close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

код для вставкиСкачать
ТЕМА:
Кодификация избирательных стандартов региональными и
международными организациями
Некоторые соображения относительно
кодификации избирательных стандартов в
Латинской Америке
Доклад
руководителя Отдела международного сотрудничества
Федерального избирательного института Мексики
ПОБЛАНО МАНУЭЛЯ КАРРИЛЬО)
Сегодня демократия беспрецедентно престижна: она считается лучшей формой правления, поскольку в
наибольшей степени гарантирует права человека, политические и гражданские права, а также достойную жизнь
гражданина в демократическом государстве.
С 1993 по 2003 год 93 процента стран встали на путь демократии. Из 191 государства, являющегося членом
Организации Объединенных Наций, в 140 в настоящее время проводятся демократические выборы разного уровня.
Самый молодой процесс демократизации в мировой истории начался в 1970-х годах прошлого века. На его пути
хватает препятствий, трудностей и проблем, которые еще только предстоит решить. Демократия - это, прежде всего,
человеческий опыт, накопленный в поисках свободы, справедливости и материального прогресса, опыт, который
человечество будет накапливать вечно.
Демократия стала символом свободы и справедливости, она является одновременно и целью, и средством. В
принципе она представляет собой набор процедур получения и осуществления власти, но в то же время является и
результатом этих процедур. Соответственно, демократия — это больше, нежели просто способ избрания людей на
руководящие должности. Это и способ устанавливать, гарантировать и наращивать свободу, справедливость и
прогресс путем мирного преодоления разногласий и конфликтов, возникающих в борьбе за власть, в соответствии с
законом.
Поэтому в разных странах и регионах мира сейчас пытаются представить разные решения на пути демократизации. Это справедливо и в отношении Европы, где были разработаны избирательные стандарты, призванные
гарантировать демократические процессы в рамках свободы и справедливости. Несомненно, блестящим образцом этого
стал опубликованный в мае 2003 года Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией)
Свод рекомендуемых норм при проведении выборов.
Справедливо будет сказать, что ни Северная, ни Латинская Америка не выпустили официальных директив или
правил, которым необходимо следовать при организации избирательных процессов. Тем не менее существуют
консенсусы относительно минимальных требований, разбросанные по национальным законодательствам разных стран
и документам, принятым в результате международного сотрудничества в регионе.
Продвижение к идеальной демократии - вот стержень этого обсуждения, и руководства, содержащие передовой
опыт, избирательные стандарты и международное сотрудничество в области выборов -средства достижения этой цели.
Сегодня я расскажу о том разнообразном опыте, который был накоплен в Латинской Америке в деле
совершенствования наших избирательных систем.
Анализ проводился на основе данных 18 стран Латинской Америки и Карибского бассейна - Аргентины,
Боливии, Бразилии, Чили, Колумбии, Коста-Рики, Эквадора, Сальвадора, Гватемалы, Гондураса, Мексики, Никарагуа,
Панамы, Парагвая, Перу, Доминиканской Республики, Уругвая и Венесуэлы.
Во всех этих странах, за исключением Бразилии, говорят на испанском языке, и каждую возглавляет президент ни одна из них не является парламентской республикой. Б отличие от Европы, за организацию выборов отвечают
избирательные органы, которые независимы от государственной власти. Исполнительная ветвь власти не участвует
в проведении выборов. Тем не менее есть существенные различия в структуре избирательных органов, профиле их
сотрудников, в их мандате, порядке назначения и утверждении их бюджета.
Демократизация в Латинской Америке не стала результатом односторонних действий каждой отдельной страны.
Созданию институтов, процедур, стратегий, программ и интеллектуальных центров, сыгравших основную роль в укреплении избирательных процессов и учреждений в регионе, способствовало международное сотрудничество в вопросах выборов.
Процесс создания учреждений и механизмов международного сотрудничества по содействию организации чистых и
транспарентных выборов достиг небывалого размаха на мировом уровне, но первые шаги в этом направлении были сделаны в
Латинской Америке.
Межамериканский суд по правам человека Организации американских государств учредил в 1980 году
Межамериканский институт прав человека, научную организацию, отвечающую за развитие деятельности, связанной с
содействием соблюдению прав человека. В 1983 году этим Институтом был организован Центр по содействию и помощи
выборам, целью которого было оказание технической помощи и содействие проведению свободных выборов в интересах
развития прав человека. С 1985 года Центр организовал 169 миссий для наблюдения за выборами и 64 миссии для
оказания технического содействия.
