Бухтин Илья Юрьевич. Информационные технологии в работе избирательных комиссий: правовые аспекты

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени И.С. ТУРГЕНЕВА»
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»
направленность (профиль) Правоприменение в информационной сфере органов
исполнительной и судебной власти
Студента Бухтина Ильи Юрьевича шифр 150754з
Юридический институт
Тема выпускной квалификационной работы
«Информационные технологии в работе избирательных комиссий: правовые аспекты»
Студент
___________________
Руководитель
___________________
Бухтин И.Ю.
(подпись)
Щендригин Е.Н.
(подпись)
Допустить
выпускную
квалификационную
работу
к
защите
в
Государственной
экзаменационной комиссии
Зав. кафедрой Организации правоохранительной деятельности, проф.,д.ю.н
«___» _________2017 г.
__________Е.Н. Щендригин
Орёл 2017
0
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ
И.С. ТУРГЕНЕВА»
Факультет (институт) Юридический
Кафедра Организации правоохранительной деятельности
Направление подготовки (специальность) 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль) Правоприменение в информационной сфере органов
исполнительной и судебной власти
УТВЕРЖДАЮ:
Зав. кафедрой
Е.Н. Щендригин
(И.О.Ф.)
«
»___________2017г.
ЗАДАНИЕ
на выполнение выпускной квалификационной работы
студента Бухтина Ильи Юрьевича (шифр) 150754з
1. Тема ВКР «Информационные технологии в работе избирательных
комиссий: правовые аспекты».
Утверждена приказом по университету от « 19 »_июля 2017г. № 2-2197
2. Срок сдачи студентом законченной работы « 20 » сентября 2017г.
3. Исходные данные к работе действующее законодательство, специальная
литература
по
теме
выпускной
квалификационной
работы,
периодические издания.
4. Содержание пояснительной записки (перечень подлежащих разработке
вопросов):
введение; понятие, сущность и виды избирательных комиссий в
Российской Федерации; электронная демократия как концептуальная
основа применения информационных технологий в работе избирательных
комиссий; значение Государственной автоматизированной системы
«Выборы» в создании интегрированной информационной платформы
выборных электронных ресурсов; применение технических средств
автоматизации избирательного процесса; проблемы информационноразъяснительной деятельности избирательных комиссий в сети Интернет;
проблемы правового регулирования дистанционного электронного
голосования; заключение – общие выводы.
1
Дата выдачи задания « »____________2017г.
Руководитель _________________________________(ФИО, подпись)
Задание принял к исполнению
_______________________(ФИО, подпись)
КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН
Наименование этапов
Срок выполнения
ВКР
этапов работы
Обзор литературы.
Январь - март 2017г.
Примечание
Анализ научных работ
и положений.
Написание введения.
Апрель - май 2017г.
Глава первая.
Июнь - июль 2017г.
Глава вторая.
Июль – август 2017г.
Глава третья.
Август – сентябрь
2017г.
Написание заключения.
Сентябрь 2017г.
Представление работы
20.09.2017г.
на кафедру.
АННОТАЦИЯ
2
Выпускная квалификационная работа на тему «Информационные технологии в
работе избирательных комиссий: правовые аспекты».
Год защиты: 2017.
Направление подготовки: 40.04.01 «Юриспруденция».
Студент: Бухтин И.Ю.
Руководитель: доктор юридических наук, профессор Щендригин Е.Н.
В первой главе выпускной квалификационной работы обобщены понятие,
сущность и виды избирательных комиссий в Российской Федерации; выделены
особенности электронной демократии как концептуальной основы применения
информационных технологий в работе избирательных комиссий.
Во
второй
автоматизированной
информационной
проанализированы
главе
определено
системы
«Выборы»
платформы
особенности
значение
в
создании
выборных
применения
Государственной
интегрированной
электронных
технических
ресурсов;
средств
автоматизации избирательного процесса.
В третьей главе рассмотрены проблемы информационно-разъяснительной
деятельности избирательных комиссий в сети Интернет; выявлены проблемы
правового регулирования дистанционного электронного голосования.
По результатам проведенного исследования сформулированы выводы
теоретического и практического характера.
ОГЛАВЛЕНИЕ
3
Перечень условных обозначений…………………………………………………...5
Введение……………………………………………………………………………...6
Глава 1. Теоретико-правовые основы применения информационных технологий
в деятельности избирательных комиссий…….......................................................11
1.1. Понятие, сущность и виды избирательных комиссий в Российской
Федерации…………………………………………………………………………..11
1.2.
Электронная
демократия
как
концептуальная
основа
применения
информационных технологий в работе избирательных комиссий……………...22
Глава 2. Организационно-правовые основы применения информационных
технологий в деятельности избирательных комиссий Российской Федерации..32
2.1. Значение Государственной автоматизированной системы «Выборы» в
создании
интегрированной
информационной
платформы
выборных
электронных ресурсов……………………………………………………………...32
2.2.
Применение
технических
средств
автоматизации
избирательного
процесса……………………………………………………………………………..44
Глава
3.
Совершенствование
нормативно
–
правового
регулирования
применения информационных технологий в деятельности избирательных
комиссий Российской Федерации…………………………………………………59
3.1. Проблемы информационно-разъяснительной деятельности избирательных
комиссий в сети Интернет…………………………………………………………59
3.2.
Проблемы
правового
регулирования
дистанционного
электронного
голосования….........................................................................................................69
Заключение………………………………………………………………………….78
Список использованных источников и литературы……………………………...85
Приложение…………………………………………………………………………95
ПЕРЕЧЕНЬ УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ
4
РФ – Российская Федерация
ЦИК России - Центральная избирательная комиссия России
ИКС РФ - избирательная комиссия субъекта РФ
ИКМО - избирательная комиссия муниципального образования
ОИК - окружная избирательная комиссия
ТИК – территориальная (районные, городские и другие) избирательная
комиссия
УИК – участковая избирательная комиссия
ИКТ - информационно – коммуникационные технологии
ГАС – государственная автоматизированная система
КЭГ - комплекс для электронного голосования
УСГ - устройство сенсорного голосования
УСГ-П – переносное устройство сенсорного голосования на дому
КОИБ - комплекс обработки избирательных бюллетеней
ЕСЭД – единая система электронного документооборота
ЭП - электронная подпись
СКЗИ - средства криптографической защиты информации
УЦ – удостоверяющий центр
ВВЕДЕНИЕ
5
Актуальность
информационного
совершенствуются
темы.
В
общества,
под
настоящее
время,
практически
влиянием
в
все
условиях
правовые
развития
институты
информационно-коммуникационных
технологий, благодаря которым власть получает новые, более удобные и
оперативные
механизмы
привлечения
граждан
к
осуществлению
ими
политического участия. Происходит замена централизованных властных
иерархических структур гибкими сетевыми типами организации; увеличение
значения самоорганизации граждан при решении определенной проблемы;
осуществление изменения каналов связи населения и органов власти вместо
личного визита и телефонного звонка - электронное обращение и видеоконференц-связь; расширение традиционных форм народовластия и с помощью
модернизации
демократических
процедур
(например,
электронного
голосования, электронного референдума), и путем введения принципиально
новых демократических механизмов (электронного парламента, электронной
гражданской инициативы, электронного правительства и др.). Наиболее
существенному реформированию в этих условиях подвергается институт
выборов.
Провозглашение России демократическим государством предполагает
участие народа в управлении им непосредственно (путем референдума или
свободных выборов), а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления. При этом свободные выборы представляют собой
основу любой публичной власти, а их законодательное обеспечение –
необходимое
условие
прочности
демократии.
Именно
свободное
волеизъявление граждан является одной из основ конституционного строя. От
того, как действует избирательный механизм, зависит реализация народом
своего суверенитета, прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Избирательные права являются одним из стержневых элементов,
образующих конституционный статус личности, выступая самой доступной,
эффективной,
регулярно
повторяемой
возможностью
непосредственно
участвовать в управлении делами государства и решении вопросов местного
6
значения.
Поэтому основным направлением совершенствования института выборов
в настоящее время является расширение арсенала инструментов деятельности
избирательных
комиссий
с
использованием
информационно-
коммуникационных технологий, направленных на эффективное обеспечение
реализации избирательных прав граждан.
Степень разработанности. Особенности применения информационных
технологий в работе избирательных комиссий широко исследуются в
специальной юридической литературе, являясь предметом анализа в работах
таких авторов, как: Я.В.Антонов, В.Н.Белоновский, К.К.Гасанов, А.Г.Головин,
М.М.Курячая,
К.Ю.Матренина,
Т.В.Нечипоренко,
В.А.Овчинников,
О.Ю.Пескова, Ю.Г.Просвирнин, С.В.Фатеева, Ю.Г.Федотова, В.А.Холопов и
других. В то же время, актуальность и важность темы, перманентные
обновления избирательного законодательства, регламентирующего применение
информационных технологий в деятельности избирательных комиссий,
предопределяют, на наш взгляд, необходимость дополнительного исследования
данного вопроса.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере
применения информационных технологий в работе избирательных комиссий.
Предмет исследования - нормы права, регламентирующие особенности
применения информационных технологий в работе избирательных комиссий.
Цель исследования заключается в теоретическом анализе правовых
аспектов применения информационных технологий в работе избирательных
комиссий, а также в формулировании выводов практического характера.
Поставленная цель предопределила решение следующих задач:
1. Обобщить понятие, сущность и виды избирательных комиссий в
Российской Федерации.
2. Выделить особенности электронной демократии как концептуальной
основы применения информационных технологий в работе избирательных
комиссий.
3. Определить значение Государственной автоматизированной системы
7
«Выборы»
в
создании
интегрированной
информационной
платформы
выборных электронных ресурсов.
4. Проанализировать особенности применения технических средств
автоматизации избирательного процесса.
5. Рассмотреть проблемы информационно-разъяснительной деятельности
избирательных комиссий в сети Интернет.
6.
Выявить
проблемы
правового
регулирования
электронного
голосования.
Новизна полученных результатов обусловлена исследованием теоретикоправовых основ применения информационных технологий в деятельности
избирательных
комиссий;
информационных
Российской
организационно-правовых
технологий
Федерации;
в
деятельности
совершенствования
основ
применения
избирательных
нормативно
–
комиссий
правового
регулирования применения информационных технологий в деятельности
избирательных комиссий Российской Федерации, что может быть основой для
осуществления дальнейших исследований.
Теоретическая основа исследования - учебники, монографии, статьи
периодической печати.
Методологическая основа исследования – анализ и синтез, индукция и
дедукция,
формально-юридический,
историко-правовой,
сравнительно-
правовой, системно–структурный методы.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы состоит
в том, что изложенные в ней положения могут быть использованы:
 с целью подготовки научных работ и учебно-методических материалов
по теме исследования;
 с
целью
повышения
квалификации
практических
работников
и
преподавателей ВУЗа;
 с целью использования в учебном процессе при обучении студентов
ВУЗа.
Основные положения работы, выносимые на защиту:
1.
Анализ
подходов
к
определению
избирательной
комиссии,
8
сложившихся в специальной литературе, позволил сформулировать, что
избирательная
комиссия
Российской
Федерации
представляет
собой
институционализированный в установленном законодательстве порядке коллегиальный публично-правовой орган специальной компетенции, действующий
на определенной территории, организующий и обеспечивающий подготовку и
проведение выборов, реализацию и защиту избирательных прав граждан и
иных участников избирательного процесса.
2.
Анализ
электронная
специальной
демократия
литературы
является
формой
позволил
определить,
организации
что
общественно-
политической деятельности граждан, обеспечивающей путем применения
ИКТ качественно нового уровня взаимоотношения граждан друг с другом, с
органами
государственной
власти
и
местного
самоуправления,
общественными организациями, коммерческими организациями. Вместе с
электронным правительством, электронная демократия является основой для
применения информационно-коммуникационных технологий в деятельности
избирательных комиссий.
3. Выяснена необходимость разработки и принятия Федерального закона
«Об основах электронной демократии в Российской Федерации», где надлежит
определить основные понятия в области электронной демократии, нормативные
требования к ней и характеристики, регламентировать порядок применения
механизма электронного голосования, в дистанционных формах реализации
права голоса, основы проведения конституционно-правовой экспертизы
системы
электронного
голосования,
уточнить
требования
к
качеству
информационной среды и меры информационной безопасности.
4. Установлено, что ГАС «Выборы» является неотъемлемой частью
избирательной системы Российской Федерации, представляя собой уникальную
территориально-распределенную
интегрированную
систему
информационную
общегосударственного
платформу
выборных
уровня,
электронных
ресурсов, позволяющих решать задачи организации избирательного процесса в
комплексе на любом этапе - планировании подготовки, проведения выборов,
учета избирателей, ввода сведений о кандидатах в депутаты, проведения
9
голосования, подведения итогов и последующей статистической обработки
результатов.
5. Выяснено, что практическое применение электронного голосования
сопровождается
нормативно-правовыми
проблемами,
требующими
законодательного разрешения, среди них выделена проблема правильного
осуществления аутентификации избирателя (обеспечение принципа личного
голосования); проблема обеспечения принципа тайны голосования; проблема
обеспечения принципа равного избирательного права.
Структура и объем работы. Выпускная квалификационная работа состоит
из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка
использованных источников и литературы. Объем работы составляет 97 листов.
Для ее написания было использовано 89 источников.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ
ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
10
1.1. Понятие, сущность и виды избирательных комиссий в Российской
Федерации
Одним
современных
из
признанных
демократических
на
международном
выборов
является
уровне
их
стандартов
проведение
самостоятельными и независимыми в пределах своей компетенции избирательными органами. В настоящее время их состав практически во всех странах мира
формируется не на прямых выборах, а по решению других органов государственной власти.
При этом типология участия различных лиц в назначении членов
избирательных органов включает шесть моделей, когда в данном процессе принимают участие следующие субъекты:
1) исполнительная ветвь власти;
2) судебная ветвь власти;
3) законодательная ветвь власти;
4) несколько государственных органов и ветвей власти (на паритетных
началах);
5) специально создаваемый для этой цели орган;
6) негосударственные организации1.
Способы назначения членов избирательных органов зависят, в первую
очередь, от степени самостоятельности избирательного органа в общей системе
государственного управления.
Модель 1. В странах с правительственной моделью электорального
менеджмента назначение членов избирательных органов обычно относится к
компетенции исполнительной ветви власти.
Модель 2. Широко распространена традиция участия судебной ветви
власти в формировании избирательных органов.
Модель 3. Избирательные органы формируются парламентом в таких
Гришин Н.В. Состав избирательных органов и его политическое значение для управления в
сфере избирательного процесса // Современная наука и инновации. - 2015. - №3. - С.152.
1
11
странах, как Хорватия, Сербия, Словения, Уругвай, Сальвадор и т. д. В России
до 1993 г. формирование избирательной комиссии также относилось к
компетенции представительного органа власти страны. Данный способ
назначения членов избирательных органов часто критикуется за откровенно
«партийный» подход, которым руководствуются парламентарии: слишком
велик риск политической ангажированности членов избирательных органов.
Модель 4. Во многих странах мира распространена модель, при которой в
формировании коллегиального избирательного органа участвует одновременно
множество органов государственной власти.
Модель 5. Иногда назначение членов избирательного органа входит в
компетенцию специально создаваемого для этой цели временного органа,
который, в свою очередь, представляет различные ветви государственной
власти и общественность.
Модель 6. Существует наиболее необычная модель, при которой в
назначении членов избирательной комиссии другие государственные органы не
участвуют. Такая практика встречается в странах, где принято партийное
формирование состава избирательных комиссий1.
В Российской Федерации начиная с 1993 г. существует 4-я модель в
соответствие с представленной нами типологией. При этом при формировании
состава избирательных комиссий наибольшую роль играют представительные
органы власти.
На
федеральном
уровне
Центральная
избирательная
комиссия
формируется с участием двух палат парламента и Президента страны. В
избирательной комиссии субъекта федерации половина состава назначается
региональным представительным органом, вторая половина - исполнительной
властью. На муниципальном уровне избирательная комиссия полностью
формируется представительным органом муниципального образования2.
Гришин Н.В. Состав избирательных органов и его политическое значение для управления в
сфере избирательного процесса // Современная наука и инновации. - 2015. - №3. - С.154.
2
Тюрина Н.С. Вопросы становления системы избирательных комиссий и досрочного
прекращения полномочий члена комиссии с правом решающего голоса // Конституционное и
муниципальное право. - 2017. - №1. - С.50.
1
12
В соответствие с наиболее распространенной типологией, по своему
политическому составу избирательные органы делятся на три типа1:
1) партийная модель - избирательные органы состоят из представителей
разных политических партий;
2) экспертная модель (или беспартийная, или профессиональная) избирательные
органы
состоят
из
политически
нейтральных
и
неангажированных специалистов (судей, ученых, государственных служащих и
т.д.);
3) смешанная модель.
В Российской Федерации на всех уровнях организации избирательных
комиссий применяется смешанная модель. Государственные и муниципальные
чиновники могут составлять до половины членов избирательных комиссий.
Представители политических партий составляют не менее половины членов
избирательных комиссий на уровне субъекта федерации, муниципалитета,
избирательного округа, территориальной избирательной комиссии. Каждая из
политических партий, допущенных до выборов, предлагает кандидатуру своего
представителя в состав избирательной комиссии, которая утверждается
соответствующим государственным органом. При формировании Центральной
избирательной комиссии возможность выдвигать своих представителей есть у
партийных фракций, то есть у политических партий, уже присутствующих в
составе Государственной Думы Федерального собрания РФ.
Статус, которым обладают члены избирательного органа, также зависит в
первую очередь от статуса данного органа власти, а именно - от степени его
независимости от исполнительной ветви власти. В России члены Центральной
избирательной комиссии на постоянной основе имеют самый высокий статус они включены в Сводный перечень государственных должностей Российской
Федерации, наряду с членами Правительства, судьями федеральных судов,
аудиторами Счетной палаты, председателем Центрального Банка2.
Худолей Д.М. Обязательные субъекты избирательного процесса // Актуальные
теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный
и региональный аспекты. - 2015. - №1. - С.158.
2
Гришин Н.В. Состав избирательных органов и его политическое значение для управления в
1
13
Избирательными комиссиями осуществляется большое значение при
реализации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Конституция России1 при этом не имеет
специального раздела, который был бы посвящен избирательной системе,
принципам проведения выборов, системе избирательных органов. Основные
положения в сфере организации выборов содержатся в некоторых нормах
Основного закона нашей страны (например, ст.ст.3,32,81(ч.1),96(ч.1) и т.д.)2.
В ст.2 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ под избирательной
комиссией понимается коллегиальный орган, который формируется в порядке
и сроки, установленные законом, организует и обеспечивает подготовку и проведение выборов3.
Данный
нормативно-правовой
акт
выделяет
следующие
виды
избирательных комиссий:
1. избирательные комиссии вышестоящие;
2. избирательные комиссии нижестоящие);
3. избирательные комиссии, организующие выборы4.
Следует отметить, что в специальной литературе единого подхода к
определению избирательной комиссии не сложилось.
К примеру, А.Н.Гибертом делается акцент на самостоятельности
избирательных комиссий в системе разделения властей, автором данная
категория рассматривается в виде коллегиального государственного органа, не
относящегося ни к одной из ветвей власти, независимого в пределах своей
сфере избирательного процесса // Современная наука и инновации. - 2015. - №3. - С.156.
1
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Российская газета.
12.12.1993. №296; Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. №31. Ст.4398.
2
Худолей Д.М. Обязательные субъекты избирательного процесса // Актуальные
теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный
и региональный аспекты. - 2015. - №1. - С.158.
3
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
4
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
14
компетенции от органов государственной власти и местного самоуправления1.
Ю.Ф.Петуховым
избирательная
комиссия
определяется
в
виде
властеоблеченного государственного органа, состоящего из российских
граждан, совокупность который имеет следующие признаки:
 образуется и действует в установленном законе порядке;
 уполномочена государством на обеспечение конституционного права
граждан страны избирать и быть избранным в органы государственной
власти, субъекта, органы местного самоуправления;
 наделена для этого особыми полномочиями;
 самостоятельна в системе государственных органов2.
В.О.Лучиным, В.Н.Белоновским, Т.М.Пряхиной указывается на иные
особенности избирательных комиссий, в том числе, отмечается постоянный и
профессиональный характерихдеятельности , самостоятельность источников
финансирования, статус юрлица3.
В изложенных выше определениях учеными учитываются лишь
функциональные признаки избирательных комиссий, особенности их взаимодействия в системе органов государственной власти, но практически не
определена их нормативно-правовая природа и конституционные особенности.
Мы считаем, что уяснение сущности избирательных комиссий нельзя
осуществить без учета идеи диалектического единства частноправового и
публично-правового в сфере избирательного права. По мнению Н.С.Бондаря,
избирательные права граждан основаны на определенном соотношении
частного и публичного интереса, которое различным образом находит свое
проявление в каждом этапе становления и развития общества и государства 4.
Избирательные комиссии являются и коллегиальными органами, сочеГиберт А.Н. Полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации:
проблемы реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2012. – С.8.
2
Петухов Ю.Ф. Особенности правового статуса избирательной комиссии субъекта
Российской Федерации в условиях реформирования избирательного законодательства :
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2003. - С.6.
3
Лучин В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право России: учебник /Под
ред. В.О. Лучина. – М.: Закон и право, 2015. - С.207.
4
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан
России. – М.: Формула права, 2005. – С.16.
1
15
тающими публично-правовые и общественно-политические начала, и элементами существующей в стране избирательной системы, создаются с целью
обеспечения легитимности и гласности избирательного процесса1.
Как
считает
Н.М.Миронов,
система
избирательных
комиссий
способствует обеспечению необходимой централизации требуемых действий
при проведении выборов, например, с помощью контроля со стороны
вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий2.
Избирательные комиссии обладают следующими чертами:
 организационной и правовой обособленностью;
 наличием руководящих органов;
 независимостью в пределах собственной компетенции от органов государственной власти и местного самоуправления;
 постоянным характером деятельности;
 способностью к реализации полномочий, несению ответственности за
свою деятельность;
 смешанным порядком формирования – участием органов законодательной и исполнительной власти, политических партий и иных институтов
гражданского общества;
 обязательностью для всех субъектов права нормативно-правовых актов
избирательных комиссий, которые приняты в пределах их компетенции;
 осуществлением контроля за соблюдением конституционных прав
граждан избирать и быть избранным;
 открытостью и гласностью;
 оперативным информированием избирателей, участников референдума о
ходе и результатах выборов и референдума;
 сочетанием централизации и децентрализации в управлении выборного
процесса3.
Струтинская Т.А. Избирательные комиссии в Российской Федерации: понятие, система,
основные положения // НаукаПарк. - 2017. - №6. - С.3.
2
Миронов Н.М. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных
комиссий в свете международных стандартов // Конституционное и муниципальное право. –
2011. – №10. – С.19.
3
Цветкова Ю.С. Избирательные комиссии в демократическом правовом государстве:
1
16
На основании изложенного, можно отметить, что избирательная
комиссия
Российской
Федерации
–
это
институционализированный
в
установленном законодательстве порядке коллегиальный публично-правовой
орган специальной компетенции, действующий в пределах определенной
территории, организующий и обеспечивающее подготовку и проведение
выборов, реализацию и защиту избирательных прав граждан и других
участников избирательного процесса.
Переходя
к
рассмотрению
системы
избирательных
комиссий,
действующих в России, выделим следующие из них, являющиеся также
комиссиями
референдума:
избирательные
комиссии
муниципальных
Центральная
субъектов
образований,
избирательная
РФ,
окружные
комиссия
избирательные
избирательные
РФ,
комиссии
комиссии,
территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии (далее, соответственно - ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ОИК, ТИК, УИК)1.
Общие
полномочия,
которые
принадлежат
любой
избирательной
комиссии, закрепляются в уже упомянутой ст.20 Федерального закона от
12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»2.
Так, комиссиями обеспечивается реализация и защита избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан России, осуществляется
подготовка и проведение выборов и референдумов.
Комиссии в пределах своей компетенции рассматривают обращения о
каких-либо нарушениях закона, произошедших при проведении выборов,
проводят проверки и письменно отвечают лицам, направившим их, в течение
пяти дней, но не позже дня, который предшествует дню голосования, а по
обращениям, которые поступили в день голосования или в следующий за ним
понятие и признаки // Современные тенденции развития науки и технологий. - 2015. - №2-4. С.67.
1
Турищева Н.Ю. Актуальные вопросы правового статуса избирательных комиссий // Журнал
российского права. - 2016. - №7. - С.20.
2
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
17
день немедленно.
Комиссии наделены правом обращения с представлениями о проведении
необходимых проверок и пресечения нарушений закона в органы правопорядка
и исполнительной власти. Данное полномочие обеспечивается обязанностью
правоохранительных органов и органов исполнительной власти немедленно
принять соответствующие меры.
Комиссиями обеспечивается информирование избирателей, участников
референдума о сроках, порядке осуществления избирательных действий,
действий, которые связаны с подготовкой и проведением референдума, о ходе
избирательной кампании, т.д.1
Предусматриваются и иные общие полномочия Комиссий по организации
процесса проведения избирательных компаний2.
В соответствии с п.1 ст.21 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»3 ЦИК России является федеральным
государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов,
референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией,
установленной федеральными законами. Законом установлено, что ЦИК России
действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Срок
полномочий ЦИК - четыре года. Она состоит из 15 членов. Члены ЦИК должны
иметь высшее профессиональное образование. Ранее, до января 2007 г.,
требовалось иметь высшее юридическое образование или ученую степень в
области права. Но затем поправками в п. 5 ст. 21 это требование было
отменено. Они избирают из своего состава тайным голосованием Председателя,
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
2
Демьянов Е.В. К вопросу о системе избирательных комиссий в Российской Федерации //
Избирательное законодательство и практика. - 2017. - №2. - С.30.
3
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
1
18
заместителя Председателя и секретаря1.
Федеральное
законодательство
закрепляет
общие
характеристики
избирательных комиссий субъекта РФ:
 являются государственными органами субъектов Российской Федерации;
 предназначены для подготовки и проведения выборов, референдумов
согласно их компетенции;
 являются действующими на постоянной основе юрлицами;
 действуют в течение пяти лет;
 численность их членов, обладающим правом решающего голоса, не
может быть меньше десяти, но не больше четырнадцати лет.
Устанавливается смешанный состав избирательной комиссии субъекта
РФ,
в
формировании
которого
участвуют:
законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высшее
должностные
лицо
представительные
субъекта
органы
РФ.
Свои
муниципальных
предложения
образований,
высказывают
избирательная
комиссия субъекта РФ предыдущего состава, Центральная избирательная
комиссия Российской Федерации2.
Территориальные комиссии действуют на постоянной основе и являются
государственными органами, положение которых в системе государственных
органов определяется законами субъектов РФ. Срок их полномочий составляет
четыре года. ТИК формируются в количестве 5-14 членов с правом решающего
голоса в зависимости от размера соответствующей территории и количества
избирателей
на
данной
территории.
При
этом
в
пределах
одной
административно - территориальной единицы с большим числом избирателей
может формироваться несколько ТИК. Решение об их формировании
принимает ИКС РФ по согласованию с ЦИК России3.
Сравнительно новой в структуре избирательных комиссий является
Рябчиков Р.В. К вопросу о месте и роли Центральной избирательной комиссии РФ в
современном избирательном процессе // Право и политика. - 2013. - №2. - С.341.
2
Малый Д.А. Правовой статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации //
Наука. Общество. Государство. - 2015. Т.3. - №4. - С.18.
3
Головин А. Г. Избирательное право России. Курс лекций. - М.: Норма, 2013. - С.187-189.
1
19
избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО) 1. Она создается
для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и
местных референдумов.
Впервые они вводятся Федеральным законом «Об основных гарантиях
избирательных прав», а развернутое определение ИКМО было дано в
Федеральном
законе
от
06.10.2003
№131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Учреждение
муниципальной
избирательной
комиссии,
наделенной
полномочиями по подготовке и проведению муниципальных выборов,
выступает
важной
характеристикой
самостоятельности
местного
само-
управления3.
На основании ст.24 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ,
избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный
органом, не входящий в структуру органов местного самоуправления,
действующий на протяжении четырех лет4.
Статьей
25
Федерального
закона
от
12.06.2002
№67-ФЗ5
предусматривается, что окружные избирательные комиссии формируются при
проведении
выборов
по
одномандатным
и
(или)
многомандатным
избирательным округам. Их полномочия могут быть возложены и на другие
избирательные комиссии. Окружные избирательные комиссии действуют всего
2 месяца с момента официального опубликования результатов выборов, если в
вышестоящую комиссию не поступило жалоб (заявлений) на их действия или
Бастрикова И.В. Система избирательных комиссий при проведении муниципальных
выборов // Российское право: образование, практика, наука. - 2015. - №2. - С.38.
2
: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. 07.06.2017) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.10.2003. № 40.
Ст. 3822; опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 07.06.2017.
3
Сердобинцева Е.В. Избирательные комиссии городских округов с внутригородским
делением в сфере реформы местного самоуправления // Российское право: образование,
практика, наука. - 2015. - №2. - С.20.
4
Избирательное право: Учеб. пособие для студентов вузов / Под ред. К.К. Гасанова, В.Н.
Белоновского. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – С.224.
5
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
1
20
бездействия; или если в отношении них не осуществляется судебное
разбирательство1.
УИК в России формируются в период избирательной кампании в
установленные законом сроки для обеспечения процесса голосования избирателей и подсчета голосов избирателей2. УИК не являются постоянно
действующими комиссиями, срок их полномочий истекает через 10 дней со дня
официального опубликования результатов выборов, если в вышестоящую
комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной
комиссии, в результате которых были нарушены порядок голосования и (или)
порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное
разбирательство3.
Изложенное позволяет сделать вывод, что при проведении конкретных
выборов в России действует строго определенная система избирательных
комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Не входя
ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных
комиссий в целом действует как государственно-общественная структура,
высшие уровни которой являются государственными органами, а остальные
представляют собой общественные образования, решения которых по
вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений,
организаций и их должностных лиц.
1.2. Электронная демократия как концептуальная основа применения
информационных технологий в работе избирательных комиссий
Демократия является формой государственно-политического устройства
общества, основанной на признании народа в качестве источника власти.
Головин А.Г. Избирательное право России. Курс лекций. - М.: Норма, 2013. - С.191-192.
Бузин А.Ю. Составы участковых избирательных комиссий как зеркало российских выборов
// Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 12. - С.9.
3
Головин А. Г. Избирательное право России. Курс лекций. - М.: Норма, 2013. - С.192-194.
1
2
21
Может быть непосредственной (когда основные решения принимаются
непосредственно всеми гражданами на собраниях или референдумах) и
представительной (решения принимают выборные органы)1.
Электронную демократию в специальной литературе определяют в виде
осуществления власти народом в электронной форме или как традиционной
демократии, воплощенной в электронной форме 2. Считаем, что данные
определения не отражают существенных правовых характеристик, наделяемых
электронную демократию в рекомендациях Совета Европы, а именно прозрачности, подотчетности органов власти, доступности, качества и свободы
информации, расширения участия населения в демократических процедурах,
сочетания
государственного
регулирования
и
саморегулирования,
демократического и цифрового гражданства и др.3
В система механизмов электронной демократии входят 4:
 электронное голосование (голосование по мобильному телефону,
интернет-выборы и т.д.);
 механизмы
сетевой
коммуникации
граждан
и
коллективного
обсуждения проблем on-line;
 механизмы формирования онлайн-сообществ;
 механизмы сетевой коммуникации граждан с органами государственной
власти и местного самоуправления;
 механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти на
местном уровне.
Перед современной демократией могут возникнуть следующие вопросы:
каковы погрешности современных демократических процедур, может ли быть
Сухарев М.В. Институты электронной демократии // Экономика и социум. - 2016. - №3. С.1222.
2
Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовые проблемы развития электронного голосования и
электронной демократии в России // Российская юстиция. - 2015. - №8. - С.60.
3
Антонов Я.В. Электронная демократия как конституционно-правовой феномен //
Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. - №11. – С.13.
4
Антонов Я.В. К вопросу о необходимости совершенствования правового регулирования
электронной демократии в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. - №7. - С.4.
1
22
обеспечена реальная власть большинства, и если да, какими именно способами.
Электронной демократией предлагаются ответы на данные вопросы,
исходящие
из
реализуемых
в
определенных
государствах
концепций
электронной демократии1:
1. Электронная демократия является новыми способами взаимодействия
между гражданами и государственными органами по вопросу оказания
государственных и муниципальных услуг. В этом случае статус и государства
не меняется.
Данный подход был воспринят Распоряжением Правительства РФ от
06.05.2008 №632-р2, Указом Президента РФ от 30.06.2012 №9183, которым был
учрежден специализированный орган в сфере изучения вопросов электронной
демократии, Указа Президента РФ от 04.03.2013 №183 4, на основании которого,
каждый гражданин наделен правом внесения законодательной инициативы, а
при одобрении необходимым количеством голосов такая инициатива должна
быть направлена для рассмотрения компетентным органам.
2. Электронная демократия является прямым способом осуществления
власти народом (так называемой «прямой демократией») с помощью
дистанционного электронного голосования. Государство в этом случае
становится исполнителем решений народа, поэтому его статус ставится под
сомнение. В рамках данной позиции утвержден тезис о возможности
реализации с помощью электронной демократии любой «прямой демократии» в
любых государствах5.
Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в
современной России // Конституционное и муниципальное право. – 2016. - №9. – С.18.
2
Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 №632-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции
формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».
3
Указ Президента РФ от 30.06.2012 №918 «Об Управлении Президента Российской
Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной
демократии».
4
Указ Президента РФ от 04.03.2013 №183 (ред. от 23.06.2014) «О рассмотрении
общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с
использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
5
См., напр.: Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой
политики // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №1. – С.41-44; Холопов В.А.
Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы //
Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №1. - С.39-41.
1
23
В зависимости от применяемой концепции, две из которых изложены
выше, имеет место нормативно-правовые проблемы различного характера,
имеющие
отношение
и
к
прямому
несоответствию
действующему
законодательству положений концепции, и к косвенному несоответствию,
когда
реализация
нормативно-правового
акта
не
может
полностью
соответствовать его смыслу (таким образом, возникают различия между
нормативно-правовым актом и порядком его применения). Это касается
правовой
неопределенностинормативного
акта,
порядкареализации
отдельных положений концепции электроннойдемократии, отсутствия
технологической
возможности
обеспечения
соблюдения
требований
концепции, проблемы безопасности информации, социальные проблемы и т.д.
Данные концепции чаще всего не подлежат использованию в чистом
виде, т.к. все новейшие формы взаимодействия государства и граждан
постепенно наделяются совещательными чертами. Речь здесь идет о
теоретической стороне вопроса, т.е. о возможностях, которые электронная
демократия и электронное голосование могут предоставить при их реализации
должным образом.
Тем не менее, перед правительством любого государства возникают
вопросы о влиянии электронной демократии на конституционные обязанности
тех или иных должностных лиц; появлении конституционной обязанности у
должностных лиц принять все меры для реализации решения, принятого в
рамках
какого-либо
проекта
электронной
демократии;
необходимости
принципиальных конституционных изменений либо отсутствии е вследствие
того, что это уже заложено в конституционной норме, определяющей народ
источником власти и единственным обладателем (носителем) суверенитета.
Каждое государство должно самостоятельно отвечать на данные вопросы,
несмотря на имеющиеся международные рекомендации, регулирующие данный
аспект.
Такие рекомендации основаны на систематизации некоторых проектов
электронной демократии, большая часть из которых обладает совещательным,
24
дискуссионным и консультационным характером, является новым способом
выражения мнения населения, повышения уровня законности. При этом не
предполагают
перераспределения
полномочий
и
(или)
установления
обязанностей.
Таким
образом,
практики
эффективного
сотрудничества
между
гражданами и государством, итогом которого является принятие юридически
значимого документа (решения), не наблюдается.
В рекомендациях Совет Европы еще в 2009 году, пытаясь дать
адекватный ответ различным утопическим концепциям «прямой» электронной
(интернет) демократии, которые тем не менее имеют место в отдельных кругах
современной политической науки и риторике, в том числе российской,
указывает,
что
электронная
демократия
должна
быть
подспорьем
демократическим процессам, способствовать укреплению демократических
тенденций, прозрачности и легитимности государственного управления1. При
этом
управленческая
роль
государства
не
должна
оспариваться
или
подвергаться сомнению.
Следует отметить, что прямая демократия, подобно тому, как это было
реализовано в Древней Греции (концепция «афинской агоры»), существовать не
может, поскольку современный уклад общества предполагает специализацию,
но не универсализацию, а в основе системы функционирования государства
лежит принцип профессионализма и компетентности. Эти фундаментальные
основы существования общества и государства исходят, в том числе, из самого
правового смысла конституции, как базового учредительного документа,
закрепляющего формы осуществления народом своей власти. Выборы и
референдум как демократические институты имеют глубокую историю и до сих
пор ни в одной стране мира выборы и референдум как демократические формы
осуществления
народом
своей
власти
не
признаны
устаревшими,
неэффективными, нелегитимными. В этом разрезе электронная демократия не
Цит. по: Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной
демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. – 2016. - №9.
– С.19.
1
25
может заменять традиционные демократические институты, она может
способствовать их модернизации, актуализации, может и должна предлагать
новые формы осуществления народом своей власти в рамках действующей
конституции при условии существования традиционных демократических
институтов.
С позиции конституционного и избирательного права электронная
демократия выступает в качестве новой стадии эволюции «классических
демократических процедур» - выборов и референдума, в зависимости от
выбранной концепции анализируемое нами понятие электронной демократии
может полностью измениться. Следовательно, изменению могут подлежать
установленные Основным законом
государства
и иными нормативно-
правовыми актами компетенция, порядок осуществления государственных
полномочий, конституционно-правовая природа государственных органов, их
структурных
подразделений
электроннойдемократии
-
может
в
мере,
в
нивелировать
какой
рамки
развитие
частных
и
государственных интересов, предоставив возможности для осуществления
ряда государственных полномочий вместе с гражданами и органами
государственной
власти,
или
сделать
отдельные
социально
значимые
государственныеполномочияпрерогативой граждан.
