Карабут Ирина Владимировна. Избирательная система субъекта РФ (на примере Орловской области)

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРТСВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени И.С. ТУРГЕНЕВА»
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция
профиль: Государственное право
Студентки Карабут Ирины Владимировны, шифр 130576
Юридический институт
Тема выпускной квалификационной работы
«ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА СУБЪЕКТА РФ
(НА ПРИМЕРЕ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ)»
Студент
_____________
И. В. Карабут
Научный руководитель, к.ю.н., доцент
_____________
В.И. Опрятов
Рецензент
_____________
Л.А. Будовская
Зав. кафедрой муниципального
и экологического права
_____________
Орел 2018
С.В. Васюков
2
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени И.С. ТУРГЕНЕВА»
Юридический институт
Кафедра муниципального и экологического права
Направление подготовки 40.03.01 Юриспруденция
УТВЕРЖДАЮ:
Зав. кафедрой
___________ С.В.Васюков
«___» ___________ 2017 г.
ЗАДАНИЕ
на выполнение выпускной квалификационной работы
студентки Карабут Ирины Владимировны шифр 130576
фамилия, имя, отчество
1. Тема ВКР «Избирательная система субъекта РФ (на примере Орловской
области)»_______________________________________________________
Утверждена приказом по университету от « »
2017 г. №
2. Срок сдачи студентом законченной работы « »
2018 г.
3. Исходные данные к работе действующее законодательство, специальная
литература по теме выпускной квалификационной работы, периодические
издания, интернет-ресурсы.
4. Содержание ВКР (перечень подлежащих разработке вопросов)
исследование
избирательной
понятия
организации
системы,
выборов,
определение
целей,
определение
элементов
основных
принципов
деятельности, функций и методов деятельности избирательной комиссии
Орловской области; выявление основных тенденций и противоречий в
действующем законодательстве.
Дата выдачи задания « »
Научный
руководитель ВКР
2017 г.
________________
В.И.Опрятов
(подпись)
Задание принял к исполнению __________________ И.В. Карабут
(подпись)
3
КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН
Наименование этапов ВКР
Выбор темы ВКР
Подбор литературы по
исследуемой теме
Определение актуальности
темы, написание введения
Написание первой главы
Написание второй главы
Написание третьей главы
Составление выводов и
написание заключения
Представление работы на
кафедру
Студент
Сроки выполнения этапов
работы
26.10.2017 г. – 30.11. 2017 г.
01.12.2017 г. – 31.01. 2018 г.
Примечание
01.01.2018 г. – 31.01. 2018 г.
выполнено
01.02.2018 г. – 28.02. 2018 г.
01.03.2018 г. – 01.04. 2018 г.
02.04.2018г. - 30.04. 2018 г.
01.05.2018 г. – 30.06. 2018 г.
выполнено
выполнено
выполнено
выполнено
до 17.07.2018 г.
выполнено
_____________
(подпись)
Научный
руководитель ВКР
_____________
(подпись)
выполнено
выполнено
И.В. Карабут
(И.О.Ф.)
_ В.И.Опрятов___
(И.О.Ф.)
4
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Избирательная система
субъекта РФ (на примере Орловской области)»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Студент: Карабут Ирина Владимировна
Научный руководитель: к.ю.н., доцент кафедры
муниципального и
экологического права Опрятов Виталий Иванович.
Объем ВКР: 87
Количество использованных источников: 90
Ключевые слова: организация проведения выборов, избирательная
система,
избирательная
избирательная
участковая
комиссия
комиссия,
избирательная
Орловской
территориальная
комиссия,
области,
окружная
избирательная
комиссия,
муниципальная
избирательная
комиссия.
Краткая характеристика ВКР: в данной выпускной квалификационной
работе рассмотрены и исследованы понятия избирательной системы
Орловской области как субъекта Российской Федерации, сформулированы
функции избирательной системы и предложены различные основания их
классификации, а также определены основные направления влияния
современной
политической
практики
на
содержание
избирательного
законодательства в Орловской области.
Методологическую основу исследования составляют диалектический
метод
научного
познания,
общенаучные
и
частнонаучные
методы
теоретического анализа, такие, как исторический, логический, формальноюридический и сравнительно-правовой.
По
результатам
проведенного
исследования
теоретического и практического характера.
сделаны
выводы
5
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................................................................................ 6
Глава 1. Конституционные основы современного Российского
избирательного права ................................................................................... 13
1.1. Понятие и функции избирательной системы. .................................... 13
1.2. Виды избирательных систем. ............................................................... 25
1.3. Совершенствование избирательной системы Российской
Федерации на современном этапе. .............................................................. 29
Глава 2. Избирательная системы в современной России ....................... 37
2.1. Правовые основы современной избирательной системы Российской
Федерации. ..................................................................................................... 37
2.2. Соотношение норм Конституции Российской Федерации и
международных избирательных стандартов. ............................................ 44
2.3. Содержание конституционных принципов избирательной системы
Российской Федерации. ................................................................................ 49
Глава 3. Избирательная система, применяемая на выборах в
Орловской области ........................................................................................ 59
3.1. Понятие и специфические особенности организации и проведения
выборов в Орловской области. .................................................................... 59
3.2. Основные направления деятельности Избирательной комиссии
Орловской области. ....................................................................................... 67
Заключение..................................................................................................... 81
Библиографический список: ....................................................................... 84
6
Введение
Актуальность темы исследования. История становления и развития
современной системы избирательных комиссий Российской Федерации берет свое
начало в 1993 году, когда Указом Президента Российской Федерации от 21
сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской
Федерации» была прекращена деятельность Съезда народных депутатов и
Верховного Совета Российской Федерации. Этим Указом были утверждены
Положение о федеральных органах власти на переходный период и Положение о
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, кроме того, Указом Президента России от 11.10.1993 № 1626 было
принято Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации. В это же время были изданы Указы Президента
России «Об утверждении основных положений о выборах в представительные
органы государственной власти края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа» от 27.10.1993 под № 1765, «Об
утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления»
от 29.10.1993 под № 1797. Таким образом, начиная с 12 декабря 1993 года по июнь
1994 года, в России путем выборов были сформированы все представительные
органы – Федеральное Собрание Российской Федерации, органы законодательной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Для избирательной системы Орловской области стартовой точкой отсчета
стала выборная кампания апреля 1993 года, когда состоялись первые в истории
области выборы, которые провела окружная избирательная комиссия по выборам
Главы Орловской областной администрации. За этот период проведено около 1300
выборных кампаний, избрано более 6500 депутатов и выборных должностных лиц.
Сегодня избирательная система Орловской области представлена отрядом более 12
000 человек. Весь этот период после принятия Конституции 1993 года
неоднократно и не всегда последовательно формировалось и совершенствовалось
избирательное законодательство, а вместе с ним и вся избирательная система.
В декабре 1994 г. был принят первый Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан». Этот же период связан с началом
7
разработки Государственной автоматизированной системы Российской Федерации
«Выборы» (Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1723),
завершившийся
принятием
автоматизированной
системе
Федерального
Российской
закона
Федерации
«О
Государственной
«Выборы»
(подписан
Президентом Российской Федерации 10 января 2003 г.). В следующем году был
принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской
Федерации», в 1997 году - Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации». На рубеже веков, в 2002 году – принимается ныне действующий
Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В 2004-2007 годах доработка избирательного и смежного законодательства
была масштабной и непрерывной. Всего за эти годы изменения в Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации вносились - 17 раз, в Федеральный
закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»
9 раз, в Федеральный закон «О выборах Президента
Российской Федерации» - 8 раз, в Федеральный закон «О политических партиях» 7 раз. Среди
новелл преобладали запреты, ограничения и отмены ранее
действовавших норм и институтов.
В 2008-2011 годах в федеральном избирательном законодательстве нашли
свое
детальное
отражение
предложения
относительно
совершенствования
политической и избирательной систем. Так, одним из основных изменений явилось
увеличение сроков конституционных полномочий Президента и Государственной
Думы до 6 и 5 лет соответственно. Одним из кардинальных изменений стала
отмена избирательного залога на выборах всех уровней,
введение четко
сформулированных гарантий для парламентских партий при освещении их работы
в государственных средствах массовой информации.
Практика последующих лет отчетливо свидетельствует о том, что для учета
каких-то новых реалий законодателю совсем не обязательно вносить поправку в
Конституцию Российской Федерации, достаточно, например, принять федеральный
8
конституционный закон, выполняющий определенную роль, и тем самым менять
не Конституцию, а научиться ею пользоваться, и совершенствовать с помощью
Конституционного суда и законов.
По существу, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» стал конституционным федеральным законом, так как
восполняет
«пробелы»
Конституции
Российской
Федерации
в
части
распространения принципов демократических свободных периодических всеобщих
равных прямых выборов при тайном голосовании на все виды и уровни выборов
органов государственной власти и органов местного самоуправления. Он же,
выполняет роль базового Федерального закона для всех иных актов, регулирующих
проведение выборов в Российской Федерации. В нем раскрывается содержание
основных понятий избирательного процесса, что позволяет использовать их в
одинаковом смысле во всех законах о выборах.
В 2011 и 2012 годах за относительно короткий срок было принято 10
федеральных законов, которые внесли ряд концептуальных изменений в
избирательное
законодательство.
В последующие
два года продолжилось
совершенствование избирательного законодательства с внесением изменений,
связанных с укреплением кадровой составляющей избирательных комиссий,
оптимизацией организационной инфраструктуры избирательного процесса.
частности,
В
была закреплена выборность высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации, установлен один единый день голосования в Российской
Федерации
(второе
воскресенье
сентября),
предусмотрено
образование
избирательных участков, участков референдума сроком на 5 лет, формирование
участковых избирательных комиссий со сроком полномочий пять лет, а также
резерва составов участковых комиссий.
Но не смотря на долгий путь, современное состояние избирательного
законодательства в Орловской области, к сожалению, не может считаться
идеальным концептуальным отражением и совершенной юридической техникой
воспроизводства избирательного процесса России. В качестве примера, достаточно
9
упомянуть исключение из регионального законодательства прямых выборов глав
муниципальных образований.
Степень научной разработанности темы. Первоначальную базу составили
работы С. А. Авакьяна, М. П. Авдеенкова и Ю. А. Дмитриева, Е. И. Козловой и О.
Е. Кутафина, А. Н. Кокотова и М. И. Кукушина, В. О. Лучина по
конституционному праву России; М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина, Б. А.
Страшуна, В.Е. Чиркина по конституционному праву зарубежных стран; Ю. А.
Веденеева, А. В. Иванченко, В. В. Игнатенко, С. Д. Князева, А. Ф. Малого, по
избирательному праву и избирательному процессу Российской Федерации.
Разносторонние аспекты, актуальные проблемы избирательного права, и
избирательной системы в целом нашли свое глубокое отражение в работах
следующих отечественных и зарубежных ученых: Е. М. Абдулхаков, А. С.
Автономов, С.А. Белов, В. Н. Белоновский, Р. Т. Биктагиров, Н. С. Бондарь, О. Н.
Булаков, И. Т. Василенков, A. А. Вешняков, А. А. Вилков, В. В. Водовозов, А. Г.
Головин, А. В. Зиновьев, М. И. Забелин, И. В. Шишенин, Д. Б. Катков, С. А.
Котляревский, Н. И. Лазаревский, В. В. Лапаева, B. И. Лысенко, М. В. Максютин,
М. Н. Марченко, Т. М. Пряхина, Ю. И. Скуратов, В. В. Смирнов, А. В. Теперик, А.
Г. Чернышов, В. Е. Чиркин, Б. Н. Чичерин, А. Н. Щербак, Б. В. Щетинин, Н. Д.
Эриашвили, А. А. Югов и другие.
Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся в
процессе реализации конституционных прав граждан в сфере избирательной
системы Российской Федерации, а также субъектов РФ, ее правовые и
политические стороны.
Предмет исследования: избирательная система Российской Федерации в
целом и Орловской области как субъекта Федерации в частности.
Цель
настоящей
конституционно-правовых
работы:
основ
изучить
и
проанализировать
избирательной
системы
как
специфику
основного
общественно-политического и государственно-правового механизма реализации
народного суверенитета в современной Российской Федерации.
Для достижения названной цели необходимо решить следующие задачи:
1) изучить понятие и функции избирательной системы;
10
2) рассмотреть виды избирательных систем;
3) определить политические основы современной избирательной системы
Российской Федерации;
5) проанализировать совершенствование избирательного законодательства
Российской Федерации на современном этапе;
6) исследовать пути совершенствования организации проведения выборов в
Орловской области;
Методологическую основу исследования составляют диалектический
метод научного познания, общенаучные и частнонаучные методы теоретического
анализа, такие, как логический и сравнительно-правовой.
В качестве теоретической основы исследования использованы следующие
методы: организационные методы – методы планирования, подготовки и построения
исследования; теоретические методы исследования – теоретический анализ литературных
источников, обобщение и систематизация данных, имеющихся в науке и практике.
Научная
новизна
общетеоретическом
данной
рассмотрении
работы
заключается
современной
в
комплексном
избирательной
системы
Российской Федерации в целом и Орловской области как субъекта Федерации в
частности. Содержание избирательной системы раскрыто через сложный комплекс
общественно-политических и правовых отношений между народом и государством
в связи с осуществлением права народа учреждать и избирать органы
государственной власти;
В рамках научного исследования сформулированы функции избирательной
системы и предложены различные основания их классификации, а также
определены основные направления влияния современной политической практики
на содержание избирательного законодательства в Орловской области.
Разработанность темы: При исследовании данной проблемы были
использованы работы: С. А. Авакьяна, М. П. Авдеенковой, Ю. А. Дмитриева, Е. Ю.
Бархатовой, А. В. Безрукова, Р. Т. Биктагирова, Н. С. Бондаря, А. А. Джагаряна, А.
Н. Дементьева, В. С. Елистратовой, А. В. Зиновьева, А. В. Иванченко, А. А.
Кондрашевой, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. В. Маклакова, В. В. Полуэктова,
В. Е. Чиркина, А. А. Югова и другие.
11
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется
использованием содержащихся в исследовании теоретических выводов для
дальнейшего
изучения
современной
избирательной
системы
Российской
Федерации и иных вопросов, непосредственно с ней связанных, и возможностью
использования основных положений, содержащихся в работе, при изучении курса
«Конституционного права», «Избирательного права», «Муниципального права» и
спецкурсов, посвященных тематике данного исследования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Избирательная система в широком смысле есть конституционно-правовая
конструкция, система институтов, учреждений и ценностей, по своему содержанию
и смыслу представляющая юридическую форму и способ взаимодействия
гражданского
общества
и
государства,
содержанием
которой
выступает
совокупность общественных отношений, как урегулированных, так и не
урегулированных нормами права, по поводу установления избирательных прав
граждан, организации и порядка выборов в органы государственной власти и
органы местного самоуправления, обеспечивающая, во-первых, реализацию
избирательных прав граждан; во-вторых, организацию, проведение и подведение
итогов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; втретьих, легитимную трансформацию политической власти в государственную.
2. Структура избирательной системы обусловлена выделением в ней
субъектов избирательной системы в виде граждан, участвующих в выборах,
общественных объединений, государственных органов и избирательных комиссий,
обеспечивающих организацию, проведение и подведение итогов выборов,
избирательного права и избирательного процесса.
3. В субъектах Российской Федерации осуществлён последовательный
переход к применению пропорциональной избирательной системы и открытых
списков кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы
государственной власти и местного самоуправления наряду с мажоритарной.
Введение на региональном уровне пропорциональной системы и открытых списков
кандидатов существенно расширило возможности избирателей непосредственно
участвовать в формировании персонального состава законодательного органа
12
государственной власти субъекта Федерации и представительных органов местного
самоуправления, а также стимулировало непарламентские политические партии на
более активную работу с избирателями. Возвращён институт прямых выборов
высших должностных лиц субъектов Федерации, что полностью соответствует
принципу всеобщего равного прямого избирательного права, осуществляемого на
периодичных
подлинных
состязательных
выборах
посредством
тайного
голосования на уровне субъектов Федерации.
4.
В
целях
демократического
совершенствования
избирательного
законодательства Орловской области необходимо вернуть норму о прямых
выборах Глав муниципальных образований на ряду с выборами из числа депутатов
представительных
органов
местного
самоуправления
или
назначения
по
результатам конкурса.
5. В целях недопущения в дальнейшем исключения из законодательства
различных видов прямых выборов предлагаем дополнить Конституцию Российской
Федерации
дефиницией
следующего
содержания:
«Избирательная
система
Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом,
основывается на принципах всеобщего равного прямого избирательного права,
осуществляемого
на
периодичных
подлинных
состязательных
выборах
посредством тайного голосования».
6. Дополнить ст.9 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации №67-ФЗ посвящённой
обязательности проведения выборов перечнем выборных органов и должностных
лиц.
Структура работы: Работа состоит из введения, трёх глав, объединяющих
восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
13
Глава 1. Конституционные основы современного Российского избирательного
права
1.1. Понятие и функции избирательной системы.
В отечественной и зарубежной науке понятие «избирательная система»
начинает
складываться
в
XIX
в.
вследствие
процессов
демократизации
общественной и государственной жизни. Сущность любой избирательной системы
составляют положения теории народного суверенитета, которая была разработана
мыслителями XVII – XVIII вв. и воспринята правовой мыслью более позднего
периода.
Избирательная система, являясь одной из важнейших категорий науки
государственного права, характеризует степень демократического развития любого
конституционного государства.
Начиная с 60 – 70-х годов XIX в. в отечественной литературе шла активная
полемика
об
определении
конституционно-правовой
данного
науке
не
понятия.
До
выработано
настоящего
единого
времени
в
определения
избирательной системы. Анализ юридической литературы свидетельствует о
доминировании позиций, рассматривающих избирательную систему в узком
смысле как технологию выборов и способ распределения депутатских мандатов.
Такой подход позволяет проводить классификацию избирательных систем 1. Таким
образом, научная разработка избирательной системы как института, ее места и
роли в демократическом становлении Российского государства и общества
продолжается.
Следует обратиться к определениям, сформулированным учеными на разных
этапах развития науки конституционного (государственного) права. Это позволит
проследить эволюцию научной мысли, выявить факторы, предопределяющие
взгляды
ученых,
и
сформулировать
собственное
суждение
о
сущности
избирательной системы.
Впервые в законодательной практике понятие избирательной системы было
использовано Конституцией СССР 1936 г. Так называлась глава XI, посвященная
Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / А.С. Автономов, Ю.А. Веденеев, В.В. Луговой.
Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК РФ. М.: Норма, 2009. – С. 133.
1
14
вопросам избирательного права и выборам в СССР. В первой советской
Конституции – Конституции РСФСР 1918 г. и в соответствующих конституциях
других советских республик того периода такое понятие не использовалось.
