предпосылки, барьеры, система управления

Городская агломерация
глазами экспертов:
предпосылки, барьеры,
система управления
Горяченко Е.Е.
Новосибирск,
ИЭОПП СО РАН, НГУ
Исследование осуществляется при поддержке РГНФ и Правительства НСО
Агломерация – компактная территориальная
группировка городских и сельских поселений,
объединенных
в
динамичную
систему
многообразными связями.
Свойства агломерации :
• сближенность входящих в нее поселений;
• интенсивные взаимодействия;
• функциональная взаимодополняемость
(комплементарность) составляющих
элементов;
• динамизм функционирования и развития.
Агломерация - не укрупненная административнотерриториальная единица, образуемая простым слиянием
элементов, исходя из задач оптимизации управления
ограниченными ресурсами.
Это - целостная и относительно самостоятельная ячейка
территориальной организации общества, в качестве
которой выступает совокупность людей, объединенных
социальными связями, возникающих по поводу
определенных условий жизнедеятельности на территории,
где
они
проживают,
и
сетью
социальных
взаимодействий, что позволяет говорить о том, что
агломерация характеризуется не только общностью
территории, но и единством социального пространства, а
поэтому требующий особо внимательного отношения при
любых попытках вмешательства «извне».
Агломерацию нельзя создать «сверху».
Агломерация
это
не
просто
производственная,
управленческая
или
расселенческая
система,
а
сложный
социально-территориальный
объект,
формирующийся естественным образом при
наличии соответствующих предпосылок.
Оценка важности предпосылок формирования
агломерации
Наличие у горожан собственных земельных участков в пригородной зоне
23,1
«Скрытое городское население», постоянно проживающее на
территории дачных обществ, в коттеджных поселках на сельской
территории
23,1
38,5
Наличие свободных земель вокруг городов
61,6
Развитость инфраструктуры вдоль транспортных магистралей
Наличие маятниковой миграции (трудовой, образовательной,
культурно-бытовой, рекреационной)
84,7
Наличие сложившихся производственных связей
84,7
Регулярное транспортное сообщение между населенными пунктами
92,3
Развитая сеть автомобильных дорог
92,3
100
Интенсивные взаимодействия между населенными пунктами
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Условия, способствующие усилению
агломерационных процессов
Постепенное расширение жилой застройки, способствующее размыванию
границ города
38,5
Постепенное изменение социальных установок населения в отношении
качества среды проживания
46,2
Формирование единого рынка недвижимости
46,2
53,9
Укрепление социальных связей
Рост автовладения, повышение автомобилизации населения
69,2
Формирование единого информационного пространства
69,3
76,9
Формирование единого рынка труда
84,7
Развитие регулярного транспортного сообщения
92,3
Формирование единой инфраструктуры
0
20
40
60
80
100
Барьеры, препятствующие процессам
агломерирования
15,4
Значительные различия в качестве жизни центра и периферии
38,5
Сопротивление местных элит
53,9
Опасения муниципальных образований потерять самостоятельность
69,3
Неразработанность механизмов согласования управленческих решений
77
Несогласованность перспектив развития муниципальных образований
Несовершенство федерального законодательства, отсутствие
закрепленного понятия «агломерация»
84,6
Низкая плотность дорожной сети, проблемы транспортного сообщения
84,7
Несовершенство нормативно-правовой базы в области межмуниципальных
взаимодействий
92,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Кто выигрывает и кто проигрывает от
процессов агломерирования?
никто
0,0
все поселения, входящие в агломерацию
0,0
46,2
38,5
23,1
23,1
дальняя периферия агломерации
7,7
ближняя периферия агломерации
субцентры агломерации (центры 2-го…
46,2
0,0
38,5
7,7
пригородная зона города-центра
30,8
23,1
город-центр агломерации
0,0
проигрывает
5,0
46,2
10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0
выигрвает
Степень важности формирования агломераций с
точки зрения результативности в отдельных
направлениях
0
Сокращения издержек производства
7,7
Создания сбалансированной системы рабочих мест
Расширения рекреационных возможностей
30,8
Повышения качества жизни населения периферии
30,8
Повышения доступности социально-культурных благ и качественных
услуг (в том числе образования)
30,8
Расширения возможностей приложения труда
30,8
Получения синергетического эффекта от объединения потенциалов
соседних территорий
30,8
Эффективного использования территориальных ресурсов (земли,
недвижимости)
46,1
Оптимизации инженерной инфраструктуры
46,1
Возможности межмуниципальной кооперации в решении местных
проблем
61,5
69,2
Повышения управляемости и связанности территории
0
10
20
30
40
50
60
70
Наиболее вероятные проявления негативных
последствий агломерирования
Ухудшение отношений между жителями центра и периферии, рост
социальной напряженности
0
7,7
Ухудшение качества зон для отдыха, рекреации
15,4
Обострение экологических проблем, ухудшение экологической безопасности
Рост преступности, ухудшение криминогенной ситуации
23,1
Нарастание социальной дифференциации
23,1
Усложнение управляемости территории
23,1
30,8
Обострение конкуренции за рабочие места
38,5
Обезлюдевание части территории
Неравномерность развития территории, усугубление проблем малых
городов
46,1
Диспропорция развития «центр-периферия»
46,2
Повышение нагрузки на транспортные магистрали, усложнение дорожнотранспортной ситуации
53,9
61,6
Стягивание населения к крупным городам и транспортным магистралям
69,2
Вероятность конфликта интересов властей центра и периферии
0
10
20
30
40
50
60
70
Стратегическая цель развития
городской агломерации:
создание
условий
для
развития
человеческого потенциала и повышения
конкурентоспособности территории
0. Общая цель
0.1.
социальная
0.2.
экономическая
0.3.
экологическая
0.4.
институциональная
Наименование
подцели
социальная
Содержание
Создание условий для развития
человеческого потенциала,
повышения качества жизни и
социального благополучия населения
ЭкономичесПовышение эффективности
кая
использования экономического
потенциала агломерации.
Стабильный рост производства и
повышение конкурентоспособности
продукции и услуг, создаваемых
хозяйствующими субъектами
экологическая Поддержание устойчивого
равновесия производства, расселения
и природной среды
институциоСоздание условий для эффективного
нальная
использования организационного
потенциала агломерации
Средний
ранг
1,67
Приорите Коэффициент
т цели
относительной
важности
1
0,410
2,17
2-3
0,230
2,50
4
0,161
2,17
2-3
0,199
Первые 5 мест занимают подцели, наиболее
значимые для достижения общей цели, среди них:
0.1.3. Развитие рынка труда, создание системы
рабочих мест, отвечающих требованиям современной
экономики
0.4.4.
Формирование
системы
управления
агломерацией
0.1.6.
Создание
комфортной
среды
жизнедеятельности
0.4.1. Создание организационных структур
координации
деятельности
на
территории
агломерации
0.2.7. Развитие транспортно-коммуникационных
сетей
и
дорожной
инфраструктуры
общего
пользования
В качестве оцениваемых альтернативных
вариантов
организационных
форм
существования
городских
агломераций
выделены 2 формы:
- объединение (слияние, расширения границ)
муниципальных
образований,
создание
единого
территориального
образования
(ЕМО);
- ассоциация муниципальных образований
(АМО).
Оценки сравниваемых
альтернатив
Подели
ИнстиЭко- ЭколотуСоци- номигиционаальная ческая ческая льная
Оценка
ЕМО
0,123
0,115
0,0483 0,08955 0,37585
АМО
0,287
0,115
0,1127 0,10945 0,62415
Модели управления, лучше обеспечивающие
решение определенных задач
Унитарная
Ориентация на решение стратегических задач
Координация программ развития территорий
Согласование интересов субъектов
территориальных отношений
Сбалансированность развития территории
Привлечение инвестиций
Маневренность ресурсов
Обеспечение межмуниципальной кооперации
Разрешение противоречий между
муниципальными образованиями
Регулирование работы общей
инфраструктуры
Регулирование рынков (труда, земли,
недвижимости)
Гибкость управления
Оперативность принятия решений
Оптимизация управленческого аппарата
Распределение ответственности
Выравнивание условий жизнедеятельности на
территории агломерации
Региональная
Договорная
46,1
41,7
Муниципальная 2-х
уровневая
30,8
41,7
38,5
16,7
23,1
33,3
16,7
23,1
61,5
46,1
23,1
25,0
46,1
23,1
46,1
30,8
16,7
7,7
30,8
15,4
15,4
75,0
53,8
15,4
30,8
69,2
38,5
30,8
23,1
38,5
46,2
38,5
30,8
23,1
61,5
25,0
63,6
38,5
38,5
23,1
33,3
27,3
23,1
23,1
38,5
8,4
27,3
23,1
23,1
15,4
66,7
18,2
46,2
53,8
53,8
15,4
38,5
30,8
Недостатки моделей управления
Унитарная
Ориентация на решение текущих проблем
Снижение роли местного самоуправления
Выстраивание вертикали власти
Централизация ресурсов
Бюрократизация управления
Организационные сложности
Недостаточная прозрачность решений
Дублирование функций
Сложность контроля
Конфликтность отношений между уровнями и
органами власти
Отдаленность власти от населения
Сложность принятия оперативных решений
Монополизация управления
Слабая управляемость
Проблема разграничения полномочий
Потеря самостоятельности муниципальных
образований
Муниципа
льная 2-х Регионауровневая льная
Договорная
25,0
66,7
50,0
83,3
66,7
33,3
83,3
25,0
50,0
9,1
0,0
9,1
0,0
18,2
54,5
9,1
54,5
27,3
22,2
88,9
77,8
44,4
44,4
11,1
44,4
44,4
33,3
72,7
0,0
9,1
9,1
18,2
45,5
9,1
18,2
36,4
16,7
83,3
50,0
83,3
50,0
25,0
63,6
0,0
27,3
0,0
27,3
72,7
55,6
55,6
33,3
22,2
11,1
55,6
45,5
9,1
36,4
0,0
63,6
27,3
91,7
0,0
22,2
0,0
Подводя итоги:
К агломерации целесообразно походить как к
элементу социально-территориальной структуры,
делая акцент на учете происходящих в ней
социальных процессов, а также на соизмерении
позитивных
и
негативных
социальных
последствий.
Агломерация
должна
формироваться естественным образом при
наличии соответствующих предпосылок. Ее
нельзя создать «сверху», можно лишь снять
барьеры на пути позитивных для общества
изменений и сгладить негативные последствия
агломерационных процессов.