Дорофеев Евгений Александрович. Правовой статус высшего должностного лица субъекта на примере Орловской области:

2
3
4
5
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовой статус
высшего должностного лица субъекта на примере Орловской области»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственное право
Студент: Е.А. Дорофеев
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Е.Н.
Щендригин.
Объем ВКР: 90
Количество использованных источников: 72
Ключевые слова: Высшее должностное лицо, нормативно правовой акт,
субъект,
правотворчество,
правовой
статус,
должностное
лицо,
государственные органы.
Краткая характеристика ВКР:
ВКР состоит из введения, трех глав, имеющих в себе по два параграфа,
заключение, библиографического списка.
Во ведении содержится четкое и краткое обоснование выбора темы,
определение ее актуальности, степени разработанности проблемы, предмета
и объекта исследования, формулировку ее целей и задач, описание
используемых
при
выполнении
работы
методов
теоретического
и
эмпирического исследования и обработки данных, определена теоретическое
и практическое значение работы.
В первой главе изложены теоретические и правовые основы института
высшего должностного лица субъекта РФ, понятие и история развития
института высшего должностного лица субъекта РФ. Обозначены проблемы
нормативного регулирования правового положения высшего должностного
лица субъекта РФ, приведены возможные варианты их решения.
6
Вторая глава включает в себя раскрытие правового статуса высшего
должностного лица Орловской области, полномочия и гарантии деятельности
высшего должностного лица Орловской области, ограничения и запреты
высшего должностного лица Орловской области. Раскрыты проблемы
нормативного регулирования правового положения высшего должностного
лица субъекта РФ и примеры их решения и совершенствования.
Третья глава посвящена обязанности и ответственности высшего
должностного лица Орловской области, как компоненту его правового
положения.
Рассмотрены
законодательные
акты
устанавливающие
обязанности и ответственность. Предложены пути совершенствования
ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.
7
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 8
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА
ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ ................................ 14
1.1. Понятие и история развития института высшего должностного лица
субъекта в России .................................................................................................. 14
1.2. Правовые основы института высшего должностного лица субъекта РФ 24
Глава 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА
ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ..................................................................................... 35
2.1. Полномочия и гарантии деятельности высшего должностного лица
Орловской области ................................................................................................ 35
2.2. Ограничения и запреты для высшего должностного лица Орловской
области.................................................................................................................... 44
Глава 3. ОБЯЗАННОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО
ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ, КАК КОМПОНЕНТ
ЕГО ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ..................................................................... 53
3.1. Правовая обязанность высшего должностного лица Орловской области 53
3.2. Ответственность высшего должностного лица Орловской области ........ 64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 76
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ................................................................. 82
8
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена
тем, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом,
определила основные параметры конституционно-правового механизма
осуществления государственной власти, которые в дальнейшем получили
развитие в конституционном законодательстве и сформировали правовую
основу для ее реализации. Целая глава основного закона нашего государства
является своего рода отправной точкой, базисом для конституционного
регулирования. Вся российская правовая база направлена на развитие и
конкретизацию основ конституционного строя. Наибольшее количество
вопросов, как представляется, вызывает такой субъект конституционноправового механизма осуществления государственной власти, как высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Применительно к системе органов государственной власти субъектов
РФ принцип разделения властей раскрыт в Федеральном законе от 6 октября
1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Что касается высшего должностного
лица субъекта РФ, то правовая база, регулирующая институт высшего
должностного лица субъекта достаточно обширная и многоуровневая. В
свою очередь, это вызывает определенные трудности в определении и
закреплении правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, и
высшего должностного лица Орловской области в частности.
Несмотря на то, что на момент подготовки и принятия Конституции РФ
во всех субъектах страны данная должность фактически существовала (в
виде президентов и глав республик, председателей правительства, мэров,
губернаторов, глав администраций), в ее тексте она ни разу не упоминается.
Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации,
9
общие принципы организации представительных и исполнительных органов
государственной власти устанавливаются федеральным законом. Данные
принципы и были закреплены в Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», в котором институту высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации регулируется главой 3, что соответствует его высокой
значимости в системе органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации. Особое значение данного института также подтверждается в
статье 17 Федерального закона № 184, которая дает право высшему
должностному лицу субъекта Российской Федерации определять структуру
исполнительных органов государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Таким образом, все вышесказанное характеризует актуальность данной
выпускной квалификационной работы и позволяет определить цель нашего
исследования.
Целью выпускной квалификационной работы является комплексный
анализ правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации на примере Орловской области.
Для
достижения
сформулированных
целей
представляется
необходимым решение следующих основных задач:
-
определить понятие и изучить историю развития института
высшего должностного лица субъекта в России;
-
изучить правовые основы института высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации;
-
охарактеризовать полномочия и гарантии деятельности высшего
должностного лица Орловской области;
-
рассмотреть ограничения и запреты для высшего должностного
лица Орловской области;
10
-
изучить правовые обязанности высшего должностного лица
Орловской области;
-
охарактеризовать ответственность высшего должностного лица
Орловской области.
Объектом
выпускной
квалификационной
работы
являются
общественные отношения, возникающие в процессе осуществления своих
полномочий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а
именно Губернатором Орловской области.
Предметом
выпускной
квалификационной
работы
являются
нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации, а именно Губернатора
Орловской области.
Теоретическая основа исследования. Исследованием данной проблемы
занимались такие авторы, как: А.А. Агаджанов, А.П. Акопян, Г.М.
Ангрыкова, И.А. Володько, А.В. Гаврилов, Г.Ф. Гильманова, С.Р. Горбунова,
О.Н. Дерова, Н.А. Ефименко, Р.Р. Кильметова, А.П. Козлов, Е.А. Кравцова,
Н.В. Левых, Д.А. Малый, А.Н. Мещеряков, Б.А. Осипян, Я.О. Петряева, А.Ю.
Понибудлас, Е.А. Садовский, А.В. Скиперских, Д.С. Соловьев и др.
Методология исследования. В процессе подготовки работы применялся
комплекс методов, в том числе: логические (анализ, синтез, индукция,
дедукция),
историко-правовой,
сравнительно-правовой,
формально-
логический, структурно-функциональный, а также методы логического и
системного толкования норм права.
Нормативную основу выпускной квалификационной работы составили:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993), Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»; Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
11
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»; Устав (Основной Закон) Орловской области от
26.02.1996 № 7-ОЗ; Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ «О
Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти
Орловской области»;
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О
статусе Губернатора Орловской области» и другие нормативно – правовые
акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. Следствием отсутствия в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184ФЗ единой концепции правового статуса высшего должностного лица
субъекта РФ стали системные ошибки в его определении в законодательстве
субъектов РФ. В частности, соединение должностей высшего должностного
лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ, его включение в состав этого органа
при наличии установленного Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ
права
его
роспуска,
объединение
полномочий
данных
органов
государственной власти субъекта РФ, возложение ответственности за
деятельность одного органа государственной власти на другой орган
государственной власти и т. д.
В целях устранения выявленных недостатков предлагается изменить ст.
2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, изложив ее в следующей
редакции: «Систему органов государственной власти субъекта Российской
Федерации составляют: высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации; законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в
соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».
2. Мы считаем необходимым закрепить в ст. 33 Федерального закона от
12
12.06.2002 № 67-ФЗ следующую норму: «Кандидат на должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации должен постоянно
проживать в соответствующем субъекте не менее пяти лет непосредственно
до момента назначения выборов на эту должность, либо прожить не менее
семи лет, при условии, что он изменил место жительства не позднее трех лет
до момента объявления выборов, либо он ранее проживал в данном субъекте,
а на данный момент занимает должность члена Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, являясь представителем
данного субъекта, либо депутата Государственной Думы, избранного по
одномандатному округу, образованному на территории данного субъекта,
либо в составе территориальной группы, в которую входит данный субъект
РФ».
Ценз оседлости также необходимо закрепить в ст. 67 Устава Орловской
области. Введение такой нормы позволит с первых дней после избрания на
должность сделать работу Губернатора Орловской области плодотворной и
эффективной, исключив замещение данного поста «чужим» для региона
человеком.
3. В работе мы охарактеризовали полномочие Президента отрешать от
должности высших должностных лиц субъектов в связи с утратой ими
доверия. Мы считаем, что уже сама возможность Президента политически
подчинять
себе высшее
должностное лицо
субъекта
РФ
вызывает
существенные возражения, поскольку данному лицу отводится особое место
в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
устанавливаемой субъектами самостоятельно, и которого Конституция РФ не
характеризует свойством иерархической подчиненности федеральной власти.
Видится необходимым подп. «г» п. 1 ст. 19 исключить из текста
Закона № 184-ФЗ, лишив Президента Российской Федерации права отрешать
от должности высших должностных лиц субъектов на основании ничем не
подтвержденного мнения Президента. Оно должно быть подтверждено
13
судебным решением, что приводит нас к подп. «ж» п. 1 ст. 19: досрочное
прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта на
основании вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда.
Заслуживает совершенствования и круг санкций конституционной
ответственности, как мы определили в нем присутствует лишь одна санкция досрочное прекращение полномочий. Стоит сказать, что в Орловской
области досрочное прекращение полномочий Губернатора применялось к
Строеву Е.С. и Потомскому В.В., но в обоих случаях Президент Российской
Федерации принимал отставку губернаторов по их собственному желанию.
Представляется актуальным введение еще одной санкции - объявления
высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации Президентом
выговора
или
предупреждения,
предусмотреть
указанную
санкцию
необходимо в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
4. В работе мы изучили контрольную деятельность Орловского
областного Совета народных депутатов в отношении Губернатора Орловской
области, и провели сравнительный анализ с законодательством других
субъектов, и пришли к выводу
Орловской области
о необходимости закрепления в Законе
от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора
Орловской области» и Законе Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ
«О Правительстве и системе органов исполнительной государственной
власти Орловской области» обязанности Губернатора Орловской области
предоставлять отчет в Орловский областной Совет народных депутатов не
только о деятельности Правительства Орловской области, но и о своей
деятельности отдельно.
Структура выпускной квалификационной работы определена целью и
основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав,
заключения, библиографического списка.
14
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ
1.1. Понятие и история развития института высшего должностного
лица субъекта в России
Согласно историкам: «должность губернатора в России впервые
появилась в 1702 г., когда после возвращения русских земель, захваченных
Швецией, любимец Петра I князь А.Д. Меньшиков получил их в свое
подчинение, а вместе с ними и новый титул. С основанием в 1703 г. СанктПетербурга была создана первая в Российском государстве губерния как
основная административно-территориальная единица местного управления.
Официальное учреждение губернаторов в России произошло одновременно с
образованием губерний. Губернаторами назначались доверенные лица из
окружения Петра I, его сподвижники, опытные администраторы и известные
военачальники»1.
По мнению некоторых исследователей, «первым губернатором был не
князь А.Д. Меньшиков, а генерал-адмирал Ф.М. Апраксин, который, являясь
верным соратником Петра, был «оком и ухом» государя во вверенной ему
губернии, большое внимание уделял укреплению боеспособности»2.
Губернаторы
согласно
реформе
наделялись
всей
полнотой
административной, судебной, полицейской, финансовой власти, имели
военные функции и проводили политику центра на всей территории страны.
В
1719
г.
было
введено
разделение
губерний
на
более
мелкие
административные единицы - провинции, включавшие в свой состав
несколько уездов.
1
Степанова А.А. Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации // Государственная
власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 30.
2
Еремян В.В. Местное самоуправление в России (XII — начало XX в.) // Электронный документ.
Режим доступа: http://lawlibrary.ru/izdanie39078.html (Дата обращения 6.04.2018)
15
По словам авторов: «Петр I стремился к сочетанию выборного и
коллегиального начал. Так, центральными учреждениями являлись Сенат и
Коллегии. В регионах Петром I была предпринята попытка введения такого
института, как ландраты, которые являлись советниками губернатора, в
основе
формирования
данного
института
был
положен
принцип
избираемости. Петр I ввел институт ландратов для контроля за реализацией
губернатором своих полномочий, а также наделил их консультационными
функциями. На практике же все выглядело несколько иначе, губернаторы
делали все возможное для того, чтобы подчинить себе ландратов и
превратить данный институт в один из органов, подотчетных губернатору. С
другой стороны, в этом была своя логика, поскольку именно губернатор
единолично нес всю полноту ответственности за вверенный ему регион и
ответственность перед правительством за результаты своей деятельности»1.
Уже в XVII в. в интересах лучшей организации национальной обороны,
чтобы не перебрасывать дворянские ополчения из одной области в другую,
все государство было разделено на эти округа, или разряды: к каждой
наиболее угрожаемой окраине был приписан свой определенный, довольно
значительный район, объединявший целую группу старых уездов. Помещики
этого района и вызывались в поход для защиты своей окраины. Возглавлял
такой разряд разрядный воевода, живший в его главном городе. Содержание
ополчений каждого разряда производилось из сумм, собираемых с
неслужилого населения того же разрядного округа.
Таким образом, разряд являлся в одно и то же время и военным, и
финансовым округом, а разрядный воевода контролировал одновременно и
военную, и финансовую администрацию округа.
Большие территории, разнообразие местных и национальных условий в
России значительно затрудняли управление из центра. Петр I осознавал, что
1
Соловьев Д.С. Институт губернаторства в контексте трансформации российской
государственности // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: политология. 2015. № 4.
С. 151.
16
должна быть должность на периферии, которая бы автономно, от имени
центра управляла местной администрацией. Поэтому именно губернатор был
центральной фигурой в реформе местного управления.
С момента учреждения губерний и начала деятельности губернаторов
процесс разделения военных и гражданских функций шел медленно, и
поэтому военная сфера была поручена тем же лицам, на которых возлагались
управление гражданскими делами. Первые губернаторы и подчиненные им
лица были взяты царем из армии: они вместе с тем являлись командирами
гарнизонов и войск, расположенных в городе.
Составной частью реформы государственного управления является
утверждение Генерального регламента, принятого в 1720 г. Генеральный
регламент представлял собой устав государственной гражданской службы в
XVIII—XIX вв.
Кроме того, в 1722 г. Петром I был введен «Табель о рангах», который
отменял старые служебные чины, зависевшие от социального происхождения
людей, и вводил 14 рангов (чинов), с разделением государственных
служащих на военных и гражданских. Принятие «Табеля о рангах» разделило
службу в Российской империи на военную, придворную и гражданскую, а
также ввело иерархию армейских, флотских рангов и рангов в гражданской
администрации, определило порядок соотношения военной, гражданской и
придворной служб друг с другом и их достижения в системе государственной
службы.
«Екатерина II, продолжая реформы Петра I, утвердила «Наставление
губернаторам», в котором немаловажная роль отводилась губернской
канцелярии1. По отношению к ней губернатор должен был выступать в роли
прямого начальника, распределять дела среди присутствующих членов,
ускорять разрешение тех или иных вопросов. В случае разногласия между
1
Соловьев Д.С. Институт губернаторства в контексте трансформации российской
государственности // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: политология. 2015. № 4.
С. 155.
17
членами канцелярии его голос был решающим, но он должен был поступать
строго по закону. «Губернатор не должен был участвовать в рассмотрении
маловажных вопросов. В отношении других должностных лиц и губернских
учреждений губернатор имел право не только надзора, но и отрешения от
должности порочных и нерадивых чиновников, информируя о своих
действиях Сенат»1.
В отношении губернского надзора новым было то, что теперь он
распространялся и на учреждения, ранее не подотчетные губернаторам и
губернским канцеляриям, например, таможни, магистраты, пограничные
комиссии, полицейские и ямские правления. 23 мая 1853 г. Николаем I была
утверждена «Инструкция генерал-губернаторам», по которой «особое
учреждение»
получили
сибирские,
кавказские,
малороссийские,
прибалтийские и ряд других губерний пограничных геополитических поясов
- национальных регионов, которые объединялись в генерал-губернаторства.
Общее определение института было следующим: генерал-губернатор
является блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия,
пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего
правительства по всем частям управления во вверенном ему крае. Он
преследует всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь,
расточительность,
беспутство,
мотовство.
Генерал-губернатор
при
чрезвычайных бедствиях народных вникает со всею подробностью в нужды
пострадавших для немедленного облегчения их положения. Он наблюдает,
чтобы дворяне вели жизнь приличную их положению и служили примером
прочим сословиям; чтобы юношество получило воспитание в правилах
чистой Веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к Престолу и
отечеству; чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности;
чтобы каждый снискивал себе пропитание трудом честным и полезным.
1
Ангрыкова Г.М. Становление института высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации // Теоретические и практические аспекты развития юридической науки. 2016. № 1. С. 21.
18
По словам авторов: «реформы Александра II в области местного
управления были направлены, с одной стороны, на упрощение его
организации, а с другой, — к ослаблению бюрократической опеки. С самого
начала царствования Александра II во всех законодательных актах
просматривалось стремление к расширению прав губернатора, передаче
части дел верховной власти аппарату на местах. Центральной фигурой,
хозяином губернии являлся глава местной администрации. До 1864 г.
губернаторы разделялись на военных и гражданских, без существенных
различий между их должностями»1.
С 1864 г. все начальники губерний (гражданские и военные) стали
именовать губернаторами. «Пост главы губернской администрации стал
очень престижным, ключевым в местном управлении. На рубеже 60—70-х гг.
наблюдалось временное ослабление бюрократической централизации и
большая самостоятельность предоставлялась губернаторам»2.
Вторая половина XVIII столетия ознаменовалась для Российской
империи не только значительными внешнеполитическими и экономическими
успехами, но и общей стабилизацией государственного устройства и
упорядочением
системы
государственных
учреждений
и
сословной
структуры общества. Эпоха, вошедшая в память правящего сословия России
как «золотой век Екатерины», стала решающим этапом в истории российской
государственности,
во
многом
определившим
развитие
Российского
государства вплоть до 1917 г. Созданный еще при Петре Великом, институт
претерпел ряд качественных изменений и трансформаций.
Постоянно менялся объем губернаторских полномочий, но никогда не
менялась его роль – роль связующего звена между губернией и центральной
1
Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/konstitutsionno-pravovoi-institut-vysshego-dolzhnostnogo-litsasubekta-rossiiskoi-federatsii (Дата обращения 10.03.2018)
2
Соловьев Д.С. Институт губернаторства в контексте трансформации российской
государственности // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: политология. 2015. № 4.
С. 157.
19
властью. Только в 1917 году институт губернаторства уходит с политической
сцены. Уходит на долгие 70 лет, однако, геополитическая катастрофа XX
века в виде распада СССР вернул, казалось бы забытый со времен Империи,
институт губернаторской власти. В этот период функции губернаторства
возложили на облисполкомы1.
22 августа 1991 г. Президент РФ Б. Ельцин назначил Василия
Дъяконова - первым главой администрации (Краснодарского края). Победу
одержала точка зрения о назначении губернаторов в связи опасениями, что
на прямых губернаторских выборах в большинстве регионов победят
коммунисты. Это однако не помешало в скором времени приставить к
назначенным губернаторам еще и полпреда президента Ельцина.
Процесс замены председателей облисполкомов на губернаторов можно
рассматривать, как «кадровую революцию» в России. В течение года было
заменено подавляющее большинство прежних руководителей регионов.
Значительное развитие институт высшего должностного лица получил
с принятием Конституции РФ 1993 г. Субъекты Федерации получили право
определять систему органов государственной власти самостоятельно с
учѐтом принципа разделения властей.
Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. закрепил, что глава
администрации – это высшее должностное лицо, а по совместительству и
руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации2.
Ситуация изменилась в 1999 г., когда был принят Федеральный закон
№
184-ФЗ.
На
уровне
Федерации
была
предпринята
попытка
стабилизировать имеющиеся отношения. Впервые было дано определение
системы органов государственной власти регионов, а также закреплены
1
Петряева Я.О. Институт высшего должностного лица субъекта РФ в историческом и
исследовательском аспектах // Новая наука: теоретический и практический взгляд. 2016. № 11. С. 187.
2
Указ Президента РФ от 03.10.1994 № 1969 «О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации» // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4626/ (Дата обращения 10.03.2018) (Документ утратил
силу)
20
общие принципы их деятельности.
Закон подробно регламентировал статус глав субъектов Российской
Федерации. Так, «каждый регион наделялся правом конституционно/уставно
вводить должность высшего должностного лица»1.
При определении наименования должности высшего должностного
лица учитываются исторические, национальные и иные традиции субъекта
Федерации. По этой причине в региональном законодательстве можно
встретить разнообразие терминологических характеристик в наименованиях
высших должностных лиц субъектов федерации.
Сегодня выделяются несколько вариантов наименований: президент
либо глава республики; глава республики, председатель правительства;
губернатор; глава администрации; глава администрации (губернатор).
Например, в Республике Татарстан – президент; в трех республиках:
Хакасия, Тыва, Алтай – глава республики, председатель правительства; в
остальных, в том числе в Республике Башкортостан, – главы республик. В
Липецкой и Тамбовской областях – глава администрации, в Орловской
области - губернатор Орловской области. В ряде регионов допускается
двойное название. Так, в Ненецком АО и Краснодарском крае – глава
администрации (губернатор). В остальных субъектах высшие должностные
лица именуются губернаторами2.
Формирование политической элиты в Орловской области имеет свою
специфику, что определенным образом отличает данный субъект РФ от
других регионов. Процессы инкорпорации новых членов в региональную
политическую элиту начиная с конца 1980-х гг. и вплоть до настоящего
времени находятся под управлением Е. Строева, возглавлявшего Орловскую
область еще в советское время. Он был губернатором Орловской области и в
1
Петряева Я.О. Институт высшего должностного лица субъекта РФ в историческом и
исследовательском аспектах // Новая наука: теоретический и практический взгляд. 2016. № 11. С. 191.
2
Ангрыкова Г.М. Становление института высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации // Теоретические и практические аспекты развития юридической науки. 2016. № 1. С. 24.
21
период
развития
российской
государственности
(1993–2009),
будучи
последним из политиков современной России, входившим в состав
Политбюро ЦК КПСС1. Принадлежность Е. Строева к советской школе
региональных
руководителей
во
многом
определяет
и
специфику
функционирования самой региональной политической элиты, и ключевые
принципы инкорпорации и экскорпорации ее членов.
Стоит сказать, что в последние годы губернаторства возросло
недовольство Е. Строевым, проявляясь в протестной активности населения,
что само по себе выглядело довольно смело в условиях авторитарного
регионального пространства. В 2005 г. представители малого и среднего
бизнеса Орловской области обратились к В. Путину с просьбой отказать в
доверии Е. Строеву, потому как «за время правления господина Строева в
области сложился диктаторский авторитарный режим, а его команда
захватила «всю недвижимость и производство в регионе».
В дальнейшем впервые в Орловской области появился приезжий
губернатор, губернатор – варяг. Им стал Александр Козлов, работавший до
этого заместителем министра сельского хозяйства РФ. Отчасти в назначении
могла просматриваться и некоторая логика, связанная с профессиональным
профилем нового губернатора и сельскохозяйственным экономическим
паспортом Орловской области.
Разумеется, назначение А. Козлова не могло означать моментального
вхождения нового губернатора в круг проблем Орловской области. Также это
не означало, что в Орловской области будет моментально сконструирована
новая политическая элита, максимально освобожденная от строевского
влияния.
26 февраля 2014 г. указом В. Путина исполняющим обязанности
губернатора Орловской области был назначен Вадим Потомский (депутат
1
Скиперских А.В. Политическая элита Орловской области: от Егора Строева до Вадима
Потомского // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской
академии наук. 2016. Т. 16. № 4. С. 65.
22
Госдумы ФС РФ от КПРФ). Осенью 2014 г. ему удалось очень уверенно
выиграть прямые губернаторские выборы с какими-то невероятными 89%
голосов «за» и при высокой явке избирателей1. Выборы В. Потомского были
практически безальтернативными, что говорит о наличии консенсуса с
местным отделением «Единой России» и о согласованности кандидатуры В.
Потомского на уровне В. Володина и других архитекторов российского
политического ландшафта в его региональном измерении.
Свой интерес к назначению В. Потомского определенным образом
подтвердил Е., на одном из местных торжественных мероприятий
попросивший орловскую элиту поддержать кандидатуру нового губернатора.
Назначение В. Потомского – итог действия совокупности факторов,
постепенно
усиливавших
его
позиции.
Так,
помимо
имевшихся
возможностей вести диалог с Кремлем, поддержки бывшего губернатора
Орловской области, связей в Санкт-Петербурге, сказавшихся при его
назначении и переформатировании орловской элиты, в сложившейся
ситуации могли присутствовать и интересы Г. Зюганова – выходца из
Орловской
области.
Приведем
в
рамках
данного
параграфа
итоги
деятельности В. Потомского: в 2014 году областной бюджет был исполнен с
дефицитом в 2 млрд 324 млн рублей; доходы составили 31 млрд 642 млн
рублей, расходы - 33 млрд 966 млн рублей; в 2016 году дефицит бюджета
увеличился на 41,95% - до 3 млрд 229 млн рублей. По сравнению с 2014
годом доходы выросли на 3,17% - до 32 млрд 646 млн рублей, расходы - на
5,62% - до 35 млрд 875 млн рублей; уровень безработицы вырос на 1,3 % - с
5,1% в 2014 году до 6,4% в 2016 году; рождаемость на 1 тысячу человек за
этот период не изменилась и составляла в 2016 году 11 человек; смертность
на 1 тысячу населения уменьшилась на 0,61% - с 16,4 человека в 2014 году до
16,3 в 2016 году.
1
Скиперских А.В. Политическая элита Орловской области: от Егора Строева до Вадима
Потомского // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской
академии наук. 2016. Т. 16. № 4. С. 67.
23
На данный момент на политическую арену вышел Андрей Евгеньевич
Клычков - российский государственный и политический деятель, юрист.
Временно исполняющий обязанности губернатора Орловской области с 5
октября 2017 года. Депутат Московской городской думы от партии КПРФ
(2009—2017). Член Президиума Центрального комитета КПРФ с 2013 года,
секретарь ЦК КПРФ с мая 2017 года.
Определяя итоги исследования проведенного в рамках данного
параграфа, выделим следующее.
Во-первых, стоит отметить, процесс становления института высшего
должностного лица субъекта РФ нашей стране дался не гладко, а, скорее
даже,
скачкообразно,
регионального
поскольку
законодательства
прослеживалось
федеральным
несоответствие
конституционным
постулатам. И, вместе с тем, это становление можно охарактеризовать
периодом поступательного развития и совершенствования.
Во-вторых,
на
сегодня
развитие
законодательства
Российской
Федерации об институте высшего должностного лица субъекта страны
свидетельствует о его всѐ большей унификации и укреплении «вертикали»
власти в стране.
В-третьих, у регионов остаѐтся значительно меньше возможностей для
самостоятельного решения коллизионных вопросов. На наш взгляд, это
достаточно уместно и применительно для функционирования России как
действительно федеративного государства. Такое положение дел в полной
мере отвечает целям централизации страны, а также наиболее адекватно
отражает взаимоотношение Президента РФ с подотчѐтными ему высшими
должностными лицами регионов.
В – четвертых, высшее должностное лицо субъекта РФ - это
должностное лицо, представляющее субъект РФ и возглавляющее его
исполнительную ветвь власти.
24
1.2. Правовые основы института высшего должностного лица
субъекта РФ
В условиях масштабных потрясений политического, экономического
или иного характера возрастает актуальность эффективного осуществления
государственной власти. От грамотно организованной системы реализации
функций государства, исполнения государственными органами своих
полномочий зависит нормальная жизнедеятельность общества и дальнейшее
развитие
государства
на
основе
фундаментальных
конституционных
принципов.
Конституция
Российской
Федерации,
являясь
учредительным
документом, определила основные параметры конституционно-правового
механизма осуществления государственной власти, которые в дальнейшем
получили развитие в конституционном законодательстве и сформировали
правовую основу для ее реализации.
Вместе
с
тем
анализ
законодательства,
судебной
и
иной
правоприменительной практики показывает, что не все предусмотренные
Конституцией Российской Федерации принципы реализованы в полной мере,
а часть вопросов, связанных с механизмом осуществления государственной
власти и прямо не урегулированных Конституцией, нуждаются в дальнейшем
совершенствовании.
Наибольшее количество вопросов, как представляется, вызывает такой
субъект
конституционно-правового
механизма
осуществления
государственной власти, как высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации1.
Несмотря на то что на момент подготовки и принятия Конституции РФ
во всех субъектах страны данная должность фактически существовала (в
1
Агаджанов А.А. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в механизме
реализации основных прав и свобод // Проблемы права. 2016. № 2. С. 47.
25
виде президентов и глав республик, председателей правительства, мэров,
губернаторов, глав администраций), в ее тексте она ни разу не упоминается.
Часть 2 ст. 11 Конституции РФ определяет, что государственную
власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими
органы государственной власти. В главе 3 говорится о законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органах
субъекта
Российской
Федерации, а в ст. 77 о том, что система органов государственной власти
субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с
основами конституционного строя и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом1.
Ни о судебных органах, ни о высшем должностном лице субъекта РФ в
Конституции РФ не говорится. Соответственно, в строго конституционном
понимании в системе органов государственной власти субъектов Российской
Федерации
обязательными
(представительный)
и
являются
исполнительные
лишь
законодательный
органы.
Все
остальные
устанавливаются ими самостоятельно и носят факультативный характер2.
Данной логике подчинены и нормы Федерального закона от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ. Статья 2 данного закона определяет перечень
обязательных
органов
государственной
власти
субъекта
РФ:
законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган,
иные
органы
государственной
власти
субъекта
РФ,
образуемые
в
соответствии с его конституцией (уставом). В отношении должности
высшего должностного лица субъекта РФ используется вероятностная
формулировка «может быть установлена», что относит данную должность к
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://constitution.garant.ru/act/federative/12119810/ (Дата обращения 6.04.2018)
2
Федотова О.В. Институт высшего должностного лица субъекта Федерации: правовое закрепление
и применительная практика // Образование. Наука. Научные кадры. 2015. № 2. С. 20.
26
числу факультативных1.
Предположим, что конституцией (уставом) субъекта РФ данная
должность не установлена. Конституция Российской Федерации этого не
требует, Закон «Об общих принципах» также позволяет ее не учреждать,
поскольку формально юридически ст. 2 Закона «Об общих принципах»
позволяет субъектам РФ организовывать систему органов государственной
власти в отсутствие должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Как же в данном случае будет реализовываться конституционноправовой механизм осуществления государственной власти на уровне
субъекта РФ? Вопрос риторический.
Дело в том, что за исключением ст. 2 Закона «Об общих принципах»
остальные его нормы исходят из презумпции наличия в субъекте РФ
высшего должностного лица и иного варианта организации власти они
просто не предусматривают.
Так, например, ст. 8 предусматривает обязательное участие высшего
должностного лица субъекта РФ в законодательном процессе, возлагая на
него функцию промульгации, ст. 18 определяет перечень его полномочий.
Еще многие статьи данного закона, а также иных федеральных законов
определяют функции и полномочия высшего должностного лица субъекта
РФ.
Все это однозначно предполагает его безусловное наличие в системе
органов государственной власти субъекта РФ.
Собственно, из этого понимания исходят конституции (уставы)
субъектов РФ. В них в обязательном порядке предусматривается наличие
высшего должностного лица субъекта РФ – президента (Республика
Татарстан), главы (Республика Крым, Удмуртская Республика), губернатора
(Алтайский Край, Магаданская область), руководителя администрации
1
Левых Н.В. Понятие и значение правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ //
Научные исследования и разработки молодых ученых. 2017. № 1. С. 145.
27
(Тамбовская
область).
Во
многих
субъектах
РФ
приняты
законы,
регулирующие правовой статус высшего должностного лица (Закон
Орловской области от 21 мая 2001 года N 193-ОЗ «О статусе Губернатора
Орловской области»1).
1.
В законодательстве всех субъектов РФ присутствуют нормы,
регулирующие правовой статус высшего должностного лица, определяется
порядок
замещения
должности,
основные
полномочия,
порядок
взаимоотношений с другими органами государственной власти субъекта РФ,
а также вопросы конституционно-правовой ответственности2. В Орловкой
области это определено следующими нормативно – правовыми актами: Устав
(Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ3: Закон
Орловской области
от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора
Орловской области»4 и Указ Губернатора Орловской области от 22.11.2014
года № 448 «О структуре исполнительных органов государственной власти
Орловской области»5.
И, несмотря на то что в юридической литературе высказывается весьма
спорный тезис о том, что в современных условиях статус и значение высшего
должностного лица субъекта РФ возрастают6, в ст. 2 Закона «Об общих
принципах» данная должность продолжает оставаться факультативной.
Думается, что в нормах федерального законодательства подобная
модель правового положения высшего должностного лица субъекта РФ была
предусмотрена не по какой-то случайной ошибке, а вполне обоснованно.
1
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
2
Танделова А.Е. Формирование должности высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации // Научные труды студентов горского государственного аграрного университета «Студенческая
наука - агропромышленному комплексу». 2016. № 1. С. 305.
3
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ // Орловская правда, № 43,
02.03.1996
4
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области»
5
Указ Губернатора Орловской области от 22.11.2014 года № 448 «О структуре исполнительных
органов государственной власти Орловской области» // Электронный документ. Режим доступа:
http://docs.cntd.ru/document/411713481 (Дата обращения 5.04.2018)
6
Агаджанов А.А. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в механизме
реализации основных прав и свобод // Проблемы права. 2016. № 2. С. 49.
28
Именно в связи с тем, что после распада СССР в ряде субъектов, входящих в
состав РСФСР, высшие должностные лица приобрели сильную власть,
способную
конкурировать
с
федеральной,
что
обусловливало
асимметричность федерации и могло привести к дальнейшему ослаблению
государства, в тексте Конституции РФ данная должность упомянута не была.
Высшие должностные лица субъектов РФ в ней рассматривались как
часть
системы
органов исполнительной
власти, Закон
«Об
общих
принципах» это видение правового положения высших должностных лиц в
системе органов государственной власти субъекта РФ усилил.
Во всех его статьях (кроме второй) к наименованию должности
«высшее должностное лицо субъекта РФ» в скобках добавляется уточнение
«руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации».
Подобная модель обосновывается как в науке конституционного права:
«входя в систему органов государственной власти субъекта РФ и являясь, по
существу, главой исполнительной власти субъекта РФ, данное должностное
лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной
власти в РФ»1, так и представителями административно-правовой науки:
«федеральный законодатель отождествляет понятия «руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти Российской Федерации» и
«высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации». Высшие
должностные лица субъектов РФ относятся к исполнительным органам
государственной власти и возглавляют их.
Об этом говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от
21 декабря 2005 г. № 13-П, указавшего, что, поскольку основы правового
статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ
определяются в гл. III «Органы исполнительной власти субъекта Российской
1
Левых Н.В. Понятие и значение правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ //
Научные исследования и разработки молодых ученых. 2017. № 1. С. 147.
29
Федерации» Закона «Об общих принципах», федеральный законодатель
рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
как элемент системы именно исполнительной власти1.
Вместе с тем, несмотря на большое количество причин отнести высшее
должностное лицо субъекта РФ к системе органов исполнительной власти
субъекта РФ, существует и иной подход к пониманию системы организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации, который имеет
как теоретическое обоснование, так и практическую реализацию.
Например, по мнению Р.Р. Кильметовой, высший исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо
субъекта РФ имеют разный статус, исключающий вхождение высшего
должностного лица субъекта РФ в состав высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта в каком-либо качестве2. О разделенности
статусов
высшего
исполнительного
должностного
органа
лица
субъекта
государственной
власти
РФ
и
высшего
субъекта
РФ
свидетельствует наличие у них права принятия самостоятельных актов.
Данные теоретические положения подтверждаются и складывающейся
в субъектах Российской Федерации практикой.
Так, например, в соответствии со ст. 9 Конституции Республики
Татарстан государственную власть в Республике Татарстан осуществляют:
Президент Республики Татарстан, Государственный Совет Республики
Татарстан, Кабинет Министров Республики Татарстан, суды Республики
Татарстан. Президент Республики Татарстан провозглашается главой
государства, высшим должностным лицом Республики Татарстан (ст. 89). В
свою очередь, кабинет Министров Республики Татарстан – Правительство
Республики Татарстан является исполнительным и распорядительным
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57388/ (Дата обращения 10.03.2018)
2
Кильметова Р. Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта
Российской Федерации // Общество и право. 2010. № 2. С. 48.
30
органом
государственной
власти
Республики
Татарстан
(ст.
99),
возглавляемым Премьер-министром (ст. 100)1.
В данном случае за основу взята федеральная модель построения
системы
органов
государственной
власти,
которая
с
отдельными
изменениями и дополнениями, касающимися организации взаимодействия
органов государственной власти, реализована в субъекте РФ.
Исследовательский
интерес
представляют
положения
Устава
Пермского края, в соответствии с которыми высшее должностное лицо –
Губернатор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском
крае и несет ответственность за обеспечение исполнения высшим
исполнительным
органом
государственной
власти
Пермского
края
действующего законодательства (ст. 20). При этом Правительство Пермского
края,
которое
провозглашается
высшим
исполнительным
органом
государственной власти, осуществляющим руководство исполнительными
органами государственной власти Пермского края, возглавляет Председатель
Правительства (ст. 22, 23)2.
В приведенном примере предпринята попытка соединения базовой
модели – высшее должностное лицо субъекта РФ отнесено к системе органов
исполнительной власти и входит в состав высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ – и модели, являющейся проекцией
федеральной, – высшее должностное лицо субъекта РФ не входит в состав
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Вместе с тем подобная модель видится нежизнеспособной, поскольку,
с одной стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ прямо не
возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта
1
Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 // Советская Татария, № 246-247, 12.12.1992
Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК // Собрание законодательства Пермского края, № 5, I
часть, 10.05.2007
2
31
РФ, а с другой – несет ответственность за его деятельность1. Данные
положения противоречат как логике построения конституционно-правового
механизма
осуществления
государственной
власти,
так
и
теории
конституционно-правовой ответственности.
Подытоживая изложенное, следует утверждать, что отсутствие в
Конституции РФ положений о высшем должностном лице субъекта РФ,
неоднозначность и даже противоречивость соответствующих норм Закона
«Об общих принципах» привели к установлению в субъектах РФ различных
моделей его правового положения. С точки зрения общих принципов
федерализма это можно рассматривать как положительный результат.
Вместе с тем следствием отсутствия в Законе «Об общих принципах»
единой концепции правового статуса высшего должностного лица субъекта
РФ стали системные ошибки в его определении в законодательстве
субъектов РФ. В частности, соединение должностей высшего должностного
лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ, его включение в состав этого органа
при наличии установленного Законом «Об общих принципах» права его
роспуска, объединение полномочий данных органов государственной власти
субъекта РФ, возложение ответственности за деятельность одного органа
государственной власти на другой орган государственной власти и т. д.
Данные последствия отсутствия системного регулирования правового
положения высшего должностного лица субъекта РФ в федеральном
законодательстве следует признать негативными.
Названные противоречия в его правовом положении отрицательно
влияют на качество реализации возложенных полномочий и в целом на
эффективность
конституционно-правового
механизма
осуществления
государственной власти.
1
Мещеряков А.Н. О некоторых проблемах нормативного регулирования правового положения
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Вестник Уральского юридического
института МВД России. 2017. № 3. С. 47.
32
Обозначенные проблемы нормативного регулирования правового
положения высшего должностного лица субъекта РФ, несомненно, требуют
решения посредством внесения изменений в законодательство, и в первую
очередь федеральное. При этом совсем не обязательно вносить изменения в
Конституцию РФ1.
Устоявшееся мнение о том, что Конституция РФ относит высшее
должностное лицо субъекта РФ к системе органов исполнительной власти, не
находит прямого подтверждения в ее статьях и является лишь предметом
умозаключений. И даже Конституционный Суд РФ в ранее названном
Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П обосновывал свою позицию
нормами Закона «Об общих принципах»2.
Положения ст. 11 Конституции РФ позволяют субъектам РФ
устанавливать
различные
модели
организации
системы
органов
государственной власти, а ст. 77 требует при этом соблюдать основы
конституционного строя и общие принципы организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, как раз и установленные
Законом «Об общих принципах»3.
Основной причиной наличия противоречий в правовом положении
высших должностных лиц субъектов РФ видится несогласованность
положений
Закона
«Об
общих
вариантом
их
решения
данных
принципах».
противоречий
Наиболее
будет
приемлемым
корректировка
положений с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и
фактически сложившихся в субъектах РФ моделей правового положения
высшего должностного лица субъекта РФ.
В целях устранения выявленных недостатков предлагается изменить ст.
1
Ефименко Н.А. Высшее должностное лицо субъекта Федерации - гарант прав и свобод человека и
гражданина // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2017. № 1. С. 33.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57388/ (Дата обращения 10.03.2018)
3
Мещеряков А.Н. О некоторых проблемах нормативного регулирования правового положения
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Вестник Уральского юридического
института МВД России. 2017. № 3. С. 49
33
2 Закона «Об общих принципах», изложив ее в следующей редакции:
«Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации
составляют: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;
законодательный
субъекта
(представительный)
Российской
Федерации;
орган
высший
государственной
исполнительный
власти
орган
государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в
соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».
При установлении в законе «Об общих принципах» основ правового
положения высшего должностного лица субъекта РФ можно учесть опыт
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 36
которого предусматривает различные модели правового положения главы
муниципального образования1.
Можно предусмотреть две основные модели в зависимости от того,
входит ли высшее должностное лицо субъекта РФ в состав высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Эти модели
можно также увязать со способом замещения должности.
Например,
при
избрании
депутатами
законодательного
(представительного) органа государственной власти высшее должностное
лицо субъекта РФ будет входить в состав высшего исполнительного органа
государственной
власти
субъекта
РФ.
При
избрании
населением
непосредственно – не будет входить в его состав, занимая в системе органов
государственной власти субъекта РФ самостоятельное положение (проекция
федеральной модели организации государственной власти). Возможны и
иные сочетания. В зависимости от реализованной в субъекте РФ модели
Закон «Об общих принципах» должен предусматривать различный объем
1
Мещеряков А.Н. О некоторых проблемах нормативного регулирования правового положения
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Вестник Уральского юридического
института МВД России. 2017. № 3. С. 50.
34
полномочий, а также оснований конституционно-правовой ответственности.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что противоречия в
нормах закона «Об общих принципах» порождают схожие проблемы в
законодательстве субъектов РФ, регулирующем правовое положение
высшего должностного лица субъекта РФ. Предложенные изменения в
указанный федеральный закон призваны упорядочить правовое положение
высшего должностного лица субъекта РФ с учетом фактически сложившихся
в субъектах РФ моделей организации системы органов государственной
власти и устранить имеющиеся на сегодняшний день правовые коллизии.
Реализация
предложений
является
необходимым
шагом
в
совершенствовании конституционно-правового механизма осуществления
государственной власти. Дальнейшее развитие нормативного регулирования
правового положения высшего должностного лица субъекта РФ видится в
рамках двух моделей, отличающихся в зависимости от его вхождения в
состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ.
35
Глава 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО
ЛИЦА ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Полномочия и гарантии деятельности высшего должностного
лица Орловской области
Конституция РФ не закрепляет правовой статус высшего должностного
лица
субъекта
РФ.
Она
предусматривает
принятие
специального
федерального закона, предназначение которого не только определить
систему высших органов власти субъекта РФ, но и закрепить основы
правового статуса каждой из ветвей власти. Федеральный закон от 6 октября
1999 года №184 - ФЗ установил основы организации и деятельности органов
государственной власти субъекта РФ, в том числе его высшего должностного
лица. В Федеральном законе №184 - ФЗ сказано, что высшее должностное
лицо
субъекта
Российской
Федерации
(руководитель
высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими
на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в
соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании.
Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской
Федерации,
обладающий
в
соответствии
с Конституцией Российской
Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не
имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство
или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание
гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства,
36
и достигший возраста 30 лет1.
Ценз оседлости на данный момент установлен Конституцией РФ и
Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», в
соответствии с которым, кандидат на должность Президента РФ должен
постоянно проживать в РФ не менее 10 лет. Для кандидатов на иные
должности федерального и муниципального уровня ограничений пассивного
избирательного права по цензу оседлости не предусмотрено, что позволяет
гражданину «вступать» во власть, не зная особенностей и проблем
соответствующей территории.
В соответствии с постановлением Конституционного суда РФ от 10
июня
1998
г.
№
непосредственным
17-П
свободные
выражением
власти
выборы
являются
народа2.
Народ
не
высшим
только
конституирует орган власти, но и легитимирует его положение. Высшее
должностное лицо субъекта РФ играет очень важную роль в судьбе региона –
ведь именно от него зависит проводимая в регионе политика, утверждение
региональных законов, решение проблем граждан, особенно проживающих в
отдаленных районах, назначение кадров региональной администрации,
создание условий для комфортной жизни граждан и успешного развития
бизнес сообщества.
В
настоящий
момент
для
кандидата
на
должность
высшего
должностного лица субъекта РФ для выдвижения отсутствует требование
предварительного проживания в этом регионе в течение определенного
срока, что создает возможность того, что лицо, совершенно незнающее
регион, но обладающее соответствующими финансовыми возможностями
либо поддержкой федерального партийного руководства может занять
данный пост.
1
Акопян А.П. Порядок формирования должности главы субъекта Российской Федерации:
конституционно-правовой анализ // Юридический вестник Самарского университета. 2016. № 1. С. 25.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 № 17-П // Российская газета, № 117,
24.06.1998
37
Такому человеку понадобится большое количество времени для
изучения региона и знакомства с руководящими кадрами администрации для
того, чтобы только начать работу. В том же случае, если он приведет с собой
свою команду, это создаст худшие условия для развития региона, так как в
региональном руководстве станет еще больше чиновников, не знакомых с
местной спецификой.
Мы считаем необходимым закрепить в Федеральном законе «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан
Российской Федерации» следующую норму:
«Кандидат на
должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
должен постоянно проживать в соответствующем субъекте не менее пяти лет
непосредственно до момента назначения выборов на эту должность, либо
прожить не менее семи лет, при условии, что он изменил место жительства
не позднее трех лет до момента объявления выборов, либо он ранее
проживал в данном субъекте, а на данный момент занимает должность члена
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являясь
представителем данного субъекта, либо депутата Государственной Думы,
избранного по одномандатному округу, образованному на территории
данного субъекта, либо в составе территориальной группы, в которую входит
данный субъект РФ».
С подобным предложением в 2010 году уже выступал депутат
Волгоградской областной Думы Андрей Попков, предложивший ввести
«ценз оседлости для губернатора» в размере десяти лет проживания в
регионе, но, к сожалению, он не был услышан: «Если человек прожил, хотя
бы в юности, 10 лет в том или ином регионе, то он уже не является для него
чужим. И ошибок такой губернатор наделает гораздо меньше, чем тот, кто,
как инопланетянин, высадился на несколько лет на незнакомую для него
38
планету»1. Назначение «приезжего» губернатора в регионе, по его словам,
приводит к снижению качества управления, нарастанию конфликтного
потенциала, усилению социальной напряженности.
Стоит обратиться и к зарубежному опыту – в соответствии с
конституциями штатов США кандидат на должность губернатора штата
должен проживать на территории данного субъекта федерации в течение
определенного времени. К примеру, согласно ст. 5 Конституции Штата
Калифорния, губернатором штата может быть избран гражданин США,
проживающий в штате непосредственно перед выборами не менее пяти лет.
Требование о проживании в регионе не менее пяти лет действует
сейчас и для кандидатов на должность члена Совета Федерации, тем самым
законодатель подводит нас к тому, что чтобы данное должностное лицо в
полной мере смогло представлять интересы региона на федеральном уровне,
оно должно предварительно проживать не менее пяти лет до назначения в
данный орган.
Введение такой нормы позволит с первых дней после избрания на
должность
сделать
работу
высшего
должностного
лица
субъекта
плодотворной и эффективной, исключив замещение данного поста «чужим»
для региона человеком.
Указанный выше
закон носит общий характер в определении
полномочий высшего должностного лица Орловской области, для более
детального их изучения необходимо обратиться к Закону Орловской области
от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области»2.
Так, согласно ст. 6 Закона Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ
Губернатор
как
высшее
должностное
лицо
области
осуществляет
следующие полномочия:
1
Ткач А.С. Ценз оседлости как гарантия эффективной работы высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации // Наука сегодня: теория и практика. 2017. № 1. С. 88.
2
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
39
- «определяет основные направления социальной, экономической и
культурной
политики
Орловской
области,
а
также
направления
деятельности исполнительных органов государственной власти области по
их реализации;
- принимает меры по обеспечению законности, защите прав и свобод
человека и гражданина, охране собственности и правопорядка, борьбе с
преступностью;
-
координирует
деятельность
по
обеспечению
общественной
безопасности на территории Орловской области;
- образовывает постоянно действующее координационное совещание
по обеспечению правопорядка в Орловской области и утверждает его
состав;
- создает призывную комиссию Орловской области;
- представляет область во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти иных
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
общественными
объединениями
и
при
осуществлении
внешнеэкономических связей;
- подписывает договоры и соглашения от имени области;
- формирует Правительство Орловской области в соответствии с
Уставом (Основным Законом) Орловской области, возглавляет его и
принимает решение об отставке Правительства Орловской области;
- формирует и упраздняет представительства Орловской области,
назначает и освобождает полномочных представителей Губернатора;
- наделяет полномочиями члена Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации - представителя от Правительства
Орловской области»1;
1
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
40
- «обращается в Конституционный суд Российской Федерации, другие
суды в порядке, установленном законодательством;
- вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых
находится в их компетенции;
- обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов
государственной власти области с иными органами государственной власти
Орловской области и в соответствии с законодательством Российской
Федерации может организовывать взаимодействие исполнительных органов
государственной власти области с федеральными органами исполнительной
власти
и
их
территориальными
органами,
органами
местного
самоуправления и общественными объединениями;
- организует взаимодействие Правительства области с областным
Советом народных депутатов;
- обладает правом законодательной инициативы в Орловском
областном Совете народных депутатов и вносит проекты законодательных
актов, которые рассматриваются по его предложению в первоочередном
порядке;
- подписывает и обнародует законы области, отклоняет принятые
областным Советом народных депутатов законы и вносит их на повторное
рассмотрение;
- ежегодно представляет в областной Совет народных депутатов отчет
Правительства области об исполнении областного бюджета, а также планов
и программ социально-экономического развития области;
- представляет в областной Совет народных депутатов ежегодные
отчеты о результатах деятельности Правительства области, в том числе по
вопросам, поставленным областным Советом народных депутатов» 1;
1
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
41
- «вправе требовать созыва внеочередного заседания областного
Совета народных депутатов, а также созывать вновь избранный областной
Совет народных депутатов на первое заседание ранее установленного срока;
- вправе предлагать вопросы в повестку дня областного Совета
народных депутатов;
- вправе вносить заключения на проекты правовых актов, которые
подлежат обязательному рассмотрению областным Советом народных
депутатов;
- отрешает от должности глав муниципальных образований и глав
местных администраций в случаях и порядке, установленных федеральным
законом;
- оспаривает в суде противоречащие законодательству акты органов
государственной власти и органов местного самоуправления области;
- для обеспечения реализации собственных полномочий формирует
совещательные и иные органы;
- учреждает и упраздняет награды Губернатора, определяет условия и
порядок награждения ими; совместно с Председателем Орловского
областного Совета народных депутатов вручает государственные награды
Российской Федерации; вручает награды Орловской области и награды
Губернатора;
- вправе требовать назначения референдума Орловской области;
- подписывает исковые заявления;
- организует управление областью;
- определяет структуру исполнительных органов государственной
власти области;
- вправе принять указ о роспуске областного Совета народных
депутатов по основаниям, указанным в федеральном законе» 1;
1
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
42
- «утверждает сводный план тушения лесных пожаров на территории
Орловской области по согласованию с уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти;
- определяет виды разрешенной охоты и параметры осуществления
охоты в охотничьих угодьях на территории Орловской области, за
исключением особо охраняемых природных территорий федерального
значения, и утверждает лимит добычи охотничьих ресурсов и квоты их
добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих
ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях
федерального значения;
- осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным
законодательством, Уставом (Основным Законом) Орловской области и
законами области»1.
Под
гарантиями следует понимать не преимущества высшего
должностного лица по сравнению с другими гражданами, а установление в
законах мер, обеспечивающих его эффективное функционирование и защиту
его законных прав и интересов2.
Так согласно Закону Орловской области
от 21.05.2001 № 193-ОЗ
Губернатору Орловской области предоставляются следующие гарантии:
-
«срок
полномочий
Губернатора
засчитывается
в
стаж
государственной службы, в общий и непрерывный трудовой стаж, стаж
работы по специальности;
- общий объем ежегодных расходов, необходимых для обеспечения
условий осуществления полномочий Губернатора, устанавливается законом
об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- губернатору предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск
1
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
2
Янкин Г.Н. Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок
наделения ими // Проблемы современной науки и образования. 2016. № 39. С. 96.
43
продолжительностью 52 рабочих дня с выплатой пособия на лечение в
размере
двойного
ежемесячного
денежного
содержания
высшего
должностного лица Орловской области. Порядок выплаты пособия
устанавливается постановлением Правительства Орловской области;
- губернатору предоставляется медицинское и бытовое обеспечение в
пределах
средств,
предусмотренных
на
осуществление
полномочий
Губернатора. Объем и порядок предоставления медицинского и бытового
обеспечения устанавливаются постановлением Правительства Орловской
области;
- гражданин Российской Федерации, не менее трех лет занимавший
должность Губернатора, имеет право на дополнительное пенсионное
обеспечение за счет средств областного бюджета;
- в случае гибели Губернатора при исполнении им служебных
обязанностей или в результате несчастного случая семье Губернатора из
средств областного бюджета выплачивается пособие в размере годового
денежного содержания Губернатора и др»1.
Итак, в рамках данного параграфа мы охарактеризовали полномочия и
гарантии деятельности высшего должностного лица Орловской области, и
можем сделать вывод о том, что под правовым статусом высшего
должностного
лица
следует
понимать
обусловленные
социально-
политической сущностью общества его права и обязанности, закрепленные
нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями.
1
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
44
2.2. Ограничения и запреты для высшего должностного лица
Орловской области
Правовые ограничения представляют собой определенную систему
юридических правовых средств и способов воздействия не только на органы
государственной власти, но и на граждан, занимающих должность высшего
должностного лица субъекта РФ, с целью упорядочения их деятельности,
повышения функциональной эффективности государственного аппарата,
повешения профессионализма государственных служащих, исследования
новых аспектов и проблем службы современной России1.
Правовые ограничения прав и свобод высшего должностного лица
Орловской области, являются правовыми средствами, сдерживающими
противозаконное поведение указанных граждан, в границах, установленных в
праве и создающие оптимальные условия для удовлетворения интересов, как
субъектов властеоотношений, так и государства, и общества в целом.
Согласно ч. 4.2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и
ст. 2 Закона Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ на Губернатора
Орловской
области
распространяются
ограничения
и
запреты,
установленные для членов Правительства Российской Федерации, если иное
не установлено федеральным законом.
Таким образом, Губернатор Орловской области не в праве:
- «быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы,
депутатами законодательных органов государственной власти субъектов
Российской
Федерации
и
депутатом
выборных
органов
местного
самоуправления;
- замещать другие должности в органах государственной власти и
органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных
федеральными конституционными законами, федеральными законами и
1
Садовский Е.А. Понятие запретов и ограничений // NOVAUM.RU. 2016. № 4. С. 88.
45
указами Президента Российской Федерации;
- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через
доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим
субъектом независимо от его организационно-правовой формы, если иное не
предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными
законами, им не поручено участвовать в управлении этой организацией;
-
заниматься
другой
оплачиваемой
деятельностью,
кроме
преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом
преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может
финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств,
международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без
гражданства, если иное не предусмотрено законодательством Российской
Федерации, международными договорами Российской Федерации или
договоренностями
государственной
на
власти
взаимной
с
основе
государственными
федеральных
органами
органов
иностранных
государств, международными и иностранными организациями;
- быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в
органах государственной власти и использовать в неслужебных целях
информацию,
средства
материально-технического,
финансового
и
информационного обеспечения, предназначенные только для служебной
деятельности и получать гонорары за публикации и выступления в качестве
высшего должностного лица Орловской области;
- получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических
и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством
ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату
развлечений и отдыха»1;
1
Володько И.А. Совершенствование отдельных мер конституционно-правового принуждения //
Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 19.
46
- «принимать без разрешения Президента Российской Федерации
почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных
государств;
- выезжать в служебные командировки за пределы Российской
Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением
служебных
командировок,
осуществляемых
в
соответствии
с
законодательством Российской Федерации, международными договорами
Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности
федеральных органов государственной власти с государственными органами
иностранных государств, международными и иностранными организациями;
- входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных
организаций
и
действующих
на
территории
Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не
предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными
договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной
основе федеральных органов государственной власти с государственными
органами иностранных государств, международными и иностранными
организациями;
- открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами
территории
Российской
иностранными
Федерации,
финансовыми
владеть
и
инструментами.
(или)
пользоваться
Данный
запрет
распространяется на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей членов
Правительства Российской Федерации. Контроль за соблюдением членами
Правительства
Российской
Федерации,
их
супругами
и
несовершеннолетними детьми данного запрета осуществляется в порядке,
47
предусмотренном указами Президента Российской Федерации»1.
Как следует из преамбулы Конвенции ООН против коррупции:
«проблемы и угрозы стабильности и безопасности общества, порождаемые
коррупцией, подрывают демократические институты, этические ценности,
справедливость, наносят ущерб устойчивому экономическому развитию и
правопорядку во всех государствах мира»2.
Часть запретов для высших должностных лиц субъектов РФ введена
законодателем в целях создания преград личному обогащению высшего
должностного лица субъекта РФ посредством незаконного использования
своего должностного положения. Например: «им запрещено заниматься
предпринимательской деятельностью, получать вознаграждения в связи с
исполнением должностных обязанностей, использовать в неслужебных целях
государственное имущество, быть поверенными или представителями по
делам третьих лиц по месту службы»3.
В рамках данного параграфа считаем необходимым охарактеризовать
подпункт «г» п. 1 ст. 19 Закона № 184-ФЗ, который устанавливает
возможность Президента Российской Федерации своим решением отстранить
от должности высшее должностное лицо субъекта РФ «в связи с утратой
доверия Президента». Формулировка указанного подпункта со времени
принятия Закона претерпела значительные изменения. При принятии Закона
№ 184-ФЗ в 1999 г. данное основание досрочного прекращения полномочий
высшего должностного лица в Законе отсутствовало и было введено в текст
Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ. Данная норма давала
неограниченные возможности Президенту отстранять от должности высших
1
Володько И.А. Совершенствование отдельных мер конституционно-правового принуждения //
Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 20.
2
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке
31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) //
Бюллетень международных договоров, 2006, № 10, октябрь, с. 7 - 54
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-24122012-n/ (Дата обращения
6.04.2018)
48
должностных лиц субъектов по своему усмотрению, ничем не мотивируя
свое решение, что ставило высших должностных лиц субъектов в прямую
политическую зависимость от центра, вынуждая их принимать только такие
решения, которые будут «угодны» Президенту.
Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ дополнил данное
положение, указав, что отрешение возможно в связи с утратой доверия
Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих
обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим
Федеральным законом № 184-ФЗ (иных случаев в Законе указано не было).
Многие ученые сетовали на несовершенство данной нормы, указывая,
что неопределенность в вопросе предъявленного обвинения автоматически
нарушает право граждан на судебную защиту нарушенных прав, поскольку
не позволяет выстроить адекватную линию защиты, дает возможность
немотивированной отставки высшего должностного лица субъекта РФ в
любой момент.
Поправки в Закон № 184-ФЗ от 2 мая 2012 г., принятые Федеральным
законом № 40-ФЗ, закрепили основания для утраты доверия Президента. И
наконец, поправки, внесенные Законом от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ,
сформулировали данный подпункт в том виде, в котором он существует на
сегодняшний день. Согласно этой норме Президент наделен правом
отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в
случаях, если указанное должностное лицо выполняет свои обязанности
ненадлежащим образом, а также в иных случаях, предусмотренных Законом
№ 184-ФЗ. К ним относятся случаи выявления фактов коррумпированности
высшего
должностного
лица;
присутствие
конфликта
интересов,
предусмотренного нормами Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №
273-ФЗ «О противодействии коррупции»; обнаружение факта наличия у
высшего должностного лица счетов, вкладов или ценностей в банках,
расположенных за пределами Российской Федерации; случаи владения и
49
(или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период,
когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную
должность1.
Анализ действующего законодательства показывает, что Президент
неоднократно использовал свое полномочие по отрешению от должности
высших должностных лиц субъектов в связи с утратой ими доверия
Президента. Что вызывает у ученых много нареканий. В частности, И.А.
Володько по данному поводу пишет: «Учитывая, что у отстраненных лиц
согласно ч. 6 ст. 29.1 ФЗ № 184-ФЗ есть возможность обжалования данных
указов, не ясен в таком случае предмет обжалования. В частности, утрата
доверия произошла по какому из оснований? Неопределенность в вопросе
предъявленного обвинения автоматически нарушает право граждан на
судебную защиту нарушенных прав»2 и ставит вопрос о необходимости
уточнения формулировок Указов Президента о досрочном прекращении
полномочий высших должностных лиц субъектов при утрате ими доверия
Президента.
Б.А. Осипян считает: «что Президент может принимать решение об
отрешении от должности высших должностных лиц субъектов только при
наличии соответствующего заключения Конституционного Суда РФ или
конституционного (уставного) суда данного субъекта РФ. Однако многие
авторы идут дальше и оспаривают законность возможности Президента
своим решением отрешать от должности высших должностных лиц
субъектов»3. Например, Р.М. Дзидзоев пишет: «прямые губернаторские
выборы более не согласуются с таким основанием досрочного прекращения
1
Кравцова Е.А. К вопросу об участии Президента Российской Федерации в процедуре досрочного
прекращения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Конституционное
и муниципальное право. 2017. № 6. С. 46.
2
Володько И.А. Совершенствование отдельных мер конституционно-правового принуждения //
Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 21.
3
Осипян Б.А. Мера участия органов конституционной юстиции в процедурах возможного роспуска
органов законодательной власти и отрешения от должности глав Российского государства и его субъектов //
Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 29.
50
губернаторских полномочий, как отрешение его от должности Президентом
по утрате доверия. Доверием в полном смысле этого слова высшее
должностное
лицо
субъекта
Федерации
обязано
уже
электорату,
полномочному его отозвать, а не федеральному Президенту»1.. С ним
солидарна С.В. Нарутто, которая указывает: «что уже сама возможность
Президента политически подчинять себе высшее должностное лицо субъекта
РФ вызывает существенные возражения, поскольку данному лицу отводится
особое место в системе органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, устанавливаемой субъектами самостоятельно, и
которого Конституция РФ не характеризует свойством иерархической
подчиненности федеральной власти»2.
Мы согласны с вышеприведенными позициями ученых и считаем, что
подп. «г» п. 1 ст. 19 следует исключить из текста Закона № 184-ФЗ, лишив
Президента Российской Федерации права отрешать от должности высших
должностных лиц субъектов на основании ничем не подтвержденного
мнения Президента. Оно должно быть подтверждено судебным решением,
что приводит нас к подп. «ж» п. 1 ст. 19: досрочное прекращение
полномочий высшего должностного лица субъекта на основании вступления
в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда.
Согласно п. 1.1 ст. 19 Закона № 184-ФЗ в этом случае досрочное
прекращение полномочий высшего должностного лица осуществляется на
основании представления Президента РФ решением законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Процедура
его осуществления является слишком громоздкой, поскольку в данном
случае должно пройти три этапа отстранения высшего должностного лица от
занимаемой должности: суд - Президент - законодательный орган субъекта.
1
Дзидзоев Р.М. Призвание к должности главы субъекта Российской Федерации: новый формат //
Электронный документ. Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article2250151.html (Дата обращения 3.04.2018)
2
Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от
должности Президентом РФ // Lex russica. 2013. № 7. С. 704.
51
Учитывая наличие судебного решения, подтвержденного представленными в
соответствии
с
законодательством
доказательствами,
подтверждение
отстранения от должности должно носить формальный характер, и участие в
данной процедуре и Президента, и законодательного органа представляется
нам нецелесообразным1. Причем, учитывая то, что мы сказали ранее,
считаем, что Президента из указанной процедуры можно исключить.
Интересным нам представляется и тот факт, что решение о досрочном
прекращении полномочий высшего исполнительного лица субъекта РФ
принимается Президентом РФ и в тех случаях, когда недоверие данному
лицу выражается законодательным органом субъекта РФ. При этом сами
случаи, в которых законодательный орган вправе выразить недоверие
губернатору, а также когда Президент вправе объявить высшее должностное
лицо утратившим доверие, четко обозначены в Законе № 184-ФЗ, их
перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не
подлежит.
Решение законодательного органа о недоверии высшему должностному
лицу носит, по сути, рекомендательный характер, и решение вопроса об
оставлении высшего должностного лица на своей должности или снятии с
нее в случае выражения недоверия со стороны законодательного органа
может быть принято исключительно Президентом РФ.
На наш взгляд, из данной процедуры необходимо исключить
Президента,
предоставив
законодательным
органам
субъектов
самостоятельно решать вопрос о досрочном прекращении полномочий
высшего должностного лица субъекта. При этом, как и в случае выражения
недоверия Президентом, все факты, предусмотренные п. 2 ст. 19 Закона №
184-ФЗ, должны в обязательном порядке быть подтверждены судом.
Помимо случаев, когда Президент лично принимает решение о
1
Кравцова Е.А. К вопросу об участии Президента Российской Федерации в процедуре досрочного
прекращения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Конституционное
и муниципальное право. 2017. № 6. С. 49.
52
досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта
РФ, он выступает в качестве инициатора досрочного прекращения
полномочий указанного лица в остальных случаях, предусмотренных ст. 19
Закона № 184-ФЗ. При этом во многих случаях процедура досрочного
прекращения полномочий получается слишком громоздкой: суд - Президент
- законодательный орган субъекта, как в описанном нами выше случае
досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта
на основании вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда. Рассмотрев основания досрочного прекращения полномочий
высшего должностного лица субъекта РФ, и в Орловской области в
частности, мы можем сделать вывод о том, что роль Президента РФ при
реализации ст. 19 Закона № 184-ФЗ слишком велика.
Итак, введение различного рода запретов направлено, прежде всего, на
создание
механизмов,
препятствующих
использованию
высшего
должностного лица Орловской области полномочий в своих собственных
интересах либо в интересах третьих лиц. Вместе с тем институт запретов для
высшего должностного лица субъектов РФ нуждается в дальнейшем
совершенствовании, во-первых, в части совершенствования механизмов
контроля за соблюдением высшим должностным лицом субъекта РФ
запретов, во-вторых, в части обеспечения принципа неотвратимости
наказания за их нарушение.
53
Глава 3. ОБЯЗАННОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО
ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ, КАК
КОМПОНЕНТ ЕГО ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
3.1. Правовая обязанность высшего должностного лица Орловской
области
Правовые обязанности высшего должностного лица Орловской области
определены Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184ФЗ,
Уставом Орловской области и Законом Орловской области
от
21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области».
Так, согласно указанным нормативно – правовым актам Губернатор
Орловской области обязан обнародовать Устав Орловской области, закон
области, удостоверив обнародование закона путем его подписания и
официального
опубликования,
либо
отклонить
закон
в
течение
четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного закона.
Губернатор Орловкой области обязан осуществлять возложенные на
него
полномочия
не
нарушая
действующее
законодательство,
руководствуясь указанными выше и другими нормативно – правовыми
актами.
Федеральным
законодательством
предусмотрена
обязанность
ежегодного предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера Губернатора Орловской области.
Считаем целесообразным в рамках данного параграфа привести сведения о
доходах временно исполняющего обязанности губернатора Орловской
области Клычкова А.Е. и его предшественника бывшего губернатора
Орловской области Потомского В.В1.
1
Официальный портал Правительства Орловской области // Электронный документ. Режим
доступа: http://orel-region.ru/index.php?head=6&part=87 (Дата обращения 20.04.2018)
54
Таблица 1
Деклариро
ванный
годовой
доход за
2016 г.
(руб.)
Перечень объектов недвижимого
имущества и транспортных средств,
принадлежащих на праве
собственности
Клычков
Андрей
Евгеньевич
512 609,38
Вид
Площ
объектов
адь
недвижи (кв.м
мости
)
Нет
Супруга
116 132,58
Квартира
54,5
(общ
ая
долев
ая
1/4)
Страна
располо
жения
Транспо
ртные
средства
Россия
Легково
й
автомоб
иль
ЛУАЗ
967М
Нет
Перечень объектов
недвижимого
имущества,
находящихся в
пользовании
Вид Площ Страна
объек адь
располо
тов
(кв.м
жения
)
Кварт 54,5
Россия
ира
Нет
Несовершенн
Нет
Нет
Нет
Кварт 54,5
Россия
олетний
ира
ребенок
Несовершенн
Нет
Нет
Нет
Кварт 54,5
Россия
олетний
ира
ребенок
Сведения о доходах за период с 1 января по 31 декабря 2016 года об имуществе и
обязательствах имущественного характера на 5 октября 2017 года временно
исполняющего обязанности Губернатора Орловской области и членов его семьи
Декларир
ованный
годовой
доход за
2016 г.
(руб.)
Перечень объектов недвижимого
имущества и транспортных
средств, принадлежащих на праве
собственности
Вид
объекто
в
недвиж
имости
Пло
щад
ь
(кв.
м)
Страна
распол
ожения
Трансп
ортные
средств
а
Перечень объектов
недвижимого
имущества,
находящихся в
пользовании
Вид Пло Страна
объе щад распол
ктов
ь
ожения
(кв.
м)
Таблица 2
Сведени
я об
источни
ках
получен
ия
средств,
за счет
которых
соверше
на
сделка
(вид
приобре
тенного
имущест
55
Потомский
Вадим
Владимиро
вич
Супруга
3 357 410,
71
Земель
ный
участок
974,
0
Кварти
ра
110,
4
Кварти
ра
Земель
ный
участок
110,
2
969,
0
Россия
Нет
Жил
ой
дом
Россия
803,70
Россия
Россия
70,0
Квар
тира
Россия
Россия
332,
0
ва,
источни
ки)
Нет
Нет
Россия
386,
6
Квар
тира
Квар
тира
386,
6
Россия
Нет
Квар
тира
386,
6
Россия
Нет
Жил
ой
дом
332,
0
Квар
тира
386,
6
Жил
ой
дом
332,
0
Россия
Несоверше
ннолетний
ребенок
Несоверше
ннолетний
ребенок
Нет
Земель
ный
участок
1018
,0
Жилой
дом
332,
0
Россия
Нет
Нет
Россия
Нет
Нет
Нет
Россия
Нет
Россия
Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера Губернатора и Председателя Правительства Орловской области и членов его
семьи за период с 1 января по 31 декабря 2016 года
Таблица 3
Декларир
ованный
годовой
доход за
2015 г.
(руб.)
Перечень объектов недвижимого
имущества и транспортных
средств, принадлежащих на праве
собственности
Вид
объекто
в
Пло
щад
ь
Страна
распол
ожения
Трансп
ортные
средств
Перечень объектов
недвижимого
имущества,
находящихся в
пользовании
Вид Пло Страна
объе щад распол
ктов
ь
ожения
Сведени
я об
источни
ках
получен
ия
средств,
за счет
56
Потомский
Вадим
Владимиро
вич
5 758 602,
58
недвиж
имости
(кв.
м)
Земель
ный
участок
974
Россия
110,
4
Россия
Кварти
ра
Супруга
258 420,5
4
Кварти
ра
Земель
ный
участок
Земель
ный
участок
а
Нет
Россия
110,
2
969
Россия
1 01
8
Россия
Нет
(кв.
м)
которых
соверше
на
сделка
(вид
приобре
тенного
имущест
ва,
источни
ки)
Нет
Жил
ой
дом
332
Россия
70
Россия
Квар
тира
386,
6
Россия
Квар
тира
Квар
тира
386,
6
Россия
Нет
332
Россия
Нет
386,
6
Россия
332
Россия
386,
6
Россия
Россия
332
Жилой
дом
Несоверше
ннолетний
ребенок
Нет
Нет
Нет
Жил
ой
дом
Квар
тира
Несоверше
ннолетний
ребенок
Нет
Нет
Нет
Жил
ой
дом
Нет
Квар
тира
Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера Губернатора и Председателя Правительства Орловской области и членов его
семьи за период с 1 января по 31 декабря 2015 года
57
Таблица 4
Деклариров
анный
годовой
доход за
2014 г.
(руб.)
Потомский
Вадим
Владимирови
ч
Супруга
5 121 327,7
9
158 559,66
Перечень объектов недвижимого
имущества и транспортных средств,
принадлежащих на праве собственности
Вид
объектов
недвижи
мости
Площ
адь
(кв.м)
Страна
располо
жения
Транспо
ртные
средства
Квартира
110,4
Россия
Квартира
110,2
Россия
Легковой
автомоби
ль
BMW
740D
XDRIVE
Жилой
дом
332
Россия
969
Россия
Нет
Земельн
ый
участок
Несовершенн
олетний
ребенок
Нет
Нет
Перечень объектов
недвижимого имущества,
находящихся в
пользовании
Вид
Площ
Страна
объект
адь
располо
ов
(кв.м)
жения
Жилой
дом
332
Россия
70
Россия
974
Россия
Земель
ный
участо
к
386,6
Россия
Кварти
ра
Земель
ный
участо
к
1 018
Россия
386,6
Россия
332
Россия
386,6
Россия
332
Россия
386,6
Россия
Кварти
ра
Сведения
об
источника
х
получения
средств,
за счет
которых
совершен
а сделка
(вид
приобрете
нного
имуществ
а,
источники
)
Нет
Нет
Кварти
ра
Нет
Жилой
дом
Нет
Кварти
ра
Несовершенн
олетний
ребенок
Нет
Нет
Нет
Жилой
дом
Нет
Кварти
ра
Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
Губернатора и Председателя Правительства Орловской области и членов его семьи
за период с 1 января по 31 декабря 2014 года
58
Таблица 5
Декларир
ованный
годовой
доход за
2013 г.
(руб.)
Потомский
Вадим
Владимиро
вич
Супруга
5 076 324,
21
Перечень объектов недвижимого
имущества и транспортных
средств, принадлежащих на праве
собственности
Вид
объекто
в
недвиж
имости
Пло
щад
ь
(кв.
м)
Страна
распол
ожения
Трансп
ортные
средств
а
Кварти
ра
115
Россия
116
Россия
Легков
ой
автомо
биль
BMW
740D
XDRIV
E
Кварти
ра
Нет
Жилой
дом
332
Россия
Легков
ой
автомо
биль
Ленд
Ровер
Нет
Перечень объектов
недвижимого
имущества,
находящихся в
пользовании
Вид
Пло Страна
объек щад распол
тов
ь
ожения
(кв.
м)
Жило
й дом
332,
00
Кварт
ира
70,0
0
Земел
ьный
участ
ок
974,
00
Земел
ьный
участ
ок
Жило
й дом
1 01
8,00
Россия
Сведени
я об
источни
ках
получен
ия
средств,
за счет
которых
соверше
на
сделка
(вид
приобре
тенного
имущес
тва,
источни
ки)
Нет
Россия
Россия
Россия
Нет
Несоверше
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
332, Россия
Нет
ннолетний
00
ребенок
Несоверше
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Жило 332, Россия
Нет
ннолетний
й дом
00
ребенок
Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
временно исполняющего обязанности Губернатора Орловской области и членов его семьи
за период с 1 января по 31 декабря 2013 года
59
Стоит сказать, что неоднократно в СМИ появлялась информация о том,
что родственники экс – губернатора Орловской области после его прихода к
власти начали зарабатывать на госконтрактах. В частности, согласно
информации опубликованной на Коммерсант.ru, двоюродный брат Вадима
Потомского бизнесмен Артем Багдасаров, занимающийся сбором отходов, за
время правления губернатора выиграл несколько десятков тендеров. Общая
сумма госконтрактов оценивалась в СМИ более чем в 100 млн руб1.
В рамках данного параграфа считаем целесообразным рассмотреть
контрольную
деятельность
Орловского
областного
Совета
депутатов в отношении Губернатора Орловской области
народных
и провести
сравнительный анализ с законодательством других субъектов.
Институт парламентского контроля имеет место и на уровне субъектов
Российской Федерации. Как указывается в литературе, развитие форм
парламентского контроля за исполнительной властью и механизмов их
совершенствования не менее востребовано и в субъектах Федерации2.
Справедливо указывается, что значимость контрольной функции
законодательного
(представительного)
органа
государственной
власти
субъекта РФ проявляется в том, что она представляет собой важнейший
элемент системы сдержек и противовесов, обеспечивающий надлежащее
исполнение органами и должностными лицами своих обязанностей.
В литературе справедливо отмечается, что практика определения всех
процедур контроля в подзаконном акте парламента, в частности, его
регламенте, при отсутствии конституционных
специального
закона
субъекта
РФ
о
(уставных) норм или
парламентском
контроле
не
соответствует принципу разделения властей3. Процедуры, касающиеся
1
Официальный портал Коммерсант.ru
// Электронный документ. Режим доступа:
https://www.kommersant.ru/doc/3429829 (Дата обращения 20.04.2018)
2
Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля: уровень субъектов Российской
Федерации
// Электронный документ. Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article2141049.html (Дата
обращения 20.04.2018)
3
Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной
властью
в
Российской
Федерации
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
60
обеспечения контрольной деятельности парламента, являются частью
механизма сдержек и противовесов и требуют конституционного (уставного)
или иного законодательного регулирования.
Формат правительственных отчетов на уровне субъектов Федерации
отличается от федерального. На федеральном уровне с отчетом выступает
глава Правительства, в то время как на уровне региональном – глава субъекта
Федерации, в частности Губернатор Орловской области.
Проблема, однако, состоит в том, что Федеральный закон № 184-ФЗ, с
одной стороны, позиционирует высшее должностное лицо субъекта РФ и
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, как
самостоятельные и разделенные органы государственной власти, с другой –
называет высшее должностное лицо субъекта РФ руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, соединяя,
таким образом, эти институты. Как указывает С.А. Авакьян, словосочетание
«высшее должностное лицо субъекта РФ» говорит о его неординарном
положении в системе всех органов власти субъекта, а не только
исполнительных1.
В пользу разделенности этих органов свидетельствует наличие у них
собственной и несовпадающей компетенции и право принятия собственных
юридических решений (ст. 22 Федеральный закон № 184-ФЗ).
Но в этом случае возникает закономерный вопрос: должно ли высшее
должностное
лицо
субъекта
РФ,
которое
одновременно
является
руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Федерации, представлять отчет только о деятельности высшего
исполнительного органа государственной власти или о своей деятельности
также?
Имея в виду указанные обстоятельства, некоторые авторы полагают,
https://search.rsl.ru/ru/record/01002972966 (Дата обращения 20.04.2018)
1
Авакьян С.А. Конституционное право России / С.А. Авакьян. М., 2014. С. 412.
61
что отчет высшего должностного лица субъекта РФ должен касаться только
результатов собственной деятельности, но не деятельности возглавляемого
им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ,
организационно от него отделенного1.
Дело, однако, в том, что далеко не во всех субъектах Российской
Федерации наряду с высшим должностным лицом вводится должность
председателя
правительства,
зачастую
глава
субъекта
Федерации
одновременно является и главой регионального правительства.
В Орловской области согласно Закону Орловской области
от
21.05.2001 № 193-ОЗ2 и Закону Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ3
Губернатор Орловской области возглавляет Правительство Орловской
области, возглавляемое Председателем Правительства Орловской области.
Федеральный закон № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ
одновременно именует руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта (ст. 18). Невозможно быть руководителем
органа, не входя в его организационную структуру. Федеральный закон №
184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ в скобках именует
руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта (ст. 18), что свидетельствует о его вхождении в систему
исполнительной власти. В большинстве конституций и уставов субъектов РФ
статус высшего должностного лица субъекта Федерации определяется в
главах, посвященных характеристике исполнительной власти.
Исходя из сказанного, мы считаем, что высшее должностное лицо
субъекта РФ должно предоставлять отчеты о деятельности высшего
1
Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Электронный документ. Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/kontrolnaya-funktsiya-v-sisteme-funktsiy-zakonodatelnogo-predstavitelnogoorgana-gosudarstvennoy-vlasti-subekta-rossiyskoy (Дата обращения 20.04.2018)
2
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора Орловской области» //
Орловская правда, № 87, 22.05.2001
3
Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов
исполнительной государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 148, 11.11.2014
62
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и о своей
деятельности.
Подобная позиция находит признание в субъектах Федерации, так,
согласно регламенту Законодательного Собрания Вологодской области
Законодательное
Собрание
области
заслушивает
ежегодный
отчет
Губернатора области о результатах деятельности Губернатора области, а
также правительства области (ст. 214)1. В законодательстве Орловской
области не содержится подобной обязанности Губернатора Орловской
области.
В ряде субъектов Федерации предусматриваются отчеты высших
исполнительных органов государственной власти разного содержания,
которые
следует
подотчетности
и
рассматривать
парламентского
как
самостоятельный
контроля
институт
регионального
уровня.
Содержание отчетов высших должностных лиц субъектов Федерации
свидетельствует, что они в своей основе ориентированы на анализ вопросов
социально-экономического
развития
субъектов
РФ,
определяемых
программами социально-экономического развития, утверждаемыми законами
субъектов РФ.
Кроме
того,
содержательные
параметры
отчетов
определяются
депутатскими вопросами, которые формулируются и заблаговременно
направляются
законодательными
(представительными)
органами
государственной власти высшим должностным лицам субъектов РФ.
Порядок представления депутатских вопросов к предстоящему отчету
высшего должностного лица субъекта РФ отличается значительным
разнообразием. Субъектами представления отчетов выступают как сами
депутаты,
1
так
и
комитеты,
комиссии
законодательного
органа,
Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 30.06.2010 № 502 «О
Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области» // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW095&n=55947#06776643179941668 (Дата
обращения 20.04.2018)
63
парламентские фракции и другие депутатские объединения. При этом
определяется
комитет,
ответственный
предложений,
устанавливаются
за
обобщение
фиксированные
сроки
поступивших
представления
вопросов. Зачастую перечень вопросов утверждается соответствующими
комитетами (комиссиями), депутатскими объединениями, руководящими
структурами законодательных собраний (Советов, Президиумов), реже –
постановлением регионального парламента, что придает этим вопросам
официальный
характер.
Нередко
перечень
депутатских
вопросов
направляется для ознакомления главе субъекта Федерации, что, безусловно,
усиливает предметность отчета.
Параметры депутатских вопросов высшему должностному лицу
нормативно не ограничиваются, кроме указания некоторых региональных
регламентов
на
исполнительного
соответствие
органа
представляется нелишним.
этих
вопросов
государственной
власти
ведению
субъекта
высшего
РФ,
что
В то же время в некоторых регламентах
содержатся определенные требования к содержанию вопросов, что, конечно,
облегчает процесс формулирования самих вопросов и ответов на них..
Во многих субъектах Федерации отчетная практика глав субъектов
охватывает не только ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего
исполнительного органа государственной власти, но и другие разновидности
отчетов, представляемых главой субъекта Федерации, которые можно
отнести к категории специальных.
Итак, в результате проведенного исследования мы пришли к выводу о
необходимости закрепления в Законе Орловской области от 21.05.2001 №
193-ОЗ и Законе Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ обязанности
Губернатора Орловской области предоставлять отчет в Орловский областной
Совет народных депутатов не только о деятельности Правительства
Орловской области, но и о своей деятельности отдельно.
64
3.2. Ответственность высшего должностного лица Орловской
области
Вопросы юридической ответственности занимают в отечественной
юриспруденции одно из ключевых мест. По мнению С.Р. Горбунова:
«ответственность является неотъемлемым элементом статуса ряда субъектов
конституционно-правовых
отношений.
Конституционно-правовая
ответственность Губернатора орловской области является разновидностью
собственно
конституционно-правовой
ответственности,
а
потому
ее
сущностные элементы (такие, как основание, субъекты и санкции)
подчинены
общим
закономерностям
конституционно-правовой
ответственности как таковой, а также юридической ответственности в целом.
Разработанное общей теорией права и государства понятие состава
правонарушения как логико-нормативной конструкции (модели) любого
правонарушения вполне применимо к конституционному нарушению. Состав
конституционного нарушения имеет как общие черты состава любого
другого отраслевого правонарушения, так и специфические особенности»1.
Стоит согласиться с мнением А.В. Гаврилова о том, что «основанием
конституционной
ответственности
является
конституционное
правонарушение, т. е. невыполнение в различных формах установлений,
содержащихся в Конституции РФ и приравненных к ней по юридической
силе
иных
источниках
конституционного
права.
Конституционное
правонарушение, оно же конституционный деликт, является по своему
характеру общественно опасным поведением (действием или бездействием),
наносящим ущерб (вред) основополагающим устоям конституционного
строя, в том числе нашедшим конкретное закрепление в конституционных
установлениях. Нарушить требования тех или иных конституционных
1
Горбунова С.Р. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации // Современное общество и власть. 2017. № 2. С. 257.
65
установлений субъекты конституционных отношений могут по различным
причинам - как умышленно, так и в силу правоприменительной ошибки,
совершенной в результате, к примеру, неправильного их понимания
(интерпретации)»1.
В. А. Виноградов предлагает выделить три основания конституционной
ответственности: 1) нормативное; 2) фактическое; 3) процессуальное2.
Вопреки мнению В. А. Виноградова полагаем, что конституционноправовая
ответственность
возникает
с
момента
совершения
конституционного нарушения независимо от того, известно это нарушение
или нет компетентным органам и должностным лицам. С момента
обнаружения конституционного нарушения начинается процесс его познания
и оценки с позиции установлений Конституции РФ. Конституционная
ответственность как объективное явление проходит ряд стадий - от «вещи в
себе» до определения компетентным органом меры конституционной
ответственности за совершение конституционного правонарушения.
Особенностью
нормативно-правовой
характеристики
(описания)
конституционных нарушений (деликтов) является то, что они, как правило,
не формулируются в виде конкретных составов (как это имеет место
относительно
административных
преступлений),
а
правонарушений
конструируются,
выводятся
из
и
уголовных
конституционных
положений, имеющих высокую степень обобщения и абстракции.
Следуя классической для проблематики юридической ответственности
схеме, элементами состава конституционного нарушения следует признать
объект,
объективную
сторону,
субъекта
и
субъективную
сторону.
Рассмотрим сначала объект, субъект и лишь потом объективную и
субъективную стороны состава конституционного деликта.
1
Гаврилов А.В. Проблема привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности
// Наука, образование, общество: тенденции и перспективы развития. 2017. № 1. С. 403.
2
Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя // Электронный
документ. Режим доступа: http://lawlibrary.ru/izdanie52511.html (Дата обращения 20.04.2018)
66
Объектом конституционного деликта в конечном счете являются
конституционность и конституционный порядок. Объектами конкретных
конституционных нарушений служат те общественные отношения, которые
опосредуются конкретными конституционными установлениями (основы
конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина,
демократия, федерализм, местное самоуправление и др.)1. Охране этих
объектов в полной мере служит и конституционно-правовая ответственность
Губернатора орловской области.
Субъекты
конституционных
деликтов
и,
следовательно,
конституционной ответственности должны обладать правовым качеством
конституционной деликтоспособности, т. е. способностью к сознательному
совершению конституционного нарушения, и нести лишения, определяемые
мерами конституционной ответственности.
Доктрине известно деление субъектов конституционно-правовой
ответственности на коллективные (парламенты, избирательные комиссии) и
индивидуальные. В качестве индивидуальных субъектов конституционной
ответственности выступают должностные лица, наделенные властными
полномочиями.
Однако
в
качестве
индивидуальных
субъектов
конституционной ответственности следует рассматривать не всех лиц,
наделенных
властными
полномочиями,
а
лишь
тех,
кто
занимает
государственные должности Российской Федерации и государственные
должности ее субъектов, ведь именно при неисполнении или ненадлежащем
исполнении обязанностей, предусмотренных на государственной должности,
существует наибольшая вероятность нарушения норм конституционного
права. При этом конституционно-правовая ответственность выступает
гарантией обеспечения законности деятельности далеко не всех лиц,
замещающих
1
государственные
должности.
Анализ
действующего
Горбунова С.Р. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации // Современное общество и власть. 2017. № 2. С. 259.
67
законодательства
позволяет
сделать
вывод
о
том,
что
категория
конституционной ответственности применима в полной мере лишь к
деятельности
высших
Государственные
же
должностных
служащие
лиц
несут
субъектов
Федерации.
дисциплинарную,
а
не
конституционно-правовую ответственность. Требует также уточнения и
момент
возникновения
и
утраты
высшим
должностным
лицом
конституционно-правовой ответственности. Иными словами, речь идет о
моменте
возникновения
у
данного
лица
конституционно-правовой
деликтоспособности, который находится в пределах срока полномочий
Губернатора Орловской области.
Стоит согласиться с мнением А.В. Гаврилова о том, что «объективная
сторона конституционных нарушений характеризует, во-первых, само деяние
как действие или бездействие, нарушающее требования тех или иных
конституционных установлений, т. е. как противоправное, во-вторых, тот
вред (ущерб), который нанесен в результате противоправного деяния, и, втретьих, причинную связь между противоправным деянием и наступившим
вредом»1.
Статья 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
предусматривает ряд оснований досрочного прекращения полномочий
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не все из
которых можно признать конституционными санкциями. Такие основания
досрочного прекращения полномочий, как смерть высшего должностного
лица, его отставка по собственному желанию, признание его судом
недееспособным или ограниченно дееспособным, признание его судом
безвестно
отсутствующим
или
объявление
умершим,
вступление
в
отношении его в законную силу обвинительного приговора суда, его выезд за
пределы Российской Федерации на постоянное место жительства и утрату им
1
Гаврилов А.В. Проблема привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности
// Наука, образование, общество: тенденции и перспективы развития. 2017. № 1. С. 404.
68
гражданства
Российской
Федерации,
приобретение
им
гражданства
иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного
документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государства, все же
нельзя признать основаниями ответственности, так как они представляют
собой обстоятельства, исключающие возможность продолжения исполнения
высшим должностным лицом своих полномочий. Между тем в подп. «б», «г»
и «л» п. 1 ст. 19 мы видим обстоятельства, являющиеся основаниями
привлечения
высшего
должностного
лица
к
конституционной
ответственности, в частности и Губернатора Орловской области. Этими
обстоятельствами являются:
-
«недоверие
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации (подп. «б»);
- утрата доверия Президента Российской Федерации (подп. «г»);
- ненадлежащее исполнение своих обязанностей (подп. «г»);
- отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта
Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных
настоящим Федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом
субъекта Российской Федерации (подп. «л»);
- иные случаи, предусмотренные данным Федеральным законом (подп.
«г»)»1.
Основания
конституционно-правовой
ответственности
являются
размытыми, что мы наглядно и наблюдаем в приведенном выше перечне.
Названный
перечень
оснований
включает
в
себя
как
собственно
юридические, а потому формально определенные, основания, так и
основания, которые этими признаками не обладают, однако их можно
условно назвать политическими.
1
Горбунова С.Р. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации // Современное общество и власть. 2017. № 2. С. 261.
69
К числу формально определенных оснований следует отнести утрату
доверия со стороны Президента Российской Федерации. Основанием для
утраты доверия Президента Российской Федерации является Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, который прямо предусматривает
выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов
как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», либо установление в
отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения налич-ных
денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за
пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования
иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо
являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.
Второе
из
названных
оснований
-
ненадлежащее
выполнение
должностных обязанностей - не конкретизировано в законе и предполагает,
очевидно,
неудовлетворительную
оценку
Президентом
Российской
Федерации «текущих» дел в регионе. Некоторые авторы считают Президента
Российской Федерации не ограниченным чем-либо в решении этого вопроса1.
Выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному
лицу субъекта РФ, согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ, возможно в случае:
- издания им актов, противоречащих Конституции Российской
Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта
Российской
Федерации,
если
такие
противоречия
установлены
соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные
противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
1
Дерова О.Н. Основные конструктивные элементы (основания и меры) конституционно-правовой
ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Актуальные вопросы
научных исследований. 2017. № 1. С. 34.
70
- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения
Конституции
Президента
Российской
Российской
Федерации,
федеральных
Федерации,
постановлений
законов,
указов
Правительства
Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской
Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод
граждан;
- ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом своих
обязанностей.
Первые
два
определенности,
основания
поскольку
обладают
устанавливается
признаками
формальной
посредством
конкретных
судебных решений. Третье же основание представляется крайне размытым, а
потому под него может подпадать крайне широкий круг действий. Исходя из
универсальных
требований
правовой
определенности,
а
также
недопустимости расширительного толкования оснований публично-правовой
ответственности,
представляется
необходимым конкретизировать круг
действий, которые следует признавать ненадлежащим исполнением высшим
должностным лицом своих обязанностей. Основу для формулирования этого
перечня могло бы предоставить трудовое право, которому известны такие
казусы в поведении лиц, не обладающих особым публично-правовым
статусом.
Выражение Орловского областного Совета народных депутатов
недоверия не является безусловным, т. е. автоматически влекущим досрочное
прекращение полномочий, но выступает основанием для рассмотрения
Президентом РФ, с которым региональный руководитель находится в
отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой
должности. Предполагается, что Президент РФ и законодательные органы
субъектов РФ действуют по данному вопросу на основе согласования
интересов и взаимного учета мнений. Иными словами, Президент РФ не
вправе действовать произвольно и при наличии обоснованной позиции
71
законодательного органа субъекта РФ должен поддержать предлагаемое
региональным парламентом решение; отказ же реализовать выраженное
парламентом недоверие должен быть в этом случае мотивированным.
Субъективная сторона конституционных нарушений выражает волевое
отношение правонарушителя к совершаемому противоправному деянию и
его вредоносному результату, т. е. его вину в форме умысла или
неосторожности, а также мотивы и цели совершаемого правонарушения1.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, наличие вины есть
общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех
отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и
недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно2. Указанный принцип
распространяется и на конституционную ответственность.
Конституция РФ и конституционное право в целом допускают
конституционную
ответственность
при
наличии
объективно
противоправного деяния без установления вины субъекта, совершившего это
деяние. В случаях применения мер восстановительно-компенсационной
(защитной)
конституционной
ответственности
вина
субъекта
конституционного нарушения, как правило, не устанавливается. Так,
Конституционный Суд РФ, вынося решения о неконституционности закона,
не выясняет при этом, была ли вина участников законодательного процесса, а
исходит из презумпции их добросовестного поведения. В данном случае
принятие неконституционного положения закона рассматривается как
законодательная ошибка.
В законотворчестве и правоприменении не исключается возможность
ошибок в соблюдении конституционных установлений. Причины для этого
разные. Однако в научной литературе вопрос о природе допускаемых
1
Дерова О.Н. Основные конструктивные элементы (основания и меры) конституционно-правовой
ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Актуальные вопросы
научных исследований. 2017. № 1. С. 35.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 № 11-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23820/ (Дата обращения 20.04.2018)
72
конституционных
нарушений
в
качестве
ошибок,
как
правило, не
рассматривался, хотя требует к себе пристального внимания. Это имеет
большое
значение
для
определения
соответствующих
юридических
последствий, в том числе мер конституционной ответственности.
В
случаях
ответственности
применения
органов
карательно-штрафной
публичной
власти,
конституционной
политических
партий,
объединений граждан установление их вины обязательно. Однако понятие
вины,
применимое
к
отдельной
личности,
вряд
ли
применимо
к
коллективным органам и объединениям - органам публичной власти,
юридическим лицам, политическим партиям, объединениям граждан и др. В
этих случаях, как правило, действует формула римского права: si omnia guae
opartuit, observavit, caret culpa (нет вины, если соблюдено все, что
требовалось).
Таким образом, в действующем российском конституционном праве
определение составов конституционного деликта формально определяется
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и отчасти - правовыми
позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Для обеспечения
же правовой определенности, важность которой неоднократно отмечал
Консти-туционный
Суд
Российской
Федерации,
необходимо
конкретизировать в Федеральным законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
путем приведения подробного перечня действий высших должностных лиц,
которые ведут к утрате доверия со стороны Президента Российской
Федерации.
Конституционно-правовая ответственность выражается в применении к
правонарушителям мер конституционной ответственности, которые в
литературе часто называются конституционными санкциями.
Меры конституционной ответственности выступают в качестве меры
наказания, кары, которая заключается в лишении или ограничении властных
полномочий правонарушителя. Карательный характер мер конституционной
73
ответственности обусловлен той угрозой для общества, которую несут в себе
нарушения норм конституционного права. Именно поэтому к мерам
конституционной ответственности нельзя относить меры по пресечению
конституционных правонарушений органов власти либо по восстановлению
нарушенных ими прав1.
Мера конституционной ответственности есть мера государственного
принуждения,
применяемая
к
правонарушителю,
следовательно,
в
принудительном порядке. В самом общем виде меры конституционной
ответственности представляют собой «правовые лишения, обременения,
правовой урон». Меры конституционной ответственности в зависимости от
тех
основных
функций,
классифицировать
на
которые
меры
они
осуществляют,
следует
восстановительно-компенсационного
и
карательно-штрафного характера.
Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации наряду с отрешением от должности Президента
Российской Федерации и роспуском представительных органов всех уровней
всегда рассматривается в качестве санкций конституционно-правовой
ответственности.
Обращаясь к основаниям конституционно-правовой ответственности
высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, мы со всей
очевидностью
можем
заметить,
что
единственной
санкцией,
предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ,
является досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации.
Возникают закономерные вопросы: а не слишком ли мал перечень
конституционных
санкций?
не
слишком
ли
суровы
федеральный
законодатель и президент, предусматривая и используя лишь одну санкцию?
1
Понибудлас А.Ю. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов
РФ // Проблемы конституционной и административной ответственности. 2017. № 1. С. 125.
74
может
быть,
не
стоит
принимать
решение
с
такими
серьезными
последствиями, а предусмотреть ряд санкций, построенных по пути
ужесточения конституционных санкций?
Рассмотренные
в
конституционно-правовая
данном
параграфе
ответственность
вопросы
высших
показали,
что
должностных
лиц
субъектов Российской Федерации, и Губернатора Орловской области в
частности, с одной стороны, является органичной частью конституционноправовой ответственности как таковой, а потому подчинена общим
закономерностям, присущим всем видам юридической ответственности. К
числу
таких
элементов
относятся
конструктивные
элементы
конституционного деликта: объект, объективная сторона, субъект и
субъективная сторона, конституционные санкции и процедуры реализации.
С
другой
ответственности
стороны,
высшего
институт
должностного
конституционно-правовой
лица
субъекта
Российской
Федерации, и Губернатора Орловской области в частности, подчинен также
общим закономерностям функционирования государственного аппарата и
построения федеративных отношений. Из данных обстоятельств институт
конституционно-правовой
ответственности
черпает
свое
содержание.
Ответственность должна быть инструментом, побуждающим высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации к надлежащему
исполнению своих должностных обязанностей. Поскольку конституционноправовая ответственность является публично-правовой, а составы ее
правонарушений должны быть четко определены законом, то представляется
необходимой
дальнейшая
конкретизация
на
законодательном
уровне
составов конституционных правонарушений высших должностных лиц.
Заслуживает совершенствования и круг санкций данной ответственности,
который то и кругом назвать сложно: ныне в нем присутствует лишь одна
санкция - досрочное прекращение полномочий. Стоит сказать, что в
Орловской области досрочное прекращение полномочий Губернатора
75
применялось к Строеву Е.С.1 и Потомскому В.В.2, но в обоих случаях
Президент Российской Федерации принимал отставку губернаторов по их
собственному желанию. Представляется актуальным введение еще одной
санкции - объявления высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации Президентом выговора или предупреждения, предусмотреть
указанную санкцию необходимо в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации».
1
Указ Президента РФ от 16.02.2009 № 167 «О досрочном прекращении полномочий губернатора
Орловской области» // Собрание законодательства РФ, 23.02.2009, № 8, ст. 943
2
Указ Президента РФ от 05.10.2017 № 467 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора
Орловской области» // Собрание законодательства РФ, 09.10.2017, № 41, ст. 5941
76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования в рамках данной выпускной
квалификационной работы мы можем сделать ряд выводов.
Высшее должностное лицо субъекта РФ - это должностное лицо,
представляющее субъект РФ и возглавляющее его исполнительную ветвь
власти. Процесс становления института высшего должностного лица
субъекта РФ нашей стране дался не гладко, а, скорее даже, скачкообразно,
поскольку прослеживалось несоответствие регионального законодательства
федеральным
конституционным
постулатам.
И,
вместе
с
тем,
это
становление можно охарактеризовать периодом поступательного развития и
совершенствования.
Не смотря на постоянное совершенствование правового регулирования
института
должностного
лица
субъекта
Российской
Федерации
и
Губернатора Орловской области в частности, на данный момент существует
ряд норм, нуждающихся в усовершенствовании как на уровне федерального
законодательства, так и на уровне Орловской области.
Так мы определили, что отсутствие в Конституции РФ положений о
высшем должностном лице субъекта РФ, неоднозначность и даже
противоречивость соответствующих норм Федерального закона от 06.10.1999
№ 184-ФЗ привели к установлению в субъектах РФ различных моделей его
правового положения.
Следствием отсутствия в Федеральном законе от
06.10.1999 № 184-ФЗ единой концепции правового статуса высшего
должностного лица субъекта РФ стали системные ошибки в его определении
в законодательстве субъектов РФ. В частности, соединение должностей
высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его включение
в состав этого органа при наличии установленного Федеральным законом от
06.10.1999 № 184-ФЗ права его роспуска, объединение полномочий данных
77
органов государственной власти субъекта РФ, возложение ответственности
за деятельность одного органа государственной власти на другой орган
государственной власти и т. д.
Данные последствия отсутствия системного регулирования правового
положения высшего должностного лица субъекта РФ в федеральном
законодательстве следует признать негативными.
Названные противоречия в его правовом положении отрицательно
влияют на качество реализации возложенных полномочий и в целом на
эффективность
конституционно-правового
механизма
осуществления
государственной власти.
Обозначенные проблемы нормативного регулирования правового
положения высшего должностного лица субъекта РФ, несомненно, требуют
решения посредством внесения изменений в законодательство, и в первую
очередь федеральное.
В целях устранения выявленных недостатков предлагается изменить ст.
2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, изложив ее в следующей
редакции: «Систему органов государственной власти субъекта Российской
Федерации составляют: высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации; законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в
соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».
В
настоящий
момент
для
кандидата
на
должность
высшего
должностного лица субъекта РФ для выдвижения отсутствует требование
предварительного проживания в этом регионе в течение определенного
срока, что создает возможность того, что лицо, совершенно незнающее
регион, но обладающее соответствующими финансовыми возможностями
либо поддержкой федерального партийного руководства может занять
78
данный пост, что наблюдалось и в Орловской области.
Такому человеку понадобится большое количество времени для
изучения региона и знакомства с руководящими кадрами администрации для
того, чтобы только начать работу. В том же случае, если он приведет с собой
свою команду, это создаст худшие условия для развития региона, так как в
региональном руководстве станет еще больше чиновников, не знакомых с
местной спецификой.
Мы считаем необходимым закрепить в ст. 33 Федерального закона от
12.06.2002 № 67-ФЗ следующую норму: «Кандидат на должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации должен постоянно
проживать в соответствующем субъекте не менее пяти лет непосредственно
до момента назначения выборов на эту должность, либо прожить не менее
семи лет, при условии, что он изменил место жительства не позднее трех лет
до момента объявления выборов, либо он ранее проживал в данном субъекте,
а на данный момент занимает должность члена Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, являясь представителем
данного субъекта, либо депутата Государственной Думы, избранного по
одномандатному округу, образованному на территории данного субъекта,
либо в составе территориальной группы, в которую входит данный субъект
РФ». Ценз оседлости также необходимо закрепить в ст. 67 Устава Орловской
области.
В работе мы изучили правовое регулирование и практику реализации
полномочия Президента по отрешению от должности высших должностных
лиц субъектов в связи с утратой ими доверия. Мы считаем, что уже сама
возможность Президента политически подчинять себе высшее должностное
лицо субъекта РФ вызывает существенные возражения, поскольку данному
лицу отводится особое место в системе органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации,
устанавливаемой
субъектами
самостоятельно, и которого Конституция РФ не характеризует свойством
79
иерархической подчиненности федеральной власти.
Видится необходимым подп. «г» п. 1 ст. 19 исключить из текста
Закона № 184-ФЗ, лишив Президента Российской Федерации права отрешать
от должности высших должностных лиц субъектов на основании ничем не
подтвержденного мнения Президента. Оно должно быть подтверждено
судебным решением, что приводит нас к подп. «ж» п. 1 ст. 19: досрочное
прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта на
основании вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда.
Согласно п. 1.1 ст. 19 Закона № 184-ФЗ в этом случае досрочное
прекращение полномочий высшего должностного лица осуществляется на
основании представления Президента РФ решением законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Процедура
его осуществления является слишком громоздкой, поскольку в данном
случае должно пройти три этапа отстранения высшего должностного лица от
занимаемой должности: суд - Президент - законодательный орган субъекта.
Учитывая наличие судебного решения, подтвержденного представленными в
соответствии
с
законодательством
доказательствами,
подтверждение
отстранения от должности должно носить формальный характер, и участие в
данной процедуре и Президента, и законодательного органа представляется
нам нецелесообразным. Причем, учитывая то, что мы сказали ранее, считаем,
что Президента из указанной процедуры можно исключить.
Интересным нам представляется и тот факт, что решение о досрочном
прекращении полномочий высшего исполнительного лица субъекта РФ
принимается Президентом РФ и в тех случаях, когда недоверие данному
лицу выражается законодательным органом субъекта РФ. При этом сами
случаи, в которых законодательный орган вправе выразить недоверие
губернатору, а также когда Президент вправе объявить высшее должностное
лицо утратившим доверие, четко обозначены в Законе № 184-ФЗ, их
80
перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не
подлежит.
Решение о выражении недоверия высшему должностному лицу
принимается законодательным (представительным) органом двумя третями
голосов от списочного числа депутатов по инициативе не менее одной трети
депутатов.
Данное решение должно быть направлено на рассмотрение Президента
Российской
Федерации,
который
на
основании
представленных
доказательств принимает решение об отрешении высшего должностного
лица субъекта РФ от должности. Таким образом, решение законодательного
органа о недоверии высшему должностному лицу носит, по сути,
рекомендательный характер, и решение вопроса об оставлении высшего
должностного лица на своей должности или снятии с нее в случае выражения
недоверия со стороны законодательного органа может быть принято
исключительно Президентом РФ.
На наш взгляд, из данной процедуры необходимо исключить
Президента,
предоставив
законодательным
органам
субъектов
самостоятельно решать вопрос о досрочном прекращении полномочий
высшего должностного лица субъекта. При этом, как и в случае выражения
недоверия Президентом, все факты, предусмотренные п. 2 ст. 19 Закона №
184-ФЗ, должны в обязательном порядке быть подтверждены судом.
Заслуживает совершенствования и круг санкций конституционной
ответственности, ныне в нем присутствует лишь одна санкция - досрочное
прекращение полномочий. Стоит сказать, что в Орловской области
досрочное прекращение полномочий Губернатора применялось к Строеву
Е.С. и Потомскому В.В., но в обоих случаях Президент Российской
Федерации принимал отставку губернаторов по их собственному желанию.
Представляется актуальным введение еще одной санкции - объявления
высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации Президентом
81
выговора
или
предупреждения,
предусмотреть
указанную
санкцию
необходимо в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации».
В работе мы также изучили контрольную деятельность Орловского
областного Совета народных депутатов в отношении Губернатора Орловской
области, и провели сравнительный анализ с законодательством других
субъектов, и пришли к выводу
Орловской области
о необходимости закрепления в Законе
от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе Губернатора
Орловской области» и Законе Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ
«О Правительстве и системе органов исполнительной государственной
власти Орловской области» обязанности Губернатора Орловской области
предоставлять отчет в Орловский областной Совет народных депутатов не
только о деятельности Правительства Орловской области, но и о своей
деятельности отдельно.
Предложенные в работе меры помогут более детально урегулировать
правовой
статус
Губернатора
Орловской
области
федерального, так и регионального законодательства.
как
на
уровне
82
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ, 4.08.2014, № 31,
ст. 4398
2.
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной
Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, № 67, 05.04.1995
3.
Конвенция
Организации
Объединенных
Наций
против
коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом
пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) //
Бюллетень международных договоров, 2006, № 10, октябрь, с. 7 - 54
4.
принципах
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005
5.
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24,
ст. 2253
6.
Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах
Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ,
13.01.2003, № 2, ст. 171
7.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст.
6228
8.
Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным
категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные
денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за
83
пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами» // Собрание законодательства
РФ, 13.05.2013, № 19, ст. 2306
9.
Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК // Собрание
законодательства Пермского края, № 5, I часть, 10.05.2007
10.
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-
ОЗ // Орловская правда, № 43, 02.03.1996
11.
Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 // Советская
Татария, № 246-247, 12.12.1992
12.
Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1683-ОЗ «О
Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти
Орловской области» // Орловская правда, № 148, 11.11.2014
13.
Закон Орловской области от 21.05.2001 № 193-ОЗ «О статусе
Губернатора Орловской области» // Орловская правда, № 87, 22.05.2001
14.
Указ Губернатора Орловской области от 22.11.2014 года № 448
«О структуре исполнительных органов государственной власти Орловской
области»
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://docs.cntd.ru/document/411713481 (Дата обращения 5.04.2018)
15.
Постановление Законодательного Собрания Вологодской области
от 30.06.2010 № 502 «О Регламенте Законодательного Собрания Вологодской
области»
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW095&n=55
947#06776643179941668 (Дата обращения 20.04.2018)
16.
Закон РСФСР от 1.11.1991 «Об изменениях и дополнениях
Конституции РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 07.11.1991, № 45, ст.
1497 (Документ утратил силу)
17.
Закон РФ № 2449-1 от 5.03.1992 «О краевом, областном Совете
народных депутатов, краевой, областной администрации» // Российская
газета, № 65, 20.03.1992 (Документ утратил силу)
84
Указ Президента РФ от 16.02.2009 № 167 «О досрочном
18.
прекращении полномочий губернатора Орловской области» // Собрание
законодательства РФ, 23.02.2009, № 8, ст. 943
Указ Президента РФ от 05.10.2017 № 467 «О досрочном
19.
прекращении полномочий Губернатора Орловской области» // Собрание
законодательства РФ, 09.10.2017, № 41, ст. 5941
Указ Президента РФ от 03.10.1994 № 1969 «О мерах по
20.
укреплению
единой
Федерации»
//
системы
исполнительной
Электронный
власти
документ.
в
Российской
Режим
доступа:
(Дата
обращения
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4626/
10.03.2018) (Документ утратил силу)
Материалы судебной практики
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П
21.
// Электронный документ. Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovleniekonstitutsionnogo-suda-rf-ot-24122012-n/ (Дата обращения 6.04.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П
22.
//
Электронный
документ.
Режим
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57388/
(Дата
доступа:
обращения
10.03.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 № 12-П
23.
//
Электронный
документ.
Режим
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37595/
(Дата
доступа:
обращения
6.04.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-
24.
П
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://constitution.garant.ru/act/federative/12119810/ (Дата обращения 6.04.2018)
25.
//
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 № 11-П
Электронный
документ.
Режим
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23820/
(Дата
доступа:
обращения
85
20.04.2018)
26.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 № 17-П
// Российская газета, № 117, 24.06.1998
Специальная литература
27.
Авакьян С.А. Конституционное право России / С.А. Авакьян. М.,
2014. 703 с.
28.
Астафичев, П.А. Конституционное право / П.А.
Астафичев. М.:
РИОР, 2016. 537 с.
29.
Доктринальный
комментарий
Конституции
Российской
Федерации (постатейный) / Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И.
Скуратов. М.: Статут, 2013. 612 с.
Публикации в периодической печати
30.
Агаджанов А.А. Высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации в механизме реализации основных прав и свобод // Проблемы
права. 2016. № 2. С. 47 - 49.
31.
Акопян А.П. Порядок формирования должности главы субъекта
Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Юридический
вестник Самарского университета. 2016. № 1. С. 45 - 51.
32.
Ангрыкова Г.М. Становление института высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации
// Теоретические и практические
аспекты развития юридической науки. 2016. № 1. С. 21 - 27.
33.
Володько
И.А.
конституционно-правового
Совершенствование
принуждения
//
отдельных
Конституционное
мер
и
муниципальное право. 2015. № 9. С. 18 - 22.
34.
Гаврилов А.В. Проблема привлечения высшего должностного
лица субъекта РФ к ответственности // Наука, образование, общество:
тенденции и перспективы развития. 2017. № 1. С. 403 – 404.
35.
Гильманова Г.Ф. Наименование высшего должностного лица в
субъектах Российской Федерации // Вестник Нижегородского университета
86
им. Н.И. Лобачевского. 2017. № 3. С. 127 - 129.
36.
Горбунова
С.Р.
Конституционно-правовая
ответственность
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Современное
общество и власть. 2017. № 2. С. 257 – 263.
37.
Дерова О.Н. Основные конструктивные элементы (основания и
меры) конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц
субъектов
Российской
Федерации
//
Актуальные
вопросы
научных
исследований. 2017. № 1. С. 34 – 35.
38.
Ефименко Н.А. Высшее должностное лицо субъекта Федерации -
гарант прав и свобод человека и гражданина // Юридический вестник
Кубанского государственного университета. 2017. № 1. С. 32 - 33.
39.
Кильметова Р. Р. Высшее должностное лицо в системе
государственной власти субъекта Российской Федерации // Общество и
право. 2010. № 2. С. 45 - 51.
40.
Козлов А.П. Орловская область: местное самоуправление -
индикатор эффективности власти // Самоуправление. 2012. № 6. С. 7 - 8.
41.
Кравцова Е.А. К вопросу об участии Президента Российской
Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации // Конституционное и
муниципальное право. 2017. № 6. С. 45 - 49.
42.
Левых Н.В. Понятие и значение правового статуса высшего
должностного лица субъекта РФ // Научные исследования и разработки
молодых ученых. 2017. № 1. С. 141 - 147.
43.
Малый
Д.А.
Глава
субъекта
РФ:
некоторые
терминологической определенности правового статуса
вопросы
// Тенденции и
перспективы решения проблем государства и права. 2017. № 1. С. 91 – 94.
44.
Мещеряков
А.Н.
О
некоторых
проблемах
нормативного
регулирования правового положения высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации // Вестник Уральского юридического института МВД
87
России. 2017. № 3. С. 46 - 50.
45.
Осипян Б.А. Мера участия органов конституционной юстиции в
процедурах возможного роспуска органов законодательной власти и
отрешения от должности глав Российского государства и его субъектов //
Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 27 - 31.
46.
Петряева Я.О. Институт высшего должностного лица субъекта
РФ в историческом и исследовательском аспектах // Новая наука:
теоретический и практический взгляд. 2016. № 11. С. 187 - 193.
47.
Понибудлас А.Ю. Конституционно-правовая ответственность
высших должностных лиц субъектов РФ // Проблемы конституционной и
административной ответственности. 2017. № 1. С. 124 – 127.
48.
Садовский
Е.А.
Понятие
запретов
и
ограничений
//
NOVAUM.RU. 2016. № 4. С. 87 – 89.
49.
Скиперских А.В. Политическая элита Орловской области: от
Егора Строева до Вадима Потомского // Научный ежегодник Института
философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2016.
Т. 16. № 4. С. 60-72.
50.
Соловьев
Д.С.
Институт
губернаторства
в
контексте
трансформации российской государственности // Вестник Российского
университета дружбы народов. Серия: политология. 2015. № 4. С. 151 - 161.
51.
Степанова А.А. Заметки о высшем должностном лице субъекта
Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7.
С. 30 - 35.
52.
Танделова
А.Е.
Формирование
должности
должностного лица субъекта Российской Федерации
высшего
// Научные труды
студентов горского государственного аграрного университета «Студенческая
наука - агропромышленному комплексу». 2016. № 1. С. 303 - 306.
53.
Ткач А.С. Ценз оседлости как гарантия эффективной работы
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Наука
88
сегодня: теория и практика. 2017. № 1. С. 87 - 89.
Федотова О.В. Институт высшего должностного лица субъекта
54.
Федерации:
правовое
закрепление
и
применительная
практика
//
Образование. Наука. Научные кадры. 2015. № 2. С. 20 - 23.
55.
Янкин Г.Н. Полномочия высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации и порядок наделения ими // Проблемы современной
науки и образования. 2016. № 39. С. 93 – 97.
Электронные ресурсы
56.
Виноградов
В.А.
Ответственность
в
механизме
охраны
конституционного строя // Электронный документ. Режим доступа:
http://lawlibrary.ru/izdanie52511.html (Дата обращения 20.04.2018)
57.
Витченко
государственной
А.М.
власти
//
Теоретические
Электронный
проблемы
документ.
исследования
Режим
доступа:
https://elibrary.ru/item.asp?id=23858971 (Дата обращения 6.04.2018)
58.
XX
Еремян В.В. Местное самоуправление в России (XII — начало
в.)
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://lawlibrary.ru/izdanie39078.html (Дата обращения 6.04.2018)
59.
документ.
Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка // Электронный
Режим
доступа:
(Дата
https://www.twirpx.com/file/220844/
обращения 6.04.2018)
60.
Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля:
уровень субъектов Российской Федерации // Электронный документ. Режим
доступа: http://lawlibrary.ru/article2141049.html (Дата обращения 20.04.2018)
61.
контроля
Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского
за
Электронный
исполнительной
властью
документ.
в
Российской
Режим
Федерации
//
доступа:
https://search.rsl.ru/ru/record/01002972966 (Дата обращения 20.04.2018)
62.
Карпов К. История института губернаторства от Петра Великого
до выборов в России 2012 г. // Электронный документ. Режим доступа:
89
https://elibrary.ru/item.asp?id=20572812 (Дата обращения 6.04.2018)
Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Электронный
63.
документ.
Режим
доступа:
https://www.twirpx.com/file/174669/
(Дата
обращения 6.04.2018)
Милушева Т.В. Пределы деятельности государственной власти в
64.
России: вопросы теории и практики // Электронный документ. Режим
доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=17676058 (Дата обращения 6.04.2018)
Михайлов В.В. Социальные ограничения: структура и механика
65.
подавления
человека
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://platona.net/load/knigi_po_filosofii/socialnaja_filosofija/mikhajlov_socialnye
_podavlenija_cheloveka/24-1-0-2875 (Дата обращения 6.04.2018)
Ожегов С.И. Словарь русского языка // Электронный документ.
66.
Режим
доступа:
https://www.twirpx.com/file/1022269/
(Дата
обращения
6.04.2018)
67.
Официальный портал Коммерсант.ru // Электронный документ.
Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3429829 (Дата обращения
20.04.2018)
68.
Официальный портал Правительства Орловской области //
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://orel-
region.ru/index.php?head=6&part=87 (Дата обращения 20.04.2018)
69.
Рыбушкин Н.Н. Реализация запрещающих норм советского
общенародного
права
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://lawlibrary.ru/disser2004171.html/ (Дата обращения 6.04.2018)
70.
Сахиева
Р.А.
Конституционно-правовой
статус
высшего
должностного лица республики – субъекта Российской Федерации //
Электронный документ. Режим доступа: http://www.dslib.net/konstitucionpravo/konstitucionno-pravovoj-status-vysshego-dolzhnostnogo-lica-respublikisubekta.html (Дата обращения 10.03.2018)
71.
Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций
90
законодательного
(представительного)
органа
государственной
власти
субъекта Российской Федерации // Электронный документ. Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/kontrolnaya-funktsiya-v-sisteme-funktsiyzakonodatelnogo-predstavitelnogo-organa-gosudarstvennoy-vlasti-subektarossiyskoy (Дата обращения 20.04.2018)
72.
Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное
состояние, тенденции развития // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.dissercat.com/content/konstitutsionno-pravovoi-institut-vysshegodolzhnostnogo-litsa-subekta-rossiiskoi-federatsii (Дата обращения 10.03.2018)
91