Центр сыграл ключевую роль в Латинской Америке в деле формирования избирательных органов в странах
Центральной Америки (Тикальский протокол, 1985 год), Южной Америки (Протокол, подписанный в Кито, 1989 год) и на
всем американском континенте (Межамериканский союз избирательных органов, 1991 год). Целью всех этих объединений была организация миссий по наблюдению за выборами, создание благоприятных условий для проведения
свободных и транспарентных выборов. Наблюдение за ходом выборов осуществлялось представителями избирательных
органов стран Латинской Америки. В нашем регионе наблюдение за выборами входит и в задачи НПО, парламентариев и
политических партий, но показателей, свидетельствующих о высочайшей степени преемственности, широте охвата и
количестве представителей, несомненно, добиваются сами избирательные органы.
Генеральная ассамблея Организации американских государств (ОАГ) учредила в 1990 году Группу по
поощрению представительной демократии, орган Генерального секретариата, отвечающий за поощрение демократии
путем направления миссий по наблюдению за выборами. С 1962 года ОАГ организовала 113 миссий для наблюдения за
выборами. Такая работа осуществляется преимущественно экспертами по вопросам выборов, а не избирательными
органами. В тех случаях, когда осуществление миссии требует более продолжительного времени, экспертов для
выполнения этой миссии нанимают на временной основе.
В этом заключается основное отличие европейской системы от латиноамериканской. В Европе в связи с той
важной ролью, которую играют наднациональные организации, как, например, Европейский союз или Совет Европы,
были выпущены сводные документы, одобренные странами-членами, содержащие избирательные стандарты и
принятые как руководство к действию.
В Латинской Америке такая практика не сложилась, поскольку наднациональные организации, например,
Центральноамериканский парламент, не ведут работу в этом направлении. Подобную деятельность осуществляют
лишь объединения избирательных организаций, такие как миссии по наблюдению за выборами, которые также готовят
доклады с оценкой выборов с технической точки зрения. Эти доклады, в которых содержится анализ преимуществ и
недостатков выбранных избирательных систем с технической точки зрения, направляются впоследствии
наблюдаемым избирательным органам, и органы каждой страны самостоятельно решают, что можно улучшить, исходя
из политических условий в стране.
В основе критериев для наблюдения за выборами лежит Всеобщая декларация прав человека (1948 год),
Американская декларация прав и обязанностей человека (1948 год), Европейская конвенция о правах человека (1950
год), Конвенция о политических правах женщин (1952 год), Международная конвенция о ликвидации всех форм
расовой дискриминации (1965 год), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 год) и Американская конвенция о правах человека (1969 год).
Результатом различных миссий по наблюдению за выборами, проведенных в регионе с 1980 года стало новое
направление международного сотрудничества, связанное с оказанием технического содействия и взаимопомощи
избирательным организациям в целях усовершенствования и укрепления избирательных институтов и процедур.
В Латинской Америке не существует кодифицированных избирательных стандартов, но на практике есть
согласие по основным условиям проведения свободных и транспарентных выборов. В этой части своего доклада я более
подробно остановлюсь на том, как изменялось то, о чем мы договорились, и что стало основой наших избирательных
стандартов.
С 1980 года, когда в Латинской Америке начался процесс демократизации, и до 2006 года эволюция
избирательных стандартов прошла два этапа. На первом был разработан ряд основных показателей, призванных
гарантировать свободные и справедливые выборы. Этот этап длился с 1980 года до середины 1990-х годов. На втором
этапе возник целый комплекс новых требований по усовершенствованию демократии, иными словами, новых задач,
вставших перед нами в связи с процессом демократизации. На этом этапе были выработаны ключевые критерии
для укрепления справедливой и транспарентной системы выборов.
В качестве основы для анализа эволюции избирательных стандартов в Латинской Америке мы использовали
шесть ключевых измерений выборной демократии: граждан, политические партии, избирательные органы, средства
массовой информации, избирательный процесс и политическое представительство (см. таблицу).
На первом этапе мы выработали комплекс минимальных критериев для проведения свободных, справедливых,
регулярных и законных выборов. В каком-то смысле эти критерии и представляют собой наши избирательные
стандарты, но они не кодифицированы в виде документа и не утверждены для исполнения никаким наднациональным
органом. Присутствие руководителей избирательных органов стран континента в качестве наблюдателей обязывало к
оценке степени соответствия таким критериям или избирательным стандартам.
Мы можем сказать, что за 15 лет, которые прошли с 1980 по 1995 год, все избирательные органы Латинской Америки
в разумных пределах обеспечили соответствие критериям, обозначенным для первого этапа. Это не значит, что такие
проблемы уже решены раз и навсегда. В действительности же все намного сложнее. Вновь и вновь возникает ряд
вопросов, решение которых требует постоянных реформ и изменений, например таких, как обновление списка избирателей
и использование новых технологий для организации выборов. Подобные области требуют постоянной и непрерывной работы,
оценки и нововведений.
Тем не менее процесс демократизации продолжается, и идет он не линейно, а по более сложному и разнообразному пути. В
связи с этим на втором этапе эволюции избирательных стандартов в Латинской Америке возник ряд новых вопросов. Положение дел, сложившееся в области выборов, не дает нам стоять на месте в то время как мы все еще не решили более ранних
проблем на пути демократизации. Поэтому ряд проблем, стоявших перед нами на первом этапе, сосуществуют с трудностями,
возникшими на втором.
На втором этапе эволюции наших критериев или избирательных стандартов в Латинской Америке проблемы, над которыми
мы работаем в настоящее время, разнообразны и сложны. Если на первом этапе нашей целью было проведение свободных,
транспарентных, регулярных выборов, имеющих законную силу, основной задачей на втором этапе можно назвать
обеспечение равных и транспарентных условий в ходе состязательных выборов.
Сейчас новые критерии или избирательные стандарты в Латинской Америке строятся вокруг вопросов, связанных с
развитием и укреплением демократии. Что касается граждан, созданы новые формы их участия, такие как референдумы,
плебисциты, народная инициатива, возможность голосовать за рубежом. В отношении политических партий поднят
важный вопрос- вопрос денег в политике, избирательных кампаниях и деятельности политических партий. Граждане
призывают нас не позволять
«грязным» деньгам вторгнуться в избирательную сферу.
В области управления выборами приоритетами являются обеспечение профессионализма и укрепление
избирательных органов. Сейчас нам необходимы более влиятельные избирательные органы, которые позволили бы
сохранять политический нейтралитет правительства во время проведения избирательной кампании. Избирательные
органы должны иметь возможность регулировать политическую конкуренцию и ее освещение средствами массовой
информации с тем, чтобы гарантировать гражданам беспристрастную и качественную информацию.
В отношении средств массовой информации установлены стандарты, определяющие границы их деятельности,
поскольку СМИ играют важную роль во время избирательной кампании. Установлены и обязательные критерии или
стандарты, касающиеся избирательного процесса: сокращены сроки проведения кампании, введено электронное голосование, уточнены границы избирательных округов.
И, наконец, предстоит разработать стандарты в отношении политического представительства: пересмотреть
избирательную систему с тем, чтобы повысить степень представленности, начать интенсивное обсуждение вопроса о
выборах в законодательные органы и на пост президента и многое другое.
Из всего сказанного можно сделать следующие выводы.
1. Демократия в Латинской Америке все еще экзотическое явление, какими в свое время были испанский язык,
лошади, колеса и католицизм. Для того чтобы оно прижилось, потребуется немало времени, заботы, терпения и
сдержанности. Мы так же должны осознать, что плоды демократии годны не для всего, и что это не панацея от всех
наших проблем.
2. У Латинской Америки сейчас есть больше, чем когда-либо, возможностей для того, чтобы процесс
демократизации увенчался успехом. У нас есть активные избиратели, решительные политики, избирательные
законы, которые демократическим путем ведут к политическому плюрализму, есть избирательные институты,
способные вести демократическую борьбу за власть. Политическая ситуация стабильна, как никогда. Но
демократии в Латинской Америке противостоят некоторые обстоятельства, обусловленные нашей собственной
историей: постоянные разногласия и отсутствие взаимопонимания между политическими элитами, тяготение к
патерналистическим структурам, любовь к лидерам-вождям и стремление выбирать легкие пути, недостаток
дисциплины и гражданского воспитания, проявления защитной националистической реакции, имеющие губительные
последствия, боязнь всего современного и каких-либо перемен.
3. В некоторых странах общество все еще верит во всемогущее правительство, ниспосланное небом и способное
решить любые проблемы. История научила нас простым истинам: не бывает ни простых путей, ни волшебных
превращений, нужно работать, учиться и сообща нести ответственность, и только так можно прийти к какому-либо
решению.
4. Для укрепления процесса демократизации в Латинской Америке необходимо непрерывно, постепенно и
терпеливо менять наши гражданские традиции. Таковы стоящие перед нами задачи. Поэтому реформирование и
модернизация наших учреждений станет лучшим началом постепенного и последовательного решения проблем.
Так нам откроются новые возможности, хотя существует и определенный риск.
5. Словом, мы должны быть мудрыми и ответственными, а не только перенимать определенную практику и
избирательные модели и исправлять недостатки, примерять на себя опыт, накопленный разными странами в разных
ситуациях. Как писал Алексис де Токвиль в своей ставшей классической книге «Демократия в Америке», произошла
великая демократическая революция, и ее достижения необходимо закрепить: «Первая обязанность тех, кто руководит нашими делами в данный момент - это образовывать демократию, поддерживать, если это возможно, веру в
нее, повышать ее мораль, направлять ее энергию, противопоставлять ее неопытности знание дела, ее прихотям подлинное понимание ее интересов, управлять ею сообразно времени и месту и преобразовывать ее в соответствии с
событиями и фигурами времени. Новому миру необходима новая политическая наука.
ЭВОЛЮЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ
ИЗМЕРЕНИЕ
ПЕРВЫЙ ЭТАП
ВТОРОЙ ЭТАП
Граждан
• Система свобод: свобода слова, перемещения,
объединений и информации
• Право выбирать и быть избранным
• Право на равные, всеобщие выборы и тайное
голосование
• Право на участие в политической жизни
• Уважение результатов голосования
• Право голосовать без страха
• Участие в свободных, имеющих законную силу
регулярных выборах
• Новые формы участия граждан (референдум,
плебисцит, народная инициатива)
• Возможность голосовать, находясь за рубежом
• Более активное участие национальных
наблюдателей за выборами
Политически
е партии
• Списки кандидатов и партий, свидетельствующие о
политическом плюрализме в стране
• Создание состязательной политической и
избирательной системы
• Механизм приема в члены партии
• Установление предельных сумм финансирования
партий и расходов на избирательные кампании
• Контроль и подотчетность политических партий в
плане ресурсов
• Политические гарантии гражданам и членам партий
• Внутренняя демократия
• Институционализация и укрепление
• Избирательные коалиции
• Независимые кандидаты
• Прерогативы
Избирательны
е органы
• Беспристрастные избирательные органы,
работающие профессионально и независимо
• Механизмы контроля граждан за деятельностью
политических партий
• Учреждение специализированных судов по
вопросам выборов
• Гражданская избирательная служба
• Стоимость организации выборов (снижается)
• Повышение эффективности и результативности
деятельности избирательных органов
• Внедрение новых технологий
• Гарантии одинакового отношения со стороны
средств массовой информации во время
избирательной кампании
• Недопущение использования государственных
ресурсов для поддержки партий и кандидатов
• Регулирование деятельности по изучению
общественного мнения
• Транспарентность в отношении результатов
• Непрерывные программы гражданского воспитания
• Поощрение граждан к участию в выборах
• Постоянные обсуждения вопросов, связанных с
избирательной реформой
• Разработка определений правонарушений в связи с
выборами и создание специальных органов
Средства
массовой
информации
• Гарантия свободы слова и информации
• Доступ к средствам массовой информации в
целях распространения информации о
политических платформах
• Регулирование рекламной и пропагандистской
деятельности
• Кодексы поведения средств массовой
информации
Избирательны
й процесс
• Составление специального избирательного
законодательства
• Списки избирателей
• Определение границ избирательных округов
• Организация и материально-техническое
обеспечение транспарентных выборов
• Подсчет голосов
• Своевременное объявление результатов
• Обжалование и трудности, связанные с выборами
• Наблюдение за выборами
• Правосудие в вопросах, связанных с выборами
• Время проведения избирательных кампаний
• Регулирование рекламной деятельности в
рамках предвыборной кампании
• Обновление списков избирателей
• Уточнение границ избирательных округов
• Политические дебаты
• Электронное голосование
• Обеспечение подотчетности
Политическое
представительство
• Привлечение законодательной ветви власти
• Перестройка избирательной системы.
Мажоритарные системы, пропорциональное
представительство, смешанные и другие системы
• Выделение квот по тендерному признаку и
признаку принадлежности к меньшинствам
• Избирательные пороги для политических партий
• Перевыборы в Конгресс и на пост президента
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа