовный кодекс Российской Федерации
содержит специальную норму «Нарушение
требований пожарной безопасности» (ст. 219
URL: http://www.mchs.gov.ru/Stats/Pozhari/2013_god/Svede­
nija_o_pozharah_3
1
УК РФ). Она предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной
безопасности, совершенное лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению,
если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека (ч. 1),
смерть человека (ч. 2), смерть двух или более
лиц (ч. 3). Родовым объектом рассматриваемого состава преступления выступает общественная безопасность, непосредственным
объектом – пожарная безопасность как разновидность общественной безопасности.
Требованиями пожарной безопасности
в соответствии с Федеральным законом от
21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной
безопасности законодательством Российской
Федерации, нормативными документами или
уполномоченным государственным органом.
Под правилами пожарной безопасности
в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 05.06.2002 № 14 «О судебной практике по
делам о нарушении правил пожарной безо­
пасности, уничтожении или повреждении
имущества путем поджога либо в результате
неосторожного обращения с огнем» следует
понимать комплекс положений, устанавливающих обязательные требования пожарной
безопасности, содержащиеся в Федеральном
124
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Уголовное право России. Общая и Особенная части : учебник / под ред. В.П. Ревина. М., 2009. С. 619.
3
Тихий В.П. Уголовно-правовая охрана общественной безо­
пасности. Харьков, 1981. С. 147.
4
Антипов В.И. Уголовно-правовая борьба органов внутренних дел с посягательствами на общественную безопасность.
Киев, 1987.
2
ная безопасность – это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.
Дополнительным обязательным непосредственным объектом данного состава преступления являются здоровье и жизнь человека.
Факультативным непосредственным объектом
данного состава преступления могла бы быть
собственность, поскольку пожаром может
быть уничтожено имущество как движимое,
так и недвижимое (здания, сооружения, склады, продукция и т.д.), однако законодатель не
предусмотрел такого признака состава.
По поводу предмета указанного преступления в литературе также существует ряд
мнений. Так, в Комментарии к УК РФ под редакцией А.А. Чекалина под предметом анализируемого деяния понимаются различные
требования пожарной безопасности, которые
представляют собой комплекс положений,
предусматривающих порядок выполнения
требований, норм и стандартов, направленных на предотвращение пожаров, обеспечение безопасности людей в случае возникновения пожаров, объектов народного хозяйства
и населенных пунктов средствами противопожарной защиты и пожарной техники, других правил и норм пожарной безопасности5.
Полагаем, что нормы и требования пожарной
безопасности не могут выступать предметом
преступления.
В связи с этим предпочтительной является позиция И.Я. Козаченко, который считает, что предметом может служить «любой
источник, способный при определенных условиях привести к возгоранию предметов
(электро­энергия, горюче-смазочные материалы, взрывчатые вещества, открытый огонь
и т.д.)»6. Однако данная точка зрения нуждается в некотором дополнении и выдвижении
новых аргументов. Возвращаясь к определе-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
законе «О пожарной безопасности», в принимаемых в соответствии с ним федеральных
законах и законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актах,
нормативных документах уполномоченных
государственных органов, в частности, стандартах, нормах и отраслевых правилах пожарной безопасности, инструкциях и других документах, направленных на предотвращение
пожаров и обеспечение безопасности людей и
объектов в случае возникновения пожара.
В научной литературе нет единого определения понятия непосредственного объекта
нарушения требований пожарной безопасности. Так, В.П. Ревин исходит из того, что объект нарушения требований пожарной безо­
пасности – это общественные отношения,
регулирующие безопасность от пожаров2.
Как полагает В.П. Тихий, непосредственным
объектом анализируемого деяния выступает
совокупность общественных отношений по
предотвращению пожаров и воздействия их
опасных факторов на людей, материальные
ценности и нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций3. По
мнению В.И. Антипова, непосредственным
объектом нарушения требований пожарной
безопасности выступают отношения пожарной безопасности как составная часть родового объекта – общественной безопасности4.
Данные определения объектов носят общий
характер и особых возражений не вызывают.
Полагаем, что для сохранения единства в
системе «родовой – непосредственный объекты» непосредственным объектом состава преступления, предусмотренного ст. 219
УК РФ, необходимо признать пожарную безо­
пасность как разновидность общественной
безопасности. В соответствии с Федеральным
законом «О пожарной безопасности» пожар-
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации
/ отв. ред. А.А. Чекалин. 3-е изд., испр. и доп. М., 2004. С. 676.
6
Уголовное право. Особенная часть : учеб. для вузов / отв.
ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселова. 3-е
изд., изм. и доп. М., 2007. С. 197.
5
125
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
нию непосредственного объекта, заметим,
что понятие пожарной безопасности включает в себя состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от
пожаров. Это предполагает внимательное обращение с такими источниками повышенной
опасности, которые способны привести к возгоранию.
Принято считать, что предмет преступления – это то, на что преступление направлено,
однако такое определение относится в большей мере к умышленным преступлениям. В
неосторожных же деяниях лицо, напротив,
может не направлять свои усилия на тот предмет, которому оно должно уделить особое
внимание, в нашем случае – предметы, представляющие повышенную опасность.
Диспозиция ст. 219 УК РФ является бланкетной, и для правильной квалификации совершенного преступления необходимо, прежде всего, выяснить характер и содержание
требований пожарной безопасности. Это
вызывает значительные трудности, из-за которых, на наш взгляд, и происходит подмена
специального состава общим. До сих пор при
квалификации деяний, связанных с нарушением требований пожарной безопасности,
правоприменители зачастую квалифицируют совершенные лицами неосторожные деяния по иным статьям УК РФ. Уже на стадии
решения вопроса о возбуждении уголовного
дела возникают проблемы. Следователями и
дознавателями выносится ряд типовых постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, преду­
смотренных ст. 219 УК РФ, за отсутствием
в деяниях состава преступления. Причем,
как правило, указанные постановления выносятся в связи с «бытовыми» нарушениями
требований пожарной безопасности (неосторожное обращение с электрооборудованием,
электронагревательными,
отопительными
приборами и т.п.). Такие деяния квалифицируются следственными органами как причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности (ст. 118 УК РФ) либо как причинение
смерти по неосторожности (ст. 109 УК РФ).
При этом при нарушении требований пожарной безопасности на предприятиях квалификация указанных деяний производится в соответствии с нормами ст. 219 УК РФ.
Полагаем, что такое игнорирование специальной нормы недопустимо, поскольку задача
ст. 219 УК РФ – в большей степени дифференцировать ответственность за причинение вреда именно в результате неисполнения требований пожарной безопасности, что само по себе
уже опаснее обычных бытовых нарушений.
Такая «выборочная» квалификация деяний, связанных с нарушением требований пожарной безопасности, является ошибочной,
требуется правильная квалификация деяний,
связанных с нарушением указанных правил
в жилых помещениях (квартирах, домовладениях), повлекших по неосторожности неблагоприятные последствия, закрепленные в
рассматриваемой статье.
Субъект рассматриваемого состава преступления – специальный, т.е. лицо, на котором
лежала обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности. Ранее, в ст. 2151
УК РСФСР, субъектами данного преступления являлись лишь «лица, ответственные за
выполнение правил пожарной безопасности».
Нынешняя формулировка, закрепленная в
диспозиции ст. 219 УК РФ, значительно расширяет круг лиц, которые могут быть привлечены
к ответственности за данное преступление.
Прежде всего необходимо учитывать то
обстоятельство, что согласно ч. 1 ст. 38 Федерального закона «О пожарной безопасности»
ответственность за нарушение требований
пожарной безопасности несут собственники
имущества в соответствии с действующим законодательством. Часть 2 ст. 34 указанного закона гласит, что граждане обязаны соблюдать
требования пожарной безопасности.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 05.06.2002
№ 14 также указывает на то, что субъектом
преступления, предусмотренного ст. 219 УК
РФ, является лицо, на которое была возложе-
126
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Уголовное дело № 1-257/2013 // Архив Белгородского районного суда Белгородской области.
7
когольного опьянения, в связи с отключением
в квартире газоснабжения решила приготовить пищу, используя при этом стеклянную
банку с водой и электронагревательный прибор – кипятильник. С этой целью Т. заполнила стеклянную банку водой, положила в нее
клубни картофеля и поставила на диван. После этого Т., отставив кипятильник без присмотра, уснула. В результате указанных неосторожных действий в квартире произошел
пожар, и супруг Т. скончался от токсического
действия окиси углерода.
В данном случае действия Т., которая оставила электронагревательный прибор без присмотра, были правильно квалифицированы
по ч. 2 ст. 219 УК РФ, поскольку наличествует
причинно-следственная связь между неосторожными действиями и наступившими последствиями.
Оконченным состав рассматриваемого
преступления является с момента причинения тяжкого вреда здоровью человека (хотя
бы одного). Соответственно, наступление последствия в виде тяжкого вреда здоровью человека является обязательным криминообразующим признаком основного состава рассматриваемого преступления. Ненаступление
данного последствия исключает уголовную
ответственность по ст. 219 УК РФ. При отсутствии иных условий содеянное в таком
случае должно квалифицироваться как административное правонарушение (например, по
ст. 20.4 КоАП РФ).
Правоприменителю следует также учитывать, что в случае, если нарушение требований пожарной безопасности повлекло помимо указанных в ст. 219 УК РФ последствий
уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенное
путем неосторожного обращения с огнем,
то содеянное следует квалифицировать как
идеальную совокупность ст. 168 УК РФ и соответствующих частей ст. 219 УК РФ. В иных
случаях данные преступления следует разграничивать по объекту, предмету, последствиям и субъекту. Однако такое положение,
127
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
на обязанность исполнять (постоянно или временно) утвержденные и зарегистрированные
в установленном порядке правила пожарной
безопасности (п. 3 постановления Пленума).
Соответственно, правоприменителю необходимо учитывать то обстоятельство, что
собственник, наниматель либо лицо, которое
постоянно или временно пользуется жилым
помещением, должно рассматриваться в качестве субъекта преступления, предусмотренного ст. 219 УК РФ.
Кроме того, в соответствии с п. 2 рассмат­
риваемого постановления при решении вопроса о виновности лица в нарушении правил пожарной безопасности, повлекшем наступление последствий, предусмотренных
ст. 219 УК РФ, судам необходимо выяснять,
в чем конкретно состояло ненадлежащее исполнение либо невыполнение данных правил,
имеется ли причинная связь между допущенными нарушениями и наступившими последствиями.
Таким образом, в случае, если будет достоверно установлено, что между невыполнением собственником, нанимателем либо пользователем жилого помещения требований
Федерального закона «О пожарной безопасности», а также иных противопожарных правил имеется прямая причинно-следственная
связь, то такое лицо следует привлекать к уголовной ответственности. Так, Белгородским
районным судом Белгородской области 18 ноября 2013 г. вынесен приговор в отношении Т.
за совершение преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 219 УК РФ, т.е. нарушение требований пожарной безопасности, совершенное
лицом, на котором лежала обязанность по их
соблюдению, повлекшее по неосторожности
смерть человека7.
Т. совместно со своим супругом находилась
в квартире по месту их совместного проживания. Т. после совместного распития спиртных
напитков с супругом, будучи в состоянии ал-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
по нашему мнению, является не совсем естественным. Дело в том, что в последнее время
законодатель вновь возвращается к положению, согласно которому крупный материальный ущерб может быть криминообразующим признаком состава неосторожного преступления (см., например, новые редакции
ст. 263 и 2631 УК РФ). Представляется, что
такой признак особенно актуален для рассматриваемого состава, поскольку пожары
ежегодно причиняют материальный ущерб
на сумму около 14 млрд руб.
Таким образом, рассмотренный вопрос и
предложенный подход к его решению могут
быть полезны сотрудникам подразделений
МЧС России, а также дознавателям и следователям, которым необходимо руководствоваться в своей работе указанными нормами
законодательства о противопожарной безо­
пасности и привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности, во избежание ошибок в применении норм об уго-
ловной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности.
Библиографический список
1 Антипов В.И. Уголовно-правовая борьба органов внутренних дел с посягательствами на общественную безопасность. – Киев,
1987. – 279 с.
2 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. А.А. Чекалин.
– 3-е изд., испр. и доп. – Москва, 2004. – С. 676.
3 Тихий В.П. Уголовно-правовая охрана общественной безопасности. – Харьков,
1981. – 217 с.
4 Уголовное право. Особенная часть : учеб.
для вузов / отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселова. – 3-е изд., изм. и
доп. – Москва, 2007. – 341 с.
5 Уголовное право России. Общая и Особенная части : учебник / под ред. В.П. Ревина. – Москва, 2009. – 789 с.
Григорий Геннадьевич
РАДИОНОВ
УДК 343.364
Отграничение фальсификации доказательств
и результатов оперативно-разыскной
деятельности (ст. 303 УК РФ)
от смежных составов преступлений
Ф
альсификация доказательств и результатов оперативно-разыскной деятельности, как и многие другие уголовно наказуемые деяния, предусмотренные
в Особенной части УК РФ, имеет признаки,
сходные с признаками иных преступлений.
Как справедливо писал В.Н. Кудрявцев, для
того чтобы правильно квалифицировать преступное деяние, необходимо четко представлять себе разграничительные линии между
128
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. М., 2001. С. 126.
1
или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309 УК РФ), равно
как и принуждение к даче показаний (ст. 302
УК РФ) предполагают стремление лица исказить доказательственную информацию по
конкретному делу опосредованно путем оказания воздействия на волю участников судопроизводства.
В тех случаях, когда следователь (дознаватель) сначала принуждает лицо дать показания, а затем закрепляет такие показания
путем проведения следственного действия,
содеянное образует совокупность преступлений, предусмотренных ст. 302 и ст. 303 УК РФ.
Определенную сложность представляет
отграничение фальсификации доказательств
от заведомо ложного доноса, соединенного с
искусственным созданием доказательств обвинения (ч. 3 ст. 306 УК РФ).
Рассматриваемые составы преступлений
отличаются главным образом по субъекту. В
отличие от фальсификации доказательств по
уголовному делу заведомо ложный донос является преступлением с общим субъектом.
Передача фальсифицированных доказательств обвинения органам предварительного расследования или суду не является обязательным признаком состава преступления,
предусмотренного ч. 3 ст. 306 УК РФ. Являющееся участником уголовного судопроизводства лицо, искусственно создавшее доказательства обвинения и давшее впоследствии
заведомо ложные показания относительно
таких доказательств, должно подлежать уголовной ответственности не за фальсификацию доказательств, а по ст. 307 УК РФ.
Вместе с тем в тех случаях, когда должностное лицо приобщает подобные доказательства к материалам уголовного дела, будучи
осведомленным об их происхождении, содеянное следует квалифицировать по ч. 2 ст. 303
УК РФ.
Признаки фальсификации доказательств
не охватывают такие действия лица, как
уничтожение, повреждение, изъятие, а равно
сокрытие доказательств. Следует признать
129
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ним и смежными преступлениями. Устанавливая свойственные только данному деянию
признаки, отбрасывая те признаки, которые
этому деянию не присущи, постепенно углубляя анализ соответствующей правовой нормы и фактических обстоятельств содеянного,
правоприменитель приходит к единственной
совокупности признаков, характеризующих
данное преступление и отличающих его от
других1.
Фальсификация доказательств и результатов оперативно-разыскной деятельности
обладает признаками, сходными с признаками ряда других преступлений. Прежде всего,
речь идет об иных преступлениях, посягающих на интересы правосудия: привлечение
заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК РФ), незаконное освобождение от уголовной ответственности
(ст. 300 УК РФ), принуждение к даче показаний (ст. 302 УК РФ), заведомо ложный донос
(ст. 306 УК РФ), заведомо ложные показание,
заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод (ст. 307 УК РФ), подкуп или принуждение к даче показаний или
уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309 УК РФ). Смежными составами преступлений по отношению к
фальсификации доказательств и результатов
оперативно-разыскной деятельности также
являются: злоупотребление полномочиями
(ст. 285 УК РФ), превышение должностных
полномочий (ст. 286 УК РФ) и служебный
подлог (ст. 292 УК РФ).
Отграничение фальсификации доказательств и результатов оперативно-разыскной
деятельности от смежных составов преступлений производится по объекту, в том числе
признакам предмета, объективной стороне
состава преступления, а также по признакам
субъекта и субъективной стороны.
В отличие от фальсификации доказательств
подкуп или принуждение к даче показаний
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
правильной квалификацию таких действий
должностного лица по статье об ответственности за превышение должностных полномочий, предусмотренной ст. 286 УК РФ. Так,
по одному из дел суд справедливо указал:
«… подлежит исключению из обвинения подсудимого Алейникова в совершении данного преступления (имеется в виду ч. 2 ст. 303
УК РФ. – Г.Р.) изъятие и сокрытие из материалов уголовного дела ранее составленных
следователем М. протоколов допросов свидетелей О. и К., поскольку эти действия подсудимого правильно квалифицированы по ч. 1
ст. 286 УК РФ»2.
По мнению В.В. Вишнякова, если такие
действия совершают не должностные лица
(подозреваемый, защитник, свидетель, потерпевший и др.), то они должны подлежать
уголовной ответственности в соответствии с
ч. 1 ст. 325 УК РФ3. Несмотря на то что данный
вопрос несколько выходит за пределы темы
настоящей статьи, позволим себе отметить
дискуссионность такого подхода к квалификации изъятия, уничтожения, повреждения
или сокрытия доказательств, совершаемых не
должностными лицами. На наш взгляд, подобные действия участников судопроизводства необходимо квалифицировать либо по
ч. 1 ст. 294 УК РФ (если указанные действия
совершаются в процессе рассмотрения дела
судом), либо по ч. 2 ст. 294 УК РФ (если указанные действия совершаются на стадии предварительного расследования). Обоснованность
такой юридической оценки, на наш взгляд,
заключается в содержании тех общественных
отношений, на которые непосредственно посягает лицо, уничтожающее, скрывающее или
повреждающее доказательства.
Подобный подход нашел поддержку и в
правоприменительной практике. Так, Бережной был осужден по ч. 2 ст. 294 УК РФ. Как
установил суд, он и его защитник Л., находясь
в следственном кабинете, знакомились в порядке ст. 217 УПК РФ с материалами уголовного дела. Используя короткое отсутствие
следователя в кабинете, Бережной частично
уничтожил материалы уголовного дела: вырвал листы протокола допроса подозреваемого Бережного, листы протокола допроса и
лист протокола дополнительного допроса обвиняемого Бережного. Впоследствии Бережной уничтожил данные материалы в канализационной системе ФКУ СИЗО-1 ГУФСИН
России по Челябинской области4.
В судебно-следственной практике возникают трудности при отграничении фальсификации доказательств от злоупотребления должностным лицом своими полномочиями (ст. 285
УК РФ). Так, Телятов был осужден по ч. 2 ст. 303
УК РФ и ч. 1 ст. 285 УК РФ. Как было установлено судом, Телятов, злоупотребляя своими
должностными полномочиями, фальсифицировал доказательства по уголовному делу, что
повлекло существенное нарушение прав и законных интересов потерпевших на защиту от
противоправных посягательств, подрыв авторитета органов внутренних дел и правоохранительных органов в целом. Судебная коллегия по
уголовным делам Верховного Суда Российской
Федерации, исключая осуждение Телятова по
ч. 1 ст. 285 УК РФ, указала, что согласно материалам обвинения злоупотребление полномочиями со стороны подсудимого заключалось лишь
в фальсификации доказательств по уголовному
делу, в связи с чем, согласно требованию принципа справедливости о недопустимости повторного осуждения за одно и то же деяние, в
соответствии с ч. 3 ст. 17 УК РФ применению
должна подлежать только одна специальная
норма (ч. 2 ст. 303 УК РФ)5.
Н.В. Мирошниченко и Ю.Е. Пудовочкин на
основе анализа объекта преступления пред-
Приговор Ростовского областного суда от 06.12.2010 по
делу № 1-12/2010 // ГАС «Правосудие».
3
Вишняков В.В. Уголовно-правовая оценка фальсификации
доказательств : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
С. 26.
4
2
Приговор Калининского районного суда г. Челябинска Челябинской области от 18.11.2013 по делу № 1-746/2013.
5
Определение Судебной коллегии по уголовным делам
Верховного Суда РФ по делу № 52-О10-16. URL: http://www.
vsrf.ru/.
130
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Мирошниченко Н.В., Пудовочкин Ю.Е. Некоторые проблемы квалификации последствий служебных преступлений //
Уголовное право. 2012. № 2. С. 62.
6
следователь или дознаватель, выполняя следственное действие, умышленно не производят изъятие доказательств (например, в ходе
осмотра или обыска не изымают следы, возможно оставленные преступником, наркотические средства или оружие), не фиксируют
информацию, имеющую доказательственное
значение»7. Следует согласиться с обоснованной в уголовно-правовой доктрине точкой
зрения, что подобные действия нельзя квалифицировать как фальсификацию доказательств8.
О соотношении ст. 303 и ст. 292 УК РФ в теории уголовного права написано достаточно
подробно. Отмечается, что в данном случае
речь идет о конкуренции уголовно-правовых
норм, при которой специальной следует считать норму о фальсификации доказательств.
Указанные нормы, прежде всего, конкурируют по объекту: служебный подлог посягает
не на интересы правосудия как таковые, а на
интересы государственной службы в целом.
