close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

...Ñ ÐµÑ Ñ Ð¸Ñ Ð¾Ñ Ð¸Ð°Ð»Ñ Ð½Ð¾Ð³Ð¾ Ð¿Ð»Ð°Ð½Ð¸Ñ Ð¾Ð²Ð°Ð½Ð¸Ñ Ð½Ð° Ð¸Ñ Ð¿Ð¾Ð»Ñ Ð·Ð¾Ð²Ð°Ð½Ð¸Ðµ земелÑ

код для вставкиСкачать
С.Н. Волков,
доктор экономических наук,
ректор Государственного университета
по землеустройству
О влиянии современной системы территориального планирования
на использование земель сельскохозяйственного назначения
в Российской Федерации
Осуществление новой градостроительной политики государства на основе Гра3
достроительного кодекса Российской Федерации (от 29 декабря 2004 года
№ 1903ФЗ), Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 1913ФЗ "О введении в
действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", Федерального зако3
на от 18 декабря 2006 года № 2323ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Фе3
дерации" в условиях неисполнения законодательства о землеустройстве, об охране
природы, Лесного, Водного кодексов и других нормативных правовых документов,
регулирующих развитие землепользования в Российской Федерации, изменили ха3
рактер планирования и организации рационального использования земель и их ох3
раны в стране и существенно увеличили риски дальнейшего значительного сокра3
щения площадей категории земель сельскохозяйственного назначения и вывода из
оборота особо ценных сельскохозяйственных угодий и пашни.
Если ранее законодательство Российской Федерации, исходя из оправдавшего
себя многолетнего отечественного и зарубежного опыта, предусматривало планиро3
вание использования земель на основе землеустроительной документации (Гене3
ральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, региональных
и муниципальных схем землеустройства), которые балансировали земельно3имуще3
ственные интересы всех отраслей экономики государства с учетом требований ох3
раны природы, то с принятием Градостроительного кодекса, входящего в противо3
речие с земельным законодательством, стали разрабатываться документы терри
ториального планирования, изменившие характер планируемого развития земле3
владения и землепользования на перспективу.
Особенно быстрыми темпами документы территориального планирования ста3
ли разрабатываться с 2007 года по инициативе Министерства экономического раз3
вития и торговли Российской Федерации, Министерства регионального развития
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Фе3
дерации, заинтересованных в ускоренном перераспределении земель.
Введенная при этом система территориального планирования имеет следующие
существенные недостатки, не позволяющие осуществить научно обоснованное пла3
нирование и организацию рационального использования земель и их охраны.
1. Принятая концепция территориального планирования исходит из интересов
развития поселений, а также в некоторой части — из планируемого размещения
объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетиче3
ского и иного назначения. Данная концепция в свое время (конец 603х — начало 703х
годов прошлого века) превалировала и в экономически развитых зарубежных стра3
нах, прежде всего в Западной Европе. Это приводило к хаотичной застройке, росту
городов и в условиях дефицита земель и высокой плотности населения — к наруше3
нию экологической стабильности территории.
Однако в последней четверти ХХ века концепция территориального планирова3
ния за рубежом стала ориентироваться на общественные ценности, первоочередное
служение общественным интересам, руководствуясь девизами "Экология для всех",
"Охрана природы и создание устойчивого производства", а в сельской местности —
"Социально3экономическое развитие сельских территорий и поддержание экологи3
ческой устойчивости местности". При этом затрагиваются незыблемые до этого ус3
тои частной собственности на землю и другую недвижимость, а во главу угла ставят3
ся национальные и общественные интересы, происходят процессы "социализации
землепользования".
Территориальное планирование в зарубежных странах проводят на основе госу3
дарственных, региональных и муниципальных планов использования земель и их
охраны с учетом зонирования территории. Планы обязательны, и обсуждают их все3
народно, причем в зависимости от уровня планирования и территории (сельские и
городские) виды и содержание планов существенно различаются. Кроме того, если
на городские территории документацию по планированию их развития разрабаты3
вают архитектурно3планировочные органы, то на сельские территории — обяза3
тельно землеустроительные организации или частные землеустроители, уполномо3
ченные от имени государства решать эти вопросы и несущие ответственность за это.
2. Документы территориального планирования, устанавливаемые Градострои3
тельным кодексом Российской Федерации, в отличие от землеустроительной доку3
ментации по планированию использования земель и их охраны рассматривают
землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности,
что на практике может привести к неоправданной и нерегулируемой застройке зе3
мель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых терри3
торий и т. п.
Уход от необходимых землеустроительных процессов и процедур по планирова3
нию развития землепользования привели в период с 1990 по 2007 год к значитель3
ным потерям земель сельскохозяйственного назначения, особенно сельскохозяйст3
венных угодий и пашни. Так, в этот период ежегодно из сельскохозяйственного обо3
рота выводилось в среднем по 1,5 — 2,0 млн. га за счет перевода земель в другие кате3
гории (земли поселений, промышленности, транспорта, иного несельскохозяйст3
венного назначения), самовольного захвата земельных участков, зарастания кустар3
ником, мелколесьем, деградации вследствие "обезлички" в использовании.
По предварительным данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи
2006 года, до 1995 года и в период с 1995 по 2006 год прекратили сельскохозяйствен3
ную деятельность 30,5% крупных и средних сельскохозяйственных организаций,
37,7% малых предприятий, занимающихся сельскохозяйственным производством,
27,5% подсобных хозяйств несельскохозяйственных организаций, 48,9% крестьян3
ских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей. Общее число
юридических и физических лиц, прекративших свою сельскохозяйственную дея3
тельность за этот период, составило 129,9 тысячи единиц. Только за последние 4 года
под процедуру банкротства попали 20 тысяч сельскохозяйственных организаций.
Учитывая то, что за крупными и средними сельскохозяйственными организа3
циями закреплено (переписано) 321,9 млн. га земель, за малыми сельскохозяйствен3
ными предприятиями — 75,9 млн. га, за подсобными хозяйствами несельскохозяйст3
венных организаций — 4,3 млн. га, за крестьянскими (фермерскими) хозяйствами —
26,3 млн. га и за индивидуальными предпринимателями — 3,4 млн. га, то общая пло3
щадь обезличенных, а значит, фактически не используемых в сельском хозяйстве
земель составит 142,5 млн. га (33,0% от площади рассматриваемых земель), в том чис3
ле 56,3 млн. га сельскохозяйственных угодий (35,6% от их общей площади в составе
этих земель) и 34,3 млн. га пашни (34,7% в составе земель сельскохозяйственных ор3
ганизаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и земель индивидуальных пред3
принимателей)*.
* См.: Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 года (преäâàðèòåëüíûå èòîãè). Âûï. 1.
Ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûå îðãàíèçàöèè, êðåñòüÿíñêèå (ôåðìåðñêèå) õîçÿéñòâà — Ýëåêòðîííûé ðåñóðñ
Указанные данные коррелируют с официальными статистическими сведениями
по посевным площадям, когда за период с 1990 по 2007 год они снизились более чем
на 40 млн. га, а также по снижению площадей пашни в Российской Федерации со
131,8 млн. га в 1990 году (по данным Роснедвижимости) до 102,2 млн. га в 2006 году (по
данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи)*.
3. Учитывая то, что градостроительные регламенты как составные части Пра3
вил землепользования и застройки согласно пункту 6 статьи 36 Градостроительного
кодекса Российской Федерации вообще не устанавливаются для земель лесного,
водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных терри
торий (за исключением земель лечебно3оздоровительных местностей и курортов),
сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения,
более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими норма
ми и правилами землепользования, а следовательно, находиться в сфере территори3
ального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех выше3
названных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами,
планирование использования земель и их охраны должно являться областью
землеустроительной деятельности, осуществляться на основе землеустроительной
документации и землеустроительных регламентов.
Это доказывает также то, что градостроительное зонирование является лишь ча3
стью территориального землеустроительного зонирования, которое значительно
шире по содержанию и распространяется не только на территорию, где устанавли3
ваются градостроительные регламенты, но на все земли нашей страны.
4. Территориальное планирование — это инструмент проведения земельной по3
литики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, то есть иерархически
взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, должно
реализовывать и увязывать федеральные, региональные и местные интересы через
систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных докумен3
тов территориального планирования. Во всем мире документы территориального
планирования разрабатывают от общего к частному как по вертикали (государст3
во — регион — муниципалитет), так и по горизонтали (вся экономика — отрасли
экономики). В связи с этим и территориальное планирование должно являться или
комплексным, или отраслевым.
Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации (статьи 9—19)
не предусматривает разработки комплексных документов территориального плани3
рования, что внесет серьезные трудности при балансировании развития отраслей и
составлении сводной экспликации земель обустраиваемой территории. Кроме того,
различные виды документов территориального планирования, относящиеся к раз3
ным уровням управления, не согласуются между собой ни по названию, ни по содер3
жанию.
Предусмотренные же статьей 19 Градостроительного кодекса документы терри3
ториального планирования муниципальных образований имеют разное назначение,
а следовательно, должны иметь и разное содержание: схемы территориального пла3
нирования муниципальных районов — это документы территориального планиро3
вания, а генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов —
это предпроектные документы. Поэтому можно сделать следующие выводы.
1. Градостроительная деятельность в виде территориального планирования, а
также Правила землепользования и застройки распространяются на категории зе3
мель, подпадающие под действие градостроительных регламентов, а именно на зем3
(www.gks.ru Âñåðîññèéñêàÿ ñåëüñêîõîçÿéñòâåííàÿ ïåðåïèñü 2006 ãîäà (ïðåäâàðèòåëüíûå èòîãè). Òàáë. 1,
2.
* Статистические материалы и результаты исследований развития агропромышленного производ3
ства России. //Отделение экономики и земельных отношений. М.: Роññåëüõîçàêàäåìèÿ, 2008. Ñ. 6, 11.
ли городов и населенных пунктов, промышленности, транспорта и на часть иных ка3
тегорий, где земельные участки заняты объектами капитального строительства.
Градостроительное зонирование, осуществляемое в рамках градостроительной
деятельности, правомочно решать вопросы использования земель лишь в той мере, в
какой оно может быть обеспечено информацией о качестве земель, соответствии
качества целевому назначению земель и об организационно3хозяйственных пред3
посылках развития землепользования. Это свидетельствует о том, что территори3
альная специфика землепользования, отображаемая на градостроительных схемах,
вторична, то есть является результатом территориального зонирования земель, ко3
торое должно быть осуществлено в рамках землеустройства, поскольку изучение
земель находится в его компетенции.
Таким образом, территориальное планирование должно быть объектом не гра3
достроительной, а землеустроительной деятельности. Все документы территори
ального планирования, за исключением генеральных планов поселений и генераль3
ных планов городских округов (см. статью 19 Градостроительного кодекса Россий3
ской Федерации о документах территориального планирования муниципальных об3
разований), должны относиться к землеустроительной документации.
Прообразом схемы территориального планирования муниципального образова3
ния в Российской Федерации служит схема районной планировки. Составляли их
землеустроительные организации на территории всех административных районов
нашей страны в 19603х — начале 19703х годов для совершенствования системы рас3
селения, размещения по территории района производительных сил, территориаль3
ной организации производства и размещения объектов производственной и соци3
альной инфраструктуры (объектов капитального строительства местного значе3
ния).
Всего в этот период было разработано более 2 тысяч схем районной планировки.
В последующем в развитие этих схем на территории административных районов
землеустроительными организациями были составлены схемы землеустройства, в
которых детализировались вопросы освоения, трансформации и мелиорации зе3
мель, развития агропромышленного комплекса районов и охраны природы.
2. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений,
должны регулироваться не Градостроительным кодексом Российской Федерации, а
земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и принять
федеральный закон "О зонировании территорий" и внести дополнения и изменения
в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О землеустройст3
ве" и другие нормативные правовые акты, содержащие положения о зонировании
территорий.3. В связи с тем что при установлении черты поселений сталкиваются
интересы различных административно3территориальных образований, собствен3
ников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим зе3
мель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (город3
ского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), установление черты поселе3
ний следует включать в состав землеустроительных, а не градостроительных дейст3
вий, что обеспечивает независимое и объективное решение этих вопросов. Данное
положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на практике. В услови3
ях развивающегося рыночного оборота земель это обеспечит прозрачность, обосно3
ванность и социальную справедливость принимаемых решений.
Поэтому соответствующим образом следует изменить пункт 2 статьи 84 Земель3
ного кодекса Российской Федерации.
4. Учитывая то, что из 19,1 млн. га земель поселений под застройкой и дорогами
занято всего 5,2 млн. га (27,3%), а остальные площади составляют: сельскохозяйст3
венные угодья —9,1 млн. га (47,6%), лесные земли и участки под древесно3кустарни3
ковой растительностью — 2,6 млн. га (13,6%), другие земли и водные объекты — 2,2
млн. га (11,5%), организация использования незастроенных территорий должна осу3
ществляться на основе планов земельно3хозяйственного устройства городов, отно3
сящихся также к землеустроительной документации. Порядок разработки и содер3
жание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального зем3
лепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.
В целом для научно обоснованного решения и регламентирования всех вопросов
территориального планирования необходима корректировка вновь принятого гра3
достроительного и существующего земельного законодательства, определяющего
основные положения планирования рационального использования земель и их ох3
раны в системе землеустроительной документации.
В связи с тем что на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
возложены функции по выработке государственной политики и нормативно3право3
вому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая вопросы,
связанные с устойчивым развитием сельских территорий, охраной и повышением
плодородия почв, в целях предотвращения дальнейшего вывода земель из сельско3
хозяйственного оборота при реализации документов территориального планирова3
ния данному исполнительному органу государственной власти необходимо осуще
ствить следующие меры.
1. Во исполнение Федерального закона от 18 июня 2001 года № 783ФЗ "О земле3
устройстве" инициировать и осуществить разработку Генеральной схемы землеуст3
ройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территорий
субъектов Российской Федерации, включающих вопросы территориального зони3
рования, а также установление режимов и правил землепользования, ограничения и
обременений, выполнение которых обеспечивает устойчивое развитие сельских
территорий, охрану и рациональное использование продуктивных земель.
2. Для обеспечения успешного осуществления мероприятий, предусмотренных
Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рын3
ков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включить в состав
данного документа и финансово обеспечить выполнение следующих первоочеред3
ных землеустроительных мероприятий:
— проведение инвентаризации земель сельскохозяйственных предприятий, на3
ходящихся в непосредственном подчинении Минсельхоза России и Россельхозака3
демии, с целью выявления и формирования фондов неиспользуемых, нерациональ3
но используемых и используемых не по целевому назначению земель и вовлечению
их в активный экономический оборот;
— оказание землеустроительной помощи хозяйствам Минсельхоза России и
Россельхозакадемии, а также хозяйствам, включенным в приоритетные националь3
ные проекты, в постановке их земельных участков на государственный кадастровый
учет с проведением мероприятий по разграничению (отграничению) государствен3
ной собственности на землю;
— проведение территориального землеустройства в границах сельскохозяйст3
венных организаций, задействованных в государственной программе, с целью пере3
распределения земель между эффективными собственниками;
— разработку и реализацию на практике серии пилотных проектов внутрихо3
зяйственного землеустройства для сельскохозяйственных предприятий Министер3
ства сельского хозяйства, находящихся в различных экономических зонах России, с
целью выработки адаптивных к рыночным отношениям методов рационального ис3
пользования земель.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа