Нефтяное загрязнение: проблемы и возможные

Совершенствование нормативно-правовой
базы, регламентирующей вопросы, связанные
с загрязнением окружающей среды нефтью,
нефтепродуктами и другими токсическими
веществами при добыче и транспортировке нефти
и нефтепродуктов: обзор проблем и рекомендации
по их решению.
1|
greenpeace.ru
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
Содержание:
Введение...........................................................................................................................................................1
1. Нормативно-правовое регулирование с целью предотвращения нефтяных
разливов и минимизации их масштабов........................................................................................................2
2. Законодательное регулирование вопросов информирования о нефтяных разливах.........................8
3. Нормативно-правовое регулирование на стадии протоколирования нефтеразливов
государственными контролирующими органами.....................................................................................12
4. Нормативно-правовое регулирование на стадии признания и расчёта ущерба
вследствие разливов нефти и других токсических веществ в ходе добычи,
обработки и транспортировки нефти.............................................................................................................13
5. Нормативно-правовое регулирование на стадии рекультивации загрязнённых
земель и после приёмки рекультивированных земель................................................................................16
ЧУПРОВ Владимир Алексеевич (Гринпис России), ТЕРЕНТЬЕВ Федор Федорович (Комитет спасения Печоры)
«Нефтяное загрязнение: проблемы и возможные решения»
Совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью, нефтепродуктами и другими токсическим веществами при добыче и транспортировке
нефти и нефтепродуктов: обзор проблем и рекомендации по их решению.
Доклад.
Редактор: А. Аллахвердов
Корректор: В. Гликина
Дизайн и вёрстка: Д. Ветров
ИА «Гринпис-информ», 2014
При воспроизведении материалов доклада, полностью или частично, ссылка обязательна
Информационное агентство «Гринпис-информ»
Свидетельство о регистрации СМИ ИА № 77 – 1968 от 24 / 03 / 2000 выдано Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций 125083, г. Москва, ул. Новая Башиловка, дом 6
Телефон: +7 495 988 74 60. Факс: +7 495 988 74 60, доб. 106. E-mail: [email protected] (по общим вопросам), [email protected] (для сторонников)
ISBN номер 978-5-94442-037-4
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
Введение
Многочисленные нефтяные разливы, к сожалению,
являются привычной практикой нефтедобывающих
компаний, работающих в России. Площадь земель,
загрязнённых нефтью и нефтепродуктами, увеличивается1.
С технической точки зрения основной причиной разливов
является изношенность нефтепроводов. При этом
технологии и финансовые ресурсы, позволяющие
поддерживать нефтепроводы в удовлетворительном
состоянии, имеются. Например, по оценке министра
природных ресурсов и экологии С. Е. Донского,
для модернизации промысловой сети нефтепроводов
компаниям необходимо вложить около 1,3 трлн руб.2
Для сравнения: чистая прибыль нефтяных компаний
в России за пять лет с 2007 по 2011 г. составила 4,9 трлн
руб.3
Можно выделить два блока причин, вследствие которых
ситуация с нефтяными разливами не меняется:
загрязнения окружающей среды нефтью
и нефтепродуктами.
Предлагаемый обзор не претендует на полноту и описание
всех пробелов российского законодательства, а также
возможных путей их ликвидации. Поэтому авторы доклада
призывают всех, кто готов принять участие в дальнейшей
выработке предложений по улучшению законодательства
и нормативно-правовой базы по рассматриваемым
вопросам, направлять идеи и предложения по адресу
[email protected]
Гринпис России и Комитет спасения Печоры планируют
использовать предложения по улучшению российского
законодательства для их продвижения в государственных
органах власти. Все материалы и предложения носят
открытый характер и могут быть использованы всеми
заинтересованными сторонами.
1) пробелы российского законодательства в области
регулирования нормативно-правовой базы,
регламентирующей вопросы, связанные с загрязнением
окружающей среды нефтью и нефтепродуктами4:
российское законодательство имеет ряд пробелов,
которые часто позволяют или способствуют уходу
нефтяных компаний от ответственности;
2) частая неэффективность или бездействие
государственных контрольно-надзорных органов.
Решение проблемы нефтяных разливов (например,
снижение их количества и объёмов до уровня развитых
стран) возможно при комплексном решении обоих
блоков проблем. Вследствие обширности тематики
предметом рассмотрения настоящего доклада являются
только проблемы, связанные с совершенствованием
законодательства, регламентирующего вопросы
Многочисленные нефтяные разливы, к сожалению,—
привычная практика нефтедобывающих компаний,
работающих в России
1
В соответствии с информацией, приведённой в рекомендациях высшего экологического совета комитета по природным
ресурсам, природопользованию и экологии Госдумы РФ «Состояние земельных и водных ресурсов. Законодательное обеспечение
их рационального использования и охраны». Москва, 12 мая 2014 г.
2
Доклад министра природных ресурсов и экологии РФ С. Е. Донского на заседании комиссии по вопросам стратегии развития топливноэнергетического комплекса и экологической безопасности «О проблемах обеспечения экологической безопасности при пользовании
недрами на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе» от 25 февраля 2014 г.
www.mnr.gov.ru / mnr / minister / statement / detail.php?ID=133 886&print=Y.
3
«Актуальные проблемы освоения минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации». В. И. Кашин.
«Законодательное обеспечение организации системы баланса извлечении и потребления углеводородного сырья на территории
Российской Федерации и её континентальном шельфе». Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека) Москва, 2014 г.
4
Сюда относятся как вопросы предотвращения нефтеразливов, так и вопросы минимизации их последствий, включая рекультивацию
земель.
|1
1. Нормативно-правое регулирование с целью
предотвращения нефтяных разливов и минимизации
их масштабов
В российском законодательстве существует ряд
пробелов, устранение которых позволило бы
добиться повышения ответственности
компаний в вопросе предотвращения нефтяных
разливов и минимизации их масштабов
(мягкие инструменты с целью стимулировать
компании своевременно инвестировать в замену
стареющих нефтепроводов, а также в систему
ликвидации аварийных разливов).
экологического и другого ущерба были изменены
(стали отсылочными). Вопросы страхования были
закреплены в федеральном законе от 27.07.2010
№225‑ФЗ «Об обязательном страховании гражданской
ответственности владельца опасного объекта
за причинение вреда в результате аварии на опасном
объекте». При этом согласно статье 1 действие этого
закона не распространяется на отношения, возникающие
вследствие причинения вреда природной среде.
1.1. Внедрение системы обязательного
страхования экологического ущерба
Таким образом, в российском законодательстве
норма обязательного экологического страхования
фактически отсутствует5. Введение такой нормы
со страховыми суммами, существенными для нефтяных
компаний, позволило бы вовлечь в систему контроля
за нефтепроводами третью сторону — страховые
компании, что теоретически сделало бы систему
эксплуатации нефтепроводов более открытой.
В российском законодательстве отсутствует прямое
требование обязательного страхования ответственности
за экологический ущерб. До 2010 года требование
обязательного экологического страхования было отражено
в статьях 9 и 15 федерального закона от 21.07.1997
№116‑ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов» (далее — федеральный
закон «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов»), в соответствии с которым
организация, эксплуатирующая опасный производственный
объект, обязана страховать ответственность за причинение
вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц
и окружающей среде в случае аварии на опасном
производственном объекте. Сумма страхования была
символической: например, страховая сумма компенсации
экологического ущерба в случае аварии в зоне действия
платформы «Приразломная» составляла 7 млн руб.
27 июля 2010 г. президентом России был подписан
федеральный закон № 226‑ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием федерального
закона «Об обязательном страховании гражданской
ответственности владельца опасного объекта
за причинение вреда в результате аварии на опасном
объекте», в соответствии с которым статьи 9 и 15
федерального закона «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов» о страховании
5
1.2. Распространение действия правил
безопасности в нефтяной и газовой
промышленности, утверждённых приказом
Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору
от 12.03.2013 №101, на нефтепроводы
и другие объекты инфраструктуры нефтяной
и газовой промышленности, введённые
в эксплуатацию до вступления в силу этих
правил
Правила безопасности в нефтяной и газовой
промышленности (далее — Правила) регламентируют
вопросы эксплуатации нефтепроводов, что способствует
снижению аварийности, связанной с порывами
нефтепроводов. Например, в соответствии с пунктом 749
Правил, сроки проведения ревизии нефтегазосборных
трубопроводов устанавливаются эксплуатирующей
организацией в зависимости от скорости коррозионноэрозионных процессов, но не реже чем один раз в 8 лет.
определённой степени требование страхования экологического ущерба закреплено в законах «О континентальном шельфе
В
Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»,
в соответствии с которым компании, ведущие разведку и добычу углеводородного сырья, а также занимающиеся транспортировкой
и хранением нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской
Федерации, должны подтверждать финансовое обеспечение осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов
нефти и нефтепродуктов за счёт одного из трёх способов, среди которых и договор страхования, обеспечивающий финансирование
мероприятий, предусмотренных планом предупреждения, и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов, включающая возмещение
в полном объёме вреда, причинённого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан,
имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов. Однако требования этих законов не распространяются
на наземные разливы, а само требование страхования является опциональным.
2|
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
Первую ревизию вновь введённых в эксплуатацию
нефтегазосборных трубопроводов следует проводить
не позже чем через один год после начала эксплуатации.
Однако в самом приказе и принятых Правилах не указано,
распространяются ли эти Правила на нефтепроводы
и другую инфраструктуру, введённую в эксплуатацию
до вступления в силу этого приказа. Устранение этого
пробела исключит ситуации, при которой компании смогут
избегать ответственности за невыполнение требований
Правил.
Главная причина разливов нефти — превышение
сроков эксплуатации и нарушение правил эксплуатации
нефтепроводов
1.3. Создание системы сбора существенной
информации о состоянии нефтепроводов
на уровне органа государственной власти
и предоставление этой информации
в публичный доступ
В настоящее время органы федерального
государственного экологического надзора и надзора
в области промышленной безопасности (например,
Росприроднадзор, Ростехнадзор) фактически не имеют
представления о техническом состоянии всех промысловых
нефтепроводов, что позволило бы прогнозировать
разливы и составлять статистику зависимости аварийных
разливов от состояния нефтепроводов. В целях
организации государственного контроля и надзора
за состоянием нефтепроводов предлагается обеспечить
доступ контрольно-надзорных органов государства
к информации о техническом состоянии нефтепроводов
(для промысловых нефтепроводов это технические
паспорта).
В целях общественного контроля должен быть обеспечен
доступ к статистике протяжённости нефтепроводов
по срокам эксплуатации путём размещения этих данных
в открытом доступе на сайтах компаний, эксплуатирующих
нефтепроводы, в сети Интернет (см. также раздел 2.2).
1.4. Введение в законодательство
определения «существенные условия
лицензии на пользование недрами»
1
для случаев нарушения природоохранного
законодательства
В соответствии со статьей 20 закона РФ от 21.02.1992
№2395 – 1 «О недрах» право пользования недрами
может быть досрочно прекращено, приостановлено
или ограничено органами, предоставившими лицензию,
в случае нарушения пользователем недр существенных
условий лицензии.
Согласно пункту 15.2 Положения о порядке
лицензирования пользования недрами, введённого
постановлением Верховного совета Российской Федерации
от 15.07.1992 №3314 – 1, основанием для прекращения
или приостановки права на пользование недрами может
стать систематическое нарушение пользователем
недр правил охраны окружающей природой среды,
установленных действующим законодательством.
В лицензионных соглашениях требование соблюдения
природоохранного законодательства не относится
к существенным условиям лицензии.
Придание требованию соблюдения природоохранного
законодательства статуса существенного условия лицензии
в некоторой степени может стать дополнительной
мотивацией для предотвращения нефтеразливов. Для этого
необходимо внесение соответствующих дополнений
в статью 12 закона РФ от 21.02.1992 №2395 – 1 «О недрах».
1.5. Решение проблемы своевременной
организации комплексных учений
и командно-штабных тренировок с целью
отработки планов по предупреждению
и ликвидации аварийных разливов нефти
на федеральном и региональном уровне
В соответствии с пунктом 8 «Основных требований
к разработке планов по предупреждению и ликвидации
аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (ПЛАРН)»,
утверждённых постановлением Правительства РФ
от 21.08.2000 № 613 (далее — Требования), комплексные
учения и командно-штабные тренировки с целью отработки
планов по предупреждению и ликвидации аварийных
разливов нефти на федеральном и региональном уровне
проводятся не реже одного раза в два года.
Однако в Требованиях не указано, с какого момента идёт
отсчёт двухлетнего срока проведения учений и тренировок.
Первое учение по отработке плана по ликвидации
аварийных разливов нефти в зоне действия
платформы «Приразломная» в Баренцевом море
запланировано на август 2014 года — почти через
год после начала работ по добыче нефти (бурение
скважин было начато во второй половине 2013 г.)
Гринпис России не располагает информацией о том,
когда будут проводиться учения по отработке плана
по борьбе с разливом нефти в ледовых условиях
в зоне действия платформы «Приразломная».
Ближайшие учения могут быть проведены в холодный
|3
сезон 2014 – 15 г., то есть по прошествии более года
после начала бурения.
Как следует из письма Генеральной прокуратуры РФ
№74 / 2‑655‑2013 от 11.02.2014 в ответ на запрос
Гринпис России об отсутствии тренировок и учений
для отработки плана по ликвидации аварийных
разливов нефти в зоне действия платформы
«Приразломная», проведение первой тренировки
в соответствии с действующим законодательством
может быть организовано через два года после
начала деятельности по добыче нефти.
Это означает, что бурение и добыча нефти могут вестись
без отработанных на тренировках и учениях действий
по локализации и уборке нефти в течение двух лет после
начала работ. Такая ситуация объективно ведет к тому,
что в течение двух лет операторы объектов по добыче
и транспортировке нефти могут не иметь практического
представления о применении планов по ликвидации
аварийных разливов нефти, их возможных «узких
местах» и так далее.
В этой связи необходимо внести в Требования положение
о необходимости проведения учений и тренировок
до начала деятельности по добыче нефти.
Также необходимо внести в Требования обязательное
условие о проведении тренировок и учений для отработки
планов в реальных ледовых условиях (при проведении
работ по добыче нефти на море в ледовых условиях)
до наступления первого ледового сезона проведения работ
по добыче нефти.
1.6. Усиление требований законодательства
в части установления обязательного
условия наличия у операторов нефтяных
проектов на континентальном шельфе
проверенных технологий ликвидации
разливов нефти в ледовых условиях
В соответствии с пунктом 2 перечня поручений
президента РФ от 21.06.2011 по итогам заседания
президиума Госсовета в г. Дзержинске, Правительство
РФ должно было внести в законодательство Российской
Федерации изменения, предусматривающие обеспечение
экологической безопасности при реализации
инфраструктурных проектов по разведке, добыче
и транспортировке углеводородов на континентальном
шельфе Российской Федерации и в её исключительной
экономической зоне с учётом международных требований
и стандартов, в том числе путём создания механизмов
финансового обеспечения работ (мероприятий)
по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также
путём установления особых режимов природопользования
в арктической зоне Российской Федерации, допускающих
возможность добычи нефти в ледовых условиях только
при наличии у операторов проверенных методов
ликвидации разливов нефти подо льдом6.
Данное поручение можно рассматривать
как прогрессивную новацию, идущую в русле требования
В. В. Путина о том, что «ни один индустриальный проект
в российской Арктике не будет реализован без учёта самых
строгих экологических требований»7.
Однако в итоге в законодательных актах была отражена
только часть этой новации. А именно, в федеральные
законы от 30.11.1995 №187‑ФЗ «О континентальном
шельфе Российской Федерации» и от 31.07.1998 №155‑ФЗ
«О внутренних морских водах, территориальном море
и прилежащей зоне Российской Федерации» было внесено
требование о том, что лицензия на пользование недрами
и её неотъемлемые составные части … должны содержать
сведения о мерах, предусматривающих применение
технологий и методов ликвидации разливов нефти
и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях,
при проведении работ во внутренних морских водах
и в территориальном море в ледовых условиях.
Таким образом, компании обязаны лишь указать сведения
о мерах борьбы с нефтью в ледовых условиях, ни о каких
проверенных методах ликвидации нефти в ледовых
условиях речи уже не идёт.
В реферате плана ликвидации аварийных
разливов нефти в зоне действия платформы
«Приразломная» (далее — плана ЛРН) действительно
есть упоминание о мерах, предусматривающих
применение технологий и методов ликвидации
разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде
в ледовых условиях. Но назвать их проверенными
или эффективными сложно.
Так, например, в плане ЛРН говорится: при разливе
в крупнобитом и сплошном льду велика вероятность,
что нефть не всплывёт на поверхность, а будет
перемещаться подо льдом. В этом случае
местоположение нефти устанавливается с помощью
поисковых лунок, после обнаружения нефти пятно
оконтуривается. После определения границ пятна
вырубается линейная прорубь по направлению
течения, из которой удаляется лёд. Из-подо льда
под действием течения нефть будет собираться
в проруби и всплывать на поверхность. Края проруби
препятствуют растеканию нефти. Всплывшую нефть
собирают скиммерами Minimax-60, сорбентами
или сжигают.
6
еречень поручений президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета 9 июня 2011 г. в Дзержинске
П
http://www.kremlin.ru / assignments / 11 642.
7
з выступления на международном форуме «Арктика — территория диалога» 23 сентября 2010 г.
И
http://premier.gov.ru / events / news / 12 304 .
4|
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
То есть в плане ЛРН не говорится, являются ли
предлагаемые способы проверенными.
В распоряжении Гринпис России также нет
информации об учениях и тренировках по апробации
предложенных технологий.
В плане ЛРН не указана или отсутствует следующая
информация:
∎
ффективность щёточных скиммеров (могут
э
потребоваться для очистки, в том числе
вырубаемого льда);
∎
ффективность постановки бонов в ледовых
э
условиях (боны известны своей низкой
эффективностью: они сминаются льдами
и не выполняют своих ограничительных функций);
∎
∎
боснование достаточности указанной длины бонов
о
(300 м) для оконтуривания разлива в ледовых
условиях (максимальный уровень — до 10 000 тонн);
ффективность сбора нефти с поверхности
э
лунок и её сжигание на месте (возможность того,
что в условиях низких температур на поверхности
лунки лёд будет образовываться быстрее, чем будут
работать оперативные службы);
∎
эффективность вырубания ледовых «окон» в этой
части Баренцева моря (известно, что лёд Печорского
моря отличается повышенной торосистостью, он
постоянно двигается, ломается, что создает огромные
ледовые конструкции);
∎
ероятность стамух (льда, сидящего на грунте)
в
в зоне действия плана ЛРН в районе платформы
«Приразломная» и оценка воздействия стамух
при реализации плана ЛРН;
∎
информация об учениях и тренировках по отработке
предложенных технологий на месторождении
Приразломное;
∎
эффективность определения контура нефтяного
пятна и сбора нефти путём пробивания лунок
и прорубей во льду (предположить направление
течения в условиях сплошного льда с поверхности
представляется затруднительным, равно
как и предположить направление распространения
пятна);
∎
азмер проруби, необходимой для обеспечения
р
всплывания разлившейся нефти на поверхность
воды при разливе нефти подо льдом, в том числе
для максимального уровня (до 10 000 тонн).
Для выполнения поручения президента РФ требуется как минимум
анализ международных стандартов, международного опыта
и проведение тренировок и учений по борьбе с разливами подо льдом.
В отсутствие проверки технологий в реальных условиях Печорского
моря все приводимые выше данные носят очень предположительный
характер.
8
1
На сегодняшний день единственный пример реальных
работ по ликвидации разлива в ледовых условиях — это
разлив мазута с контейнеровоза Godafoss у берегов
Норвегии и Швеции (февраль 2011 г.) В окружающую среду
попало около 100 тонн мазута. Место аварии находилось
на расстоянии около 50 км от столицы Норвегии Осло
и 150 км — от одного из крупнейших шведских портов
Гетеборга. В зону влияния разлива попали норвежский
морской парк Ytre Hvaler и соседний с ним шведский морской
парк Kosterhavet.
С норвежской стороны сразу подошли два буксира,
судно — уборщик разлившейся нефти и два судна
береговой охраны, со стороны Швеции — три
уборщика нефти, оснащённые наиболее современным
оборудованием фирмы «Ламор».
Работы велись самым активным образом. В результате
из 110 кубометров разлившегося мазута 60 кубометров
удалось собрать при помощи судов-нефтесборщиков.
Однако оставшихся 50 кубометров хватило, чтобы
загрязнить 50 км побережья южной Норвегии.
Таким образом, эффективность сбора нефти в ледовых
условиях при наличии инфраструктуры и доступности
разлива для доставки оборудования составила
примерно 50 %.
Вопросы ограничений реагирования на работу
в ледовых условиях в последние в последние годы
активно обсуждались в Северной Америке. Наиболее
высокий официальный статус такого рода материалы
получили в Канаде, где в 2011 году был официально
опубликован подготовленный по заказу Национального
энергетического совета (NEB) доклад для условий моря
Бофорта и пролива Дэвиса 8.
При оценке ограничений учитывались следующие
параметры:
∎
продолжительность светлого времени суток;
∎
температура воздуха; скорость ветра; наличие льда;
∎
высота волны;
∎
облачность и видимость;
∎
обледенение судов.
Рассматриваемые методы уборки:
∎
локализация и механическая уборка;
∎
диспергенты;
∎
сжигание на месте.
В соответствии с результатами оценки ограничений
для моря Бофорта, в период с ноября по май работы
по уборке нефти в ледовых условиях представляются
невозможными.
h
ttps://www.neb-one.gc.ca/ll-eng/livelink.exe?func=ll&objId=702787&objAction=browse.
|5
Таким образом, для выполнения поручения президента РФ
необходимо внести в федеральные законы от 30.11.1995
№187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской
Федерации» и от 31.07.1998 №155-ФЗ «О внутренних
морских водах, территориальном море и прилежащей зоне
Российской Федерации» требование о том, что лицензия
на пользование недрами и её неотъемлемые составные
части должны содержать информацию, подтверждающую
наличие у операторов проверенных методов ликвидации
разливов нефти подо льдом при проведении работ во
внутренних морских водах и в территориальном море в
ледовых условиях.
1.7. Принятие эффективной методики
расчёта финансового обеспечения
осуществления мероприятий,
предусмотренных планом предупреждения
и ликвидации разливов нефти
и нефтепродуктов, а также возмещения
в полном объёме вреда, причинённого
окружающей среде, в том числе водным
биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу
граждан, имуществу юридических
лиц в результате разливов нефти
и нефтепродуктов на континентальном
шельфе, во внутренних морских водах
и территориальном море Российской
Федерации
(далее — Методика).
В соответствии с проектом приказа Минприроды
России об утверждении Методики размер финансового
обеспечения (ФО) определяется по следующей формуле:
ФО = Зпларн + ФOвред,
где:
Зпларн — сумма денежных средств, достаточная
для ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных
с разливом нефти и нефтепродуктов, установленная
планом по предупреждению и ликвидации аварийных
разливов нефти и нефтепродуктов, утверждённым
эксплуатирующей организацией в соответствии
с действующим законодательством Российской Федерации,
руб.;
ФОвред — размер финансового обеспечения возмещения
вреда, который может быть причинен окружающей среде,
в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью
и имуществу граждан, имуществу юридических лиц
в результате разливов нефти и нефтепродуктов, руб.
Ошибка методики заложена при определении как первого,
так и второго слагаемого.
В части расчёта суммы денежных средств для ликвидации
чрезвычайных ситуаций, связанных с разливом нефти
и нефтепродуктов (Зпларн), предполагается, что компания
должна иметь средства для финансирования ПЛАРН,
6|
утверждаемого эксплуатирующей организацией, к каковым
относятся исключительно ПЛАРН регионального значения
(разливы до 5000 тонн).
Согласно пункту 3 постановления Правительства
РФ от 21.08.2000 №613 «О неотложных мерах
по предупреждению и ликвидации аварийных разливов
нефти и нефтепродуктов» (далее — Постановление №613)
в зависимости от объёма разлива нефти и нефтепродуктов
на море выделяются чрезвычайные ситуации следующих
категорий:
∎
окального значения — разлив от нижнего уровня
л
разлива нефти и нефтепродуктов — до 500 тонн нефти
и нефтепродуктов;
∎
егионального значения — разлив от 500 до 5000 тонн
р
нефти и нефтепродуктов;
∎
едерального значения — разлив свыше 5000 тонн нефти
ф
и нефтепродуктов.
Согласно Постановлению №613 планы по предупреждению
и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов
на региональном и локальном уровнях разрабатываются
и утверждаются организациями, осуществляющими
разведку месторождений, добычу нефти. Таким образом,
компании, эксплуатирующие объекты, на которых
возможен разлив федерального уровня — свыше
5000 тонн, де-юре освобождаются от необходимости
иметь финансовое обеспечение для ПЛАРН федерального
уровня — свыше 5000 тонн. Например, оператор
платформы «Приразломная» в Печорском море
по предлагаемой методике должен иметь финансовый
резерв только для разлива до 5000 тонн. Из каких средств
будут оплачиваться мероприятия ПЛАРН федерального
уровня — неизвестно.
Кроме того, из Методики непонятно, какая сумма денежных
средств должна быть зарезервирована для ликвидации
чрезвычайных ситуаций, связанных с разливом нефти
и нефтепродуктов. Фактически Методика предлагает
самой компании оценивать и утверждать финансовый
резерв для финансирования ПЛАРН. Правительство РФ
не предусматривает формулы либо условия расчёта такого
резерва.
В части расчёта второго слагаемого — размера
финансового обеспечения возмещения вреда, который
может быть причинён окружающей среде, в том числе
водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу
граждан, имуществу юридических лиц в результате
разливов нефти и нефтепродуктов,— предполагаются
фиксированные затраты на возмещение вреда
от разлива, в размере от 70 до 500 руб. за тонну нефти
и нефтепродуктов. Размер возмещения за тонну нефти
и нефтепродуктов установлен для отдельных водных
объектов, в частности для Балтийского моря, Баренцева
моря и др.
Указанные размеры возмещения вреда ниже принятых
Минприроды России базовых такс для исчисления размера
экологического вреда при загрязнении в результате аварий
водных объектов нефтепродуктами в тысячи и десятки
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
тысяч раз9. С учётом возмещения возможного вреда жизни,
здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических
лиц, предлагаемая Методикой сумма финансового
обеспечения оказывается еще более заниженной.
Так, размер финансового обеспечения возмещения вреда
в соответствии с проектом Методики рассчитывается
по формуле:
ФОвред = Рразлива × Вуд,
где:
Рразлива — максимально возможный объём разлившейся
нефти и нефтепродуктов, установленный планом
по предупреждению и ликвидации аварийных разливов
нефти и нефтепродуктов, утверждённым эксплуатирующей
организацией в соответствии с действующим
законодательством Российской Федерации, куб. м;
Вуд — затраты на возмещение вреда, который может
быть причинен окружающей среде, в том числе водным
биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан,
имуществу юридических лиц в результате разлива одной
тонны нефти и нефтепродуктов, руб / т.
В соответствии с Методикой затраты на возмещение
вреда от разлива одной тонны нефти и нефтепродуктов
(Вуд) варьируются от 70 до 500 руб. за одну тонну.
При этом в соответствии с приказом Минприроды России
от 13.04.2009 №87 «Об утверждении Методики исчисления
размера вреда, причинённого водным объектам вследствие
нарушения водного законодательства», только базовые таксы
для исчисления размера вреда при загрязнении в результате
аварий водных объектов нефтепродуктами составляют
от 400 тыс. до 1,15 млн руб. за одну тонну нефтепродуктов.
1
Ущерб от аварии в Керченском проливе в ноябре
2007 года, по разным оценкам российских органов
власти, составил от 6,3 млрд до 30 млрд руб.10 Объём
ущерба оценён Минприроды России в 6,3 млрд руб.
При перерасчёте ущерба на объём нефтепродуктов,
попавших в окружающую среду — 2000 тонн,
ущерб составил от 3,1 млн до 15 млн руб. за тонну
нефтепродуктов.
Анализ стоимости мероприятий по ликвидации
последствий аварии на море и компенсации
экологического и социального ущерба также
указывает на явную заниженность предлагаемого
финансового обеспечения. Ликвидация последствий
аварии в Мексиканском заливе в 2010 г. обошлась
BP в 41,3 млрд долларов11. При оценочном объёме
разлива в 668 тыс. тонн суммарные расходы
компании British Petroleum составили около 61 тыс.
долларов США за одну тонну или, при переводе
в рублевый эквивалент, порядка 2 млн руб. за каждую
тонну нефти12.
В этой связи Правительство РФ не должно согласовывать
проект приказа Минприроды России об утверждении
рассматриваемой Методики и обеспечить принятие
Методики, при которой размер финансового обеспечения
для финансирования мероприятий по ликвидации
последствий и компенсации ущерба от нефтяных разливов
будет не ниже чем 2 млн руб. за каждую тонну нефти.
С учётом повышающих коэффициентов конечный расчёт
ущерба оказывается выше.
По расчётам министерства природных ресурсов
и охраны окружающей среды Республики Коми, только
экологический ущерб в результате нефтяного разлива
на реке Колве в мае 2013 года, исходя из объёма
17 тонн, составил 33,4 млн руб., или около 2 млн
руб. за одну тонну нефти, попавшей в водную среду
(письмо министерства природных ресурсов и охраны
окружающей среды Республики Коми от 12.07.2013
№ 01 – 42 / 2409).
9
«Приразломная» в Баренцевом море. Реализация плана
ликвидации аварийных разливов нефти и компенсация
экологического ущерба в зоне действия платформы может
потребовать значительных финансовых резервов
Таблица 8: Таксы для исчисления размера вреда при загрязнении в результате аварий водных объектов нефтепродуктами. Приказ
Минприроды России от 13.04.2009 №87 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причинённого водным объектам
вследствие нарушения водного законодательства».
10
С учётом серы, попавшей в окружающую среду.
11
ritish Petrolium Investor Update 25 October 2011 http://www.bp.com / liveassets / bp_internet / globalbp / STAGING / global_
B
assets / downloads / B / bp_third_quarter_2011_results_presentation_script.pdf.
12
озможно, что определения «затраты на возмещение вреда, который может быть причинен окружающей среде, в том числе водным
В
биоресурсам» (в соответствии с Методикой расчёта) и «размер вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного
законодательства» (приказ Минприроды России от 13.04.2009 №87) имеют разные объекты применения. Но из предлагаемой Методики
расчёта это непонятно.
|7
2. Законодательное регулирование вопросов
информирования о нефтяных разливах
В Российской Федерации систематически
и централизованно собирается только
информация о нефтяных разливах в части
количества нефтяных порывов. Но даже эта
информация во многом не отражает реальный
масштаб проблемы, так как компании занижают
количество аварийных порывов.
Другим существенным недостатком является
то, что у профильных государственных
контролирующих органов нет регулярной
и полной информации о нефтяных разливах,
которая необходима для их ликвидации,
а именно:
∎
информации об объёмах нефтяных разливов;
∎
информации о контурах и площади нефтяных
разливов.
2.1. Усиление ответственности за сокрытие
информации
Сокрытие информации о нефтяных разливах носит
систематический характер.
В соответствии с докладом министра природных
ресурсов и экологии РФ С. Е. Донского на заседании
комиссии по вопросам стратегии развития топливноэнергетического комплекса и экологической
безопасности, «сопоставление количества аварийных
разливов, о фактах которых недропользователи
информируют надзорные органы (не более 5 тыс.
в год), с количеством установленных в ходе
комплексной проверки одного недропользователя,
свидетельствует об отсутствии у надзорных органов
и органов управления достоверной информации
о масштабах ежегодных потерь углеводородного
сырья и загрязнения окружающей среды, о мерах,
принимаемых недропользователями по ликвидации
нефтяного загрязнения, а также о накопленном
экологическом ущербе в виде загрязнения
почв, водных объектов, донных отложений…
По информации общественных природоохранных
организаций, из‑за износа оборудования ежегодно
происходит более 25 тыс. аварийных разливов,
из которых не более 5 тыс. оказываются в поле
13
зрения надзорных органов. При этом в окружающую
среду, по информации нефтедобывающих компаний,
ежегодно попадает не более 10 тыс. тонн нефти
и нефтепродуктов, а по различным экспертным
оценкам общественных природоохранных
организаций — более 1,5 млн тонн. В то же время,
по информации Росприроднадзора, в результате
аварийных разливов нефти на месторождениях
ежегодно в окружающую среду поступает не менее
50 тыс. тонн нефти и пластовых вод»13.
Сокрытие информации является нарушением действующего
законодательства. Так, в соответствии с постановлением
Правительства РФ от 15.04.2002 №240 «О порядке
организации мероприятий по предупреждению и ликвидации
разливов нефти и нефтепродуктов на территории
Российской Федерации», организации обязаны немедленно
оповещать в установленном порядке соответствующие
органы государственной власти и органы местного
самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов
и организовывать работу по их локализации и ликвидации.
В этой связи представляется необходимым усилить
ответственность компаний, эксплуатирующих
нефтепроводы, в случае несообщения ими информации
о возникающих при эксплуатации нефтепроводов аварийных
ситуациях. В качестве частичного решения проблемы
предлагается усилить наказание за правонарушения,
предусмотренные статьей 237 Уголовного кодекса
РФ, устанавливающей уголовную ответственность
лиц, ответственных за предоставление информации,
за несообщение о техногенных авариях, происшествиях
и катастрофах, которые могут оказать воздействие
на состояние окружающей среды и здоровье человека.
Проект статьи 237 Уголовного кодекса РФ
1. Сокрытие или искажение информации о событиях,
фактах или явлениях, создающих опасность для жизни
или здоровья людей либо для окружающей среды,
совершенные лицом, обязанным обеспечивать
население и органы, уполномоченные на принятие
мер по устранению такой опасности, указанной
информацией, наказывается штрафом в размере
до 300 тыс. руб. либо в размере заработной платы
или иного дохода осуждённого за период до двух лет,
оклад министра природных ресурсов и экологии РФ С. Е. Донского на заседании комиссии по вопросам стратегии
Д
развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности «О проблемах обеспечения экологической
безопасности при пользовании недрами на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе» от 25.02.2014
http://www.mnr.gov.ru / mnr / minister / statement / detail.php?ID=133 886&print=Y.
8|
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
либо принудительными работами на срок до двух лет
с лишением права занимать определённые должности
или заниматься определённой деятельностью
на срок до трёх лет или без такового, либо лишением
свободы на срок до двух лет с лишением права
занимать определённые должности или заниматься
определённой деятельностью на срок до трёх лет
или без такового.
2. Сокрытие или искажение информации
об авариях на нефте- и газопроводах, атомных
электростанциях, гидроэлектростанциях; разливах
нефти и нефтепродуктов; выбросах в атмосферу
ядовитых и (или) вредных веществ; загрязнении
водоёмов ядовитыми и (или) вредными веществами;
пожарах на природных территориях, площади
их распространения и интенсивности; гибели
людей в результате вышеперечисленных событий,
совершенные должностным лицом организации, в чьём
ведении находится аварийный объект или природный
объект, пострадавший от вышеперечисленных
событий, наказывается штрафом в размере
до 300 тыс. руб. либо в размере заработной платы
или иного дохода осуждённого за период до двух лет,
либо принудительными работами на срок до двух лет
с лишением права занимать определённые должности
или заниматься определённой деятельностью
на срок до трёх лет или без такового, либо лишением
свободы на срок до двух лет с лишением права
занимать определённые должности или заниматься
определённой деятельностью на срок до трёх лет
или без такового.14
3. Деяния, поименованные в частях 1 и 2 настоящей
статьи, если они совершены лицом, занимающим
государственную должность Российской Федерации
или государственную должность субъекта Российской
Федерации, а равно главой органа местного
самоуправления либо если в результате таких деяний
причинен вред здоровью человека или наступили
иные тяжкие последствия, наказываются штрафом
в размере от 100 тыс. до 500 тыс. руб. либо
в размере заработной платы или иного дохода
осуждённого за период от одного года до трёх лет,
либо принудительными работами на срок до пяти лет
с лишением права занимать определённые должности
или заниматься определённой деятельностью
на срок до трёх лет или без такового, либо лишением
свободы на срок до пяти лет с лишением права
занимать определённые должности или заниматься
определённой деятельностью на срок до трёх лет
или без такового.
2
2.2. Создание на федеральном уровне
системы регулярного сбора информации
о количестве аварийных разливов
нефти, об объёмах разливов и площади
загрязнённых земель и закрепление функции
сбора этой информации за государственным
органом в области охраны окружающей
среды.
Организацией, занимающейся централизованным
и регулярным сбором информации о количестве аварий
на промысловых нефтепроводах на национальном уровне,
является Центр диспетчерской информации топливноэнергетического комплекса (ЦДУ ТЭК)15. ЦДУ ТЭК может
предоставлять эту информацию на коммерческой основе
третьим сторонам. Однако за ЦДУ ТЭК не закреплена
обязанность предоставления такой информации
в обязательном порядке даже на коммерческой основе.
Так, Гринпис России получал на коммерческой основе
данные ЦДУ ТЭК о количестве порывов, приобретая
их наравне с другими клиентами данной организации,
однако в 2012 году получил отказ в представлении
таких сведений даже на коммерческой основе
без объяснения причин.
Информация, предлагаемая ЦДУ ТЭК об авариях
на промысловых нефтепроводах, содержит данные
только о количестве порывов и их причинах.
Информация об объёмах, контурах и площади разливов
централизованно ЦДУ ТЭК не собирается.
С 1 января 2012 г. вступил в силу федеральный закон
№382‑ФЗ «О государственной информационной
системе топливно-энергетического комплекса» далее —
федеральный закон «О государственной информационной
системе топливно — энергетического комплекса.Согласно
указанному закону, в государственной информационной
системе ТЭК должна содержаться в том числе:
∎
нформация о потерях энергетических ресурсов
и
субъектами государственной информационной системы;
∎
нформация о технических характеристиках
и
оборудования, предназначенного для передачи
энергетических ресурсов;
∎
нформация о воздействии деятельности субъектов
и
государственной информационной системы ТЭК16
на окружающую среду.
14
Изменения выделены подчеркиванием.
15
Порядок сбора и доступа к информации об авариях на магистральных нефтепроводах отличается.
16
убъектами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, предоставляющими в обязательном
С
порядке информацию для включения в государственную информационную систему топливно-энергетического комплекса, являются
в том числе юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по добыче, производству,
переработке, обогащению, преобразованию, хранению, передаче, распределению, транспортировке, поставкам, перевалке, перегрузке,
отгрузке, реализации энергетических ресурсов.
|9
В соответствии со статьей 8 этого закона, одним
из отраслевых сегментов государственной
информационной системы топливно-энергетического
комплекса является нефтедобывающая промышленность,
нефтеперерабатывающая промышленность,
нефтехимическая промышленность, транспортировка
по магистральным трубопроводам нефти
и нефтепродуктов.
Рассматриваемая информация должна быть открыта
как для органов власти, так и для общественности:
в постановлении Правительства РФ от 04.02.2013
№80 «Об утверждении положения о порядке доступа
к информации, содержащейся в государственной
информационной системе топливно-энергетического
комплекса» зафиксировано, что пользователями
государственной информационной системы топливноэнергетического комплекса (лицами, обладающими правом
доступа к информации, содержащейся в государственной
информационной системе топливно-энергетического
комплекса) являются в том числе органы государственной
власти, органы местного самоуправления, а также
юридические лица и физические лица17.
Детальный состав информации о воздействии ТЭК
на окружающую среду был утвержден распоряжением
Правительства РФ от 26.12.2013 №2556‑р «Об утверждении
перечня форм предоставления в обязательном порядке
субъектами государственной информационной системы
топливно-энергетического комплекса информации
для включения в государственную информационную
систему топливно-энергетического комплекса»,
в соответствии с которым были приняты так называемые
формы предоставления в обязательном порядке
информации указанными субъектами государственной
информационной системы топливно-энергетического
комплекса.
В соответствии с этим распоряжением обозначены
формы сегмента в области нефтедобывающей
промышленности, нефтеперерабатывающей
промышленности, нефтехимической промышленности,
транспортировки по магистральным трубопроводам нефти
и нефтепродуктов.
К формам, которые могут включать данные о нефтяных
разливах на промысловых нефтепроводах, относится
форма №1.3 — данные об авариях, несчастных случаях,
связанных с авариями, и инцидентах на объектах нефтяной
промышленности за 6 и 12 месяцев отчетного года. Кроме
того, форма №1.75 требует предоставления сведений
о потерях нефтепродуктов в системе магистрального
трубопроводного транспорта [подчерк. авт.].
17
Однако, как следует из разъяснительного письма
Минприроды России от 16.04.2014 №14 / 142 в ответ
на запрос Гринпис России о необходимости публикации
данных об аварийных порывах на всех нефтепроводах,
включая информацию об объёмах аварий, их координаты,
площадь и т. д., положения распоряжения Правительства
РФ от 26.12.2013 №2556‑р, касающиеся публикации
информации об аварийных разливах, распространяются
только на магистральные нефтепроводы. Кроме того,
в интерпретации формы №1.75 речь идёт не об авариях
на магистральных нефтепроводах, а о технологических
потерях, что гораздо шире, чем потери в результате
аварийных разливов нефти.
Из этого следует, что создаваемая государственная
информационная система топливно-энергетического
комплекса не обеспечит получения государственными
контрольно-надзорными органами и гражданами
РФ информации об аварийных разливах нефти
на промысловых нефтепроводах, за исключением
информации о технологических потерях на магистральных
нефтепроводах.
Решением проблемы информационной открытости
нефтяной отрасли в части нефтяных разливов может
стать внесение соответствующих дополнений в формы
обязательного предоставления информации, утверждённые
распоряжением Правительства РФ от 26.12.2013 №2556‑р.
В качестве дополнений в них может быть включена
информация о техническом состоянии нефтепроводов,
в том числе: протяжённость промысловых нефтепроводов
по срокам эксплуатации, средний возраст промысловых
нефтепроводов, объёмы и площадь нефтеразливов и т. д.
(см. также раздел 1.3).
Альтернативным способом решения проблемы
информационной открытости данных о нефтеразливах
может стать создание на государственном федеральном
уровне самостоятельной системы сбора информации
о количестве аварийных разливов нефти, их объёмах,
координатах и площади загрязнённых земель в результате
аварий на промысловых нефтепроводах.
Проект содержательной части решения
Правительства Российской Федерации
о совершенствовании нормативно-правовой
базы, регламентирующей вопросы, связанные
с загрязнением окружающей среды нефтью
и нефтепродуктами
Обязать компании и структуры, занимающиеся
добычей и транспортировкой нефти, утилизацией
орядок доступа к информации, содержащейся в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса,
П
описан в постановлении Правительства РФ от 04.02.2013 № 80 «Об утверждении положения о порядке доступа к информации,
содержащейся в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса».
10 |
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
отходов бурения при добыче нефти:
1) для целей контроля за состоянием нефтепроводов
и нефтепродуктопроводов представлять
доступ уполномоченному федеральному органу
исполнительной власти к следующей информации:
∎
хемы пролегания эксплуатируемых нефтепроводов
с
и иных трубопроводов;
∎
т ехнические паспорта на промысловые
нефтепроводы.
2) для целей мониторинга нефтяных разливов
ежегодно представлять в уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти
информацию по каждому случаю попаданию
нефтепродуктов в окружающую среду, в том числе:
∎
объём разлива нефти / нефтесодержащей жидкости;
∎
координаты разлива;
∎
площадь и описание контура разлива.
2.3. Повышение эффективности системы
проверок нефтяных компаний со стороны
федерального органа власти в области
охраны окружающей среды
2
В соответствии с федеральным законом №294‑ФЗ,
органы государственного контроля (надзора) имеют право
проводить проверку юридических лиц один раз в три года.
Для эффективной оценки нефтяных разливов силами
органов государственного контроля (надзора) необходимо
осуществление одновременной комплексной выездной
проверки всех нефтяных компаний и компаний,
занимающихся транспортировкой нефти. Соответственно,
такая поверка, скорее всего, должна быть проведена
как внеплановая, так как одновременную плановую
проверку всех компаний, занимающихся добычей
и транспортировкой нефти, осуществить затруднительно
в силу ограничений, установленных законом.
В соответствии с законодательством основанием
для проведения предлагаемой внеплановой проверки
на всероссийском уровне является приказ (распоряжение)
руководителя органа государственного контроля (надзора),
изданный в соответствии с поручениями президента
Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и на основании требования прокурора
о проведении внеплановой проверки в рамках надзора
за исполнением законов по поступившим в органы
прокуратуры материалам и обращениям.
Таким образом, для проведения всероссийской проверки
с целью выявления масштаба проблемы нефтеразливов
необходима политическая воля и решение (поручение)
президента РФ или Правительства РФ.
Основным источником информации о нефтеразливах
являются сами компании, занимающиеся добычей
и транспортировкой нефти. Для целей верификации
данных, подаваемых компаниями, существует
система проверки получаемых данных силами
органов государственного контроля (надзора), причем
как плановых, так и внеплановых18.
18
еобходимо понимать, что плановые и внеплановые проверки не могут полноценно заменить систему регулярного сбора полноценной
Н
информации о нефтеразливах.
| 11
3. Нормативно-правовое регулирование на стадии
протоколирования нефтеразливов государственными
контрольно-надзорными органами
3.1. Придание функции протоколирования
нефтяных разливов органам
государственного экологического надзора
субъектов Российской Федерации
Региональный и федеральный государственный
экологический надзор разделены. Разделение строится
в том числе по объектовому принципу: например,
в соответствии с делением водных объектов на водные
объекты регионального и федерального уровня контрольнонадзорные полномочия будут выполнять или региональные,
или федеральные органы власти соответственно.
В части разделения функции протоколирования
нефтеразлива в задачи органов субъектов Российской
Федерации, например министерства природных ресурсов
и охраны окружающей среды Республики Коми, входит
фиксация разливов и составление протоколов в отношении
региональных водных объектов, находящихся в ведении
Республики Коми, а к полномочиям органов федерального
государственного экологического надзора относится
фиксация разливов и составление протоколов в отношении
водных объектов, находящихся в федеральном ведении
(например, рек Усы и Печоры), и земель лесного фонда.
Количество сотрудников в территориальных органах,
осуществляющих федеральный экологический надзор
(органы Росприроднадзора в субъектах Российской
Федерации), является недостаточным для обеспечения
оперативного реагирования на нефтеразливы,
затрагивающие территории объектов федерального уровня
(в первую очередь земли лесного фонда).
В МО ГО «Усинск» и МО МР «Ижемский» Республики
Коми, где обычно происходят многочисленные
нефтеразливы, отсутствуют представители
Росприроднадзора и фиксация нарушений происходит,
как правило, со слов нарушителя и / или через
значительный промежуток времени.
надзорных органов полномочиями по протоколированию
нефтеразливов на объектах федерального уровня
и федеральных надзорных органов полномочиями
по протоколированию нефтеразливов на объектах
регионального уровня. Разделение функции
протоколирования носит процедурный характер и не связано
с профессиональными возможностями региональных органов
государственного экологического надзора. Например,
минприроды Республики Коми в том числе решает такие
задачи, как:
∎
роверка организаций по вопросам их готовности
п
к действиям по ликвидации последствий возможных аварий,
связанных с разливом нефти и нефтепродуктов;
∎
у тверждение планов по предупреждению и ликвидации
разливов нефти и нефтепродуктов на территории Республики
Коми;
∎
огласование проектов рекультивации нарушенных земель
с
(в том числе в результате нефтеразливов);
∎
у тверждение порядка выдачи разрешений на проведение
внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением
почвенного покрова (в том числе в ходе рекультивации земель
лесного фонда, нарушенных в результате нефтеразливов).
То есть органы государственного экологического надзора
субъектов Российской Федерации, как правило, вовлечены
в систему предотвращения нефтеразливов, фиксирования
нарушений, рекультивации загрязнённых земель, что де-факто
означает их способность осуществлять функции надзора
и фиксации нефтяных разливов вне зависимости от объектов
надзора.
3.2. Разрешение фиксирования
нефтеразливов в труднодоступных участках
путём составления протокола, имеющего
юридическую силу, в отсутствии понятых,
но при наличии обязательной видеосъемки.
В то же время представители региональных органов
государственного экологического надзора могли бы
оперативно и качественно составлять протоколы
о нарушениях, связанных с разливами.
В соответствии со статьей 27.10 Кодекса РФ
об административных правонарушениях изъятие вещей,
явившихся предметами административного правонарушения,
по делу об административном правонарушении,
осуществляется в присутствии двух понятых. Взятие проб
и образцов на месте нефтеразливов в труднодоступных
участках может быть затруднено в связи с отсутствием
граждан, которые могут выступить в качестве понятых.
В этой связи необходимо устранить существующее
разделение полномочий в части протоколирования
нефтеразливов между федеральными или региональными
надзорными органами через наделение региональных
В этой связи предлагается внести в КоАП РФ изменения
с целью возможности отбора проб на месте нефтеразливов
в труднодоступных безлюдных участках без участия понятых
при условии обязательного применения видеосъемки.
12 |
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
4
4. Нормативно-правовое регулирование на стадии
признания и расчёта ущерба вследствие разливов
нефти и других токсических веществ в ходе добычи,
обработки и транспортировки нефти
4.1. Решение проблемы возможного
ухода от признания факта аварийного
разлива нефти или от ответственности
за разлив (вины) в силу невозможности
обжалования прокуратурой решений судов
по экологическим искам в кассационной
инстанции
В соответствии со статьей 377 Гражданского
процессуального кодекса РФ, с представлениями
о пересмотре вступивших в законную силу судебных
постановлений вправе обращаться генеральный прокурор
РФ и его заместители; прокурор республики, края, области,
города федерального значения, автономной области,
автономного округа, военного округа (флота).
Другие прокуроры, в том числе прокуроры
специализированных природоохранных прокуратур,
не вправе обжаловать решения судов в кассационной
инстанции.
Это снижает эффективность работы природоохранных
прокуратур в случаях, когда судебные решения
принимаются с явными процессуальными нарушениями
или с неучётом очевидных фактов и доказательств вины.
4.2. Решение проблемы отсутствия
кода для шахтных минерализованных
нефтесодержащих отходов (подтоварной
воды) в федеральном классификационном
каталоге отходов
Приказом Министерства природных ресурсов
и экологии Российской Федерации от 02.12.2002 №786
утверждён федеральный классификационный каталог
отходов (далее — ФККО), который включает сведения
об образующихся в Российской Федерации отходах,
систематизированные по совокупности приоритетных
признаков: происхождению, агрегатному и физическому
состоянию, опасным свойствам, степени вредного
воздействия на окружающую природную среду. Отходы,
образующиеся при добыче нефти и газа, включены в ФККО
и относятся к отходам добывающей промышленности.
Всем отходам, образующимся при добыче нефти и газа,
присвоен одинаковый код («код 3410000000000 Отходы
при добыче нефти и газа»). Более подробно отходы,
входящие в указанную группу, не классифицированы.
Практика показывает, что имеются затруднения
при отнесении к указанной группе отходов отдельных
их видов, в частности шахтных минерализованных
нефтесодержащих отходов (подтоварной воды).
Шахтные минерализованные нефтесодержащие отходы
(далее — подтоварные воды), образуются в результате
извлечения нефти из нефтесодержащей жидкости
и по своему химическому составу соответствуют
понятию минерализованных нефтесодержащих отходов.
Кроме того, подтоварные воды соответствуют понятию
отходов производства и потребления, содержащемуся
в федеральном законе от 24.06.1998 №89‑ФЗ «Об отходах
производства и потребления», а также в подзаконных
нормативных правовых актах, регулирующих вопросы
обращения с отходами производства и потребления.
Однако на практике, по причине отсутствия в ФККО
классификации по видам отходов, относящихся к группе
«Отходы при добыче нефти и газа», у хозяйствующих
субъектов появляется возможность не выполнять
обязанности, возложенные на них законодательством.
А именно: не вносить принадлежащие им конкретные
объекты размещения отходов в соответствующий
государственный реестр; не рассчитывать плату
за негативное воздействие на окружающую среду
в результате размещения отходов; не разрабатывать
проекты нормативов образования отходов и лимитов
на их размещение.
При этом государственным контрольно-надзорным органам
не удается доказать принадлежность к указанной группе
отходов того или иного вида отходов, образующихся
при добыче нефти и газа. Соответственно, невозможно
наложить установленные в законодательстве санкции
на недобросовестные хозяйствующие субъекты.
В этой связи необходимо внести дополнения
в федеральный классификационный каталог отходов.
Группу «Отходы при добыче нефти и газа» необходимо
классифицировать и разделить, в соответствии
с реально существующими различными видами отходов,
образующихся при добыче нефти и газа, на подгруппы
и присвоить им соответствующие коды. При этом
в качестве подгруппы должны быть выделены отходы
«шахтные минерализованные нефтесодержащие отходы
(подтоварная вода)».
| 13
4.3. Решение проблемы разделения двух
способов возмещения вреда, нанесённого
почвам в результате нефтяного разлива:
посредством восстановления нарушенного
состояния окружающей среды за счёт
ответчика и посредством возмещения
ответчиком ущерба в денежном выражении
в соответствии с принятыми таксами
и методиками
Российское законодательство позволяет возмещать ущерб,
нанесённый окружающей среде, двумя способами.
В соответствии со статьей 77 федерального закона
от 10.01.2002 №7‑ФЗ «Об охране окружающей среды»,
вред окружающей среде, причинённый субъектом
хозяйственной и иной деятельности, возмещается
в соответствии с утверждёнными в установленном
порядке таксами и методиками исчисления размера
вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя
из фактических затрат на восстановление нарушенного
состояния окружающей среды, с учётом понесённых
убытков, в том числе упущенной выгоды.
В соответствии со статьей 78 указанного закона:
1. Компенсация вреда окружающей среде, причинённого
нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды, осуществляется добровольно либо
по решению суда или арбитражного суда. Определение
размера вреда окружающей среде, причинённого
нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды, осуществляется исходя из фактических
затрат на восстановление нарушенного состояния
окружающей среды, с учётом понесённых убытков,
в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии
с проектами рекультивационных и иных восстановительных
работ, при их отсутствии — в соответствии с таксами
и методиками исчисления размера вреда окружающей
среде, утверждёнными органами исполнительной власти,
осуществляющими государственное управление в области
охраны окружающей среды.
2. На основании решения суда или арбитражного суда
вред окружающей среде, причинённый нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды,
может быть возмещён посредством возложения на ответчика
обязанности по восстановлению нарушенного состояния
окружающей среды за счёт его средств в соответствии
с проектом восстановительных работ.
Сложившаяся практика показывает, что компании,
допустившие разлив, как правило, предпочитают
добровольную компенсацию вреда, нанесённого почвам
путём самостоятельного восстановления нарушенного
состояния окружающей среды. При этом расчёт ущерба
делается исходя из фактических затрат на восстановление
нарушенного состояния окружающей среды.
Однако здесь есть существенный недостаток, который
заключается в том, что в предложенных в законодательстве
способах расчёта вреда, подлежащего компенсации,
14 |
используются разные изначальные уровни концентрации
вредных веществ (показатели).
Для определения размера вреда, причинённого почвам,
в денежном исчислении используется «Методика исчисления
размера вреда, причинённого почвам как объекту охраны
окружающей среды», утверждённая приказом Минприроды
России от 08.07.2010 №238. В соответствии с этой
методикой исходным показателем для оценки ущерба,
нанесённого химическим веществом, является норматив
качества окружающей среды для почв или фоновое
содержание химических элементов и углеводородов
в почвах (при отсутствии установленного норматива качества
окружающей среды для почв (для конкретного химического
вещества). В качестве значения норматива качества
окружающей среды применяется значение концентрации
этого химического вещества на сопредельной территории
аналогичного целевого назначения и вида использования,
не испытывающей негативных последствий от нанесённого
вреда.
Для определения же расчёта ущерба исходя из фактических
затрат на восстановление нарушенного состояния
окружающей среды используются так называемые
нормативы допустимого остаточного содержания нефти
и продуктов её трансформации в почвах после проведения
рекультивационных и иных восстановительных работ
(далее — ДОСНП). Очевидно, что принятие и использование
ДОСНП имеет под собой объективное основание, так
как восстановление почвы до состояния, предшествовавшего
нефтяному разливу, зачастую практически невозможно.
Однако при этом показатели фонового содержания
углеводородов в почвах и ДОСНП отличаются в сотни
и тысячи раз.
Например, в соответствии с регламентом
приёмки нарушенных и загрязнённых нефтью
и нефтепродуктами земель после проведения
восстановительных работ в Усинском районе
Республики Коми, утверждённым 12 декабря
2012 г., допускается приёмка земель после
проведения восстановительных работ в зависимости
от последующего использования земель
при содержании остаточной нефти и нефтепродуктов
в почве ниже значений нормативов ДОСНП,
приведённых в таблице.
Для сравнения: приказом министерства природных
ресурсов и охраны окружающей среды Республики
Коми от 25.11.2009 №529 были установлены нормативы
фонового содержания химических элементов
и углеводородов в почвах на территории Республики
Коми, в соответствии с которыми фоновое содержание
углеводородов (нефти) в почве на землях лесного
фонда по г. Печоре и г. Усинску с подчинёнными им
территориям в отношении отдельно взятых типов
почв составляет: торфянисто-подзолисто-глеевых —
0,015 г / кг; торфянисто-подзолисто-глееватых
иллювиально-гумусных типов почв — 0,008 г / кг;
торфянисто-подзолисто-глееватых — 0,011 г / кг;
болотных — 0,013 г / кг.
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
4
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
Таблица. Нормативы остаточного содержания нефти в почве после проведения восстановительных работ
Содержание нефти и нефтепродуктов в слое 0 – 20 см
Направление использования земель
минеральные, органоминеральные,
антропогенные почвы, г / кг
абсолютно сухой пробы
почвы
органогенные почвы
(торфяно-болотные),
г / кг сухого торфа
Земли сельскохозяйственного назначения
(пашни), земли лесного фонда и ООПТ
(природоохранное назначение, водоохранные
зоны)
1,0
5,0
Земли лесного фонда (леса), земли
сельскохозяйственного назначения (сенокосы,
пастбища)
10,0
30,0
Земли лесного фонда
–
50,0
Земли промышленности
30,0
80,0
Полное возмещение вреда, причинённого в результате
разлива нефти, посредством возложения на виновное лицо
обязанности по восстановлению нарушенного состояния
окружающей среды за счёт его средств в соответствии
с проектом восстановительных работ объективно
невозможно.
При этом в соответствии со статьей 77 федерального
закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей
среды», юридические и физические лица, причинившие
вред окружающей среде в результате её загрязнения,
истощения, порчи, уничтожения, нерационального
использования природных ресурсов, деградации
и разрушения естественных экологических систем,
природных комплексов и природных ландшафтов и
иного нарушения законодательства в области охраны
окружающей среды, обязаны возместить его в полном
объёме в соответствии с законодательством
[подчеркнуто авт.].
Теоретически полным возмещением вреда землям,
загрязнённым в результате разливов нефти
и нефтепродуктов, будет являться проведение работ
по рекультивации земель, в результате которых будет
снижен показатель остаточного содержания нефти
и продуктов её трансформации в почвах, до уровня,
соответствующего фоновому (изначальному).
Но так как это труднодостижимо, то предлагается,
что в случае невозможности достижения фоновых
значений разница между полученным в результате
рекультивационных работ значением загрязнения почвы
в приемлемый срок (например, через два года после
нефтяного разлива) и фоновым значением должна
компенсироваться в денежной форме в размере,
рассчитанном согласно таксам и методикам, утверждённым
приказом Минприроды России от 08.07.2010 №238.
Полностью рекультивировать почву
после разлива нефти крайне затруднительно.
| 15
5. Нормативно-правовое регулирование на стадии
рекультивации загрязнённых земель и после приёмки
рекультивированных земель
5.1. Установление в законодательстве
временных рамок начала проведения
рекультивационных работ (как технического,
так и биологического этапов) после
обнаружения факта загрязнения земель
Федеральное законодательство и подзаконные нормативные
правые акты не устанавливают временного промежутка,
в течение которого должно начаться проведение
рекультивационных работ.
Так, постановления Правительства РФ от 15.04.2002 № 240
«О порядке организации мероприятий по предупреждению
и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов
на территории Российской Федерации» и от 23.02.1994 №140
«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы» (далее —
Постановление №140) не содержат нормативных положений,
устанавливающих сроки проведения рекультивационных работ
и вовлечения земель в хозяйственный оборот.
Пункт 2 Постановления №140 рекомендует комитету
Российской Федерации по земельным ресурсам
и землеустройству и Министерству охраны окружающей
среды и природных ресурсов Российской Федерации
по согласованию с Министерством сельского хозяйства
и продовольствия Российской Федерации и другими
заинтересованными министерствами и ведомствами
Российской Федерации лишь утвердить основные положения
о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы (далее — Основные
положения).
В свою очередь Основные положения, утверждённые
совместным приказом Минприроды России № 525
и Роскомзема № 67 от 22.12.1995, устанавливают, что сроки
проведения технического этапа рекультивации определяются
органами, предоставившими землю и давшими разрешение
на проведение работ, связанных с нарушением почвенного
покрова, на основе соответствующих проектных материалов
и календарных планов. То есть на федеральном уровне сроки
начала рекультивационных работ никак не указываются.
В результате этой неопределённости органы, предоставляющие
землю и дающие разрешение на проведение работ, связанных
с нарушением почвенного покрова, также не указывают этих
сроков.
Так, в соответствии с постановлением правительства
Республики Коми от 03.04.2012 №120 «О министерстве
природных ресурсов и охраны окружающей среды
Республики Коми» органом, согласовывающим проекты
рекультивации нарушенных земель в Республике Коми,
является министерство природных ресурсов и охраны
окружающей среды Республики Коми. В соответствии
16 |
с приказом минприроды Республики Коми от 18.12.2013 № 595
был утверждён порядок выдачи разрешений на проведение
внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением
почвенного покрова, на территории Республики Коми (далее —
Порядок). Порядок также не устанавливает срока с момента
выявления факта негативного воздействия, в течение которого
заявитель, допустивший загрязнение, обязан обратиться
в уполномоченный орган государственного экологического
надзора за выдачей соответствующего разрешения.
Как следствие, срок проведения работ по рекультивации
нарушенных земель определяется самими предприятияминедропользователями. Как показывает практика, в случае
загрязнения земель лесного фонда в результате разливов
нефти и нефтепродуктов этот срок может ставиться
в зависимость от срока действия договоров аренды, которые
в отдельных случаях заключаются на срок, превышающий
20 лет.
Показательна в данном отношении проверка,
проведённая Печорской природоохранной межрайонной
прокуратурой по факту обнаружения участка
нефтезагрязнения в районе ДНС-7 Возейского
месторождения. По результатам проверки установлено,
что загрязнение нефтью земель лесного фонда
произошло вследствие разгерметизации трубопровода,
эксплуатируемого ТПП «Лукойл-Усинскнефтегаз»
ООО «Лукойл-Коми». Факт разгерметизации
трубопровода был выявлен 16.12.2011. На момент
натурного обследования нарушенных земель,
проведённого прокуратурой 05.09.2013, установлено,
что на большинстве осматриваемых участков, нефть
битумизирована, что свидетельствует о длительности
нахождения загрязняющего вещества на указанном
участке; осматриваемый участок имеет уклон
в сторону ручья Пальник-Шор; при установлении
направления миграции нефтесодержащей жидкости
(далее — НСЖ) установлено её прохождение
за охранную зону трубопровода и попадание
в лесной массив; на указанных участках лесного
фонда нефть также имеет признаки длительности
нахождения, выражающиеся в проникновении НСЖ
в почвенный покров и битумизации в углублениях
рельефа, заполненных водой. Таким образом,
материалами проведённой прокурорской проверки
установлено, что ООО «Лукойл-Коми» в течение
более 1 года 9 месяцев с момента произошедшего
загрязнения земель НСЖ не предприняло
надлежащих мер по организации и проведению
мероприятий по рекультивации земель на площади
2,42 га, расположенных в квартале 376, выдел
6,14 Усинского участкового лесничества ГУ «Усинское
Greenpeace
Комитет
спасения
Печоры
Нефтяное загрязнение:
проблемы и возможные
решения
лесничество». 20.12.2013 Печорской природоохранной
межрайонной прокуратурой в отношении ООО «ЛукойлКоми» вынесено постановление о возбуждении
дела об административном правонарушении,
предусмотренного частью 1 статьи 8.7 КоАП РФ.
На основании материалов, представленных прокурором,
05.02.2014 Усинским территориальным отделом
Печорского управления Ростехнадзора вынесено
постановление о привлечении ООО «Лукойл-Коми»
к административной ответственности, предусмотренной
частью 1 статьи 8.7 КоАП РФ, и назначено наказание
в виде штрафа в размере 40 тыс. руб.
ООО «Лукойл-Коми», не согласившись с вынесенным
постановлением, оспорило его в арбитражном суде
Республики Коми. В обосновании собственных
доводов Общество указало: «…Согласно пункту 9
Основных положений, сроки проведения технического
этапа рекультивации определяются органами,
предоставившими землю и давшими разрешение
на проведение работ, связанных с нарушением
почвенного покрова, на основе соответствующих
проектных материалов и календарных планов. Приказом
комитета лесов Республики Коми от 04.09.2009
№ 838‑АР Обществу предоставлен в аренду лесной
участок с номером в государственном лесном
реестре 378‑2012‑09 сроком действия до 20.08.2013.
В соответствии с данным приказом, Обществом
заключен договор аренды лесного участка земель
лесного фонда №С0990530 / 39 / 13‑АЗ, сроком действия
до 20.08.2013. По ходатайству Общества приказом
комитета лесов Республики Коми от 09.10.2013
№ 1146‑АР, ООО «Лукойл-Коми» предоставлен
в аренду лесной участок № 378‑2012‑09 на новый
срок до 12.06.2014. Согласно пункту 6.4.5 договора,
после окончания срока действия настоящего
договора арендатор обязан передать лесной участок
арендодателю в состоянии и качестве, пригодном
для ведения лесного хозяйства, проведённой
технической рекультивацией и выполненными
работами по лесоразведению (биологической лесной
рекультивации). На основании указанных доводов
можно сделать вывод об отсутствии объективной
стороны административного правонарушения, поскольку
наступление срока сдачи арендованного земельного
участка определен договором 12.06.2014». Кроме того
указано, что «…план-график работ по рекультивации
загрязнённых земель, указанный в плане
по предупреждению и ликвидации разливов нефти
и нефтепродуктов по ТПП „Лукойл-Усинскнефтегаз“
ООО „Лукойл-Коми“, на который сослался прокурор
в постановлении о возбуждении административного
производства от 20.12.2013, носит рекомендательный
характер, а сроки проведения рекультивации, указанные
в ПЛАРН, являются ориентировочными и не могут
служит основанием для привлечения Общества
к административной ответственности по части 1 статьи
КоАП РФ».
5.2. Уточнение задач государственного
земельного надзора в части контроля
за рекультивированными землями после
5
их приёмки государственными комиссиями
Законодательство и нормативно-правовая база достаточно
подробно регламентирует процедуры подготовки проектов
рекультивации, их учёта в соответствующих комиссиях,
реализации и приёмки рекультивированных земель.
Что происходит с рекультивированными землями после
их приёмки, подробно не регламентировано.
В соответствии с регламентом приёмки нарушенных
и загрязнённых нефтью и нефтепродуктами земель после
проведения восстановительных работ в Усинском районе
Республики Коми, утверждённым 12 декабря 2012 г.,
контроль за сданным участком осуществляется
специально уполномоченными органами по контролю
за использованием и охраной земель в соответствии
с постановлением Правительства РФ от 15.11.2006
№ 689 «О государственном земельном контроле» (с изм.)
и организацией, осуществляющей авторский надзор
за реализацией проектов (программ) рекультивации.
Соответствующее постановление Правительства РФ
от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном
надзоре» указывает, что специально уполномоченными
органами за использованием и охраной земель
для реализации этих задач являются Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования
и её территориальные органы и Федеральная служба
государственной регистрации, кадастра и картографии
и её территориальные органы.
При этом в указанном постановлении не регламентировано,
каким образом должен реализовываться контроль
за рекультивированными и сданными государственным
комиссиям землями.
В этой связи необходимо внести в указанное постановление
соответствующие дополнения, которые бы уточняли права
и обязанности государственных органов. Например,
предлагается внести следующие изменения в пункт
4 положения о государственном земельном надзоре,
утверждённого постановлением Правительства РФ
от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном надзоре»
(выделено подчеркиванием):
4. Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования и её территориальные органы
осуществляют государственный земельный надзор
за соблюдением:
а) выполнения обязанностей по рекультивации земель,
загрязнённых в результате нефтеразливов, с правом получения
ежегодных отчётов о состоянии рекультивированных
земель и с последующим проведением ежегодных проверок
рекультивированных земель, загрязнённых в результате
нефтеразливов, рекультивации земель после завершения
разработки месторождений полезных ископаемых (включая
общераспространённые полезные ископаемые), строительных,
мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательскихи
иных работ, в том числе работ, осуществляемых для
внутрихозяйственных или собственных надобностей.
| 17
Гринпис — это независимая международная
организация, цель которой — сохранить природу
и мир на планете. Для этого мы изменяем отношение
людей к природным богатствам Земли.
Комитет спасения Печоры — неправительственная
организация, работающая в бассейне реки Печоры
(Республика Коми, Россия). Цель организации —
оздоровление экологической обстановки в бассейне
Печоры и сохранение существующих массивов дикой
природы, одного из главных богатств Печорского края.
125040, Москва,
Ленинградский пр-т, д. 26, корп. 1
Тел.: +7 495 988-74-60
Санкт-Петербург
194044, Санкт-Петербург,
Менделеевская ул., д. 9, оф. 117
169460, Республика Коми.
с. Ижма, ул. Чупрова, д. 114.
Тел.: +7 812 347-71-34, +7 812 347-71-35
Тел. / факс: +7 82140‑94‑6‑36
[email protected]
[email protected]
www.greenpeace.ru
www.savepechora.ru