Весьма важным разграничительным признаком данных составов выступает предмет преступления – доказательства по ст. 303 УК РФ
и иные официальные документы по ст. 292
УК РФ. Помимо этого отличительной чертой
фальсификации доказательств является специальный статус субъекта, обусловленный
участием в соответствующих процессуальных отношениях и наличием вытекающих из
них прав и обязанностей.
Вместе с тем в судебно-следственной практике довольно часто деятельность должностного лица, фальсифицирующего материалы
уголовного дела, квалифицируется по совокупности преступлений, предусмотренных
ст. 292 и 303 УК РФ. Так, Верховным Судом
Республики Хакасия Кожухова была признана
виновной в совершении преступлений, пред-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
лагают подойти к квалификации фальсификации доказательств, повлекшей причинение
существенного вреда личности, обществу и
государству, с позиций учения о конкуренции
«нормы-целого» (ч. 1 ст. 285 УК РФ) и «нормы-части» (ч. 2 ст. 303 УК РФ), при которой,
как известно, предпочтение отдается «целому». В продолжение такого вывода авторы
формулируют следующие правила квалификации: 1) при фальсификации доказательств,
причиняющей вред только порядку их получения, содеянное необходимо квалифицировать по ч. 2 ст. 303 УК РФ; 2) при фальсификации, повлекшей за собой существенное нарушение прав и законных интересов личности,
общества или государства, – по ч. 1 ст. 285 УК
РФ; 3) при фальсификации, повлекшей тяжкие последствия, – по ч. 3 ст. 303 УК РФ6.
Принимая во внимание оригинальность
и определенную теоретическую обоснованность такого подхода, необходимо все же отметить, что он вступает в прямое противоречие с правилами квалификации преступлений при конкуренции общей и специальной
нормы. Отсутствие в ст. 303 УК РФ указания
на наступление последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов личности, общества или государства,
как представляется, не позволяет преодолеть
общетеоретическое требование о необходимости квалификации содеянного именно по
специальной норме, т.е. норме о фальсификации доказательств.
Как злоупотребление полномочиями необходимо квалифицировать умышленное
бездействие должностного лица, связанное
с уклонением от процессуального закрепления сведений, представляющих доказательственное значение по делу. Отдельные авторы подобное бездействие рассматривают как
фальсификацию доказательств. Так, П.С. Метельский как фальсификацию доказательств
предлагает оценивать ситуации, когда «…
Метельский П.С. Привлечение к ответственности за фальсификацию доказательств по уголовному делу // Уголовный
процесс. 2009. № 1. С. 12.
8
См., напр.: Лобанова Л., Рожнов А., Синельников А. Фальсификация доказательств по уголовному делу: вопросы квалификации и недостатки правовой регламентации // Уголовное
право. 2012. № 6.
7
131
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
усмотренных ч. 2 ст. 292 и ч. 2 ст. 303 УК РФ.
Как было установлено судом, Кожухова, являясь старшим дознавателем, не желая достоверно установить личность обвиняемого,
исправила в имевшихся в материалах уголовного дела документах, а именно в рапорте об
обнаружении признаков преступления, протоколе личного досмотра и досмотра вещей,
находящихся при физическом лице, протоколе явки с повинной, протоколе медицинского
освидетельствования, требовании о судимости и др., данные о личности одного обвиняемого на данные о личности другого обвиняемого. Кроме того, она вписала в протокол
допроса подозреваемого данные о личности
другого лица и без проведения следственного
действия составила протокол обыска в жилище, в которых подделала подписи участвующих в следственном действии лиц. После этого на основании сфальсифицированных ею
документов Кожухова, находясь в служебном
кабинете отдела дознания, составила заведомо незаконный обвинительный акт по обвинению не имевшего отношения к делу лица в
совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 228 УК РФ9.
Суд, принимая решение по данному делу,
совершенно справедливо указал, что внесение Кожуховой заведомо ложных сведений в
материалы уголовного дела, которые не обладают признаками доказательств, необходимо
квалифицировать по ст. 292 УК РФ как служебный подлог. На наш взгляд, такая квалификация должна осуществляться и в случаях
фальсификации материалов уголовного дела,
выражающих принятие должностным лицом
определенного процессуального решения (например, при внесении заведомо ложных сведений в постановление о признании потерпевшим либо в постановление о назначении
судебной экспертизы и др.).
Вместе с тем нельзя согласиться с квалификацией по ст. 292 УК РФ составления КожуПриговор Верховного Суда Республики Хакасия от
15.11.2011 по делу № 403550.
9
ховой заведомо незаконного обвинительного
акта. Не являются такие действия и фальсификацией доказательств. Как представляется,
указанные действия органам предварительного расследования необходимо было квалифицировать по ч. 1 ст. 299 УК РФ, т.е. как
привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности. В силу требований уголовно-процессуального законодательства суд,
рассматривая дело по существу, просто не смог
выйти за пределы предъявленного обвинения,
что и повлекло принятие не совсем верного с
точки зрения квалификации решения.
Отграничение фальсификации от незаконного освобождения от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ) также осуществляется
по признакам предмета преступления. По
делам о незаконном освобождении от уголовной ответственности лицо фальсифицирует
материалы, которые выражают принятие решения о прекращении уголовного дела либо
о прекращении уголовного преследования
(постановление о прекращении уголовного
дела). Сами по себе такие материалы доказательствами не являются. Довольно часто совершению преступления, предусмотренного
ст. 300 УК РФ, предшествуют действия должностного лица, связанные с фальсификацией
доказательств.
Так, Ростовским областным судом с участием присяжных заседателей Безуглый был
признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных ст. 300 и ч. 2 ст. 303 УК
РФ. Как было установлено судом, Безуглый,
находясь в должности следователя, умышленно внес в ранее полученный в установленном
законом порядке протокол осмотра места дорожно-транспортного происшествия заведомо ложные сведения путем собственноручной дописки в протокол осмотра места происшествия в графе «давление воздуха в шинах»
фразу «правое переднее колесо имеет повреждения: пробито». В период расследования уголовного дела Безуглый составил фототаблицу
в качестве приложения к указанному протоколу осмотра дорожно-транспортного проис-
132
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Приговор Ростовского областного суда от 21.02.2012 по
делу № 2-9/2012.
11
См., напр.: Митрофанова М.А. Электронные доказательства и принцип непосредственности в арбитражном процессе : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
10
электронные доказательства, осуществляя неправомерный доступ к компьютерной информации либо с использованием вредоносных
компьютерных программ, содеянное необходимо квалифицировать по ст. 303 УК РФ в
совокупности со ст. 272 и 273 УК РФ соответственно. Безусловно, квалификация по ст. 272
УК РФ будет возможна только в тех случаях,
когда совершенные лицом действия повлекут
наступление таких общественно опасных последствий, как уничтожение, блокирование,
модификация либо копирование компьютерной информации.
Библиографический список
1 Вишняков В.В. Уголовно-правовая оценка фальсификации доказательств : автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – Москва, 2007.
2 Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. – Москва, 2001.
3 Лобанова Л., Рожнов А., Синельников А.
Фальсификация доказательств по уголовному делу: вопросы квалификации и недостатки
правовой регламентации // Уголовное право. – 2012. – № 6.
4 Метельский П.С. Привлечение к ответственности за фальсификацию доказательств
по уголовному делу // Уголовный процесс. –
2009. – № 1.
5 Мирошниченко Н.В., Пудовочкин Ю.Е.
Некоторые проблемы квалификации последствий служебных преступлений // Уголовное
право. – 2012. – № 2.
6 Митрофанова М.А. Электронные доказательства и принцип непосредственности
в арбитражном процессе : автореф. дис. …
канд. юрид. наук. – Саратов, 2013.
133
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
шествия, в которую умышленно не включил
фотографию автомобиля с отчетливым видом
его правого переднего колеса с признаками
атмосферного давления в шине.
Затем Безуглый, основываясь на сфальсифицированном им доказательстве и полученном на его основе заключении экспертизы,
вынес незаконное постановление о прекращении уголовного дела10.
По признакам предмета преступления осуществляется отграничение фальсификации
доказательств от привлечения заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299
УК РФ). По делам о преступлениях, предусмотренных ст. 299 УК РФ, лицо фальсифицирует материалы, которые выражают принятие
решения о привлечении лица в качестве обвиняемого. В соответствии со ст. 47 УПК РФ
такими материалами могут выступать постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, обвинительный акт и обвинительное постановление. Следует также отметить,
что сами по себе эти материалы доказательствами не являются.
Принимая во внимание, что в правовой
науке все чаще обосновывается возможность
использования в качестве доказательств материалов, выполненных в электронной форме
(электронных документов и свидетельств)11,
квалификация преступления по ст. 303 УК
РФ может быть связана с необходимостью
его отграничения от преступлений в сфере
компьютерной информации. На наш взгляд,
в тех случаях, когда лицо фальсифицирует
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Людмила Константиновна
ЗАБОЛОТНАЯ
УДК 343.156
Участие прокурора в апелляционном
производстве по уголовному делу,
рассмотренному в особом порядке
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
У
головно-процессуальные институты,
предусмотренные гл. 40, 401 УПК РФ,
стали реальностью нашего уголовного
судопроизводства. Недавно к ним добавилась процедура производства дознания в сокращенной форме, предусмотренная гл. 321
УПК РФ. По мнению ряда авторов, в основе
этих упрощенных уголовно-процессуальных
производств лежит согласительный, договорной способ установления правовых фактов1.
В них сильна диспозитивная составляющая в
виде активности сторон, которые и создают
фактическую и правовую базу для принятия
судебного решения. Говорить о том, что в этих
процедурах деятельность сторон предопределяет решение суда, разумеется, нельзя. Однако невозможно отрицать и того, что в указанных процедурах для суда главное значение
имеет проверка юридической правильности
заключения соглашения сторон, соблюдения
процессуальных гарантий прав участников.
Суд вправе не проверять правильность установления сторонами фактической стороны
дела, если не находит отступлений от уголовно-процессуальной формы. Соглашаясь с солидарной позицией сторон относительно доказанности обвинения, суд не проводит в полном объеме исследование всех обстоятельств
дела и выносит обвинительный приговор, а в
Абшилава Г.В. Согласительные процедуры в уголовном
судопроизводстве Российской Федерации : монография. М.,
2012. С. 11–12.
1
некоторых случаях – решение о прекращении
дела. Иными словами, суд ввиду бесспорности главного доказываемого факта разрешает
дело, не исследуя его фактической стороны.
По мнению ряда исследователей2, в данных
процедурах решение суда определяется позицией сторон, что идет вразрез с традиционной для нашей правовой доктрины идеей
об активности суда в доказывании, независимости его от позиции сторон и обязанности
установления объективной истины. Одной из
важнейших гарантий правильности решения
суда в такого рода делах является объективная позиция государственного обвинителя.
На прокуроре лежит особая ответственность
за обоснованность обвинения, соблюдение
законности в ходе досудебного производства
по делу, правильность установления фактических обстоятельств дела. Можно даже сказать,
что решение судьи в определенной мере строится на доверии к прокурору.
Законодательный запрет на обжалование
обвинительных приговоров, вынесенных в
особом порядке, по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 38915 УПК РФ, укрепляет позицию, согласно которой здесь имеет место
договорной способ установления фактических оснований приговора, а судебная истина
Александров А.С., Александров И.А. Соглашение о досудебном сотрудничестве со следствием: правовая сущность и
вопросы толкования норм, входящих в главу 401 УПК РФ //
Уголовный процесс. 2009. № 8. С. 3–11.
2
134
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
Александров А.С. Основание и условия для особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого
с предъявленным обвинением // Государство и право. 2003.
№ 12. С. 43–52; Его же. Состязательность и объективная истина // Б-ка криминалиста : науч. журн. 2012. № 3. С. 142–157.
4
Головко Л.В. Сделки с правосудием: объективная тенденция
или модное поветрие // Закон. 2009. № 9. С. 187–196.
3
дело будет рассматриваться заново с исследованием всех обстоятельств5. На наш взгляд,
законодатель специально положил ревизионное начало в основу современной апелляции.
Тем самым – через активность суда апелляционной инстанции – существует возможность
компенсировать нехватку судебного доказывания по делу, рассмотренному в особом порядке. Прокурору принадлежит ведущая роль
в запуске механизма апелляционного производства в целях исправления ошибок, допущенных в ходе судебного разбирательства,
проведенного в особом порядке.
Исследование судебной практики Нижегородского областного суда показало, что
продолжает расти число дел, рассмотренных
судами в особом порядке судебного разбирательства. За восемь месяцев 2013 г. судами
первой инстанции рассмотрено 5715 (АППГ –
5664) дел анализируемой категории, что составляет 60% (АППГ – 56%) от общего числа
рассмотренных дел.
Например, за 2012 г. судом Советского района г. Нижнего Новгорода рассмотрено в особом порядке 266 уголовных дел в отношении
267 лиц, за 2013 г. – 268 дел в отношении 271
лица. За 2012 г. на приговоры принесено 58
жалоб, 2 из которых удовлетворены. За 2013 г.
принесено 56 жалоб, из которых 3 удовлетворены. За восемь месяцев 2013 г. по представлениям прокуроров и жалобам участников уголовного судопроизводства судебной
коллегией Нижегородского областного суда в
апелляционном порядке проверено 134 судебных решения в отношении 145 лиц по уголовным делам анализируемой категории. Из них:
отменен 21 приговор в отношении 27 лиц, по
13 уголовным делам вынесен новый приговор,
7 уголовных дел направлено на новое рассмотрение, 1 уголовное дело направлено прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ для устране-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
носит формальный, юридический, а не объективный характер. Подчеркнем, что одно другого не исключает. Обвинительный приговор,
вынесенный судом в особом порядке, может
и должен соответствовать действительности.
Однако гарантией их установления является
не судебное следствие и судебное доказывание, которые могут вообще не проводиться, а
не вызывающие у суда сомнений в правильности утверждения обеих сторон, в том числе государственного обвинителя, о наличии
подлежащих установлению фактических обстоятельств, материалы предварительного
расследования. Мы разделяем мнение о том,
что особый порядок судебного разбирательства строится на концепции судебной – конвенциональной – истины; обвинительный
приговор, выносимый судом в особом порядке, является подтверждением судом юридической силы договора сторон3. Разумеется, такого рода правоприменительная практика имеет как свои плюсы, так и минусы. Принципиальные критики российской модели «сделки с
правосудием» указывают на потенциальную
угрозу коррупции, фабрикации уголовных
дел, таящуюся в ней4. Очевидно, что хотя бы
отчасти такие опасения оправданы.
Апелляция призвана компенсировать неполноту, пробелы сокращенного судебного
доказывания в тех случаях, когда возникли
сомнения в правомерности обвинительного
приговора, постановления о прекращении
уголовного дела, вынесенные в ходе особого
порядка судебного разбирательства. Заслуживает внимания мнение, что отсутствие возможности обжаловать судебное решение по
причине несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, установленного
в ходе судебного разбирательства, проведенного в особом порядке, не меняет того, что
Алимирзаева А.А. Доказывание в сокращенных формах
уголовного судопроизводства по делам публичного обвинения : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. : Моск. акад. экономики и права, 2014. С. 6–7.
5
135
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
ния препятствий к рассмотрению, изменено
35 приговоров в отношении 39 лиц.
Наблюдаемая тенденция к увеличению числа
дел, рассмотренных судами в особом порядке,
свидетельствует о востребованности данной
процедуры со стороны правоприменителей.
Очевидна привлекательность упрощенного
производства и для других участников процесса, в том числе и для обвиняемого, его защитника. Однако когда производство по уголовным
делам в особом порядке ставится, что называется, на поток, возникает опасность допущения
судебной ошибки. Практика разрешения бесспорных дел может расслабить прокурора, деформировать правосознание профессиональных участников правосудия, сделать равнодушным к восстановлению справедливости и
защите прав подсудимых, которыми по делам
таких категорий, как правило, являются люди
из социальных низов, не способные, а иногда не
желающие (вследствие бесперспективности) сопротивляться уголовному преследованию.
Прокурор, так же как и судья, отвечает за
правомерность судебных решений, и прямой
обязанностью прокурора является обжалование тех судебных решений, в отношении правильности которых у него возникли сомнения, в том числе благодаря новым сведениям,
поступившим прокурору после вынесения
приговора, постановления, но в течение апелляционного срока обжалования.
Апелляционное производство открывает
возможность повторного проведения обычного порядка установления и исследования
обстоятельств и опровержения выводов суда,
сделанных им при особом порядке судебного
разбирательства без проверки фактических
обстоятельств дела. Обращение с апелляционным представлением в суд второй инстанции позволяет прокурору запустить повторный процесс состязательного судопроизводства для установления объективной истины
по делу. Если не было спора в суде первой
инстанции, то прокурор вправе при наличии
к тому оснований инициировать его проведение в суде апелляционной инстанции для сня-
тия сомнений в достоверности выводов суда
первой инстанции.
Позиция прокурора по делам данной категории должна быть активной как до суда,
так и в суде. Государственный обвинитель,
участвовавший в рассмотрении дела, и прокурор, уполномоченный на вступление в процедуру апелляции, обязаны внести апелляционное представление в случае вынесения неправомерного обвинительного приговора. По
уголовному делу, по которому вынесено судебное решение в особом порядке, прокурор
в случаях неподтверждения (непризнания)
его позиции в приговоре (ином судебном
акте) подает апелляционное представление на
не вступившее в законную силу судебное решение. Правом подачи такого представления
наделен прокурор (чаще занимающий должность старшего помощника или помощника
прокурора района, города), уже участвовавший в деле в качестве государственного обвинителя, а также вышестоящий прокурор
(т.е. руководитель соответствующей прокуратуры, по должности – прокурор либо его заместитель). В апелляционном представлении
прокурора приводятся обстоятельства судебного разбирательства, свидетельствующие о
допущенных существенных процессуальных
нарушениях, противоречащие позиции прокурора, необоснованные и неправильные выводы суда, а также доводы в пользу мнения
прокурора со ссылками на определенные доказательства и положения закона.
До начала заседания суда в апелляционной
инстанции прокурор может изменить апелляционное представление или дополнить его
новыми доводами, но с учетом ограничений,
установленных в ч. 4 ст. 3898 УПК РФ. В целом
же прокурору при подаче апелляционного
представления необходимо обеспечить максимально полное изложение в нем оснований
для отмены или изменения незаконного, необоснованного и несправедливого приговора
(иного акта), на который оно подается.
Для обжалования прокурором судебного
решения, принятого в особом порядке су-
136
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
дела. Аналогичное положение имеется в п. 15
постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 05.12.2006 № 60.
Поэтому, как разъясняет Пленум Верховного
Суда Российской Федерации, производство
по таким жалобам в суде апелляционной инстанции подлежит прекращению. «Вместе с
тем если в кассационных жалобах или представлениях содержатся данные, указывающие
на нарушение уголовно-процессуального закона, неправильное применение уголовного
закона либо на несправедливость приговора,
судебные решения, принятые в особом порядке, могут быть отменены или изменены,
если при этом не изменяются фактические
обстоятельства дела (например, в связи с изменением уголовного закона, неправильной
квалификацией преступного деяния судом
первой инстанции, истечением сроков давности, амнистией и т.п.)»6.
Более того, в ч. 1 ст. 38919 УПК РФ закреплено положение, широко определяющее пределы прав суда апелляционной инстанции, о
том, что при рассмотрении уголовного дела в
апелляционном порядке суд не связан доводами апелляционных жалобы, представления и
вправе проверить производство по уголовному делу в полном объеме. Исходя из этого, мы
считаем, что суд апелляционной инстанции
при пересмотре обвинительного приговора,
вынесенного в особом порядке, вправе исследовать доказательства, подтверждающие либо
опровергающие обвинение, провести ревизию доказательств фактических обстоятельств
дела, если стороны или сторона (в том числе
прокурор) поставили под сомнение справедливость выводов суда первой инстанции.
Впрочем, пока подтверждений данному
предположению мы не нашли. Имеющиеся
в нашем распоряжении данные об участии
прокуроров в апелляционном производстве
свидетельствуют о том, что наиболее частыми
основаниями принесения прокурорами апел-
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
дебного разбирательства, существуют законодательные препятствия. Согласно ст. 38927
УПК РФ основаниями отмены или изменения
судебных решений, вынесенных в порядке,
предусмотренном гл. 40 и 401 УПК РФ, являются основания, предусмотренные пп. 2–4
ст. 38915 УПК РФ. Согласно ст. 317 УПК РФ,
приговор, постановленный в соответствии
со ст. 316 УПК РФ, не может быть обжалован в апелляционном порядке по основанию,
предусмотренному п. 1 ст. 38915 УПК РФ, т.е.
в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в приговоре, фактическим обстоятельствам уголовного дела, установленным
судом первой инстанции.
Означает ли это, что суд апелляционной
инстанции не вправе входить в рассмотрение
фактических обстоятельств дела, разрешенного в особом порядке, и отменить, изменить
данное решение, если установит несоответствие выводов суда, изложенных в обвинительном приговоре, постановлении о прекращении дела, фактическим обстоятельствам,
установленным судом второй инстанции?
Закон в истолковании его Пленумом Верховного Суда Российской Федерации говорит
только о запрете обжалования такого судебного решения вследствие несоответствия содержащихся в нем выводов фактическим обстоятельствам дела, но не о запрете исследования этих обстоятельств в самом апелляционном производстве. Так, в п. 27 постановления
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2012 № 16 «О практике применения судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел при заключении
досудебного соглашения о сотрудничестве»
указывается, что приговор, постановленный
в соответствии с требованиями ст. 3177 УПК
РФ при проведении судебного заседания в
отношении подсудимого, с которым было заключено досудебное соглашение о сотрудничестве, не может быть обжалован сторонами
в суд вышестоящей инстанции в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в
приговоре, фактическим обстоятельствам
См. п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от
05.12.2006 № 60 «О применении судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел».
6
137
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
ляционных представлений и соответственно причинами отмены судом апелляционной
инстанции решений судов первой инстанции
является нарушение прав потерпевшего, других участников судопроизводства. Хотя иногда причина отмены судом апелляционной
инстанции приговора нижестоящего суда
носит комплексный характер, т.е. нарушение
прав участников процесса сопряжено с неправильным применением уголовного закона и явной несправедливостью приговора. В
подобном случае исследование фактических
обстоятельств дела в суде второй инстанции
объективно необходимо, и прокурор обязан
принять самое активное участие в доказывании при рассмотрении подобного дела в суде
апелляционной инстанции.
Приведем пример такого дела. Приговором
Дивеевского районного суда Нижегородской
области от 1 февраля 2013 г. Н. осужден по
ч. 2 ст. 228 УК РФ к двум годам лишения свободы без штрафа и по ч. 1 ст. 131 УК РФ к одному году лишения свободы. В соответствии
с ч. 3 ст. 69 УК РФ окончательно определено
к отбытию два года шесть месяцев лишения
свободы без штрафа с отбыванием наказания
в исправительной колонии общего режима.
При постановлении данного приговора судом
был допущен целый ряд нарушений процессуального закона и неправильное применение
уголовного закона. В частности, судом апелляционной инстанции было установлено, что
потерпевшая, в отношении которой совершено изнасилование, умерла, и, исходя из норм,
закрепленных в ч. 8 ст. 42, ст. 45 УПК РФ, ст. 52
Конституции Российской Федерации и п. 1 ч.
1 ст. 6 УПК РФ, для обеспечения надлежащей
защиты прав и законных интересов потерпевшей в уголовном процессе ее представителем
должен был быть признан один из ее родственников, а при отсутствии таковых – орган социальной защиты населения. Однако по данному
уголовному делу никто не был признан представителем потерпевшей Т.Н. и приговор был
постановлен в особом порядке без согласия ее
представителя. Кроме того, по данному делу в
суде апелляционной инстанции выяснилось,
что судом были нарушены требования ч. 1 ст.
60, ч. 3 ст. 68 УК РФ. Назначив Н. за каждое
преступление наказание в виде лишения свободы ниже низшего предела, установленного
санкциями ч. 1 ст. 131 и ч. 2 ст. 228 УК РФ, суд
не указал, какой нормой закона руководствовался. При назначении Н. наказания судом учтено отягчающее обстоятельство – рецидив, а
в соответствии с п. «б» ч. 2 ст. 18 УК РФ в действиях осужденного содержится опасный рецидив, так как на момент совершения тяжких
преступлений, за которые он осужден приговором, Н. имел неснятую и непогашенную
судимость за совершение тяжкого преступления, за которое отбывал наказание в виде реального лишения свободы. При назначении
вида исправительного учреждения – колонии
общего режима судом нарушено требование п.
«в» ч. 1 ст. 58 УК РФ, а именно мужчин, осужденных к лишению свободы при рецидиве или
опасном рецидиве, если они ранее отбывали
лишение свободы, необходимо направлять в
исправительную колонию строгого режима.
При таких обстоятельствах судебная коллегия Нижегородского областного суда признала указанные нарушения фундаментальными
(формулировка в решении суда) и апелляционным определением от 18 апреля 2013 г. удовлетворила представление государственного
обвинителя: приговор отменен, а уголовное
дело направлено на новое судебное рассмотрение со стадии подготовки к судебному заседанию в тот же суд в ином составе суда. Таким образом, суд апелляционной инстанции
по уже сложившейся традиции уклонился от
самостоятельного рассмотрения дела по существу с проведением полномасштабного исследования обстоятельств дела и переложил эту
работу на нижестоящий суд. Кстати, весьма
показательно, что апелляционное производство только формально считается повторным
судебным разбирательством в вышестоящем
суде, по сути же оно остается, как и прежде,
кассационным. В подавляющем большинстве
случаев суд апелляционной инстанции с обо-
138
МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ
предметом исследования нижестоящего суда,
и обоснованности его выводов независимо от
того, по каким основаниям решение было обжаловано стороной (сторонами).
Библиографический список
1 Абшилава Г.В. Согласительные процедуры в уголовном судопроизводстве Российской
Федерации : монография. – Москва, 2012.
2 Александров А.С. Основание и условия
для особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным обвинением // Государство и право. –
2003. – № 12.
3 Александров А.С. Состязательность и
объективная истина // Б-ка криминалиста :
науч. журн. – 2012. – № 3.
4 Александров А.С., Александров И.А. Соглашение о досудебном сотрудничестве со
следствием: правовая сущность и вопросы
толкования норм, входящих в главу 401 УПК
РФ // Уголовный процесс. – 2009. – № 8.
5 Алимирзаева А.А. Доказывание в сокращенных формах уголовного судопроизводства по делам публичного обвинения : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Москва : Моск.
акад. экономики и права, 2014.
6 Головко Л.В. Сделки с правосудием: объективная тенденция или модное поветрие //
Закон. – 2009. – № 9.
139
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
юдного согласия сторон уклоняется от нового
исследования доказательств из их первоисточников.
Сказанное выше позволяет, на наш взгляд,
поставить вопрос о том, что, возможно, пришло время пересмотреть доктринальное положение о недопустимости пересмотра судом
апелляционной инстанции обвинительных
приговоров и тем более решений о прекращении уголовного дела, вынесенных в особом
порядке, в связи с несоответствием содержащихся в них выводов фактическим обстоятельствам дела. Прокурор, участвующий в
апелляционном производстве, должен настаивать на представлении и исследовании доказательств по данной категории уголовных дел
в случае выявления несоответствия выводов
суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела. Суду апелляционной инстанции пора оправдывать свое название.
Доказывание в суде имеет целью установление фактических обстоятельств дела, поэтому не должно быть формальных препятствий в суде апелляционной инстанции для
проверки любых фактов и сделанных судом
на их основе выводов при производстве по
делу в порядке, предусмотренном гл. 40, 401
УПК РФ. В силу положений, содержащихся
в ч. 1, 2 ст. 38919 УПК РФ, суд апелляционной
инстанции уполномочен провести ревизию
доказательственного материала, бывшего
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Информация для системы
Российского индекса научного цитирования
Смирнов Павел Алексеевич, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, кандидат
юридических наук, доцент
[email protected]
Четвертакова Елизавета Юрьевна, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
кандидат юридических наук, доцент
[email protected]
Додонов Вячеслав Николаевич, ведущий
научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук
[email protected]
Smirnov Pavel Alexeevich, Leading Rese­
ar­cher at the Research Institute of the Academy
of the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law, Associate Professor
[email protected]
Chetvertakova Elizaveta Yurievna, Leading
Researcher of the Research Institute of the Academy
of the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law, Associate Professor
[email protected]
Dodonov Vyacheslav Nikolaevich, Leading Re­
searcher of the Research Institute of the Academy
of the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law
[email protected]
Российская система уголовного правосудия и ее соответствие международным
стандартам в оценке Комиссара по правам
человека Совета Европы
Russian criminal justice system and its
compliance with international standards in the
assessment of the Commissioner for Human
Rights of the Council of Europe
В статье анализируются ключевые позиции Комиссара по правам человека Совета Европы, изложенные в официальном докладе,
подготовленном по результатам мониторинга
проблем, возникающих в сфере отправления
правосудия и защиты прав человека в рамках
работы российской системы правоохранительных органов. Сделанные в докладе выводы и
рекомендации верифицируются на предмет их
соответствия международным стандартам, резолюциям уставных органов Совета Европы,
особенностям национального законодательства
и устройства правоохранительной системы.
The article analyzes the key positions of the
Commissioner for Human Rights, Council of
Europe, set out in an official report prepared by
the results of the monitoring problems in the
administration of justice and protection of human
rights within the framework of the Russian law
enforcement system. The report’s conclusions and
recommendations are verified for compliance with
international standards, resolutions of the statutory
organs of the Council of Europe, particularities the
national legislation and law enforcement apparatus.
Ключевые слова: уголовное правосудие,
международные стандарты, Комиссар по правам человека Совета Европы, решения Европейского Суда по правам человека, права
и свободы человека и гражданина, прокурорский надзор.
Keywords: criminal justice, international
standards, Human Rights Commissioner of
the Council of Europe, the European Court of
Human Rights, the rights and freedoms of person
and citizen, public prosecutor’s supervision.
140
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
Диканова Татьяна Александровна, заведующая отделом НИИ Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, доктор
юридических наук
[email protected]
Ястребов Владимир Владиславович, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, кандидат юридических наук
[email protected]
Dikanova Tatyana Alexandrovna, Head
of the Research Institute of the Academy of
the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Doctor of Laws
Новеллы законодательства о безопасности плавания и эксплуатации внутреннего
водного транспорта
Novels of the legislation on the safety of
navigation and operating of inland waterway
transport
Статья посвящена новеллам законов о
безо­пасности плавания и эксплуатации внутреннего водного транспорта, которые необходимо учитывать при осуществлении прокурорского надзора.
The article is devoted to the novels of laws on
safety of navigation and the exploitation is inland
water transport, which must be considered in the
prosecutorial supervision.
Ключевые слова: прокурорский надзор,
безопасность плавания судов внутреннего водного транспорта, новеллы законодательства,
реформа контроля, администрации бассейнов внутренних водных путей, страхование
ответственности.
Keywords: public prosecutor’s supervision, safe
navigation of inland waterway transport, novel
legislation, reform of the control, administration
of inland waterways, liability insurance.
Павлинов Андрей Владимирович, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент
[email protected]
Pavlinov Andrei Vladimirovich, Professor of
the Academy of the Prosecutor General’s office of
the Russian Federation, Doctor of Law, Associate
Professor
[email protected]
Превышению должностных полномочий
сотрудниками органов внутренних дел необходимо противодействовать
Abuse of office members of the Interior must
be counteracted
Предлагаются меры, направленные на противодействие превышению должностных полномочий сотрудниками органов внутренних
дел: обосновывается введение специального
уголовно-правового запрета в УК РФ и предлагаются коррективы норм Федерального закона
«О полиции». Одновременно рассматривается
система мер, направленных на укрепление гарантий правовой защиты сотрудника полиции.
The author proposes measures aimed at curbing
abuse of office members of the Interior, including
the introduction of a special prohibition in the
Criminal Code and some changes in the rules of the
Federal Law «On Police». At the same time a system
of measures aimed at strengthening the guarantees
of legal protection of the police officer is considered.
141
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Yastrebov Vladimir Vladislavovich, Leading
Researcher of the Research Institute of the
Academy of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation, Candidate of law
[email protected]
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
Ключевые слова: превышение должностных полномочий, специальная норма, защита
сотрудников органов внутренних дел.
Keywords: abuse of office, a special rule, the
protection of law enforcement officers.
Филипенко Сергей Владимирович, начальник управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном
округе
[email protected]
Filipenko Sergey Vladimirovich, Head of
Department of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation in the Urals Federal District
[email protected]
Признаки актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона
при осуществлении надзора за исполнением
законов
Features of acts of prosecutorial response to
the revealed violations of the law in supervising
the implementation of laws
В статье раскрыто содержание основных
признаков актов прокурорского реагирования как важнейшего инструментария прокурора в деле обеспечения законности. Рассмотрены характеристики актов прокурорского
реагирования, применяемых в процессе осуществления надзора за исполнением законов.
The article reveals the content of the main
features of acts of prosecutorial response as an
important tool of the prosecutor in the cause
of ensuring legality. Characteristics of acts of
prosecutorial response, used in the process of
supervising the implementation of laws, are
considered.
Ключевые слова: акт прокурорского реагирования, требование прокурора, императивность, законность, индивидуальность, оперативность, письменность, убедительность,
субъектность, результативность.
Keywords: act of prosecutorial response, pro­
secutor’s claim, the imperativity, legality, indi­
viduality, efficiency, writing process, credibility,
subjectivity, performance.
Эрделевский Александр Маркович, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
[email protected]
Erdelevsky Alexander Markovich, Senior
Researcher of the Research Institute of the
Academy of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation, Doctor of Law, Professor
[email protected]
О некоторых вопросах участия прокурора в судебном процессе
On some questions of the prosecutor’s
participation in the trial
Рассматриваются некоторые вопросы участия прокурора в гражданском и арбитражном
процессе, в том числе проблемы обеспечения
баланса частных и публичных интересов.
Some questions of the prosecutor’s participation
in civil and arbitration proceedings, including the
problems of balance private and public interests.
Ключевые слова: прокурор, участие, суд общей юрисдикции, арбитражный суд.
Keywords: prosecutor, the court of general
jurisdiction, the arbitration court.
142
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
Barabash Dmitriy Ivanovich, Assistant
Prosecutor in the Grozny district of the Chechen
Republic
[email protected]
Kobzarev Fyodor Mikhailovich, Director
of the Research Institute of the Academy of
the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Doctor of Law, Associate Professor
[email protected]
Организация работы как фактор эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о
безо­пасности дорожного движения
Organization of work as a factor in the
effectiveness of prosecutorial supervision of the
implementation of laws on road safety
Показаны особенности организации работы при учете организационного аспекта как
фактора эффективности деятельности прокурорского надзора за исполнением законов
о безопасности дорожного движения.
The article exposes features of the organization
of work, taking into account organizational
aspect as a factor in the effectiveness of the public
prosecutor’s supervision over the implementation
of laws on road safety.
Ключевые слова: оценка эффективности прокурорской деятельности, безопасность дорожного движения, комплексная проверка, управление, информация.
Keywords: evaluation of the effectiveness of
prosecutorial activities, road safety, comprehensive
inspection, management, information.
Буланова Наталья Викторовна, заведующая отделом НИИ Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент
[email protected]
Bulanova Natalia Viktorovna, Head of the
Department of Research Institute of the Academy
of the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law, Associate Professor
[email protected]
Акты прокурорского реагирования на
нарушения закона, допущенные органами
дознания и органами предварительного
следствия в досудебных стадиях уголовного
процесса
Acts of prosecutorial response to violations
of the law committed by bodies of inquiry and
preliminary investigation bodies in the pretrial stage of the criminal process
В статье рассмотрены спорные вопросы,
касающиеся применения актов прокурорского реагирования в досудебных стадиях
уголовного судопроизводства, в частности
возможности использования в сфере уголовного судопроизводства такого предусмотренного Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации» акта прокурорского
реагирования, как представление. Предложено определение понятия «акт прокурорского
реагирования», рассмотрены принципы под-
The article deals with disputes relating to the
application of acts of the prosecutor’s response
to the pre-trial stages of criminal proceedings,
in particular the possibility of using in criminal
proceedings such act of public prosecutor’s
response as a presentation, provided under Federal
Law «On the Prosecutor’s office of the Russian
Federation». The author proposes the definition
of «act of prosecutorial response» and considers
the principles of preparing and bringing acts of
143
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Барабаш Дмитрий Иванович, помощник
прокурора Грозненского района Чеченской
Республики
[email protected]
Кобзарев Федор Михайлович, директор
НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, доктор юридических
наук, доцент
[email protected]
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
готовки и принесения актов прокурорского
реагирования, причины их отклонения органами предварительного расследования.
prosecutorial response, reasons for its rejection
by investigating authorities.
Ключевые слова: прокурор, акты прокурорского реагирования, прокурорский надзор,
досудебное производство, уголовное дело, нарушение закона, постановление, требование,
представление, предостережение.
Keywords: prosecutor, acts of prosecutorial
response, public prosecutor’s supervision, pre-trial
proceedings, criminal proceedings, violations of
the laws, on, regulation, requirement, performance,
caution.
Душкин Сергей Васильевич, доцент кафедры Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, кандидат юридических наук
[email protected]
Dushkin Sergey Vasilievich, Assistant Pro­
fessor of the Academy of the Prosecutor General’s
office of the Russian Federation, Candidate of Law
[email protected]
Прокурорский надзор за исполнением законов при проведении проверочной закупки
наркотиков
Public prosecutor’s supervision over the
implementation of laws in controlled buy of
drugs
Анализируются основания проведения повторных проверочных закупок, исследуется
судебная практика, в том числе Европейского
Суда по правам человека, по уголовным делам
о незаконном обороте наркотиков. Особое
внимание уделяется отграничению данного
мероприятия от провокации.
The article analyzes the grounds of repeated
controlled buy of drugs. The author consider
judicial practice, including one of the European
Court of Human Rights, in criminal cases
involving drug trafficking. Particular attention
is paid to the delimitation of controlled buy and
provocation.
Ключевые слова: прокурорский надзор, наркотики, оперативно-розыскные мероприятия,
проверочная закупка, провокация, возбуждение уголовного дела.
Keywords: public prosecutor’s supervision,
drugs, search operations, controlled buy, provo­
cation, prosecution.
Насонов Юрий Генрихович, заведующий
отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат
юридических наук
[email protected]
Выскуб Вадим Сергеевич, научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Nasonov Yury Genrikhovich, Head of the
Department of the Research Institute of the
Academy of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation, Candidate of Law
[email protected]
Vyskub Vadim Sergeyevich, Researcher of the
Research Institute of the Academy of the Prosecu­
tor General’s office of the Russian Federation
[email protected]
Участие прокурора в гражданском процессе с правовых позиций Европейского
Суда по правам человека
Participation of prosecutor in civil proceeding
from the legal positions of the European Court
of Human Rights
144
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
The article analyzes the practice of the
European Court of Human Rights in relation to
the prosecutor’s participation in civil proceedings.
Given the positions of the ECHR the authors
consider the validity of some suits of prosecutors
to the court of general jurisdiction. On the basis of
analysis of prosecutorial and judicial practices of
the authors come to the conclusion that there is the
need to provide prosecutors with organizational
and methodological assistance for taking into
account the legal positions of the European Court
of Justice, to prevent ungrounded recourse to the
court and the entering legal proceedings in the
absence of reasonable cause.
Keywords: participation of the prosecutor in the
trial, the accession of prosecutor into the process,
the conclusion of the prosecutor, the decision of the
European Court of Human Rights, the enforcement
proceedings, the court bailiff.
Тухватуллин Тимур Анварович, старший
научный сотрудник Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук
[email protected]
Tukhvatullin Timur Anvarovich, Senior Re­
searcher of the Research Institute of the Academy
of the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law
[email protected]
Определение приоритетов прокурорской
деятельности в экономической сфере
В работе рассмотрены механизм и основания приоритезации направлений деятельности прокуратуры в сфере экономики. В качестве приоритетных закреплены направления,
имеющие существенное влияние на экономическую сферу деятельности государства.
Ключевые слова: прокурорский надзор, приоритеты надзорной деятельности, надзор за исполнением законов в сфере экономики.
Prioritizing prosecutorial activities in the
economic sphere
The paper discusses the mechanism and the
basis for prioritization of activities of public
prosecution in the economic sphere. As priority
areas are fixed ones, having a significant impact
on the economic activity of the state.
Keywords: public prosecutor’s supervision,
priorities of supervision activities, supervision of
the execution of the laws of economics.
Кремнева Елена Владимировна, старший
научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Kremneva Elena Vladimirovna, Senior Resear­
cher of the Research Institute of the Academy of the
Prosecutor General’s office of the Russian Federation
[email protected]net.ru
Полномочия прокурора в арбитражном
процессе в свете судебной реформы
Powers of the prosecutor in the proceedings
in the light of judicial reform
145
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Анализируется судебная практика Европейского Суда по правам человека в отношении участия прокурора в гражданском
процессе. С учетом позиций ЕСПЧ рассматривается обоснованность отдельных обращений прокуроров в суд общей юрисдикции.
На основе анализа прокурорской и судебной
практики авторы приходят к выводу о необходимости оказания прокурорам организационно-методической помощи для учета ими
правовых позиций Европейского Суда, недопущения необоснованных обращений в суд и
вступлений в судебные разбирательства при
отсутствии разумного повода.
Ключевые слова: участие прокурора в суде,
вступление прокурора в процесс, заключение
прокурора, постановление Европейского Суда
по правам человека, исполнительное производство, судебный пристав–исполнитель.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
В статье проанализированы положения
АПК РФ и ГПК РФ, закрепляющие полномочия
прокурора. Проведен сравнительный анализ
прав прокурора, предоставляемых АПК РФ в
редакции 1995 г. и действующим кодексом. Выявлены противоречия в судебном единообразии по данному вопросу и предложены пути их
законодательного усовершенствования.
The paper analyzes the provisions of the
Arbitration Procedure Code of Russian Federation
and Civil Procedure Code of the Russian Federation
on the powers of the prosecutor. The author makes
comparative analysis of prosecutor’s rights provided
by the APC RF in the wording of 1995 and the
current Code. The article reveals inconsistencies in
the judicial uniformity on this issue and proposes
the ways of their legislative improvement.
Ключевые слова: АПК РФ, арбитражный суд,
полномочия прокурора.
Keywords: Arbitration Procedure Code of Rus­
sian Federation, arbitration court, powers of the
prosecutor.
Будай Сергей Николаевич, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент
[email protected]
Васькина Ирина Аркадьевна, научный
сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Актуализация прокурорской деятельности по правовому просвещению в целях обеспечения законности и правопорядка
Проанализированы нормативные правовые акты и организационно-распорядительные документы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры по правовому
просвещению в целях обеспечения законности и правопорядка.
Обоснована прямая зависимость состояния
законности и правопорядка, эффективности
прокурорского надзора от качества работы
прокуроров по правовому просвещению. Показана необходимость активизации праворазъяснительной работы с населением и тесного взаимодействия прокуратуры с органами
государственной власти и общественными
объединениями, средствами массовой информации, общественностью при организации
правового просвещения.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорская деятельность, правовое просвещение,
профилактика, правовое сознание, законность, правопорядок.
Budai Sergey Nikolaevich, Associate Profes­
sor, Professor of the chair of the Academy of
the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law
[email protected]
Vaskina Irina Arkadievna, Researcher of the De­
partment of the Research Institute of the Academy of
the Prosecutor General’s office of the Russian Federation
[email protected]
Actualization of prosecutorial activities on
legal education of people in order to ensure law
and order
The article analyzes normative acts and
organizational documents regulating the activities
of the prosecutor’s office on legal education of
people in order to ensure law and order.
The authors substantiate direct dependence
of the state of law and order, the efficiency of
public prosecutor’s supervision on the quality
of prosecutors’ work on legal education. They
show necessity of activating law explanation
work with population and close cooperation
with the prosecution by public authorities and
public associations, the media, the public, the
organization of legal education.
Keywords: prosecutors, prosecutorial activities,
legal education, prevention, legal consciousness,
legality, law and order.
146
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
Zhubrin Roman Vladimirovich, Deputy
Director of the Research Institute of Academy
of the General Prosecutor’s Office of the Russian
Federation, Doctor of Laws
[email protected]
Роль прокуроров в борьбе с легализацией
преступных доходов в России
The role of prosecutors in the fight against
money laundering in Russia
В статье рассматриваются направления деятельности органов прокуратуры Российской
Федерации по борьбе с легализацией преступных доходов, анализируются формы участия прокуроров в борьбе с отмыванием как
в уголовно-правовой сфере, так и в других областях прокурорского надзора.
The article deals with activities of the
prosecution of the Russian Federation to combat
money laundering, it analyses the forms of
participation of prosecutors in the fight against
money in criminal law sphere as well as in other
areas of public prosecutor’s supervision.
Ключевые слова: муниципальный земельный
контроль, инспектор, функция, компетенция,
полномочия.
Keywords: legalization of proceeds from crime,
the prosecutor’s office of the Russian Federation,
the fight against crime.
Винокуров Александр Юрьевич, главный
научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
[email protected]
Vinokurov Alexander Yurievich, Chief
Researcher of the Research Institute of the
Academy of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation, Doctor of Law, Professor
[email protected]
Некоторые вопросы правового регулирования и организации муниципального земельного контроля
Some regulatory and organizational matters
of municipal land control
На основе анализа действующего законодательства рассматриваются и с учетом позиции, высказываемой в опубликованных
другими учеными работах, критически оцениваются положения Земельного кодекса
Рос-сийской Федерации и ряда иных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, регулирующих вопросы муниципального земельного контроля.
Based on the analysis of the current legislation
the author considers and, taking into account the
position expressed in the published papers by
other scientists, critically assesses the provisions
of the Land Code of the Russian Federation and a
number of other legal acts of the federal, regional
and local levels, regulating issues of municipal
land control.
Ключевые слова: муниципальный земельный
контроль, инспектор, функция, компетенция,
полномочия.
Keywords: municipal land control, inspector,
function, responsibilities, powers.
147
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Жубрин Роман Владимирович, заместитель директора НИИ Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, доктор
юридических наук
[email protected]
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
Субанова Наталья Викторовна, заместитель директора НИИ Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук
Natalya Subanova [email protected]
Рубцова Майя Викторовна, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Subanova Natalia Viktorovna, Deputy Direc­
tor of the Research Institute of the Academy of
the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation
Natalya Subanova [email protected]
Rubtsova Maya Viktorovna, Senior Researcher
of the Research Institute of the Academy of the
Prosecutor General’s office of the Russian Federation
[email protected]
Предоставление государственных и муниципальных услуг в виде разрешений на строительство: проблемы обеспечения законности
Статья посвящена вопросам прокурорского
надзора за исполнением законов о предоставлении услуг, проблемам, возникающим при
выдаче разрешений на строительство, типичным нарушениям закона, выявляемым органами прокуратуры, принимаемым мерам прокурорского реагирования.
Ключевые слова: прокурорский надзор, государственные и муниципальные услуги, законодательство, государственное регулирование,
разрешение на строительство, проблемы обеспечения законности.
The provision of state and municipal services
in the form of building permits: the problems of
ensuring legality
The article is devoted to the issues of
prosecutorial supervision over the implementation
of laws on the provision of services, the problems
posed by the issuance of building permits, typical
violations of the law, detected by prosecutors, the
measures of prosecutorial response taken.
Илий Сергей Кириллович, заведующий
отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат
юридических наук, доцент
[email protected]
Павловская Надежда Владимировна,
старший научный сотрудник НИИ Академии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук
[email protected]
Iliy Sergey Kirillovich, Head of the Depart­
ment of the Research Institute of the Academy
of the Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law, Associate Professor
[email protected]
Pavlovskaya Nadezhda Vladimirovna, Se­
nior Researcher of the Research Institute of the
Academy of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation, Candidate of Law.
[email protected]
Состояние коррупции в сфере исполнительного производства
В статье изложены основные результаты
проведенного исследования состояния коррупционной преступности судебных приставов-исполнителей ФССП России, а также
участников исполнительного производства в
России. Приводятся результаты изучения экспертного мнения по данной проблеме, а также судебной практики по уголовным делам о
Corruption situation in the enforcement
proceedings
The article presents the main results of the
study of situation with corruption crime of
bailiffs of Federal Bailiffs’ Service of Russia, as
well as participants of enforcement proceedings
in Russia. The authors expose the results of the
study of expert opinion on this issue, as well as
study of criminal cases involving corruption
Keywords: public prosecutor’s supervision, go­
ver­
nment and municipal services, legislation,
government regulation, construction permit, the
problem of ensuring legality.
148
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
коррупционных преступлениях в сфере исполнительного производства.
Ключевые слова: исполнительное производство,
судебные приставы-исполнители, коррупция.
transgressions in the field of enforcement
proceedings.
Keywords: enforcement proceedings, bailiffs, cor­
ruption.
Смирнов Александр Михайлович, ведущий научный сотрудник НИИ ФСИН России,
кандидат юридических наук, доцент
[email protected]
Smirnov Alexander Mikhailovich, Leading
Re­sea­rcher at the Research Institute of the Federal
Peniten­tiary Service of Russia, Candidate of Law,
Associate Professor
[email protected]
Обосновывается необходимость установления уголовной ответственности за самостоятельное внесудебное (внеправовое) разрешение гражданами социальных конфликтов посредством единоличного присвоения полномочий лица, осуществляющего правосудие,
иными словами, самосуд. Предлагается формулировка соответствующей уголовно-правовой нормы и дается ее юридическая характеристика. Излагаются сходства и различия самосуда со смежным составом – самоуправством.
Ключевые слова: суд, правосудие, самосуд,
присвоение полномочий лица, осуществляющего правосудие, преступления против правосудия, самоуправство, месть, кровная месть,
квалификация преступлений.
Criminal
liability
for
unauthorized
appropriation of powers of a person
administering justice
The article grounds the necessity of the
criminalization of extra-judicial (extra-legal)
resolving social conflicts by citizens in the way of
assuming the authority of the person administering
justice, in other words, a lynch mob. The author
suggests wording of appropriate criminal law
provision and gives its legal characteristic. The
similarities of lynching with the offence of
arbitrariness and differences between these crimes
are outlined.
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Привлечение к уголовной ответственности за присвоение полномочий лица, осуществляющего правосудие
Keywords: court, justice, lynching, misapprop­
riation of a person administering justice, crimes
against justice, arbitrariness, revenge, vendetta,
qualification of crimes.
Решетников Александр Юрьевич, доцент
кафедры Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент
[email protected]
Reshetnikov Alexander Yurievich, Assistant
Professor of the chair of the Academy of the
Prosecutor General’s office of the Russian
Federation, Candidate of Law, Associate Professor
[email protected]
Неправомерное завладение государственными регистрационными знаками транспортного средства: юридическая ответственность и проблемы ее реализации
В статье рассматриваются социальные основания установления юридической ответственности за неправомерное завладение государственными регистрационными знаками
Misappropriation of state registration plates
of the vehicle: the legal responsibility and the
problems of its realization
The article examines the social bases of
establishing legal liability for misappropriation of
state registration marks of vehicles and provides
149
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
транспортных средств и дается критический
обзор законодательных новелл в этой части.
Ключевые слова: государственные регистрационные знаки транспортных средств, неправомерное завладение, уголовная ответственность, административная ответственность.
a critical overview of legislative developments in
this part.
Keywords: state registration plates of vehicles,
misappropriation, criminal liability, administrative
responsibility.
Боголюбова Татьяна Анатольевна, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
[email protected]
Bogolyubova Tatyana Anatolyevna, Chief
Researcher of the Research Institute of the
Academy of the Prosecutor General’s office of the
Russian Federation, Doctor of Law, Professor
[email protected]
Предупреждение преступности: современный взгляд на проблему
Статья посвящена рассмотрению проблем
предупреждения преступности: анализируются причины необходимости совершенствования разработанной советской криминологией
теории предупреждения преступности и некоторые актуальные его направления. Сложно
организованная социальная деятельность по
предупреждению преступности должна рассматриваться в рамках понятия социального управления. Как таковое оно предполагает
правовую регламентацию, обеспечивающую
права и обязанности всех его участников. Обращается внимание на дальнейшее развитие и
правовое обеспечение участия гражданского
общества в предупреждении преступности.
Ключевые слова: преступность, теория предупреждения, гражданское общество, волонтерское движение.
Crime prevention: a modern approach to the
problem
The article is devoted to the problems of
crime prevention: it analyzes the causes of the
need to improve the Soviet-rooted criminology
theory of crime prevention and some topical its
direction. Complexly organized social activity
on crime prevention should be considered in the
framework of the concept of social management.
As such, it requires legal regulation that ensures
the rights and obligations of all the parties.
Attention is drawn to the further development
and legal support of civil society participation in
crime prevention.
Красникова Екатерина Всеволодовна, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Krasnikova Ekaterina Vsevolodovna, Resear­
cher of the Research Institute of the Academy of the
Prosecutor General’s office of the Russian Federation
[email protected]
Законодательное обеспечение противодействия коррупции
Legislative support of the fight against cor­
ruption
Приведен анализ изменения законодательства Российской Федерации по противодействию коррупции, его недостатков и проблем
The article analyses of changes in the legislation
of the Russian Federation on combating corruption,
its shortcomings and problems of implementation.
Keywords: crime prevention theory, civil society,
voluntary movement.
150
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
реализации. Приводятся результаты опроса
прокурорских работников об эффективности
действующего законодательства.
The results of the survey of prosecutors on the
effectiveness of existing legislation are given.
Ключевые слова: коррупция, недостатки правового регулирования, эффективность законодательства, опрос прокурорских работников.
Keywords: corruption, shortcomings of legal
regulation, the effectiveness of the legislation, a
survey of prosecutors.
Курцев Никита Александрович, аспирант
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Kurtsev Nikita Alexandrovich, graduate stu­
dent of the Academy of the Prosecutor General’s
office of the Russian Federation
[email protected]
Квалификация преступлений, связанных
с нарушением требований пожарной безо­
пасности
Рассмотрены аспекты квалификации преступлений, связанных с нарушением требований пожарной безопасности, предусмотренных ст. 219 УК РФ. Сделан вывод о необходимости привлечения лиц, виновных в нарушении требований пожарной безопасности, к
уголовной ответственности с учетом требований подзаконных нормативных правовых
актов. Предлагается привлекать к уголовной
ответственности собственников жилых помещений в результате установления ненадлежащего исполнения либо невыполнения
указанных требований, а также установления
причинной связи между допущенными нарушениями и наступившими последствиями.
Ключевые слова: общественная безопасность,
пожар, нарушение требований пожарной безопасности, квалификация преступлений.
Qualification of crimes related to the violation
of fire safety
Радионов Григорий Геннадьевич, прокурор Западного административного округа Москвы, аспирант Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации
[email protected]
Отграничение фальсификации доказательств и результатов оперативно-разыскной деятельности (ст. 303 УК РФ) от смежных
составов преступлений
Radionov Grigori Gennadievich, Prosecutor
of the Western Administrative District of Moscow,
graduate student of the Academy of the Prosecutor
General’s office of the Russian Federation
[email protected]
Delimitation of tampering with evidence and
results of detective activities (Art. 303 of the
Criminal Code) from similar offenses
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
The article considers the aspects of the defi­
nition of crimes related to the violation of fire
safety requirements under Art. 219 of the Criminal
Code. The conclusion is made about the need to
bring those responsible for violations of fire safety
requirements to criminal responsibility, taking
into account the requirements of subordinate
legislation. It is proposed to prosecute the ow­
ners of residential premises in the case of the
establishment of improper performance or nonfulfillment of these requirements, as well as the
establishment of a causal relationship between
the violation and the consequences.
Keywords: public safety, fire, violation of fire
safety, qualification of crimes.
151
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ИНДЕКСА НАУЧНОГО ЦИТИРОВАНИЯ
Представлен анализ проблем уголовноправовой оценки действий, выраженных в
виде фальсификации доказательств и результатов оперативно-разыскной деятельности;
показано разграничение этого преступления
с другими преступными деяниями, внешне
похожими на фальсификацию доказательств:
злоупотреблением и превышением должностными полномочиями, служебным подлогом.
Ключевые слова: фальсификация, доказательство, результаты оперативно-разыскной
деятельности, квалификация, отграничение,
служебный подлог.
The article presents an analysis of the problems
of criminal law assessment of the actions of
tampering with evidence and results of detective
activities; it is shown delineation of this crime
with other criminal acts, similar in appearance to
the falsification of evidence: abuse of office, excess
of authority, forgery.
Заболотная Людмила Константиновна,
старший помощник прокурора Советского
района г. Н. Новгорода
[email protected]
Zabolotnaya Lyudmila Konstantinovna, Se­
nior Assistant Prosecutor of the Sovietsky district
of Nizhny Novgorod
[email protected]
Участие прокурора в апелляционном производстве по уголовному делу, рассмотренному в особом порядке
Participation of the prosecutor in the appeal
stage of the criminal proceedings for cases, heard
in special order
Особый порядок судебного разбирательства
по уголовным делам представляет собой договорной, упрощенный способ установления фактов по делу. Опасность допущения ошибок при
подобном судебном доказывании компенсируется новым апелляционным производством, основанным на ревизионном начале. В ходе апелляционного производства возможен полноформатный процесс доказывания. Прокурор обязан
запустить механизм апелляционного пересмотра судебного решения, вынесенного в особом
порядке, в каждом случае, когда возникли обоснованные сомнения в правомерности принятого решения. Законодательный запрет на обжалование судебных решений, вынесенных в ходе
особого порядка судебного разбирательства,
подлежит существенному смягчению в свете новой доктрины доказательственного права.
A special procedure for the trial of criminal
cases is a bargain, easy way to establish the facts
of the case. The risk of making mistakes in such
way of proving in court is compensated by new
appellate proceedings, based on review nature. In
the course of the appeal proceedings is available
full-proof process. The prosecutor is obliged to
launch a mechanism for appellate review of the
judgment rendered in a specific order in each
case, when there were reasonable doubts as to the
legality of the decision. Legislative ban on appeal
judgments made in the course of a special order of
the trial, must be substantially softened in the light
of the new doctrine of the law of evidence.
Ключевые слова: уголовное судопроизводство, судебное разбирательство, упрощенный порядок, прокурор, пересмотр в порядке
апелляции, апелляционное производство, доказывание.
Keywords: criminal justice, trial, a simplified
procedure, the prosecutor, appellate review,
appellate proceedings, proof.
Keywords: falsification of proof, the results of
detective activities, qualification, delimitation,
forgery.
152
BULLETIN
of the Academy of the R. F. Prosecutor General’s Office
№ 4 (42) 2014
Contents
Smirnov P.A., Chetvertakova E.Yu., Dodonov V.N.
Russian criminal justice system and its compliance
with international standards in the assessment of the
Commissioner for Human Rights of the Council of
Europe.............................................................................. 3
Dikanova T.A. Yastrebov V.V. Novels of the legislation
on the safety of navigation and operation of inland
waterway transport....................................................... 10
Pavlinov A.V. Abuse of office by members of the
Interior must be counteracted .................................... 19
Activities of the prosecution bodies
Filipenko S.V. Features of acts of prosecutorial res­ponse
to the revealed violations of the law in supervising the
implementation of laws................................................... 23
Erdelevsky A.M. On some questions of the prosecutor’s
participation in the trial.................................................. 26
Barabash D.I., Kobzarev F.M. Organization of work as
a factor in the effectiveness of prosecutorial supervision
of the implementation of laws on road safety............... 29
Bulanova N.V. Acts of prosecutorial response to
violations of the law committed by bodies of inquiry
and preliminary investigation bodies in the pre-trial
stage of the criminal process........................................... 36
Dushkin S.V. Public prosecutor’s supervision over the
implementation of laws in controlled buy of drugs..... 45
Nasonov Yu.G., Vyskub V.S. Participation of prosecutor
in civil proceedings from the legal positions of the
European Court of Human Rights................................. 52
Tukhvatullin T.A. Prioritizing prosecutorial activities
in the economic sphere.................................................... 58
Kremneva E.V. Powers of the prosecutor in the
proceedings in the light of judicial reform.................... 66
Budai S.N., Vaskina I.A. Actualization of prosecutorial
activities on legal education of people in order to ensure
law and order.................................................................... 70
Zhubrin R.V. The role of prosecutors in the fight against
money laundering in Russia............................................ 77
Experience of law enforcement
Vinokurov A.Yu. Some regulatory and organizational
matters of municipal land control.................................. 82
Subanova N.V., Rubtsova M.V. The provision of state
and municipal services in the form of building permits:
the problems of ensuring legality................................... 88
Iliy S.K., Pavlovskaya N.V. Corruption situation in the
enforcement proceedings................................................ 95
Smirnov A.M. Criminal liability for unauthorized
appropriation of powers of a person administering
justice...............................................................................104
Reshetnikov A.Y. Misappropriation of state registration
plates of the vehicle: the legal responsibility and the
problems of its realization.............................................109
Bogolyubova T.A. Crime prevention: a modern
approach to the problem...............................................112
Young scientists
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Theoretical foundations of law
Krasnikova E.V. Legislative support of the fight against
corruption.......................................................................117
Kurtsev N.A. Qualification of crimes related to the
violation of fire safety.....................................................124
Radionov G.G. Delimitation of tampering with
evidence and results of detective activities (Art. 303 of
the Criminal Code) from similar offenses..................128
Zabolotnaya L.K. Participation of the prosecutor in the
appeal stage of the criminal proceedings for cases, heard
in special order ..............................................................134
Information for the RINTs System................................ 140
153
• Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 4 (42) 2014
Информация для авторов
Требования к оформлению направляемых в редакцию рукописей
1. Рукопись представляется на бумажном и электронном носителях (текстовый редактор WinWord) либо
по электронной почте.
2. Текст, включая сноски, должен быть набран через 1,5 интервала гарнитурой Times New Roman (кегль
14), без использования знаков ручного переноса и двойных пробелов, размеры полей: слева – 2,5 см, сверху,
справа и снизу – 2 см.
3. Сноски должны иметь сквозную нумерацию и располагаться постранично. Библиографический аппарат должен быть оформлен в соответствии с ГОСТ Р 7.1–2003 и ГОСТ Р 7.0.5–2008.
4. Объем статей не должен превышать 12 страниц, объем иных материалов согласовывается с редакцией.
5. К рукописи должны быть приложены на русском и английском языках: аннотация (не более четырех
предложений); список ключевых слов (не более семи); библиографический список, включающий использованные авторские работы с указанием количественной характеристики (общего числа страниц в источнике); информация, содержащая фамилию, имя, отчество (полностью), должность и место работы (службы),
ученые степень и звание автора; фотография на электронном носителе. Следует также указать свой почтовый адрес, телефоны, адрес электронной почты, номер факса.
6. Рукопись должна быть подписана автором.
7. Работы, подготовленные единолично аспирантами или соискателями, рассматриваются при наличии
положительной рецензии научного руководителя.
8. Ответственность за точность цитирования, ссылок на законодательство, фамилий и т.п. лежит на
авторах.
9. Журнал является рецензируемым. Если рукопись не соответствует предъявляемым редакцией требованиям, а также при отрицательной рецензии автору направляется мотивированный отказ. Редакционная
коллегия оставляет за собой право отклонить предлагаемую к публикации работу.
10. Плата за публикацию с авторов, в том числе аспирантов, не взимается.
Материалы следует направлять на e-mail редакции: [email protected]
или по адресу:123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
Телефон: 8-499-256-23-91. Факс: 8-499-256-54-63
154