Вместо него применялось понятие «избирательное право», что дало основание
некоторым авторам впоследствии считать, будто законодатель вкладывал в эти
понятия идентичное содержание2.
В Большом юридическом словаре избирательная система определяется как
«порядок формирования выборных (прежде всего представительных) органов
государства»3. Аналогичная позиция изложена в учебнике Е. И. Козловой, О. Е.
Кутафина «Конституционное право России»4 и в ряде других трудов. Например, С.
А. Авакьян под избирательной системой понимает реально существующий порядок
подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц
государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации 5.
Таким
образом,
понимание
избирательной
системы
как
порядка
формирования выборных органов государства и как общественных отношений
формирует два самостоятельных подхода, каждый из которых подлежит
критической оценке.
Первый ведет «к отождествлению избирательной системы с избирательным
правом, так как порядок выборов устанавливается нормами избирательного права.
Тем самым избирательная система как относительно самостоятельное политикоправовое явление растворяется в избирательном праве». Что же касается второго
подхода, «то общественные отношения, будучи весьма динамичным явлением, не
дают достаточно конкретного представления об избирательной системе как
категории государственного права, элементы которой, особенно в организационнопрактическом аспекте, трудноуловимы. Иначе говоря, общественные отношения не
дают реального материала, из которого складывается избирательная система как
совокупность определенных элементов, составных частей». Рассуждая подобным
Елистратова В.С. Еще раз о понятии избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. –
2009. – № 9. – С. 19.
3
Большой юридический словарь / Авт.-сост. В. Н. Додонов, В. Д. Ермаков, М. А. Крылова и др.; под ред. А.
Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М.: Цифра-М, 2009. – С. 234.
4
Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. 8-е изд., перераб. и доп. М.:
Юристъ, 2012. – С. 201.
5
Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс. – 5-е изд., доп. и перераб. В 2 т. Т. 2. М.:
Юристъ, 2014. – С. 163.
2
15
образом,
Р.
Т.
Биктагиров
выводит
избирательную
систему
за
рамки
избирательного права и общественных отношений, складывающихся по поводу
формирования представительных органов государственной власти, расширяя их за
счет совокупности государственных и общественных организаций и избирателей,
входящих
в
правовые
отношения
в
связи
с
формированием
органов
государственной власти и местного самоуправления путем всеобщих выборов 6.
Как всякая система, избирательная система предполагает определенную
структуру, складывающуюся из конкретных элементов, основных частей и связи
между ними. Ни одно из приведенных выше определений избирательной системы
не удовлетворяет критериям системы. В зарубежной науке не выделяется узкий и
широкий смысл в понятии «избирательная система» и используется термин
«electoral system», под которым понимается избирательная формула, способ
определения победителя на выборах в органы государственной власти и правила
распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями,
преодолевшими заранее установленный избирательный порог. Преобладание в
зарубежной науке подхода, основанного на узком понимании избирательной
системы, отразилось на определении избирательной системы в отечественной
литературе7.
Ряд авторов, в том числе А. А. Югов8 и В. Е. Чиркин9, не отличают
избирательную систему в широком смысле слова от избирательной системы в
узком
смысле
слова,
определяя
ее
как
совокупность
разнообразных
организационно-правовых и иных способов, приемов, правил и процедур,
обеспечивающих порядок подготовки выборов, проведения акта голосования и
определения результатов выборов.
В широком смысле понятие избирательной системы определяется авторами
преимущественно как совокупность общественных отношений, складывающихся
по
поводу организации
выборов
в представительные органы,
либо как
Биктагиров, Р. Т. Некоторые теоретические и практические проблемы совершенствования избирательной
системы Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. –
2010. – № 11(125). – С. 71.
7
Елистратова В.С. Еще раз о понятии избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. –
2009. – № 9. – С. 21.
8
Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург: УрГЮА, 2011. –
С. 92.
9
Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 2009. – С. 221
6
16
совокупность
общественных
отношений,
складывающихся
по
поводу
формирования органов государственной власти и (или) органов местного
самоуправления, либо как система общественных отношений, связанных с
выборами органов публичной власти, либо как порядок проведения выборов от их
назначения до объявления результатов голосования10.
Анализируя советскую и современную литературу по конституционному
праву, можно сделать вывод о том, что ни одно из предлагаемых определений
избирательной системы в широком смысле не раскрывает выборы как способ
легитимации власти, ее воспроизводства.
Многие отечественные ученые-юристы рассматривают избирательную
систему как: 1) «совокупность норм, устанавливающих избирательные права
граждан, организацию и порядок выборов в органы государственной власти, а
также
взаимоотношения
депутатов
с
избирателями»;
2)
«совокупность
установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых
определяются результаты голосования»; 3) «совокупность юридических норм,
закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права
граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность
депутатов и других выборных должностных лиц за свою деятельность перед
избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и
регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов
государственной власти, а также в процессе осуществления взаимоотношений
избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами»11.
Приведенные подходы к поиску определения избирательной системы
показывают,
что
нормативистский
подход
приводит
к
характеристике
избирательной системы как правовой системы, обретающей форму избирательного
права.
На современном этапе этот подход воспринят С. А. Беловым, который
определяет понятие избирательной системы как «систему юридических норм,
регламентирующих особенности определения состава коллегиального органа» и
Избирательное право Российской Федерации : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / И.
В. Захаров [и др.]. — 4-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2018. – С. 104.
11
Зиновьев, А. В. Избирательная система России нуждается в радикальной реформе // Правоведение. – 2009.
– № 3. – С. 98.
10
17
делает вывод о неперспективности использования данного понятия в широком
смысле12.
Такой подход обедняет представления об избирательной системе, поскольку
ставит под сомнение огромный пласт научных разработок данной категории,
исключает интеграцию различных областей научного знания. В настоящее время
качественное состояние российской избирательной системы предопределило
необходимость шире взглянуть на избирательную систему, обогатив знание не
только о ее юридической составляющей, но и философской, политологической,
социологической и др.
К сожалению, использование только лишь нормативистского подхода не
раскрывает функциональной связи избирательной системы с формой правления,
формой государственного устройства и политическим режимом.
В определении избирательной системы наряду с нормативистским следует
выделять
и
субъектно-институциональный
подход,
характеризующий
избирательную систему как совокупность конституционно-правовых институтов и
участников конституционно-правовых отношений.
Например, Р. Т. Биктагиров определяет избирательную систему как
«совокупность государственных и общественных организаций и избирателей,
вступающих в правовые отношения по поводу формирования путем всеобщих
выборов органов государственной власти и местного самоуправления. В
организационном
выступают
аспекте
основными
политические
государственной
власти
и
элементами
избирательной
партии,
избирательные
местного
самоуправления,
комиссии,
средства
системы
органы
массовой
информации, иные организации и лица, наделенные законом правом и
обязанностью вступать в избирательные правоотношения»13. Таким образом,
стержнем системы являются избирательные комиссии – организаторы выборов,
избиратели и их объединения.
Избирательная система как правовой институт / Белов С.А. - С.-Пб.: Изд. Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2012.
– С. 55.
13
Биктагиров, Р. Т. Некоторые теоретические и практические проблемы совершенствования избирательной
системы Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. –
2010. – № 11(125). – С. 72.
12
18
Предложенные А. Н. Кокотовым и М. И. Кукушкиным 14, М. П. Авдеенковой
и Ю. А. Дмитриевым15 определения избирательной системы через совокупность
организационно-правовых мероприятий, охватывающих способы организации
избирательной территории, определения результатов выборов в той мере, в какой
от них зависит порядок распределения мандатов и сам механизм голосования,
ограничивают
понятие
избирательной
системы
технико-организационными
рамками. Это значительно сужает потенциал избирательной системы как
феномена, имеющего социальный, политико-правовой характер, не отражает
многоаспектности ее содержания.
В. В. Маклаков выделяет политическую сущность избирательной системы,
определяя ее как инструмент, с помощью которого участники политического
процесса
(партии,
кандидаты
и
др.)
добиваются
получения
мест
в
представительных учреждениях 16.
В. С. Елистратова считает, что рассмотренные выше подходы к определению
понятия «избирательная система» в широком и узком смыслах не вполне удачны17.
В качестве подтверждения данного мнения можно привести высказывания
некоторых авторов. Во-первых, при таком одностороннем подходе политикоправовое понятие в ряде случаев сведено к технико-процедурным нормам, в
которых «нет ни политики, ни права, а одна арифметика». Во-вторых, одно и то же
понятие имеет два значения, очевидно, отличающихся объемом содержания.
Большинство норм права в России толкуются и применяются в узком и в широком
смыслах, в зависимости от ситуации и удобства использования, что влечет за собой
двойственное,
неоднозначное
смысловое
восприятие
понятия,
возникает
необходимость дополнительных разъяснений и толкований. Этого можно было бы
избежать, отойдя от подобного рода трактовок18.
Конституционное право России / Отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2012. – С. 470.
Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. М.,
2011. – С. 423.
16
Маклаков В.В. Избирательное право стран - членов Европейских сообществ: Справ. / Российская
академия наук. ИНИОН. М.: Юрист, 2011. – С. 62.
17
Зиновьев, А. В. Избирательная система России нуждается в радикальной реформе // Правоведение. – 2009.
– № 3. – С. 98.
18
Елистратова В. С. Еще раз о понятии избирательной системы // Конституционное и муниципальное право.
– 2009. – № 9. – С. 22.
14
15
19
Проанализировав
суждения
и
воззрения
различных
ученых-
конституционалистов с учетом их рациональности, можно предложить следующее
определение рассматриваемого понятия.
Избирательная
система
есть
конституционно-правовая
конструкция,
представленная совокупностью целостных, логически оформленных, относительно
самостоятельных, но вместе с тем взаимосвязанных и взаимообусловленных
подсистем, участвующих в общественных отношениях по поводу, во-первых,
организации, проведения и подведения итогов выборов в органы государственной
власти;
во-вторых,
легитимной
трансформации
политической
власти
в
государственную власть; в-третьих, реализации избирательных прав граждан,
воздействующая на качественное состояние политической системы общества и
подверженная влиянию этой системы, обладающая свойствами стабильности,
универсальности, нормативности. Приведенное определение соединяет в себе
структурные и функциональные характеристики избирательной системы и
раскрывает ее теоретический, нормативный и практический аспекты.
Таким образом, комплексное использование нормативистского, техникофункционального,
субъектно-институционального
подходов
наиболее
точно
позволит выявить потенциал избирательной системы, в том числе при ее
взаимодействии с политической системой. Компонентами избирательной системы
Российской Федерации являются:
1)
избирательное
право
Российской
Федерации
как
сложившаяся
организованная совокупность международных и национальных конституционноправовых норм, регулирующих порядок подготовки, проведения и подведения
итогов выборов в законодательные, исполнительные органы государственной
власти и местного самоуправления (подотрасль конституционного права);
2) избирательный процесс Российской Федерации как совокупность стадий
(избирательных действий и процедур) организации, проведения и подведения
итогов выборов в органы публичной власти;
3) субъекты избирательной системы в лице избирательных комиссий и иных
государственных органов и негосударственных организаций, обеспечивающих
проведение выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
20
Каждый из выделенных компонентов избирательной системы государства
выполняет определенные функции, представляя собой целостную, согласованную
подсистему и укладываясь в содержание избирательной системы государства,
наделяет
ее
свойствами
стабильности,
универсальности,
нормативности,
социально-правовой значимости, определяя в то же время содержание и характер
уже
ее
собственных
функций.
Степень
реализации
основных
функций
избирательной системы государства является критерием оценки демократизма
различных альтернатив возможного политического выбора, сложности влияния
избирательного механизма на политическую систему (и обратной связи),
эффективности действия правовых норм.
К общедемократическим функциям избирательной системы государства
можно отнести следующие:
1) осуществление народного суверенитета, дающего право народу на
полноту власти;
2) реализация права каждого гражданина на участие в управлении
обществом и государством;
3) реализация прав каждого гражданина на равный доступ к государственной
и муниципальной службе;
4)
легитимация
государственной
власти
и
иных
государственных
институтов;
5) влияние (формирование, поддержание, модификация) на политику
государства;
6) сменяемость управляющих (ограничение доминирования элит);
7) разрешение конфликта между управляющими и управляемыми.
Функциональная составляющая избирательной системы государства не
исчерпывается ее общедемократическими функциями.
Итак,
избирательную
систему
можно
рассматривать
как
комплекс,
состоящий из десяти логических и взаимозависимых функциональных элементов,
реализация
которых
должна
быть
обеспечена.
Разумеется,
существуют
разнообразные методы и способы практической реализации таких функций. Цель
заключается в том, чтобы тем или иным образом воплотить в жизнь десять этих
21
составляющих: Законодательная база избирательной системы. Ни одни выборы не
могут проводиться без законодательной основы. Независимо от того, что
составляет такую базу – временные указы или принятые в установленном порядке
законы – должен существовать общий согласованный правовой документ, который
будет определять основные правила и процедуры проведения выборов.
Следует отметить, что некоторые формы и процедуры выборов, по своей
сути, являются чисто административными, и, таким образом, в обязанности
уполномоченных органов входит разработка нормативных актов, регулирующих
непосредственный
порядок
проведения
выборов,
и
законодательную
составляющую избирательной системы следует толковать в широком смысле как
включающую и административно-правовые нормы, и законодательную базу.
Администрирование
составляющая
избирательной
избирательной
системы
системы.
включает
Эта
функциональная
учреждение,
создание
и
комплектование органов или организаций, ответственных за подготовку и
проведение выборов, а также управление избирательным процессом в целом. Эти
органы отвечают за ежедневное планирование, управление, решение вопросов
финансирования, а также за осуществление любых иных особых, обеспечивающих
действие законов, регулирующих или квазисудебных полномочий. Существенно
важным аспектом данной административной составляющей является разработка
графика выборов, в котором будут отражены все основные задачи, связанные с
подготовкой и проведением предстоящих выборов, определением дат их
выполнения и распределение обязанностей для их претворения в жизнь19.
Определение границ избирательных образований. Определение границ
избирательных образований – это процесс детального планирования и нарезки
границ для двух типов избирательных образований. Первый тип представляет
собой
избирательный
представительства
округ,
(который
т.е.
может
район
быть
или
как
сектор
политического
одномандатным,
так
и
многомандатным). Избирательные округа формируются не только для проведения
выборов на федеральном или национальном уровне, но также для выборов органов
власти менее высокого уровня. Второй тип избирательных образований – это
19
Елистратова, В. С. Функции избирательной системы // Современное право. – 2009. – № 3. – С. 19.
22
избирательный
участок,
представляющий
территориально-географическую
единицу, где непосредственно происходит голосование в одном, расположенном в
удобном для доступа избирателей месте – избирательном пункте или участке.
Обеспечение пассивного избирательного права. Обеспечение пассивного
избирательного права представляет собой свод правил и процедур, регулирующих
особый порядок регистрации политических партий и кандидатов (включая
независимых
кандидатов)
для
внесения
их
кандидатур
в
официально
утверждаемый избирательный бюллетень и, что также важно, порядок сохранения
или лишения (отзыва) регистрации. Данная функциональная составляющая также
включает в себя процедуры вынесения определенных вопросов на общенародное
голосование (инициативы, референдумы, поправки в Конституцию и т.п.).
Регистрация избирателей. Регистрацию избирателей представляют собой
правила и процедуры, которые регулируют порядок включения граждан в списки
избирателей. Этот элемент включает определение порядка составления, ведения,
внесения изменений и поправок или исключения граждан из списка избирателей.
Также, и это очень важно, эта функция предусматривает определение и
обеспечение
порядка
установления
личности
избирателя
не
только
при
регистрации, но и в момент прибытия его на избирательный участок в день
голосования. И, наконец, в этот функциональный элемент включено выполнение
важных задач по подбору и обучению лиц, непосредственно занимающихся
практическими вопросами регистрации.
Регулирование
вопросов,
связанных
с
предвыборной
агитацией
и
избирательной кампанией. Регулирование вопросов, связанных с предвыборной
агитацией и избирательной кампанией, включает в себя два аспекта. Первый – есть
и законность избирательной кампании и выборов в целом». Эти законы запрещают
такую противоправную и нечестную деятельность, как заполнение избирательных
ящиков подложными бюллетенями, фальсификацию при регистрации, запугивание
и подкуп избирателей, срыв избирательных мероприятий своих политических
противников и т.п. Второй аспект относится к обеспечению действия законов и
нормативных актов, регулирующих вопросы получения и расходования средств на
нужды избирательных кампаний, а также устанавливающих ограничения на
23
размеры пожертвований и взносов, как прямых, так и косвенных, в фонд
кандидата20.
Информирование
функциональная
избирателей
составляющая
и
работа
предусматривает
с
избирателями.
доведение
Данная
официальной
информации до избирателей (в отличие от информации, предоставляемой партиями
или кандидатами) в отношении времени, порядка и места регистрации, времени,
порядка и места голосования и иногда распространение образцов избирательных
бюллетеней, которые будут использоваться на избирательном участке в день
голосования, для ознакомления с ними избирателей. Этот функциональный
элемент также включает разработку специальных программ подготовки молодых
избирателей в школах с целью привития школьникам демократических ценностей,
дисциплины, а также ознакомления их с основными процедурами выборов.
Голосование. Голосование, по сути, можно отнести к проблеме материальнотехнического обеспечения работы избирательных участков в день голосования. Эта
функциональная составляющая включает выбор даты и времени проведения
выборов, а также определение методов голосования. К данной функции относятся
такие
задачи,
как
организация
и
оборудование
избирательного
участка;
привлечение, подготовка и организация работы работников избирательных
участков в день голосования; доставка избирательных материалов и оборудования
на избирательные участки; разработка формы, изготовление и обеспечение
сохранности
избирательных
бюллетеней;
установление
четкого
порядка
голосования, который должен соблюдаться на избирательных участках в день
голосования. К этой функции также следует отнести проведение заочного
голосования для граждан, которые не смогут прийти на избирательный участок в
день голосования.
Определение
итогов
голосования
и
результатов
выборов.
Функция
определения итогов голосования и результатов выборов включает такие
процедуры, как подсчет голосов, вынесение решений в отношении сложных
Елистратова В. С. Правовые аспекты регулирования избирательных прав граждан РФ с ограниченными
физическими возможностями // Проблемы гражданского общества и правового государства: сборник статей
и материалов. Вып. 13. Чита, 2012. – С. 38.
20
24
избирательных бюллетеней, передача итогов голосования в вышестоящие
инстанции и отчетность по избирательным бюллетеням21.
Объявление результатов. Хотя эта функция, в конечном итоге, сводится к
церемонии вручения мандатов победившим на выборах кандидатам, она также
включает такие важные процедуры, как разрешение любых правовых споров,
связанных с избирательным процессом или результатами выборов. Данные десять
функциональных элементов составляют общую модель избирательной системы.
Классификации функций избирательной системы может быть осуществлена
по трем критериям: содержание (политические, социальные и правовые функции),
способ нормативного закрепления (функции установления, обеспечения и
реализации), степень отражения демократического предназначения института
выборов (основные и факультативные функции).
В целом функции избирательной системы можно классифицировать
следующим образом:
К политическим функциям избирательной системы государства относятся:
реализация права народа на формирование государственной власти; реализация
прав каждого человека на равный доступ к государственной и муниципальной
службе; влияние (формирование, поддержание, модификация) на политику
государства; оценка деятельности представительных органов по осуществлению,
реализации суверенной воли народа за истекший период; выявление не только
положительных сторон, но и недостатков в роботе депутатского корпуса и
Президента
Российской
Федерации;
обеспечение
выработки
политических
программ избирательных объединений и граждан, участвующих в выборах в
порядке самовыдвижения.
К социальным функциям избирательной системы государства относятся:
обеспечение представительства интересов различных социальных групп общества,
наций и народностей; организация и сплочение граждан посредством повышения
степени их общественной сознательности и политической активности; сменяемость
управляющих (ограничение доминирования элит); реализации права каждого
человека на участие в управлении обществом и государством; разрешение
21
Елистратова, В. С. Функции избирательной системы // Современное право. – 2009. – № 3. – С. 20.
25
конфликта между управляющими и управляемыми; комплектование личного
состава представительных учреждений.
Правовые функции избирательной системы заключаются в осуществлении
народного
суверенитета;
легитимация
государственной
власти
и
иных
государственных институтов; обеспечении законности и правопорядка при
проведении
избирательных
кампаний;
законодательствование
посредством
выражения суверенной воли народа в особых юридических актах.
Функции осуществляются независимо от применяемого типа избирательной
системы, которых на протяжении многих десятков лет мировой теорией и
практикой выработано большое количество. Традиционным основанием их
классификации является избирательная формула, то есть способ определения
победителя
на
выборах
в
органы
государственной
власти
посредством
распределения мандатов между кандидатами (списками кандидатов) в зависимости
от
результатов
выборов.
Проявление
достоинств
и
недостатков
типов
избирательной системы зависит в конкретной социокультурной общности,
исторических особенностей государственного уклада22.
Дополнительной
гарантией
выполнения
избирательной
системой
возложенных функций являются правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации, в силу их направленности на обеспечение стабильности
конституционного демократического развития российского государства.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что всестороннее и наиболее
полное понимание избирательной системы предполагает рассмотрение ее через
системные и функциональные связи, проявляющиеся в объективном объединении
множества аспектов. Определение понятия, структуры и функций избирательной
системы является, безусловно, значимым и в том смысле, что отношения,
возникающие по поводу выборов, пронизывают широкий спектр общественной
жизни, преломляясь и оказывая при этом воздействие на различные ее стороны.
1.2. Виды избирательных систем.
22
Елистратова, В. С. Функции избирательной системы // Современное право. – 2009. – № 3. – С. 21.
26
В ходе развития представительной демократии в мировой практике
сложилось несколько разновидностей избирательных систем, основными из них
являются мажоритарная и пропорциональная.
При организации выборов по мажоритарной системе избранным признается
кандидат (или кандидаты, если избирательный округ является многомандатным),
получивший в свою поддержку наибольшее число голосов избирателей. При этом в
рамках этой системы выделяются виды:
– мажоритарная система абсолютного большинства. Избранным признается
кандидат, за которого проголосовали более 50 процентов избирателей, принявших
участие в голосовании (в редких случаях – всех зарегистрированных в данном
округе избирателей). Достижение такого высокого показателя при большом
количестве кандидатов часто оказывается затруднительным, что предполагает
проведение второго тура выборов. Кроме того, минимальный порог явки
избирателей обычно устанавливается на уровне не меньшем пятидесяти процентов
от общего числа зарегистрированных избирателей. Такая система существовала в
России до 1993 года, по ней проводились выборы народных депутатов СССР и
РСФСР;
–
мажоритарная
система
относительного
большинства.
Избранным
признается кандидат, получивший число голосов избирателей большее, чем другие
кандидаты, хотя при этом может устанавливаться определенный показатель числа
голосов, являющийся минимально необходимым. Минимальный порог явки также
может устанавливаться, но варьируется в процентном отношении. По аналогичной
системе до изменения избирательного законодательства проводились выборы
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
однако по ней по-прежнему избираются депутаты представительных органов
власти многих субъектов Российской Федерации. На основе этой системы
организуются выборы по многомандатным округам, также предусмотренные
законодательством некоторых субъектов Российской Федерации (на федеральном
уровне
существует
единственный
прецедент
проведения
выборов
по
многомандатным округам – выборы членов Совета Федерации первого созыва 12
декабря 1993 года).
27
Мажоритарная система обычно лежит в основе выборов представительных
органов местного самоуправления, не вызывая при этом критики на предмет
справедливости и отражения интересов большинства избирателей. Однако такие
упреки иногда возникают при организации выборов в законодательный орган
государства. При определении границ округов, как правило, необходимо учитывать
количество избирателей, проживающих на соответствующей территории, что
ставит территориальные параметры округа в зависимость от уровня плотности
населения, который не всегда равномерен на всей территории государства.
При организации выборов по пропорциональной системе к участию в них
допускаются не отдельные кандидаты, а списки кандидатов, выдвигаемые, как
правило, политическими партиями. Орган, избираемый по такой системе,
комплектуется на основе партийного представительства. Избирательным округом
обычно является не отдельная часть территории, на которой проводятся выборы, а
вся эта территория (государство в целом или административная (административнополитическая) единица в его составе, например субъект Федерации).
Установление минимального порога явки избирателей, хотя и возможно, не
является
принципиальным
признаком
пропорциональной
системы.
Ее
существенной характеристикой, отраженной в законодательстве большинства
государств, применяющих данную систему, является наличие так называемого
электорального барьера, или «избирательного метра», – установленного в
процентном отношении от общего числа голосов минимального показателя,
достижение
которого
выступает
в
качестве
основания
допуска
партии,
выдвинувшей список кандидатов, к распределению мандатов в соответствующем
представительном органе23.
Выборы
Российской
депутатов
Федерации
Государственной
проводятся
по
Думы
Федерального
Собрания
пропорциональной
системе.
Предусматривавшийся ранее действовавшей редакцией Федерального закона «О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» минимальный порог явки в размере 25 процентов от общего числа
Турищева, Н. Ю. Пропорционализация российских выборов: общие направления и особенности //
Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 4. – С. 48.
23
28
зарегистрированных избирателей был отменен (Федеральный закон от 26 апреля
2007 года № 64-ФЗ), а электоральный барьер повышен с 5 до 7 процентов.
Как отмечается в ряде исследований, мажоритарная избирательная система
абсолютного большинства фактически отстраняет от власти (представительства)
тех избирателей, которые голосовали за не прошедших в представительный орган
депутатов24. Мажоритарная система относительного большинства искажает волю
избирателей, поскольку позволяет прийти во власть фактическому меньшинству.
Критические
замечания
исследователей
вызывает
и
пропорциональная
избирательная система с присущей ей трансформацией системы демократии в
партократию25, отсутствием персонификации при голосовании26.
Н. Ю. Турищева, отмечает, что основные тенденции развития российского
избирательного законодательства последнего времени связаны с введением именно
пропорциональной
расширением
избирательной
основ
участия
в
системы
на
выборах
выборах
политических
всех
уровней,
партий.
с
Следует
констатировать, что политические партии становятся не только основным, но и
зачастую единственным участником избирательного процесса. Речь прежде всего
идет о фактической возможности участия кандидата в выборах путем выдвижения
лишь в составе списка, выдвинутого избирательным объединением: политической
партии или – в зависимости от уровня выборов – списка ее регионального или
иного структурного подразделения27.
Для современной российской избирательной системы определяющей чертой
стало увеличение числа выборов, проводимых на основании распределения
мандатов
между
списками
кандидатов,
выдвигаемыми
избирательными
объединениями, пропорционально числу полученных голосов.
С принятием Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах
депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской
Чиркин, В. Е. Какая избирательная система нужна России? // Общественные науки и современность. –
2010. – № 2. – С. 41.
25
Арбузкин, А. М. Народовластие в свете современных конституций // Вестник Московского университета.
Серия 11. Право. – 2010. – № 1. – С. 32.
26
Дементьев, А. Н. Законодательное совершенствование деятельности политических и общественных
институтов в местном самоуправлении // Журнал российского права. – 2010. – № 11. – С. 121.
27
Турищева, Н. Ю. Пропорционализация российских выборов: общие направления и особенности //
Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 4. – С. 50.
24
29
Федерации»28 депутаты Государственной Думы избираются исключительно на
основании пропорциональной избирательной системы, и именно политические
партии являются тем единственным субъектом, который наделен правом
выдвижения списков кандидатов. Ранее такое право предоставлялось не только
политическим партиям, но и избирательным блокам, в состав которых наряду с
партией могли входить и общественные объединения. Именно такие субъекты
наделялись
правом выдвигать
списки
кандидатов
на
выборах
депутатов
Государственной Думы первых четырех созывов. С 2012 года введен новый
порядок выборов депутатов Государственной Думы, который также основывается
на выдвижении партиями списков кандидатов, однако эти списки будут в большей
мере привязаны к территориальным единицам, субъектам Российской Федерации.
Таким
образом,
следует
констатировать,
что
пропорциональная
избирательная система остается единственной, хотя и с модификациями, на
выборах федерального и обязательной составляющей на выборах депутатов
представительных органов не только регионального, но и муниципального уровня.
Однако процесс формирования оптимальной модели избирательной системы еще
далек от своего окончательного завершения.
1.3. Совершенствование избирательной системы Российской Федерации на
современном этапе.
Под избирательной системой (в широком смысле) как частью фактической
конституции страны мы понимаем всю совокупность общественных отношений,
возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной
власти и местного самоуправления путем выборов. Одной из актуальнейших
проблем конституционно-правового регулирования избирательной системы России
выступает вопрос о ее структуре при выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации. Основными моментами данной
полемики являются следующие: во-первых, вообще роль и место политических
партий
в
российском
избирательном
процессе;
во-вторых,
уровень
О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер.
закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ // Режим доступа: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс». – Дата обращения: 05.03.2018.
28
30
демократичности пропорционального представительства (как одной из форм
участия
партий
в
выборах)
применительно
к
современному
состоянию
конституционного развития нашей страны.
Общепризнано, что избирательная система в узком смысле – это «способ
распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от
результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц». Она
представляет
собой
общий
логический
вывод
конституционно-правовой
организации избирательного процесса, всех его стадий, окончательная реализация
которых выражается в конкретном способе распределения властных мест,
играющем известную политико-правовую роль.
В конституционно-правовой литературе характеристики каждого вида
избирательных
исследования.
систем
искусственно
Например,
черта
разделяются
мажоритарной
в
целях
избирательной
удобства
их
системы
–
благоприятствование представительству крупных политических партий – является
одновременно
и
положительным
моментом,
и
отрицательным,
так
как,
соответственно, препятствует политическому выражению средних и мелких
партий.
А.
В.
Теперик,
выделяет
множество
существенных
признаков,
характеризующих пропорциональную систему одновременно и с отрицательной, и
с положительной сторон, проявляющихся в зависимости от развития типичных
социально-политических ситуаций в тот или иной момент в той или иной стране. В
частности, отмечается, «что применение данной избирательной системы, в отличие
от мажоритарной, в чистом виде не способствует объединению многочисленных
разрозненных политических сил в крупные организованные политические партии.
Это в свою очередь стимулирует атомизацию общества. Действительно, с таким
выводом можно согласиться, но нужно обязательно принимать во внимание и
бытие
самой политической
системы:
соотношение различных социально-
политических течений, направлений внутри нее, их идеологий и программ;
возможности,
условия
для
достижения
компромисса
между
индивидами,
31
мировоззрениями, имеющие отношение к процессу властеобразования»29.
В конце концов, «борьба за определенный вариант избирательной системы
(как в широком, так и в узком смыслах данного понятия), становится условием
политического
выживания
и
демонстрации
собственного
присутствия
в
политическом пространстве отдельных лиц, групп интересов и обслуживающих их
аналитиков. Законодательство о выборах является своеобразной политической
конституцией».
В
конституционного
этом
строя
находит
одно
в
необходимого
виде
из
своих
проявлений
соответствия
сущность
друг
другу
фактической и юридической конституций, без чего он вообще немыслим, а
представляет собой лишь фиктивную теоретическую абстракцию без конкретного
жизненного наполнения. Последнее же должно быть выражено, и это нужно особо
подчеркнуть, в балансе, компромиссе различных социально-политических сил, что
в свою очередь составляет одну из сущностных сторон конституции.
Сегодня исследователи избирательной системы, концентрируют свое
основное внимание на ее пропорциональной части, конституционно-правовое
закрепление которой обусловливалось переходом от однопартийного правления к
многопартийному. Выделяемые позитивные моменты сводятся к следующему:
пропорциональная модель обеспечивает работоспособность парламента, его
структурированность, способствует организационному социально-политическому
оформлению российского общества, стимулирует формирование многопартийной
системы.
В
целом
можно
констатировать
существование
двух
радикально
противоположных позиций: 1) нынешняя смешанная избирательная система
выполняет свою роль конституционного механизма формирования действительно
представительного парламента; 2) партии, прошедшие в Государственную Думу, не
отражают в полном объеме интересы своих избирателей.
Для выявления точек соприкосновения спорящих сторон необходимо
сформулировать те основополагающие критерии, которым должна соответствовать
современная российская избирательная система (и в узком, и в широком смыслах),
и цели, определяющие ее дальнейшее конституционно-правовое регулирование.
Теперик А.В. Конституционные проблемы реформирования российской избирательной системы // Право и
власть. – 2009. – № 1. – С. 42.
29
32
Важнейшими непосредственными целями правового оформления избирательной
системы Российской Федерации не только при выборах в Государственную Думу,
но и в органы власти других уровней и ветвей, согласно таким основам
конституционного строя, как народовластие, идеологический и политический
плюрализм, выступают: обеспечение представительного характера избираемых
народом,
населением
органов
власти
и
формирование
настоящей
многопартийности, адекватно отражающей и выражающей насущные интересы
общества30.
Следовательно, избирательная система России должна одновременно
соответствовать основам конституционного строя страны и обеспечивать их
реализацию. Поэтому позволим себе не согласиться с Конституционным Судом
Российской Федерации, который непозволительно расширяет возможности выбора
того или иного варианта избирательной системы, ставя его лишь в зависимость от
конкретных социально-политических условий и так называемой политической
целесообразности. Действительно, право регулирует общественные отношения, а
Конституция Российской Федерации гарантирует определенную свободу такого
регулирования, которое тем не менее должно соответствовать фундаментальным
конституционным принципам. В нашем случае такими непосредственными
началами избирательной системы являются всеобщие, свободные, равные, прямые
выборы при тайном голосовании31.
Смешанная же избирательная система в сочетании с фиксированным числом
депутатов, избираемых по пропорциональной ее части, способна достигнуть этих
целей. Хотя такой вариант вступает в противоречие с желаниями избирателя,
данное противоречие разрешимо (при условии необходимого учета всех ценностей:
и становления гражданского общества, и свободы выбора гражданина) путем
сохранения за избирателем двух голосов при выборах в Государственную Думу.
Порядок волеизъявления по двум избирательным бюллетеням следует оставить
прежним. Это обеспечит гражданину определенное право на выбор и большую
возможность лично участвовать в выражении общих интересов, нежели при
Безруков А. В. Реформирование избирательной системы при проведении парламентских выборов в России
// Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 23. – С. 20.
31
Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.:
Формула права, 2007. – С. 82.
30
33
наличии у него одного голоса.
В качестве вывода из вышеизложенного можно выделить следующее:
практика выборочной реализации конституционных принципов приводит сегодня к
искажению
основополагающей
идеи
демократии,
согласно
которой
«осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и
свободы других лиц». Соблюдение конституционных принципов будет обеспечено
лишь в случае применения их во взаимосвязи, в совокупности.
Вместе
с
тем
любые
изменения
избирательного
законодательства,
воздвигающие разнообразные «дренажно-фильтрационные системы на пути к
избирательному бюллетеню», совершенно необязательно будут автоматически
способствовать становлению российской партийной системы, а следовательно, –
адекватному выражению в ходе выборов интересов и воли избирателей.
Поиск наиболее подходящей для современной России избирательной
формулы был ориентирован на правящую политическую элиту. В связи с этим он
остановился на пропорциональном типе избирательной системы, использование
которого в настоящее время привело к сворачиванию демократических процессов.
Так избирательное законодательство не учитывает национально-территориальные
особенности,
не
узкопартийные
отвечает
интересы
и
принципам
сохранение
демократичности,
преимуществ
обеспечивает
политических
сил,
участвующих в осуществлении власти, а наличие дефектов в конституционноправовом регулировании условий реализации народного суверенитета негативно
сказывается
на
демократическом
развитии
государства,
общества
и
их
политической практике32.
Также анализ становления отечественного избирательного законодательства
выявил то, что: постсоветское избирательное законодательство обеспечило
становление
и
развитие
российского
парламентаризма,
состязательность
кандидатов в депутаты, создало условия для реального выбора избирателями
депутата из нескольких претендентов, но, начиная с 1993 года, стало развиваться в
сторону ужесточения избирательных процедур; централизация и монополизация
государственной власти и закрепление льготного режима участия в парламентских
Бархатова, Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Проспект, 2012.
– С. 156.
32
34
выборах для тех, кто уже занял свою нишу во власти, имеет устойчивую
тенденцию, что отражается на избирательном законодательстве в виде снижения
уровня состязательности на «политической сцене», предотвращения появления на
ней нежелательных участников; конституционная (избирательная) реформа,
послужив основой коренного преобразования партийной системы России, с одной
стороны, обеспечила стабильность политического процесса, а с другой – ослабила
позиции политических партий в сфере легальной борьбы за участие во власти, в
связи с этим, не способствуя повышению политической активности граждан,
создает
препятствия
к
развитию
демократических
основ
и
институтов
гражданского общества.
Российский парадокс заключается в том, что вместо укрепления и
демократизации избирательной системы, большей вовлеченности граждан в
электоральные
процессы,
в
России
была
проведена
очередная
реформа,
превратившая важнейший институт осуществления народного суверенитета –
выборы в механизм перераспределения властных полномочий государственных
органов
и
должностных
лиц.
Посредством
широкого
использования
административного ресурса из выборов был устранен дух состязательной и
справедливой борьбы33.
В виду отсутствия в России подлинной демократической партийной
системы,
признания
основными
участниками
избирательного
процесса
общероссийских политических партий и их региональных отделений, влияние
избирательной системы на политическую практику минимально. В то же время
стремление законодателей сохранить сложившуюся в государстве структуру
властных отношений делает ее дальнейшее развитие маловероятным. В результате
взаимовлияния избирательной системы и политической практики сформировались
тенденции, направленные на дальнейшее закрепление и анализ принципа
пропорциональности
избирательной
системы
Российской
Федерации
на
общегосударственном федеральном и региональном уровне; совершенствование
избирательной формулы, применяемой на выборах в органы государственной
Елистратова В. С. Правовые и политические факторы развития избирательной системы России //
Проблемы гражданского общества и правового государства: сборник статей и материалов. Чита: 2012. –
Вып. 16. – С. 175.
33
35
власти, в сторону создания благоприятной среды для развития партийной системы
Российской Федерации, характеризующейся наличием нескольких крупных партий
парламентского типа наряду с доминирующей партией; возрастание роли и
активности крупных политических партий России в нормативно-правовом
закреплении
более
отвечающих
их
политическим
амбициям
институтам
избирательной системы, обеспечивающих сохранение их социально-политического
статуса.
Анализ
российского
законодательства
выявляет
необходимость
совершенствования правового регулирования системы избирательных комиссий,
путем принятия соответствующего Федерального закона и внесения отдельной
статьи в Конституцию РФ. Например, в Конституции РФ может быть
предусмотрена еще одна глава, заключающая в себе положения об Избирательных
комиссиях и Прокуратуре Российской Федерации, либо только статья об
Избирательных комиссиях.
Таким образом, изучив основные черты и правовую сущность современной
избирательной системы Российской Федерации, можно сделать, следующие
выводы:
1. Избирательная система не может рассматриваться отдельно от выборов,
поскольку обеспечивает функционирование их как общественного, политического
и
правового
института,
важнейшего
способа
осуществления
народного
представительства. Выборы выступают и как форма политического участия;
активизируют всю политическую жизнь, способствуют постановке и обсуждению
наиболее актуальных для общества вопросов; они политически структурируют
общество, способствуют становлению или развитию партий и партийных систем;
формируют политических лидеров, выступают наиболее основательным средством
легитимации власти, ее контроля, ее смены; гарантируют политическую свободу в
обществе;
есть
один
из
механизмов
снятия,
преодоления
политических
конфликтов.
2. Избирательная система России представляя собой механизм реализации
статьи 1 Конституции РФ, провозгласившей, что «Российская Федерация – Россия
есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской
36
формой
правления»,
позволяет
многонациональному
народу
России
непосредственно участвовать в осуществлении своей власти через государственные
органы и органы местного самоуправления. Свободные выборы согласно п. 3 ст. 3
Конституции РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа.
3. В виду политической нестабильности, характерной для современного
общества,
преобладающего
влияния
политической
элиты
на
содержание
отечественного избирательного законодательства и как следствие его чрезмерной
динамики, необходимо перевести правовые ориентиры, принципы избирательной
системы в ранг конституционных норм. Они должны быть закреплены в главе 1
Конституции РФ «Основы конституционного строя». Статью 3 Федерального
конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» необходимо
дополнить
пунктом
5
следующего
содержания:
«Избирательная
система
Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом,
основывается на принципах всеобщего равного прямого избирательного права,
осуществляемого
на
периодических
посредством тайного голосования».
подлинных
состязательных
выборах
37
Глава 2. Избирательная системы в современной России
2.1. Правовые основы современной избирательной системы Российской
Федерации.
За время существования Российской Федерации всенародные выборы
прочно вошли в жизнь российского общества в качестве функционирующего
института формирования представительных основ народовластия. По сути, на
наших глазах происходило становление и развитие современной избирательной
системы Российской Федерации, сопровождаемое активным поиском и апробацией
на практике юридических формул осуществления и защиты конституционного
права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и
местного самоуправления.
Основные требование к институту выборов в России в условиях
модернизации – это обеспечение устойчивого развития политической системы.
Избирательная система и избирательное право любой демократической
страны формируются на основе таких фундаментальных международно-правовых
стандартов, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный
пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Европейская конвенция о
защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и др. Избирательная система
Российской Федерации включает в себя несколько основных уровней 34:
 выборы Президента РФ;
 выборы депутатов Государственной Думы;
 выборы
депутатов
законодательных
органов
субъектов
Российской
Федерации;
 выборы высших должностных субъектов Российской Федерации;
 выборы в органы местного самоуправления.
Основные правовые источники избирательного права Российской Федерации
следующие: Конституция РФ, закрепляющая основные принципы избирательного
права и порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы;
Кондрашев, А. А. Особенности современного формирования политической системы России в контексте
характеристики государственного режима // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 5. – С.
25.
34
38
федеральные законы; указы Президента РФ по вопросам организации и проведения
выборов; нормативные акты Центризбиркома; конституции и другие правовые
документы субъектов РФ, регламентирующие проведение выборов в органы
государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления.
Избирательная система Российской Федерации предполагает всеобщность
избирательного права (оно ограничивается только возрастным цензом и цензом
оседлости), равное избирательное право, прямое избирательное право и тайное
голосование35.
Избирательный процесс состоит из нескольких этапов:
 назначение даты выборов;
 образование избирательных округов и участков;
 формирование избирательных комиссий; составление списков избирателей;
 выдвижение и регистрация кандидатов;
 финансирование выборов;
 предвыборная агитация;
 голосование, подсчет голосов, установление результатов голосования,
опубликование результатов.
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок
выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, порядок выборов в иные
федеральные
государственные
органы,
предусмотренные
Конституцией
Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при
выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а
также при выборах в
органы местного самоуправления, проводимых в
соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными
правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Федерации.
Сравнительное избирательное право: Учебное пособие / Науч. ред. В. В. Маклаков. М.: НОРМА, 2012. –
99.
35
39
Этот порядок определяется конституционно-правовыми нормами, которые в
своей совокупности образуют избирательное право. Следовательно, избирательная
система и избирательное право тесно связаны между собой, хотя отождествлять их
нельзя.
С точки зрения социальной психологии выборы – это оценка избирателями
представителей партии, идущих по списку и символизирующих бренд партии, а
также их программы. Данная оценка может быть адекватной, но и ошибочной, ибо
она зависит от политических ориентации избирателей, их профессиональной
компетентности,
проницательности,
интеллекта,
степени
внушаемости,
т.е.
способности сохранить критичность в условиях психологического воздействия,
осуществляемого с помощью предвыборных технологий.
С этой точки зрения выборы не являются идеальным инструментом
измерения личности кандидата или символических представителей партий. Эта
оценка может расходиться с экспертными заключениями на этот счет. Но в
условиях политических свобод другой процедуры оценки кандидата или
символизирующих представителей партий и их программ, кроме как выборы, нет.
Выборные технологии несовершенны, но альтернативы им нет, если речь идет о
легитимности власти.
Кондрашев А. А. отмечает, что другие процедуры отбора кандидатов могут
иметь и свои преимущества, если имеется в виду профессиональный отбор
управляющего персонала, но и не гарантируют от ошибок. Напротив, при
определенных условиях могут привести к серьезным негативным последствиям36.
Можно сказать, что выборы – это своеобразная избирательная процедура,
способ фиксации общественного мнения (оценки) по поводу того или иного
кандидата или партии.
Разумеется, общественное мнение может быть различным, содержать и
выражать разные оценки. Данные оценки могут не устраивать те или иные партии
или так называемые элиты.
Кондрашев, А. А. Особенности современного формирования политической системы России в контексте
характеристики государственного режима // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 5. – С.
31.
36
40
Но на этом основании нельзя утверждать, что народ не созрел для выборов.
Для некоторых типов властей народ – всегда помеха, и его следовало бы понять,
чтобы быть успешнее. Действительно, с точки зрения социальной психологии
психология различных этнических общностей неодинакова.
Тем не менее, нельзя одних наделять правом свободного выбора и у других
его отбирать.
Выборы, проводимые в Российской Федерации, являются равными. Это
означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в
выборах на равных основаниях. Таким образом, только при наличии двух
названных элементов выборы могут считаться равными.
Первый элемент равного избирательного права – наличие у каждого
избирателя только одного голоса – обеспечивается тем, что избиратель не может
быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для
получения
избирательного
бюллетеня
требуется
предъявление
документа,
удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о
выдаче избирательного бюллетеня.
Второй элемент равного избирательного права – участие в выборах на
равных основаниях – обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет какихлибо преимуществ перед другим избирателем (например, организуются равные по
количеству
населения
избирательные
округа
в
соответствии
с
нормами
представительства), а избирательные права всех российских граждан в равной мере
охраняются законом.
Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное
право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов
(списка кандидатов) непосредственно.
Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть
двух видов – косвенным и многостепенным. При косвенном избирательном праве
избиратели
выбирают
выборщиков,
которые,
в
свою
очередь,
избирают
представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного
права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы
нижестоящими.
41
Например, в США на федеральном уровне избираются высшие должностные
лица государства – президент и вице-президент США сроком на 4 года косвенным
путем коллегией выборщиков, в состав которой избираются 538 выборщиков. Как
члены Конгресса, так и выборщики на президентских выборах в 48 штатах и
федеральном
округе
Колумбия
избираются
по
правилам
мажоритарной
избирательной системы относительного большинства; выборщики от штатов
Небраска и Мэн - по правилам пропорциональной избирательной системы.
Как правило, выборщики штата обязуются голосовать за кандидата,
победившего на выборах в штате, но теоретически могут голосовать и за иного
кандидата. Учреждая коллегию выборщиков, отцы-основатели США преследовали
две цели. Прежде всего, они стремились создать промежуточное звено между
президентом и гражданами страны, опасаясь узурпации власти избранным
президентом. Коллегия выборщиков должна собираться однократно, выступая как
единая группа избранных лиц и сводя к минимуму возможность манипуляции ею.
Кроме того, предполагалось, что таким образом больше прав получат небольшие и
малонаселенные штаты. Наибольшее число выборщиков (55) представляет штат
Калифорния, крупные штаты (Техас, Флорида, Нью-Йорк) представляют по 31
выборщику. Поскольку в Конституции нет прямого указания на систему подсчета
голосов, в 48 штатах и федеральном округе Колумбия используется метод
«победитель
получает
все»,
т.е.
мажоритарная
система
относительного
большинства37.
Важное преимущество прямых выборов заключается в том, что все
избираемые
органы
представительными
государственной
органами
народа.
власти
Тем
являются
самым
непосредственно
создается
возможность
постоянной тесной связи этих органов с избирателями, постоянного контроля
населения за их работой.
Голосование на выборах в Российской Федерации тайное. Это означает, что
исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей.
В Российской Федерации обеспечивается тайна голосования. Избирателю
предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину
Берлявский, Л. Г. Избирательное право как институт конституционного права Соединенных Штатов
Америки // Российская юстиция. – 2012. –№ 4. –С. 25.
37
42
для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время
заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни
было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в
избирательный ящик лично.
Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным
и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить
его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем,
что проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не
допускается.
Проведение выборов невозможно без организационного ресурса. Для этого
создается штаб предвыборной кампании 38.
Для успешного проведения политической избирательной кампании каждый
кандидат (партия) формирует избирательную команду (группу управления) с
целью
координации
выразившими
руководства
желание
помогать
деятельностью
кандидату.
всеми
Характер
добровольцами,
организационной
деятельности избирательной команды и ее результаты в процессе выборов
определяются
как
профессиональной
сработанностью
и
межличностной
совместимостью членов команды, так и эффективным функционально-ролевым
разделением труда, определяемым спецификой содержания самой деятельности.
Началом процедуры комплектования избирательной команды является
возникновение ролевого кольца заинтересованных лиц: заказчик (инициативная
группа), клиент (кандидат), менеджер (начальник штаба), штатные исполнители
(контрактники), волонтеры (добровольцы). Особенностями предстоящей работы
избирательной команды является воздействие таких социально-психологических
факторов, как экстремальность, жесткая конкуренция, временность существования
команды (срок «жизни» 2 – 3 месяца).
Штаб должен иметь паспорт избирательного округа:
 сведения об избирателях, их списки;
 сведения о результатах предыдущих голосований;
Полуэктов, В. В. Полевые и манипулятивные технологии. Настольная книга менеджера избирательных
кампаний. М.: Волтерс Клувер, 2010. – С. 62.
38
43
 демографические данные;
 сведения об основных социальных группах;
 сведения об экономическом состоянии округа, основных проблемах его
развития.
Для успешного проведения предвыборной кампании следует определить
необходимое для победы количество голосов, выявить свою адресную группу,
разработать имидж и определить, как довести его до избирателей. Также
необходимо подсчитать, сколько времени, средств и людей для этого потребуется.
Самый важный человек в любой избирательной кампании – это кандидат, а
его время – самый ценный ресурс. Нерациональное использование этого ресурса
нельзя восполнить или компенсировать ничем. Поэтому очень важно четко
понимать основную функцию кандидата и использовать его время наилучшим
образом.
Избирательному штабу следует провести рабочую встречу по вопросам
стратегического планирования. Конечно, кандидат будет принимать в этом
участие, и именно он задает основное направление. Как только стратегия
разработана, кандидат должен возложить ведение кампании на ее менеджера и
других сотрудников и полностью сконцентрироваться на том, чтобы встретиться и
убедить как можно большее количество избирателей.
Функция менеджера кампании – вести кампанию. Кандидат должен
полностью доверять своему менеджеру. В конце концов кандидат – это сердце
кампании, а менеджер – ее голова. Для победы на выборах нужно и то и другое, но
необходимо и четкое разделение обязанностей кандидата и менеджера.
Опыт играет огромную роль, в том числе и при проведении различных
политических кампаний. Чем больше у менеджера опыт участия в прошлых
кампаниях, тем лучше он подготовлен для участия в будущих выборах. Совет,
помощь и личное участие человека, уже принимавшего участие в избирательных
кампаниях, могут быть очень полезными для кандидата или кампании в целом.
44
Одно дело – усваивать книжное знание о ведении избирательной кампании, и
совсем другое – учиться на живом опыте в разгар предвыборной борьбы 39.
У
избирательного
штаба
нет
средств
на
оплату
дополнительных
сотрудников, и нужна компактная организация. Согласно второй концепции
каждая должность определяется обязанностями, а не названием. Не думайте о том,
как назвать ту или иную должность, а нанимайте сотрудников и четко определяйте
их обязанности в соответствии с задачами вашей кампании. Это усилит
ответственность сотрудников за исполнение заданий и позволит равномерно
распределять нагрузку между ними – не слишком много, не слишком мало. В очень
многих избирательных штабах имеются «ассистенты» или «заместители», которые
сами толком не знают, что должны делать.
Таким образом, право избирать и быть избранными предоставлено нам
Конституцией Российской Федерации, и от того, как компетентно и с должной
глубиной знаний мы будем разбираться в механизме реализации данных прав,
зависит, насколько демократическим станет наше государство.
2.2. Соотношение норм Конституции Российской Федерации и международных
избирательных стандартов.
Избирательная система – важнейший элемент политической системы
государства. Проведение выборов является основной формой и способом
демократической борьбы за обладание государственной властью или формой
участия в контроле за ее осуществлением40. Ограничение же принципов
выборности представительных органов, введение необоснованных избирательных
цензов, фальсификация результатов голосования, как правило, означают переход к
авторитарным методам осуществления власти.
Избирательная система представляет собой целостную систему правовых
норм и общественных отношений, связанных с выборами представителей
публичной власти. Юридической основой избирательной системы демократически
развитых государств является избирательное право –совокупность правовых норм,
Трыканова, С. А. Организационные и правовые ресурсы проведения выборов в условиях модернизации //
Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 4. – С. 33.
40
Конституционное право зарубежных стран. М.: Норма-Инфра, 2009. С. 187 - 188.
39
45
институтов, содержащихся в законах и иных нормативных актах (источниках
права), которые регулируют: принципы и условия участия в формировании
избирательных органов, организацию и порядок выборов, отзыв выборных
должностных лиц41.
Понятие избирательной системы употребляется в юридической литературе и
в ином, узком смысле: как система распределения мест в выборных органах после
установления результатов голосования.
Основу избирательной системы и избирательного права составляют
конституционные нормы. Закрепление важнейших принципов избирательной
системы имеет место в конституциях зарубежных стран. Так, статья 68
Конституции Испании закрепляет всеобщее, равное, прямое и тайное голосование
при избрании депутатов Конгресса. Статья 24 Конституции Франции – принцип
прямого голосования при выборах депутатов Национального Собрания и
косвенного голосования при избрании Сената. Статья 38 Конституции ФРГ
определяет всеобщие, свободные, равные и тайные выборы депутатов Бундестага.
Поправки XII, XIV, XVII к Конституции США детально расписывают стадии
избирательного процесса. Конституция Российской Федерации 1993 года в части 3
статьи 3 провозгласила: «Высшим непосредственным выражением власти народа
являются референдум и свободные выборы». Тем самым подчеркнута особая роль
избирательной системы в реализации народного суверенитета и формировании
легитимных представительных (законодательных) органов государственной власти
и замещении ряда должностей42.
Повышение роли выборов в условиях построения правового государства и
гражданского общества, казалось бы, должно быть обеспечено прежде всего
конституционными
важнейших
гарантиями:
принципов,
расширением
составляющих
основу
в
федеральной
избирательной
конституции
системы.
К
сожалению, действующая Конституция Российской Федерации существенно
сузила круг конституционных норм, регулирующих эти важнейшие отношения.
Более того, исчезла в качестве самостоятельной глава «Избирательная система»,
Энциклопедический юридический словарь. М: Инфра-М, 2008. С.187-188
Зражевская, Т. Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы РФ. Право и
власть, 2010. – 220 с.
41
42
46
посвященная
основным
ее
принципам,
традиционная
для
«советских»
конституций. Думается, что это не случайно: отсутствие в конституционноправовом поле прямых указаний на важнейшие элементы избирательной системы
(принципы,
гарантии)
позволяет
государственной
власти
манипулировать
институтом выборов в своих интересах, затрудняет обращение в Конституционный
Суд Российской Федерации участников избирательного процесса, препятствует
четкому
ориентированию
в
правовом
пространстве
регионального
законодательства (избирательное законодательство относится к совместному
ведению Федерации и ее субъектов).
Фундаментальные
показывают
(критериев)
исследования
актуальность
системы
задачи
в
области
формирования
политико-правовых
и
избирательных
универсального
систем
стандарта
организационно-технических
принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных
кампаний43. Следует рассмотреть более подробно существо этой проблемы.
1.
Соотношение
норм
Конституции
Российской
Федерации
и
международных избирательных стандартов.
Отсутствие
конституционных
избирательных
гарантий
частично
«компенсирует» часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации,
устанавливающая, что общепризнанные принципы и нормы международного права
и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Тем
самым
Конституция
Российской
Федерации
подтверждает
приоритет
международных правовых стандартов над внутригосударственным правовым
регулированием избирательной системы. Однако в условиях низкой правовой
культуры и устоявшихся десятилетиями традиций безальтернативных выборов от
участников избирательного процесса трудно требовать безукоризненного знания
международно-правовых стандартов, гарантировать их реализацию в условиях
низкой эффективности реализации даже национального права.
Ратификация Государственной Думой Федерального Собрания Российской
Федерации основополагающих документов Совета Европы (Международного
пакта о гражданских и политических правах; Европейской конвенции о защите
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред.
А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 2013. С. 16.
43
47
прав человека и основных свобод; Европейской Хартии местного самоуправления;
Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств и др.) актуализирует
проблему соответствия избирательного законодательства Российской Федерации
стандартам Совета Европы в области прав человека и инкорпорации этих норм в
Конституцию. Ведь конечный показатель соответствия выборов международным
избирательным стандартам – это то, насколько они способствуют полному
выражению политической воли народа. Последняя же производна от политических
прав и свобод граждан, закрепленных в национальном законодательстве.
Законодательное закрепление прав личности и гарантий их осуществления в
конечном счете предопределяет характер реализации политической воли граждан.
Поэтому для эффективности достижения цели избирательного процесса
необходимо отражение в Конституции Российской Федерации и федеральных
законах международных избирательных стандартов в форме обобщенных
принципов.
Сегодня
же
даже
имеющиеся
немногочисленные
нормы,
«разбросанные» по Конституции, не отражают основных начал избирательной
системы.
В международном избирательном праве в качестве базовых стандартов
выделяют свободный и справедливый характер выборов 44. Обязательства по ОБСЕ
могут быть заключены в семи главных для демократических традициях словах:
всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные.
Свободные
выборы
–
единственный
принцип,
непосредственно
закрепленный в части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Содержание
данного стандарта включает в себя: создание условий для осознанного и
обоснованного выбора между альтернативными кандидатами; право на свободу
мнения и слова; право на свободу информации; право на свободу собраний и
ассоциаций; свободное волеизъявление при тайном голосовании.
Другим международным стандартом в области избирательных прав граждан
является
принцип
законодательное
справедливых
определение
выборов,
периодичности
который
выборов;
подразумевает:
обеспечение
пропорционального представительства интересов различных социальных слоев;
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред.
А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 2013. С. 123 - 147.
44
48
предоставление кандидатам равных возможностей для ведения предвыборной
кампании; состязательность претендентов; гласность и открытость выборов; право
на присутствие наблюдателей и независимую судебную оценку на всех стадиях
избирательного процесса. Реализация права на независимую судебную процедуру
обеспечивается
рядом
правовых
организационных
мер,
направленных
на
эффективную защиту процесса выборов от необъективности, мошенничества и
фальсификаций.
обжалования
Законодательство
нарушений
ответственность
России
избирательных
предусматривает
прав,
а
возможность
также
юридическую
любого субъекта избирательного процесса
за нарушение
законодательства о выборах.
Рассмотрим, насколько сегодня отражены в нормах Конституции Российской
Федерации международные стандарты в форме принципов.
В части 2 статьи 32 Конституция гарантирует гражданам право избирать и
быть избранными (всеобщее избирательное право), но не закрепляет даже такие
традиционные международно-правовые стандарты в сфере прав человека, как
равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Зато эти правовые
стандарты определены в части 1 статьи 81 Конституции как принципы избрания
Президента. Можно отчасти согласиться с В. Е. Чиркиным, объясняющим
исчезновение отдельной главы в Конституции Российской Федерации действием
неодинаковых принципов избирательного права в отношении разных высших
органов государства45. Но нельзя смириться с таким состоянием конституционного
регулирования, когда принципы избирательного права распространяются в полном
объеме только применительно к выборам Президента. По образному сравнению Н.
В. Варламовой, даже если Государственная Дума будет избираться на непрямых
выборах, открытым голосованием, то это не будет противоречить Конституции
Российской Федерации46.
В части 3 статьи 32 Конституции России имеются демократические
ограничения на реализацию активного и пассивного избирательного права,
воспринятые во всех федеральных законах – источниках избирательного права.
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: ЗЕРЦАЛО, 2008. С. 54.
Варламова Н.В. Российская Конституция: опыт трехмерной интерпретации // Становление
конституционного государства в посттоталитарной России: Вып. 1. М., 2006. С. 43.
45
46
49
В ряде конституционных норм (например, в статьях 29, 30) закреплены права
человека, опосредованно гарантирующие свободные выборы: право на свободу
мысли и слова; право на свободный поиск, получение и распространение
информации; свобода собраний и другие. На этом перечень конституционных
оснований избирательной системы России заканчивается.
Практика Конституционного Суда Российской Федерации, постоянно
рассматривающего многочисленные дела, связанные с избирательной системой,
показывает, что апелляция к принципам международного права далеко не всегда
спасает российских правоприменителей47. Для того чтобы содержание любого
принципа международного и конституционного права реализовывалось на
практике, необходима его конкретизация в национальном законодательстве. И
наоборот, нормы любого закона будут «бессильны», если они противоречат (даже
опосредованно и завуалированно) принципам Конституции. Так, несмотря на
отсутствие в нормах советского избирательного права каких-либо ограничений в
выдвижении нескольких кандидатов по одному избирательному округу, более
одного кандидата в депутаты не выдвигалось: срабатывал конституционный
принцип однопартийности и руководящей роли партии.
Поэтому в современный период становления российской демократической
избирательной системы недостаточно иметь даже идеально проработанное
избирательное
законодательство:
нужны
правовые
ориентиры,
принципы
избирательной системы в ранге конституционных норм.
2.3. Содержание конституционных принципов избирательной системы
Российской Федерации.
Исследование этого вопроса особенно важно сейчас, когда всесторонне
обсуждаются изменения в Конституции страны. Ввиду ограниченности объема
статьи проанализируем лишь основные конституционные принципы и институты,
связанные с избирательной системой.
Бархатова, Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Проспект, 2012.
– 256 с.
47
50
1. Принцип представительства высших органов государственной власти.
Конституция определила круг представительных коллегиальных органов и
должностных лиц, полномочия которых формируются посредством выборов:
Президент, парламент Российской Федерации (статья 94 Конституции). Следует
подчеркнуть, что представительными являются не только коллегиальные, но и
единоличные органы государственной власти и местного самоуправления.
Единоличный представитель (например, Президент Российской Федерации) по
определению является представителем большинства (возможно, относительного).
Вместе с тем реально как гарант Конституции он должен в равной степени
представлять и интересы меньшинства. В то же время в коллегиальных органах
определенная часть депутатов, представляющая меньшинства (в частности,
национальные), в силу субъективных причин может реально игнорировать
интересы последних48 (что и показывает, например, поименное голосование по
импичменту Президента России).
Известно,
что
существуют
две
основные
избирательные
системы,
применяющиеся при выборах: пропорциональная и мажоритарная. То или иное
сочетание дает смешанную систему для голосования. При мажоритарных выборах
избиратели
отдают
голоса
за
конкретных
кандидатов
по
одно-
или
многомандатным избирательным округам. Данный принцип избирательной
системы традиционен для дореформенной России.
Применение
пропорциональной
избирательной
системы
в
условиях
неразвитости многопартийности выявило определенные сложности понимания
сущности «представительства». Особенно ярко это проявилось в процессе выборов
половины депутатов Государственной Думы. Выборы по пропорциональной
системе проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых
соперничают списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями
(политическими партиями, организациями и движениями). Избиратель должен
выбирать не между персонами, как при мажоритарной системе, а между партиями
и голосовать за списки кандидатов, из которых ему известны в лучшем случае
несколько лидеров. При наличии в партийном перечне хотя бы одного такого
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2007. С.
75.
48
51
кандидата, располагающего значительной поддержкой населения, может сложиться
ситуация, когда он «вытягивает» за собой большое количество сторонников,
которые стоят с ним в одном партийном списке. В результате в представительные
органы могут быть проведены неизвестные широкой общественности люди,
которые не являются профессионалами, вряд ли в состоянии компетентно
участвовать в разработке законов и контролировать деятельность исполнительной
власти. Впрочем, возможно и обратное. Однако следует исходить из худшего
варианта, тем более что такого рода явление имело место в политической жизни.
Например, в свое время высокая личная популярность З. Гамсахурдиа позволила
ему провести в депутаты значительное количество людей, по своим личным и
деловым качествам неспособных к парламентской деятельности49.
Введение пропорциональной системы в условиях России привело и к
фактическому отстранению значительной части проголосовавших избирателей от
реализации прав на свое представительство из-за 5%-го барьера голосов при
распределении депутатских мандатов. Именно это вызвало многочисленные
предложения об исключении пропорциональной системы из избирательного права
России. В новом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года
(глава 10) система представительства стала более дифференцированной.
Объективная
оценка
достоинств
и
недостатков
мажоритарных
и
пропорциональных выборов возможна только путем анализа их эффективности,
ибо та или иная избирательная система применяется в конкретно-исторических
условиях данной страны. Именно научный анализ этих условий и позволяет
правильно решить вопрос, какой способ формирования парламента больше всего
отвечает принципу представительства в современной России. Сегодня уже
накоплен опыт, позволяющий сделать окончательный выбор в избирательной
системе (мажоритарный, пропорциональный либо смешанный) и закрепить этот
принцип представительства в Конституции. В противном случае перед каждыми
выборами у Президента и у других субъектов законодательной инициативы всегда
Постников А. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный
депутат. 2003. N 12. С. 40.
49
52
будет искушение начать дискуссии о пересмотре принципов формирования
высших представительных органов власти.
2.
Принцип
конституционной
ответственности.
К
международным
обязательствам по ОБСЕ относится и принцип ответственности: все избранники,
вступая
в
избранную должность,
признают
свою ответственность
перед
избирателями50. Следует признать, что проблема соотношения свободного и
императивного мандата является одной из сложнейших в теории избирательного
права. Длительное время в России признавался принцип императивного мандата
депутата, которому сопутствовало право избирателей на отзыв выборного лица.
Новое федеральное законодательство фактически провело принцип свободного
депутатского мандата, исключив институт отзыва. Законодательство субъектов
Российской Федерации не поддержало нововведение: в избирательных законах
многих
субъектов
существует
институт
отзыва
депутатов
и
выборных
должностных лиц.
Российская действительность «отредактировала» этот спор. В послании
Президента
Российской
Федерации
«Россия
на
рубеже
эпох»
признано
необходимым обсуждение проблем государственно-правовой ответственности за
грубое нарушение Конституции и федерального законодательства. Предлагается
разработать
конституционные
поправки
для
урегулирования
механизмов
юридической и политической меры ответственности парламента за деятельность
сформированного им правительства.
Эффективное осуществление народовластия невозможно без признания
конституционной
принципа
ответственности
конституционной
власти
перед
ответственности
народом.
высших
Провозглашение
должностных
лиц,
избираемых народом, с последующей разработкой его механизма в федеральном
законодательстве страны является давно назревшей мерой. Это позволит оценить с
позиции права действия высших должностных лиц, избранных народом, будет
препятствовать безнаказанному нарушению законодательства, способствовать
дальнейшему укреплению конституционной законности в России. Председатель
Конституционного Суда Российской Федерации профессор М. В. Баглай
Избирательная система как правовой институт / Белов С. А. – СПб.: Изд. Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2012.
– С. 44.
50
53
подчеркивал, что в демократическом правовом государстве конституционноправовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации
власти и злоупотребления ею51.
3. Принцип периодичности выборов. Свободные и справедливые выборы в
соответствии
с
международными
избирательными
стандартами
должны
проводиться периодически, поскольку одноразовые выборы (например, в период
получения независимости той или иной страной или в период перехода от
авторитарного режима к демократии) недостаточны для обеспечения стабильного
демократического развития государства. В международных документах не
установлены конкретные сроки периодического проведения выборов, но их
периодичность нужно определять исходя из того, что власть правительства должна
постоянно отражать волю народа, которая лежит в основе законности деятельности
публичной власти.
В Конституции Российской Федерации достаточно четко закреплены сроки
полномочий выбираемых органов и должностных лиц: Президента, парламента.
Иное положение наблюдалось в субъектах Российской Федерации, где
отсутствие закрепления принципа периодичности в Конституциях и уставах
послужило основанием для многочисленных решений представительных органов
власти
субъектов
Федерации
об
одностороннем
продлении
депутатских
полномочий. Это в свою очередь вызвало «волну» судебных исков граждан о
нарушении их избирательных прав. Ныне этот принцип закреплен прежде всего в
статьях 9 – 10 Федерального закона «Об основных гарантиях», а также в
региональных законах. Думается, что придание ему статуса конституционного при
исчерпывающем определении оснований приостановления его действия (в период
чрезвычайного положения) укрепит конституционную законность.
4. Принцип равных выборов. Еще одним принципом, без которого
невозможно
проведение
справедливых
выборов,
является
равенство
в
избирательном процессе. Так, в соответствии с общепризнанной международной
нормой равного избирательного права голоса всех, кто участвует в выборах, имеют
Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для студентов высших учебных
заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М. В. Баглай. – 8-изд., изм. и доп. – М.:
НОРМА, 2009. – 799 с.
51
54
одинаковый вес независимо от имущественного положения, уровня образования,
религиозной или расовой принадлежности, пола или политических взглядов
голосующего.
При
реализации
этой нормы в
ходе определения границ
избирательных округов и составления списков избирателей недопустимы действия,
направленные на ограничение участия в выборах отдельных лиц, групп или
географических районов.
В то же время резолюция, принятая Подкомиссией ООН по предупреждению
дискриминации и защите меньшинств на четырнадцатой сессии, констатировала,
что ряд мер, предписываемых национальным законом, не должны считаться
дискриминационными. К таким мерам она относит, в частности, адекватное
представительство какой-либо составной части населения страны, которая в
действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных,
исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным
с
остальным
населением
положением
в
отношении
политических
прав;
пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей
населения страны. Такие меры применяются лишь до тех пор и до тех пределов, до
которых они необходимы.
Разбивка избирательных округов – сложная политическая и юридическая
проблема. Из-за постоянно усиливающейся миграции населения Центральная
избирательная комиссия попыталась внести соответствующие изменения в ранее
действующую схему избирательных округов, однако Государственная Дума не
поддержала их.
5. Принцип состязательности (альтернативности) выборов. Реформирование
советской избирательной системы в эпоху перестройки началось с создания
гарантий реализации именно этого принципа. Само понятие «состязательность»
было введено в юридический оборот Определением Конституционного Суда
Российской Федерации от 4 ноября 1996 года. Суть состязательности заключается в
том, что кандидаты в депутаты добиваются права быть избранными в
представительный орган государственной власти, соперничая друг с другом. В
противоборстве альтернативных кандидатов различные социальные группы,
общественные организации, движения ищут пути выражения своих настроений,
55
позиций, а некоторые – и парламентские пути внедрения в политическую жизнь 52.
Каждому гражданину предоставляется альтернатива в избрании кандидата.
В предвыборной кампании наибольшее значение имеет осведомленность
избирателей относительно личности каждого из кандидатов, желающих стать
народным представителем. Понятно, что для этого нужно знать не только
«светлые»,
но
и
«темные»
страницы
биографических
данных
будущих
избранников. Предметом судебного разбирательства стали скандальные выборы
мэра Нижегородской области и непризнанная в них победа А. Клементьева.
Причиной таких «странностей» является незнание избирателями того, за кого они
голосуют.
Действующий
Федеральный
закон
«Об
основных гарантиях...»
предусматривает для регистрации обязательное предоставление: сведений о
доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности
(статья 32); сведений биографического характера, о занимаемой выборной
должности
в
органах
государственной
власти
или
в
органе
местного
самоуправления, основное место работы или службы; сведений о неснятой или
непогашенной судимости и статье УК Российской Федерации, на основании
которой был осужден кандидат; сведений о том, имеет ли он гражданство
иностранного государства – двойное гражданство (статья 51).
Состязательность может дать положительный результат только тогда, когда
кандидатам в депутаты обеспечены равные возможности и условия участия в
избирательной кампании. Кандидаты имеют единый правовой статус, единые
права, обязанности и гарантии. Состязательность выступает как правовой принцип,
проявляется в различных формах и должна реализовываться на основе равноправия
и самостоятельности кандидатов при строгом соблюдении ими требований
законности и этики ведения предвыборной борьбы.
К
сожалению,
несмотря
на
всестороннее
закрепление
принципа
состязательности в федеральном законодательстве, на практике этот принцип
реализуется с трудом; каждые выборы сопровождаются судебными процессами о
незаконном использовании кандидатами своих должностных привилегий (начиная
от средств оргтехники и заканчивая выступлениями в СМИ). Неравенство
Михалева Н.А., Морозова Л.А. Реформа республиканского избирательного законодательства //
Государство и право. 2004. N 6. С. 34.
52
56
состязающихся сторон проявляется уже в процессе подготовки к выборам.
Федеральный
закон
зарегистрированные
«Об
кандидаты,
основных
гарантиях..»
замещающие
закрепляет,
государственные
что
должности
категории «А», не вправе использовать преимущества своего должностного
положения. Однако депутаты, например, не признаются ни государственными, ни
муниципальными служащими, ни должностными лицами. Исключение составляют
лишь те из них, кто на постоянной основе входит в состав руководства
представительного (законодательного) органа власти, его палат, комитетов и
комиссий. Последние замещают государственные и муниципальные должности
категории «А» и, следовательно, согласно избирательному законодательству
(статье 36 Федерального закона «Об основных гарантиях..») могут вести агитацию
только в свободное от исполнения должностных обязанностей время. Другие же
депутаты не имеют правовых преград на ведение предвыборной агитации в любое
время, что представляется не совсем обоснованным с точки зрения принципа
состязательности.
Поэтому в целях обеспечения реальных гарантий целесообразно возвести
рассматриваемый принцип в ранг конституционного и пересмотреть на этой основе
соответствующие нормы избирательного законодательства.
6. Принцип равной финансовой поддержки со стороны государства. Данный
принцип является одной из гарантий состязательности. Любое равенство при
разных финансовых возможностях является утопией. Поэтому действующее
законодательство
устанавливает
смешанное
финансирование
избирательных
фондов, государственное субсидирование кандидатов и политических партий,
ограничение
их
собственных
фондов,
а
также
финансовых
источников.
Естественно, что размер пожертвований в эти фонды будет различным. Но участие
государства в формировании этих фондов, финансовая поддержка каждого
кандидата из федеральной казны должны быть равными для всех.
Весьма важное значение имеет законодательное закрепление размеров
избирательных фондов отдельных кандидатов и избирательных объединений,
блоков. «Потолок» затрат на избирательную кампанию должен быть ориентирован
на минимум возможных расходов, необходимых на проведение избирательной
57
кампании. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды
собственных средств кандидата, избирательного объединения или блока, средств,
выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением или
блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также
предельные размеры расходования средств избирательных фондов.
В целях создания условий для наиболее полного представления программ
кандидатов не менее одной трети от общего объема бесплатного эфирного времени
отводится претендентам для совместного проведения дискуссий, «круглых столов»
и иных аналогичных агитационных мероприятий. В них (на равных основаниях)
могут участвовать все кандидаты, однако это участие является добровольным.
Для
проведения
предвыборной
агитации
кандидатов
в
депутаты
избирательные объединения и блоки могут получать и платное эфирное время. Оно
должно предоставляться на условиях договора по единым расценкам. При этом
каждый кандидат, избирательное объединение и блок вправе получить из общего
объема зарезервированного времени свою долю.
Для проведения агитации кандидаты, избирательные объединения и блоки
могут использовать традиционные печатные СМИ. Для этого периодические
печатные издания, за исключением некоторых, как безвозмездно за счет средств их
текущего бесплатного финансирования, так и на платной основе должны выделять
печатные площади. Порядок их предоставления устанавливается федеральным
законом и законами субъектов Российской Федерации.
Несмотря на кажущуюся урегулированность форм финансовой поддержки
государства,
проблема
равного
использования
государственных
средств
представляется весьма актуальной. Законодательство не успевает отразить все
формы агитации (например, на электронных носителях, в Интернете), что
осложняет реализацию рассматриваемого принципа. Думается, что и он нуждается
в конституционном закреплении.
7. Принцип независимости избирательных комиссий и подчинение их только
закону. В Конституции отсутствует упоминание о роли избирательных комиссий в
организации и проведении выборов. Такой подход представляется глубоко
58
ошибочным, поскольку в России сформирована, по сути, новая система
государственных органов, не относящаяся ни к одной из трех ветвей власти и
обладающая целым рядом особенностей. Поэтому считаем заслуживающим
поддержки предложение о конституционном закреплении функций системы
избирательных комиссий, к которым, в частности, следовало бы отнести
организационное оформление воли народа, придание ей нормативно-обязательного
характера для всех государственных органов, должностных лиц, общественных
объединений, граждан53.
Таким образом, исследовав, особенности конституционного закрепления
принципов избирательной системы Российской Федерации, можно констатировать,
что: проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы
Российской Федерации коренится в противоречии между динамично меняющимися
условиями выборов депутатов органов власти разных уровней, детально
закрепленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов
Федерации,
и
неподвижными
границами
конституционного
регулирования
важнейших принципов (начал), которые теоретически должны лежать в основе
обновляющегося законодательства, а фактически не выполняют этой задачи. В
результате избирательная система России вынуждена постоянно обращаться к
международным стандартам.
Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История, теория, практика. М., 2006.
С. 54.
53
59
Глава 3. Избирательная система, применяемая на выборах в Орловской
области
3.1. Понятие и специфические особенности организации и проведения выборов
в Орловской области.
Нынешнее
области,
к
состояние
сожалению,
избирательного
не
может
законодательства
считаться
идеальным
в
Орловской
концептуальным
отражением и совершенной юридической техникой воспроизводства принципов
избирательного права России.
Вместе с тем анализ становления и развития современного избирательного
законодательства, исследование практики его применения, а также учет перспектив
поступательного
развития
данной
отрасли
российского
законодательства,
отраженных в Федеральном законе об основных гарантиях, позволяют сделать
вывод, что в основу организации и проведения федеральных, региональных и
муниципальных выборов положены следующие отправные начала.
Нормативную основу регулирования избирательной системы Орловской
области, составляют такие законы как: Конституция РФ, Устав (Основной Закон)
Орловской области: принятый Орловской областной Думой 26 февраля 1996 г.,
Областной закон «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с
выборами в органы местного самоуправления Орловской области» от 30.06.2010 г.
№ 1087-ОЗ, Закон Орловской
области «О выборах Губернатора Орловской
области» и другие нормативно-правовые акты.
Обязательность выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы
являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным)
способом
формирования
избираемых
гражданами
представительных
и
исполнительных органов органов местного самоуправления. Любые иные варианты
завладения выборными полномочиями
противоречат Основному закону и
действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться
иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.
60
Данный принцип можно подтвердить статьей 2554 Устава Орловской
области, которая декларирует, что население области имеет неотъемлемое и
неоспоримое право создавать и реформировать органы государственной власти и
органы местного самоуправления.
Органы государственной власти Российской Федерации не вправе создавать,
реорганизовывать или ликвидировать органы государственной власти области и
расположенные на ее территории органы местного самоуправления.
Практика избирательных систем различных субъектов РФ показывает, что
обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена
соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на уровне ряда
субъектов Российской Федерации. Это нередко приводило к тому, что уклонение
от назначения выборов в установленные сроки стало нередким явлением в
отдельных регионах. Что касается Орловской области, то
в Законопроекте
Орловской области «О выборах Губернатора Орловской области» включена 5
статья
«Назначение выборов Губернатора Орловской области», которая
регламентирует нормативное закрепление обязательности назначения выборов55.
Также, для оптимального решения этого существенного вопроса был
определен в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» механизм
назначения региональных выборов. Согласно ему выборы в обязательном порядке
проводятся в сроки, установленные Конституцией России, федеральными
законами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации и
являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9)56.
В целях практического применения принципа обязательности выборов
важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов
избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Следует
отметить, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом
запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума
Устав (Основной Закон) Орловской области : принятый Орловской областной Думой 26 февраля 1996 г. //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
55
Закона Орловской области № 54 «О выборах Губернатора Орловской области» // Справочно-правовая
система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
56
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. – 26.01.2009. – № 4. – ст. 445.
54
61
Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не
случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает
возможность сочетания выборов любого уровня как с референдумом субъекта
Российской Федерации, так и местным референдумом.
Тем не менее, позиция федерального законодательства по вопросу о
совмещении различных видов выборов прямо не обозначена. Это порождает
ситуацию, когда в зависимости от тех или иных политических условий, данный
законодательный пробел восполняется при проведении избирательных кампаний
взаимоисключающими друг друга способами.
Как правило, объединение избирательных кампаний вносит ощутимый
позитивный
эффект
(административных)
благодаря
экономии
информационных,
финансовых,
материальных
и
организационных
иных
ресурсов,
вовлекаемых в орбиту избирательного процесса.
Как
правило,
термином
большинства» обозначают
«мажоритарная
две разные
системы
система
–
относительного
с одномандатными
и
многомандатными округами. Примечательно, что в законе Орловской области оба
варианта мажоритарной системы объединены в один пункт, но выделены в разные
подпункты.
Так, закон Орловской области предусматривает, что в поселениях может
применяться только мажоритарная система. Также в законе установлена «по
умолчанию» смешанная система, но не определено, каково должно быть
соотношение депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной
системам, если это не оговорено в уставе муниципального образования.
В законе Орловской области используется методика, которую мы называем
«тюменской» (поскольку впервые она была применена на выборах депутатов
Тюменской областной думы в 2007 году). Суть ее в том, что сначала все списки,
допущенные к распределению мандатов, получают по одному мандату, а затем
оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали, то есть
62
число голосов, полученных списками, делится на последовательный ряд
натуральных чисел, начиная с 257.
Итак, с принципом обязательности выборов также тесно взаимосвязан
принцип подлинности (несфальсифицированности) выборов.
В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов
находится во взаимодействии с другими обозначенными принципами российского
избирательного права.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (ст.ст. 21 и 60) и законодательством субъектов Российской Федерации
официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги
выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения
государственными органами власти, органами местного самоуправления и их
должностными лицами.
Периодичность выборов. Данный принцип связан с временными рамками
полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти
и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны
проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между
выборами напрямую зависят от предусмотренных федеральным и региональным
законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в
идеальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать
стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой –
гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное
обладание выборными полномочиями.
Периодичность выборов призвана служить гарантией против узурпации
власти в одних руках и препятствовать нелегитимному продлению срока обладания
властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях.
Любые
исполнительных
попытки
органов
продлить
пребывание
государственной
власти
представительных
и
органов
и
местного
самоуправления у власти сверх сроков, установленных федеральными законами и
Любарев, А. Е. Регулирование избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, в
законах субъектов РФ // Муниципальная Россия. – 2011. – № 8. – С. 62.
57
63
законами субъектов РФ, являются нелегитимными и не должны рассматриваться
как правомерное осуществление государственной и муниципальной деятельности.
Заметим, что подобные действия недопустимы, даже если им пытаются
придать характер народного волеизъявления посредством проведения вместо
очередных выборов референдума по вопросу о продлении на новый срок
полномочий выборного органа или должностного лица. В этом отношении и
федеральное законодательство, и законодательство субъектов РФ содержат ряд
категорических
положений,
исключающих
подмену
очередных
выборов
референдумом о продлении полномочий.
Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения
избирательных кампаний трудно переоценить. Не случайно Конституция РФ (ст. 3)
прямо закрепляет только этот принцип на уровне Основного закона. Свобода
выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается
какое-либо
принуждение
относительно
как
участия
в
выборах,
так
и
непосредственно голосования.
Последовательная реализация принципа свободы выборов предполагает, что
при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент
избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись.
Однако в большинстве регионов законодательство ориентировано на установление
обязательной явки избирателей на голосование. Более того, в Федеральном законе
об основных гарантиях (ст. 70) предусматривается императивная необходимость
определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов,
проводимых в Российской Федерации. Это не только противоречит принципу
свободы выборов, но и ставит реализацию избирательных возможностей
проголосовавших граждан в определенную зависимость от тех, кто безразлично
отнесся к выборам, а также значительно увеличивает затратный механизм
реализации
избирательного
законодательства.
Поэтому
предпочтительным
представляется такой вариант, при котором на уровне федерального закона был бы
закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки
избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией конституционного
принципа свободы выборов, исключило любое, даже косвенное, принуждение
64
граждан к участию в голосовании, а также вытеснило бы из практики
избирательных кампаний призывы к бойкотированию выборов как формально
правомерному средству их торпедирования.
Альтернативность выборов. Этот принцип вытекает из ст. 38 Федерального
закона об основных гарантиях, в соответствии с которой, в случае если к дню
голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов
окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему
либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни
одного зарегистрированного списка кандидатов, проведение голосования в данном
избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии
откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения
кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных
действий58. Вместе с тем в порядке исключения Закон допускает проведение
голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного
самоуправления, а также предусматривает такую возможность при повторном
голосовании на федеральных и региональных выборах. Такой подход к правовому
регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить
благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах.
Кроме того, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при
которых они легко могут превратиться в пустую формальность, как это уже имело
место в условиях бывшей советской организации избирательных кампаний
различного уровня.
Вместе с тем вряд ли можно признать приемлемым то обстоятельство, что
принцип альтернативной основы проведения выборов прямо не зафиксирован ни в
федеральном законодательстве, ни в законодательстве большинства субъектов РФ.
Это позволяет далеко не однозначно трактовать условия проведения выборов,
предусмотренные в названной ст. 38 Закона. В юридической литературе, в
частности, уже высказываются мнения о том, что эта норма не регламентирует всех
последствий проблемы, которая может возникнуть во время общих выборов и при
повторном голосовании в случае выбытия кандидатов или снятия ими своих
Любарев А., Шалаев Н. О критерии пропорциональности при распределении мандатов между партийными
списками // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 23. – С. 58.
58
65
кандидатур после регистрации, если в округе после этого остается лишь один
зарегистрированный
кандидат.
На
основании
этого
делается
вывод,
что
федеральный закон не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и
при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе, а тем самым
допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях
альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном
голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном
уровнях.
Допустимость различных избирательных систем. Данный принцип был
пересмотрен с момента принятия поправок в Федеральный закон об основных
гарантиях в части перехода на проведение выборов депутатов Государственной
Думы РФ по пропорциональной системе. Вопрос о переходе на проведение
выборов исключительно по пропорциональной системе еще находится в разработке
современной избирательной реформы, но до тех пор на территории Российской
Федерации допускается и признается правомерной организация всех видов
выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а
также смешанных их вариантов.
Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение
выборов. Это означает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных
прав граждан образуются специальные органы – избирательные комиссии. При
подготовке и проведении выборов они в пределах своей компетенции независимы
от государственных органов и органов местного самоуправления59.
На избирательные комиссии возлагается основная работа по организации и
проведению выборов. Именно они контролируют соблюдение избирательных прав
граждан, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов,
и контролируют их целевое использование, составляют списки избирателей,
регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, утверждают тексты бюллетеней
для голосования и обеспечивают их изготовление, контролируют соблюдение
равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной
агитации, решают материально-технические вопросы подготовки проведения
Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации политической системы России //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
59
66
голосования, устанавливают итоги выборов и доводят их до сведения избирателей,
а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим
законодательством. При этом решения избирательных комиссий, принятые в
пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и
негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.
Этими
же
целями
был
обусловлен
процесс
разработки,
внесения
на рассмотрение и принятие Орловским областным Советом народных депутатов
Закона «О системе избирательных комиссий Орловской области», определяющего
систему, компетенцию, полномочия, порядок деятельности, сроки формирования и
сроки приема предложений по составу избирательных комиссий, формируемых на
территории Орловской области для подготовки и проведения выборов и
референдумов.
67
3.2. Основные направления деятельности Избирательной комиссии Орловской
области.
Избирательная
избирательной
система
системы
Орловской
России
области
является
как
составная
самостоятельным
часть
органом
государственной власти Орловской области и действует на основании областных
законов «Об избирательной комиссии Орловской области» от 25.04.2003 г и «О
системе избирательных комиссий Орловской области»60 от 25.12.2012 г. За
последний период с 2011 по 2015 год Избирательная комиссия Орловской области
обеспечила реальный механизм защиты избирательных прав граждан, полноту их
реализации, повышение уровня правосознания и правовой культуры населения,
практическую помощь в решении проблем избирательной сферы.
Об основных направлениях повседневной деятельности Избирательной
комиссии Орловской области можно судить на примере прошедшего 2017 года, в
котором избирательная комиссия не выступала в качестве организаторов выборов.
Основное внимание Избирательной комиссии Орловской области в 2017
году было сосредоточено на:
реализации Комплекса мероприятий Избирательной комиссии Орловской
области по подготовке и проведению выборов в единый день голосования 10
сентября 2017 года;
оказании правовой, методической, организационно-технической и иной
помощи избирательным комиссиям в
подготовке и проведении выборов
в органы местного самоуправления муниципальных образований Орловской
области;
взаимодействии с политическими партиями, их региональными отделениями
по вопросам их участия в избирательных кампаниях, оказание методической и
консультативной помощи в вопросах практического применения законодательства
Российской Федерации о выборах, постановлений и иных нормативных актов ЦИК
России, Избирательной комиссии Орловской области;
60
О системе избирательных комиссий Орловской области. Закон Орловской области от 25.12.2102 г. №1453ОЗ (в ред. от 08.05.2015 г. №1782-ОЗ) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный
ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
68
взаимодействии с органами государственной власти, государственными
органами, органами местного самоуправления Орловской области по вопросам
оказания содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий по
подготовке и проведению выборов, обеспечении избирательных прав отдельных
категорий граждан;
осуществлении контроля за соблюдением избирательных прав граждан
Российской Федерации, рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие)
избирательных комиссий и их должностных лиц;
взаимодействии
с органами
государственной
власти
по
вопросам
совершенствования законодательства о выборах и референдумах Орловской
области и на предмет соответствия федеральному законодательству;
утверждении нормативных и иных актов (документов), обеспечивающих
реализацию положений Закона Орловской области от 30 июня 2010 года № 1087ОЗ «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами в органы
местного самоуправления Орловской области»;
работе по уточнению и дополнительному зачислению в резерв составов
участковых избирательных комиссий;
реализации Концепции обучения кадров избирательных комиссий и других
участников избирательного (референдумного) процесса в Российской Федерации в
2016-2018 годах;
реализации мероприятий по повышению правовой культуры избирателей
(участников референдума), обучению организаторов выборов и референдумов на
территории Орловской области в 2017 году;
взаимодействии
с
общественными
объединениями
и
молодежными
организациями по вопросам, связанным с реализацией избирательных прав
молодых
граждан
Российской
Федерации
и
Молодежной
концепции, общественными организациями инвалидов,
органами
по
вопросам
электоральной
правоохранительными
обеспечения
законности
и общественного порядка в период подготовки и проведения выборов;
формировании Молодежной избирательной комиссии Орловской области;
69
осуществлении мероприятий по выполнению на территории Орловской
области
Положения
о
государственной
регистрации
(учете)
избирателей,
участников референдума в Российской Федерации.
обеспечении эксплуатации и использования регионального фрагмента
Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»
(далее – ГАС «Выборы») при подготовке и проведении выборов депутатов
представительных органов муниципальных образований;
обеспечении
работы
телекоммуникационной
сети
по
размещению
«Интернет»
в
информации
информационноо
деятельности
Избирательной комиссии Орловской области и территориальных избирательных
комиссий Орловской области;
информационно-презентационном обеспечении Информационного центра
Избирательной комиссии Орловской области в единый день голосования 10
сентября 2017 года;
осуществлении проверок сведений о поступлении и расходовании средств
региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений
политических партий, контроля за источниками и размерами имущества,
получаемого
региональными
отделениями
и
иными
зарегистрированными
структурными подразделениями политических партий в виде вступительных и
членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц;
проведении
общероссийского
дня
приема
граждан
в Избирательной
комиссии Орловской области;
взаимодействии со средствами массовой информации в целях обеспечения
открытости и гласности избирательных процедур;
реализации Федерального закона от 12 мая 2009 года № 95-ФЗ «О гарантиях
равенства
парламентских
партий
при
освещении
их деятельности
государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», Закона
Орловской области от 11 октября 2010 года № 1115-ОЗ «О гарантиях равенства
политических партий, представленных в Орловском областном Совете народных
депутатов, при освещении их деятельности региональными телеканалом и
радиоканалом»;
70
осуществлении информационно-аналитической и издательской деятельности
Избирательной комиссии Орловской области;
осуществлении мер, направленных на предупреждение коррупционных
правонарушений,
установленных
соблюдение
ограничений,
законодательством
запретов
Российской
и
обязанностей,
Федерации
в
целях
противодействия коррупции, осуществлении закупок товаров, работ, услуг и так
далее.
В 2017 году Избирательной комиссией Орловской области проведено 17
заседаний,
в ходе
их рассмотрения
которых
рассмотрено
Избирательной
комиссией
146
вопросов.
Орловской
По результатам
области
принято
140 постановлений и 6 выписок из протокола заседания.
На
заседаниях
Избирательной
комиссии
Орловской
области
были
рассмотрены:
18 вопросов, касающихся подготовки и проведения выборов в единый день
голосования 10 сентября 2017 года на территории Орловской области;
11 вопросов, касающихся подготовки и проведения выборов Президента
Российской Федерации 18 марта 2018 года;
3 вопроса об отказе в регистрации инициативной группы по проведению
референдума Орловской области и 1 вопрос о ходатайстве инициативной группы
по проведению референдума Орловской области;
26 вопросов, касающихся повышения правовой культуры избирателей
и обучения организаторов выборов;
1 вопрос о передаче вакантного мандата депутата Орловского областного
Совета народных депутатов созыва 2016-2021 годов;
22 вопроса, связанных с изменениями в территориальных избирательных
комиссиях Орловской области;
12 вопросов, касающихся резерва составов участковых комиссий Орловской
области;
34 вопроса, связанных с основной деятельностью Избирательной комиссии
Орловской области;
71
4 вопроса, касающихся поощрения организаторов выборов и иных
участников избирательного процесса.
Избирательной комиссией Орловской области ежемесячно утверждались
результаты учета объема эфирного времени, затраченного в течение одного
календарного месяца на освещение деятельности каждой политической партии,
представленной в Орловском областном Совете народных депутатов, акционерным
обществом «Областной телерадиовещательный канал». В январе 2017 года были
утверждены Сведения об обеспечении гарантий равенства политических партий,
представленных в Орловском областном Совете народных депутатов, при
освещении
их
деятельности
акционерным
обществом
«Областной
телерадиовещательный канал» за 2016 год.
В 2017 году подготовлено 2 отзыва на проекты федеральных законов
№ 114572-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента
Российской Федерации» (об уточнении процедуры назначения наблюдателей и
обеспечении
принципа
гласности)
и
№ 114619-7
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»
и
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях» (об уточнении порядка образования избирательных участков и
обеспечения принципа гласности); 10 отзывов на проекты законов Орловской
области
о
внесении
изменений
в Законы
Орловской
области
(от 13 мая 2003 года № 326-ОЗ «Об Избирательной комиссии Орловской области»,
от 20 мая 2004 года № 403-ОЗ «О референдуме Орловской области», от 30 июня
2010 года № 1087-ОЗ «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с
выборами в органы местного самоуправления Орловской области», от 4 июня 2012
года № 1364-ОЗ «О выборах Губернатора Орловской области»);
3 отзыва на проекты постановлений Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации о порядке подачи заявления о включении избирателя
в список избирателей по месту нахождения на выборах Президента Российской
Федерации, о применения средств видеонаблюдения и трансляции изображений в
72
помещениях избирательных комиссий, о перечне показателей для оценки
деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Подготовлены
о
проекты
взаимодействии
и
впоследствии
Избирательной
заключены
комиссией
соглашения
Орловской
области
с бюджетным учреждением Орловской области «Многофункциональный центр
предоставления
государственных
и муниципальных
услуг»,
с Департаментом социальной защиты населения, опеки и попечительства
Орловской области, а также Общественной палатой Орловской области.
В связи с изменением федерального и областного законодательства, а также
по
результатам
анализа
постановлений
правоприменительной
Избирательной
деятельности
комиссии
принято
Орловской
9
области
и 9 распоряжений председателя Избирательной комиссии Орловской области.
В соответствии с частью 2 статьи 35 Федерального закона № 95-ФЗ от 11
июля 2001 года «О политических партиях» Избирательная комиссия Орловской
области
в
2017
году
осуществила
проверку
сведений
о поступлении
и
расходовании средств региональных отделений политических партий за четвертый
квартал 2016 года и за первый, второй и третий кварталы 2017 года, о чем
ежеквартально составлялась информация.
В 2017 году выявлены правонарушения и привлечены к административной
ответственности: Региональное отделения в Орловской области Политической
партии «УМНАЯ РОССИЯ», Региональное отделение политической партии
«Российская партия народного управления» в Орловской области, Орловское
региональное
отделение
Политической
партии
«НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ, Региональное отделение Политической партии
«Против всех» в Орловской области,
Региональное отделение политической
партии «ОБЪЕДИНЕННАЯ АГРАРНО - ПРОМЫШЛЕННАЯ ПАРТИЯ РОССИИ»
в
Орловской
«РОССИЙСКАЯ
области,
ПАРТИЯ
СПРАВЕДЛИВОСТЬ»
Политической
Региональное
в
отделение
ПЕНСИОНЕРОВ
Орловской
партии
области,
политической
ЗА
партии
СОЦИАЛЬНУЮ
Региональное
отделение
«Рожденные
в Союзе Советских Социалистических Республик» в Орловской области,
73
Региональное
отделение
«Объединённая
партия
в Орловской
людей
области
ограниченной
политической
трудоспособности
партии
России»,
Региональное отделение политической партии «Партия малого бизнеса России»
в Орловской области.
Кроме того, Избирательная комиссия Орловской области при проведении
выборов в органы местного самоуправления в единый день голосования 10
сентября 2017 года осуществляла мониторинг формирования и расходования
средств избирательных фондов 12 кандидатов.
Подготовлена и размещена на сайтах Избирательной комиссии Орловской
области
информационная
записка о результатах выборов
в единый
день
голосования 10 сентября 2017 года.
Ежемесячно
проводился
мониторинг
работы
территориальных
избирательных комиссий Орловской области по информационному наполнению
сайтов
территориальных
избирательных
комиссий
в информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет».
Подготовлен и направлен в адрес Федерального центра информатизации при
ЦИК России отчет об использовании и эксплуатации регионального фрагмента
ГАС «Выборы» на территории Орловской области за 2017 год.
В соответствии с Планом мероприятий по повышению правовой культуры
избирателей
(участников
референдума),
обучению
организаторов
выборов
и референдумов на территории Орловской области в 2017 году, утвержденным
постановлением Избирательной комиссии Орловской области от 17 февраля 2017
года № 5/36-6 «О Плане мероприятий по повышению правовой культуры
избирателей (участников референдума), обучению организаторов выборов и
референдумов на территории Орловской области в 2017 году», в рамках конкурса
на лучшую организацию работы клубов избирателей в 2017 году, объявленного
постановлением Избирательной комиссии Орловской области от 16 мая 2017 года
№
8/68-6
«О конкурсе на лучшую организацию работы клубов избирателей в 2017 году»,
были обобщены опыт и формы работы территориальных избирательных комиссий
Орловской области по повышению правовой культуры избирателей.
74
Подготовлены и рассмотрены на заседании Избирательной комиссии
Орловской области информации о практике работы избирательных комиссий
Орловской области по вопросам, связанным с выдвижением и регистрацией
кандидатов, списков кандидатов в ходе избирательных кампаний в единый день
голосования 10 сентября 2017 года и о готовности избирательных комиссий
Орловской
области
к проведению
единого
дня
голосования
10 сентября 2017 года (в режиме видеоконференции с территориальными
избирательными комиссиями Орловской области).
По результатам обобщения Избирательной комиссией Орловской области
правоприменительной практики в ходе реализации положений законодательства
при подготовке и проведении избирательных кампаний в Орловской области в
ЦИК России направлена информация о 5 выявленных в 2017 году проблемах,
требующих
дополнительного
совершенствования
и
предложения
законодательного
регулирования
правоприменительной
по
их
устранению
(относительно
или
практики
внесения
изменений
в Федеральные законы от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
Подготовлена
информация
о
работе
избирательных
комиссий
с обращениями, поступившими в ходе подготовки и проведения выборов
в Орловской области в единый день голосования 10 сентября 2017 года, на основе
которой, принято постановление Избирательной комиссии Орловской области от 4
октября 2017 № 15/113-6 «О работе избирательных комиссий Орловской области с
обращениями, поступившими в ходе подготовки и проведения выборов в
Орловской области в единый день голосования 10 сентября 2017 года».
Подготовлены и размещены на сайте Избирательной комиссии Орловской
области сведения о поступивших в избирательные комиссии обращениях о
нарушениях избирательного законодательства при подготовке и проведении
выборов 10 сентября 2017 года, а также сведения о рассмотрении в судах
избирательных споров в ходе подготовки, проведения выборов и при оспаривании
75
итогов голосования, результатов выборов 10 сентября 2017 года. Указанные
сведения были также размещены в задаче «Автоматизированный контроль за
работой
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации
и
избирательных комиссий Российской Федерации с обращениями, поступающими в
ходе подготовки и проведения выборов в Российской Федерации» ГАС «Выборы».
В 2017 году проводилась работа по обеспечению информационной
и технической
поддержки
Интернет-портала
и
Информационно-справочной
подсистемы Государственной автоматизированной системы Российской Федерации
«Выборы», по подготовке и размещению информационных и иных материалов
Избирательной комиссии Орловской области на сайтах Избирательной комиссии
Орловской области, территориальных избирательных комиссий в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет». Для обеспечения информирования
избирателей, участников избирательного процесса о ходе подготовки и проведения
выборов в органы местного самоуправления Орловской области 10 сентября 2017
года,
на главных страницах сайтов Избирательной комиссии Орловской области был
создан
баннер
«Единый
день
голосования
10
сентября
2017
года»,
в котором размещалась вся необходимая актуальная информация о ходе
подготовки и проведения выборов всех уровней в единый день голосования 10
сентября 2017 года. Обеспечена возможность использования таких интернетинструментов
как
личный
кабинет,
электронные
рассылки
и подписки на новости об избирательных кампаниях, политических партиях
и кандидатах.
На сайтах Избирательной комиссии Орловской области было размещено
более 240 новостных материалов. На сайтах территориальных избирательных
комиссий
Орловской
области
было
размещено
1622 новостных сообщения. В актуальном состоянии поддерживались все разделы
и подразделы сайта.
Для размещения на сайте ЦИК России в 2017 году было направлено для
размещения более 70 новостных сообщений о деятельности избирательных
комиссий Орловской области.
76
Основными каналами информационного обмена являлись освещение
средствами
массовой
информации
хода
заседаний
и
иных
мероприятий
Избирательной комиссии Орловской области, размещение новостных материалов
на сайтах Избирательной комиссии Орловской области, а также работа
Информационного центра Избирательной комиссии Орловской области «Выборы –
10 сентября 2017 года».
Деятельность
Избирательной
комиссии
Орловской
области,
по информированию избирателей и иных участников избирательного процесса в
период избирательных кампаний осуществлялась в соответствии с Комплексом
мероприятий
Избирательной
по
и
подготовке
проведению
комиссии
выборов
в
Орловской
единый
день
области
голосования
10 сентября 2017 года на территории Орловской области, утвержденным
постановлением Избирательной комиссии Орловской области от 6 июня 2017 года
№ 9/70-6, который полностью выполнен.
В
2017
году
Избирательной
комиссией
Орловской
области
на телерадиоканалах были организованы публикации и интервью председателя
Избирательной
по
различным
комиссии
Орловской
информационным
поводам,
области,
касающимся
сюжеты
деятельности
Избирательной комиссии Орловской области.
Заседания Избирательной комиссии Орловской области транслировались на
сайте
Избирательной
комиссии
Орловской
области
в информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет».
Подготовка и выпуск печатных изданий (материалов) Избирательной
комиссии Орловской области осуществлялись в 2017 году в соответствии
с Тематическим планом изданий Избирательной комиссии Орловской области на
2017 год, утвержденным постановлением Избирательной комиссии Орловской
области от 27 января 2017 года № 4/27-6. Информация об издательском
обеспечении деятельности Избирательной комиссии Орловской области в 2017
году была рассмотрена на заседании Избирательной комиссии Орловской области
30 января 2018 года.
77
В 2017 году Избирательной комиссией Орловской области осуществлялись
мониторинговые исследования информационных материалов о выборах и
референдумах, размещенных в средствах массовой информации Орловской
области, проводился анализ материалов электронных и печатных средств массовой
информации с целью систематизации информации о деятельности избирательных
комиссий, а также иных участников избирательного процесса.
В региональных государственных печатных средствах массовой информации
в
2017
году
было
опубликовано
более
140
материалов
о деятельности
избирательных комиссий, в том числе в газете «Орловская правда» – 22 материала,
в районных
газетах
–
104,
в
инернет-изданиях
– 16 материалов, где были размещены документы избирательных комиссий,
сведения о подготовке и проведении избирательных кампаний, публикации
о деятельности организаторов выборов, материалы о работе избирательных
комиссий по повышению правовой культуры избирателей.
Мероприятия
VI.
по
совершенствованию
функционирования
регионального фрагмента Государственной автоматизированной системы
Российской Федерации «Выборы» Орловской области
В
2017
году
ГАС
«Выборы»
использовалась
при
проведении
61 кампании по выборам в органы местного самоуправления муниципальных
образований Орловской области, в т.ч. кампания по выборам Главы городского
поселения Знаменка Орловского района Орловской области, голосование по
которым состоялось в единый день голосования 10 сентября 2017 года. Подсистема
обеспечения безопасности информации ГАС «Выборы» обеспечила необходимый
уровень защиты информации от различного рода опасных информационных
воздействий.
В целях проверки готовности избирательных комиссий Орловской области и
регионального фрагмента ГАС «Выборы» к проведению избирательных кампаний
проведены 4 общесистемные тренировки, в ходе которых осуществлена проверка
технической готовности ГАС «Выборы», а также проверка знаний и практических
78
навыков членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, системных
администраторов,
обеспечивающих
эксплуатацию
комплексов
средств
автоматизации территориальных избирательных комиссий.
В период подготовки и проведения единого дня голосования на сайте
Избирательной комиссии Орловской области функционировали интернет-сервисы
ЦИК России «Найди свой избирательный участок» и «Найди себя в списке
избирателей».
Перед днем голосования была проведена проверка функционирования
подсистемы связи передачи данных регионального фрагмента ГАС «Выборы»
путем передачи данных и голосовой связи в ручном и автоматическом режимах
установления соединений между избирательными комиссиями всех уровней,
соответствия программно-технических средств комплексов средств автоматизации
ГАС «Выборы» утвержденной конфигурации, выполнения организационнотехнических
мероприятий,
направленных
на
обеспечение
безопасности
информации.
Впервые на выборах в органы местного самоуправления муниципальных
образований Орловской области в единый день голосования применялась
технология изготовления протоколов участковых избирательных комиссий с
использованием
машиночитаемого
кода
и ускоренного ввода данных протоколов участковых комиссий об итогах
голосования
Федерации
в
Государственную
«Выборы»
автоматизированную
с использованием
систему
машиночитаемого
Российской
кода.
Работы
по применению Технологии проводились в соответствии с планом мероприятий по
применению Технологии на выборах в органы местного самоуправления в единый
день
голосования
10 сентября 2017 года,
утвержденным
постановлением
Избирательной комиссии Орловской области от 9 августа 2017 года № 12/98-6.
В рамках работы по ведению Регистра избирателей, участников референдума
в
2017
году
по
состоянию
на
1
января,
15
февраля,
1
апреля,
15 мая, 1 июля, 15 августа, 1 октября и 15 ноября осуществлялся прием
и обобщение территориальных фрагментов, содержащих изменения базы данных
подсистемы «Регистр избирателей, участников референдума». Формирование на
79
региональном комплексе средств автоматизации ГАС «Выборы» регионального
фрагмента
базы
данных
подсистемы
референдума»,
«Регистр
избирателей,
участников
организовывалась
работа
по выявлению и исключению некорректных сведений об избирателях, участниках
референдума,
в
по
идентифицирующимся
избирателям,
том
числе
с
уточнение
высокой
информации
степенью
вероятности
в пределах Орловской области и с другими субъектами Российской Федерации.
Главами администраций муниципальных районов, городских округов два
раза в год по состоянию на 1 января 2017 года (642714 избирателей)
и 1 июля 2017 года (639908 избирателей) установлена численность избирателей,
участников референдума на соответствующей территории. Сведения о численности
избирателей,
участников
референдума
были
обобщены,
направлены
в
Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, размещены на
сайтах Избирательной комиссии Орловской области, подготовлена и направлена
информация о работе государственных органов, органов местного самоуправления
по осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума и
установлению численности избирателей, участников референдума Руководителю
рабочей
группы
Орловской
для
координации
области,
исполнительной
деятельности
территориальных
власти,
органов
Избирательной
комиссии
федеральных
органов
органов
исполнительной
государственной
власти
специальной компетенции Орловской области и глав местных администраций
муниципальных
районов
и
городских
округов
Орловской
области
при
осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума и
установлении численности избирателей, участников референдума.
Итак, изучив и проанализировав, особенности избирательного права на
примере Орловской области, можно констатировать, что:
1. Разрешение споров, возникающих в связи с содержанием, применением
избирательного законодательства на различных стадиях избирательного процесса,
а также в межвыборный период, является одним из основных направлений
деятельности избирательных комиссий.
80
2. Успешное осуществление этой деятельности немыслимо без обобщения
практики рассмотрения избирательных споров как самими избирательными
комиссиями, так и в судебном порядке. Избирательная комиссия Орловской
области должна постоянно проводить работу в этом направлении и чаще выступать
с законодательной инициативой, с целью совершенствования избирательного
законодательства Орловской области.
3. Избирательная система Российской Федерации основана на трех главных
принципах работы.
Первый - выборы проводятся в соответствии с Конституцией Российской
Федерации,
законами
и
нормативно-правовыми
актами
о
выборах,
гарантирующими гражданам всеобщее прямое и равное избирательное право при
тайном голосовании и создающими условия для реализации политических прав
граждан, а также в соответствии с международными избирательными стандартами.
Второй - всем российским избирателям, независимо от тех обстоятельств, в
которых они оказались в день выборов, независимо от их возможностей
предоставлено право свободного и добровольного участия в голосовании.
Третий - избирательные комиссии совместно со всеми заинтересованными
организациями
должны
максимально
использовать
предоставленные
законодательством права и возможности для противостояния незаконным
технологиям, противоправным методам политической конкуренции.
Эти принципы являются основополагающими для всех избирательных
комиссий Российской Федерации. Этими принципами в обеспечении своей
деятельности руководствуется Избирательная комиссия Орловской области.
81
Заключение
Подводя итог, следует подчеркнуть, что приведенный в настоящем
исследовании
анализ
конституционно-правового
регулирования
основ
избирательной системы в Российской Федерации, можно констатировать, что
посредством
избирательного
процесса
реализуются
фундаментальные
для
демократического общества и правового государства конституционно-правовые
властные отношения между Российским государством, субъектом Российской
Федерации, муниципальным образованием, с одной стороны, и гражданамиизбирателями, – с другой, содержанием которых является осуществление
принадлежащего гражданину субъективного конституционного права избирать и
быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и на
этой основе наделение народом – единственным источником власти избираемых
им государственных и муниципальных органов властными полномочиями.
Избирательному
процессу,
как
юридической
форме
реализации
избирательного права, субъективных прав и обязанностей его участников
(субъектов), принадлежит видное место среди институтов избирательного права.
С учётом проведённого исследования считаю целесообразным сделать ряд
обобщений, выводов и предложений:
1. Избирательная система не может рассматриваться отдельно от выборов,
поскольку обеспечивает функционирование их как общественного, политического
и
правового
института,
важнейшего
способа
осуществления
народного
представительства. Выборы выступают и как форма политического участия;
активизируют всю политическую жизнь, способствуют постановке и обсуждению
наиболее актуальных для общества вопросов; они политически структурируют
общество, способствуют становлению или развитию партий и партийных систем;
формируют политических лидеров, выступают наиболее основательным средством
легитимации власти, ее контроля, ее смены; гарантируют политическую свободу в
обществе;
есть
один
из
механизмов
снятия,
преодоления
политических
конфликтов.
2. Избирательная система России, представляя собой механизм реализации
статьи 1 Конституции РФ, провозгласившей, что «Российская Федерация – Россия
82
есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской
формой
правления»,
позволяет
многонациональному
народу
России
непосредственно участвовать в осуществлении своей власти через государственные
органы и органы местного самоуправления. Свободные выборы согласно п. 3 ст. 3
Конституции РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа.
3. В виду политической нестабильности, характерной для современного
общества,
преобладающего
влияния
политической
элиты
на
содержание
отечественного избирательного законодательства и как следствие его чрезмерной
динамики, необходимо перевести правовые ориентиры, принципы избирательной
системы в ранг конституционных норм. Они должны быть закреплены в главе 1
Конституции РФ «Основы конституционного строя». Статью 3 необходимо
дополнить
пунктом
5
следующего
содержания:
«Избирательная
система
Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом,
основывается на принципах всеобщего равного прямого избирательного права,
осуществляемого
на
периодических
подлинных
состязательных
выборах
посредством тайного голосования».
4.
При
проведении
исследования
было
выявлено,
что
изменения
действующего федерального законодательства отражаются и в законодательстве
субъектов РФ, исходя из анализа принципов избирательного права на примере
Орловской области, и такие ситуации, когда федеральный закон совершенствуется,
а в закон субъекта изменения не вносятся, что приводит к противоречию между
ними, не имели место. На сегодняшний день большинство недочётов устранены и
законодательство
субъектов
РФ
соответствует
требованиям
федеральных
нормативно-правовых актов. Устранено дублирование федеральных норм в
законодательстве нашего субъекта.
5. Успешное осуществление этой деятельности немыслимо без обобщения и
анализа практики. Последний параграф нашего исследования представляет собой
результат работы по обобщению результатов работы Избирательной комиссии
Орловской области за 2017 год.
6. Проблема конституционного закрепления принципов избирательной
системы Российской Федерации коренится в противоречии между динамично
83
меняющимися условиями выборов депутатов органов власти разных уровней,
детально закрепленными в федеральном законодательстве и законодательстве
субъектов
Федерации,
и
неподвижными
границами
конституционного
регулирования важнейших принципов (начал), которые теоретически должны
лежать в основе обновляющегося законодательства, а фактически не выполняют
этой задачи. В результате избирательная система России вынуждена постоянно
обращаться к международным стандартам.
8. Для решения проблемы конституционного закрепления принципов
избирательной системы Российской Федерации предлагается:
 закрепить в Конституции важнейшие международно-правовые стандарты
избирательной системы: не только принцип свободных, но и справедливых
выборов; принцип ответственности избранной власти перед народом;
 восстановить в Конституции РФ основные принципы избирательной
системы для каждого вида органов власти (должностных лиц), избираемых
народом. Дополнить главу 5 статьей о мажоритарной и пропорциональной
системах выборов депутатов Государственной Думы и Законодательных
собраний субъектов Федерации;
 законодательно закрепить такие традиционные международно-правовые
стандарты в сфере прав человека, как равное и прямое избирательное право
при тайном голосовании уточнив дефиницию в статье 32;
 в Конституции России, конституциях, уставах субъектов Федерации
определить перечень выборов для всех органов и должностных лиц,
избираемых
населением,
а
также
принципы
состязательности
и
альтернативности выборов;
 конституционно гарантировать право каждого кандидата на равную
финансовую поддержку со стороны государства;
 конституционно определить место и роль избирательных комиссий как
органов, обеспечивающих законность формирования воли избирателей.
84
Библиографический список:
Нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. –
26.01.2009. – № 4. – ст. 445.
2. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс]
/
Компания
«КонсультантПлюс».
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от
30 декабря
2001 года
«КонсультантПлюс»:
№
195-ФЗ.
// Справочно-правовая
[Электронный
ресурс]
/
система
Компания
«КонсультантПлюс».
4. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8
марта
2015
года
«КонсультантПлюс»:
№
21-ФЗ.
//
Справочно-правовая
[Электронный
ресурс]
/
система
Компания
«КонсультантПлюс».
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-Ф3. //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] /
Компания «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и
территорий
от
характера».
//
чрезвычайных
ситуаций
Справочно-правовая
природного
система
и техногенного
«КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной
безопасности».
//
Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации».
//
Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии
экстремистской
деятельности».
//
Справочно-правовая
система
85
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс]
/
Компания
«КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии
терроризму».
//
Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
11. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции». //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] /
Компания «КонсультантПлюс».
12. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации : федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] /
Компания «КонсультантПлюс». – Последнее обновление 30.05.2013.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Справочноправовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания
«КонсультантПлюс». – Последнее обновление 30.05.2013.
14. Устав (Основной Закон) Орловской области : принятый Орловской
областной Думой 26 февраля 1996 г. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс]
/
Компания
«КонсультантПлюс».
15. О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов :
закон Орловской области от 08 января 1997 № 21-ОЗ // Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс]
/
Компания
«КонсультантПлюс». Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12
июня 2002 г. № 67-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
16. О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов :
закон Орловской области от 13 октября 2006 № 621-ОЗ // Справочноправовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания
«КонсультантПлюс». – Последнее обновление 30.05.2013.
86
17. О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами в
органы местного самоуправления Орловской области от 30 июня 2010 г. №
1087-ОЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный
ресурс]
/
Компания
«КонсультантПлюс».
–
Последнее
обновление
30.05.2013.
18. О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных)
наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации и
об
удостоверении
иностранного
(международного)
наблюдателя
:
постановление ЦИК России от 12 мая 2011 г. № 10/98-6 // Справочноправовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания
«КонсультантПлюс». – Последнее обновление 30.05.2013.
19. О выборах Губернатора Орловской области : закон Орловской области от 04
июня 2012 г. № 1364-03 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс». – Последнее
обновление 30.05.2013.
20. О системе избирательных комиссий в Орловской области : закон Орловской
области от 25 декабря 2012 № 1453-ОЗ // Орловская правда. – 2012. – 28
января.
21. О законе Орловской области «О системе избирательных комиссий в
Орловской области» : постановление Орловского областного Совета
народных депутатов от 21 декабря 2012 № 15/384-ОС // Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс]
/
Компания
«КонсультантПлюс».
22. Постановление
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации от 7 апреля 2015 года № 278/1649-6 «О методических
рекомендациях
избирателей
по
при
организации
проведении
голосования
выборов
на
отдельных
категорий
территории
Российской
комиссии
Российской
Федерации».
23. Постановление
Центральной
избирательной
Федерации от 10 февраля 2016 года № 323/1839-6 «О Концепции обучения
87
кадров избирательных комиссий и других участников избирательного
(референдумного) процесса в Российской Федерации в 2016-2018 годах».
24. Постановление
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации от 15 февраля 2017 года № 74/667-7 «О применении технологии
изготовления протоколов участковых комиссий об итогах голосования
с машиночитаемым кодом и ускоренного ввода данных протоколов
участковых
комиссий
автоматизированную
об
итогах
систему
голосования
Российской
в
Государственную
Федерации
«Выборы»
комиссии
Российской
с использованием машиночитаемого кода».
25. Постановление
Центральной
избирательной
Федерации от 19 апреля 2017 года № 80/698-7 «О Порядке аккредитации
представителей
средств
массовой
информации
для
присутствия
в
помещениях для голосования и при установлении итогов голосования,
определении
выборах
результатов
депутатов
выборов,
Государственной
референдума
Думы
на
дополнительных
Федерального
Собрания
Российской Федерации по одномандатным избирательным округам, на
выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления, референдумах субъектов Российской
Федерации, местных референдумах, проводимых 10 сентября 2017 года и в
последующие единые дни голосования».
26. Постановление
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации от 6 июня 2018 года № 161/1316-7 «О Порядке изготовления,
передачи, использования и учета специальных знаков (марок) для защиты
от подделок заявлений избирателей, участников референдума о включении
в список избирателей, участников референдума по месту нахождения
на выборах
в
органы
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации».
27. Постановление
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации от 6 июня 2018 года № 161/1318-7 «О Порядке подачи заявления
о включении избирателя, участника референдума в список избирателей,
участников референдума по месту нахождения на выборах в органы
88
государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме
субъекта Российской Федерации».
28. Постановление
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации от 20 июня 2018 года № 164/1338-7 «О Рекомендациях
по обеспечению реализации избирательных прав граждан Российской
Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов в Российской
Федерации».
29. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 28 мая 2018
года № 32/262-6 «Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов,
учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из
областного бюджета избирательным комиссиям, комиссиям референдума
Орловской области».
30. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 28 мая 2018
года № 32/266-6 «О Плане мероприятий по обучению членов избирательных
комиссий и других участников избирательного процесса при подготовке
и проведении выборов в единый день голосования 9 сентября 2018 года
на территории Орловской области».
31. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 28 мая 2018
года № 32/267-6 «О формах удостоверений, выдаваемых при проведении
досрочных выборов Губернатора Орловской области».
32. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 8 июня 2018
года №
33/273-6 «О Календарном плане основных мероприятий по
подготовке и проведению досрочных выборов Губернатора Орловской
области».
33. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 8 июня 2018
года № 33/280-6 «О порядке осуществления выплат в период подготовки и
проведения досрочных выборов Губернатора Орловской области».
34. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 8 июня 2018
года №
33/283-6 «Об информационно-разъяснительной деятельности
Избирательной комиссии Орловской области при подготовке и проведении
выборов в единый день голосования 9 сентября 2018 года».
89
35. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 8 июня 2018
года №
Орловской
33/284-6 «О Плане мероприятий Избирательной комиссии
области
Российской
по
обеспечению
избирательных
Федерации,
являющихся
инвалидами,
прав
при
граждан
подготовке
и проведении выборов в единый день голосования 9 сентября 2018 года».
36. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 8 июня 2018
года № 33/287-6 «О Порядке хранения и передачи в архивы документов,
связанных с подготовкой и проведением выборов Губернатора Орловской
области, и Порядке уничтожения документов, связанных с подготовкой и
проведением выборов Губернатора Орловской области».
37. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 15 июня
2018 года №
35/298-6 «О количестве, сроках изготовления и доставке
специальных знаков (марок) для защиты от подделок заявлений избирателей
о включении в список избирателей по месту нахождения на досрочных
выборах Губернатора Орловской области».
38. Постановление Избирательной комиссии Орловской области от 25 июня
2018 года 38/324-6 «О Комплексе мер по обеспечению информирования
избирателей о кандидатах на должность Губернатора Орловской области, о
кандидатурах для наделения полномочиями члена Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации при проведении выборов
Губернатора Орловской области».
Специальная литература:
39. Авакьян, С. А. Конституционное право России. Учебный курс. – 5-е изд.,
доп. и перераб. В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2012. – 360 с.
40. Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской
Федерации. Курс лекций. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011. – 720
с.
41. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для
студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности
90
«Юриспруденция» / М. В. Баглай. – 8-изд., изм. и доп. – М.: НОРМА, 2009. –
799 с.
42. Бархатова, Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации
(постатейный). М.: Проспект, 2012. – 256 с.
43. Безруков, А. В. Реформирование избирательной системы при проведении
парламентских выборов в России // Конституционное и муниципальное
право. – 2009. – № 23. – С. 18 – 21.
44. Берлявский, Л. Г. Избирательное право как институт конституционного
права Соединенных Штатов Америки // Российская юстиция. – 2012. –№ 4. –
С. 23 – 26.
45. Биктагиров, Р. Т. Некоторые теоретические и практические проблемы
совершенствования избирательной системы Российской Федерации //
Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. –
2010. – № 11(125). – С. 71 – 72.
46. Большой юридический словарь / Авт.-сост. В. Н. Додонов, В. Д. Ермаков, М.
А. Крылова и др.; под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М.: Цифра-М,
2009. – 720 с.
47. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных
прав граждан России. М.: Формула права, 2007. – 336 с.
48. Варламова, Н. В. Российская Конституция: опыт трехмерной интерпретации
// Становление конституционного государства в посттоталитарной России. –
2006. – Вып. 1. – С. 39 – 50.
49. Выборы
Губернатора
Орловской
области
14
сентября
2014
года.
Тематический сборник.- Орёл,: ООО «Типография «Новое время», 2014.
50. Выборы на Орловщине. История и современность. Факты и цифры.
Информационная деятельность. - М: «Голос», 2013 .
51. Дементьев,
А.
Н.
Законодательное
совершенствование
деятельности
политических и общественных институтов в местном самоуправлении //
Журнал российского права. – 2010. – № 11. – С. 120 – 121.
52. Елистратова, В. С. Еще раз о понятии избирательной системы //
Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 9. – С. 19 – 22.
91
53. Елистратова, В. С. Конституционно-правовое взаимодействие избирательной
и политической систем в Российской Федерации // Вестник Бурятского
университета. Улан-Удэ: Изд-во Бурят. ун-та, 2009. – Вып. 2. – С. 46 – 61.
54. Елистратова, В. С. Правовые аспекты регулирования избирательных прав
граждан РФ с ограниченными физическими возможностями // Проблемы
гражданского общества и правового государства: сборник статей и
материалов. Чита, 2009. – Вып. 13. – С. 35 – 41.
55. Елистратова,
В.
С.
Правовые
и
политические
факторы
развития
избирательной системы России // Проблемы гражданского общества и
правового государства: сборник статей и материалов. Чита: 2012. – Вып. 16.
– С. 174 – 178.
56. Елистратова, В. С. Функции избирательной системы // Современное право. –
2009. – № 3. – С. 19 – 21.
57. Зиновьев, А. В. Избирательная система России нуждается в радикальной
реформе // Правоведение. – 2009. – № 3. – С. 98 – 99.
58. Зражевская,
Т.
Проблема
конституционного
закрепления
принципов
избирательной системы РФ. Право и власть, 2010. – 220 с.
59. Иванченко, А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации.
История, теория, практика. М.: Статут, 2006. – 320 с.
60. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации:
Учебник для вузов / Отв. ред. А. В. Иванченко. М.: Проспект, 2013. – 400 с.
61. Избирательная система как правовой институт / Белов С. А. – СПб.: Изд.
Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2012. – 120 c.
62. Избирательные споры в решениях судов и Избирательной комиссии
Орловской
области
–
сборник
материалов,
обобщающих
правоприменительную практику за период с 2007 по 2012 годы:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.orel-region.ru
63. Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации
политической
системы
«КонсультантПлюс»:
«КонсультантПлюс».
России
//
[Электронный
Справочно-правовая
ресурс]
/
система
Компания
92
64. Иоселиани, А. Ю. Наблюдатель как субъект избирательного процесса в
Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление.
– 2010. – № 6. – С. 14 – 17.
65. Кондрашев, А. А. Особенности современного формирования политической
системы России в контексте характеристики государственного режима //
Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 5. – С. 21 – 32.
66. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред.
В.А. Четвернин. М., 2007. – 520 с.
67. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. 8-е
изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2012. – 587 с.
68. Конституционное право зарубежных стран. М.: Норма-Инфра, 2009. – 480 с.
69. Конституционное право России / Отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин.
М.: Юристъ, 2012. – 670 с.
70. Любарев А., Шалаев Н. О критерии пропорциональности при распределении
мандатов
между
партийными
списками
//
Конституционное
и
муниципальное право. – 2009. – № 23. – С. 55 – 59.
71. Любарев, А. Пути совершенствования законодательства, регулирующего
региональные и местные выборы // Право и жизнь. – 2008. – № 1. – С. 19 –
23.
72. Любарев, А. Е. Регулирование избирательной системы, применяемой на
муниципальных выборах, в законах субъектов РФ // Муниципальная Россия.
– 2011. – № 8. – С. 57 – 70.
73. Маклаков, В. В. Избирательное право стран – членов Европейских
сообществ: Справ. / Российская академия наук. ИНИОН. М.: Юрист, 2011. –
400 с.
74. Медведев, Д. А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации
от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. – 2008. – 6 ноября. – С. 4.
75. Михалева Н. А., Морозова Л. А. Реформа республиканского избирательного
законодательства // Государство и право. – 2004. – № 6. – С. 32 – 36.
76. Обзор
по
гражданским
делам
о
нарушении
избирательных
прав,
рассмотренных судами города Орла и Орловской области [Электронный
93
ресурс]. // Режим доступа : http://oblsud.orl.sudrf.ru/
77. Полуэктов, В. В. Полевые и манипулятивные технологии. Настольная книга
менеджера избирательных кампаний. М.: Волтерс Клувер, 2010. – 120 с.
78. Постников, А. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы:
плюсы и минусы // Народный депутат. – 2003. – № 12. – С. 37 – 45.
79. Сведения о поступивших в избирательные комиссии обращениях (жалобах и
заявлениях) о нарушениях избирательного законодательства при подготовке
и проведении выборов [Электронный ресурс]. – // Режим доступа : http://orel.
izbirkom.ru/
80. Сведения о поступивших в избирательные комиссии обращениях о
нарушениях избирательного законодательства при подготовке и проведении
выборов в единый день голосования 14 сентября 2014 года // [Электронный
ресурс]. – Режим доступа : http://ik57.ru/
81. Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / А. С. Автономов, Ю. А.
Веденеев, В. В. Луговой. Российский центр обучения избирательным
технологиям при ЦИК РФ. М.: Норма, 2009. – 504 с.
82. Сравнительное избирательное право: Учебное пособие / Науч. ред. В. В.
Маклаков. М.: НОРМА, 2012. – 488 с.
83. Теперик, А. В. Конституционные проблемы реформирования российской
избирательной системы // Право и власть. – 2009. – № 1. – С. 36 – 50.
84. Трыканова, С. А. Организационные и правовые ресурсы проведения выборов
в
условиях
модернизации
//
Государственная
власть
и
местное
самоуправление. – 2011. – № 4. – С. 32 – 35.
85. Турищева, Н. Ю. Пропорционализация российских выборов: общие
направления и особенности // Конституционное и муниципальное право. –
2012. – № 4. – С. 46 – 50.
86. Чиркин, В. Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристъ, 2009. – 384 с.
87. Чиркин, В. Е. Какая избирательная система нужна России? // Общественные
науки и современность. – 2010. – № 2. – С. 37 – 48.
88. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.:
ЗЕРЦАЛО, 2008. – 580 с.
94
89. Энциклопедический юридический словарь. М: Инфра-М, 2008. – 720 с.
90. Югов, А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации.
Екатеринбург: УрГЮА, 2011. – 188 с.