На основании изложенного, важным является предоставление правильной
конституционно-правовой
оценки
дискуссиям
о
значении
электронной
демократии, базируясь не на популистских мнениях о прямой демократии, а на
действующих и применяемых на практике нормативно-правовых актах
международного и национального характера, а также на российской и
зарубежной судебной практике.
Так, согласно позиции Совета Европы, электронная демократия должна
быть подспорьем демократическим процессам, способствовать укреплению
демократических тенденций, прозрачности и легитимности государственного
управления1.
Цит. по:
1
При
этом
управленческая
роль
государства
не
должна
Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной
26
оспариваться или подвергаться сомнению.
Ключевым аспектом для электронной демократии, по мнению Совета
Европы, является
система ее
оценки, которая требует
системной и
компетентной проработки на внутригосударственном уровне.
В
России
важность
данной
темы
подтверждается
практикой
государственного строительства в данной области, а именно принятием и
реализацией Постановления Правительства РФ от 28.01.2002 №65 «О
Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)»1,
распоряжения Правительства РФ от 27.09.2004 №1244-р «О Концепции
использования информационных технологий в деятельности федеральных
органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее
реализации»2, распоряжения Правительства РФ от 06.05.2008 №632-р «О
Концепции
формирования
в
Российской
Федерации
электронного
правительства до 2010 года»3, а также проекта Концепции развития в РФ
механизмов электронной демократии до 2020 года4.
В
частности,
согласно
данному
проекту,
развитие
механизмов
электронной демократии до 2020 года предполагалось обеспечить в три этапа.
На первом этапе в 2011-2013 годах планировались:
 апробация технических и программных решений при создании опытного
образца единой системы электронной демократии (ЕСЭД);
 внедрение единой системы электронного документооборота (далее,
ЕСЭД) в субъектах РФ, в том числе и на муниципальном уровне,
интегрировав ее с региональными и муниципальными порталами
демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. – 2016. - №9.
– С.19.
1
Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 №65 (ред. от 09.06.2010) «О федеральной
целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)».
2
Распоряжение Правительства РФ от 27.09.2004 №1244-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции
использования информационных технологий в деятельности федеральных органов
государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации» // Собрание
законодательства РФ. 04.10.2004. №40. Ст.3981.
3
Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 №632-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции
формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».
4
Проект Концепции развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 года
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/18121.html/ –
Дата доступа: 13.09.2017.
27
органов власти;
 разработка и запуск мобильной версии ЕСЭД для использования
гражданами на мобильных устройствах;
 обеспечение интеграции ЕСЭД с популярными социальными сетями.
На втором этапе в 2014-2016 годах предполагалось: расширение
масштаба функционирования ЕСЭД до федерального уровня; реализация в
полной мере принципа субординации, обеспечение интеграции ЕСЭД с
федеральными порталами органов власти, а также с интернет-порталами
информационных агентств и средств массовой информации, с большинством
существующих сервисов массовой сетевой коммуникации граждан (форумы,
социальные сети, блогохостинги, мультимедиахостинги и др.).
На третьем этапе в 2017-2020 годах планировалось разработать и
внедрить дополнительные функциональные подсистемы ЕСЭД. В плане
организации электронного взаимодействия гражданского общества и органов
власти
перспективным
направлением
развития
ЕСЭД
предполагалось
дальнейшее повышение уровня интерактивности за счет использования
технологий онлайн-конфренц-связи, а также видеосвязи, использование ЕСЭД
в качестве удобной площадки для планирования и организации онлайнкоммуникации чиновников с гражданами, организации онлайновых «прямых
линий» и интернет-конференций 1.
По мнению разработчиков концепции, такая система электронной
демократии
будет
способствовать
обеспечению
участия
граждан
и
организаций на различных уровнях общественного управления, оказанию
положительного влияния на качество предоставления государственных и
муниципальных услуг в стране, повышению эффективности государственного
управления
и
удовлетворенности
граждан
от
деятельности
органов
государственной власти и местного самоуправления.
Определенный ориентир для развития электронной демократии задал
Проект Концепции развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 года
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/18121.html/ –
Дата доступа: 13.09.2017.
1
28
Президент Российской Федерации в Послании Президента РФ Федеральному
Собранию от 12.12.2012, где он отмечал: «Мы должны уделить большее
внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в
том числе речь о праве народной законодательной инициативы, я уже об этом
говорил, вы знаете, когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том
числе в Интернете, обязательна к рассмотрению в парламенте»1.
В то же время, правовое регулирование электронной демократии должно
отличаться многоаспектностью, то есть необходимо учитывать правовые,
технические и организационные условия его реализации, при этом все аспекты
должны соответствовать предписаниям конституционного законодательства.
Электронное голосование в системе электронной демократии обеспечивает
объективные выявление и фиксацию мнения избирателя, и поэтому основания
и порядок его применения должны быть закреплены относительно каждой
формы
реализации
электронной
демократии.
Следовательно,
возникает
необходимость в разработке и принятии Федерального закона «Об основах
электронной демократии в Российской Федерации», где надлежит определить
основные понятия в области электронной демократии, нормативные требования
к ней и характеристики, регламентировать порядок применения механизма
электронного голосования, в дистанционных формах реализации права голоса,
основы
проведения
конституционно-правовой
экспертизы
системы
электронного голосования, уточнить требования к качеству информационной
среды и меры информационной безопасности2.
Подводя итоги, отметим, что электронная демократия является формой
организации
общественно-политической
деятельности
граждан,
обеспечивающей путем применения ИКТ качественно нового уровня
взаимоотношения граждан друг с другом, с органами государственной власти
и местного самоуправления, общественными организациями, коммерческими
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета.
13.12.2012. №287.
2
Антонов Я.В. К вопросу о необходимости совершенствования правового регулирования
электронной демократии в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. - №7. - С.7.
1
29
организациями. Вместе с электронным правительством, она является основой
для
применения
информационно-коммуникационных
технологий
в
деятельности избирательных комиссий.
Выводы по главе:
1.
Избирательная
комиссия
Российской
Федерации
–
это
институционализированный в установленном законодательстве порядке коллегиальный публично-правовой орган специальной компетенции, действующий
в пределах определенной территории, организующий и обеспечивающее
подготовку и проведение выборов, реализацию и защиту избирательных прав
граждан и других участников избирательного процесса.
Модель формирования коллегиального избирательного органа в России
характеризуется тем, что в ней участвует одновременно множество органов
государственной власти; при формировании состава избирательных комиссий
наибольшую роль играют представительные органы власти. На всех уровнях
организации избирательных комиссий применяется смешанная модель их
состава, при которой, государственные и муниципальные чиновники могут
составлять до половины членов избирательных комиссий, а представители
политических партий составляют не менее половины членов избирательных
комиссий на уровне субъекта федерации, муниципалитета, избирательного
округа, территориальной избирательной комиссии.
В настоящее время подготовку и проведение выборов в Российской
Федерации осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской
Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и
другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.
2. Электронную демократию в специальной литературе определяют в
виде осуществления власти народом в электронной форме или как
традиционной демократии, воплощенной в электронной форме.
В систему механизмов электронной демократии входят:
 электронное голосование (голосование по мобильному телефону,
30
интернет-выборы и т.д.);
 механизмы
сетевой
коммуникации
граждан
и
коллективного
обсуждения проблем on-line;
 механизмы формирования онлайн-сообществ;
 механизмы сетевой коммуникации граждан с органами государственной
власти и местного самоуправления;
 механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти на
местном уровне.
Выяснена необходимость разработки и принятия Федерального закона
«Об основах электронной демократии в Российской Федерации», в котором
были бы определены основные понятия в области электронной демократии,
нормативные требования к ней и характеристики, регламентировать порядок
применения механизма электронного голосования, в дистанционных формах
реализации права голоса, основы проведения конституционно-правовой
экспертизы системы электронного голосования, уточнить требования к
качеству информационной среды и меры информационной безопасности.
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ
ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Значение Государственной автоматизированной системы «Выборы» в
создании интегрированной информационной платформы выборных
электронных ресурсов
Государственная автоматизированная система Российской Федерации
(далее, ГАС) «Выборы» создана на основании Указа Президента Российской
Федерации от 23.08.19941.
1
Указ Президента РФ от 23.08.1994 №1723 «О разработке и создании государственной
31
Генеральным заказчиком являлась Центральная избирательная комиссия
(ЦИК) Российской Федерации в лице своего подведомственного предприятия
Федерального центра информатизации (ФЦИ), а генподрядчиком - предприятие
Минсвязи России ФГУП НИИ «Восход».
Создатели системы должны были разработать и внедрить на практике
систему для автоматизации процесса учета избирателей, кандидатов в
депутаты, регистрации избирательных объединений и блоков, планирования
этапов избирательной кампании, контроля за поступлением и расходованием
средств избирательных фондов, подведения итогов голосования и решения
иных необходимых задач. Проведя испытания в декабре 1999 г., июле 2000 г. ее
официально ввели в эксплуатацию1.
Федеральным законом от 10.01.2003 №20-ФЗ2, были введены в оборот
принципиально новые правовые дефиниции, связанные с автоматизацией
выборных процедур, также данный нормативный акт стал основой для создания
интегрированной информационной платформы, на которую были сведены все
выборные
электронные
ресурсы
(персональные
данные
избирателей,
выдвинутых, зарегистрированных, избранных кандидатов, доверенных лиц,
членов избирательных комиссий, сведения о ходе и результатах голосования, в
том числе с использованием электронных средств)3. В настоящее время ГАС
«Выборы» является неотъемлемой частью избирательной системы Российской
Федерации.
Данная система непосредственно включается в процедуру подсчета
голосов в территориальных избиркомах, куда привозятся подписанные
протоколы участковых избирательных комиссий после их закрытия и где
данные об итогах голосования вводятся в систему «Выборы». Именно на этом
этапе данные бумажных бюллетеней приобретают электронный вид. Затем
автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Собрание
законодательства РФ. 29.08.1994. №18. Ст.1723.
1
Сыромятников И.В. Информационное обеспечение в современных избирательных
кампаниях // Инновации в образовании. - 2015. - №12. - С.89.
2
Федеральный закон от 10.01.2003 №20-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О Государственной
автоматизированной
системе
Российской
Федерации
«Выборы» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 13.01.2003. №2. Ст.172; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 12.03.2014.
3
Казьмина Е.А. Конституционно-правовые аспекты становления и развития электронной
демократии в России // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №5. - С.46.
32
введенные в систему сведения одновременно направляются по защищенным
каналам связи в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации и
ЦИК РФ. На основе этих данных автоматически, без участия человека
формируются проекты протоколов соответствующих комиссий.
На уровне избирательных комиссий субъектов РФ создаются сводные
таблицы каждой нижестоящей территориальной избирательной комиссии по
данным протоколов территориальных избиркомов. В комплексе средств
автоматизации ЦИК России собраны сводные таблицы всех голосов,
поступивших из территориальных избирательных комиссий и избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации.
Такая схема сбора, передачи и централизации данных позволяет
проводить подсчет голосов очень быстро и уже в ночь после голосования
показывать предварительные результаты на больших экранах в ЦИК России и
на мониторах интернет-пользователей. Однако важным моментом является то,
что данные, полученные через систему «Выборы», не имеют юридической силы
и
являются
предварительными.
Окончательными
итогами
голосования
признаются лишь данные, полученные при подсчете бюллетеней «вручную».
Кроме непосредственного подсчета голосов в процессе выборов, ГАС
«Выборы» автоматизирует ряд функций избирательных комиссий на этапе
подготовки к выборам за 90-110 дней до их начала. Системой ведется регистр
избирателей на федеральном, региональном и местном уровнях, а на
комплексах автоматизации территориальной комиссии формируются списки
избирателей, прикрепленных к соответствующим избирательным участкам. Эта
процедура
позволяет
поддерживать
списки
избирателей
в
актуальном
состоянии1.
Схема
построения
ГАС
«Выборы»
соответствует
иерархической
структуре организации избирательных комиссий. Основные подсистемы,
реализованные в ГАС «Выборы», делятся на два вида: функциональные и
Анваров Р.Р., Макарцев А.А. Информационные технологии в избирательном процессе / В
сборнике: Конституционно-правовые и уголовно-правовые инструменты обеспечения
безопасности в России, Франции и Молдове / Сборник статей по материалам студенческой
научно-практической конференции. 2017. - С.10.
1
33
обеспечивающие.
К функциональным подсистемам относятся подсистема автоматизации
избирательных
процессов;
подсистема
отображения
информации
коллективного
пользования;
подсистема
хозяйственной
деятельности;
подсистема Регистра избирателей, участников референдума для автоматизации
регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составления
списков избирателей, участников референдума; информационно-справочная
подсистема для пользовательского доступа к информационным ресурсам ГАС
«Выборы» на основе Web-технологии; подсистема управления финансами;
подсистема контроля финансирования политических партий.
Обеспечивающие подсистемы – в их качестве выступает подсистема
связи и передачи данных для передачи данных, видео-, речевых и
факсимильных сообщений с использованием технологии мультисервисной
транспортной сети; подсистема обеспечения информационной безопасности
для защиты конфиденциальнойинформации от несанкционированного
доступа, контроля целостности и подлинности электронных документов,
обеспечения безопасного межсетевого взаимодействия, антивирусной защиты;
подсистема
обучения
кадров;
контроляфинансирования;
подсистема
подсистема
управления
функционирования
и
и
комплексного обслуживания.
Программно-технологическая основа ГАС «Выборы» делится на общее
программное обеспечение (семейство операционных систем Windows и базы
данных
Oracle)
и
специальное
программное
обеспечение
(полностью
разработано специалистами российских предприятий).
В анализируемой системе применены новейшие вычислительные и
телекоммуникационные
средства
Telesvn,Mitsubishi,APS. ГАС «Выборы»
-
HP,Compaq,Cisco,Allied
создана так, что с помощью
несложных настроек ее можно легко адаптировать к изменениям в
действующем законодательстве1.
Анваров Р.Р., Макарцев А.А. Информационные технологии в избирательном процессе / В
сборнике: Конституционно-правовые и уголовно-правовые инструменты обеспечения
безопасности в России, Франции и Молдове / Сборник статей по материалам студенческой
1
34
Модернизация ГАС «Выборы» проходила в нескольких направлениях.
Так как одной из основных задач автоматизации процесса подсчета голосов
избирателей является экономия времени и сведение к минимуму роли
человеческого фактора, ЦИК была намерена укомплектовать все избирательные
участки сканерами или комплексами обработки избирательных бюллетеней,
которые считывают галочки, поставленные на избирательном бюллетене.
Основным достоинством сканера является то, что при его использовании
вероятность подтасовки результатов выборов практически исключается.
Другим направлением модернизации ГАС «Выборы» стало создание в
2001 году интернет-портала, объединяющего сайт ЦИК России (Приложение 1)
и сайты избирательных комиссий субъектов РФ. Одной из целей создания
портала было обеспечение открытости проведения выборов, а также получение
оперативной информации об их результатах. Интернет-портал позволяет
получать информацию об итогах голосования с небольшой задержкой во
времени1.
Этапом модернизации ГАС «Выборы» можно также считать появление в
2004 году системы видеоконференцсвязи. Видеосистема, которая размещена в
зданиях ЦИК, используется во время проведения выборов, отображая их
результаты, а также на рабочих совещаниях ЦИК, при организации прессконференций, презентаций и телемостов. Видеостена собрана из ультратонких
проекционных модулей Mitsubishi DDP-60.
На выборах Президента РФ, которые состоялись 2 марта 2008 г., ГАС
«Выборы»
в
ночь
подсчета
голосов
позволила
оперативно
получать
информацию о количестве избирателей, проголосовавших за каждого из
кандидатов. Эти данные выводились на табло в информационном центре
«Выборы-2008»
в
здании
Центризбиркома,
в
связи
с
чем
отпадала
необходимость объявления предварительных результатов подсчета голосов
научно-практической конференции. 2017. - С.11.
1
Шамаев Р.У., Костяник Н.В. Информационные технологии в обеспечении избирательных
процессов в Российской Федерации / В сборнике: Молодежь и кооперация: инновации и
творчество / Материалы международной студенческой научной конференции. В 4 частях.
2016. - С.497.
35
каждые три часа, как это было на выборах в Государственную думу ФС РФ в
декабре 2007 г. Кроме того, во время выборов Президента РФ избиратели могли
получать информацию о ходе голосования на мобильные телефоны, заранее
подписавшись на данную услугу у своего мобильного оператора.
В целом в процессе модернизации ГАС «Выборы» увеличился объем
хранимой на КСА информации; повысилась скорость обработки данных на
КСА (ЦИК России в 150 раз, ИКС РФ в 15 раз, ТИК в 40 раз); объем
информации, передаваемой в вышестоящие комиссии, увеличился в 33 раза1.
В
соответствии
с
Концепцией
развития
Государственной
автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2016 года 2 с
целью
повышение
эффективности
работы
избирательных
комиссий
и
сокращения времени обработки информации в ГАС «Выборы» были
определены следующие направления развития ГАС «Выборы» в части
использования электронной подписи:
 создание условий для придания юридической значимости протоколу
участковой избирательной комиссии об итогах голосования и проведения
референдума, переданному в электронном виде;
 создание
защищенной
системы
оперативной
передачи
данных
протоколов об итогах голосования с избирательных участков в
вышестоящие комиссии (ТИК, ИКС РФ, ЦИК России);
 создание
защищенной
информационно-коммуникационной
инфраструктуры КСА участковой избирательной комиссии.
Под руководством главного конструктора ГАС «Выборы» проводилась
научно-исследовательская
усовершенствования
работа
«Создание
Государственной
системного
проекта
автоматизированной
системы
Российской Федерации «Выборы» в части автоматизации деятельности
Шамаев Р.У., Костяник Н.В. Информационные технологии в обеспечении избирательных
процессов в Российской Федерации / В сборнике: Молодежь и кооперация: инновации и
творчество / Материалы международной студенческой научной конференции. В 4 частях.
2016. С.498.
2
Постановление ЦИК России от 26.12.2012 №155/1160-6 «О Концепции развития
Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2016
года» // Вестник ЦИК России. 2013. №1.
1
36
участковых комиссий.
В рамках выполнения научно-исследовательских работ осуществлялись
следующие задачи:
 сбор и анализ требований, предъявляемых к комплексной системы
автоматизации (далее, КСА) УИК;
 анализ угроз безопасности информации и типов нарушителей КСА УИК
и разработка соответствующих моделей, согласование моделей с
федеральными государственными органами, уполномоченными в области
безопасности и защиты информации;
 анализ
существующей
предложений
по
нормативно-правовой
внесению
необходимых
базы
и
дополнений
разработка
в
части
использования КСА УИК;
 анализ существующих и перспективных каналов и сетей связи
Российской Федерации и разработка рекомендаций по их применению
для передачи данных с КСА УИК;
 разработка конфигурации КСА УИК;
 разработка общей архитектуры системы и моделей взаимодействия
компонентов КСА УИК;
 разработка предложений по средствам и методам аутентификации
пользователей КСА УИК;
 разработка рекомендаций по использованию электронной подписи и
средств шифрования данных;
 разработка предложений по обеспечению защиты информации при ее
передаче по каналам связи;
 разработка предложений по порядку сертификации отдельных компонент
и/или всего КСА УИК по требованиям безопасности;
 разработка методов обеспечения защиты от несанкционированного
доступа к техническим средствам КСА УИК;
 обоснование
перечня
информации
ограниченного
доступа,
обрабатываемой на КСА УИК;
37
 разработка предложений по интеграции КСА УИК с техническими
средствами подсчета голосов.
Постановлением ЦИК России от 28.12.2016 №70/647-7 регламентирован
План основных мероприятий по использованию, эксплуатации и развитию ГАС
РФ
«Выборы»
и
информационно-технологических
подсистем
интеллектуальной информационной системы зданий ЦИК России на 2017 год1.
Данный план предусматривает:
1. Выполнение работ по расширению функциональных возможностей
подсистемы связи и передачи данных и подсистемы обеспечения безопасности
информации региональных фрагментов ГАС «Выборы» с приобретением
программно-технических средств рабочие проекты.
2. Доработку программного обеспечения ГАС «Выборы» (в том числе
обеспечение формирования настраиваемых отчетов о подготовке, ходе и итогах
избирательных кампаний) в целях реализации требований пользователя в связи
с изменением федерального и регионального законодательства, нормативных
правовых актов ЦИК России, а также на основании практики использования
задач ГАС «Выборы».
3. Обеспечение расширения функциональных возможностей ГАС
«Выборы», позволяющих автоматизировать учет избирателей, подавших
заявления о включении в список избирателей по месту нахождения, и
возможности голосования избирателей по месту нахождения на выборах
Президента Российской Федерации и выборах в органы государственной власти
субъекта
Российской
Федерации,
референдуме
субъекта
Российской
Федерации, в том числе с разработкой нового программного обеспечения и
проведением дооснащения избирательных комиссий программно-техническими
средствами.
Постановление ЦИК России от 28.12.2016 №70/647-7 (ред. от 20.09.2017) «О Плане
основных
мероприятий
федерального
государственного
казенного
учреждения
«Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации» по использованию, эксплуатации и развитию Государственной
автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» и информационнотехнологических подсистем интеллектуальной информационной системы зданий ЦИК
России на 2017 год» // Вестник Центризбиркома РФ. 2016. №24.
1
38
4. Переоснащение КСА ГАС «Выборы», в том числе:
- реализацию рабочего проекта по замене оборудования объектового
источника бесперебойного питания в ЦИК России с поставкой программнотехнических средств и материалов;
- реализацию рабочего проекта по замене оборудования подсистемы
отображения информации коллективного пользования КСА ЦИК России с
поставкой программно-технических средств и материалов;
- поставку технических средств для переоснащения КСА ГАС «Выборы»;
- замену выработавших свой ресурс комплексов средств автоматизации
ЦИК России (оборудование для локально-вычислительных сетей КСА ЦИК
России и замену/обновление программно-технических средств);
- замену программно-технических средств на комплексах средств
автоматизации региональных фрагментов ГАС «Выборы».
5. Создание и техническое сопровождение инфраструктуры электронного
взаимодействия
ЦИК
России
с
единой
системой
межведомственного
электронного взаимодействия.
6. Выполнение работ по закупке четырех тысяч семисот пятидесяти
комплексов
обработки
избирательных
бюллетеней,
соответствующих
Техническим требованиям к комплексу обработки избирательных бюллетеней
2017 (КОИБ-2017), одобренным выпиской из протокола заседания Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации от 15.02.2017 №74-3-71.
7. Выполнение работ по доработке СПО ускоренного ввода в ГАС
«Выборы» данных протоколов УИК об итогах голосования, полученных путем
распознавания машиночитаемых кодов.
Важным принципом применения ГАС «Выборы» является обеспечение
безопасности информации в сочетании с открытостью системы и доступностью
сведений, содержащихся в ее базах данных. Это достигается целым комплексом
организационных, программно-технических и правовых мер2.
Технические требования к комплексу обработки избирательных бюллетеней 2017 (КОИБ2017), одобрены выпиской из протокола заседания Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации от 15.02.2017 №74-3-7.
2
Федотова Ю.Г. Электронная демократия как средство обеспечения информационной
1
39
В
ГАС
«Выборы»
применяется
распределенная
база
данных
с
тиражированием компонентов (Приложение 2), то есть данные располагаются
там, где они используются. Распределенная база с тиражированием требует
использования линий связи между комплексами различных уровней лишь для
передачи изменений. Выбранная стратегия распределения данных предполагает
хранение данных для всех приложений, решаемых в данном комплексе средств
автоматизации, без обращения к базам данных других комплексов.
Также такая структура хранения данных позволяет дублировать
информацию на узлах различных уровней иерархии, а значит, дает
возможность
обнаружения
Многоуровневые
типовые
и
восстановления
комплексы
искаженных
средств
фрагментов.
автоматизации
могут
самостоятельно использоваться при проведении выборов регионального и
местного уровней, а также в межвыборный период. Общая база данных
построена в виде единого информационного ресурса, состоящего из двух
интегрированных баз данных: База данных КСА ГАС «Выборы» и База данных
«Регистр избирателей». Под каждую из частей
выделены отдельные
аппаратные средства.
В настоящее время в ГАС «Выборы» реализована функция защиты
данных с помощью электронной подписи в подсистеме документооборота.
Использование электронной подписи позволяет защищать от изменения
документы, обрабатываемые в данной подсистеме и идентифицировать
должностное лицо, подписавшее документ.
Работа с электронной подписью в рамках подсистемы документооборот
ведётся на рабочих местах пользователей с установленными программными
средствами
криптографической
защиты
информации
(далее,
СКЗИ)
и
соответствующими считывающими устройствами для работы с носителем
закрытого ключа.
В настоящее время определен перечень должностных лиц в ЦИК и ИКС
РФ,
имеющих
право
подписывать
документы
электронной
подписью.
Завершается процесс выдачи электронных ключей членам ЦИК России и ИКС
безопасности государства // Информационное право. - 2016. - №3. - С.19.
40
РФ.
В дальнейшем, электронную подпись планируется использовать на всех
уровнях ГАС «Выборы» (ЦИК, ИКСРФ, ТИК, УИК) для подтверждения
подлинности, обеспечения целостности и защиты от несанкционированного
доступа протокола избирательных комиссий и иных документов, необходимых
для работы комиссий.
Использование
электронной
подписи
обеспечит
юридическую
значимость электронных документов. В Федеральный закон от 12.06.2002 №67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в
референдуме граждан Российской Федерации»1 еще в 2013 году была внесена
поправка, позволяющая формировать протокол участковой комиссии в
электронном виде
Для
обеспечения
юридической
значимости
используется
квалифицированная электронная подпись в соответствии с Федеральным
законом от 06.04.2011 №63-ФЗ «Об электронной подписи»2.
Использование
электронной
подписи
происходит
в
рамках
инфраструктуры открытых ключей, неотъемлемой частью которой является
удостоверяющий центр (далее, УЦ).
Для обеспечения членов комиссий всех уровней электронной подписью,
могут быть рассмотрены два варианта:
 использование существующего УЦ ГАС «Выборы»;
 использование одного из аккредитованных удостоверяющих центров
(например, УЦ Сбербанка и УЦ Почты России, имеющие широкое
представительство на территории России).
Следующим
важным
фактором
безопасности
системы
«Выборы»
является изолированность системы от внешних информационных систем и
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
2
Федеральный закон от 06.04.2011 №63-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об электронной подписи» //
Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. №15. Ст.2036.
1
41
интернета в связи с тем, что она является системой стратегического значения.
Важным аспектом, гарантирующим безопасность данных системы,
является также то, что программное обеспечение ГАС «Выборы» - продукт
отечественных разработчиков. Это означает, что система надежно защищена от
встраивания недокументированных функций, которые зачастую позволяют
осуществлять
некоторые
действия
в
обход
существующих
систем
безопасности. Поэтому проникновение в систему и изменение ее содержимого,
с точки зрения специалистов, довольно трудно осуществить и поэтому
оценивается как маловероятное1.
Таким образом, результаты применения ГАС «Выборы» позволяют
сделать вывод о том, что комплексы системы удовлетворяют требованиям
российского избирательного законодательства и европейских стандартов
электронного голосования. Важным итогом внедрения системы является то, что
она позволяет ускорить и упростить процедуры подсчета голосов избирателей,
подведения итогов голосования, решает вопрос минимизации человеческого
фактора в таком стратегически важном процессе как государственные выборы.
Кроме того, ГАС «Выборы» обеспечивает открытость процедуры выборов,
доступность
и
достоверность
полученных
данных,
что
соответствует
стандартам демократического общества.
Перспективным
направлением
дальнейшего
развития
средств
электронного голосования выступает использование системы глобальной
навигации ГЛОНАСС, с помощью которой может осуществляться сбор,
подсчет голосов избирателей, учитывая привязку к месту голосования, что
требует разработку и испытание решений, которые обеспечивают высокие
надежность, безопасность информации, тайну голосования. Задачей на будущее
может являться интеграция рассматриваемой нами системы в единое
информационное пространство страны, совершенствование эксплуатации и
сопровождения ГАС «Выборы».
Федотова Ю.Г. Электронная демократия как средство обеспечения информационной
безопасности государства // Информационное право. - 2016. - №3. - С.19.
1
42
Подводя итоги, отметим, что ГАС «Выборы» является уникальной, с
учетом
географических
и
демографических
территориально-распределенной
интегрированной
ресурсов,
системой
информационной
позволяющей
разрешать
факторов
нашей
страны,
общегосударственного
уровня,
платформой
задачи
выборных
организации
электронных
избирательного
процесса на всех его этапах – планирования подготовки, проведения выборов,
учета избирателей, ввода сведений о кандидатах в депутаты, проведения
голосования, подведения итогов и последующей статистической обработки
результатов.
Создание
избирательного
ГАС
процесса
«Выборы»
России,
и
внедрение
способствовало
ее
в
практику
автоматизации
всего
процесса организации и проведения выборов, улучшения его прозрачности и
контролирования, способствующих реализации избирательных прав граждан на
основании Конституции и российского избирательного законодательства,
общепризнанных
принципов
и
норм
международного
права
в
сфере
осуществления избирательного процесса.
2.2. Применение технических средств автоматизации избирательного
процесса
Принцип тайного голосования означает процедуру подачи голосов,
исключающую контроль за волеизъявлением избирателей, при этом гарантируя
полную свободу волеизъявления гражданина. Тайное голосование - условие
свободного выражения каждым избирателем своего отношения к тем или иным
кандидатам1.
Проведение открытых выборов посредством поднятия рук - явление
редкое и осуществляется, как правило, при выборах низового уровня органов
представительной власти.
Лебедева Н.В. Принципы избирательного права: понятие и проблемы правового
закрепления // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №9. - С.58.
1
43
В настоящее время такой способ используется, в частности, при избрании
собраний народных представителей Китайской Народной Республики. До
принятия Конституции СССР 1936 г. избрание депутатов также проводилось
путем открытого голосования.
Тайное голосование обеспечивается избирательным бюллетенем, который
не является носителем средств индивидуализации, он одинаков для всех
граждан, а также наличием закрытой кабины. Во Франции тайное голосование
введено в 1871 г., в Великобритании - в 1872 г.
Как известно, выборы являются наиболее демократичной системой
замещения руководящих постов в любых общностях людей, в то же время, при
их организации возникают следующие проблемы: большие сроки подготовки и
подведения итогов выборов; высокая стоимость, являющаяся одним из
основных факторов при решении вопроса о проведении избирательной
кампании;
значительное
количество
исполнителей,
привлекаемых
к
организации выборов на временной основе; достоверность поступающих из
регионов статистических сведений. Поэтому во многих странах стали
осуществляться мероприятия по оптимизации избирательных процессов1.
Так, в США и Индии при осуществлении выборов стали применять
избирательные машины, а в Бразилии - электронные карточки избирателя 2.
В Киргизии на парламентских выборах в 2015 г. внедрили новые
избирательные технологии. Избиратели впервые проходили биометрическую
регистрацию. На избирательном участке до получения бюллетеня проводилась
проверка отпечатков пальцев избирателей. Отметка в бланке проставлялась
специальным маркером, и голос засчитывался сразу же, как только бюллетень
опускался в урну. Применение автоматических считывающих устройств
способствовало открытости и прозрачности выборов, а также позволяло
подвести предварительные итоги выборов через полчаса после закрытия
Просвирнин Ю.Г. Информационные технологии в избирательном процессе //
Конституционализм и государствоведение. - 2014. - №6. - С.79.
2
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М.: Юристъ, 2012. С.210.
1
44
участков1.
В
нашей
стране
в
результате
реформирования
избирательного
законодательства и перехода на многопартийные выборы одной из первых
стала применяться автоматизация голосования, которая позволила ускорить
процесс подсчета голосов. На начальных этапах использовались механические
устройства (рычажные машины), затем появились электромеханические на
основе перфокарт (перфокартные системы, компостеры перфокарт), далее –
электронные
системы
(электронные
маркеры,
системы
оптического
сканирования бюллетеней, специализированные электронные терминалы), в
новейшее время и только в некоторых странах – интернет-голосование2.
Масштабность избирательных кампаний, которые проводятся в России,
значительная территория страны, необходимость обеспечения быстрого,
точного подсчета голосов и определения результатов выборов предопределяют
разработку
программно-технических
средств,
которые
адаптированы
к
поставленным задачам.
Указом Президента Российской Федерации от 23.08.1994 №1723 «О
разработке
и
создании
Государственной
автоматизированной
системы
Российской Федерации «Выборы»3 было положено начало законотворческим
наработкам, а также практическому опыту проведения в России голосования с
применением информационных технологий.
Итог практики применения ИКТ на выборах различного уровня является
закрепление в избирательном законодательстве новых понятий - «электронного
голосования»,
голосования»,
«электронного бюллетеня»,
«комплекса
обработки
«комплекс для
электронного
избирательных
бюллетеней»,
видеофиксации, технологии машиночитаемого кода (OR-кода)4.
Лебедева Н.В. Принципы избирательного права: понятие и проблемы правового
закрепления // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №9. - С.58.
2
Просвирнин Ю.Г. Информационные технологии в избирательном процессе //
Конституционализм и государствоведение. - 2014. - №6. - С.79.
3
Указ Президента РФ от 23.08.1994 №1723 «О разработке и создании государственной
автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Собрание
законодательства РФ. 29.08.1994. №18. Ст.1723.
4
Иванченко А.В. Новые информационные технологии в избирательной системе России
1
45
Представим
краткую
организационно-правовую
характеристику
указанных выше понятий.
В
широком
комплексное,
смысле
электронное
информационно
голосование
обусловленное
определяется
направление
как
развития
электронной демократии, отражающее ее подлинное содержание в том смысле,
в каком демократия зависит от мнения граждан1.
В узком смысле термином «электронное голосование» (англ. electronic
voting - e-voting) обозначаются электронные инструменты, применяемые при
организации
и
проведении
выборов,
направленные
на
эффективное
обеспечение реализации избирательных прав граждан 2. Данный термин
появился еще в 1960 году, однако использование Интернета и телефона для
голосования активно стало обсуждаться лишь в 1980-х гг.
Количество государств, которые только обсуждают или уже используют
систему электронного голосования на своей территории, с каждым годом
увеличивается. Так, в 2009г. 47 государств обсуждали или уже использовали
систему электронного голосования, в 2011г. - 108, в 2015г. - 993.
Выделяются
различные
виды
электронного
голосования.
Так,
в
зависимости от места проведения электронного голосования можно выделить
удаленное (дистанционное) электронное голосование (например, интернетголосование), а также неудаленное (стационарное) электронное голосование.
Последний вид электронного голосования характеризуется тем, что выборы
проводятся на избирательном участке, как и при традиционном голосовании, но
с использованием современных технологий4.
(выступление на международной конференции «Право цифровой администрации в России и
во
Франции»)
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.rcoit.ru/main/news/actual/17064/. – Дата доступа: 10.06.2017.
1
Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в
современной России // Конституционное и муниципальное право. – 2016. - №9. – С.18.
2
Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовые проблемы развития электронного голосования и
электронной демократии в России // Российская юстиция. - 2015. - №8. - С.59.
3
Матренина К.Ю. Проблемы сопровождения электронного голосования на выборах:
российский и зарубежный опыт // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №1. С.43.
4
Там же. С.43.
46
Российским законодательством предусматривается комплекс средств,
предназначенный
для
электронного
голосования,
автоматизированного
подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования и составления
протокола участковой комиссии об итогах голосования. Для реализации
данного положения с использованием программно-технических средств
разработан
электронный
бюллетень,
применяемый
при
проведении
электронного голосования (ч. 21 ст. 63 Федерального закона от 12.06.2002 №67ФЗ1), при этом форма и текст электронного бюллетеня утверждаются
соответствующей комиссией не позднее чем за 20 дней до дня голосования и
должны соответствовать требованиям, предусмотренным законом для всех
видов бюллетеней, в частности, содержать установленные сведения о каждом
из зарегистрированных кандидатов; в случае проведения голосования за списки
кандидатов - краткие наименования избирательных объединений, фамилии,
имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка либо его
общерегиональной части и (или) соответствующей региональной группы и
эмблемы избирательных объединений; сведения о судимости кандидатов;
пустой
квадрат,
размещаемый
зарегистрированном
кандидате
справа
или
от
от
сведений
наименования
о
каждом
избирательного
объединения; текст вынесенного на референдум вопроса и варианты
волеизъявления голосующего словами «Да» или «Нет» либо «За» или
«Против»,
справа
от
которых
помещаются
пустые
квадраты.
Текст,
содержащийся в электронном бюллетене, должен быть на русском языке, а по
решению
комиссии,
государственном
указанной
языке
в законе
-
(государственных
на
русском
языках)
языке
и
на
соответствующей
республики, входящей в состав России, при необходимости - на языках народов
Российской Федерации на территориях их компактного проживания2.
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
2
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
1
47
Комплекс для электронного голосования (далее, КЭГ) – средство
автоматизации ГАС «Выборы», предназначенный для проведения электронного
голосования,
автоматизированного
подсчета
голосов
избирателей,
установления итогов голосования и составления протокола участковой
комиссии об итогах голосования1.
В состав КЭГ входят:
5 стационарных устройств сенсорного голосования (УСГ);
2 переносных УСГ для голосования на дому (УСГ-П);
2 УСГ-тренажера;
сетевой контроллер;
сервисный блок;
мини-принтеры;
устройство автономного электропитания.
Правовое регулирование применения данного технического средства
осуществляется в соответствие с Постановлением ЦИК России от 07.09.2011
№31/276-6
«О
Порядке
электронного
голосования
с
использованием
комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в
Российской Федерации»2.
Отметим, что комплекс представляет собой уникальную разработку, не
СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
1
Постановление ЦИК России от 06.03.2013 №165/1212-6 «О порядке использования при
голосовании на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления, референдумах технических средств подсчета голосов комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного
голосования» [Электронный ресурс] // СПС «Гарант»; Постановление ЦИК России от
02.02.2012 №94/759-6 «О некоторых особенностях использования комплексов для
электронного голосования на избирательных участках, образованных за пределами
территории Российской Федерации, при проведении выборов Президента Российской
Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Гарант».
Постановление ЦИК России от 22.01.2014 №213/1399-6 «О Порядке установления итогов
голосования и определения результатов выборов, референдума на основании протоколов об
итогах
голосования,
составленных
в
электронном
виде
с
использованием
автоматизированных рабочих мест участковых избирательных комиссий» [Электронный
ресурс] // СПС «Гарант».
2
Постановление ЦИК России от 07.09.2011 №31/276-6 (ред. от 12.08.2015) «О Порядке
электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на
выборах, проводимых в Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. №13.
48
имеющую аналогов в мире по применяемым аппаратно-техническим и
программным средствам, неоднократно находил применение на выборах и
продемонстрировал высокую надежность и простоту подсчета результатов.
Голосование с применением КЭГ может быть представлена следующим
образом:
1. Перед началом голосования избиратель обращается в комиссию для
получения карточки со штрихкодом.
2. После его получения, избиратель подходит к кабинке для голосования,
состоящей из устройства с сенсорным экраном, шторок и принтера. Штрих-код
прикладывает к окошку оптического считывателя устройства.
3. Путем нажатия на сенсорный экран избирателем осуществляется
выбор, результаты голосования вместе с записью на энергонезависимой карте
памяти зафиксируются на непрерывной бумажной ленте.
4.
Итоги
голосования
подводятся
автоматически,
данныне
о
распределении голосов распечатываются на бумажной ленте1.
КЭГ были впервые в России использованы еще двенадцать лет назад
студентами, преподавателями и техническим персонала некоторых ВУЗов
г.Москвы, г.Воронежа и г.Томска, полученные замечания и рекомендации
служили базой усовершенствования комплексов. Активное участие в этой
работе принималось представителями ведущих российских политических
партий.
Рекомендации, учтенные при использовании КЭГ, были реализованы на
выборах в Орловский областной Совет народных депутатов, произошедших в
марте 2007 г. На пяти избирательных участках г.Орла, вместе с стационарными
ящиками для голосования, были установлены доработанные КЭГ, избиратели
получили возможность выбора способа голосования. Около 30 % от их общего
количества был предпочтен именно электронный способ, причем люди были в
Матренина К.Ю. Проблемы сопровождения электронного голосования на выборах:
российский и зарубежный опыт // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №1. С.45.
1
49
различных возрастных категориях1.
В целом голосование через КЭГ практически ничем не отличается от
процедуры работы с тачскрин-терминалами (виртуальные кнопки, сенсорные
экраны, подсказки, вопросы). Это так называемая система голосования с
прямой записью, осуществляющая сбор голосов путем предоставления
электрооптических компонентов. Информация о голосах накапливается в
запоминающих устройствах; после голосования она сводится в таблицы,
хранимые на съемных носителях, а также может быть распечатана. Система
может также передавать итоги в центр голосования для сверки и подсчета.
Безусловным преимуществом указанных систем является оперативность
проведения голосования, подсчета голосов и объявления предварительных
результатов выборов; снижение общих расходов по организации и проведению
избирательного процесса; возможность проголосовать в тренировочном режиме
по
штатной
технологии;
облегчение
доступа
к
голосованию
лиц
с
ограниченными возможностями: созданы устройства, имеющие кнопки со
шрифтом Брайля для слабовидящих людей, разрабатываются звуковые
приложения для голосовых подсказок, транслируемых в подключаемые
наушники или встроенные динамики.
В некоторых электронных системах (как в российских КЭГ) используется
сенсорный экран, микроконтроллерная схема и специальные файлы данных,
что, по мнению разработчиков, позволяет надежно защитить комплекс от
возможных попыток несанкционированного воздействия и вирусных атак2.
08.12.2011
«Об
ЦИК
использовании
России
при
приняла
голосовании
Постановление
№83/642-6
на
Президента
выборах
Российской Федерации технических средств подсчета голосов – комплексов
обработки
избирательных
бюллетеней»,
согласно
п.3.
которого
и
в
Крюков В., Чуров В., Ященко В. Технологии: техника подсчета голосов [Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:http://www.xliby.ru/kompyutery_i_internet/zhurnal_kompyuterra_711/p7.php – Дата
доступа: 11.09.2017.
2
Просвирнин Ю.Г. Информационные технологии в избирательном процессе //
Конституционализм и государствоведение. - 2014. - №6. - С.80.
1
50
соответствии с Приложением №1, региональным Избирательным комиссиям
было поручено организовать подготовку и использование комплексов
обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) на избирательных участках при
голосовании на выборах Президента Российской Федерации, а также на иных
выборах,
определить
и
представить
в
ЦИК
России
перечень
таких
избирательных участков.
Комплекс обработки избирательных бюллетеней 2017 (КОИБ-2017)
является
техническим
средством
подсчета
голосов,
обеспечивающим
автоматизированный прием и обработку бюллетеней для голосования, подсчет
голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке,
участке референдума, ввод данных протокола, проверку контрольных
соотношений данных, внесенных в протокол, печатание протоколов об итогах
голосования соответствующей участковой избирательной комиссии, комиссии
референдума по каждому виду проводимых выборов, референдума и запись
результатов
голосования
по
каждому
виду
проводимых
выборов
и
референдума, в том числе на внешний носитель информации для передачи в
вышестоящую избирательную комиссию и ввода в ГАС «Выборы»1.
Средства видеонаблюдения и трансляции изображения представляют
собой
программно-аппаратный
комплекс
технических
устройств,
предназначенный для видеонаблюдения за процедурой голосования и подсчета
голосов
избирателей,
происходящей
в
помещении
для
голосования
избирательного участка, видеофиксации и трансляции их изображения.
Согласно требованиям ЦИК России, средства видеонаблюдения и
трансляции изображения применяются во всех помещениях для голосования на
территории Российской Федерации, за исключением избирательных участков,
образованных в больницах и других медицинских учреждениях, имеющих
стационарные отделения, местах содержания под стражей подозреваемых и
обвиняемых, воинских частях, на судах, находящихся в плавании, и на
Технические требования к комплексу обработки избирательных бюллетеней 2017 (КОИБ2017), одобрены выпиской из протокола заседания Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации от 15.02.2017 №74-3-7.
1
51
полярных станциях, в труднодоступных и отдаленных местностях, где не
имеется
возможности
передавать
информацию
в
региональный
центр
обработки данных. В помещениях для голосования, месторасположение
которых не позволяет обеспечить техническую возможность устойчивой
передачи видеосигнала, будет производиться видеофиксация1.
Правовое регулирование применения данных технических средств
осуществляется в соответствие с Постановлением ЦИК России от 26.09.2012
№142/1076-6 «О Порядке применения средств видеонаблюдения и трансляции
изображения в помещениях для голосования на выборах и референдумах,
проводимых в Российской Федерации»2.
В ноябре 2016 года в ходе проведения ЦИК РФ научно-практической
конференции
«Избирательная
перспективы
развития»
были
система
России:
опыт
проанализированы
формирования
тенденции
и
развития
избирательной системы Российской Федерации и намечены приоритетные
направления дальнейшей деятельности в направлении ее технической
модернизации. Среди приоритетных технологий обсуждалось применение при
составлении протоколов участковых комиссий технологии машиночитаемого
кода (QR-код).
QR-код (англ. Quick Response – «быстрый отклик», «быстрая реакция») матричный
код
(двумерный
штрихкод),
разработанный
в
Японии
и
представленный миру в 1994 году; представляет собой квадратную картинку,
состоящую из комбинации черно-белых квадратов еще меньшего размера, в
которую закодирована какая-то информация. Это может быть обычный текст,
ссылка на страницу в сети Интернет, телефонный номер, координаты, адрес
какого-либо места или даже целая визитная карточка. Такой специальный вид
облегчает
чтение
заложенных
данных
с
помощью
сканирования
и
Иванченко А.В. Новые информационные технологии в избирательной системе России
(выступление на международной конференции «Право цифровой администрации в России и
во
Франции»)
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.rcoit.ru/main/news/actual/17064/. – Дата доступа: 10.06.2017.
2
Постановление ЦИК России от 26.09.2012 №142/1076-6 «О Порядке применения средств
видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях для голосования на выборах и
референдумах, проводимых в Российской Федерации» // Вестник ЦИК России. 2012. №10.
1
52
последующего распознавания, что вполне можно осуществлять с помощью
современного мобильного телефона, оснащенного камерой и специальной
программой,
которая
«расшифрует»
содержимое
сфотографированного
изображения. Следует навести камеру телефона на такой машиночитаемый код
и получить доступ к его содержимому1.
Итоговый протокол УИК заполнятся на компьютере (числовые значения
строк протокола и дата, время подписания вводятся в заранее определенный
электронный табличный шаблон), после чего формируется соответствующий
его содержимому QR-код - графическое изображение, которое становится
частью документа. Далее протокол с картинкой-кодом распечатывается,
проверяется и подписывается членами УИК, после чего наблюдателям и иным
уполномоченным лицам, заинтересованным в получении копий протокола,
можно предложить сделать фото QR-кода. Затем он доставляется в
вышестоящую
избирательную
администратор
ГАС
комиссию
«Выборы»
(ТИК/ИКМО),
сканирует
протокол
где
системный
УИК,
программа
распознает цифры, они появляются на экране компьютера. Данные сверяются с
бумажным первоисточником. Если они совпадают, то оператором системы
подтверждается ввод сведений в ГАС «Выборы».
Данная технология предполагает применение кодированного квадрата в
протоколе УИК (так называемого QR-кода) в качестве элемента передачи
информации об итогах голосования из УИК в вышестоящую избирательную
комиссию при помощи сканирования и распознавания. Это позволяет сократить
время ввода данных протоколов в ГАС «Выборы», минимизирует возможные
технические ошибки системных администраторов при занесении данных. ЦИК
России также рассчитывает, что использование QR-кода позволит исключить
возможные фальсификации на стадии отправки и доставки протоколов из УИК
в ТИК (ИКМО), являясь дополнительным средством защиты подлинности
документа. Кроме того, программа автоматически проверяет логические и
Технология использования QR-кода [Электронный
http://elect70.tomsk.ru/QR-code/. – Дата доступа: 10.06.2017.
1
ресурс].
–
Режим
доступа:
53
контрольные соотношения данных в протоколе УИК до его печати и
подписания, что также должно помочь в снижении влияния «человеческого
фактора» на корректное составление протокола.
Новая технология уже была успешно опробована на практике. Так на
выборах, прошедших в единый день голосования в сентябре 2016 года,
Центризбирком своим постановлением от 12.09.2016 №50/514-71 разрешил
использовать
специальную
программу для
ускоренного ввода
данных
протоколов УИК об итогах голосования с машиночитаемым кодом в ГАС
«Выборы»
ряду
участковых
избирательных
комиссий
трех
субъектов
Российской Федерации.
Специальное
программное
обеспечение
разработано
Федеральным
центром информатизации при ЦИК России совместно с компанией разработчиком ГАС «Выборы».
Постановлением ЦИК России от 15.02.2017 №74/667-72 были определены
дальнейшие шаги по развитию и внедрению технологии изготовления
протоколов участковых комиссий об итогах голосования с машиночитаемым
кодом и ускоренного ввода данных протоколов участковых комиссий об итогах
голосования в Государственную автоматизированную систему Российской
Федерации «Выборы» с использованием машиночитаемого кода (именно так
данная технология называется в нормативных документах) и утвержден
Порядок ее применения.
В 2017 году ЦИК России выборочно применяла практику использования
QR-кода, а в 2018 году на предстоящих президентских выборах планируется
полномасштабно внедрить рассматриваемую технологию, когда в QR-код
Постановление ЦИК России от 12.09.2016 №50/514-7 «О создании опытной зоны по
отработке ускоренного ввода данных протоколов участковых избирательных комиссий об
итогах голосования с машиночитаемым кодом в Государственную автоматизированную
систему Российской Федерации «Выборы» // Вестник Центризбиркома РФ. 2016. №17.
2
Постановление ЦИК России от 15.02.2017 №74/667-7 «О применении технологии
изготовления протоколов участковых комиссий об итогах голосования с машиночитаемым
кодом и ускоренного ввода данных протоколов участковых комиссий об итогах голосования
в Государственную автоматизированную систему Российской Федерации «Выборы» с
использованием машиночитаемого кода» // Вестник Центризбиркома РФ. 2017. №2.
1
54
преобразуют данные о результатах голосования с каждого избирательного
участка, на котором будут установлены необходимые программно-технические
средства для формирования протокола с машиночитаемым кодом1.
Подводя итоги, отметим, что применение современных информационных
технологий является одним из приоритетных направлений совершенствования
избирательного процесса в целом и оптимизации деятельности избирательных
комиссий. В последних лет выборы в нашей страны превратились в
технологичный процесс, использующий новейшие ИКТ при голосовании
избирателей, подведении итогов и определении результатов. Разработанный
проект Программы ускоренного технического переоснащения избирательной
системы нашей страны реализуется сразу в нескольких направлениях, в числе
которых: применение КЭГ, КОИБ, средств видеонаблюдения и трансляции
изображения (веб-камер),
Используемые
технологии
комплексы
машиночитаемого
удовлетворяют
требованиям
кода
(QR-код).
избирательного
законодательства Российской Федерации, а также европейских стандартов
электронного голосования, а нормативно-правовая база является достаточной
для подготовки и их применения на выборах и референдумах.
Выводы по главе:
1.
При
создании
Государственной
автоматизированной
системы
Российской Федерации «Выборы» в 1994 году были поставлены задачи
автоматизации
информационных
работ
на
всех
этапах
проведения
избирательной кампании по всем видам выборов и референдумов, сокращения
сроков подведения итогов голосования, снижения материальных затрат на
проведение
избирательной
кампании
и
организацию
государственной
регистрации избирателей.
Важным принципом применения ГАС «Выборы» является обеспечение
безопасности информации в сочетании с открытостью системы и доступностью
Иванченко А.В. Новые информационные технологии в избирательной системе России
(выступление на международной конференции «Право цифровой администрации в России и
во
Франции»)
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.rcoit.ru/main/news/actual/17064/. – Дата доступа: 10.06.2017.
1
55
сведений, содержащихся в ее базах данных. Это достигается целым комплексом
организационных, программно-технических и правовых мер:
 применяется
распределенная
база
данных
с
тиражированием
компонентов, то есть данные располагаются там, где они используются;
 реализована функция защиты данных с помощью электронной подписи в
подсистеме документооборота;
 изолированность системы от внешних информационных систем и
интернета в связи с тем, что она является системой стратегического
значения;
 программное обеспечение ГАС «Выборы» - продукт отечественных
разработчиков. Это означает, что система надежно защищена от
встраивания
недокументированных
функций,
которые
зачастую
позволяют осуществлять некоторые действия в обход существующих
систем безопасности.
2. Итог практики применения ИКТ на выборах различного уровня
является закрепление в избирательном законодательстве новых понятий «электронного голосования», «электронного бюллетеня», «комплекс для
электронного
голосования»,
«комплекса
обработки
избирательных
бюллетеней», видеофиксации, технологии машиночитаемого кода (OR-кода).
В узком смысле термином «электронное голосование» (англ. electronic
voting - e-voting) обозначаются электронные инструменты, применяемые при
организации
и
проведении
выборов,
направленные
на
эффективное
обеспечение реализации избирательных прав граждан.
Законодательством Российской Федерации предусматривается комплекс
средств, предназначенный для электронного голосования, автоматизированного
подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования и составления
протокола участковой комиссии об итогах голосования. Для реализации
данного положения с использованием программно-технических средств
разработан
электронный
бюллетень,
применяемый
при
проведении
электронного голосования.
56
Комплекс для электронного голосования (КЭГ) – средство автоматизации
ГАС «Выборы», предназначенный для проведения электронного голосования,
автоматизированного подсчета голосов избирателей, установления итогов
голосования и составления протокола участковой комиссии об итогах
голосования.
Комплекс обработки избирательных бюллетеней 2017 (КОИБ-2017)
является
техническим
средством
подсчета
голосов,
обеспечивающим
автоматизированный прием и обработку бюллетеней для голосования, подсчет
голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке,
участке референдума, ввод данных протокола, которые не подсчитываются
КОИБ-2017, проверку контрольных соотношений данных, внесенных в
протокол, печатание протоколов об итогах голосования соответствующей
участковой избирательной комиссии, комиссии референдума по каждому виду
проводимых выборов, референдума и запись результатов голосования по
каждому виду проводимых выборов и референдума, в том числе на внешний
носитель информации для передачи в вышестоящую избирательную комиссию
и вода в ГАС «Выборы».
Средства видеонаблюдения и трансляции изображения представляют
собой
программно-аппаратный
комплекс
технических
устройств,
предназначенный для видеонаблюдения за процедурой голосования и подсчета
голосов
избирателей,
происходящей
в
помещении
для
голосования
избирательного участка, видеофиксации и трансляции их изображения.
Технология машиночитаемого кода (OR-код) предполагает применение
кодированного квадрата в протоколе УИК в качестве элемента передачи
информации об итогах голосования из УИК в вышестоящую избирательную
комиссию при помощи сканирования и распознавания. Это позволяет сократить
время ввода данных протоколов в ГАС «Выборы», минимизирует возможные
технические ошибки системных администраторов при занесении данных.
57
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО – ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Проблемы информационно-разъяснительной деятельности избирательных
комиссий в сети Интернет
В полной мере осознавая важность такого направления деятельности, как
информационно-разъяснительная работа, вся система избирательных комиссий
рассматривает
вопросы
правовой
грамотности
граждан,
уровня
их
политической культуры и осведомленности в первую очередь. Такая
деятельность осуществляется системно и в комплексе, охватывая своим
вниманием все категории избирателей.
Исследователи
рассматривают
информационно-разъяснительную
деятельность избирательных комиссий и в широком, и в узком смысле1.
1
См.: Нечипоренко Т.В. Информационное обеспечение выборов – институт избирательного
58
В
широком
смысле
–
в
качестве
обязательной
деятельности
избирательных комиссий при осуществлении взаимодействия с органами
государственной власти
и местного самоуправления, общественными
объединениями, СМИ при информировании избирателей о российской
избирательной
системе,
избирательном
законодательстве,
особенностях
выборов на разных уровнях управления, о единых днях голосования, видах и
особенностях политических партий с целью мотивирования граждан на
принятие активного участия в политической жизни страны.
В узком смысле – в качестве одного из направлений деятельности
избирательной
комиссии,
организующей
определенную
избирательную
кампанию с целью информирования избирателей о подготовке, сроках и этапах
проведения избирательных кампаний, статусе ее субъектов1.
Информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий
в целом может включать в себя два блока.
Информационный блок обеспечивает информационное сопровождение
деятельности
избирательных комиссий на основе календарного
избирательной
кампании;
одновременную
организацию
разъяснительный
комплекса
блок
мероприятий
плана
предусматривает
по
разъяснению
положений законодательства в сфере выборов и практики его применения всем
субъектам избирательного процесса, юридическому просвещению и обучению
избирателей2.
Среди основных мероприятий избирательных комиссий на региональном
уровне в сфере
информационно-разъяснительной работы, можно выделить
осуществление3:
законодательства Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - С.79–111.
1
Марьенков В.Ю. Информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий
Российской Федерации в сети Интернет: проблемы правового регулирования // Труды
Института государства и права Российской академии наук. - 2013. - №5. - С.44.
2
Почиковская А.Л. Основные формы и методы применения Интернет-технологий при
организации информационно-разъяснительной деятельности // Государственная власть и
местное самоуправление. - 2015. - №5. - С.15.
3
Соловьева А.А. Опыт использования вебинаров в обучении территориальных и участковых
избирательных комиссий Ивановской области // Выборы: теория и практика. - 2013. - №3. С.24-25.
59
 информационного
и
медийного
сопровождения
текущей
работы
избирательной комиссии;
 единого комплекса информационно-разъяснительных мероприятий в
соответствии с утвержденным календарным планом;
 информационного взаимодействия избирательной комиссии с органами
государственной власти и местного самоуправления, с представителями
политических партий, общественных объединений, СМИ и экспертного
сообщества;
 подготовки и размещения наружных средств информирования: аудио- и
видеопродукции на радио и телевидении;
 обучения организаторов выборов и иных субъектов российского избирательного процесса.
В
реализации
избирательных
информационных
отмеченных
комиссий
выше
значительна
технологий,
с
направлений
роль
помощью
новых
которых
деятельности
электронных
осуществляется
значительное ускорение информационного обмена между избирательными комиссиями и другими участниками избирательного процесса, повышение
эффективности их взаимодействия, установление более действенной и
оперативной связи с избирателями.
Информирование, которое осуществляется на практике в режиме
«офлайн» с применением аудио-видео-продукции, размещения печатной
продукции, информационных материалов на рекламных конструкциях является
достаточно специфичным и может порождать проблемы правового характера,
связанные с соблюдением законодательства в области авторского права и
смежных прав, режима размещения политической рекламы и некоторых
других1.
Безусловно,
возникновение
всемирной
глобальной
сети
оказало
значительное влияние на характер отечественной избирательной системы,
привело к существенным изменениям в общественной жизни, которые отМарьенков В.Ю. Информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий
в канун федеральных выборов // Журнал о выборах. - 2011. - №4. - С.45.
1
60
ражаются в новых формах взаимодействия между индивидами. Поэтому в
условиях
глобализации,
при
наличии
традиционными
массмедиа,
эффективными
инструментами
преимуществ
интернет-технологии
в
по
сравнению
являются
с
более
информационно-разъяснительной
деятельности избирательных комиссий.
При осуществлении избирательного процессе большая часть обращений
граждан на «горячую линию» ЦИК России посвящена теме предоставления
информации о номерах и адресах избирательных участков, на которых они
зарегистрированы в качестве избирателей.
На официальном сайте ЦИК России по данному вопросу были
размещены следующие интернет-сервисы:
«Найди себя в регистре избирателей ГАС «Выборы» – сервис, который
обеспечивает гражданам России доступ к сведениям об обработке своих
персональных данных в ГАС «Выборы»; он функционирует в период между
выборами и прекращает работу за пятнадцать дней до дня голосования;
«Найди свой избирательный участок» – сервис, который позволяет
узнать, на каком избирательном участке может проголосовать гражданин,
проживающий по данному адресу. С тем, чтобы воспользоваться таким
сервисом, следует ввести адрес места жительства. Данный функционал
размещается за пятнадцать дней до дня голосования. Накануне дня голосования
он функционирует круглосуточно и непрерывно в режиме «онлайн» вплоть до
девяти часов вечера по московскому времени в день голосования;
«Найди себя в списке избирателей» – сервис, который обеспечивает
гражданам России доступ к сведениям об избирательном участке, участке
референдума, на котором гражданин включен в список избирателей. Интернетсервис доступен в «Личном кабинете пользователя» на сайте ЦИК России после
предварительной регистрации, функционировал за пятнадцать дней до дня
голосования и завершил работу в девять часов вечера по московскому времени
в день голосования. Ответы обратившемуся передавались не позднее чем через
тридцать минут после оформления им запроса1.
1
Марьенков В.Ю. Информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий
61
На базе Федерального закона от 10.01.2003 №20-ФЗ1 осуществляется
формирование
комплекса
нормативных
документов
ЦИК
России,
избирательных комиссий субъектов РФ, которые регулируют деятельность в
сфере
информирования
в
Интернете.
По
содержанию
они
должны
способствовать регулированию двух важнейших групп отношений в данной
сфере:

работы по поддержанию актуализации наполнения сайтов полной и
достоверной информацией о готовящихся и проводимых избирательных
кампаниях и о деятельности избирательных комиссий и в выборный, и в
межвыборный периоды;

использования официальных сайтов избирательных комиссий как
площадки для внедрения и реализации информационно-справочных
сервисов по запросам избирателей.
Регламентирование
содержания
и
порядка
наполнения
сайтов
региональных комиссий началось с принятием постановления ЦИК России от
23.12.2009 №186/1309-52, которым были установлены обязательные разделы
главной страницы сайта избирательной комиссии субъекта федерации
интернет-портала
ГАС
«Выборы»:
«Избирательныекомиссии»;
«Выборы
иреферендумы»; «Новости»; «Законодательство о выборах и референдумах»;
«Документы избирательной комиссии»; «Политическиепартии »; «Работа с
обращениямиграждан»;
«Численностьизбирателей»;
«Информационное
обеспечение»; «Обучение»; «Архив выборови референдумов»; «Карта сайта».
Заполнение этих разделов требуемой информацией осуществлялось на
основании Постановления ЦИК России от 25.05.2011 №12/130-63.
Российской Федерации в сети Интернет: проблемы правового регулирования // Труды
Института государства и права Российской академии наук. - 2013. - №5. - С.53.
1
Федеральный закон от 10.01.2003 №20-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О Государственной
автоматизированной
системе
Российской
Федерации
«Выборы» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 13.01.2003. №2. Ст.172; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 12.03.2014.
2
Постановление ЦИК России от 23.12.2009 №186/1309-5 «О работе ряда избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации с интернет-сайтами».
3
Постановление ЦИК России от 25.05.2011 №12/130-6 «Об Инструкции по размещению
данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в
сети Интернет».
62
Требованиями
ЦИК
России1
устанавливаются
важные
правила
предоставления информации в режиме «онлайн»:

круглосуточный доступ пользователям для получения, ознакомления и
использования информации на безвозмездной основе;
 доступ пользователей без использования программного обеспечения,
установка которого на технические средства требует заключения
лицензионного или иного соглашения с правообладателем программного
обеспечения, предусматривающего взимание платы с пользователя;
 информация не должна быть зашифрована или защищена от доступа
иными средствами, не позволяющими осуществить ознакомление
пользователей с ее содержанием без использования иных технических
средств или иного программного обеспечения, чем веб-обозреватель;

доступ
к
информации,
размещенной
на
сайте
ЦИК
России
и
официальных сайтах избирательных комиссий субъектов, не может быть
обусловлен
требованиями
регистрации
пользователей
или
предоставления ими персональных данных, а также требованием
заключения ими лицензионных или иных соглашений.
На основании Постановления ЦИК России от 12.09.2003 №25/176-4 2,
интернет-сайты избирательных комиссий субъектов федерации располагаются
едином портале ЦИК России.
Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ3 по-новому определил формат
работы избирательных комиссий в области информирования. При этом во
время его реализации, учитывая особый статус избирательных комиссий,
возникают проблемы, которые требуют разрешения.
См.: Постановление ЦИК России от 28.10.2010 №223/1491-5 «Об утверждении Требований
к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования
сайтом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и официальными
сайтами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации».
2
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 12.09.2003
№25/176-4 «О Порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы
Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет».
3
Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 16.02.2009. №7. Ст.776; Официальный
интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 09.03.2016.
1
63
В.И.Кривцовым при комментировании положений данного нормативноправового акта, отмечается, что его положения не подлежат распространению
на избирательные комиссии муниципальных образований. При этом возникает
ситуация, когда у избирательной комиссии города с населением в пятьсот
тысяч человек может не быть своего сайта1.
В.Ю.Марьенков2
выделяет
следующие
тенденции
в
развитии
официальных сайтов избирательных комиссий субъектов федерации:

нет прямой зависимости между общим количеством избирателей,
потенциальных пользователей интернет-ресурса и качеством ведения
избирательными комиссиями своих интернет-сайтов;

качественный пересмотр наполнения сайтов избирательных комиссий
после
изменений,
которые
были
внесены
в
избирательное
законодательство. Иногда следует говорить о том, что развитие интернетсайтов
избирательных
определяющим
комиссий
ориентиры
для
субъектов
федерации
определенных
является
муниципальных
избирательных комиссий;

технический уровень при размещении страниц в Интернете (в первую
очередь это относится к использованию доменных имен второго уровня),
не
является
показателем
высокого
качества
реализации
его
информационной составляющей.
В Орловской области функционирует сайт http://ik57.ru, интернет–ресурс,
посвященный деятельности Избирательной комиссии Орловской области http://www.orel.izbirkom.ru/(Приложение 3) .
Программно-технической средой для размещения информации на сайте
комиссии в сети Интернет является автономная подсистема «Интернет-портал
ГАС «Выборы» в сети Интернет», не имеющая физической связи с
комплексами средств автоматизации, входящими в состав ГАС «Выборы».
Кривцов В.И. Новые стандарты информационной открытости избирательных комиссий //
Журнал о выборах. - 2011. - №3. - С.31.
2
Марьенков В.Ю. Информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий
Российской Федерации в сети Интернет: проблемы правового регулирования // Труды
Института государства и права Российской академии наук. - 2013. - №5. - С.46.
1
64
Избирательная комиссия Орловской области активно использует этот
ресурс для информирования граждан о событиях, связанных с избирательной
системой в целом. С помощью сайта данной Избирательной комиссии граждане
могут получить оперативную и самое главное достоверную информацию о ходе
избирательных камланий различного уровня, кандидатах и избирательных
объединениях.
Основными целями работы сайта областной комиссии являются
информирование участников избирательного процесса, повышение правовой
культуры избирателей, обучение, построение эффективной коммуникации
избирательных комиссий со всеми участниками избирательного процесса.
В соответствии с Регламентом информационного наполнения на сайте
специально созданы такие разделы, как:

«Выборы и референдумы», в данном разделе можно найти информацию о
проводимых избирательных кампаниях, информацию о кандидатах и
избирательных объединениях, принимавших участие в выборах, в день
проведения выборов ход голосования, итоги выборов всех уровней на
территории области;

раздел «Политические партии» посвящен информации, касающейся
деятельности региональных отделений политических партий в период
избирательных камланий, их финансовой деятельности;

в разделе «Документы избирательной комиссии» размещаются все
постановления, принятые на заседаниях комиссии;

в разделе
«Новости» отражаются
все мероприятия,
проводимые
комиссией и территориальными избирательными комиссиями;

в
разделах
«Обучение»,
«Правовая
культура»
опубликован
весь
лекционный материал для членов избирательных комиссий и иных
участников избирательного процесса1.
Сайт Избирательной комиссии Орловской области характеризуется
стабильное посещаемостью, которая держится на высоком уровне, независимо
от того, идет в это время избирательная кампания или нет.
Официальный
сайт
http://www.orel.izbirkom.ru
1
Избирательной
комиссии
Орловской
области
65
Необходимо также отметить, что всеми избирательными комиссиями
субъектов Российской Федерации в своей деятельности активно используется
мощный информационный потенциал Интернета. На протяжении многих лет
эффективно применяют современные электронные технологии. При этом
целенаправленно совершенствуются web-разработки и внедряются новые
интернет-проекты. Бесспорными новациями выступают компьютерные игры по
избирательному праву, молодежные сайты, специальные интернет-ресурсы для
слепых и слабовидящих граждан. Среди иных электронных средств, которые
находят эффективное применение в работе избирательных комиссий, можно
отметить системы онлайн-трансляции хода выборов и подсчета голосов
избирателей,
системы
видеоконференцсвязи,
радио-интернет-SMS-
конференции, а также другие ресурсы, которые функционируют в рамках
интернет-сайтов комиссий.
К примеру, помимо привычных и надежно себя зарекомендовавших
способов обучения в виде лекций, решений ситуационных задач, деловых игр,
областных
совещаний,
посвященных
основным
этапам
избирательного
процесса, разъяснению новелл избирательного законодательства Избирательная
комиссия Орловской области стремится максимально, использовать в своей
работе методики и формы, соответствующие новому времени и темпам
развитая информационных технологий. В целях обучения членов комиссий
Избирательная комиссия проводит семинары в режиме видеоконференций.
Одновременно изучается вопрос возможности общения и общения участников
избирательного процесса посредством скайпа и веб-семинаров.
Предусмотрены следующие программы обучения:
1. Программа обучения членов избирательных комиссий муниципальных
образований Орловской области «Правовые основы избирательного процесса и
организации работы избирательной комиссии муниципального образования».
2.
Программа
обучения
членов
территориальных
избирательных
комиссий Орловской области «Правовые основы избирательного процесса и
организации работы территориальной избирательной комиссии».
3. Программа обучения членов участковых избирательных комиссий и
66
резерва составов участковых комиссий в Орловской области «Правовые основы
избирательного процесса и организации работы участковой избирательной
комиссии»1.
Очевидно,
что
информирование
граждан
и
других
участников
избирательного процесса по вопросам избирательного права с помощью интернет-технологий необходимо и дальше развивать, поскольку информационные
технологии позволяют создать впечатление прямого участия в политической и
избирательной системе, так как участники избирательного процесса лично
выступают
в
самых
разных
качествах.
Вовлечение
избирателей
в
избирательную систему через информационные технологии приводит к росту
политического участия и тем самым к повышению легитимности демократических политических режимов.
При этом, на наш взгляд, представляется важным для избирательных
комиссий усилить работу по следующим направлениям:
-
постоянное проведение анализа структуры сайтов с точки зрения
удобства для пользователей, обеспечивая приоритетность доступа к наиболее
значимой информации, проведение работ по оптимизации структуры сайта за
счет реорганизации и слияния неиспользуемых и малоиспользуемых разделов;
-
обращение
территориальных
муниципальных
внимания
избирательных
образований
по
на
расширение
комиссий,
возможностей
избирательных
представлению
информации
комиссий
о
своей
деятельности в сети Интернет;
-
при работе с разделом, касающимся повышения правовой культуры
избирателей, обращение внимания на развитие интерактивной составляющей;
-
выстраивание
отношений
сотрудничества
с
электронными
средствами массовой информации для усиления их роли в активизации
гражданской позиции всех категорий избирателей2;
-
создание стимулов для учебных заведений всех уровней, с тем,
Информационный
портал
избирательных
комиссий
Орловской
области:
http://ik57.ru/programmy-obucheniya/
2
Юсов С.В. Использование системы сайтов Избирательной комиссии Ростовской области
при информировании и обучении // Выборы: теория и практика. - 2013. - №3. – С.26-27.
1
67
чтобы они активно участвовали в работе по просвещению молодых и будущих
избирателей, в том числе с помощью новых электронных информационных
технологий.
Подводя итоги, отметим, что вопросы, которые касаются официального
информирования избирателей с применением Интернета, требуют дальнейшего
исследования. Являясь по природе источником официального информирования,
они укладываются в концепцию электронной демократии. В этом случае речь
ведется не о противопоставлении информирования агитации, а о разработке
эффективных механизмов реализации данного процесса.
3.2. Некоторые проблемы правового регулирования дистанционного
электронного голосования
Опыт применения технических средств при голосовании и на других
стадиях российского избирательного процесса, довольно обширен. В последние
годы на региональных и муниципальных выборах был реализован ряд
пилотных проектов с использованием новых технических средств для
голосования, новых технологий передачи данных в процессе подведения итогов
голосования, а также средств видеонаблюдения за ходом голосования и
доставки избирательной документации из отдаленных регионов страны.
Как известно, следует различать электронное голосование с сохранением
избирательных пунктов, где устанавливаются электронные автоматы и куда
избирателю придется явиться, чтобы отдать свой голос и дистанционное, т.е.
удаленное голосование через Интернет. В этом случае проголосовать можно из
любой
точки
планеты.
Российские
реалии
пока
лежат
в
плоскости
существования электронных систем голосования, которые представлены двумя
типами:
1) Оптические сканеры, считывающие отметки избирателей на бумажных
бюллетенях,
т.е.
рассмотренные
нами
выше
комплексы
обработки
избирательных бюллетеней (КОИБ).
2) Сенсорные устройства электронного голосования без бумажного
68
бюллетеня
-
на
них
основана
более
прогрессивная
система,
также
проанализированная нами выше - комплекс для электронного голосования
(КЭГ).
Таким образом, электронное голосование в России имеет место быть, но
широта охвата новыми системами голосования пока невелика, кроме того,
применяются они главным образом, на региональных выборах. К тому же в
этом случае избирателю приходиться явиться на избирательный участок и
пройти для многих достаточно сложную процедуру. На сегодняшний день
мировая практика электронного голосования шире и глубже, о чем
свидетельствует опыт Австралии, США, Эстонии и ряда других стран, где
избиратели голосуют через Интернет.
Первым
опытом
применения
Интернет-технологий
в
практике
отечественных выборов стал эксперимент по электронному опросу избирателей
с
использованием
информационно-телекоммуникационной
сети
общего
пользования Интернет, проведенный в городе Новомосковске Тульской области
12 октября 2008 года. В ходе него впервые был разработан и реализован
комплекс мер методического, технического и организационно-правового
характера. Данный эксперимент прошел весьма удачно, что позволило
продолжить исследования перспектив использования сети Интернет и
различных форм дистанционного электронного голосования на выборах в
Российской Федерации в дальнейшем.
В развитие нового направления деятельности избирательных комиссий по
применению электронных устройств с использованием сети Интернет был
проведен ряд экспериментов еще в пяти субъектах Российской Федерации:
Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Томской областях и ХантыМансийском автономном округе. Наряду с продолжением использования
дисков электронного опроса, впервые проходили тестирование и апробацию
принципиально новые технологии применения на выборах оборудования сетей
мобильной связи, электронных социальных карт, системы ГЛОНАСС. При
этом, помимо расширения географии эксперимента, произошло существенное
увеличение количества участников электронного опроса, уровней и видов
69
избирательных кампаний, в ходе которых проводились тестовые мероприятия.
В конечном счете, это позволило существенно повысить значимость выводов и
оценок, сформулированных по их результатам1.
Апробация
новых
технологий
сопровождалась
социологическими
опросами избирателей, по итогам которых можно было констатировать
позитивное
отношение
отечественного
волеизъявления,
граждан
избирательного
но
и
к
не
только
к
процесса
применению
введению
в
практику
инновационных
новых
форм
форм
информационно-
разъяснительной работы.
Несмотря на очевидные преимущества дистанционного голосования
перед традиционным, данная форма голосования содержит определенные
риски, которые на основе анализа их содержания можно разделить на
следующие группы2:
 риски, связанные с необходимостью обеспечения важнейших принципов
избирательного права;
 риски, связанные с доверием избирателей к процедуре дистанционного
электронного голосования;
 риски, связанные с несовершенством технологии дистанционного
электронного голосования в области защиты информации и сложности
самой процедуры голосования;
 риски, связанные с технической реализацией проекта.
В рамках нашего исследования наибольший интерес представляют риски
первой группы, в рамках которой возникает:
 проблема
правильного
осуществления
аутентификации
избирателя
(обеспечение принципа личного голосования);
Иванченко А.В. Новые информационные технологии в избирательной системе России
(выступление на международной конференции «Право цифровой администрации в России и
во
Франции»)
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.rcoit.ru/main/news/actual/17064/. – Дата доступа: 10.06.2017.
2
Пескова О.Ю., Фатеева С.В. Электронное голосование: методы, риски, проблемы / В
сборнике: Технологии информационного общества в науке, образовании и культуре /
Сборник научных статей. Труды XVII Всероссийской объединенной конференции «Интернет
и
современное
общество»
(IMS-2014).
Санкт-Петербургский
национальный
исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики;
Библиотека Российской Академии наук. 2014. - С.253.
1
70
 проблема обеспечения принципа тайны голосования;
 проблема обеспечения принципа равного избирательного права1.
Дадим им краткую характеристику.
1. Проблема правильного осуществления аутентификации избирателя
(обеспечение принципа личного голосования).
В данном случае могут иметь место следующие ситуации:
- Избирателем заранее получается ключ (ключи) с целью доступа на
сервер, чтобы осуществить голосование. Одни выборы могут отделяться от
других большим периодом времени. Длительное хранение уменьшает
надежность ключей, которые могут похитить в базе данных избирательной
комиссии или непосредственно у избирателя. К примеру, они безнадзорны в
случае его смерти. Такими ключами могут начать торговать, что приведет к
следующей
возможной
электронных
ключей,
ситуации:
при
злоумышленники
похищении
смогут
уже
индивидуальных
при
открытии
избирательных участков проголосовать за многие тысячи избирателей. Если те
соберутся проголосовать в Интернете, обнаружат, что их голос уже учтен.
- Избирателем ключи получаются каждый раз перед началом выборов,
тогда пропадет основное преимущество при Интернет-голосовании (удобство,
минимальные траты времени), поскольку накануне избирателю следует лично
прийти
на
избирательный
участок,
зарегистрироваться
там,
получить
необходимые ключи.
При голосовании с помощью мобильного телефона возможность
идентификации избирателя при настоящем уровне развития технологий
практически отсутствует. Несмотря на то, что для предотвращения повторного
голосования одним человеком или использования чужой SIM-карты каждому
избирателю присваивается уникальный код, который действует однократно,
гарантий того, что с телефона и SIM-карты голосует именно то лицо, которому
выдан код, нет никаких. При голосовании непосредственно через Интернет и с
помощью
социальной
электронной
карты
рассматриваемую
проблему
Матренина К.Ю. Дистанционное электронное голосование: риски, проблемы и пути их
решения // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - №2. - С.37.
1
71
предлагается решить путем внедрения системы электронной цифровой подписи
(ЭЦП).
Избиратель может либо заранее единовременно получить ключ ЭЦП для
доступа на сервер для голосования на всех последующих выборах, либо
получать ключи электронной цифровой подписи каждый раз накануне выборов.
В первом варианте проблема заключается в том, что длительный период
хранения резко снижает надежность подобных ключей. Они могут быть либо
похищены в базе данных избирательной комиссии, либо у самого избирателя, а
соответственно есть вероятность начала спекулятивной торговли такими
ключами,
превращения
его
в
некий
специфический
объект
подкупа
избирателей.
При применении второго варианта пропадает основное преимущество
данной формы голосования – удобство, так как за день до голосования
избиратель должен лично посетить помещение, в котором расположена
избирательная комиссия, зарегистрироваться и получить ключ для доступа.
В
зарубежной
идентификационная
электронную
практике
карта (ID-карта),
цифровую
подпись.
Ее
используется
которая
индивидуальная
позволяет
преимуществом
в
ставить
сравнении
с
выделенными ранее вариантами является то, что такое решение обладает
универсальным характером, несколькими степенями защиты, может быть
выдана один раз, не может позволить голосовать за другого избирателя,
поскольку избиратель идентифицирует себя, указывая код, дату рождения,
место рождения и иные индивидуальные данные1.
Не разработан до настоящего времени и надежный механизм защиты от
доступа на сервер с целью голосования одного и того же избирателя в течение
нескольких раз – в случаях, когда избиратель, например, прошел регистрацию,
но не успел выбрать определенный вариант голосования, например, из-за
Семенова В.Г. Электронное голосование: теоретические возможности и практические риски
/ В сборнике: Парламентаризм в современном мире: теория и практика Материалы VII
Международного Конституционного форума, посвященного 10-летию юридического
факультета Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского. 2016.
- С.142.
1
72
прекращения сеанса связи, либо уже выбрал вариант голосования, но не успел
получить
подтверждение,
что
его
вариант
учтен.
Данная
проблема
представляется нам актуальной, поскольку линии связи в нашей стране не
отличаются хорошим качеством.
2. К проблеме аутентификации избирателя тесно примыкает и проблема
обеспечения принципа тайного голосования, на которую обращено особое
внимание в Рекомендациях Совета Европы. Социологические исследования,
проведенные одновременно с экспериментами по электронному голосованию,
наглядно
демонстрируют
обеспокоенность
избирателей
возможностью
нарушения тайны их голосования. При привычной схеме выборов, для
соблюдения тайны голосования достаточно убедиться, что бюллетень не
подписан вашей фамилией и что в кабине для голосования не присутствуют
посторонние лица. При применении систем дистанционного электронного
голосования избиратели уже не могут самостоятельно удостовериться, что
информация,
позволяющая
идентифицировать
их
личность,
не
была
прикреплена к электронному бюллетеню при отправке на сервер голосования.
На практике выработаны достаточно универсальные подходы к решению
данного вопроса. Так, например, в Швейцарии используется подход,
обеспечивающий
тайну
голосования
отсутствием
поименного
списка
избирателей, содержащего идентифицирующие личность данные, а лишь
наличием
списка,
содержащего
номера
действительных
карточек
для
голосования. Другой способ, представляющийся более предпочтительным,
заключается в использовании так называемых серверов деперсонификации,
которые стирают информацию, индивидуализирующую избирателя. Данный
способ получил широкое распространение при проведении экспериментов по
электронному голосованию в России. Наряду с указанными способами, широко
применяется и технология «перемешивания» электронного ящика для
голосования, т.е. электронные бюллетени считываются не по мере их
поступления, а в произвольном порядке1.
Пескова О.Ю., Фатеева С.В. Электронное голосование: методы, риски, проблемы / В
сборнике: Технологии информационного общества в науке, образовании и культуре /
Сборник научных статей. Труды XVII Всероссийской объединенной конференции «Интернет
1
73
Представляет интерес также и идея электронного бюллетеня или система
Prêt à Voter, которая была предложена профессором Питером Райаном (Peter
Y.A.Ryan) и разработана группой исследователей из университета Суррея в
Гилфорде, Великобритания.
Бюллетень делится на две части. В левой части указывается список
кандидатов. Правая часть состоит из пустых полей, в одном из которых
избиратель должен поставить знак, обозначающий его выбор. Рядом с полями
печатается QR-код бюллетеня, где зашифрован уникальный случайный набор
чисел - пин-код. Сделав выбор, избиратель разрывает его по перфорации на две
части. Левая часть с кандидатами остается у избирателя, а правая часть
бюллетеня сканируется или опускается в избирательную урну.
Для подсчета голосов с бюллетеня считываются и передаются в
центральную базу данных два числа: порядковый номер проставленной
«галочки» и пин-код с QR-кода, который является специальным ключом,
помогающим расшифровать, что означает выбор в соответствующем квадрате
бюллетеня.
К моменту подсчета голосов сформируется база данных, состоящая из
чисел и отдельных частей общего ключа, то есть каждого пин-кода,
участвовавшего в голосовании. Чтобы ее расшифровать потребуется сложить
все части ключей. При этом, определенные части ключей будут находиться у
партий. Если партии согласны с ходом выборов, то они предоставляют для
проведения подсчетов свои части ключей. После этого все ключи собираются
вместе, складываются, и расшифровываются результаты голосования.
Анонимность голосования является, с одной стороны, сильной стороной
бюллетеня Бисмарка, а с другой является его серьезной уязвимостью по
причине сложности в доказательстве собственного выбора, кроме того,
анонимность записей в центральной базе позволяет администратору внести
туда сколько угодно «нужных» полей1.
Тем не менее, данный метод способен обеспечить прозрачность,
и
современное
общество»
(IMS-2014).
Санкт-Петербургский
национальный
исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики;
Библиотека Российской Академии наук. 2014. - С.252.
74
конфиденциальность, честность и безопасность подсчета голосов избирателей1.
3. Обеспечение принципа равного избирательного права при применении
рассматриваемой формы голосования имеет свои специфические черты. В
первую очередь, эти особенности связаны с необходимостью существования
определенных технических предпосылок для голосования у самого избирателя.
Так, например, избиратель должен иметь мобильный телефон определенных
технических характеристик или иное устройство с выходом в Интернет2.
Данная ситуация делает пока невозможным введение электронного
голосования дистанционным способом в качестве универсальной формы
голосования, однако и при использовании его в качестве дополнительного
способа на выборах в целом проблема равенства еще более обостряется, т.к.
возникает возможность подачи избирателем голоса более чем одним каналом
для голосования. Поэтому возникает необходимость формирования некой
единой базы данных о проголосовавших, которая обновляется в режиме
реального времени.
Таким образом, риски, связанные с необходимостью обеспечения
важнейших принципов избирательного права при проведении дистанционного
электронного голосования, могут быть минимизированы при внесении
законодателем соответствующих изменений в нормативно-правовые акты,
регламентирующие вопросы электронного голосования, а также в результате
Пескова О.Ю., Фатеева С.В. Электронное голосование: методы, риски, проблемы / В
сборнике: Технологии информационного общества в науке, образовании и культуре /
Сборник научных статей. Труды XVII Всероссийской объединенной конференции «Интернет
и
современное
общество»
(IMS-2014).
Санкт-Петербургский
национальный
исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики;
Библиотека Российской Академии наук. 2014. - С.253.
1
Пескова О.Ю., Фатеева С.В. Электронное голосование: методы, риски, проблемы / В
сборнике: Технологии информационного общества в науке, образовании и культуре /
Сборник научных статей. Труды XVII Всероссийской объединенной конференции «Интернет
и
современное
общество»
(IMS-2014).
Санкт-Петербургский
национальный
исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики;
Библиотека Российской Академии наук. 2014. - С.253.
2
Пескова О.Ю., Фатеева С.В. Электронное голосование: методы, риски, проблемы / В
сборнике: Технологии информационного общества в науке, образовании и культуре /
Сборник научных статей. Труды XVII Всероссийской объединенной конференции «Интернет
и
современное
общество»
(IMS-2014).
Санкт-Петербургский
национальный
исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики;
Библиотека Российской Академии наук. 2014. - С.252.
1
75
разработки и внедрения определенных технологий на основе изучения и
обобщения опыта зарубежных стран.
Выводы по главе:
1. Информирование избирательными комиссиями граждан и других
участников избирательного процесса по вопросам избирательного права с
помощью интернет-технологий необходимо совершенствовать, т.к. вовлечение
избирателей в избирательную систему через информационные технологии
приводит к росту политического участия и тем самым к повышению
легитимности демократических политических режимов.
2. Система дистанционного электронного голосования, наряду с
преимуществами, имеет свои недостатки, способные серьезным образом
повлиять на ход и результаты выборов.
При этом к группе рисков, связанных с необходимостью обеспечения
важнейших принципов избирательного права, можно отнести проблемы:
 правильного осуществления аутентификации избирателя (обеспечение
принципа личного голосования);
 обеспечения принципа тайны голосования;
 обеспечения принципа равного избирательного права.
76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По
результатам
исследования,
проведенного
в
выпускной
квалификационной работе, можно сделать следующие выводы:
Определение избирательной комиссии дается в ст.2 Федерального закона
от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»: под избирательной
комиссией
законодатель
формируемый
в
порядке
предлагает
и
сроки,
понимать
которые
«коллегиальный
установлены
орган,
законом,
организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов».
При этом в указанном Федеральном законе выделяется три вида
избирательных комиссий: избирательная комиссия вышестоящая (вышестоящая
избирательная комиссия); избирательная комиссия нижестоящая (нижестоящая
избирательная комиссия); избирательная комиссия, организующая выборы (организующая выборы избирательная комиссия).
Анализ подходов к определению избирательной комиссии, сложившихся
в специальной литературе, позволил нам сформулировать, что избирательная
комиссия
Российской
Федерации
представляет
собой
институционализированный в установленном законодательстве порядке коллегиальный публично-правовой орган специальной компетенции, действующий
в пределах определенной территории, организующий и обеспечивающее
подготовку и проведение выборов, реализацию и защиту избирательных прав
граждан и других участников избирательного процесса. Не входя ни в одну из
77
трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом
действует как государственно-общественная структура, высшие уровни
которой являются государственными органами, а остальные представляют
собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с
проведением выборов, также обязательны для государственных органов,
общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их
должностных лиц.
Подготовку
и
проведение
выборов
в
Российской
Федерации
осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
избирательные
комиссии
субъектов
Российской
Федерации;
окружные
избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие)
избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.
Электронную демократию в специальной литературе определяют в виде
осуществления власти народом в электронной форме или как традиционной
демократии, воплощенной в электронной форме. Данные определения не
отражают существенных правовых характеристик, наделяемых электронную
демократию в рекомендациях Совета Европы, а именно - прозрачности,
подотчетности органов власти, доступности, качества и свободы информации,
расширения участия населения в демократических процедурах, сочетания
государственного регулирования и саморегулирования, демократического и
цифрового гражданства и др.
Анализ
электронная
специальной
демократия
литературы
является
позволил
формой
нам
определить,
организации
что
общественно-
политической деятельности граждан, обеспечивающей путем применения
ИКТ качественно нового уровня взаимоотношения граждан друг с другом, с
органами
государственной
власти
и
местного
самоуправления,
общественными организациями, коммерческими организациями. Вместе с
электронным правительством, электронная демократия является основой для
применения информационно-коммуникационных технологий в деятельности
избирательных комиссий.
Выяснено, что правовое регулирование электронной демократии должно
78
отличаться многоаспектностью, то есть необходимо учитывать правовые,
технические и организационные условия его реализации, при этом все аспекты
должны соответствовать предписаниям конституционного законодательства.
Электронное голосование в системе электронной демократии обеспечивает
объективные выявление и фиксацию мнения избирателя, и поэтому основания
и порядок его применения должны быть закреплены относительно каждой
формы
реализации
электронной
демократии.
Следовательно,
возникает
необходимость в разработке и принятии Федерального закона «Об основах
электронной демократии в Российской Федерации», где надлежит определить
основные понятия в области электронной демократии, нормативные требования
к ней и характеристики, регламентировать порядок применения механизма
электронного голосования, в дистанционных формах реализации права голоса,
основы
проведения
конституционно-правовой
экспертизы
системы
электронного голосования, уточнить требования к качеству информационной
среды и меры информационной безопасности.
Федеральным законом от 10.01.2003 №20-ФЗ, были введены в оборот
принципиально новые правовые дефиниции, связанные с автоматизацией
выборных процедур, также данный нормативный акт стал основой для создания
интегрированной информационной платформы, на которую были сведены все
выборные
электронные
ресурсы
(персональные
данные
избирателей,
выдвинутых, зарегистрированных, избранных кандидатов, доверенных лиц,
членов избирательных комиссий, сведения о ходе и результатах голосования, в
том числе с использованием электронных средств).
Программно-технологическая основа ГАС «Выборы» делится на общее
программное обеспечение (семейство операционных систем Windows и базы
данных
Oracle)
и
специальное
программное
обеспечение
(полностью
разработано специалистами российских предприятий).
Важным принципом применения ГАС «Выборы» является обеспечение
безопасности информации в сочетании с открытостью системы и доступностью
сведений, содержащихся в ее базах данных. Это достигается целым комплексом
79
организационных, программно-технических и правовых мер.
В настоящее время в ГАС «Выборы» реализована функция защиты
данных с помощью электронной подписи в подсистеме документооборота,
использование которой позволяет защищать от изменения документы,
обрабатываемые в данной подсистеме и идентифицировать должностное лицо,
подписавшее документ.
В настоящее время ГАС «Выборы» является неотъемлемой частью
избирательной системы Российской Федерации, представляя собой уникальную
территориально-распределенную
систему
общегосударственного
уровня,
интегрированную интегрированную информационную платформу выборных
электронных ресурсов, позволяющих решать задачи организации избирательного процесса в комплексе на любом этапе - планировании подготовки,
проведения выборов, учета избирателей, ввода сведений о кандидатах в
депутаты, проведения голосования, подведения итогов и последующей
статистической обработки результатов.
Термином «электронное голосование» (англ. electronic voting - e-voting)
обозначаются электронные инструменты, применяемые при организации и
проведении выборов, направленные на эффективное обеспечение реализации
избирательных прав граждан.
Российским законодательством предусматривается комплекс средств,
предназначенный
для
электронного
голосования,
автоматизированного
подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования и составления
протокола участковой комиссии об итогах голосования. Для реализации
данного положения с использованием программно-технических средств
разработан
электронный
бюллетень,
применяемый
при
проведении
электронного голосования (ч. 21 ст. 63 Федерального закона от 12.06.2002 №67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации»).
Комплекс для электронного голосования – средство автоматизации ГАС
«Выборы», который предназначен для проведения электронного голосования,
автоматизированного подсчета голосов избирателей, подведения итогов
80
голосования, составления протокола участковой комиссии об итогах.
Средства видеонаблюдения и трансляции изображения представляют
собой
программно-аппаратный
комплекс
технических
устройств,
предназначенный для видеонаблюдения за процедурой голосования и подсчета
голосов
избирателей,
происходящей
в
помещении
для
голосования
избирательного участка, видеофиксации и трансляции их изображения.
Технология машиночитаемого кода (OR-код) предполагает применение
кодированного квадрата в протоколе УИК в качестве элемента передачи
информации об итогах голосования из УИК в вышестоящую избирательную
комиссию при помощи сканирования и распознавания, что позволяет сократить
время ввода данных протоколов в ГАС «Выборы», минимизирует возможные
технические ошибки системных администраторов при занесении данных.
В условиях глобализации, при наличии преимуществ по сравнению с
традиционными
массмедиа,
интернет-технологии
эффективными
инструментами
в
являются
более
информационно-разъяснительной
деятельности избирательных комиссий.
Федеральным законом от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления»
по-новому
определен
формат
работы
избирательных
комиссий в сфере информирования. В то же время именно при его реализации,
с учетом особого статуса избирательных комиссий, возникли задачи,
требующие своего решения.
В
настоящее
время,
согласно
Постановлению
Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации от 12.09.2003 №25/176-4 «О
Порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы
Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет», все избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации имеют интернет-сайты на едином
портале ЦИК РФ. В Орловской области функционирует сайт http://ik57.ru,
интернет–ресурс,
посвященный
деятельности
Избирательной
комиссии
Орловской области - http://www.orel.izbirkom.ru/.
Всеми избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации в
81
своей деятельности активно используется мощный информационный потенциал
Интернета. На протяжении многих лет эффективно применяют современные
электронные технологии. При этом целенаправленно совершенствуются webразработки и внедряются новые интернет-проекты. Бесспорными новациями
выступают компьютерные игры по избирательному праву, молодежные сайты,
специальные интернет-ресурсы для слепых и слабовидящих граждан. Среди
иных электронных средств, которые находят эффективное применение в работе
избирательных комиссий, можно отметить системы онлайн-трансляции хода
выборов и подсчета голосов избирателей, системы видеоконференцсвязи,
радио-интернет-SMS-конференции,
а
также
другие
ресурсы,
которые
функционируют в рамках интернет-сайтов комиссий.
При рассмотрении особенностей электронного голосования, нами
выяснено,
что несмотря
на очевидные
преимущества
дистанционного
электронного голосования перед традиционным, оно имеет свои недостатки,
способные серьезным образом повлиять на ход и результаты выборов. Данная
форма голосования содержит определенные риски, которые на основе анализа
их содержания разделены на следующие группы:
 риски, связанные с необходимостью обеспечения важнейших принципов
избирательного права;
 риски, связанные с доверием избирателей к процедуре дистанционного
электронного голосования;
 риски, связанные с несовершенством технологии дистанционного
электронного голосования в области защиты информации и сложности
самой процедуры голосования;
 риски, связанные с технической реализацией проекта.
В рамках рисков, связанных с необходимостью обеспечения важнейших
принципов избирательного права, возникают следующие проблемы:
1. Проблема правильного осуществления аутентификации избирателя
(обеспечение принципа личного голосования). Для систем голосования с
помощью мобильного телефона было предложено использовать уникальный
код, который присваивался каждому избирателю, для предотвращения
82
повторного голосования одним человеком или использования чужой SIMкарты. Но все равно данная технология не дает никаких гарантий того, что
голосует именно то лицо, которому выдан код.
Для систем голосования с помощью социальной карты или через
Интернет можно использовать электронную цифровую подпись, заменяющую
собой собственноручную подпись гражданина и служащей дополнительным
способом защиты содержащейся информации. Однако при этом возникает
вопрос о хранении и получения такой электронной цифровой подписи, но для
данной
проблемы
одним
из
решений
оказывается
использование
индивидуальной идентификационной карты (ID-карты), с помощью которой
пользователь может однажды лично голосовать без потери своих данный и
защитив при этом свой голос.
2.
Проблема обеспечения принципа тайного голосования. Для
решения этой проблемы предложено несколько вариантов решения. Например,
не
использовать
поименный
список
избирателей,
содержащий
идентифицирующие личность данные, а заменить его списком, содержащим
только номера действительных карточек для голосования. Другим решением
является
использование
информацию,
серверов
деперсонификации,
индивидуализирующую
избирателя.
которые
Также
стирают
может
быть
применима технология «перемешивания» электронного ящика для голосования,
т.е. электронные бюллетени считываются не по мере их поступления, а в
произвольном порядке.
2.
Эта
Проблема обеспечение принципа равного избирательного права.
проблема
голосования
у
требует
самого
определенных
избирателя.
технических
Например,
предпосылок
мобильный
для
телефон
определенных технических характеристик или другое устройство с выходом в
Интернет. Также должна существовать единая база данных о проголосовавших,
которая обновляется в режиме реального времени и программное обеспечение,
способное обрабатывать голоса пользователей.
В целом выделенные нами проблемы могут быть разрешены путем
внесения законодателем соответствующих изменений в нормативно-правовые
83
акты, регламентирующие вопросы электронного голосования.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от
21.07.2014) // Российская газета. 12.12.1993. №296; Собрание законодательства
РФ. 04.08.2014. №31. Ст.4398.
1.2. Федеральный закон от 06.04.2011 №63-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об
электронной подписи» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. №15.
Ст.2036.
1.3. Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления» //
Собрание законодательства
РФ.
16.02.2009. №7. Ст.776; Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 09.03.2016.
1.4. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. 07.06.2017) «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
- 07.06.2017.
1.5. Федеральный закон от 10.01.2003 №20-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О
Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 13.01.2003. №2.
Ст.172; опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 12.03.2014.
84
1.6. Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253;
опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 01.06.2017.
1.7. Указ Президента РФ от 04.03.2013 №183 (ред. от 23.06.2014) «О
рассмотрении
общественных
инициатив,
направленных
гражданами
Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская
общественная инициатива».
1.8. Указ Президента РФ от 30.06.2012 №918 «Об Управлении Президента
Российской Федерации по применению информационных технологий и
развитию электронной демократии».
1.9. Указ Президента РФ от 23.08.1994 №1723 «О разработке и создании
государственной
автоматизированной
системы
Российской
Федерации
«Выборы» // Собрание законодательства РФ. 29.08.1994. №18. Ст.1723.
1.10. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 №65 (ред. от
09.06.2010) «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 2010 годы)».
1.11. Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 №632-р (ред. от
10.03.2009)
«О
Концепции
формирования
в
Российской
Федерации
электронного правительства до 2010 года».
1.12. Распоряжение Правительства РФ от 27.09.2004 №1244-р (ред. от
10.03.2009) «О Концепции использования информационных технологий в
деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и
плане мероприятий по ее реализации» // Собрание законодательства РФ.
04.10.2004. №40. Ст.3981.
1.13.
Постановление
ЦИК
России от
15.02.2017
№74/667-7 «О
применении технологии изготовления протоколов участковых комиссий об
итогах голосования с машиночитаемым кодом и ускоренного ввода данных
протоколов участковых комиссий об итогах голосования в Государственную
автоматизированную
систему
Российской
Федерации
«Выборы»
с
85
использованием машиночитаемого кода» // Вестник Центризбиркома РФ. 2017.
№2.
1.14. Постановление ЦИК России от 28.12.2016 №70/647-7 (ред. от
20.09.2017) «О Плане основных мероприятий федерального государственного
казенного учреждения «Федеральный центр информатизации при Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации»
по
использованию,
эксплуатации и развитию Государственной автоматизированной системы
Российской
Федерации
«Выборы»
и
информационно-технологических
подсистем интеллектуальной информационной системы зданий ЦИК России на
2017 год» // Вестник Центризбиркома РФ. 2016. №24.
1.15. Постановление ЦИК России от 12.09.2016 №50/514-7 «О создании
опытной зоны по отработке ускоренного ввода данных протоколов участковых
избирательных комиссий об итогах голосования с машиночитаемым кодом в
Государственную
автоматизированную
систему
Российской
Федерации
«Выборы» // Вестник Центризбиркома РФ. 2016. №17.
1.16. Постановление ЦИК России от 22.01.2014 №213/1399-6 «О Порядке
установления итогов голосования и определения результатов выборов,
референдума на основании протоколов об итогах голосования, составленных в
электронном виде с использованием автоматизированных рабочих мест
участковых избирательных комиссий» [Электронный ресурс] // СПС «Гарант».
1.17. Постановление ЦИК России от 06.03.2013 №165/1212-6 «О порядке
использования при голосовании на выборах в органы государственной власти
субъектов
Российской
Федерации,
органы
местного
самоуправления,
референдумах технических средств подсчета голосов - комплексов обработки
избирательных бюллетеней и комплексов для электронного голосования»
[Электронный ресурс] // СПС «Гарант».
1.18. Постановление ЦИК России от 26.12.2012 №155/1160-6 «О
Концепции
развития
Государственной
автоматизированной
системы
Российской Федерации «Выборы» до 2016 года» // Вестник ЦИК России. 2013.
№1.
1.19. Постановление ЦИК России от 26.09.2012 №142/1076-6 «О Порядке
86
применения
средств
видеонаблюдения
и
трансляции
изображения
в
помещениях для голосования на выборах и референдумах, проводимых в
Российской Федерации» // Вестник ЦИК России. 2012. №10.
1.20. Постановление ЦИК России от 02.02.2012 №94/759-6 «О некоторых
особенностях использования комплексов для электронного голосования на
избирательных участках, образованных за пределами территории Российской
Федерации, при проведении выборов Президента Российской Федерации»
[Электронный ресурс] // СПС «Гарант».
1.21. Постановление ЦИК России от 07.09.2011 №31/276-6 (ред. от
12.08.2015)
«О
Порядке
электронного
голосования
с
использованием
комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в
Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. №13.
1.22. Постановление ЦИК России от 25.05.2011 №12/130-6 «Об
Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной
системы Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет».
1.23. Постановление ЦИК России от 28.10.2010 №223/1491-5 «Об
утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим
средствам обеспечения пользования сайтом Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации и официальными сайтами избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации».
1.24. Постановление ЦИК России от 23.12.2009 №186/1309-5 «О работе
ряда избирательных комиссий субъектов Российской Федерации с интернетсайтами».
1.25. Постановление ЦИК России от 12.09.2003 №25/176-4 «О Порядке
размещения
данных
Государственной
автоматизированной
системы
Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет».
1.26. Технические требования к комплексу обработки избирательных
бюллетеней 2017 (КОИБ-2017), одобрены выпиской из протокола заседания
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 15.02.2017
№74-3-7.
87
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
2.1. Бондарь, Н.С. Конституционная ценность избирательных прав
граждан России / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. – М.: Формула права, 2005. –
С.16.
2.2. Гиберт, А.Н. Полномочия избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации: проблемы реализации / А.Н. Гиберт: автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. - Тюмень, 2012. – 28 с.
2.3. Головин, А.Г. Избирательное право России. Курс лекций / А.Г.
Головин. - М.: Норма, 2013. - С.191-192.
2.4. Избирательное право: Учеб. пособие для студентов вузов / Под ред.
К.К. Гасанова, В.Н. Белоновского. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – С.224.
2.5. Лучин, В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право
России: учебник / В.О. Лучин, В.Н. Белоновский, Т.М. Пряхина /Под ред. В.О.
Лучина. – М.: Закон и право, 2015. - С.207.
2.6. Нечипоренко, Т.В. Информационное обеспечение выборов –
институт избирательного законодательства Российской Федерации: дисс. ...
канд. юрид. наук. - М., 2010. - С.79–111.
2.7. Петухов, Ю.Ф. Особенности правового статуса избирательной
комиссии субъекта Российской Федерации в условиях реформирования
избирательного законодательства / Ю.Ф. Петухов: автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. – М., 2003. – 29 с.
2.8. Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран : учебник /
В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2012. - С.210.
3. ПУБЛИКАЦИИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ
3.1. Анваров, Р.Р. Информационные технологии в избирательном
процессе / Р.Р. Анваров, А.А. Макарцев / В сборнике: Конституционноправовые и уголовно-правовые инструменты обеспечения безопасности в
России, Франции и Молдове сборник статей по материалам студенческой
научно-практической конференции. 2017. - С. 7-14.
3.2. Антонов, Я.В. К вопросу о необходимости совершенствования
88
правового регулирования электронной демократии в России / Я.В. Антонов //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 7. - С. 3-7.
3.3. Антонов, Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития
электронной
демократии
в
современной
России
/
Я.В.
Антонов
//
Конституционное и муниципальное право. – 2016. - № 9. – С. 17-20.
3.4. Антонов, Я.В. Электронная демократия как конституционноправовой феномен / Я.В. Антонов // Государственная власть и местное
самоуправление. – 2016. - № 11. – С. 13-17.
3.5. Бастрикова, И.В. Система избирательных комиссий при проведении
муниципальных выборов // Российское право: образование, практика, наука. 2015. - № 2. - С. 38-40.
3.6. Бузин, А.Ю. Составы участковых избирательных комиссий как
зеркало российских выборов // Конституционное и муниципальное право. 2012. - № 12. - С. 9-11.
3.7. Гришин, Н.В. Состав избирательных органов и его политическое
значение для управления в сфере избирательного процесса // Современная
наука и инновации. - 2015. - № 3. - С. 154-157.
3.8. Демьянов, Е.В. К вопросу о системе избирательных комиссий в
Российской Федерации // Избирательное законодательство и практика. - 2017. № 2. - С. 29-31.
3.9. Казьмина, Е.А. Конституционно-правовые аспекты становления и
развития
электронной
демократии
в
России
//
Конституционное
и
муниципальное право. - 2016. - № 5. - С. 45-47.
3.10. Кривцов, В.И. Новые стандарты информационной открытости
избирательных комиссий // Журнал о выборах. - 2011. - № 3. - С. 31-33.
3.11. Курячая, М.М. Электронная демократия как вызов современной
правовой политики // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 1. –
С. 41-44.
3.12. Лебедева, Н.В. Принципы избирательного права: понятие и
проблемы правового закрепления // Конституционное и муниципальное право. 2016. - №9. - С. 56-61.
89
3.13. Малый, Д.А. Правовой статус избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. - 2015. Т.3. - №4. - С.
18-22.
3.14. Марьенков, В.Ю. Информационно-разъяснительная деятельность
избирательных комиссий Российской Федерации в сети Интернет: проблемы
правового регулирования // Труды Института государства и права Российской
академии наук. - 2013. - № 5. - С. 44-57.
3.15 Матренина, К.Ю. Дистанционное электронное голосование: риски,
проблемы и пути их решения / К.Ю. Матренина // Конституционное и
муниципальное право. - 2015. - № 2. - С. 36-39.
3.16.
Матренина,
К.Ю.
Проблемы
сопровождения
электронного
голосования на выборах: российский и зарубежный опыт / К.Ю. Матренина //
Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 1. - С. 43-48.
3.17. Миронов, Н.М. Конституционно-правовая институционализация
системы избирательных комиссий в свете международных стандартов //
Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 10. – С. 19-22.
3.18. Овчинников, В.А. Правовые проблемы развития электронного
голосования и электронной демократии в России / В.А. Овчинников, А.В.
Антонов // Российская юстиция. - 2015. - № 8. - С. 59-62.
3.19. Пескова, О.Ю. Электронное голосование: методы, риски, проблемы /
О.Ю. Пескова, С.В. Фатеева / В сборнике: Технологии информационного
общества в науке, образовании и культуре / Сборник научных статей. Труды
XVII Всероссийской объединенной конференции «Интернет и современное
общество» (IMS-2014). Санкт-Петербургский национальный исследовательский
университет информационных технологий, механики и оптики; Библиотека
Российской Академии наук. 2014. - С. 247-258.
3.20. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 //
Российская газета. 13.12.2012. № 287.
3.21. Почиковская, А.Л. Основные формы и методы применения
Интернет-технологий
при
организации
информационно-разъяснительной
деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - №
90
5. - С. 15-17.
3.22. Просвирнин, Ю.Г. Информационные технологии в избирательном
процессе / Ю.Г. Просвирнин // Конституционализм и государствоведение. 2014. - № 6. - С. 79-91.
3.33. Рябчиков, Р.В. К вопросу о месте и роли Центральной
избирательной комиссии РФ в современном избирательном процессе // Право и
политика. - 2013. - № 2. - С. 341-343.
3.34.
Семенова,
В.Г.
Электронное
голосование:
теоретические
возможности и практические риски / В сборнике: Парламентаризм в
современном мире: теория и практика Материалы VII Международного
Конституционного форума, посвященного 10-летию юридического факультета
Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского.
2016. - С. 139-146.
3.35. Сердобинцева, Е.В. Избирательные комиссии городских округов с
внутригородским делением в сфере реформы местного самоуправления //
Российское право: образование, практика, наука. - 2015. - № 2. - С. 20-23.
3.36. Соловьева, А.А. Опыт использования вебинаров в обучении
территориальных
и
участковых
избирательных
комиссий
Ивановской
области // Выборы: теория и практика. - 2013. - № 3. - С. 24-25.
3.37.
Струтинская,
Т.А.
Избирательные
комиссии
в
Российской
Федерации: понятие, система, основные положения // НаукаПарк. - 2017. - № 6.
- С. 3-10.
3.38. Сухарев, М.В. Институты электронной демократии // Экономика и
социум. - 2016. - № 3. - С. 1222-1229.
3.39. Сыромятников, И.В. Информационное обеспечение в современных
избирательных кампаниях // Инновации в образовании. - 2015. - № 12. - С. 8692.
3.40.
Турищева,
Н.Ю.
Актуальные
вопросы
правового
статуса избирательных комиссий // Журнал российского права. - 2016. - № 7. С. 19-28.
3.41. Тюрина, Н.С. Вопросы становления системы избирательных
91
комиссий и досрочного прекращения полномочий члена комиссии с правом
решающего голоса // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 1. С. 49-54.
3.42. Федотова, Ю.Г. Электронная демократия как средство обеспечения
информационной безопасности государства // Информационное право. - 2016. № 3. - С. 17-24.
3.43. Холопов, В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации
современной политической системы / В.А. Холопов // Конституционное и
муниципальное право. - 2013. - №1. - С.39-41.
3.44. Худолей, Д.М. Обязательные субъекты избирательного процесса /
Д.М. Худолей // Актуальные теоретические и практические вопросы развития
юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты. - 2015. № 1. - С. 158-161.
3.45. Цветкова, Ю.С. Избирательные комиссии в демократическом
правовом государстве: понятие и признаки / Ю.С. Цветкова // Современные
тенденции развития науки и технологий. - 2015. - № 2-4. - С. 67-69.
3.46. Шамаев, Р.У. Информационные технологии в обеспечении
избирательных процессов в Российской Федерации / Р.У. Шамаев, Н.В.
Костяник
/
В
сборнике: Молодежь
и
кооперация:
инновации
и
творчество Материалы международной студенческой научной конференции. В
4 частях. 2016. - С. 493-500.
3.47. Юсов, С.В. Использование системы сайтов Избирательной комиссии
Ростовской области при информировании и обучении / С.В. Юсов // Выборы:
теория и практика. - 2013. - № 3. – С. 26-27.
4. ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ
4.1.
Иванченко,
избирательной
системе
А.В.
Новые
России
информационные
(выступление
на
технологии
в
международной
конференции «Право цифровой администрации в России и во Франции») / А.В.
Иванченко
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.rcoit.ru/main/news/actual/17064/. – Дата доступа: 10.06.2017.
92
4.2. Информационный портал избирательных комиссий Орловской
области: http://ik57.ru/programmy-obucheniya/
4.3. Крюков, В. Технологии: техника подсчета голосов / В. Крюков, В.
Чуров,
В.
Ященко
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:http://www.xliby.ru/kompyutery_i_internet/zhurnal_kompyuterra_711/p7.p
hp – Дата доступа: 11.09.2017.
4.5. Официальный сайт Избирательной комиссии Орловской области http://www.orel.izbirkom.ru
4.6. Официальный сайт ЦИК России [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.cikrf.ru/ – Дата доступа: 14.09.2017.
4.7. Проект Концепции развития в РФ механизмов электронной
демократии до 2020 года
[Электронный ресурс]. – Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/law/hotdocs/18121.html/ – Дата доступа: 13.09.2017.
4.8. Технология использования QR-кода [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://elect70.tomsk.ru/QR-code/. – Дата доступа: 10.06.2017.
93
Приложение 1
Официальный сайт ЦИК России1
Официальный сайт ЦИК России [Электронный
http://www.cikrf.ru/ – Дата доступа: 14.09.2017.
1
ресурс].
–
Режим
доступа:
94
Приложение 2
Подсистема обеспечения информационной безопасности ГАС «Выборы»
95
Приложение 3
Официальный сайт Избирательной комиссии Орловской области 96
http://www.orel.izbirkom.ru
97