Сопроизводство образовательных услуг в средней школе

Сопроизводство образовательных услуг в средней школе: участие некоммерческих
организаций
С.В. Суслова, А.А. Божья-Воля
НИУ ВШЭ - Пермь
Развитие общественного сектора экономики в последние десятилетия характеризуется все более активным взаимодействием органов власти с частным сектором. В рамках
концепции New Public Governance свой вклад в обеспечение населения государственными
услугами вносят разнообразные субъекты из всех секторов, включая некоммерческий.
При этом в основе управления обслуживанием лежат долгосрочные партнерские отношения, предполагающие взаимную ответственность всех участников [Osborne 2010]. Одним
из направлений такого взаимодействия органов власти и частных субъектов является развитие сопроизводства публичных услуг, в котором негосударственный сектор представлен
некоммерческими организациями. Десятилетия исследований в сфере сопроизводства показывают, что организации третьего сектора сегодня становятся одними из наиболее активных его участников [Pestoff 2006].
Данная работа представляет собой эмпирическое исследование процесса сопроизводства в сфере школьного образования. Предоставление образовательных услуг требует
активного участия граждан, которые обеспечивают это процесс дополнительными ресурсами [Ostrom 1996], как финансовыми, так и временными. Как специфику школьного образования можно рассматривать необходимость участия не только самих детей как непосредственных получателей услуг, но и их родителей. Эта вовлеченность в процесс образования, как и в других сферах, помимо индивидуальной может иметь и коллективную форму, в виде самоорганизации родителей. Объектом исследования являются формальные
объединения родителей школьников – попечительские советы, фонды, общественные и
автономные некоммерческие организаций, – чья миссия заключается в поддержке и развитии деятельности конкретного общеобразовательного учреждения, а также родительские комитеты. Цель исследования – выявление факторов создания и развития НКО, участвующих в сопроизводстве образовательных услуг.
Информационной базой исследования стали сведения Единого государственного
реестра юридических лиц, сайты управлений и департаментов образования муниципальных образований, открытые источники сведений о деятельности НКО, осуществляющих
поддержку школ.
Сопроизводство: основные понятия
В самом общем виде понятие «сопроизводства» предполагает участие потребителя
какого-либо блага в его производстве. В этом случае благо создается в процессе взаимодействия двух типов участников – обычного производителя (regular producer), который
создает продукт для дальнейшей продажи, и потребителя, который выступает «сопроизводителем» (consumer producer). Потребитель становится сопроизводителем, когда он берет на себя часть издержек на производство данного блага, вкладывая в процесс свои ресурсы [Ostrom 1996; Bovaird 2007] и становясь своего рода «партнером» профессионального производителя. В результате такого совместного производства появляется возможность достичь большей степени удовлетворенности последнего в случае улучшения качества продукта, а также увеличения эффективности производства [Kiser and Percy 1980;
Parks et al. 1981]. Производство услуг, оценка качества которых во многом субъективна,
является сферой, где участие потребителей может внести наибольший вклад в повышение
качества результатов производства. Особое развитие получили идеи сопроизводства в
обеспечении государственными услугами (public services), которое часто носит нерыночный характер, финансируется за счет средств налогоплательщиков и осуществляется поставщиками-монополистами. Согласно Brudney и England, дополнение, или даже замеще-
ние работы оплачиваемых чиновников усилиями самих получающих услуги граждан способно повысить как качество, так и эффективность государственных и муниципальных
услуг [Brudney and England 1983, p. 59].
Специфика услуг, оказываемых в рамках государственного сектора определяет
формы сопроизводства. Государственные и муниципальные организации предоставляют
услуги, которые могут иметь характеристики как частного, в том числе со значительными
положительными экстерналиями, так и общественного блага. Вследствие «коллективности» в потреблении, которая в большей или меньшей степени проявляется в отношении
данных услуг, может быть сразу несколько непосредственных потребителей, заинтересованных в качественном и эффективном обслуживании. Кроме того, положительные внешние эффекты от потребления, например, образовательных или социальных услуг могут
побуждать принимать участие в сопроизводстве и других членов сообщества. В результате потребитель услуги может участвовать в ее производстве, объединяя свои усилия с
другими индивидами, заинтересованными в ее получении или обеспечении ее должного
качества. Так, Bovaird (2007) рассматривает в качестве «со-производителей» не только получателей услуг, но и добровольцев, и прочих членов местных комьюнити.
Эта специфика участия потребителей в обслуживании позволяет наряду с индивидуальной выделять и коллективную форму сопроизводства [Kiser and Percy 1980; Rich
1981]. В свою очередь, Brudney и England (1983) последнюю подразделяют на групповое
(силами участников конкретной группы людей или организации) и коллективное сопроизводство (осуществляемое с участием представителей всего сообщества). Наконец, Sundeen
(1985), анализируя участников сопроизводства в группах, пишет о двух их типах: неформальных группах и формальных некоммерческих организациях.
Сопроизводство: роль НКО
Возможности участия организаций гражданского общества в сопроизводстве определяются тем, какие процессы его составляют. За десятилетия изучения участия граждан в
обеспечении государственными услугами многие авторы сошлись в том, что это совокупность разных вариантов их совместных с государственными производителями действий.
Например, Whitetaker (1980) писал о трех типах сопроизводства:
1. обращение граждан к государственным органам за помощью (например, в экстренных
случаях или при получении социальной поддержки);
2. помощь граждан органам власти в оказании услуг (например, содействие родителей
школьному обучению ребенка, участие жителей в поддержании чистоты территории
или охране правопорядка);
3. взаимодействие граждан и представителей органов власти при согласовании совместных действий по решению проблемы.
Более поздние походы к определению сопроизводства также предполагают комплексный характер участия представителей общества в государственном обслуживании.
Bovaird (2007) подразделяет взаимодействие граждан и поставщиков государственных и
муниципальных услуг на две составляющие – совместное планирование (coplanning) и совместное производство услуг (codelivering). Согласно более широкому определению, данному в отчете ОЭСР, сопроизводство включает в себя планирование и проектирование
процесса оказания публичных услуг, собственно обслуживание и его оценку [OECD 2011,
р. 32].
Коллективное сопроизводство в российском образовании
Образование является сферой, для которой в наибольшей степени характерно сопроизводство [Parks et al. 1981; Pestoff 2006]. Качественное обучение невозможно без усилий обучаемого, которые он прилагает для усвоения новых знаний и получений новых на-
выков и компетенций. Особенностью школьного, впрочем, как и дошкольного, образования является то, что в качестве сопроизводителей выступают не только учащиеся как непосредственные потребители услуги, но и их представители – родители, другие родственники, опекуны. Кроме того, так как обеспечение образовательными услугами порождает
значительные положительные внешние эффекты, в качестве этих услуг могут быть заинтересованы и другие члены местных сообществ, которые в определенной степени тоже
являются потребителями этого блага. Как уже отмечалось выше, формой совместных действий заинтересованных лиц является коллективное сопроизводство. Коллективные формы сопроизводства в сфере школьного образования тоже можно подразделить на неформальные – родительские комитеты, которые создаются в каждом классе каждой школы, и
формальные – официально зарегистрированные некоммерческие организации (попечительские советы, фонды содействия развитию и т.п.). Мы рассматриваем в качестве отличительного признака таких формальных организаций присутствие в их наименовании указания на конкретную школу. Согласно ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих
организациях» подобные НКО, осуществляющие деятельность в области образования, относятся к социально-ориентированным.
Анализ информации о деятельности этих организаций, размещенной на их вебсайтах, выявил два основных ее направления:
 материальная помощь родителей образовательному учреждению в производстве услуг
(участие в материально-техническом сопровождении учебного процесса, обеспечение
условий безопасного и комфортного пребывания детей в школе, внеурочная деятельность);
 взаимодействие с администрацией учреждения с целью согласования взаимных ожиданий и действий, выработки совместных решений.
При этом спецификой отечественных НКО, оказывающих поддержку школам, является
фактически добровольное замещение части бюджетного финансирования образовательного процесса собственными и привлеченными средствами.
С целью анализа масштабов процесса коллективного сопроизводства в средней
школе были сформированы с использованием системы СПАРК выборки зарегистрированных НКО, созданных при средних общеобразовательных школах, лицеях и гимназиях в
городах – центрах российских регионов, а также самих общеобразовательных учреждений. Общее количество наблюдений по всем городам, включенным в выборку, составило
6454 государственных и муниципальных учреждения и 841 НКО.
Сравнение процесса создания таких организаций для каждого города произведено с
помощью доли образовательных учреждений (ООУ), при которых созданы НКО. Исследование этого показателя позволяет увидеть, что он существенно варьируется от региона к
региону (рис. 1). При этом в 25 региональных центрах, то есть в трети городов, такие организации в базе юридических лиц не удалось обнаружить. В подавляющем большинстве
случаев такие НКО не найдены и в других населенных пунктах этих регионов.
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
0,0
Пенза
Улан-Удэ
Киров
Омск
Новосибирск
Оренбург
Саратов
Нижний Новгород
Ижевск
Якутск
Казань
Красноярск
Абакан
Ульяновск
Южно-Сахалинск
Курск
Пермь
Магадан
Тверь
Екатеринбург
Уфа
Липецк
Чита
Астрахань
Вологда
Барнаул
Владивосток
Кострома
Челябинск
Иркутск
Чебоксары
Кемерово
Москва
Краснодар
Ставрополь
Ростов-н/Д
Самара
СПб
Калуга
Калининград
Ярославль
Тюмень
Воронеж
Йошкар-Ола
Хабаровск
Петрозаводск
Белгород
Владикавказ
Иваново
Махачкала
Томск
Брянск
Волгоград
Саранск
Владимир
Орел
Рязань
Смоленск
Тамбов
Тула
Архангельск
Мурманск
Новгород
Псков
Сыктывкар
Майкоп
Элиста
Курган
Горно-Алтайск
Кызыл
Анадырь
Биробиджан
Благовещенск
Петропавловск-Камчатский
Грозный
Назрань
Нальчик
Черкесск
10,0
Рис. 1. Доля ООУ региональных центров, взаимодействующими с НКО
Источник расчетов: СПАРК – система профессионального анализа рынков и компаний. URL:
http://www.spark-interfax.ru/, официальные сайты муниципальных управлений и департаментов образования
Сравнение данных по федеральным округам демонстрирует значительные различия
этого показателя как внутри округов, так и между ними (табл. 1). Среднее значение доли
школ, сотрудничающих с НКО, позволяет увидеть, что наиболее активно неприбыльные
организации создавались в Приволжском и Сибирском округам. Это подтверждается и
тем, что десять городов с наибольшим значением этого показателя составляют центры
этих округов. Другой важный параметр, позволяющий сравнивать ситуацию в округах, коэффициент вариации, оценивающий различия между городами в рамках одного округа.
Наименьшее значение этого коэффициента в Приволжском округе показывает, что этот
показатель здесь имеет наименьший разброс, то есть ситуация отличается большей однородностью, чем в других округах.
Таблица 1
Региональные различия доли ООУ, участвующих в сопроизводстве
Федеральный округ
Центральный
Северо-Западный
Приволжский
Уральский
Южный
Северо-Кавказский
Сибирский
Дальневосточный
Среднее значение
Коэффициент вариации
4,8
2,5
27,0
7,0
3,9
1,3
21,0
8,7
126,6
147,6
81,4
94,1
109,4
145,8
106,3
122,2
Источник расчетов: СПАРК – система профессионального анализа рынков и компаний. URL:
http://www.spark-interfax.ru/, официальные сайты муниципальных управлений и департаментов образования
Мы полагаем, что эти различия свидетельствуют о наличии ряда факторов, отражающих институциональные, социо-демографические условия [Paarlberg and Gen 2009]. В
данном исследовании они были разделены на две группы: 1) общие для всех учреждений
факторы, такие, как экономическое развитие города и региона, масштабы некоммерческого сектора; 2) специфические факторы, определяющие деятельность конкретного учреж-
дения, - его статус (гимназия, лицей или школа с углубленным изучением предметов), а
также организационно-правовая форма – бюджетное (казенное) или автономное учреждение. В отношении этих факторов были выдвинуты следующие предположения.
В соответствии с теориями предложения (некоммерческого предпринимательства
[Rose-Ackerman 1997], контроля стейкхолдеров [Ben-Ner and van Hoomissen 1991]) граждане по собственной инициативе создают НКО, в том числе и в целях обеспечения услугами. Для этого необходимы ресурсы, достаточные для создания таких организаций, что
может обеспечиваться при соответствующем уровне благосостояния общества, а также
достаточном уровне экономической активности населения. Следовательно, чем выше эти
уровни, тем больше может быть вероятность появления НКО, тем больше школ могут
иметь «свои» организации. Для верификации этих предположений были использованы
размер среднемесячной номинальной заработной платы в региональных центрах и показатель уровня экономической активности населения. Кроме того, значимым фактором может быть уровень бедности, оказывающей сдерживающее влияние на развитие некоммерческих организаций [Corbin 1999]. Для его оценки использовалась численность населения
с денежными доходами ниже прожиточного минимума в регионах. Размер некоммерческого сектора в целом отражает наличие в регионе условий, благоприятствующих проявлению различных форм гражданской самоорганизации. Поэтому была выдвинута гипотеза
о положительной связи между количеством неприбыльных организаций на одну тысячу
жителей региона и долей образовательных учреждений, получающих поддержку НКО.
Теория государственных провалов объясняет спрос на услуги неприбыльных организаций тем, что государственные и муниципальные производители не всегда способны
удовлетворить потребности граждан с точки зрения как количества, так и качества услуг.
В результате НКО заполняют возникающие лакуны [Weisbrod 1988]. В случае общего образования спрос на обучение в учреждениях с особым статусом – гимназиях, лицеях и
школах с углубленным изучением отдельных предметов – свидетельствует о наличии потребности родителей в образовании своих детей выше среднего уровня. Следовательно,
можно предполагать, что такие учреждения будут чаще других получать поддержку от
НКО.
Наконец, различия в организационно-правовых формах российских школ могут
создавать стимул к такому взаимодействию и для них самих. Государственные и муниципальные автономные учреждения имеют больше независимости от своих учредителей,
чем бюджетные и казенные, и, соответственно, в большей степени вынуждены заниматься
поисками дополнительных ресурсов. Поэтому есть вероятность того, что такие школы,
гимназии и лицей будут более активно работать с НКО.
Для выявления связей между долей ООУ, для поддержки которых были созданы
попечительские советы, фонды, автономные некоммерческие организации, и региональными экономическими показателями были рассчитаны ранговые коэффициенты корреляции Спирмена (табл.2).
Таблица 2
Корреляция между созданием НКО и
региональными экономическими показателями
Количество НКО на 1 тыс. жителей региона
Доля ООУ с поддержкой НКО
rho = 0.1053016
p-value = 0.3589
Среднемесячная начисленная номинальная заработная плата
rho = 0.1965226
p-value = 0.08462
Уровень экономической активности населения
rho = 0.0905729
p-value = 0.4303
Численность населения с денежными доходами
rho = -0.2469001
ниже прожиточного уровня
p-value = 0.02932
N = 78
Источник расчетов: СПАРК – система профессионального анализа рынков и компаний. URL:
http://www.spark-interfax.ru/, официальные сайты муниципальных управлений и департаментов образования,
Регионы России. Социально-экономические показатели. 2014: Стат. сб. / Росстат.  М., 2014.
Расчет коэффициентов корреляции выявил значимую, но слабую положительную
связь со среднемесячной номинальной заработной платой и значимую, но также слабую
отрицательную связь с уровнем бедности в регионе, что, в принципе, не противоречит выдвинутым предположениям. В то же время не подтвердилась предполагаемая связь с
уровнем развития некоммерческого сектора в регионе и с уровнем экономической активности населения.
Связь между созданием НКО в сфере сопроизводства и специфическими факторами изучалась на подвыборках для отдельных федеральных округов. С помощью критерия
хи2 сравнивалась частота появления НКО при образовательных учреждениях с особым
статусом и автономных учреждениях и при прочих ООУ (табл.3). Результат расчетов позволяет увидеть, что во всех округах НКО чаще создаются для поддержки гимназий, лицеев и школ с углубленным изучением предметов, что подтверждает наши предположения.
Однако о связи создания НКО и организационно-правовой формы ООУ выводы можно
сделать иные. При автономных учреждениях НКО создаются чаще только в Приволжском
федеральном округе. Даже в Уральском округе, где автономные учреждения составляют
немногим менее половины всех общеобразовательных учреждений (44%), связь между
формой ООУ и количеством НКО не обнаружена.
Таблица 3
Структура общеобразовательных учреждений
Гимназии, лицеи,
школы с углубленным изучением
предметов
ООУ с поддержкой НКО
Прочие ООУ
Приволжский ФО
Прочие ООУ
Центральный ФО*
p-value
ООУ с поддержкой НКО
СевероЗападный
ФО*
Дальневосточный
ФО*
73
401
Прочие ООУ
Прочие ООУ
Тест хи2
3
47
41
82
30.138
0.000
2
99
7.969
0.005
29
747
-
5
200
40.530
217
506
0.401
0.527
11
527
22
56
124
1980
-
155
462
20
319
260
781
8.193
0.004
54
1626
103
126
Тест хи2
p-value
ООУ с поддержкой НКО
71
132
96.771
0.000
Тест хи2
p-value
ООУ с поддержкой НКО
151
637
Бюджетные и казенные образовательные учреждения
Автономные образовательные учреждения
59.989
0.000
Тест хи2
Прочие ООУ
Сибирский
ФО
180
276
Тест хи2
p-value
ООУ с поддержкой НКО
Прочие общеобразовательные учреждения
0
18
5
182
-
p-value
ООУ с поддержкой НКО
Прочие ООУ
Уральский
ФО
СевероКавказский
ФО*
24
79
Тест хи2
p-value
ООУ с поддержкой НКО
Прочие ООУ
Южный
ФО*
0.000
Прочие ООУ
14
281
15
160
28.325
0.000
9
88
Тест хи2
p-value
ООУ с поддержкой НКО
-
0.173
0.678
8
299
1
19
6.570
0.010
4
71
23
200
16
368
-
0
200
0
3
4
236
Тест хи2
p-value
* Вследствие малой численности учреждений, взаимодействующих с НКО, для анализа связи создания НКО
и формы ООУ тест хи2 не применялся
Источник расчетов: СПАРК – система профессионального анализа рынков и компаний. URL:
http://www.spark-interfax.ru/, официальные сайты муниципальных управлений и департаментов образования
Подводя итоги, можно резюмировать, что развитие коллективного сопроизводства
в сфере школьного образования связано с группой факторов, действующих на макро- и
микроуровне. В части взаимосвязи развития НКО и уровня благосостояния полученные
результаты в определенной степени согласуются с выводами Corbin (1999), а также
Paarlberg и Gen (2009), которые обнаружили положительную связь с размером дохода, и
выводом Corbin (1999) об отрицательной связи количества НКО и уровня бедности. Более
частое появление НКО при образовательных учреждениях, предоставляющих более высокий уровень образования, на наш взгляд, можно рассматривать как подтверждение теории
спроса на услуги НКО вследствие проявления государственных провалов в части предоставления общественных благ [Weisbrod 1988]. Однако слабая связь с экономическими
факторами, а также высокая степень дифференциации регионов с точки зрения развития
сопроизводства вынуждает предполагать что для этого типа НКО институциональные
факторы могут быть более важными, но данная гипотеза требует дополнительного изучения условий появления и существования таких организаций.
Участие отечественных НКО в сопроизводстве достаточно актуально, учитывая необходимость повышения эффективности обеспечения государственными и муниципальными услугами в условиях обостряющегося дефицита бюджетных средств. Более того,
исследования общественного мнения показывают, что такая деятельность представителей
третьего сектора, видимо, будет находить поддержку граждан. В рамках мониторинга состояния гражданского общества Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ провел опрос жителей РФ относительно их представления о
том, какую роль должны играть НКО в социальной сфере, в частности в сферах образования и здравоохранения. Результаты опроса показали следующее: российские граждане видят эту роль в том, что НКО, помимо защиты прав учащихся и пациентов, следует
 контролировать работу учреждений образования и здравоохранения,
 информировать граждан о качестве работы этих учреждений,
 активно работать в сферах образования и здравоохранения и самим оказывать услуги,
 привлекать пожертвования и добровольческий труд (Центр исследований гражданского общества… 2014, с.8-9).
Таким образом, активное участие отечественных организаций третьего сектора в производстве социальных услуг вполне будет соответствовать ожиданиям российского общест-
ва, а поддержку населения вполне можно рассматривать как необходимое условие развития вовлеченности НКО в сопроизводство.
Список литературы
Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ
ВШЭ. Участие НКО в решении социальных проблем в цифрах // Информационноаналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора
в РФ. 2014. - №3. С.6-12
Ben-Ner Avner, van Hoomissen Theresa (1991).Nonprofits in the Mixed Economy: a Demand and Supply. Annals of Public and Cooperative Economics, Vol. 62, Issue 4, рр. 519-550
Bovaird Tony (2007). Beyond Engagement and Participation: User and Community
Co-production of Public Services. Public Administration Review, 67:5, pp. 846-60
Brandsen Taco and Pestoff Victor (2006). Co-production, the Third Sector And the Delivery of Public Services. Public Management Review, Vol. 8 Is. 4, pp. 493 – 501
Brudney Jeffrey L. and England, Robert E. (1983) Toward a Definition of the Coproduction Concept. Public Administration Review. Vol. 43 Issue 1, pp. 59-65
Corbin J. J. A Study of Factors Influencing the Growth of Nonprofits in Social Services
(1999). Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 28(3), 296-314
Kiser Larry L., Percy Stephen L. (1980). The Concept of Coproduction and Its Implications for Public Service Delivery. Annual Meetings of the American Society for Public Administration, San Francisco, April 13-16, 1980
OECD (2011). Together for Better Public Services: Partnering with Citizens and Civil
Society, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing
Osborne Stephen P. (editor) (2010) The New Public Governance?: Emerging perspectives on the theory and practice of public government, L., NY. Routledge
Ostrom Elinor (1996). Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development. World Development, Vol. 24, No. 6, pp. 1073-1087
Paarlberg Laurie E. and Gen Sheldon (2009). Exploring the Determinants of Nonprofit
Coproduction of Public Service Delivery: The Case of k-12 Public Education. The American Review of Public Administration, Vol. 39, No. 391, pp. 391-408
Parks Roger B., Baker Paula C., Kiser Larry, Oakerson Ronald, Ostrom Elinor, Ostrom
Vincent, Percy Stephen L., Vandivort Martha B., Whitaker Gordon P., and Wilson Rick (1981).
Consumers as Coproducers of Public Services: Some Economic and Institutional Considerations.
Policy Studies Journal, Vol.9, Is.7, pp. 1001-1011
Pestoff Victor (2006). Citizens and co-production of welfare services. Childcare in eight
European countries. Public Management Review, Vol.8, Is.4, pp. 503-519
Rich Richard C. (1981). Interaction of the Voluntary and Governmental Sectors: Toward
an Understanding of the Coproduction of Municipal Services. Administration & Society, Vol.13,
No.59, pp. 59-76
Rose-Ackerman Susan (1997). Altruism, Ideological Entrepreneurs and the Nonprofit
Firm. Voluntas, Vol.8, No.2, pp. 125-126
Sundeen Richard A. (1985) Coproduction and Communities: Implications for Local Administrators. Administration & Society, Vol.16, No.4 (February), pp. 387-402
Weisbrod Burton A. (1988) The Nonprofit Economy. - Cambridge (Mass.), L.: Harvard
University Press
Whitaker Gordon P. (1980). Coproduction: Citizen Participation in Service Delivery.
Public Administration Review, Vol.40, May/June, 240-246