close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

код для вставкиСкачать
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ:
УДАЛСЯ ЛИ ДОКТРИНАЛЬНЫЙ ДОКУМЕНТ?
Р. Гумеров
Президентским указом № 120 от 30 января 2010 г. утверждена «Доктрина
продовольственной безопасности Российской Федерации на среднесрочную перспективу»
(далее – «Доктрина»). Документом, подготовленным в Минсельхозе России, прошедшим
ряд «внешних» обсуждений, в том числе на правительственной комиссии по развитию АПК
и на Совете Безопасности РФ, устанавливается, что обеспечение продовольственной
безопасности – одно из главных направлений поддержания национальной безопасности в
среднесрочной перспективе, фактор сохранения государственности и суверенитета страны,
важнейшая составляющая демографической политики, необходимое условие реализации
стратегического национального приоритета – повышения качества жизни российских
граждан (путем гарантирования соответствующих стандартов). Согласно отмеченному
указу, «Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи
и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения
продовольственной безопасности Российской Федерации», является основой для разработки
нормативных правовых актов в этой области, соответственно – активов, необходимых для
развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Ниже анализируется
содержание утвержденного документа, прежде всего, разумеется, на предмет его
соответствия заявленным целям и задачам.
1. Краткая ретроспекция
Первые попытки легализовать понятие национальной продовольственной
безопасности предпринимались еще в конце 90-х годов. В декабре 1997 г. Государственная
Дума приняла, а Совет Федерации одобрил проект федерального закона «О
продовольственной безопасности Российской Федерации». Однако документ был
возвращен российским президентом в нижнюю парламентскую палату без рассмотрения и
под сомнительным предлогом отсутствия при прохождении проекта необходимых
согласований. Новый же одноименный законопроект, поступивший в Думу 11 февраля 1999
г., прошедший ряд обсуждений и принятый в первом чтении, так и не дождался
последующих чтений и 1 июля 2005 г. был снят с рассмотрения практически без
мотивировки1.
Обе эти попытки закончились неудачей по главной общей причине: сама постановка
вопроса об обеспечении продовольственной безопасности как об особой, причем
принципиальной значимости, задаче государства противоречила небезызвестному
принципу «lassez-faire» и радикально-либералистским алгоритмам, по которым
проводилось «реформирование» аграрного сектора и продовольственного рынка2.
Пренебрежительное отношение к самому понятию и проблемам национальной
Подробнее об этом см.: Гумеров Р. Продовольственная безопасность страны: к развитию правовых основ и
экономических механизмов обеспечения // Российский экономический журнал. -2006.-№ 11-12.-С. 43.
Рустам Раулевич Гумеров, кандидат экономических наук, заведующий сектором АПК и потребительского рынка
Института макроэкономических исследований.
1
2
продовольственной безопасности опиралось, в частности, на специфическую
интерпретацию рикардианской теории сравнительных преимуществ, которая используется
также в обосновании системы организации мировой торговли в рамках ВТО3.
Неудивительно, что понятие продовольственной безопасности не было задействовано в
таких документах, как «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (в
редакциях 1997 г. и 2000 г.) и «Государственная стратегия экономической безопасности
Российской Федерации (Основные положения)»4.
В данном контексте стоит констатировать, что нынешняя, третья, попытка
зафиксировать позицию российского государства относительно продовольственной
безопасности – на сей раз в форме официальной доктрины5 – не в последнюю очередь
продиктована ходом и результатами мирового продовольственного кризиса 2006-2008 гг.6,
продемонстрировавшего (вкупе с наложившимся на него общим финансово-экономическим
кризисом) несостоятельность радикально-либералистских концепций в плане решения
ключевых проблем современного социально-экономического развития7.
2. Претензии к содержанию «Доктрины»
Таковые касаются не общетеоретических посылок и не тех или иных отдельных
тезисов документа: приходится с сожалением констатировать отсутствие у его авторов
целостного понимания проблемы и вытекающие отсюда системные изъяны и внутренние
противоречия «Доктрины». Никто, разумеется, не посягает на свободу того или иного
экспертного видения сути рассматриваемой темы, путей и механизмов обеспечения
национальной продовольственной безопасности. Однако соответствующая официальная
доктрина обязана ясно выражать позицию государства по ряду ключевых вопросов, тогда
как представленный документ внятных (или вообще каких-либо) ответов на них как раз и не
содержит; единственное, что можно оценить как безусловный его «плюс» – сам факт
признания государством наличия проблемы продовольственной безопасности и
необходимости ее решения.
Первый вопрос, вполне определенного ответа на который в «Доктрине» не
обнаруживается: каков круг национальных интересов, охватываемый понятием
продовольственной безопасности Российской Федерации, соответственно, по каким
критериям эта безопасность должна оцениваться?
Об этом также уже шла речь в названной и других публикациях автора по агротематике на страницах настоящего издания.
Автор намерен подготовить для «Российского экономического журнала» специальную статью о роли ВТО в
развертывании мирового продовольственного кризиса.
4
Последняя, утвержденная еще президентским указом № 608 от 29 апреля 1996 г., давно фактически утратила силу, но
формально не денонсирована.
5
Впрочем, стремление разработать подобную доктрину как некоего документа, определяющего совокупность
официальных взглядов на цели, задачи, принципы и стратегию обеспечения продовольственной безопасности страны,
реализовывалось и ранее. Наиболее известный соответствующий проект был подготовлен в Минсельхозпроде России в
1998 г., но опубликован в качестве научно-рекомендательного материала, а не официального документа (см.: Гордеев
А.В. Продовольственное обеспечение России. Вопросы теории и практики. – М.: Колос, 1999. – С. 211–223).
6
Эта обусловленность была прямо признана главой государства на встрече с первым вице-премьером российского
правительства 8 декабря 2008 г. (см.: http:/www.vesti.ru/doc.html?id=23l020).
7
Эта несостоятельность в очередной раз акцентирована участниками обсуждения тематики глобального кризиса и его
российского преломления (см., например: Болдырев Ю. Кого поздравлять с «выходом из острой фазы кризиса»? //
Российский экономический журнал. – 2010. – № 1). Аграрный аспект этой тематики освещался автором настоящей
статьи (см.: Гумеров Р. О реализации национальных интересов в АПК в условиях кризиса // Российский экономический
журнал. – 2009. – № 3-4).
2
3
3
Для автора настоящей статьи очевидно, что доктринальный документ, о котором идет
речь, призван «встраиваться» в нормативно-правовую «вертикаль», обеспечивающую
жизненно важные интересы России на всех уровнях и во всех элементах национальной
безопасности8. Да, в настоящее время «вертикаль» не выстроена, и эта огорчительная
юридическая «лакуна» – одно из выражений того, что страна развивается фактически в
отсутствие концепции (а значит и стратегии) экономической безопасности. Но тем важнее
было описать в «Доктрине» область соответствующих национальных интересов, исходя из
которых надлежит формировать государственную агропродовольственную политику. Такое
описание – задача исходная, ибо прежде чем выявлять угрозы (риски) продовольственной
безопасности и механизмы их нейтрализации, необходимо определить объект угроз.
Между тем «Доктрина», к сожалению, не содержит сколько-нибудь полного и
систематизированного перечня национальных интересов в агропродовольственной сфере и
соответствующих критериев продовольственной безопасности страны. В связи с этим
хотелось бы воспроизвести вариант такого перечня, предлагавшийся автором настоящей
статьи (на основе осмысления различных трактовок национальной продовольственной
безопасности, представленных в решениях авторитетных международных форумов и
организаций, в зарубежной и отечественной литературе. Прямая цитата на сей счет такова:
«1) способность национальной продовольственной системы производить, импортировать,
сохранять и продвигать к конечному потребителю продовольственные товары в объемах,
необходимых для удовлетворения рациональных (научно обоснованных) потребностей всех
социальных групп населения («физическая доступность достаточной в количественном
отношении, безопасной и питательной пищи»); 2) равенство этих групп в потреблении
минимально достаточного в количественном отношении и сбалансированного по
ассортименту набора продовольственных товаров, отвечающего принятым стандартам
питательности и качества («все люди имеют экономический доступ к продовольствию
требуемого объема и качества»); 3) максимальная автономность и экономическая
самостоятельность национальной продовольственной системы по отношению к внешним
воздействиям, сокращающая ее чувствительность к колебаниям международного рынка и к
политическому давлению (в этом своем аспекте национальная продовольственная
безопасность чаще всего интерпретируется «как продовольственная независимость», или
«продовольственная
самообеспеченность»);
4)
надежность
национальной
продовольственной системы, под которой понимается ее способность минимизировать
влияние сезонных, погодных и иных колебаний на снабжение населения всех без
исключения регионов страны продовольствием («все люди всегда имеют доступ к
продовольствию»); 5) устойчивость, означающая, что национальная продовольственная
система развивается в режиме расширенного воспроизводства во всех его аспектах:
производственном, социальном, экологическом и др.»9
Развернутое обоснование этой позиции содержится в статьях: Гумеров Р. К разработке методолого-теоретических
проблем исследования продовольственной безопасности России // Российский экономический журнал. – 2003. – № 7;
его же. Продовольственная безопасность страны: к развитию правовых основ и экономических механизмов
обеспечения // Российский экономический журнал. – 2006. – № 11-12.
9
Гумеров Р. К разработке методолого-теоретических проблем исследования продовольственной безопасности России. –
С. 15–16. При этом под «национальной продовольственной системой» в предложенном перечне «интересов-критериев»,
составляющих, по мнению автора, неотъемлемые элементы содержания понятия «национальная продовольственная
8
4
В результате откровенной непроработанности авторами «Доктрины» проблемы
системы национальных интересов в агропродовольственной сфере и соответствующих
критериев обеспечения национальной продовольственной безопасности последнее сводится
у авторов документа к обеспечению национальной продовольственной независимости,
тогда как более значимые и приоритетные задачи обеспечения физической и экономической
доступности для всех граждан основных продуктов питания в лучшем случае отошли на
второй план. Поэтому, как и следовало ожидать, документом устанавливается лишь один
критериальный признак «состояния продовольственной безопасности» – удельный вес
отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме
товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка аналогичных
продуктов – и конкретные «пороговые» количественные параметры данного критерия (по
зерну, согласно «Доктрине», – минимум 95%, сахару и растительному маслу – 80, мясу и
мясопродуктам – 85, молоку и молокопродуктам – 90, рыбе и рыбопродуктам – 80,
картофелю – 95, по пищевой соли – минимум 85%).
Хотя значимость продовольственной независимости (самообеспеченности) как
составляющей продовольственной безопасности нельзя абсолютизировать, ее, разумеется,
не стоит и недооценивать10; в связи с этим сам по себе факт нормативного оформления
пороговых параметров первой можно только приветствовать. Однако, с одной стороны,
поскольку других критериальных признаков «состояния продовольственной безопасности»
в документе, стоит повторить, нет, естественно, нет и каких-либо других пороговых
параметров. Между тем «пороги» продовольственной независимости суть величины
производные. По законам логики, прежде следовало бы четко определиться с общими (и
душевыми) объемами потребления основных продуктов питания (а иначе, вообще говоря,
можно добиться роста доли собственного производства посредством сокращения
безопасность», подразумевается единство таких реальностей, как: а) совокупность отраслей, производств, объектов
инфраструктуры, участвующих в производстве и реализации продовольствия (отрасли агропромышленного комплекса); б)
субъекты продовольственного рынка – производители продовольственных товаров и сельхозсырья и потребители
последнего, трейдеры и прочие операторы, в том числе участники внешнеторговой деятельности; в) экономические
механизмы, регулирующие процессы производства, переработки, внешней торговли, распределения и сбыта
агропродовольственной продукции; г) механизмы, обеспечивающие социальное положение сельских жителей
(работников) и сельской местности» (там же. – С. 16).
Пользуясь случаем, хотелось бы обратить внимание на факты прямого и без указания первоисточника заимствования
приведенного выше определения национальной продовольственной безопасности. Причем имеется в виду
заимствование не только существа дефиниции (соответствующие идеи, похоже, как говорится, витают в воздухе), но и
ее самой буквально (о плагиате в собственном смысле этого слова). Так, в автореферате диссертации Н.Н. Новоселовой
«Управление функциональным развитием регионального зерно-продуктового комплекса (на материалах регионов
Южного федерального округа)», представленной в июле 2009 г. на соискание ученой степени доктора экономических
наук в объединенный диссертационный совет ДМ 212. 248. 04 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «СевероОсетинский государственный университет имени К.Л. Хетагурова», дословно и с сохранением всех знаков препинания
воспроизводимое процитированное выше определение из статьи «К разработке методолого-теоретических проблем
исследования продовольственной безопасности России» выдается за «авторскую разработку» соискательницы при
отсутствии не только ссылки на названную статью, но и фамилии ее автора в перечне ученых, которые занимаются
разработкой проблем агропромышленного комплекса страны и публикации которых соответственно использовались
при подготовке диссертации. Понятно, что плагиат наносит ущерб не только автору статьи, но и изданию,
опубликовавшему его работу, где определение, о коем идет речь, было введено в научный оборот, и его последующие
работы, где оно разворачивалось в целостную концепцию обеспечения продовольственной безопасности страны. Очень
не хотелось бы, чтобы в государстве, официально (конституционно) идентифицирующем себя в качестве «правового»,
подобные прецеденты попрания элементарных прав интеллектуальной собственности оставались без адекватных
последствий.
10
Соотношение этих понятий подробно характеризуется автором во все той же статье «К разработке методологотеоретических проблем исследования продовольственной безопасности России» в № 7 «Российского экономического
5
совокупного внутреннего потребления, что мы, собственно, и наблюдали в первое
постсоветское десятилетие). Однако все, что удается узнать на сей счет из текста документа
сводится к тому, что «в среднесрочной перспективе» населению страны должно быть
гарантировано среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов, молока и молочных
продуктов на уровне «не ниже рациональных норм, необходимых для активного и
здорового образа жизни».
С другой стороны, сами обозначенные «пороги» требуют дополнительного
обоснования (определяются ли они потенциалом отечественного производства, запросами
внешних продовольственных рынков или какими-то иными факторами) и прояснения их
статуса: являются ли они рекомендательными ориентирами или обязательными для
исполнения показателями (во втором случае надлежит конституировать четкие временные
горизонты достижения «пороговых» параметров продовольственного самообеспечения
страны).
Второй вопрос, оставляемый открытым авторами «Доктрины», – об отраслевых
приоритетах и оптимальной траектории структурного развития отечественного АПК,
определяющего динамику объема и структуры внутреннего продовольственного рынка.
В данном контексте представляется важным соотнести вышеупомянутые
обозначенные в документе количественные ориентиры по среднедушевому потреблению
мяса и молока (и производных продуктов) и по соответствующим «порогам»
самообеспеченности страны с реальными тенденциями развития АПК. Как известно,
радикально-либералистские реформы спровоцировали в этом развитии серьезные
структурные деформации11, в результате которых резко сократилось поголовье скота и
обвалилось производство животноводческой продукции: сегодня ее объем составляет чуть
более половины уровня 1990 г. (хотя по растениеводству дореформенный уровень
восстановлен и даже несколько превзойден). И если иметь в виду те факты, что в настоящее
время потребление населением России мяса и молока минимум на четверть ниже
рекомендуемых норм, а соответствующие доли отечественной продукции – лишь 67,3 и
77,9%, приходится признать: для реализации даже не очень впечатляющих своей
проработанностью установок «Доктрины» необходим крупномасштабный структурный
разворот отечественной агроэкономики в пользу животноводства, причем «в среднесрочной
перспективе» производство мяса предстоит увеличить почти на 70%, а молока – более чем
удвоить.
Но решить эту задачу, сохраняя взятый еще в начале 2000-х годов курс на
наращивание вывоза зерна, при прочих равных условиях невозможно, а значит, в
доктринальном документе следовало либо официально признать неуместность идеи
эскалации зернового экспорта, либо предложить некие механизмы, позволяющие сочетать
решение обеих задач; ни того, ни другого авторами «Доктрины», однако, не сделано.
Впрочем, обозначенные в документе «пороги» по мясу и молоку, возможно, просто
завышены, а авторы, к сожалению, не удосужились дать какие-либо приложения,
содержащие расчеты, опровергающие такое предположение.
журнала» за 2003 г.
11
Об этих деформациях подробно см.: Гумеров Р. Что делать с «приоритетным национальным проектом» развития
6
Хотелось бы напомнить о том, что нынешний российский зерновой экспорт получил
изначальный импульс, связанный с резким сокращением спроса на корма со стороны
«обвалившегося» животноводства (свою роль здесь сыграл и дефицит элеваторных
мощностей); иначе говоря, рост вывоза продукции растениеводства стал мерой
вынужденной. Однако экспорту зерна было придано политико-спекулятивное значение:
будучи на самом деле выражением глубокого кризиса животноводства, он стал
интерпретироваться как некий символ национального престижа и как направление
«интеграции российской экономики в мировое хозяйство»12. Справедливости ради следует
констатировать, что в «Доктрине» задача неуклонного увеличения зернового экспорта
непосредственно не формулируется. Однако эта «фикс-идея» по-прежнему лоббируется в
других официальных документах и сопутствующих материалах. Например, стратегия на
2009-2012 гг. и на период до 2015 г. «Объединенной зерновой компании», созданной в
соответствии с президентским указом № 290 от 20 марта 2009 г. «в целях развития
элеваторных мощностей, транспортной и портовой инфраструктуры внутреннего рынка
зерна, а также увеличения экспортного зернового потенциала Российской Федерации»,
базируется на следующих трех посылках: 1) Россия вышла на такой уровень производства,
когда практически при любых погодных условиях может обеспечиваться валовой сбор
зерна в объеме до 100 млн. т в год; 2) прирост производства зерна в период по крайней мере
до 2015 г. будет происходить на фоне стабильного внутреннего потребления и размера
переходящих запасов; 3) невысокие темпы роста потребления зерновых культур на
внутреннем рынке и экономическая нецелесообразность увеличения уже достигнутого
уровня таких запасов делают экспорт зерна необходимым условием обеспечения
дальнейшего роста производства зерновых культур, уровня доходности их производства и
повышения инвестиционной привлекательности отрасли 13. Таким образом, возможность
увеличения использования зерна на внутренние фуражные цели, т.е. для наращивания
поголовья скота и производства животноводческой продукции даже не рассматривается (не
говоря уж о каких-либо стимулах и механизмах поддержки). Еще пример: выступая 2
февраля текущего года на Всероссийском агрономическом совещании, министр сельского
хозяйства России, огласив величественную задачу роста в горизонте 10–15 лет объема
экспорта зерна до 40 млн. т (для чего Минсельхоз России заканчивает разработку
специальной программы инфраструктурного обеспечения агропродовольственного рынка),
даже не упомянула о стимулировании производства фуражного зерна для внутреннего
потребления. Сюжет экспорта зерна и его господдержки будет еще раз затронут автором
настоящей статьи в дальнейшем изложении (при рассмотрении угроз продовольственной
безопасности страны).
Третий вопрос, обойденный вниманием авторов «Доктрины», касается
агропромышленного комплекса? // Российский экономический журнал. - 2008. - № 3-4.
12
На этой «патриотической» волне экспорт зерна стал и предметом многочисленных псевдонаучных спекуляций. Они
рассматривались, в частности, еще в статье: Гумеров Р. Отечественный АПК: мнимые и реальные экспортные
возможности // Российский экономический журнал. – 2001. – № 8. Здесь же представляется достаточным отметить, что
прямые параллели и апелляции к положению Российской империи на мировом и европейском зерновых рынках
абсолютно неуместны хотя бы в силу радикальных различий в структуре потребления и производства
сельскохозяйственной продукции в тогдашней и современной России.
13
См. текст данного документа на сайте http://www.oaoozk.com/strategy.phtml.
7
институциональной базы обеспечения продовольственной безопасности страны: на какие
хозяйственные структуры надлежит в приоритетном порядке ориентироваться государству?
Разумеется, принцип многоукладности аграрной экономики справедлив, но именно как
общий принцип, следование которому означает лишь гарантирование возможности
свободного развития многообразия форм собственности и хозяйствования. Однако
императив
обеспечения
национальной
продовольственной
безопасности
в
охарактеризованных выше ее конкретных содержательных компонентах требует
максимального использования производственно-экономического потенциала агросектора,
что предполагает определенные приоритеты в господдержке этих форм.
То, что «хозяйства населения» ныне играют существенную роль на отечественном
продовольственном рынке, – несомненный факт (они производят до 60% объема
сельхозпродукции, доминируют в выращивании картофеля и овощей). Однако, во-первых,
эти показатели объясняются отнюдь не высокой эффективностью таких хозяйств, а общей
технико-технологической отсталостью нашего агропромышленного производства,
относительно высокой долей ручного труда; на столь специфическом фоне мелкое
производство и демонстрирует высокую выживаемость. Тем не менее до 80% прироста
продукции животноводства приходится на сельхозорганизации, они, естественно,
господствуют в производстве зерна, и т.п. Во-вторых, дело не только и не столько в этих
конкретных параметрах: отрицать в XXI столетии, что конкурентный потенциал крупных
хозяйственных структур в принципе выше, нежели малых, – нонсенс. Нелепо отрицать и то,
что «хозяйства населения» могут существовать лишь в «симбиозе» с крупными
предприятиями, используя в тех или иных формах их ресурсы (в постсоветской России
«симбиоз», к сожалению, зачастую принимал и принимает уродливую форму
паразитирования на том, что осталось от части советских колхозов и совхозов).
Преимущества крупного современного производства наглядно продемонстрировали
интегрированные корпоративные структуры – финансово-агропромышленные образования,
в том числе холдингового типа, которые стали создаваться в стране в начале века, но, к
сожалению, до сих пор даже должным образом не легитимированы, не получили надежного
законодательного обеспечения, не говоря уж о право-обеспеченных формах экономической
господдержки14.
Речь, разумеется, не идет о «третировании» мелкого производства в агросфере,
Однако с точки зрения обеспечения национальной продовольственной безопасности
поддерживать следует именно и лишь «хозяйства населения», включающиеся в
интеграционные связи с крупными агропромышленными формированиями. Что касается
поддержки мелкого производства как фактора устойчивого развития сельской местности,
роста доходов и повышения качества жизни населения, то это – проблема не столько
производственно-экономическая, прямо относящаяся к сфере продовольственной
Этот круг проблем, имеющих прямое отношение к теме обеспечения продовольственной безопасности страны,
специально рассматривался в статье: Гумеров Р. Вопросы развития интегрированных корпоративных структур в
агропромышленном комплексе // Российский экономический журнал. – 2002. – № 5-6. Некоторые же соответствующие
сюжеты присутствовали в последующих публикациях автора в настоящем издании. См., в частности: Гумеров Р.
Продовольственная безопасность страны: к развитию правовых основ и экономических механизмах обеспечения. - 2006. № 11-12. - С. 54-56.
14
8
безопасности, сколько специфически социальная, которая должна решаться параллельно15.
Четвертый
вопрос
касается
регионального
(субфедерального)
«среза»
продовольственной безопасности, которому в «Доктрине» посвящен только пассаж о
необходимости «развивать межрегиональную интеграцию в сфере продовольственных
рынков и продовольственного обеспечения, более эффективно использовать механизмы
поддержки регионов, находящихся в зонах недостаточного производства пищевых
продуктов или оказавшихся в экстремальных ситуациях, повысить транспортную
доступность отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по
времени продовольственного снабжения их населения, создать условия для увеличения
числа объектов торговой инфраструктуры и общественного питания различных типов».
Принципиального решения относительно выбора модели поддержания региональной
продовольственной безопасности «Доктрина», таким образом, не дает.
Между тем теоретически просматриваются два модельных варианта. Первый связан с
максимальной самообеспеченностью субъектов РФ по основным продуктам питания, т.е. с
поддержанием продовольственной безопасности регионов преимущественно за счет
собственного производства (при понятных единичных исключениях). Эта «автаркическая»
линия имеет некоторый круг сторонников не только в научных кругах, но и среди
региональных элит, т.е. она оглашалась и в официальных заявлениях региональных
руководителей. Однако у нее гораздо больше оппонентов, являющихся сторонниками
второго варианта – обеспечения продовольственной безопасности регионов в рамках
единого экономического пространства на основе углубления межрегиональной
специализации и кооперирования. В «Доктрине» следовало наметить перспективную схему
региональной специализации в сфере сельскохозяйственного производства и проработать
возможности использования различных каналов и широкого спектра механизмов
межрегионального обмена с участием федеральных и региональных органов власти,
различных бизнес-структур и предприятий.
Наконец, пятый из ключевых, но «безответных» вопросов – о рисках и угрозах
продовольственной безопасности России в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Содержащийся в «Доктрине» перечень основных областей этих рисков и угроз по сути
воспроизводит перечень рисков и угроз отечественному аграрному производству как
таковому, с незначительными вариациями «кочующий» из одного официального документа
в другой и не учитывающий специфику современных опасностей для продовольственной
безопасности РФ – как внешних, так и внутренних. Кроме того, отмеченные в документе
риски и угрозы не увязываются должным образом со стратегическими рисками и угрозами,
обозначенными в утвержденной президентским указом № 537 от 12 мая 2009 г. «Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
В списке внешних рисков и угроз проигнорированы уроки глобального
продовольственного кризиса 2006–2008 гг., в частности, – негативная роль ВТО в
формировании кризисной ситуации на мировом продовольственном рынке. В этой связи
тезис «Доктрины», согласно коему «вступление во Всемирную торговую организацию на
Пути ее решения – предмет особого анализа, хотя ясно, что упомянутая интеграция мелкого производства в
крупнокорпоративное способна положительно сказаться и в этом отношении.
15
9
условиях, отвечающих национальным интересам Российской Федерации, также будет
способствовать укреплению продовольственной безопасности страны», выглядит, мягко
говоря, наивным: цели и задачи ВТО в принципе противоречат как долгосрочным, так и
текущим интересам России в сфере агропромышленного производства. Далее, документ
оставляет открытым вопрос о перспективах торговли сельскохозяйственной продукцией в
рамках Таможенного союза с Казахстаном и Белоруссией – при том, в частности, что
сельское хозяйство Белоруссии специализируется именно на тех товарах, которые
упомянуты в «Доктрине» и по которым установлены высокие «пороги»: на картофеле,
молоке и молочных продуктах.
Поскольку «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года» трактует «предотвращение истощения земельных ресурсов и сокращения
сельскохозяйственных земель и пахотных угодий» в качестве одного из ключевых
направлений обеспечения продовольственной безопасности страны, просто удивительно
отсутствие упоминания о соответствующих угрозах в рассматриваемом документе,
призванном конкретизировать положения «Стратегии национальной безопасности...»
применительно к агропромышленной сфере. Между тем почти 20 лет потрачено на
абсурдную «ваучеризацию» земель сельскохозяйственного назначения, в результате
которой страна потеряла значительную часть аграрного ресурсного потенциала и
возможности его скорейшего восстановления. По данным Роснедвижимости, в результате
«земельной реформы» за 15 лет площадь пашни сократилась более чем на 10 млн. га, что
соответствует недобору 23,8 млн. т продукции растениеводства в зерновом эквиваленте.
Более 30 млн. га сельскохозяйственных угодий не используется по целевому назначению –
при том, что земельные права подавляющего большинства сельхозпроизводителей (как
юридических лиц, так и граждан) должным образом не оформлены (так, из 12 млн.
собственников земельных долей всего лишь 3,5% имеют государственную регистрацию
прав16). И т.п. Создается впечатление, что этот круг проблем «выпал» из «Доктрины» не
случайно, а ввиду отсутствия у Минсельхоза России четкого представления о механизмах
вовлечения пустующих угодий в хозяйственный оборот.
Среди главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в
экономической сфере на долгосрочную перспективу в «Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года» фигурирует потеря контроля над
национальными ресурсами. Применительно к аграрному сектору актуальной в этом
отношении, естественно, является задача сохранения контроля над землями
сельскохозяйственного назначения, в связи с чем хотелось бы обратить внимание на
следующее. Последний мировой продовольственный кризис инициировал стремление
компаний
ряда
растущих
государств,
испытывающих
дефицит
земель
сельскохозяйственного назначения (таких, как Индия, Китай, Южная Корея, Саудовская
Аравия и др.) к приобретению сельскохозяйственных земель за рубежом в целях
гарантированного обеспечения собственного населения продовольствием; в этот процесс
Данные из доклада министра сельского хозяйства России «О мерах, принимаемых Правительством Российской
Федерации по регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения и о ходе земельной реформы» на
«правительственном часе» в Государственной Думе 8 апреля 2009 г. См. официальный сайт Минсельхоза России
http://www.mcx.ru/news/news/show_print/3304.195.htm.
16
10
активно включаются европейские и транснациональные компании, нацеливающиеся, в
частности, на наши земли. И, хотя Федеральный закон №101 «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. запрещает иностранным гражданам,
иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в
уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных
юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, иметь в собственности
земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, на практике хорошо
отработан ряд способов обхода этого запрета: использование для покупки земельного
участка российских подставных физических или юридических лиц, приобретение участка
земли через паевой инвестиционный фонд недвижимости, создание в России «внучатых»
компаний. Согласно имеющимся разрозненным данным, в настоящее время землями
сельхозназначения в России уже владеют: шведский инвестиционный фонд «Black Earth
Farming» (через «внучатую» российскую компанию «Агро-Инвест» он контролирует около
300 тыс. га в Центральном Черноземье); шведская компания «Alpcot agro» (контролирует
около 40 тыс. га); компания «Рав Агро-Про» с участием израильского, американского,
британского капитала (150 тыс. га); датская компания «Trigon Agri» (100 тыс. га в
Пензенской и Самарской областях); казахстанская компания «Иволга-холдинг» (около 500
тыс. га)17. И пусть на сегодняшний день масштабы угрозы национальному контролю над
агроугодьями невелики, однако с учетом обострения мировой продовольственной
проблемы,
неупорядоченности
прав
собственности
на
земельные
участки
сельскохозяйственного назначения и несовершенства российского земельного
законодательства в «Доктрине» она (угроза), а также механизмы, ей противодействующие,
должны были быть обозначены. В частности, следовало поставить задачу корректировки
земельного законодательства с учетом соответствующих новых реальностей (эта задача
естественным образом сопряжена с задачей вовлечения в производство земель, ранее
выведенных из хозяйственного оборота).
Далее, «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»
прямо увязывает продовольственную безопасность страны с предотвращением захвата
национального зернового рынка иностранными компаниями. Даже по официально
признаваемым данным, 40% экспорта российского зерна контролируется в настоящее время
пятью дочерними компаниями транснациональных корпораций18. На этом фоне по меньшей
мере странным выглядят как игнорирование проблемы «Доктриной», так и
вышеупомянутое планирование дальнейшего роста зернового экспорта с использованием
мер государственной поддержки.
Не нашли, к сожалению, отражения в разделе «Доктрины», посвященном рискам и
угрозам продовольственной безопасности, и специфические для нашей страны проблемы
ресурсного обеспечения сельского хозяйства. В 2009 г. в России было произведено около
14,6 млн. т минеральных удобрений (в пересчете на 100% питательных веществ), но из них
См. материал «Иностранные компании начали скупку земли в России», появившийся на сайте «Ежедневное аграрное
обозрение» 26 сентября 2009 г. (http://agroobzor.ru/article/a-141.html); см. также текст «Новые колонизаторы:
развивающиеся страны скупают чужие земли», опубликованный на сайте «NEWSru.com» 2 января 2009 г.
(http://www.newsru.com/finance/02jan2009/terra.html).
18
См.: Чкаников М. Бушель вместо барреля // Российская газета. – 2009. – 14 января.
17
11
отечественными производителями даже при солидной государственной финансовой
поддержке было закуплено лишь около 2,4 млн. т (около 16,5%), а основная часть
производимых из отечественного сырья минеральных удобрений экспортируется.
Необходимы специальные меры по стимулированию внутреннего спроса на минеральные
удобрения и временному ограничению их экспорта.
3. Резюме
Сравнивая утвержденный вариант «Доктрины» с вышеупомянутым «научнорекомендательным» проектом более чем десятилетней давности19, нельзя не прийти к
выводу: это такой же «безобидный», ни к чему не обязывающий, кабинетный документ,
содержащий набор дежурных фраз и не дающий однозначного представления ни о путях и
механизмах развития внутреннего продовольственного рынка, ни о перспективных
позициях России на мировом рынке продовольствия.
Для обеспечения национальной продовольственной безопасности явно недостаточно
просто отказаться от либералистской риторики. Необходимо разработать и принять
действительно «рабочий» документ, который обосновывал бы соответствующие
конкретные эффективные схемы и механизмы. В связи с этим нелишне еще раз
подчеркнуть: даже такая довольно консервативная организация, как ФАО, пересматривает
прежнюю «созерцательную» политику и предпринимает в последнее время меры по
активизации своей деятельности20.
К сожалению, «Доктрина» не дает четкого представления о перспективной
национальной модели развития продовольственного хозяйства, увязанной с глобальными
тенденциями в этой сфере, с одной стороны, и учитывающей специфику нынешнего
состояния и потенциальные возможности отечественного агропромышленной производства,
– с другой. Не проанализированы структурные деформации в развитии аграрного сектора,
вызвавшие опаснейшие изменения в объемах и структур потребления продовольствия
населением России; соответственно, не проработаны направления и меры по их
устранению.
Целевые ориентиры «Доктрины» не имеют временных рамок, большинство из них не
доведено до уровня количественно определенных показателей, по которым можно было бы,
с одной стороны, судить о степени «амбициозности» целей государственной аграрной
политики, с другой, – оценивать ее эффективность. Анализ рисков и угроз национальной
продовольственной безопасности России, как внешних, так и внутренних неконкретен и
неактуален. Печальное следствие: «Доктрина» указывает на стандартный набор
См. пятую сноску настоящей статьи.
Так, первой реакцией генерального директора этой организации Ж. Диуфа на мировой продовольственный кризис
стал призыв к мировым лидерам провести встречу в целях выработки нового агропорядка и поиска 30 млрд. долл. в год
для сглаживания глобальной продовольственной проблемы. Гендиректор заявил также о необходимости разработки
новой политики стимулирования аграрного развития, а также нового комплекса правил и механизмов, «гарантирующих
не только свободную, но и справедливую торговлю». В ходе состоявшейся в 2008 г. конференции ФАО был принят
трехлетний (2009-2011 гг.) «Срочный план действий» по широкомасштабному реформированию самой организации,
основанный на результатах проведенной в 2006-2007 гг. независимой внешней оценки ее деятельности. «Наша цель, –
заявил Диуф, – осуществить реформу ФАО с тем, чтобы она играла более эффективную роль в обеспечении всемирной
продовольственной безопасности. Однако нам необходимо также изменить финансовую и политическую среду, а также
международную
торговую
систему,
в
рамках которой осуществляет
свою
деятельность
ФАО»
(http://www.fao.org/news/story/ru/item/8569/icode).
19
20
12
экономических регуляторов, недостаточно увязанных с конкретными задачами обеспечения
продовольственной безопасности России в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
В общем, документ малополезен и нуждается в коренной переработке, причем в ее
ходе представляется целесообразным учесть, в частности, те предложения, которые
формулировались (и не только автором настоящей статьи21) в публикациям «Российского
экономического журнала».
См., например: Назаренко В. Задачи восстановления агропромышленного комплекса и продовольственной
безопасности России. – 1999. – № 5-6; Емельянов А. Продовольственная безопасность страны: угрозы и факторы
нейтрализации. – 2003.– № 7.
21
13
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа