close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Местное управление и самоуправление

код для вставкиСкачать
Академия управления
при Президенте Республики Беларусь
Система открытого образования
Н.И. Лозовик
Местное управление
и самоуправление
Курс лекций
Минск
2005
2
УДК 352(076.6)
ББК 67.99(2)1
Л72
Серия основана в 2001 году
Рекомендовано к изданию Комиссией по приемке и аттестации
электронных версий учебных и учебно-методических материалов Академии
управления при Президенте Республики Беларусь.
Печатается по решению редакционно-издательского совета Академии
управления при Президенте Республики Беларусь.
Лозовик Н.И.
Л72
Местное управление и самоуправление [Текст]: Курс
лекций / Н.И. Лозовик – Мн.: Академия управления при
Президенте Республики Беларусь, 2005. – 281с. –
Библиогр.: с.267-269 – 100 экз. – ISBN 985-457-397-4.
Практикум предназначен для студентов системы открытого образования
Академии управления при Президенте Республики Беларусь, обучающихся по
специальности "Государственное управление и экономика".
УДК 352(076.6)
ББК 67.99(2)1
ISBN 985-457-397-4

Лозовик Н.И., 2005

Академия управления при Президенте
Республики Беларусь, 2005
3
СОДЕРЖАНИЕ
ТЕМА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
9
ЛЕКЦИЯ 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ И СУЩНОСТИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПЕРВОБЫТНАЯ ДЕМОКРАТИЯ
ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Местное самоуправление как местная власть
Особенности местной власти
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
СУБЪЕКТ И ОБЪЕКТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЦЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЗАДАЧИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Контрольные вопросы к лекции №1
ЛЕКЦИЯ 2. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
9
9
10
12
13
15
16
18
23
25
29
31
32
РОЛЬ ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПРИНЦИПОВ В
ФОРМИРОВАНИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ И
32
36
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ И В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
ОСОБЕННОСТИ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Контрольные вопросы к лекции №2
ЛЕКЦИЯ 3. ОРГАНИЗАЦИЯ (УСТРОЙСТВО) МЕСТНОГО
40
САМОУПРАВЛЕНИЯ
47
47
50
54
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
43
46
4
Модель «совет – слабый мэр»
54
Модель «совет – сильный мэр»
56
Модель «совет – управляющий»
59
Комиссионная система местного самоуправления
60
Другие модели
62
Контрольные вопросы к лекции №3
63
ЛЕКЦИЯ 4. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ
65
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
65
Общие принципы территориальной организации местного
самоуправления
65
Естественные и искусственные территориальные единицы 66
Поселенческий и территориальный принципы формирования
органов местного самоуправления
68
Населенные пункты Республики Беларусь
69
Административно-территориальное деление Республики
Беларусь
71
КОМПЕТЕНЦИЯ, ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ САМОУПРАВЛЕНИЯ
74
Компетенция местного самоуправления
74
Права местного самоуправления
76
«Позитивное» и «негативное» регулирование полномочий
органов местного самоуправления
77
Обязанности местного самоуправления
79
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ
81
Сущность разделения власти
81
Вертикальная организация (разделение) власти
81
Горизонтальная организация (разделение) власти
83
Функциональная организация (разделение) власти
84
Контрольные вопросы к лекции №4
86
ЛЕКЦИЯ 5. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕОРИИ И МОДЕЛИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
88
ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
88
Общественные теории
88
Государственная теория
91
СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
93
5
Англосаксонская модель
Континентальная модель
Иберийская модель
Советская модель
93
97
99
99
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Контроль населения
Внутренний контроль
Государственный контроль
Контрольные вопросы к лекции №5
ЛЕКЦИЯ 6. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
101
105
106
106
107
111
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
ВИДЫ ВЫБОРОВ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ЦЕНЗЫ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ
РЕГИСТРАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ (СПИСКИ)
ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ В ДЕПУТАТЫ
ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ
ГОЛОСОВАНИЕ
PR – PABLIK RELATION
НАБЛЮДАТЕЛИ
Контрольные вопросы к лекции №6
ТЕМА 2. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
ЛЕКЦИЯ 7. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
БЕЛАРУСИ
РАННИЕ ФОРМЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вече
Сословное самоуправление
Местные органы власти Великого княжества Литовского
Магдебургское право
112
112
113
118
120
122
125
126
126
127
129
131
133
135
135
135
135
137
141
141
6
Земское самоуправление
ОРГАНЫ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В «СОВЕТСКИЙ» ПЕРИОД
ВОЗРОЖДЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Контрольные вопросы к лекции №7
ЛЕКЦИЯ 8. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Представительные органы
Исполнительные и распорядительные органы
Территориальное общественное самоуправление(ТОС)
Местный референдум
Собрания граждан
Правотворческая инициатива граждан
Общая оценка организационной структуры местного
управления и самоуправления в Республике Беларусь
НОРМАТИВНО ПРАВОВАЯ БАЗА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Коммунальная собственность
Природные ресурсы
Местный бюджет
УКРЕПЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Контрольные вопросы к лекции №8
ТЕМА 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ
145
148
150
157
158
158
160
167
173
177
177
178
178
179
181
183
184
185
193
194
196
ЛЕКЦИЯ 9. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ США
196
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В США
196
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ США
197
ФУНКЦИИ, ИСПОЛНЯЕМЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
201
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ КАК ПУБЛИЧНАЯ КОРПОРАЦИЯ
202
7
МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Контрольные вопросы к лекции №9
ЛЕКЦИЯ 10. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В АНГЛИИ
СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ УЭЛЬСА
САМОУПРАВЛЕНИЕ В ШОТЛАНДИИ
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ
СИСТЕМА КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЛОНДОНЕ
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Контрольные вопросы к лекции №10
ЛЕКЦИЯ 11. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ФРАНЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ
ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО
ФРАНЦИИ
ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ САМОУПРАВЛЯЮЩИХСЯ
204
206
209
210
211
211
212
217
218
220
221
223
225
227
229
230
230
КОЛЛЕКТИВОВ
233
234
238
241
246
249
250
252
253
Регион
Департамент
Коммуна
ПАРИЖ – КОММУНА И ДЕПАРТАМЕНТ
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ФРАНЦИИ
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Контрольные вопросы к лекции №11
ЛЕКЦИЯ 12. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ГЕРМАНИИ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГЕРМАНСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
УСТРОЙСТВО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Положение о магистрате
232
253
254
255
256
8
Положение о бургомистре
Северогерманское положение о совете
Южно-германское положение о совете
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Контрольные вопросы к лекции №12
259
261
265
267
271
273
ВОПРОСЫ К ЗКЗАМЕНУ
275
ЛИТЕРАТУРА
277
КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОНЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
ЭЛЕКТРОННЫЕ ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ
ПРИЛОЖЕНИЕ
277
277
278
279
280
9
ТЕМА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЛЕКЦИЯ 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ И СУЩНОСТИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основные понятия:
самоуправление;
общественное
самоуправление;
самоуправление
в
процессе
производства;
местное
(территориальное)
самоуправление;
местная
власть;
территориальное
сообщество;
субъект
местного
самоуправления; объект местного самоуправления; цели
местного самоуправления; задачи местного самоуправления;
публичные интересы; уровень жизни населения; качество
жизни населения.
ПЕРВОБЫТНАЯ ДЕМОКРАТИЯ
Термин «самоуправление» в общелитературном смысле
означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах
развития человеческой цивилизации самоуправление так и
действовало. В этот период не существовало специально
выделенных людей, которые регулировали бы деятельность
индивидов и общества в целом.
Люди
сами
управляли
своей
социальной
и
производственной деятельностью. Руководство племенами и
народностями осуществляли совет и народное собрание.
Общественное устройство того периода получило название
«первобытная демократия». Самоуправление тем самым
выступало
как
характеристика
и
форма
социальноэкономического аспекта функционирования общества и его
основного звена.
Отметим,
что
первобытная
кооперация
труда
характеризовалась
самоуправлением
субъектов
производственного процесса, т.е. равноправным участием в
10
выполнении функций контроля, учета, организации производства
и в процессе труда.
Дальнейшее развитие цивилизации характеризовалось
возникновением и обособлением управления, как особого вида
работ по координации и регулированию действий всех
участников процесса производства. Затем функция управления
отделилась от собственности, и управленческую деятельность
стал осуществлять профессионал-менеджер.
В современном обществе самоуправление является лишь
частным случаем управления. Тем не менее, оно получило
широкое распространение во всех сферах жизни и деятельности
общества, является важным социально-политическим и
экономическим институтом.
ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Демократические
преобразования,
происходящие
в
обществе, способствуют повышению социально-политической
активности населения, включению его в процесс управления
экономикой и общественной жизнью. Активная жизненная
позиция граждан является одним из условий развития
самоуправления.
На принципах самоуправления действуют различные
политические партии и другие общественные объединения:
профессиональные союзы и общества, организации ветеранов,
молодежи, женщин, объединения граждан по интересам и др.
Члены политических партий и общественных объединений сами
вырабатывают цели и программы своей деятельности,
определяют структуру организаций и формируют руководящие
органы, контролируют их работу, решают вопросы приема новых
членов и прекращения деятельности организации. Их
самостоятельность ограничивается лишь одним требованием –
деятельность политических партий и других общественных
11
объединений должна осуществляться в рамках действующего
законодательства.
Некоторые самоуправляющиеся организации берут на себя
решение вопросов быта, учебы, отдыха своих членов. Например,
многие студенты и слушатели отождествляют «самоуправление»
с деятельностью студенческих советов ВУЗов, общежитий,
общественных деканатов.
Широко распространенными формами общественной
самоорганизации граждан по месту жительства являются
домовые, уличные комитеты самоуправления, комитеты
общественного самоуправления микрорайонов. Такие комитеты
формируются
на
части
территории
административнотерриториальной единицы и получили название органов
территориального общественного самоуправления (ТОС).
Вопросы деятельности органов ТОС определяются населением,
сформировавшим их, или самим органом ТОС. Они могут быть
самыми разнообразными – от содействия в проведении
избирательных кампаний до осуществления общественного
контроля за работой организаций образования, здравоохранения,
торговли, ЖКХ.
Как
видно
из
вышеизложенного,
общественное
самоуправление реализуется в различных формах, обладает
широкими правами и полномочиями. Однако решения органов
общественного самоуправления не могут быть обязательными
для исполнения всеми гражданами, проживающими на
соответствующей территории. В отличие от органов местного
самоуправления (Советов депутатов) органы общественного
самоуправления не обладают статусом органов местной власти.
Это главная особенность общественного самоуправления. Среди
других его характеристик можно отметить:
 ориентировано на интересы отдельных, порой, узких
групп населения;
12
 направлено
на
решение
каких-либо
частных
(локальных) задач;
 формируются по желанию граждан (не является
обязательным);
 имеют гибкие границы;
 обладает произвольным набором функций (те, ради
выполнения которых граждане объединились);
 временный характер деятельности;
 может не иметь юридического лица.
САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА
Переход к рыночной экономике предполагает развитие
самоуправления
в
процессе
производства,
высокую
самостоятельность хозяйствующих субъектов.
Самоуправление
предполагает,
что
субъект,
осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие
функции. Он сам определяет цели и задачи производства, его
организацию, ценовую политику, выбирает поставщиков, рынки
сбыта и т.д.
Как экономическая категория «самоуправление в процессе
производства» характеризует производственные отношения,
возникающие при реализации экономических интересов
собственника
или
совместных
собственников
средств
производства, в рамках отдельной кооперации, отражающие его
или их собственную совместную деятельность по целеполаганию,
организации, координации и стимулированию действий всех
участников процесса производства.
Самоуправление в процессе производства – явление
сложное и многоплановое. Оно не является предметом нашего
изучения. Поэтому отметим лишь одну его особенность. Оно, как
и общественное самоуправление, ориентировано не на интересы
13
всего населения территории, а на интересы отдельных групп
людей – работников и собственников конкретного предприятия.
Главная цель производственной деятельности – получение
наибольшего дохода. Субъекты хозяйствования практически не
заинтересованы в оценке социальных последствий своей
хозяйственной деятельности, а также влияния ее на окружающую
среду и пр. Заниматься этими проблемами производственные
предприятия вынуждены под воздействием центральных и
местных органов власти.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Всевозможные формы общественного самоуправления,
самоуправления в процессе производства ориентированы на
интересы отдельных групп людей.
Вместе с тем граждане вне зависимости от того, в какой
партии или организации они состоят, на каком предприятии они
работают, имеют общие интересы как жители конкретного города
или района, как члены территориального сообщества.
Характеристики социально-экономического развития территории
проживания являются важнейшими для каждого жителя
соответствующей территории.
В круг интересов каждого гражданина входят вопросы:
 комплексное развитие территории;
 воспроизводство
отраслей
хозяйства
и
непроизводственной сферы;
 состояние окружающей среды;
 обеспечение занятости населения;
 создание условий для отдыха и интеллектуального
развития человека;
 безопасность проживания и др.
Чтобы реализовать эти интересы, необходим специальный
институт власти, местная власть, со всеми ее атрибутами –
14
компетенцией, правами, обязанностями, самостоятельным
бюджетом и имуществом. Словом, нужна власть, способная
решить большинство возникающих вопросов на месте, не
обращаясь за помощью в центр. В ходе исторической эволюции
разных стран и народов такой институт сформировался. Это –
местное (территориальное) самоуправление.
Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет
территориального управления. Последнее, как деятельность,
осуществляемая профессионалами госслужащими в том или ином
регионе, имеет свою цель – процесс организации производства,
размещения и развития производительных сил, а также способы
вовлечения в оборот природных ресурсов, исходя из
народнохозяйственных интересов.
Местное
самоуправление
это
совместная
деятельность людей, направленная на создание нормальных
условий жизни (за счет собственной деятельности), на
обеспечение
комплексного
социально-экономического
развития территории, на сохранение и воспроизводство
окружающей среды.
Члены сообщества равны, с точки зрения использования
природного ландшафта, сложившейся экологической ситуации и
т.п., поэтому у них появляется общая заинтересованность в
улучшении экологической обстановки, обеспечении эффективной
занятости
населения,
экономически
обоснованном
самообеспечении основными продуктами питания, в создании
конкурентоспособных производств, в развитии социальнобытовой и социально-культурной инфраструктуры. Данное
сообщество выступает субъектом самоуправления и в процессе
своей конкретной деятельности реализует территориальные,
местные интересы.
15
Местное самоуправление как местная власть
Властный статус местного самоуправления предполагает:
 право принимать решения по закрепленному кругу дел;
 обязательность решений для всех субъектов на
территории места;
 наличие собственного имущества и финансовых средств
для их реализации;
 хозяйственную самостоятельность в решении местных
проблем;
 формирование органов местного самоуправления в
порядке определенном законом независимо от воли отдельного
человека лишь в силу самого факта совместного проживания на
ограниченной территории;
 стабильность границ, которые охватывают территорию,
потенциал которой достаточен для решения комплекса проблем
по благоустройству места проживания людей;
 наличие функций, набор которых не зависит от желания
отдельных членов сообщества;
 изначально
выступает
как
юридическое
лицо
территориального сообщества (коллектива);
 отражение публичных интересов (территориального
коллектива), его объект – не отдельный гражданин, а сообщество
граждан.
Публичные интересы предполагают удовлетворение
потребностей, которые более эффективно осуществлять сообща,
либо вообще невозможно осуществить в частном порядке. Они
связаны с развитием инженерной инфраструктуры; системы
дорог, улиц и мостов; обеспечением водоснабжения и
канализации, уборки мусора, освещением и отоплением домов;
работой систем образования, здравоохранения, защита природы,
социальной защиты населения.
16
Для
удовлетворения
этих
потребностей
местное
самоуправление выступает, как особого рода «предприниматель»,
организующий
и
ведущий
собственное
хозяйство
–
коммунальное хозяйство. Оно основано на коммунальной
собственности, обладающей специфическими чертами: подобно
государственной собственности, коммунальная не может быть
разделена на паи и передана частным лицам; подобно частной
(гражданской)
собственности,
она
представляет
собой
собственность территориального сообщества граждан и отделена
от
государственной
собственности.
Коммунальное
хозяйствование осуществляется через систему публичных
предприятий (служб), делившихся в практике дореволюционной
России на три группы: приносящие доход, окупающие расходы и
бездоходные. Объединение в руках органов местного
самоуправления всех трех групп предприятий позволяет решить
задачу удовлетворения публичных интересов в полном объеме за
счет внутреннего перераспределения доходов в пользу
бездоходных мероприятий (образование, здравоохранение,
просвещение, общественное призрение).
Особенности местной власти
1.
Детализация,
конкретика,
привязанность
к
конкретной местности. Хотя по природе местная власть схожа
с государственной, т.е. имеет твердо установленные рамки
(административные границы, а также права и обязанности,
зафиксированные в законах), властные полномочия, имущество и
средства для их реализации, местная власть отличается от
государственной необычайной детализацией, конкретикой,
привязанностью к данному месту. Государство имеет дело с
общими тенденциями и закономерностями функционирования
социальных групп людей (классов, сословий), местная власть – с
конкретными особенностями конкретного сообщества в
17
конкретный момент времени. Поэтому местная власть «работает»
с конкретными предпринимателями и жителями, реагирует на
текущее изменение ситуации.
2. Обязательное наличие выборных органов местного
самоуправления.
3.
Местная
власть
ответственна
как перед
государством, так и перед территориальным сообществом и
действует, образно говоря, по «разрешению государства» и
«доверию населения». «Разрешение государства» предполагает
законодательное определение компетенции, прав, обязанностей
органов местного самоуправления, коммунального имущества и
средств для их исполнения. В ряде стран установлена судебная
ответственность органов местной власти как юридических лиц за
поддержание благосостояния местного сообщества на уровне
установленных нормативов. «Доверие населения» означает не
только выборы местной власти и право отзыва местных
политических деятелей, но и подчинение населения решениям,
выносимым органами местного самоуправления в пределах его
компетенции.
4. Местное самоуправление – власть подзаконная, т.е. не
имеющая возможности самореформироваться. Любые серьезные
изменения
в
устройстве
местной
власти
требуют
законодательного разрешения со стороны государства.
Органы местного самоуправления хотя и имеют некоторые
общие черты как с государственной властью, так и с
гражданским самоуправлением отличаются от них особыми
свойствами и составляют самостоятельную форму организации
жизнедеятельности людей. Они обладают собственным
содержанием, механизмом формирования, многообразными
формами устройства и отличаются по способам «увязки» с
центральными органами государственной власти.
18
Обратим внимание на три составляющих (стороны)
самоуправления:
 Юридическая: право местного сообщества самому и
под свою ответственность решать местные вопросы. Здесь под
местным сообществом понимается естественное объединение
граждан, образующих на определенной территории коллектив.
Местное сообщество – юридическое лицо, обладающее
публичными правами на своей территории.
 Экономическая: возможность строить свою жизнь для
собственного блага и за свой счет. Иными словами, наличие
финансов и имущества, достаточных для удовлетворения
коллективных потребностей жителей (городской транспорт и
связь, сооружение инженерных коммуникаций, строительство и
содержание жилья, социально-культурной и бытовой сферы и
др.).
 Политическая: создание собственных органов власти и
управления,
уполномоченных
населением
осуществлять
компетенцию, доверенную законами страны этому сообществу.
Таким образом, самоуправление является властью особого
рода, публичной властью или властью местного сообщества,
действующей по уполномочию центра и на основе доверия
населения.
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Термин «самоуправление» используется многими, но в него,
порой,
закладывается
разный
смысл.
Понятно,
что
«общественное
самоуправление»,
«производственное
самоуправление»,
«ВУЗовское
самоуправление»,
«территориальное самоуправление», «местное самоуправление» –
категории не тождественные.
19
Изучаемое нами «местное самоуправление» – явление
многоплановое и его понятие не имеет однозначного
определения.
Одни
авторы
подчеркивают
его
институциональную составляющую и определяют его как
систему местных органов, осуществляющих народовластие.
Другие – делают упор на функциональную составляющую и
определяют «самоуправление» как деятельность населения по
управлению своими делами.
Проблемы местного самоуправления на протяжении многих
лет находятся в центре внимания белорусских ученых и
специалистов в области государственного управления. Однако в
настоящее время многие из них остаются дискуссионными. Не
достигнуто единство взглядов и в отношении самого понятия
местного самоуправления. Ощущается недостаток публикаций по
этим проблемам. Более глубоко они исследованы в России.
Анализируя историю местного самоуправления в России,
Е.М.Ковешников отмечает, что российские ученые второй
половины ХIХ в. – начала ХХ в. рассматривали местное
самоуправление как коллективную деятельность общины по
решению вопросов локального значения. Он приводит
определения, данные рядом ученых1.
Так, М.А.Курчинский полагал, что местное самоуправление
представляет собой заведование всеми местными нуждами
самим обществом.
По мнению В.В.Погосского, местное самоуправление есть
управление через лиц, избранных населением.
А.И.Васильчиков называл самоуправлением систему,
возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с
соответствующими правами. Он рассматривал самоуправление
как один из видов управления. «Самоуправлением, – писал он,
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые
основы взаимодействия. М., «Норма», 2001. С 16-18.с.
1
20
называется такой порядок управления, при котором местные
дела и должности заведуются и замещаются местными
жителями – земскими обывателями.
Как составную часть государственного управления,
осуществляемую местными жителями, трактовали местное
самоуправление В.П.Безобразов, Н.М.Коркунов и другие
российские ученые.
Представители западной научной мысли ХIХ–ХХ вв.
А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд, внесшие большой вклад в
развитие
теории
местного
самоуправления,
также
придерживались подобной точки зрения. Так, П.Ашпей
определял его, как осуществление местными жителями или их
представителями обязанностей и полномочий, которые им
представлены законодательной властью или принадлежат им по
общему праву.
К.Маркс считал, что самоуправление – это «народ,
действующий сам и для самого себя», он «распоряжается сам и
в своих интересах своей собственной общественной жизнью».
Осмоловский
В.В
приводит
распространенное
в
европейской литературе определение немецкого ученого
Г.Еллинека: «Самоуправление – это государственное управление
через посредство лиц, не являющихся профессиональными
государственными должностными лицами, – управление,
которое,
в
противоположность
государственнобюрократическому, есть управление через посредство самих
заинтересованных лиц»1.
Современные
определения
понятия
«местное
самоуправление», как правило, основываются на тех же научных
подходах. Сегодня местное самоуправление рассматривается, в
Осмoлoвский В.В. Местнoе управление и самoуправление в Республике
Беларусь. Учебное пособие. Мн.: Академия управления при Президенте Республики
Беларусь, 1999. С. 6
1
21
первую
очередь,
как
самостоятельная,
инициативная
деятельность населения, имеющая целью удовлетворить свои
нужды и интересы. В тоже время в научной литературе даются
различные определения местного самоуправления, что связано с
различным пониманием авторами места и роли местного
самоуправления в системе государственного управления.
Например, российский исследователь В.И.Фадеев полагает,
что «местное самоуправление – это система организации и
деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под
свою ответственность, решение населением вопросов местного
значения, управление муниципальной собственностью, исходя из
интересов всех жителей данной территории».1
По утверждению С.А.Авакяна, «абсолютно недостаточно
сказать, что местное самоуправление – это самостоятельное и под
свою ответственность решение населением и избранными им
органами местных дел (вопросов местного значения). В таком
подходе отражено предметно-объектное содержание местного
самоуправления, да еще его претензия на автономность.
Кардинальное значение для понимания природы местного
самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или
отсутствие
государственно-властных
начал
в
местном
самоуправлении; его положение в общей системе управления,
существующей в данном государстве и обществе; набор функций
местного самоуправления; его материально финансовая база».2
Декларация о принципах местного самоуправления в
государствах
–
участниках
Содружества,
принятая
Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29
октября 1994 года, под местным самоуправлением понимает
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.
Авакян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в
России. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, М.,
МГУ С.43.
1
2
22
систему организации деятельности населения (местных
территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою
ответственность решения вопросов местного значения в
соответствии с законами государства.
В Европейской Хартии местного самоуправления, «под
местным самоуправлением понимается право и реальная
способность
органов
местного
самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона и под свою
ответственность в интересах населения»1.
Закон «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь» определяет местное самоуправление, как
форму
организации
и
деятельности
граждан
для
самостоятельного решения непосредственно или через
избираемые
ими
органы
социальных,
экономических,
политических и культурных вопросов местного значения, исходя
из
интересов
населения
и
особенностей
развития
административно-территориальных
единиц
на
основе
собственной материальной базы и привлеченных средств.2
Среди белорусских исследователей активные дискуссии
ведутся вокруг понятий «местное управление» и «местное
самоуправление». Зачастую указанные понятия пытаются
развести, обозначив ими две независимые друг от друга системы,
параллельно функционирующие на местном уровне. При этом
под местным управлением понимают форму организации и
деятельность органов, назначаемых из центра и представляющих
государственную администрацию на местах, а под местным
Европейская хартия о местном самоуправлении. // СОЦИС, 1997, №1, С.90-97.
Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь». // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь,
2000 г., №4.
1
2
23
самоуправлением – форму организации и деятельности местных
представительных органов, независимых от государства.
Не отрицая функциональной обособленности этих
институтов,
представляется
более
правильным
не
противопоставлять
местное
самоуправление
местному
управлению, а рассматривать их как части единого целого. Такой
подход исходит из признания единства системы власти,
осуществляемой народом. Этот принцип закреплен в
законодательстве Республики Беларусь. В силу этого для
обозначения органов местной власти в Республике Беларусь
используется термин «органы местного управления и
самоуправления».
СУБЪЕКТ И ОБЪЕКТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Для системы местного самоуправления характерно
совпадение субъекта и объекта управления. Граждане,
составляющие территориальное сообщество, выступают и как
субъект и как объект в одном лице.
Законодательство Республики Беларусь предоставляет право
гражданам, как субъектам местного самоуправления,
непосредственно решать вопросы местного значения. Основными
формами непосредственного участия населения в решении
государственных и общественных дел являются референдум и
собрание граждан. Понятно, что эти мероприятия должны
проводиться с разумной периодичностью. Поэтому референдумы
и собрания граждан проводятся для обсуждения наиболее
важных вопросов.
Для
повседневного
решения
текущих
вопросов
жизнедеятельности
местного
сообщества
формируются
представительные и исполнительные и распорядительные органы
местного самоуправления.
24
Объектом местного самоуправления в конечном итоге
является местное сообщество, состоящее из граждан,
проживающих на территории соответствующей административно
– территориальной единицы.
Однако в большинстве случаев управляющее воздействие
органов местного самоуправления направлено не напрямую, не
непосредственно на граждан, а через воздействие на природногеографическую среду, градообразующую базу территории, ее
жизнеобеспечивающую систему.
Природно-географическая среда – это земля и другие
природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения,
проживающего
на
соответствующей
территории.
Законодательство относит к территории административнотерриториальной единицы все земли в ее границах независимо от
формы собственности и целевого назначения и другие земли,
необходимые для развития территорий.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом
могут в интересах населения устанавливать условия
использования
земель,
находящихся
в
границах
административно-территориальной единицы.
Планирование использования земель осуществляется
органами местного самоуправления, через утверждение
генеральных планов, проектов планировки и застройки городских
и сельских поселений, схем и проектов районной планировки.
Законодательством определено участие органов местного
самоуправления в решении вопросов использования и охраны
водных объектов, лесов, природных ископаемых.
Градообразующая база может быть нескольких типов:
 промышленной, состоящей из крупных промышленных
предприятий находящихся на территории административнотерриториальной единицы;
25
 сельскохозяйственной, состоящей из предприятий
производящих и перерабатывающих сельскохозяйственную
продукцию;
 научно-образовательной, состоящей из научнопроизводственных и учебных заведений;
 транспортной, где основой являются транспортные
узлы;
 рекреационной, где главным являются природноклиматические условия; и другие, в соответствии с отраслевой
направленностью базы.
Жизнеобеспечивающая система является, в сущности,
коммунальным хозяйством. Под ним понимается комплекс,
расположенных
на
территории
административнотерриториальной единицы предприятий, учреждений и
организаций, призванных удовлетворять различные потребности
населения, а также потребности промышленных предприятий.
Она включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство
(ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную
промышленность, предприятия торговли и общественного
питания,
здравоохранения, культуры и т.д.
Ведущая отрасль коммунального хозяйства – жилищнокоммунальное
хозяйство
(ЖКХ).
Оно
обладает
специфическими особенностями производственной и экономикоорганизационной деятельности, вытекающими из характера технологии
производства, реализации и потребления его продукции (услуг).
ЦЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Повседневная
деятельность
органов
местного
самоуправления предполагает решение широкого спектра
вопросов политического, социального и экономического
26
характера. При этом важно, чтобы при большом разнообразии
направлений деятельности ее суммарный вектор был направлен
на решение главных задач и достижение главной цели местного
самоуправления.
Главная цель любой социально-экономической системы и
местного самоуправления в том числе, определяется в первую
очередь потребностями населения. Если эта система в основном
выступает как система, предназначенная для наиболее полного
удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее
главной целью должен быть уровень и качество обслуживания
населения.
Определение потребностей населения требует глубоких
научно-практических исследований. Ими занимаются как
центральные, так и местные органы власти. На их основе
разрабатываются научно обоснованные перспективные планыпрогнозы развития административно территориальных единиц,
целью которых является удовлетворение этих потребностей.
Рассматривая главную цель местного самоуправления с
точки зрения удовлетворения потребностей населения можно
утверждать, что она заключается в повышении уровня и качества
жизни населения.
Под уровнем жизни населения понимается уровень
потребления
материальных
благ
(обеспеченность
промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и
т.п.).
Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как
потребление основных продуктов на душу населения,
обеспеченность этими продуктами в расчете на семью. Важное
значение для оценки уровня жизни имеют показатели структуры
потребления (например, доля в структуре потребляемых
продуктов питания биологически ценных продуктов).
27
Значительно более сложным для оценки является показатель
качества жизни населения. Речь идет о таких сложных для
количественных оценок показателях, как условия и безопасность
труда, состояние среды обитания, наличие и возможности
использования свободного времени, культурный уровень,
физическое развитие, физическая и имущественная безопасность
граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические
оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную
определенность.
Качество
жизни
–
понятие,
выделяющее
и
характеризующее посредством сопоставления с уровнем или
стандартом жизни качественную сторону удовлетворения
материальных и культурных потребностей людей. В современной
социологии с его помощью принято обозначать те стороны
общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются
чисто количественным характеристикам.
Понятие качества жизни связано не только с вопросами
охраны окружающей среды, здоровья людей и благоустройства
населенных пунктов, но и акцентирует внимание на ценностносмысловой стороне образа жизни общества и человека,
анализирует социальное, человеческое измерение роста
эффективности новых технологий, новых возможностей
потребления, суммирует эффект технического, экономического и
политического процессов, происходящих на данной территории.
Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во
времени и пространстве. То, что 30–40 лет назад рассматривалось
как высокий жизненный уровень, сегодня лишь слегка
превышает «черту бедности». Таким образом, любые сравнения
уровня и качества жизни должны непременно учитывать эти
обстоятельства.
28
Главная цель местного самоуправления является основой
формирования «древа» целей. В структуре целей местного
самоуправления можно выделить цели:
 социальные, отражающие взаимоотношения элементов
социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество
жизни населения;
 культурные, связанные как с восприятием культурных
ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с
влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию
социальных целей, к примеру, уровень образования;
 экономические, характеризующие и утверждающие
систему
экономических
отношений,
обеспечивающих
материальную основу реализации социальных и культурных
целей местного самоуправления, к примеру, размер местного
бюджета;
 производственные,
состоящие
в
создании
и
поддержании активности тех экономических объектов, которые
соответствуют перечисленным целям и способствуют их
реализации, к примеру, предприятий и организаций
оказывающих различные услуги;
 организационные,
направленные
на
построение
функциональных и организационных структур для реализации
вышеперечисленных целей.
В зависимости от критерия классификации цели можно
подразделить на стратегические, тактические и оперативные;
общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие;
конечные и промежуточные; долгосрочные, среднесрочные и
краткосрочные и т.д.
Выбор целей деятельности представляет собой сложную
проблему для органов местного самоуправления. Цели должны
соответствовать ряду требований. Они должны быть
реалистичными и достижимыми, мотивированными и понятными
29
исполнителям, обеспеченными в ресурсном отношении.
Вырабатывая цели своей деятельности органы местного
самоуправления должны учитывать общее состояние экономики
в стране, возможные меры правительственного регулирования
экономики,
изменения
социальных,
политических,
демографических, экологических и других условий, могущих
оказать влияние на функционирование муниципального
образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы
развития промышленности, сельского хозяйства характер
возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой
изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п.
И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка
состояния
и
возможностей
самого
территориального
образования: его финансового и ресурсного потенциала;
демографического состава населения; возможностей по
сохранению и наращиванию товарооборота, производственных и
сельскохозяйственных мощностей; его репутации для инвесторов
(инвестиционной привлекательности); его маркетинговых
возможностей; наличия и эффективного использования научно–
технического потенциала новых производств, технологий, ноухау и др.; компетентности, как местных органов в целом, так и
отдельных должностных лиц.
ЗАДАЧИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Задача местного самоуправления – желаемый результат
деятельности, достигаемый за намеченный период времени и
характеризующийся набором количественных и качественных
данных или параметров этого результата. Задачи местного
самоуправления предопределяются его целями.
Достижение целей управления обеспечивается решением
соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель
становится задачей, если указан срок ее достижения и
30
конкретизированы
количественные
и
качественные
характеристики желаемого результата.
Задачи,
как
и
цели,
имеют
свою
иерархию,
последовательность и взаимосвязь. Как и цели, задачи можно
классифицировать, выделить долгосрочные, среднесрочные и
краткосрочные; общие и частные; главные, побочные и
обеспечивающие; конечные и промежуточные; и т.д.
К основным задачам, способствующим достижению главной
цели местного самоуправления, относятся:
 удовлетворение потребностей населения в различного
рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной
жизни);
 комплексное
социально-экономическое
развитие
территории на основе рационального использования ее
ресурсного потенциала;
 оптимальное сочетание местных и государственных
интересов;
 распределение
социальных
благ
гарантированных
государством, обеспечение их доступности, всеобщности,
адресности;
 поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность
территориального сообщества (экологическая, пожарная и
общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и
др.).
Следует отметить, что возможности решения тех или иных
задач местного самоуправления определяются ресурсами,
которые можно направить на их решение. В свою очередь,
ресурсная база зависит от уровня экономического развития
территориального образования.
31
Контрольные вопросы к лекции №1
1. В чем отличие общественного и производственного
самоуправления от местного самоуправления?
2. Сущность
властных
полномочий
местного
самоуправления.
3. Субъект местного самоуправления и его структура.
4. Объект местного самоуправления и его структура.
5. Главная цель местного самоуправления.
6. Содержание понятий «уровень жизни» и «качество жизни».
7. Цели местного самоуправления и требования,
предъявляемые к ним.
8. Задачи местного самоуправления и их связь с главной
целью местного самоуправления.
32
ЛЕКЦИЯ 2. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основные понятия:
принципы местного самоуправления; общие принципы;
частные
принципы;
общеевропейские
принципы
формирования и функционирования органов местного
самоуправления;
принцип
субсидиарности;
основные
принципы местного управления и самоуправления в
Республике Беларусь.
РОЛЬ ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПРИНЦИПОВ В
ФОРМИРОВАНИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Принципы местного самоуправления – это важнейшие
руководящие правила, которым должны соответствовать
организация, функционирование и развитие системы местного
самоуправления. Они определяют требования к системе,
структуре, организации и процессу управления, направления и
условия принятия решений.
Принципы, в соответствии с которыми должна
формироваться, функционировать и развиваться система
местного самоуправления, называются общими или основными
принципами. Принципы управления отдельными подсистемами,
элементами или сферами самоуправления называются частными,
или локальными принципами самоуправления. Все подсистемы
местного самоуправления, любые сферы деятельности создаются,
функционируют и развиваются в соответствии не только с
общими, но и частными принципами. Частных принципов много.
Все частные принципы формулируются в виде правил или
требований. Например, к должностным лицам местного
самоуправления.
Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они
и динамичны в зависимости от организационно-политических и
33
социально-экономических
условий.
Какие-то
принципы
самоуправления со временем становятся важнее и необходимее, а
какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином
этапе развития территориального образования. Учет этого
динамизма в изменении значимости отдельных принципов
местного
самоуправления
–
важнейший
показатель
экономической
культуры,
эрудиции
и
квалификации
должностных лиц и служащих местного самоуправления.
В принципах местного самоуправления раскрываются
подходы к построению, выбору способов, форм и методов
осуществления управленческого воздействия субъекта на объект
местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления – это обусловленные
природой местного самоуправления коренные начала и идеи,
лежащие в основе организации и деятельности органов местного
самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление
местными делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение
требования объективных закономерностей и тенденций развития
местной власти. Для них характерно следующее:
 принципы
предопределяют
построение
и
функционирование местной власти;
 выступая теоретической основой формирования и
функционирования
местного
самоуправления,
принципы
помогают уяснить его сущность, отличительные черты и
признаки;
 принципы выступают в качестве критерия оценки
действующей системы местного самоуправления, насколько она
соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;
 принципы местного самоуправления, отражая его
сущностные признаки и черты, способствуют сохранению
преемственности в развитии институтов местной власти.
34
Анализируя различные модели местного самоуправления,
ученые выделяют наиболее общие принципы их формирования и
деятельности. Л.Велихов в своей книге «Основы городского
хозяйства» в качестве определяющих выделяет четыре принципа,
которые показывают, с одной стороны, отличия местного
самоуправления от государственной власти, с другой стороны, –
неразрывную связь местного самоуправления с государственной
властью в целом:
1) Самоуправление в отличие от государственной власти –
власть подзаконная, действующая в пределах и на основании
законов, принимаемых органами государственной власти.
2) Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго
определена часть общественных дел, которым оно занимается
(предметы его ведения).
3) Для реализации полномочий по этим предметам ведения
местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в
виде
самостоятельного
бюджета
и
муниципальной
собственности.
4) Местное самоуправление требует обязательного
наличия представительства населения. Оно выборное по своей
природе1.
Современный исследователь Джон Янг (Канада) предлагает
три принципа структурирования и деятельности местного
самоуправления:
1) Взаимодействие. Понятие «взаимодействие» включает
в себя характеристику взаимодействия ветвей власти на местном
уровне по горизонтали (как представляются полномочия
местным органам власти и как они подотчетны местному
сообществу, порядок формирования исполнительной ветви
1
Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. – М.: Наука, 1998. – 480 с.
35
власти, взаимодействие представительного и исполнительного
органов местной власти и т.д.).
2) Автономность. Предполагается самостоятельность и
независимость органов местного самоуправления в решении
вопросов своей компетенции. Понимая, что не бывает местной
власти. полностью независимой от центральных государственных
органов, Джон Янг имеет ввиду существование четких кругов
полномочий (например, в бюджете, подборе кадров,
распоряжении
коммунальной
собственностью
и
т.д.),
гарантированных законодательством.
3) Возможность. Это, в первую очередь, возможность
органов местного самоуправления реально осуществлять
юридически закрепленные полномочия1.
Однако принципы, выделенные Л.Велиховым и Дж.Янгом,
не позволяют в полной мере раскрыть сущность, основы
формирования и функционирования местного самоуправления,
его взаимосвязи с государственными органами.
Изучение современной научной литературы и систем
самоуправления различных государств позволяет отметить, что
принципы местного самоуправления, являясь, по сути,
общедемократическими
нормами,
существенно
трансформируются национальными законодательствами. При
этом они могут быть изложены в форме отдельных норм
Конституции, самостоятельного (как в России) закона или других
нормативных правовых актов.
Наиболее полно и системно принципы представлены в
Европейской Хартии местного самоуправления. Совокупность
выделенных в Хартии принципов позволяет гарантировать
политическую, административную и финансовую независимость
Янг Д.Ф. Законодательство России по местному самоуправлению. // Третье
звено государственного строительства России. Саппоро., 1998. - С. 109-129.
1
36
местных органов власти, обеспечивает направленность на
демократизацию местного самоуправления.
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Европейская Хартия местного самоуправления –
документ Совета Европы, направленный на защиту и укрепление
местной автономии в Европе и обладающий статусом
европейской конвенции. 15 октября 1985 года Хартия открыта
для подписания.
Целью Европейской Хартии местного самоуправления
является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов
определения и защиты прав местных органов власти, которые
ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность
активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их
повседневную жизнь.
Хартия обязывает своих участников применять основные
правовые
нормы,
гарантирующие
политическую,
административную и финансовую независимость местных
властей. Назовем наиболее важные из них.
Право на местное самоуправление. Право граждан на
местное
самоуправление
должно
быть
зафиксировано
законодательством страны, подписавшей Хартию, и по
возможности Конституцией.
Политическая самостоятельность. Органы местного
самоуправления
являются
представителями
всего
территориального сообщества и отстаивают его интересы. Никто
не вправе ограничить права местного самоуправления,
предоставленные ему законом.
Юридическая самостоятельность. Органы местного
самоуправления в пределах, установленных законом, должны
обладать полной свободой действий для осуществления
инициатив по любому вопросу, который не исключен из их
37
компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
Административный контроль за местным самоуправлением
должен осуществляться только в случаях и формах,
установленных законом и, как правило, лишь для обеспечения
законности.
Организационная самостоятельность. Органы местного
самоуправления должны иметь возможность самостоятельно
определять свою организационную структуру, формировать ее,
подбирать кадры муниципальных служащих.
Финансовая самостоятельность. Органы местного
самоуправления должны обладать достаточными финансовыми
средствами для выполнения своих функций. Должен соблюдаться
принцип соразмерности финансовых средств и полномочий
органов местного самоуправления.
Защита
территориальных
основ
местного
самоуправления.
Любые
изменения
административнотерриториального
устройства
должны
проводиться
по
согласованию с органами местного самоуправления или
населением (путем проведения референдума).
Право на объединение. Органам местного самоуправления
должно быть предоставлено право объединяться и сотрудничать
с другими местными органами самоуправления, вступать в
соответствующие международные объединения.
Право на защиту своих прав. Органы местного
самоуправления должны иметь право на судебную защиту своих
прав.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей.
В преамбуле обозначена цель стран-участниц Совета
Европы, подписавших Хартию, которая заключается в развитии
местного самоуправления на общеевропейских принципах.
В первой части (статьи 2–11) содержатся существенные
положения, закрепляющие принципы местного самоуправления.
38
В ней обусловливается необходимость конституционных и
правовых основ местного самоуправления, формируется
концепция, и устанавливаются принципы, регламентирующие
характер и объем полномочий местных органов власти.
Последующие
статьи
касаются
защиты
границ
самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии
местных властей в отношении их административных структур и
найма компетентного персонала и определения условий для
замещения выборных должностей в местных органах власти. Две
главные статьи ставят ограничения на административный
контроль над деятельностью местных органов власти и
обеспечивают предоставление им адекватных финансовых
ресурсов на условиях, не нарушающих их автономию. Остальные
положения в этой части регулируют право местных органов
власти на сотрудничество и создание ассоциаций и на защиту
местного самоуправления в судебном порядке.
Во второй части (статьи 12–14) содержатся разные
положения, касающиеся объема обязательств, которые участники
могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить
реальное равновесие между защитой основных принципов и
гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных
особенностей разных государств-членов Совета Европы, в ней
допускается исключение участниками определенных положений
Хартии из числа тех, которые они считают не обязательными для
себя.
Не все принципы Европейской Хартии являются
обязательными для стран, подписавших ее. Так, в статье 20
оговорено, что государство, подписавшее Хартию, берет на себя
обязательство при формировании и обеспечении деятельности
местного
самоуправления
придерживаться
принципов,
изложенных в двадцати (из тридцати одного) абзацах первой
части Хартии.
39
Таким образом, в Хартии содержится компромисс между
признанием, с одной стороны, факта, что местное
самоуправление затрагивает структуру и организацию всего
государства, управление которым составляет главную задачу
центрального правительства и, с другой стороны, целью защиты
минимального набора основных принципов, которые должны
уважаться при любой демократической системе местного
самоуправления. Кроме того, обязательства участников смогут
быть
впоследствии
расширены
после
устранения
соответствующих преград.
Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного
самоуправления распространяются на все уровни или категории
местного самоуправления в каждом из государств-членов Совета
Европы, а также и, с соответствующими изменениями, на органы
управления на региональном уровне. Однако в особых случаях
участники вправе исключать определенные категории органов
власти из сферы действий Хартии.
В третьей части текста документа (статьи 15–18)
содержатся нормы, соответствующие положениям, обычно
включаемым к конвенции, которые разрабатываются под эгидой
Совета Европы (порядок подписания, ратификации, вступления в
силу, денонсации и т.д.).
Европейская Хартия местного самоуправления – это первый
многосторонний юридический акт, который определяет и
защищает принципы местной автономии, одной из опор
демократии, которую Совет Европы обязывается защищать и
развивать.
40
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ И
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ И В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Автором проведен сравнительный анализ принципов,
закрепленных в Европейской Хартии с положениями,
регламентирующими местное управление и самоуправление в
Республике Беларусь (см. приложение).
Выводы
автора
свидетельствуют,
что
принципы,
положенные в основу местного управления и самоуправления в
Республике Беларусь, в значительной степени приближены к
принципам, на которых, в соответствии с требованиями
Европейской Хартии, базируется местное самоуправление в
странах Европейского Союза.
Как и требует Хартия, наиболее общие принципы
организации и деятельности местного управления и
самоуправления закреплены в Конституции Республики
Беларусь. Более детально принципы, идеи, закономерности,
правила организации и деятельности местного управления и
самоуправления определены Законом Республики Беларусь «О
местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Вопросы утверждения структуры Совета депутатов
отнесены к исключительной компетенции самого Совета.
Советы депутатов самостоятельно утверждают программы
социального и экономического развития территорий.
Все хозяйствующие субъекты при планировании и
осуществлении хозяйственной деятельности вправе проводить
мероприятия, которые могут вызвать негативные экологические,
социальные,
демографические
и
иные
последствия,
затрагивающие интересы населения и территории, только с
согласия
соответствующих
Советов
депутатов
или
исполнительных комитетов, местных администраций.
41
Создание, размещение, строительство или преобразование
экономических и социальных объектов, использование
природных ресурсов на соответствующей территории, решение
других вопросов хозяйственной, социальной и культурной
деятельности,
затрагивающих
интересы
населения,
осуществляются с согласия исполнительного комитета.
Установление и изменение границ административнотерриториальных единиц (сельсоветов, поселков, городов,
районов и областей) проводится только на основании решений
соответствующих Советов депутатов.
Органы местного управления и самоуправления принимают
решения, имеющие обязательную силу на соответствующей
территории.
Конституция предусматривает только контроль законности
решений, принимаемых местным самоуправлением. Контроль
целесообразности принятия решений не предусмотрен.
Исключение составляет ст.6 Земельного кодекса Республики
Беларусь, которая предоставляет право Совету депутатов вернуть
на повторное рассмотрение исполнительному комитету решение
по вопросу о целесообразности изъятия или предоставления
земельных участков. Повторное решение исполкома является
окончательным.
Органы местного управления и самоуправления Республики
Беларусь
формируют
самостоятельные
бюджеты
административно-территориальных единиц. Самостоятельность
бюджетов обеспечивается наличием собственных источников
доходов и правом местных органов управления и самоуправления
самостоятельно составлять, рассматривать, утверждать и
исполнять бюджет.
Система финансового обеспечения местного управления и
самоуправления, установленная законодательством Республики
Беларусь, достаточно гибкая. Однако, в нынешних сложных
42
экономических условиях эффективность ее функционирования
низкая. Из-за дефицита средств местные органы власти не в
состоянии решать вопросы перспективного развития своих
территорий.
Проведенный анализ позволяет выделить отдельные
недостатки и сформулировать некоторые предложения по
дополнению перечня основных принципов, определяющих
формирование и функционирование местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь. По нашему мнению
принципиальное значение имеют следующие положения,
отсутствующие в белорусском законодательстве:
 право органов местного управления и самоуправления
на создание союзов и ассоциаций;
 гарантия судебной защиты прав и полномочий органов
местного управления и самоуправления;
 обеспечение
соответствия
между
финансовыми
ресурсами и функциями органов местного управления и
самоуправления;
 четкое определение пределов полномочий органов
местного
управления
и
самоуправления
различных
территориальных уровней, исходя из принципа субсидиарности.
Принцип субсидиарности является очень важным для
распределения компетенции между органами власти различных
уровней. В Европейской Хартии содержится положение, в
соответствии с которым «осуществление публичных полномочий,
как правило, должно преимущественно возлагаться на органы
власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо
функции другому органу власти должна производиться с учетом
объема и характера конкретной задачи, а также требований
эффективности и экономии». В Хартии нет четкого определения
термина «субсидиарность», и многие исследователи трактуют его
весьма субъективно. При этом, даже сторонники различных точек
43
зрения соглашаются, что в указанном пункте Хартии
сформулирован лишь общий принцип, который не означает
требования
систематической
децентрализации
функций
управления и передачи их местным органам власти.
В условиях современной Беларуси принцип субсидиарности
следует
рассматривать,
как
необходимость
четкого
разграничения полномочий органов местного управления и
самоуправления
различных
территориальных
уровней,
децентрализации государственного управления с учетом
требований
эффективности
и
экономии,
повышения
самостоятельности
органов
местного
управления
и
самоуправления при активной государственной поддержке и
координации их деятельности.
Реализация принципа субсидиарности в Беларуси позволит
в значительной степени децентрализовать государственное
управление и создать более демократичную систему
взаимодействия между центральными и местными уровнями
власти, повысить самостоятельность органов местного
управления и самоуправления, координацию их деятельности,
сохраняя вертикальную интеграцию республиканских и местных
органов власти, характерную для условий президентского
правления.
ОСОБЕННОСТИ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Принципы местного управления и самоуправления в
Республике не систематизированы, закреплены в Конституции
страны и целом ряде других нормативных правовых документов.
Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь» в качестве основных выделяет 10 принципов:
1) народовластия, участия граждан в местном управлении
и самоуправлении;
2) законности, социальной справедливости, гуманизма,
44
защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;
3) взаимодействия органов местного управления и
самоуправления;
4) разграничения компетенции представительных и
исполнительных органов;
5) единства и целостности системы местного управления и
самоуправления;
6) самостоятельности и независимости Советов, других
органов местного самоуправления в пределах своих полномочий
в решении вопросов местной жизни;
7) выборности Советов, других органов местного
самоуправления, их подотчетности населению;
8) гласности и учета общественного мнения, постоянного
информирования населения о принимаемых решениях по
важнейшим вопросам и результатах их выполнения,
предоставления каждому гражданину возможности ознакомления
с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
его права и законные интересы;
9) сочетания местных и общегосударственных интересов,
участия органов местного управления и самоуправления в
решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих
интересы населения соответствующей территории;
10) ответственности за законность и обоснованность
принимаемых решений.
Большинство принципов, закрепленных в Законе «О
местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»
не нуждаются в комментариях. Принципы, указанные в пунктах
1, 2, 6, 9, 10 можно охарактеризовать, как общедемократические
нормы формирования и функционирования органов местной
власти.
В то же время здесь имеются отдельные внутренние
противоречия. Закон устанавливает принципы местного
управления и самоуправления, в систему которых входят и
45
представительные, и исполнительные органы. В то же время,
пункты 6 и 7 относятся только к представительным органам.
Пункты 3, 4, 5 посвящены принципам взаимодействия
органов местного управления и самоуправления. При этом пункт
4 требует разграничения компетенции представительных и
исполнительных органов, а пункт 5 – единства системы местного
управления и самоуправления. Реализация этих принципов
порождает дискуссии и противоречия как среди ученых, так и
управленцев-практиков.
В целом, принципиальные вопросы разграничения
полномочий представительных и исполнительных органов (по
горизонтали), органов местного управления и самоуправления
различных территориальных уровней (по вертикали) не нашли
должного разрешения в белорусском законодательстве.
Сравнивая основные принципы местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь с принципами,
закрепленными в Европейской Хартией, можно отметить, что в
Хартии отсутствуют положения, соответствующие принципам
местного управления и самоуправления в Республике Беларусь,
обозначенные пунктами 3, 5, 7 и 8. В пунктах 3 и 5 отображены
особенности структуры органов местной власти Беларуси, в
которой выделяются две системы – органов управления и органов
самоуправления. В тоже время отсутствие в Хартии положений о
гласности и подотчетности органов местной власти населению
(пункты 7 и 8) является, на наш взгляд, одним из ее недостатков.
Формируемые в ряде стран Европы по пропорциональной
избирательной системе, органы самоуправления обладают
свободным мандатом и неподотчетны избирателям.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что принципы
организации местного управления и самоуправления в
Республике Беларусь, имея национальные особенности и
отдельные недостатки, в целом, соответствуют международным
46
требованиям, изложенным в Европейской Хартии местного
самоуправления.
Контрольные вопросы к лекции №2
1. Что такое «принципы местного самоуправления»,
каково их значение?
2. Европейская Хартия местного самоуправления как
документ, регламентирующий общеевропейские принципы
формирования
и
функционирования
органов
местного
самоуправления.
3. Прокомментируйте нормы Европейской Хартии,
гарантирующие
финансовую
самостоятельность
органов
местного самоуправления.
4. Прокомментируйте нормы Европейской Хартии,
гарантирующие организационную самостоятельность органов
местного самоуправления.
5. Прокомментируйте нормы Европейской Хартии,
регламентирующие
административный
контроль
за
деятельностью органов местного самоуправления.
6. Сущность принципа субсидиарности.
7. Соответствие белорусского законодательства о местном
управлении и самоуправлении требованиям Европейской Хартии
8. Основные
принципы
местного
управления
и
самоуправления в Республике Беларусь.
47
ЛЕКЦИЯ 3. ОРГАНИЗАЦИЯ (УСТРОЙСТВО) МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основные понятия:
организационная структура местного самоуправления;
представительный
орган
местного
самоуправления;
структура представительного органа; исполнительный орган
местного самоуправления; модель «совет - слабый мэр»;
модель «совет - сильный мэр»; модель «совет управляющий»;
комиссионная
система
местного
самоуправления.
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Теория местного самоуправления выделяет несколько
моделей организации местной власти: англосаксонскую,
континентальную, иберийскую, советскую. Однако реально
существующие системы местного самоуправления различных
государств, даже, если они построены по одной теоретической
модели, имеют значительные отличия. Они обусловлены
особенностями законодательства каждого государства, его
национальными, религиозными и другими традициями. В силу
этого в мировой практике существует большое разнообразие
организационных форм местного самоуправления. В ряде
государств даже отдельные регионы используют различные
формы организации местного самоуправления. Например, в
России каждый субъект федерации имеет свой закон о местном
самоуправлении, который определяет систему местного
самоуправления региона, порядок ее формирования и
функционирования.
Главным формальным признаком, по которому отличаются
друг от друга модели местного самоуправления, является
количество органов первичной компетенции. Это позволяет
48
выделить три основных типа моделей органов местного
самоуправления:
 монистическая модель, при которой вся полнота
первичной компетенции сосредоточена в одном единственном
органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы
обладают лишь делегированными полномочиями и/или
наделяются разовыми поручениями;
 дуалистическая модель, при которой первичная
компетенция распределена между двумя главными органами
(напр., между мэром и представительным собранием);
 триалистическая модель, при которой первичная
компетенция распределяется между тремя органами (напр.,
между бургомистром, представительным собранием и т.н.
магистратом, т.е. «малым советом»).
Использование управленческих моделей монистического
типа означает необходимость жесткого выбора между
«всевластьем коллегиального органа» (например, схода) и
«всевластьем единоличного органа» (напр. старосты). В
современную эпоху возрастающего усложнения социальных
связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионная. Тем не
менее, англо-американской школе местного самоуправления
удалось
именно
в
современную
эпоху
разработать
удовлетворительный
вариант
управленческой
модели
монистического типа (т.н. комиссионная модель управления). Но,
как правило, концептуальное осмысление и институционализация
органов местного самоуправления предполагает применение
дуалистической модели управления.
Для систем местного самоуправления большинства стран
является характерным разделение местной власти на два
основных элемента:
 представительный орган;
 исполнительный орган.
49
В системе местного самоуправления, построенной по
дуалистической модели, может выделяться еще один элемент –
главное должностное лицо местного самоуправления. Главное
должностное лицо представляет все местное сообщество. Он
может избираться всем населением, либо представительным
органом власти. У него могут быть широкие и узкие полномочия,
самые разные наименования – все зависит от конкретной страны
и от того, как в этой стране складывалось самоуправление. Глава
самоуправления может быть и главой исполнительной власти, и
главой представительного органа, и даже совмещать оба этих
поста.
Конкретная форма организации местного самоуправления в
государстве или регионе определяется сочетанием ряда факторов:
 наличием и способом формирования представительного
и исполнительного органов;
 распределением полномочий между органами местного
самоуправления
(представительным,
исполнительным,
контрольным и др.);
 характером взаимодействия между органами местного
самоуправления;
 способом вступления в должность и объемом
полномочий высшего должностного лица и др.
Общие принципы внутреннего устройства органов местного
самоуправления
в
странах
европейского
сообщества
формулируются в Европейской Хартии местного самоуправления
(ст.6, 7) и должны соблюдаться вне зависимости от конкретного
вида и модели самоуправления.
Выделяют
три
базовых
принципа
устройства
самоуправления:
1) структура самоуправления должна соответствовать
задачам, решаемым местным сообществом;
50
2) местное
сообщество
должно
иметь
право
самостоятельно определять структуру органов самоуправления;
3) работники органов местного самоуправления должны
иметь особый статус, отличный от статуса государственного
служащего.
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Представительный орган (совет, собрание, ассамблея,
дума и т.п.) призван принимать решения по наиболее важным
местным вопросам. Он обычно избирается путем прямых
выборов населением соответствующей административнотерриториальной единицы.
Депутаты – «непрофессионалы» в сфере муниципального
хозяйства и это важно по двум причинам.
Во-первых, поскольку их избирают на определенный срок,
это дает некоторую гарантию от коррупции.
Во-вторых, их главная задача – представлять интересы всех
слоев населения, большая часть которого, естественно, не
является профессионалами в организации хозяйственной
деятельности местного сообщества.
Количественный состав представительного органа, как
правило, зависит от числа жителей административнотерриториальной
единицы.
Во
Франции,
например,
муниципальные советы могут насчитывать от 9 до 69 членов, в
Болгарии – от 9 до 65, Беларуси от 11 до 60, Бельгии – от 5 до 55,
Италии – от 15 до 80, Голландии – от 7 до 45, Норвегии – от 13 до
85. В США муниципальные советы обычно малочисленные, в
среднем 6–7 человек. В Японии наоборот, состав местных
советов довольно многочисленный – от 40 до 120 членов1.
Черкасов А.И. А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.
Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С. 62-63.
1
51
Срок полномочий представительных органов может
составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик,
Онтарио, Саскачеван), два (Боливия, канадские провинции
Квебек, Манитоба, Мексика), три (Малави, Швеция, Эстония),
четыре (Беларусь, Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония),
пять (Кипр, Турция) или шесть (Бельгия, Франция, Люксембург)
лет. Небольшой срок полномочий совета позволяет электорату
осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью
своих избранников. Более длительный срок деятельности советов
экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам
не думать постоянно о своем переизбрании.
Формирование представительных органов, как правило,
осуществляется путем прямых выборов населением. На выборах
могут применяться различные разновидности пропорциональной
и мажоритарной избирательных систем. Чаще всего
переизбирается весь состав совета, хотя в целях обеспечения
преемственности его деятельности возможно переизбрание лишь
определенной его части.
Помимо выборных в состав советов могут включаться и
назначаемые члены. Например, в Великобритании существует
институт назначаемых членов – олдерменов.1 В настоящее время
практика
назначения
членов
советов
распространена
преимущественно в странах «третьего мира». В ряде стран
определенное количество мест резервируется за лицами,
выражающими различные социально-экономические интересы
(Марокко, Сенегал), а также за женщинами. Места в советах
могут резервироваться за представителями отсталых слоев
населения.
Основной формой работы местных представительных
органов являются сессии. В зависимости от уровня советов
Черкасов А.И. А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.
Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С.65.
1
52
национальные
законодательства
стран
устанавливают
периодичность созыва очередных сессий. В низовых
административно-территориальных единицах они обычно
собираются чаще (ежеквартально, ежемесячно), чем в
вышестоящих (2-4 раза в год).
Кроме очередных сессий могут созываться и внеочередные,
чрезвычайные. На них, как правило, рассматриваются лишь те
вопросы, для решения которых они созываются.
Свою организационную структуру представительные
органы, как правило, определяют сами. В пределах своей
компетенции они могут образовывать комиссии (комитеты),
которые бывают постоянными и временными, обязательными и
факультативными, а также отраслевыми, функциональными и
территориальными.
Постоянные комиссии (комитеты) обычно формируются
на первом заседании совета и функционируют или на протяжении
всего срока полномочий совета, или какого-либо фиксированного
срока (например, одного года, как в Великобритании).
Временные
или
специализированные
комиссии
(комитеты) создаются по мере необходимости для решения или
изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после
выполнения
своей
задачи
и
представления
совету
соответствующего доклада.
Обязательные комиссии (комитеты) назначаются в
соответствии с требованиями законодательства той или иной
страны. Так, шведские муниципалитеты должны формировать
комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья,
строительству, социальному благосостоянию, а также по
выборам. Муниципалитеты Чехии обязаны образовывать лишь
финансовый
и
контрольный
комитеты.
Формирование
большинства комитетов местных советов носит факультативный
53
характер и осуществляется по усмотрению самого совета с
учетом возможностей реализовывать те или иные функции.
Отраслевые («вертикальные») комиссии (комитеты) создаются по какому- либо конкретному направлению
муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и
т.п.), в то время, как функциональные («горизонтальные»)
выполняют обслуживающие функции по отношению к другим
комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы
(юридический, финансовый и др. комитеты).
Территориальные комиссии (комитеты) объединяют
членов совета, избранных от какого-нибудь определенного
района и отвечают за его общее развитие. Кроме этого, советы
могут создавать различные консультативные комиссии, в состав
которых входят не только муниципальные советники, но и
представители населения.
Члены комиссий (комитетов), чаще всего, избираются на
заседании совета. Но в муниципалитетах некоторых стран
практикуется их назначение или формирование состава
комитетов по рекомендациям специального комитета по кадрам.
Большинство членов комитетов должны быть членами местных
советов, хотя порой допускается и кооптация извне. Отдельные
комитеты имеют разветвленную структуру подкомитетов,
которые более детально рассматривают конкретные проблемы
или отдельные их аспекты.
В странах с континентальной моделью местного управления
компетенция
комитетов
чаще
всего
ограничивается
подготовительными и контрольными функциями. В государствах
англосаксонского права комиссии могут наделяться и
распорядительными функциями.
54
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
«Непрофессионализм»
депутатов
заставляет
территориальное сообщество формировать различными путями
(всеобщим голосованием населения, избирать на сессии,
нанимать) исполнительный орган местного самоуправления –
орган профессиональных управленцев, способный организовать
технически грамотное выполнение заказов населения.
Исполнительный орган (исполком, мэр, бургомистр и др.)
является
составной
частью
местного
самоуправления,
призванный осуществлять повседневное управление местными
делами, реализацию решений представительных органов. На
исполнительный орган могут быть возложены определенные
государственные функции.
В мировой практике существуют различные модели
формирования и функционирования исполнительных органов на
местах.
Модель «совет – слабый мэр»
Используется в некоторых муниципалитетах США,
Великобритании, Германии, Австрии, Дании, Чехии, Испании,
Венгрии, Италии, Мексики, Египта, Туниса и других стран.
Модель «совет – слабый мэр» предполагает избрание
населением представительного органа местного самоуправления
– совета, который из своего состав избирает мэра.
Компетенция и полномочия распределены между советом и
мэром крайне асимметрично. Реальная власть сосредоточена в
выборном совете, который осуществляет управление местными
делами в основном через систему отраслевых комитетов. Мэр
выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он может
предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а
также председательствует в совете. Следует отметить, что
«слабый мэр» по необходимости является и «слабым
55
председателем», т.е. в основном является лишь координатором
процесса
заседания
без
каких-либо
существенных
административных полномочий. Муниципальный совет обладает
также первичными полномочиями в области местного хозяйства,
местных финансов и решает кадровые вопросы.
Совет по своему усмотрению может освободить мэра от
занимаемой должности.
Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий
мэра, причем, число возможных переизбраний одного и того же
лица на пост мэра может ограничиваться.
Данная модель организации системы органов местного
самоуправления является классическим способом реализации на
локальном уровне принципа представительной демократии. С
определенными
допущениями
такую
систему
можно
рассматривать как реализацию принципов парламентской
республики на местном уровне.
В рамках рассматриваемой модели местная власть
организуется на началах коллегиальности и координации.
Принципы единоначалия и субординации ослаблены, поскольку
изначально ограничены полномочия их носителя, т.е. мэра.
«Слабость» мэра носит не только институциональный
характер, обусловлена не только тем, что он избирается не
населением, а членами муниципального совета из своего состава.
«Слабый мэр» может избираться и непосредственно населением,
но его административные полномочия значительно ограничены.
Среди немногих достоинств данной системы можно
назвать:
 прозрачность
деятельности
и
подконтрольность
исполнительного органа («слабого мэра») выборному совету;
 не только политическую, но и административную
ответственность депутатов совета за положение дел в своем
муниципалитете.
56
К недостаткам следует отнести:
 структурно обусловленную слабость исполнительного
органа, фактический вакуум исполнительной власти, поскольку
здесь не только общее руководство и контроль за деятельностью
исполнительного аппарата, но и оперативное управление по
многим вопросам местной жизни сосредоточены в руках
представительного органа;
 чрезмерная
политизированность,
«давление»
политических интересов на решение управленческих вопросов и,
как следствие, негативное воздействие фракционной борьбы
членов совета на эффективность административной работы.
Система «совет – слабый мэр» может относительно успешно
работать лишь в условиях небольших сообществ и практически
непригодна для крупных муниципалитетов.
Модель «совет – сильный мэр»
В крупных муниципалитетах США, Германии, Канады,
Японии и ряда других стран мэр избирается непосредственно
населением. Это, как правило, определяет его достаточно
сильные позиции в системе местного управления.
По
мнению
ряда
исследователей,
в
частности
А.И.Черкасова, данная модель возникла, как реакция на
недостатки модели «совет – слабый мэр» и, например, в США
стала вытеснять ее, начиная со второй половины XIX в.
«Сильный мэр» должен был стать политическим и
административным лидером муниципалитета, ответственным за
его общий политический курс и разработку программ городского
развития1.
В рамках модели «совет – сильный мэр» значительно
ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу
1
Черкасов А.И. А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Издательская
группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С. 84.
57
назначаемых мэром специалистов. Первичная компетенция здесь
также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу
исполнительного («сильный мэр») органа. Избираемый
населением мэр не может быть освобожден от занимаемой
должности советом. Он имеет право вето на решения совета,
которое чаще всего может быть преодолено лишь
квалифицированным большинством голосов членов последнего.
Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой
компетенции совета, отвечает за разработку и исполнение
муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет
муниципальных чиновников, распределяет полномочия между
муниципальными
департаментами,
осуществляет
их
реорганизацию, самостоятельно решает текущие вопросы
управления. Являясь политическим лидером муниципалитета,
мэр представляет интересы местного сообщества вовне, в
отношениях с центральным правительством.
Система «совет – сильный мэр» соответствует условиям
крупных муниципалитетов с неоднородным населением,
сложность управления которым диктует необходимость
концентрации властных полномочий и ответственности в одних
руках. Система несет в себе определенные характеристики
президентской формы правления, поэтому проецирует на
местный уровень как позитивные, так и негативные черты
последней.
Среди достоинств рассматриваемой модели следует
назвать:
 реализация
«сильным
мэром»
основных
административно-управленческих функций на принципах
единоначалия и субординации;
 персональная ответственность мэра на всех стадиях
управленческой деятельности;
58
 повышение роли кадрового и профессионального
элемента в персональном составе всех подразделений системы
местного самоуправления.
Недостатки данной модели по необходимости являются
продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие
структурные слабости:
 совмещение в единоличном исполнительном органе
политических и административных функций, что предполагает –
мэр должен быть одновременно и хорошим политическим
лидером, и умелым, компетентным администратором, однако эти
качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном
человеке;
 в связи с тем, что легитимность и совета, и мэра одна и
та же (оба органа избираются непосредственно населением),
между ними может возникнуть конкуренция, в условиях которой
оба органа будут тратить свою энергию (и, следовательно, деньги
налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на
решение
насущных
проблем
соответствующего
территориального сообщества;
 «сильный мэр»,
независимо
от
субъективных
характеристик, от его личных и деловых качеств, аккумулирует
особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни
представительному органу, ни местному населению. Другими
словами, человек – в принципе непригодный как управленец в
любой
другой
модели – в системе «сильный мэр – совет» может по инерции
удерживать власть, аккумулированную его предшественниками.
Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора
может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами
самой должности.
Две, рассматриваемые выше системы «мэр – совет», носят в
определенной степени схематический характер и в чистом виде
59
встречаются не часто. На практике глава исполнительной власти
может занимать промежуточное положение между «сильным» и
«слабым» и действовать по-разному в зависимости от конкретной
ситуации, сложившихся традиций, расстановки политических
сил.
В политическом плане система «мэр – совет» с «сильным»
мэром утверждает приоритет исполнительной власти, со
«слабым» мэром – приоритет представительной власти.
Модель «совет – управляющий»
Эта модель организации местного самоуправления
применяется во многих городах США, Канады, Германии,
Финляндии, Норвегии, Швеции, Ирландии, Великобритании,
Израиля, Панамы.
Модель «совет-управляющий» предполагает, что мэр
избирается советом, но не обладает реальной властью. Он
председательствует в совете, выполняет церемониальные,
представительские функции.
Вся полнота исполнительной власти сосредотачивается в
руках управляющего, имеющего профессиональную подготовку
и не являющегося представителем какой-либо партии. Он подбирается специальной комиссией, которая формируется советом
и им же нанимается по контракту на определенный срок.
Управляющий выполняет функции во многом аналогичные
функциям
«сильного
мэра».
Он
руководит
местной
администрацией, назначает и смещает чиновников, ведет
оперативные дела, координирует финансы, деятельность
различных муниципальных служб, дает рекомендации совету.
Совет обычно слабо направляет и контролирует действия
управляющего.
К достоинствам этой системы следует отнести:
60
 высокий профессионализм администрации, поскольку
управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается
подбирать своих сотрудников на основе не политических, а
деловых качеств;
 сознательное стремление при любых обстоятельствах
отделять управление от политики;
 принципиальная возможность использовать институт
мэра в качестве инструмента политического арбитража при
возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и
управляющим, с другой.
К недостаткам этой системы следует отнести:
 технократическую
природу
модели
«совет
–
управляющий», вследствие чего она малопригодна для
муниципалитетов с острыми этническими, социальными и
экономическими проблемами;
 практическую нелигитимность управляющего и тем
более его ближайших сотрудников – технократов, которые
неподотчетны населению. Это обстоятельство значительно
ослабляет позиции управляющего как в отношении совета, так и
в отношении «церемониального мэра».
Свою эффективность система «совет – управляющий»
продемонстрировала в условиях муниципальных образований, не
имеющих сложных социально-политических проблем, с
достаточно высоким уровнем дохода и образования большинства
жителей.
Комиссионная система местного самоуправления
Комиссионная система местного самоуправления
действует в ряде небольших городов США. Согласно ей
население избирает небольшой (3–5 чел.) «совет комиссионеров»,
каждый, из членов которого возглавляет определенную отрасль
местного самоуправления, а все вместе решают общие дела.
61
Члены комиссий одновременно выполняют функции и
представительного,
и
исполнительного
органов,
решают
задачи
нормоустанавливающего порядка в муниципальном совете и
выступают, как главы подразделений в системе исполнительного
аппарата местного самоуправления. В этом случае пост мэра не
предусмотрен, а если имеется, то мэром является один из
комиссионеров и выполняет чисто церемониальные функции.
С исторической точки зрения данная система интересна тем,
что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое
происхождение. Как отмечает А.И.Черкасов, впервые данная
система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале
XX в. после того, как город постигло сильное наводнение,
вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий
стихийного бедствия система «слабый мэр – совет»,
функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась.
Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города,
преимущественно бизнесменов, образовать новое городское
правительство (в форме совета комиссионеров) и возгла­вить
работы по преодолению последствий стихийного бедствия.
По свидетельству А.И.Черкасова, приблизительно 1/3
городов в США с комиссионной формой местного управления
функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь
состоит из трех членов. Обязанности обычно распределяются
следующим образом: первый курирует вопросы общественной
безопасности, второй – административные вопросы (включая
финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за
общественные работы1.
Достоинства этой системы:
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.
Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М»., 1998. С.95.
1
62
 компактность органа управления (3-5 человек);
 экономичное совмещение в одном институте функций
представительного и исполнительного органа;
 высокий уровень специализации комиссионеров.
Среди недостатков следует отметить:
 «круговую поруку» комиссионеров;
 отсутствие единого органа общей компетенции;
 недостаток
профессионализма
и
квалификации
комиссионеров,
которые,
будучи
профессиональными
политиками, редко являлись хорошими администраторами.
Как показала практика, эта система малоэффективна, не
позволяет провести в жизнь принцип разграничения компетенции
представительной и исполнительной власти, обеспечить
действенный контроль за работой департаментов, ограничивает
координацию их деятельности. Отсутствие единого руководства
приводит к разнобою в управлении муниципалитетом.
Другие модели
В отдельных странах способ избрания исполнительного
органа (советом или населением) зависит от количества жителей
соответствующего территориального подразделения. В Венгрии,
например, главы местных администраций – бургомистры
избираются представительными органами в административно территориальных единицах с населением более 10 тысяч человек,
а в остальных – населением.
Единоличный исполнительный орган может не избираться, а
назначаться сверху. Такая практика достаточно распространена в
странах «третьего мира», где этот процесс носит весьма
авторитарный характер, и конкретные назначения определяются
исключительно усмотрением центральных властей. Из
европейских государств практику назначения мэра (бургомистра)
используют страны Бенилюкса.
63
Особенность института управляющего в Ирландии
заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он
назначается
не
местным
советом,
а
специальной
правительственной комиссией.
Местные советы могут избирать из своего состава не только
единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. Такая
практика существует в некоторых муниципалитетах Италии,
Канады, Финляндии, Кубы. Гораздо реже коллегиальный
исполнительный орган избирается населением, как это
происходит в Португалии.1
В системе местного самоуправления – в отличие от высших
эшелонов власти – акцент во всех странах мира делается не
столько на «разделение ветвей власти», сколько на их
взаимодополнение, не только на понимание ими общего курса, но
и на единство действий.
Контрольные вопросы к лекции №3
1. Основные требования к системе органов местного
самоуправления.
2. Основные
звенья
системы
органов
местного
самоуправления.
3. Представительный орган местного самоуправления, его
структура и функции.
4. Основные формы деятельности представительного
органа местного самоуправления.
5. Исполнительный орган местного самоуправления, его
структура и функции.
6. Роль совета и мэра в модели местного самоуправления
«совет – слабый мэр».
Особенности формирования органов местного самоуправления в странах
Западной Европы. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. №5. С. 3842.
1
64
7. Особенности модели местного самоуправления «совет сильный мэр».
8. Вероятность конфликта между советом и мэром как
одна из характеристик модели «совет - сильный мэр».
9. Целесообразность использования модели местного
самоуправления «совет – управляющий» в крупных
муниципалитетах.
10. Достоинства и недостатки комиссионной системы
местного самоуправления.
65
ЛЕКЦИЯ 4. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ
Основные понятия:
территориальная
организация
местного
самоуправления;
естественные
и
искусственные
территориальные
единицы;
поселенческий
и
территориальный
принципы
формирования
органов
местного самоуправления; населенные пункты Республики
Беларусь;
административно-территориальное
деление
Республики
Беларусь;
компетенция
местного
самоуправления;
права
местного
самоуправления;
«позитивное» и «негативное» регулирование полномочий
органов местного самоуправления; обязанности местного
самоуправления;
разделение
властей;
вертикальная
организация
(разделение)
власти;
горизонтальная
организация
(разделение)
власти;
функциональная
организация (разделение) власти.
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Общие принципы территориальной организации местного
самоуправления
Местное самоуправление организуется для обеспечения
условий
жизнедеятельности,
оказания
конкретных
производственных и социальных услуг населению в местах его
проживания. Поэтому местное самоуправление неразрывно
связано с административно-территориальным делением страны.
Административно-территориальное
устройство
складывается
под
влиянием
различных
исторических,
политических, социально-экономических и демографических
факторов.
Система
административно-территориального
устройства обычно состоит из двух – четырех звеньев.
Небольшие государства (Науру, Сингапур, Тувалу) могут вообще
не иметь административно территориального деления. В странах
Европы наибольшее распространение имеют двух уровневые
66
(Австрия, Дания, Литва, Швеция и др.) и трех уровневые
(Беларусь, Бельгия, Германия, Португалия и др.) системы.
Органы местного самоуправления не обязательно создаются
на всех уровнях административно территориального деления
страны. В некоторых странах они не создаются в небольших
территориальных сообществах и населенных пунктах, где
наиболее важные вопросы местной жизни решаются с
использованием форм непосредственной демократии. Есть
государства, у которых отсутствуют органы местной власти на
региональном уровне. Например, их нет в кантонах и округах
Франции, областях Болгарии, департаментах Боливии.
Можно выделить следующие наиболее общие принципы
территориальной организации местного самоуправления и его
связи с административно-территориальным устройством:
 местное самоуправление формируется и функционирует
в
границах
административно-территориальных
и
территориальных единиц;
 решения органов местного самоуправления правомочны
в
пределах
тех
административно-территориальных
и
территориальных единиц, в которых действуют эти органы;
 вопросы образования, объединения, преобразования или
упразднения
административно-территориальных
и
территориальных единиц, установления или изменения их границ
решаются с учетом мнения населения и органов местного
самоуправления соответствующей территории.
Естественные и искусственные территориальные единицы
В исторически сложившейся системе административнотерриториального устройства
страны можно выделить
естественные и искусственные территориальные единицы.
Естественные территориальные единицы, или более
правильно естественные населенные места возникли в
67
результате естественного расселения людей. К ним относятся
города, поселки, села, деревни.
Различия между населенными местами обусловлены
характером производственной деятельности людей.
Село, деревня – это первичная форма оседлого поселения,
жители которого специализируются в сельском хозяйстве или
добывающей промышленности.
Город – обособленное в правовом и экономическом
отношении поселение определенной численности, жители
которого специализируются на производстве товаров, торговле,
других видах деятельности.
При всей условности, эти определения позволяют обратить
внимание на две характерные черты любого города. Во-первых,
концентрация
разнообразных
видов
деятельности
на
ограниченной территории делает города «генераторами»
социальных изменений в обществе. Во-вторых, короткое время
отклика между управленческим воздействием и его результатом
позволяет использовать города как социальные лаборатории для
отработки и тиражирования наиболее эффективных форм и
методов деятельности.
Иными словами, городам присуща особая социальная роль
«центров роста» (центров эволюционных импульсов) общества,
поскольку на их территории собирается огромное многообразие
видов деятельности, в силу чего любые изменения идут в
ускоренном темпе, и есть возможность, влияя на процесс,
отбирать, закреплять и тиражировать положительные результаты.
Искусственные территориальные единицы формируются
государством централизованно, для достижения политических
целей и обеспечения эффективного управления процессами,
идущими в границах населенных и территориальных мест;
функционированием аппарата власти, правомочной в пределах
68
этих границ. К ним относятся области, губернии, округа, штаты,
провинции, волости, районы, сельсоветы и т.д.
На определение границ искусственных территориальных
единиц влияют следующие факторы:
Политические.
Предопределяют
«режим
функционирования» местных властей в политико-экономической
структуре данного государства, поскольку они задают наиболее
характерные условия: границы, общие принципы формирования
власти и ее возможности в пределах этих границ, степень
экономической свободы при решении местных проблем.
 Географические.
Определяют
конфигурацию
территориальной
единицы,
планировку
ее
застройки,
использования земель.
 Экономические.
В
определении
границ
территориальной единицы определяющее значение имеют
уровень развития производства и производственных связей,
энергетики,
транспорта,
дорожной
сети,
инженерных
коммуникаций, средств связи.
 Социо-культурные.
На
степень
и
характер
благоустройства населенных мест, скажем, чистоту и порядок,
способы и методы застройки территории городов и сел, качество
среды обитания людей, следовательно, и на определение границ
территориальных единиц оказывают влияние уровень развития в
регионе науки, культуры, национальные традиции, менталитет
населения.
Поселенческий и территориальный принципы формирования
органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления могут формироваться по
поселенческому и территориальному принципам.
69
Поселенческий принцип предполагает формирование
органов местного самоуправления в естественных населенных
местах – городах, поселках, селах.
По территориальному принципу органы местного
самоуправления создаются в искусственных территориальных
единицах – районах, округах, областях и т.д.
В практике современных государств при организации
местного самоуправления используются и первый, и второй
принципы, и их сочетание.
В Республике Беларусь в основу системы органов местного
управления и самоуправления положен территориальный
принцип их формирования. Органы местной власти создаются в
сельсоветах, районах, областях. В то же время на территориях
районов и областей есть отдельные поселки и города, которые
имеют свои поселковые и городские органы местного управления
и самоуправления.
Населенные пункты Республики Беларусь
В Республике Беларусь за естественными населенными
местами законодательно закреплено название «населенный
пункт».
Населенный пункт – компактно заселенная часть
территории Республики Беларусь, место постоянного жительства
граждан,
имеющая
необходимые
для
обеспечения
жизнедеятельности граждан жилые и иные здания и сооружения,
собственное наименование и установленные в соответствующем
порядке территориальные пределы.
К числу населенных пунктов относятся города, поселки
городского типа и сельские населенные пункты (рис.4.1).
Населенные пункты Республики Беларусь относятся к
определенным категориям в зависимости от:
 численности проживающего населения;
70
 уровня развития и специализации производственной и
социально-культурной инфраструктуры;
 государственных
функций,
осуществляемых
на
соответствующей территории.
Рис. 4.1. Населенные пункты Республики Беларусь, деление РБ
К категории городов относятся:
 город Минск – столица Республики Беларусь. Статус
города Минска определяется законом;
 города областного подчинения – населенные пункты с
численностью населения не менее 50 тысяч человек, являющиеся
административными
и
крупными
экономическими
и
культурными центрами с развитой производственной и
социальной инфраструктурой. В отдельных случаях к категории
городов областного подчинения могут быть отнесены населенные
пункты с численностью населения менее 50 тысяч человек,
являющиеся административными и крупными экономическими и
культурными центрами, имеющими важное промышленное,
историческое значение, перспективы дальнейшего развития и
роста численности населения;
 города районного подчинения – населенные пункты с
численностью населения свыше 6 тысяч человек, имеющие
промышленные предприятия, сеть учреждений социально-
71
культурного и бытового назначения, с перспективами
дальнейшего развития и роста численности населения.
К категории поселков городского типа относятся:
 городские
поселки
–
населенные
пункты
с
численностью населения свыше 2 тысяч человек, имеющие
промышленные и коммунальные предприятия, социальнокультурные учреждения, предприятия торговли, общественного
питания, бытового обслуживания;
 курортные поселки – населенные пункты с
численностью населения не менее 2 тысяч человек, на
территории которых расположены санатории, дома отдыха,
пансионаты, другие оздоровительные учреждения, предприятия
торговли, общественного питания и бытового обслуживания
населения, культурно-просветительные учреждения;
 рабочие поселки – населенные пункты с численностью
населения не менее 500 человек, расположенные при
промышленных предприятиях, электростанциях, стройках,
железнодорожных станциях и других объектах.
Все остальные населенные пункты (деревни, поселки и
другие) относятся к категории сельских населенных пунктов.
Населенные пункты, в которых находятся местные Советы
депутатов, исполнительные и распорядительные органы,
являются
центрами
соответствующих
административнотерриториальных единиц.
Административно-территориальное деление
Республики Беларусь
Административно-территориальное деление территории
Республики Беларусь, как унитарного государства, – это деление
территории Республики Беларусь на определенные части в целях
эффективной организации государственного управления и
местного
самоуправления,
обеспечения
законности
и
72
правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов
граждан Республики Беларусь.
Административно-территориальными
единицами
Республики Беларусь являются территории, в пространственных
пределах
которых
в
порядке,
предусмотренном
законодательством, создаются и действуют местные Советы
депутатов, исполнительные и распорядительные органы (рис.
4.2.).
Рис. 4.2. Административно – территориальное устройство
Республики Беларусь
К
административно-территориальным
единицам
в
Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а
также города и поселки городского типа, в которых созданы
73
местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные
органы.
В целях определения пространственных пределов
компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и
распорядительных органов для каждой административнотерриториальной единицы устанавливаются наименование, границы и
административный центр, в котором располагаются эти органы.
Территории городов в целях оптимальной организации
исполнения решений, связанных с удовлетворением социальнокультурных и бытовых потребностей граждан, охраной
правопорядка и соблюдением законности, при необходимости
делятся на районы, не являющиеся самостоятельными
административно-территориальными единицами.
Территория Республики Беларусь делится на территорию
столицы Республики Беларусь и территории шести областей как
административно-территориальных единиц.
Территория области делится на территории районов и
городов областного подчинения как административно-территориальных единиц. Всего в Беларуси 118 районов и 19 городов
областного подчинения (Брест, Барановичи, Пинск, Витебск,
Лепель, Новополоцк, Орша, Полоцк, Гомель, Мозырь, Гродно,
Борисов, Жодино, Заславль, Молодечно, Слуцк, Солигорск,
Могилев, Бобруйск).
Территория района делится на территории сельсоветов,
поселков городского типа, городов районного подчинения,
являющихся административно-территориальными единицами, а
также поселков городского типа и городов районного
подчинения, являющихся территориальными единицами. По
состоянию на 1.01.2005 г. зарегистрировано 1440 сельсоветов, 77
поселков городского типа и 12 городов районного подчинения
(Белоозерск Березовского района, Косово Ивацевичского района,
74
Высокое Каменецкого района, Давид-Городок Столинского
района, Дисна Миорского района, Барань (Входит в состав
г.Орша), Новолукомль Чашницкого района, Василевичи
Речицкого района, Туров Житковичского района, Скидель
Гродненского района, Березовка Лидского района, Фаниполь
Дзержинского района).
Территории населенных пунктов, не являющихся
административно-территориальными
единицами,
входящие
вместе с другими территориями в пространственные пределы
сельсоветов, составляют их территорию.
Территориальными единицами Республики Беларусь
являются населенные пункты, в которых не создаются местные
Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы,
а также территории специального режима использования
(заповедники, национальные парки, заказники, территории
исторических памятников и памятников природы, территории
оборонного назначения и другие).
КОМПЕТЕНЦИЯ, ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Компетенция местного самоуправления
Компетенция местного самоуправления – это круг
деятельности (круг дел), отнесенный законодательством к
ведению местного самоуправления.
Под «делом» в нашей практике подразумевается весь
комплекс вопросов, связанных с решением какой-либо местной
проблемы.
К примеру, «жилищное дело» включает в себя:
 строительство, ремонт, эксплуатацию жилья (в т.ч.
вопросы управления муниципальным жильем и регулирование
частной застройки);
 жилищную политику (строительство доходного жилья,
ночлежных домов, гостиниц, меблированных комнат и т.п.);
75
 формирование рынка жилищных услуг (ипотека;
производство мебели; стирка белья и уборка квартир; питание на
дому и т.п.);
 техническую инфраструктуру (отопление, водопровод,
газ, свет, телефон; к этому списку сегодня, учитывая западный
опыт, можно добавить информационные услуги).
Каждое «дело», в свою очередь, делится на части (для
жилищного дела можно выделить строительную часть,
административную часть и т.п.).
Обычно компетенцию стараются определить так, чтобы для
каждого уровня самоуправления (село, район, область) был дан
непересекающийся набор дел, т.е. четко выделены вопросы,
относящиеся к исключительной компетенции данного уровня
самоуправления. При невыполнении этого условия возможны
следующие ситуации:
 конфликт компетенции, когда орган самоуправления
низшего уровня считает определенную проблему вопросом своей
компетенции, а органы местной власти более высокого
территориального уровня рассматривают ее как собственную
задачу. Чем больше объем совместной компетенции, тем большая
неразбериха и беспорядок в управлении;
 пробел компетенции, когда органы самоуправления и
низшего, и более высокого территориальных уровней не готовы
рассматривать определенный вопрос как свой собственный.
Соответственно такой вопрос как бы остается в «ничейном
пространстве».
Наряду с четкой росписью компетенции органов местного
самоуправления, как правило, оговариваются и отношения с
государственной властью: какие, когда и кому представлять
решения, возможность и механизм отмены решения и основания
для
этого,
возможность
опротестовать
деятельность
государственных представителей.
76
Проблема выделения компетенции в каждой стране
решается по-своему в зависимости от исторических
особенностей, ситуации, сложившейся в конкретный период
времени.
Права местного самоуправления
Компетенция
неразрывно
связана
с
правами
соответствующего
органа
местного
самоуправления.
Предполагается, что раз ему поручено решение каких-либо
проблем, то разумно предоставить определенный набор
возможностей (прав), позволяющих реализовать компетенцию.
Наиболее важными являются следующие права органов местного
самоуправления:
 право юридического лица;
 право местного нормотворчества;
 право принуждения к исполнению законов и своих
решений;
 право устанавливать санкции за неисполнение или
ненадлежащее исполнение законодательства;
 право надзора за соблюдением установленных норм и
правил
хозяйственной
деятельности
и
общественной
безопасности;
 право
планирования
социально-экономического
развития территории;
 право распоряжения коммунальным имуществом;
 право на землю и природные ресурсы (кроме недр);
 право самостоятельно формировать и исполнять
местный бюджет;
 право устанавливать местные налоги и сборы;
 право
самостоятельно
формировать
органы
самоуправления;
77
 право объединятся в ассоциации (союзы) местных
властей;
 право на защиту своих прав и др.
Конкретный набор прав органов местного самоуправления
обычно закрепляется в законе и представляет собой
неотъемлемую часть системы местного самоуправления.
«Позитивное» и «негативное» регулирование полномочий
органов местного самоуправления
Порядок предоставления полномочий местным органам
неодинаков в различных странах. В США, Великобритании и в
ряде других стран (преимущественно с англосаксонской моделью
местного управления) утвердился принцип «позитивного»
регулирования деятельности местных органов. Объем их
полномочий
здесь
устанавливается
путем
подробного
перечисления прав и обязанностей. Местные органы вправе
совершать лишь действия, которые непосредственно предписаны
законом.
В странах континентального права, в целом, преобладает
принцип «негативного» регулирования, в соответствии с
которым местные органы вправе совершать такие действия,
которые прямо не запрещены законом и не закреплены за
какими-либо иными органами (т.е. обладают общей
компетенцией решать вопросы местного значения в рамках
закона).
Как показывает практика, наличие у местных органов общей
компетенции решать вопросы местного значения совсем не
обязательно означает более высокую степень их автономии. В
условиях характерной для местного управления нехватки
финансовых ресурсов свобода действий муниципалитета
определяется его финансовыми возможностями.
78
Законодательство большинства стран современного мира
подразделяет полномочия местных органов на обязательные,
факультативные (добровольные) и делегированные.
В число обязательных полномочий обычно входят
жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым
придается
общегосударственное
значение:
поддержание
общественного
порядка
и
безопасности;
организация
дошкольного, начального, а иногда и среднего образования;
содержание школьных зданий, детских садов, учреждений для
детей-инвалидов; территориальное планирование; управление
землепользованием; водоснабжение; канализация; охрана
окружающей среды; здравоохранение; обеспечение населения
электроэнергией, теплом, газом; содержание дорог, кладбищ;
организация ритуальных услуг; развитие торговли и т.п.
Например, в Швеции полномочия и обязанности областных и
местных муниципалитетов закреплены в отдельном законе и
около 80% всех усилий местных и региональных чиновников
посвящено
сферам, которые
определены
центральным
правительством.1
Государство,
обычно,
устанавливает
минимальные
стандарты подобных услуг, следит за их выполнением,
гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае
неэффективных действий или бездействия местных властей.
Факультативные полномочия реализуются местными
органами по собственному усмотрению, в зависимости от
финансовых возможностей. К ним, чаще всего, относятся
различные виды обслуживания населения и организации его
досуга: коммунальное жилищное строительство; ремонт домов;
создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий;
поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев
Рудаи В. Самоуправление в Швеции. // Государственная служба за рубежом.
1999. №1. С. 121-130.
1
79
населения; обеспечение работы спортивных площадок,
бассейнов, театров, библиотек и т.п.
Законодательство ряда стран выделяет и так называемую
«делегированную» (порученную) компетенцию местных
органов, близкую по функциональному значению к обязательным
полномочиям,
т.е.
компетенцию,
передаваемую
им
вышестоящими властями. За реализацию делегированных
функций административный орган несет ответственность не
перед
местным
советом,
а
перед
соответствующей
контролирующей инстанцией. Представительный орган не вправе
принимать какие-либо решения по данным вопросам.
Общая для систем местного самоуправления большинства
стран современного мира тенденция заключается в сокращении
собственных коммунальных дел и расширении обязательных и
порученных.
Такая
ситуация
отражает
возрастающую
интеграцию местных органов в государственный механизм, их
приспособление к решению прежде всего задач, имеющих
общегосударственное значение.
Обязанности местного самоуправления
Компетенция и права самоуправления обусловливают
содержание
хозяйственной
деятельности
и
пределы
возможностей при самостоятельном ведении дел. Однако
административно-территориальные единицы, в пределах которых
действуют органы местного самоуправления, являются частью
национального государства. В силу последнего обстоятельства
они, независимо от желания жителей территории, должны
выполнять требования государства, предъявляемые ко всем
субъектам
хозяйственной
и
общественно-политической
деятельности.
80
Обязанности местного самоуправления – необходимость
выполнения норм, стандартов и требований, установленных
государством.
Все обязанности можно разделить на две группы:
хозяйственные и общегосударственные.
Хозяйственные
обязанности
многообразны.
Они
включают в себя соблюдение установленных в государстве норм
и
правил
хозяйственной
деятельности:
санитарноэпидемиологических, архитектурных и строительных, противопожарных
требований. К этой группе обязанностей относятся: содержание
определенного нормативом количества школ, больниц;
устройство систем водоснабжения и канализации определенного
стандарта и т.п.
За неисполнение или отклонение в худшую сторону от
установленных норм и правил предусматриваются различные
меры ответственности властей.
Общегосударственные обязанности обычно сводятся к
содержанию расквартированных частей (в основном затраты
связаны с предоставлением жилья, устройством на работу членов
семей военнослужащих); содержанию судебных органов (затраты
связаны с предоставлением и содержанием зданий или
помещений для осуществления судебной деятельности, жилья
для судей и членов их семей); содержанию помимо
муниципальной полиции еще и общей полиции.
Основной
проблемой
при
формировании
круга
обязанностей местного самоуправления является одновременная
(вместе с обязанностями) передача достаточных для их
исполнения средств и прав. К сожалению, последнюю часть
довольно часто забывают, что в конечном итоге ведет к
формализму при исполнении государственных нужд на местах.
81
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ
Сущность разделения власти
Власть – способность и возможность регулировать
деятельность людей, оказывая влияние на их интересы. С точки
зрения
объекта
регулирования
(интересы),
выделяют
политическую и экономическую власть. С точки зрения субъекта
ее реализации, сообщества людей (например: нации, местного
сообщества), можно говорить о государственной власти и
самоуправлении. С точки зрения механизма организации и
осуществления власти говорят о демократии или диктатуре.
Разделение власти – распределение властных полномочий
между органами власти различных территориальных уровней, и
структурными звеньями власти одного уровня. В основе
организации власти любого государства лежат следующие
принципы:
 принцип вертикальной организации (разделения) власти;
 принцип горизонтальной организации (разделения) власти;
 принцип функциональной организации власти.
Совокупность этих принципов и называют принципами
разделения властей или разделением властей.
Вертикальная организация (разделение) власти
Исторически проблема вертикальной организации власти
возникла одной из первых, поскольку была вызвана
необходимостью
повышения
эффективности
управления
государством. Характерной чертой вертикальной организации
власти является ее разделение по уровням:
 уровень населенных мест (города, села, коммуны,
муниципалитеты);
 уровни территориальных мест: средний (район,
округ, графство), высший (департамент, область, штат, земля);
82
 государственный уровень (уровень центра).
Подобные уровни существуют в любой стране, независимо
от ее политического строя и размеров. Такое единство не
случайно, поскольку оно обусловлено необходимостью
«охватить» управляющим (властным) воздействием наиболее
существенные процессы жизнедеятельности людей. Скажем,
потребность в благоустройстве мест проживания людей
обусловливает необходимость выделения муниципального
уровня и формирование здесь соответствующей структуры
власти и управления. Необходимость координации деятельности
мест и согласования их интересов влечет формирование
следующего уровня иерархии власти: районы – в США, России
или Беларуси; графства – в Великобритании. Координация и
согласование интересов мест и государства обусловливает
появление следующего уровня власти: в России и Беларуси –
области, в США штаты, в Германии – земли.
Каждый из властных уровней характеризуется тремя
составляющими:
1) границами;
2) компетенцией, правами и обязанностями;
3) аппаратом власти данного уровня.
Разделение власти на уровни определяет положение
(иерархию) каждой власти по отношению к другим. Поскольку
каждая страна конкретно решает эти вопросы, в мире существует
огромное разнообразие форм и методов разделения власти по
вертикали. Наиболее общие требования к разделению власти по
вертикали изложены в Европейской Хартии (принцип
субсидиарности). В соответствии с принципом субсидиарности
«осуществление публичных полномочий, как правило, должно
преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее
близкие к гражданам. Передача какой-либо функции другому
органу власти должна производиться с учетом объема и
83
характера конкретной задачи, а также требований эффективности
и экономии»1.
Вертикальная
организация
власти
предполагает
распределение властных полномочий по уровням, в основе
которого лежит административно – территориальное устройство
страны. Каждый из выделенных уровней наделяется
компетенцией, правами и имуществом для решения
определенных в его ведение вопросов. Объем этих полномочий
зависит от характера государственного устройства, исторических
традиций и других факторов.
Горизонтальная организация (разделение) власти
Горизонтальная организация (разделение) власти
предполагает организацию власти на каждом конкретном уровне.
Например, если на каком-то из уровней организации общества
ряд вопросов отнесен к ведению центральной власти, то для их
исполнения будет создан орган центральной (государственной)
власти. В условиях многоукладной экономики, когда
разнообразие форм и методов организации жизнедеятельности
столь велико, что центр уже не успевает отслеживать
возникающие здесь проблемы, большую часть вопросов относят
к компетенции местной власти (самоуправления) и создают
условия для решения их на местном уровне, формируя помимо
органов
государственной власти и органы самоуправления.
Центральным вопросом горизонтального разделения
власти является формирование реального самоуправления на
местах, т.е. передача органам местного самоуправления
компетенции, прав, имущества и средств для самостоятельного
решения местных проблем. Тем самым вертикальное и
1.
Европейская хартия о местном самоуправлении. // СОЦИС, - 1997, - №1, С. 90-97.
1
84
горизонтальное разделение властей способствуют равномерному
распределению объема власти по уровням общественной
организации, или, говоря по-иному, равномерно распределяют
«нагрузку» на органы власти и обеспечивают нормальную работу
ее звеньев.
Горизонтальная организация власти представляет собой ее
разделение на государственное управление (осуществляется
центральными государственным аппаратом и его местными
подразделениями) и местное самоуправление (осуществляется
территориальным
сообществом
и
органами
местного
самоуправления). Появление самоуправления означает признание
государством права местных сообществ устраивать свою жизнь
самостоятельно и за свой счет.
Функциональная организация (разделение) власти
Функциональная
организация
власти
является
следствием горизонтального разделения власти. В условиях
многоукладной экономики любая власть вынуждена учитывать
мнение налогоплательщика, который, выплачивая налоги,
требует предоставления ему определенных услуг, обеспечения
соответствующих условий жизни. Хотя последние носят
разнообразный характер, условно их можно разбить на три
группы:
 обеспечение представительства интересов населения
(налогоплательщиков) и выработка общих норм и правил;
 организация функционирования отраслей хозяйства и
осуществление
управления
различными
сферами
жизнедеятельности;
 контроль за соблюдением законности и порядка.
Эффективное выполнение этих функций возможно при
условии «специализации» различных ветвей власти, поэтому
«внутри» себя власть делится на:
85
 законодательную
(образуется
путем
избрания
населением);
 исполнительную
(образуется
путем
найма
специалистов-управленцев, осуществляемого депутатами);
 судебную.
Законодательная (представительная) власть строится
«снизу вверх» на основе выборов ее членов населением, а
функция законотворчества, наоборот, убывает «сверху вниз».
Чем «ниже» уровень функциональной организации власти, тем
меньше
у
представительной
власти
данного
уровня
законодательных и тем больше нормативно-распорядительных
функций. Отметим также, что другой существенной чертой
распределения функций между представительными органами
власти разных уровней является обеспечение их независимости и
самостоятельности по отношению друг к другу в пределах
установленной законом компетенции.
Исполнительная власть строится двояко, в зависимости от
того, кто выступает субъектом властных отношений –
государство или местное сообщество.
Государственная исполнительная вертикаль формируется
«сверху вниз» и на каждом уровне представлена местными
органами ведомств. Специалисты нанимаются от имени
государства и пользуются статусом государственных служащих.
Исполнительные органы местного самоуправления не входят в
исполнительную вертикаль государства, их работники имеют
особый статус муниципального служащего, отличающийся от
статуса государственного служащего.
В
государственной
вертикали
возможна
отмена
вышестоящими органами решений нижестоящих. В отношении
же исполнительных органов самоуправления действует иной,
гораздо более сложный механизм взаимоотношений, основанный
86
на самостоятельности и независимости органов самоуправления
различных территориальных уровней.
Судебная власть строится по особым принципам, т.к. ее
основная задача – обеспечить соблюдение единства закона на
всех уровнях общественного устройства и всеми органами
власти. Поэтому, в отличие от представительной и
исполнительной власти:
 она формируется только из специалистов-юристов (даже
если этих специалистов можно избирать);
 имеет вертикальную соподчиненность;
 предполагает довольно жесткое отраслевое деление и
специализацию судебных органов.
Контрольные вопросы к лекции №4
1. Каким образом система местного самоуправления
связана с административно-территориальным устройством
страны?
2. В чем сущность поселенческого и территориального
принципов организации местного самоуправления?
3. Почему в Республике Беларусь городов – населенных
пунктов
больше,
чем
городов
–
административно–
территориальных единиц?
4. В чем разница между понятиями «сельсовет» и
«сельский Совет»?
5. В чем содержание и каковы цели выделения
компетенции органов местного самоуправления?
6. Права и обязанности самоуправления. Кто определяет
их объем?
7. В чем различие «позитивного» и «негативного»
принципов наделения полномочиями органов местного
самоуправления?
8. Почему возникает необходимость разделения власти?
87
9. Опишите уровни вертикальной организации власти.
10. Функциональная организации власти, ее составляющие.
88
ЛЕКЦИЯ 5. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕОРИИ И МОДЕЛИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основные понятия:
теории местного самоуправления; общественные теории;
государственная теория; англосаксонская модель местного
самоуправления;
континентальная
модель
местного
самоуправления;
иберийская
модель
местного
самоуправления;
советская
модель
местного
самоуправления;
агентская
и
партнерская
модели
взаимоотношения государства и местного самоуправления;
контроль за самоуправлением; контроль населения;
внутренний контроль; государственный контроль.
ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Традиции
местного
самоуправления,
как
децентрализованной формы управления, зародились много веков
назад. Уже полисная демократия античного мира, вечевые
собрания славян, управление городами на основе магдебургского
права в средневековье содержали ряд элементов самоуправления.
Однако в своем современном виде местное самоуправление в
развитых демократических странах сложилось в результате
муниципальных реформ 19 века. Буржуазно-демократические
революции не только породили новые формы организации
центральной власти, но и активизировали развитие теорий
местного самоуправления, процессы становления и укрепления
местных органов власти.
Общественные теории
Начало 19 века. Зарождение капитализма. Оплотом
нарождающейся буржуазии становились города, требующие
самостоятельности в управлении местными делами. Сторонники
введения местного самоуправления видели в нем «путь к
освобождению людей от контроля со стороны центральной
89
власти»1, к реализации потребности в том, «чтобы местная
власть в прямом (географическом) и переносном смысле была как
можно ближе к гражданам, к социуму, к их запросам и
потребностям»2. Местное самоуправление брало свое начало от
гильдий и формируемых ими городских органов, которые решали
как административные, финансовые, так и некоторые судебные
дела.
Сущность общественных теорий – местные органы
независимы в своей деятельности от центральных властей и
связаны с ними лишь законом и судебным контролем.
Такой подход отображал реалии того времени: слабую
экономическую взаимосвязь, относительную изолированность и
тенденцию к партикуляризму территориальных единиц. В таких
условиях каждое местное сообщество занималось исключительно
своими проблемами, а его независимость от государства казалась
вполне естественной.
В основе такого подхода лежали научные взгляды
английского философа Дж. Локка, явившегося одним из
основателей либерализма. Согласно Дж. Локку, государство
создано для того, чтобы служить гарантом естественных прав и
свобод человека, не будучи вправе посягать на эти свободы, т.е.
оно должно осуществлять лишь охранительные функции.
Теория естественных и неотчуждаемых прав человека
использовалась и американскими учеными. Исходя из
американского опыта, Ал. де Токвиль и Дж. Милль считали, что
первоначальным источником власти являются индивидуумы,
самостоятельно управляющие своими собственными делами и
Оффералд О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и
перспективы. // Полис. 1999. №2. С. 155-167.
2
Йожа З. Структура и функции местного территориального самоуправления:
международный сравнительный анализ. // Государственная служба за рубежом. Выпуск
1. 2000. С 5-35.
1
90
добровольно
объединяющиеся
с
другими
на
основе
«неотчуждаемых» прав. При этом на права данного объединения
не вправе посягать ни одно правительство, действующее в рамках
закона.
Теория «свободной общины» (теория естественных прав
общины) и «общественная» («общественно-хозяйственная»)
теория местного самоуправления, получивших распространение
в Европе в первой половине-середине 19 века (в том числе и в
России) были основаны на принципах либерализма.
Данные теории базировались на противопоставлении
местных сообществ государству, общественных интересов –
политическим. Их сторонники рассматривали государство и
самоуправление, как два непересекающиеся круга, имеющих
принципиально разное содержание: с одной стороны – местные
интересы, с другой – общенациональные1. В качестве
основополагающей черты местного самоуправления выдвигается
его негосударственный и преимущественно хозяйственный
характер.
«Юридическую» теорию местного самоуправления
разрабатывал немецкий юрист Г.Еллинек. Определенный вклад в
развитие этой теории внесли российские ученые Н.М.Коркунов и
Б.Н.Чичерин. Сторонники «юридической» теории исходили из
того, что органы самоуправления должны выполнять функции
государственного управления, но при этом они являются
органами не государства, а городской или сельской общины2. А
поскольку государство является гарантом неприкосновенности
любых прав, то оно имеет подобные юридические обязательства
и в отношении общины.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.
Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С. 13.
2
Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве. //
Полис. 1998. №4. С. 152-155.
1
91
«Политическую» теорию местного самоуправления
развивали некоторые российские исследователи (Л.А.Велихов и
др.). Согласно этой теории, самоуправление есть, прежде всего,
политическая самодеятельность граждан, не поступивших на
правительственную службу и поэтому дисциплинарно и
материально свободных в своем волеизъявлении.
«Юридическая» и «политическая» теории являются
своеобразными
модификациями
«общественной»
теории
местного самоуправления.
Государственная теория
Во второй половине 19 века, по мере развития процессов
урбанизации и индустриализации начала ощутимо снижаться
степень изолированности и самодостаточности отдельных
территорий. Стала расширяться сфера интересов граждан,
ширились их социальные контакты, что не могло не
способствовать
укреплению
субъективного
чувства
общенационального сообщества.
Постепенно увеличивался объем функций местных органов.
Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными
(борьба с болезнями, охрана окружающей среды, развитие
транспорта,
энергетики
и
т.д.),
начали
приобретать
общенациональное значение. В связи с этим усилилось
взаимодействие
местных
сообществ,
возросла
роль
координационных действий со стороны центральных властей.
Указанные процессы несколько изменили взгляды на
функции государства. Идея о том, что правительство, чем меньше
управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства
всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не
ограничиваются
лишь
защитными
и
регуляционными
функциями. От государства стали ждать, что оно не только будет
стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя
92
основную заботу по обеспечению благосостояния населения,
определенных разумных стандартов жизни, справедливому
распределению национального дохода между гражданами,
защите их от возможных социальных и экономических
потрясений.
В данный период времени правительствами многих стран
была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж.
Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в
экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса
общественного производства, поддержания эффективного спроса
и полной занятости.
«Общественная» теория местного самоуправления
постепенно уступала место так называемой «государственной»
теории. Ее основоположниками считаются немецкие юристы
Р.Гнейст и Л.Штейн.
Главный акцент в определении ценностей местной
автономии стал смещаться с вопросов свободы и
невмешательства со стороны центральных властей к более
«заземленным» ценностям: рациональность, эффективность,
экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не
столько как общедемократическая цель, сколько как средство
решения локальных проблем, реализации интересов местных
сообществ, осуществления на местах общегосударственного
политического курса.
Ключевое
различие
между
«общественными»
и
«государственной» теориями состоит в том, что в рамках
«государственной»
теории
местное
самоуправление
рассматривается,
как
«нижнее
звено
единой
общегосударственной управленческой корпорации», в то время
как «общественные» теории «основаны на принципе
93
самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов
местного значения»1.
Обе теории местного самоуправления были апробированы в
российских земствах. Свое теоретическое обоснование первая
земская реформа (1864 г.) нашла в работах сторонников
концепции общественного самоуправления (В.И.Лешков,
А.В.Васильчиков и др.). Согласно этой теории, земству надлежало
ограничиться местными хозяйственно-культурными делами, не
касаясь вопросов политического устройства. В свою очередь,
государство не было полномочно посягать на компетенцию
местного самоуправления. По мере становления земства
накапливались обиды на притеснения со стороны администрации.
Высказывания в пользу расширения властных функций органов
земского самоуправления оформились в «государственную»
теорию самоуправления (А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов и др.)
В
большинстве
стран
мира
система
местного
самоуправления основана на «государственной» теории. При
этом формы взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления в каждой стране имеют свои
особенности и, как правило, регламентируются национальным
законодательством. Они динамичны и меняются в процессе
развития государств.
СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Англосаксонская модель
Англосаксонская модель местного самоуправления,
принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде
других государств, предполагает, что в административноГельман В. Федеральная политика и местное самоуправление. // Власть. 1997.
№9. С 73-90.
1
94
территориальных единицах любого уровня существуют только
выборные органы общей компетенции - советы, а в мелких
общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения
общих дел созываются приходские собрания. Наряду с
представительными органами населением может избираться и
ряд должностных лиц.
Анализ места и роли местных органов в системе
государственного управления в странах англосаксонского права
показывает, что они являются составной частью механизма
государства. Это отображается даже в названии органов местного
самоуправления. В законодательстве стран, придерживающихся
англосаксонского типа муниципальных институтов, принят
термин, который можно перевести как «местное управление»,
«местное правительство», «местная власть» (local government,
local self-government), указывающий на один из критериев
отграничения от государственных органов власти – локальный,
местный характер деятельности.
С
точки
зрения
законодателя,
местные
органы
функционируют лишь постольку, поскольку центральное
правительство с чисто технической точки зрения не способно
самостоятельно
осуществлять
управление
во
всех
административно-территориальных
единицах.
Отсюда
местные
органы
власти
рассматриваются, как своеобразные «агенты» центральных
ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с
общенациональными стандартами и под общенациональным
руководством.
Основные характеристики англосаксонской модели:
1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности
местных органов власти. Объем их полномочий устанавливается
путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные
органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия,
95
которые непосредственно предписаны законом, в противном
случае меры местных властей могут быть признанными
совершенными
с
превышением
полномочий,
т.
е.
противозаконными.
2. Система местных органов власти состоит из
организационных ячеек различных типов, поскольку
законодательно установлены более или менее четкие критерии
разграничения компетенции для городской и сельской местности.
Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах.
Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель
стремится четко определить само понятие «город».
Например, в США для получения статуса города
населенный пункт обязан иметь определенную численность
населения. Помимо этого возможным критерием для образования
муниципалитета служит общий уровень развития населенного
места, его доход, историческая значимость. Прописана процедура
получения статуса. Основанием для принятия петиции с
просьбой предоставить статуса города (city) является
доказательство финансовой достаточности и устойчивости
данного населенного места. По достижении последней и при
наличии минимально необходимой численности населения (она в
разных штатах колеблется от 75 до 300 чел.), составляется
петиция в Правительство штата. Ее должны подписать не менее
20–25% населения. Подписанная петиция выносится на общее
голосование (референдум), и в случае принятия – направляется
Правительству штата. Секретарь штата подтверждает результаты
голосования и соответствие территории населенного места
установленным требованиям, после чего населенный пункт
получает статус города. Статус «city» может быть предоставлен и
сельскому поселению, если выполнены указанные выше условия.
В Японии (которая относится к смешанному типу
устройства самоуправления) для получения статуса города
96
населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям:
его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60%
жилых строений располагаться в центральной части населенного
пункта; не менее 60% населения работать в промышленности,
торговле или других отраслях, типичных для города; наконец,
должны функционировать городские сооружения и службы,
перечень которых определяется актами органов префектуры.
3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих
органов местной власти вышестоящим. Представительные
органы в пределах предоставленных им полномочий действуют
автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре
представительных органов местной власти, наделены широкими
полномочиями и правами в сфере принятия решений.
Это
проявляется
в
отсутствии
уполномоченных
центрального правительства на местах, т.е. должностных лиц,
которые
опекают
представительные
органы
местного
самоуправления,
избираемые
населением
отдельных
административно-территориальных единиц.
4. Наряду с представительными органами местного
самоуправления непосредственно населением могут избираться
и некоторые должностные лица (шериф, казначей, налоговый
инспектор и т.д.).
5. Контроль за деятельностью местных органов в
англосаксонских странах осуществляется в основном
косвенным путем через центральные министерства, а также
через суд.
Главное достоинства англосаксонской модели – она
обеспечивает высокую самостоятельность местных органов.
Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных
сообществ и значительная их обособленность от центрального
правительства.
97
Континентальная модель
Континентальная модель местного самоуправления
получила распространение в странах континентальной Европы,
франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой
модели
в
административно-территориальных
единицах
параллельно действуют два органа власти – орган местного
самоуправления и назначенный из центра представитель
государства,
который
имеет
право
осуществлять
административный контроль за деятельностью выборных органов
местного самоуправления. Континентальная модель допускает,
что в некоторых областях может сохраняться определенная
иерархическая соподчиненность различных уровней управления.
При
определении
компетенции
и
условий
функционирования местного самоуправления обычно исходят из
наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и
«естественных» (например, города, поселки, села) населенных
мест и существующих различий между ними. Считается, что в
управлении первыми должны преобладать интересы государства,
в то время как вторые могут обладать значительной
самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего,
местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.
Основные характеристики континентальной модели:
1. Используется принцип негативного регулирования
полномочий: местные органы вправе осуществлять все действия,
прямо не запрещенные законом. Объем и содержание
полномочий местных органов обусловливается остаточным
свободным пространством, которое по закону не предоставлено
другим государственным органам.
2. Типично единообразное построение системы органов
власти местного самоуправления на низовом уровне: правами
муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские
98
общины (независимо от размеров территории и численности
населения).
Во Франции, например, низовым территориальным
коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь
самые различные по величине населенные пункты. Городские и
сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и
одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет
муниципальный совет.
3. Преобладает сочетание прямого государственного
управления на местах и местного самоуправления. Это
проявляется двух особенностях:
3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим
(в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и
специальный контроль за законностью актов местных органов
власти).
3.2. На местах действуют уполномоченные центрального
правительства.
4. Представительные органы создаются не на всех уровнях
системы разделения властей (их нет в округах и кантонах
Франции).
5. Контроль за деятельностью органов власти местного
самоуправления представлен разнообразными формами и
осуществляется по значительному кругу вопросов.
Как достоинство континентальной модели можно выделить
единство действий государственной власти и местного
самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности
местных сообществ при решении вопросов на территориальных
уровнях.
Недостаток – возможная конфликтность. Руководитель
государственной
администрации
назначается
«сверху»
независимо от воли местного населения и органа местного
самоуправления, что порождает элементы противостояния.
99
Примечание: В развитых демократических государствах
различия между двумя указанными моделями не имеют
принципиального значения. Обе модели базируются на сходных
принципах, и основой системы органов местной власти являются
представительные органы, формируемые населением.
Иберийская модель
Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли
по третьей – «иберийской» модели местного самоуправления.
Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются. На
местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный
населением или представительным органом глава администрации
утверждается затем парламентом или правительством как
представитель государственной власти. Одновременно он
является и председателем местного совета.
Среди немногочисленных достоинств этой модели можно
отметить единство системы представительной и исполнительной
власти, которое обеспечивается тем, что руководитель
административно-территориальной
единицы
одновременно
является и главой администрации и председателем местного
представительного органа.
Главный недостаток – авторитарность. Руководитель
административно-территориальной
единицы
концентрирует
большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он
легитимен в глазах населения и обладает властью как
председатель местного совета, в тоже время, он наделен
дополнительными
полномочиями
как
представитель
государственной власти.
Советская модель
От рассмотренных выше принципиально отличается
советская модель местного самоуправления, которая, по
100
мнению ряда исследователей, «является крайней формой
континентальной модели»1. Она была характерна для Советского
Союза, стран социалистической системы и некоторых
развивающихся
государств,
ориентировавшихся
на
социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той
или иной форме в странах, продолжающих считать себя
социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные
черты советской модели продолжают прослеживаться и в
некоторых странах СНГ.
В основе советской модели лежит отрицание принципа
разделения
властей
и
провозглашение
полновластия
представительных органов (советов) на соответствующей
территории. В рамках советской модели местные советы
народных депутатов рассматриваются как органы единой
государственной власти на местах (а не противостоящие центру
органы местного самоуправления) и единственные органы
государственной власти на соответствующих территориях. Все
другие органы государства считаются производными от советов и
им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления
по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает
западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы
и считаются полновластными органами, реальная власть
принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные
советы зачастую подменяются своими исполнительными
комитетами,
которые
выполняют
решения
партийного
руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих
общественных, слабо подготовленных помощников, а не
полновластных представителей населения в совете. Главная
задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей
территории актов центральной власти.
Мацузато Камитака. Третье звено государственного строительства России.
Саппоро. 1998. С. 13.
1
101
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Принципы
и
формы
местного
самоуправления
формировались в результате длительного, многовекового
диалектического противостояния общества и государства, в
процессе
согласования
интересов
общества
(в
лице
территориальных сообществ) и государства.
Отечественные и зарубежные специалисты считают, что
становление местного самоуправления – задача не только самого
этого института, но и государственной власти всех уровней,
которая не может быть стабильной, эффективной, если постоянно
не подпитывается жизненными соками мощной корневой
системы местного самоуправления1.
Местное управление обычно представляется сложным и
гибким
механизмом,
который
может
включать
как
государственную администрацию на местах, так и местные
представительные и исполнительные органы, что отражает
совмещение
в
институте
местного
управления
самоуправленческих и государственных начал. Именно в таком
качестве местное управление входит в государственный
механизм,
обладая
значительной
спецификой
и
самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.
Понятие
«местное
самоуправление»
формально
предполагает, что население административно-территориальных
единиц само управляет своими делами через соответствующие
органы, формируемые населением путем
голосования.
Американский профессор В.Остом справедливо заметил, что
«голосование – очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая
для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит,
Фомин Г.Г. Взаимодействие органов государственной власти и органов
местного самоуправления. // Полис. 1998. №4. С.163-165.
1
102
выбирая своих представителей»1. Поэтому не следует
абсолютизировать и фетишизировать понятие «самоуправление»
применительно к местному уровню, наделять его какими-то
особыми «общественными» свойствами и противопоставлять
государственному управлению.
Большинство исследователей считает, что в чистом виде
самоуправляющихся сообществ не существует. «Между
государством и организациями общества всегда устанавливаются
определенные взаимоотношения, в которых государство
ограничивает власть и влияние общественных звеньев. Вопрос
только,
–
в
какой
форме
устанавливаются
эти
взаимоотношения»2.
На практике невозможно провести четкую границу между
функциями
государственного
управления
и
местного
самоуправления, поскольку местные органы осуществляют не
только сугубо локальные функции, но и решают определенные
задачи, поставленные центральной властью.
В Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской
Хартии местного самоуправления 1985г. отмечается, что
однозначно определить, какими именно вопросами должны
заниматься местные власти вообще невозможно. Большинство
решаемых ими проблем имеют как местное, так и
общенациональное звучание, и ограничение компетенции
местных органов сугубо локальными, второстепенными
вопросами означало бы отведение местному самоуправлению
второстепенной роли. Один из исследователей этой проблемы
Б.Кичкин так сформулировал критерий разграничения вопросов
Остом В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
Саначев И. Корни и крона. О видах и формах местной власти, действительном
и мнимом самоуправлении. // Муниципальное право. Май-июнь 1998. С. 4-6.
1
2
103
государственного и местного значения: «государство имеет
дело с гражданами, а местная власть – с жителями»1.
Во
взаимоотношениях
государства
и
местного
самоуправления определяющая роль принадлежит государству.
Государство законодательно устанавливает:
 право местных сообществ граждан на местное
самоуправление;
 компетенцию, права и обязанности органов местного
самоуправления;
 гарантии
политической,
экономической
и
организационной самостоятельности местного самоуправления;
 формы контроля за местным самоуправлением;
 минимальные стандарты услуг, оказываемых органами
самоуправления населению, следит за их выполнением,
гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае
неэффективных действий или бездействия местных властей.
Существуют две модели взаимоотношений центральных и
местных властей: «модель партнерства» и «агентская модель».
Первая из них, обоснованная еще в 19 веке в трудах Дж.С.Милля,
ассоциируется с такими странами, как США, Швейцария,
Голландия, политическая система которых формировалась «снизу
вверх», путем постепенного объединения различных местных
сообществ.
Модель партнерства рассматривает отношения местных и
центральных властей как отношения партнеров и равноправных
товарищей, преследующих общие цели и оказывающих
необходимые услуги населению. В рамках данной концепции
местное самоуправление понимается, в первую очередь, как
органический элемент самовыражения соответствующего
Кичкин Б. Разграничение компетенции органов местного самоуправления. //
Проблемы теории и практики управления. 2000. №4 С.78-82.
1
104
местного сообщества, благодаря которому его жители имеют
возможность организовать в своих интересах необходимые им
службы. Подобная философия предполагает наличие небольших
и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной
автономией в различных сферах, в том числе и в области
финансов. Как правило, главным источником доходов местных
бюджетов являются прямые налоги.
В рамках агентской модели отношения между
центральными и местными властями рассматриваются, как
отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на
главенствующей роли центра в отношениях с местным
управлением. Местные органы считаются своеобразным
инструментом, посредством которого центральное правительство
реализует свой политический курс на местах. Сторонники этой
модели полагают, что центральные власти, выражая
общенациональные интересы, обладают более весомым
мандатом, а также более широким кругозором и знаниями,
необходимыми для принятия важных политических решений.
При этом, местное самоуправление рассматривается как
административное средство осуществления управленческих
функций на местах, нацеленное не столько на обеспечение
местного представительства, сколько на предоставление услуг
населению. А государство – как гарант эффективности
социально-экономической жизни, призванный обеспечить
разумные стандарты услуг, представляемых населению,
имеющий право руководить и управлять деятельностью местного
самоуправления. Значительная часть расходов местных властей
при такой модели покрывается за счет финансирования из
внешних источников.
Следует учитывать, что выделение вышеназванных моделей
взаимоотношений центральных и местных властей достаточно
абстрактно, носит полярный характер, и поэтому сфера
105
реальных взаимоотношений находится где-то посредине. Ни в
одном современном государстве взаимоотношения центральных
и местных властей не могут быть адекватно описаны лишь с
точки зрения какой-либо одной модели. Эти взаимоотношения
могут носить разный характер в различных сферах общественных
отношений. Порой, сложно говорить о модели взаимоотношений
центрального правительства с местными властями, потому что
различные министерства строят эти отношения с применением
разных принципов и подходов.
В последнее время в научной литературе выдвигается новая
модель взаимоотношений центральных и местных властей, в
основе которой лежит «концепция взаимозависимости».
Сторонники этой концепции английские ученые Р.А.В.Родс и
Т.Бирн считают, что отношения центральных и местных органов
характеризуются как некоторой степенью их независимости, так
и взаимозависимостью и определяются реальным властным
потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении
ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.
Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный
фактор, правильный выбор конкретной стратегии1.
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Компетенция и права самоуправления определяют характер
его деятельности и меру самостоятельности местных властей.
Чтобы органы власти местного самоуправления не превысили
этой меры и соблюдали в своей деятельности интересы как
государства, так и местного сообщества, необходим контроль за
текущей деятельностью самоуправления.
Контроль за самоуправлением осуществляется в трех видах:
Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах
современного мира. // Федерализм, региональное управление и местное
самоуправление. М. 2000. С.31.
1
106
1) контроль населения;
2) государственный надзор;
3) самоконтроль органов власти самоуправления.
Контроль населения
Деятельность местного самоуправления подконтрольна
населению, поскольку оно формирует органы местной власти в
ходе выборов. Население контролирует деятельность властей
двояким образом. Как избиратель, каждый член местного
сообщества регулярно формирует состав органов власти и в
некоторых государствах имеет право досрочного отзыва
депутатов.
В промежутке между выборами население обладает правом
местного (общенационального) референдума или опроса.
Население может воспользоваться правом «народной инициативы» – специальной процедурой, позволяющей предлагать
местным органам власти осуществление каких-либо мероприятий
или принятие дополнительных норм и правил. Кроме того,
население контролирует деятельность местных властей
естественным образом, как потребитель услуг, которые
предоставляют муниципальные органы власти. Оно оказывает
постоянное
давление
на
власти
в
случае
их
неудовлетворительного качества или недостаточного объема.
Внутренний контроль
Нормальное функционирование органа самоуправления
предполагает внутренний контроль (самоконтроль) за
выполнением
собственных
решений
соответствующими
службами и подразделениями.
Внутренний контроль осуществляется по нескольким
направлениям.
107
Выполнение решений соответствующими службами
подлежит внутреннему контролю со стороны исполнительного
органа самоуправления. Он реализуется специально создаваемым
органом в рамках управления делами.
Общее руководство и контроль по отношению к
исполнительному органу осуществляет представительный орган
самоуправления. Его контроль реализуется в форме права
представительного органа власти планировать бюджет и развитие
территории местного сообщества. Оба плана составляют
«рамки», которые исполнительные органы не могут перешагнуть.
Дополнительным рычагом выступает контроль финансовой
деятельности.
Он
организуется
бюджетной
комиссией
представительного органа, которая готовит для депутатов
рекомендации по принятию бюджета, а также по ежегодному
отчету исполнительной власти. Во всех странах мира именно
бюджетная комиссия состоит исключительно из депутатов, в то
время как остальные комиссии могут быть смешанными, т.е.
включать и представителей исполнительной ветви власти.
Наконец, контроль проявляется еще и в том, что
представительная власть может вернуть себе право решения тех
вопросов, которые она делегировала другим органам.
Государственный контроль
Сторонники различных концепций взаимоотношений
центральных и местных органов, как правило, не ставят под
сомнение необходимость эффективного контроля центра над
местным самоуправлением и его законодательного закрепления.
Такая необходимость, по мнению германского исследователя
Ф.Л.Кнемайера, обусловлена необходимостью «гарантирования
интересов государственного целого в связи с особыми
интересами коммун» и чтобы местное самоуправление «не стало
108
государством в государстве, а решало свои задачи в рамках
общегосударственных законов»1.
В странах континентального права важную роль в
осуществлении контроля за деятельностью местных властей
играют представители государственной администрации на
местах. Например, в Венгрии назначенный центром
представитель Республики вправе опротестовать в судебном
порядке решения местных властей, которые, по его мнению,
являются незаконными. В Литве полномочный представитель
правительства имеет право не только опротестовать, но и
приостановить выполнение решений органа самоуправления в
случае, если они нарушают права граждан. До начала 80-х годов
во Франции представитель центральной власти в департаменте префект, посчитав решение местного совета незаконным, мог
объявить его недействительным. В настоящее время эта норма
смягчена, и префект имеет право обжаловать решения местных
властей в судебном порядке, потребовав незамедлительного
прекращения их исполнения до вынесения заключения судом.
Общий административный контроль над местными органами
самоуправления осуществляется правительством в лице
специально определенного министерства или его подразделения.
В Японии этими органами ведает министерство по делам
местного самоуправления, в Норвегии – министерство местного
управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии, Дании –
министерство внутренних дел.
Контроль над местным самоуправлением со стороны
министерств
играет
значительную
роль
в
странах
англосаксонского права. Эти министерства разрабатывают
законы о местном самоуправлении, готовят его реформы,
Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Боварии (Основные
структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М. 1995. №4. С.107-121.
1
109
контролируют местные финансы, условия службы, оплату труда
и пенсионное обеспечение муниципальных служащих и т.п.
Законодательство обычно устанавливает определенные
санкции за ненадлежащее выполнение местными органами своих
функций: отстранение от должностей должностных лиц и
муниципальных служащих, наложение на них взысканий,
передача отдельных полномочий агентам правительства на
местах. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных
советов, предусмотренный, в частности, законодательством
Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики,
Индии1. В демократических государствах такой роспуск бывает
возможным лишь при определенных законодательством
обстоятельствах.
Государственный надзор
осуществляется
особыми
органами, которые создаются на всех уровнях государственного
устройства помимо органов суда и прокуратуры.
Задача органов государственного надзора (опеки) за
текущей деятельностью местного самоуправления заключается в
том, чтобы обеспечить выполнение местными сообществами
возложенных на них задач в интересах общего блага. При этом
орган надзора обязан благожелательно относиться к местному
самоуправлению и защищать его права.
Государственный надзор за местным самоуправлением
делится на:
 общий надзор;
 специальный надзор по государственным делам.
1. Общий надзор осуществляется в отношении тех задач,
решение которых отнесено законом к компетенции местного
сообщества, либо добровольно взятых обязательств. Общий
Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах
современного мира. // Федерализм, региональное управление и местное
самоуправление. М. 2000. С.37.
1
110
надзор ограничивается лишь правовым контролем, т.е. проверкой
правомерности (законности) принимаемых решений. Общий
надзор осуществляется превентивными и последующими
методами контроля.
Превентивные
методы
контроля,
как
правило,
предполагают получение санкции на осуществление каких-либо
мероприятий, консультации с вышестоящими органами
управления и власти, право органов надзора на получение в
любое время нужной информации. В ФРГ, например,
законодательство
земель
предписывает
местному
самоуправлению согласовывать все решения, если ими
затрагиваются интересы будущих поколений горожан, либо
интересы других местных сообществ. К таковым относят
решения, связанные с арендой или продажей крупных участков
земли, предоставлением концессий и займов в особо крупных
размерах (законодатель определяет эти размеры).
К последующим методам контроля относятся:
 право опротестовывать и отменять решения органов
местного самоуправления;
 право бюджетных органов вносить в бюджет
самоуправления «забытые» им статьи расходов и выделять
ассигнования на них;
 право отдавать распоряжения по оговоренному в
законах кругу вопросов, а в случае отказа или уклонения от его
выполнения – непосредственно их исполнять;
 право в случае бездействия власти и запущенности
делопроизводства назначать в орган местного самоуправления
правительственного чиновника для наведения порядка
(комиссара), либо досрочно прекращать полномочия местного
органа власти.
Особенность общего надзора: он осуществляется лишь в
интересах общественного блага, но не для проведения интересов
отдельного гражданина. Критерием для него не могут служить и
соображения политического характера.
111
2. Специальный надзор по государственным делам
осуществляется в отношении государственных обязанностей,
которые
переданы
самоуправлению
соответствующими
законами. Он реализуется в формах неограниченного контроля за
законностью и целесообразностью предпринимаемых местными
властями действий.
Контроль,
равно
как
и
хорошо
отлаженное
законодательство, действуют подобно закону всемирного
тяготения: они создают «поле притяжения», которое не дает
самостоятельному местному самоуправлению «выкатываться» за
пределы системы разделения властей в государстве.
Контрольные вопросы к лекции №5
1. Основные отличия общественной и государственной
теорий местного самоуправления.
2. Англосаксонская модель местного самоуправления, ее
достоинства и недостатки.
3. Основные характеристики континентальной модели
местного самоуправления.
4. «Демократизм»
советской
модели
местного
самоуправления.
5. Сущность «партнерской» и «агентской» моделей
взаимоотношений государства и местного самоуправления.
6. Охарактеризуйте существующие виды контроля за
самоуправлением.
7. Раскройте содержание контроля за самоуправлением со
стороны населения.
8. Сущность самоконтроля органов власти.
9. Задачи
государственного
надзора
за
текущей
деятельностью самоуправления, средства и методы.
112
ЛЕКЦИЯ 6. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основные понятия:
избирательное право; мажоритарная избирательная
система;
пропорциональная
избирательная
система;
смешанная избирательная система; виды выборов;
избирательные
цензы;
избирательные
комиссии;
регистрация избирателей (списки); выдвижение кандидатов в
депутаты; финансирование выборов; голосование; пиар;
наблюдатели.
Представительные органы местного самоуправления
избираются населением. Имея свои национальные особенности,
избирательное право современных государств, предполагает
использование при подготовке и проведении выборов различных
модификаций
мажоритарной
или
пропорциональной
избирательных систем, или их сочетания.
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Избирательное право можно рассматривать в двух аспектах:
1. Совокупность законодательных норм, регулирующих
порядок избрания представительных органов и должностных лиц
в государстве. В систему законодательства, регламентирующего
выборы, входят:
 международные договоры, содержащие основные
принципы избирательного права (например, всеобщая декларация
прав человека);
 Конституция страны (конституции большинства стран
содержат положения, регулирующие важнейшие наиболее общие
вопросы избирательного права);
 Избирательные кодексы и законы;
113
 другие
нормативно-правовые
акты
(регламенты
парламентов, указы президентов, постановления правительств,
решения судов, постановления избирательных комиссий и т.д.).
2. Субъективное право граждан участвовать в образовании
представительных органов, т.е.:
 право избирать (активное избирательное право);
 право быть избранным (пассивное избирательное право).
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
Избирательная система – закрепленный в законе
конкретный способ организации выборов, т.е. система
выдвижения кандидатов, голосования и подсчета голосов.
Понятие «избирательная система» близко к понятию
«избирательное право», но более широкое. Избирательная
система включает в себя не только правовые нормы,
закрепленные
законодательством,
но
и
сложившиеся
общественные отношения, правовые обычаи и традиции.
Последние (национальные, религиозные, местные обычаи и
традиции) в ряде государств имеют не меньшую силу, чем
законы и постановления, принятые государственными органами.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что в каждом государстве
существует своя избирательная система. Но все национальные
избирательные системы построены на основе мажоритарной, или
пропорциональной избирательной системы, или их сочетания.
Мажоритарная избирательная система предполагает, что
кандидат становится избранным депутатом, если за него
проголосовало большинство избирателей. Существует несколько
разновидностей мажоритарной системы.
Мажоритарная система абсолютного большинства
распространена достаточно широко. Она предполагает, что для
избрания депутатом представительного органа кандидату
требуется набрать более 50% голосов избирателей. Как правило,
114
выборы проводятся в два тура. Во втором туре может
применяться система относительного большинства.
Мажоритарная система относительного большинства.
Выборы проводятся в один тур. Победителем становится
кандидат, набравший хотя бы на один голос больше, чем
конкуренты.
Мажоритарная
система
квалифицированного
большинства. Для избрания требуется квалифицированное
большинство голосов избирателей (2/3, 3/4,75%,…). Эта система
чаще применяется не для избрания депутатов местных советов, а
для избрания руководителей и должностных лиц органов местной
власти.
Как правило, при мажоритарной системе выборы
проводятся по одномандатным округам. При этом по
законодательству ряда стран, если в округе выдвинут или остался
только один кандидат, то голосование вообще не проводится. Он
автоматически становится депутатом.
Достоинства мажоритарной системы:
 избиратель голосует за конкретную личность, делает
осознанный выбор;
 результативность;
 простота;
 возможность создания в местном совете фракций
единомышленников, что обеспечивает большую стабильность
местного самоуправления.
Недостатки мажоритарной системы:
 «пропадают» голоса, поданные не за победителя;
 затруднено избрание представителей политических сил,
не представляющих большинство избирателей.
Пропорциональная избирательная система основана на
том, что места в представительном органе распределяются между
115
партиями и избирательными блоками пропорционально
количеству набранных ими голосов.
Например, избирается местный совет, состоящий из 30
депутатов. В выборах участвуют три партии. Первая набрала 60%
голосов избирателей, вторая – 30, третья – 10. По результатам
выборов первая партия получает в совете 18 мест (60%), вторая –
9 мест (30%), третья № места (10%).
Существует более сотни вариантов пропорциональной
системы. Это связано с различными способами распределения
мандатов.
Пропорциональная система всегда связана с голосованием
по партийным спискам. В отличие от мажоритарной системы,
избиратель голосует не за конкретную личность, а за
политическую партию или избирательный блок. Партия или блок,
участвующие в выборах сами формируют список кандидатов.
Виды партийных списков:
 «Жесткие,
связанные,
закрытые
списки».
Используются в большинстве стран, проводящих выборы
представительных органов по пропорциональной системе.
Избиратель не имеет права менять установленный партией
порядок кандидатов в списке. Кандидаты получают мандаты в
той последовательности, в которой они расположены в списке.
Чем «выше» в списке стоит кандидат, тем выше вероятность его
избрания;
 «Полужесткие списки». Первый мандат всегда
получает кандидат, стоящий в списке первым. Как правило – это
партийный руководитель. Но избиратель имеет право ставить в
списке знаки предпочтения (преференции) по отношению к
другим
кандидатам.
Кандидат,
получивший
больше
преференций, поднимается по списку вверх и повышается
вероятность его избрания;
116
 «Свободные, гибкие, открытые списки». Кандидаты в
списке размещены по алфавиту, а избиратель ставит цифры
преференций. Если он не поставил знаков, значит, он согласен с
порядком размещения кандидатов в списке, если поставил только
одну цифру, то учитывается только этот знак преференции, а
остальные – по списку;
 Панаширование (фр. смесь). Избиратель может
выбирать список партии, а из списков других партий выбирать
отдельных кандидатов.
Пропорциональная система, как правило, предполагает
наличие определенного законодательством избирательного
барьера – минимального процента голосов избирателей, набрав
который партия может участвовать в распределении мандатов.
Барьер устанавливается для того, чтобы в выборах и
распределении мест в выборном органе участвовали партии,
которые имеют реальную социальную базу и поддержку
избирателей.
Уровень
барьера
устанавливается
национальным
законодательством. В разных странах Европы он установлен в
пределах от 1 до 7 процентов.
Достоинства пропорциональной системы:
 способствует становлению и развитию политических
партий и политической системы общества;
 состав избранного представительного органа более
адекватно отображает распределение политических симпатий в
регионе.
Недостатки пропорциональной системы:
 избиратель голосует за партию, часто зная только ее
лидера и не зная тех, кого партия включила в список кандидатов
(голосование за «кота в мешке»);
 сложность;
117
 нет смены политических лидеров, во власти одни и те
же лидеры партий.
Смешанная система. Представляет собой сочетание
мажоритарной и пропорциональной систем. Часть депутатов
избирается по одномандатным округам с использованием
мажоритарной системы, часть – по многомандатным округам с
использованием
пропорциональной системы. Избиратель
получает два бюллетеня. Один бюллетень – для голосования по
мажоритарной системе, другой – по пропорциональной.
В зависимости от используемой избирательной системы
могут формироваться одномандатные и многомандатные
избирательные округа.
Одномандатные избирательные округа образуются при
проведении выборов по мажоритарной системе (США,
Великобритания,
Канада,
Индия).
Административнотерриториальная
единица,
на
которой
избирается
представительный орган, делится округа, количество которых
равно количеству мест (мандатов) в выборном органе. В каждом
округе кандидатов может быть много, но все они борются за один
мандат (от каждого округа избирается только один депутат).
Многомандатные избирательные округа образуется при
проведении выборов по пропорциональной системе (Финляндия,
Швеция, Голландия, Норвегия, Израиль, ЮАР и др.).
Административно-территориальная
единица,
на
которой
избирается представительный орган, может составлять один
единый округ, количество разыгрываемых мандатов в котором
равно количеству мест в избираемом представительном органе.
Возможен вариант, когда административно-территориальная
единица делится на несколько (не большое количество)
многомандатных округов, в которых суммарное количество
мандатов равно количеству мест в избираемом представительном
органе. Голосование проводится по партийным спискам.
118
ВИДЫ ВЫБОРОВ
Прямые. Депутаты представительных органов избираются
населением непосредственно. Таким образом, избираются органы
местного самоуправления, нижние палаты парламентов
большинства государств, в ряде стран – глава государства, в
некоторых странах – обе палаты парламента.
Косвенные. Избиратели избирают выборщиков, которые
потом избирают должностных лиц государства. Такая система
выборов президента зародилась в США и формально существует
до настоящего времени. Здесь в первый вторник после первого
понедельника в ноябре високосного года проходит всеобщее
голосование – избираются выборщики, которые потом избирают
президента. В январе следующего года выборщики собираются в
Вашингтоне, и вице-президент оглашает поданные ими записки,
о том, как они проголосовали. В записке выборщик должен
указать не ту кандидатуру, за которую он поддерживал во время
всеобщего голосования, а ту, которая набрала больше голосов в
его штате.
Многоступенчатые.
Классической
моделью
многоступенчатых выборов была система выборов в советы,
которая существовала до 1936 года в СССР. Граждане избирали
прямым голосованием только депутатов местных советов,
которые затем избирали делегатов на районные и городские
съезды советов. Делегаты районных и городских съездов
избирали делегатов на республиканские съезды, которые в свою
очередь
избирали
делегатов
съезда
СССР.
Съезды
соответствующих уровней избирали исполнительные комитеты,
которые избирали Президиумы исполнительных комитетов.
Подобная система используется при избрании собраний
народных представителей провинций, районов и округов Китая, а
так же при избрании Всекитайского Собрания Народных
Представителей Китая.
119
Очередные и внеочередные (досрочные). Досрочные
выборы предусмотрены в странах, законодательство которых
устанавливает возможность роспуска представительного органа.
Дополнительные. Проводятся, если в коллегиальном
органе появляется вакансия. Белорусским законодательством
предусмотрено проведение выборов депутатов вместо выбывших.
Частичные. Проводятся, если законодательством страны
предусмотрено частичное обновление (ротация) коллегиального
органа.
Советник (депутат) Генерального совета Франции
избирается на 6 лет. Но каждые 3 года переизбирается 1/2 совета.
Промежуточные. В США выборы в високосный год, когда
избирается президент, считаются основными. Одновременно
избирается Палата представителей, 1/3 Сената, ряд органов
местного самоуправления, губернаторов, мэров городов. Выборы,
проводимые спустя 2 года после президентских выборов, когда
переизбирается нижняя палата, 1/3 Сената, органы местного
самоуправления и т.д. считаются промежуточными.
Первичные (праймериз). Проводятся в США при отборе
кандидатов в президенты, губернаторы, мэры и т.д. Это выборы,
которые организует партия для отбора из своих рядов кандидатов
на выборную должность. Первичные выборы бывают открытые,
когда в голосовании может участвовать любой избиратель, и
закрытые, когда от избирателя требуется подтверждение, что он
принадлежит к данной партии или клятва, что он ее
поддерживает.
Свободные. Избиратель сам решает, участвовать ли ему в
выборах и за кого голосовать.
Обязательные. Законодательством страны установлено, что
граждане обязаны участвовать в выборах. Предусмотрены
санкции за неучастие.
120
В Австралии, Люксембурге, Австрии предусмотрены
санкции в виде штрафов. В Греции, Турции, Австрии
предусмотрены санкции в виде лишения свободы. В Италии
списки лиц не участвующих в выборах могут публиковаться в
газетах. В Аргентине за неучастие в выборах предусмотрен
штраф и лишение прав получить должность на госслужбе в
течение 3 лет. В Бельгии за первый раз – штраф, второй – штраф
большего размера, третий – штраф и публикация фамилий в
специальном объявлении, которое вывешивается в публичных
местах, четвертый – Лишение избирательного права на 10 лет и
запрет на получение должности в государственном аппарате.
Равное избирательное право. Все избиратели имеют
равные права, равное количество голосов. Как правило «один
избиратель – один голос». В некоторых странах, где используется
смешанная избирательная система, «один избиратель имеет два
голоса»: один – по мажоритарной системе, другой – по
пропорциональной.
Равные права и обязанности имеют и кандидаты. Но в
некоторых
странах
законодательство
предусматривает
отклонения от этого принципа. В парламенте Бангладеш 30 из
330 мест зарезервировано для женщин. Эти места заполняются
после выборов. В парламенте государства Бутан из 150 мест 10
отданы духовенству. В Индии 1/12 верхней палаты избирается от
лиц с университетским образованием и 1/12 от учителей. Во
Франции 12 сенаторов избираются Советом французов,
проживающих за рубежом.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ЦЕНЗЫ
Избирательные цензы – это условия, которым должны
соответствовать граждане, чтобы обладать избирательным
правом (активным и/или пассивным).
121
Возрастной. Активное избирательное право в большинстве
стран граждане приобретают с 18 лет. В некоторых странах
возрастной ценз бывает выше. Например, в Японии, Швейцарии с
20 лет.
Пассивное избирательное право граждане приобретают, как
правило, в более зрелом возрасте. В Беларуси установлены
следующие возрастные цензы. Для депутата местного Совета
депутатов – 18 лет, депутата Палаты представителей – 21 год,
члена Совета Республики – 30, Президента Республики Беларусь
– 35 лет.
Образовательный. Более широко применяется для
пассивного избирательного права. Кандидаты на некоторые
государственные должности должны иметь определенный
уровень образования.
Ценз проживания. Ценз проживания не означает
требования постоянной прописки, а фактическое проживание в
данной местности определенный (или не определенный)
законодательством период времени. США – 1-2 месяца, ФРГ – 3
месяца, во Франции – полгода, В Канаде 12 месяцев.
Законодательство Республики Беларусь не устанавливает
период постоянного или временного проживания, позволяющий
гражданину участвовать в выборах. Но списки избирателей
должны быть готовы за 2 недели до выборов. Следовательно, это
и есть минимальный срок проживания на территории
избирательного участка для включения в списки граждан,
имеющих право участвовать в выборах.
Ценз пола. Женщины получили право голоса недавно. В
Германии в 1919, США – в 1920, Франции - в 1944, Италии – в
1945, Японии – в 1946, Швейцарии – в 1971 году.
В горном кантоне Апенцель Швейцарии местные органы
власти избираются на собрании, в котором могут участвовать
«взрослые граждане, которые носили, или могут носить шпагу».
122
Прямого запрета на участие женщин в собраниях нет, но они не
носят шпагу и не участвуют в выборах местной власти.
В Европе в княжестве Лихтенштейн женщины по
сегодняшний день не имеют права голоса.
Женщины не имеют права голоса во многих исламских
странах.
На Гаити женщины участвуют только в выборах местных
органов, в Гватемале участвуют в выборах только грамотные
женщины, в Коста-Рике – замужние женщины старше 25 лет,
незамужние – старше 30.
Имущественный. Долгое время существовал во многих
странах. Сейчас применяется в Австралии, Колумбии, Мексике,
Новой Зеландии, Коста-Рике для пассивного права. Этим
кандидат подтверждает, что он идет во власть не ради
обогащения.
Прочие цензы.
Профессиональный. Запрет на участие в выборах
военнослужащих, полицейских, прокурорских работников
достаточно широко распространен в странах современного мира.
Религиозный. Используется в ряде мусульманских стран.
Моральный. Во многих странах ограничены избирательные
права лиц, привлеченных к уголовной ответственности,
содержащихся под стражей. В Мексике избирательного права
лишены наркоманы, в Голландии – лица лишенные родительских
прав, в Англии – банкроты.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ
Подготовку и проведение выборов осуществляют
избирательные комиссии. Их система, порядок формирования и
деятельности, полномочия регламентируются законодательством.
Наиболее распространенной в странах Европы является
123
трехуровневая система комиссий: центральная комиссия –
территориальная (окружная) – участковая.
Центральная
комиссия
может
быть
постоянно
действующей, временной или вообще не создаваться.
В Беларуси, Молдове, России, Украине созданы, постоянно
действующие, центральные комиссии.
В Сербии, ФРГ, Австрии, Мексике центральные комиссии
создается на период выборов из представителей крупнейших
политических партий и правительства.
В Англии, Франции, Италии центральной комиссии нет. Ее
функции выполняет Министерство внутренних дел.
Состав и формирование некоторых центральных
комиссий.
В Республике Беларусь – 12 членов центральной комиссии.
6 членов назначает Президент, 6 избирает Совет Республики
Парламента.
В России – 15 членов центральной комиссии. По 5 членов
комиссии направляют в ее состав Президент, Государственная
Дума и Свет федерации.
В Украине – 15 членов центральной комиссии. Формирует
ее Верховная Рада по представлению Президента.
В Молдове – 9 членов центральной комиссии. По 3 члена
комиссии направляют в ее состав Президент, Парламент и
Высший Совет магистратуры.
В Литве количественный состав центральной комиссии
зависит от количества партий имеющих свои фракции в
парламенте. По 3 члена комиссии назначают Министр юстиции и
общество юристов. Парламент назначает председателя комиссии
и членов комиссии от каждой из партийных фракций парламента.
В состав центральной избирательной комиссии Латвии
входит 9 членов, из которых председателя и 7 членов избирает
Парламент, а одного – Верховный суд.
124
Состав Эстонской центральной комиссии – 7 человек. Двух
членов комиссии назначает Председатель Государственного
Суда, по одному – Канцлер юстиции, Государственный
контролер, Генеральный прокурор, Директор канцелярии
Парламента и Государственный секретарь.
Окружные
(территориальные)
комиссии.
В
Великобритании, Голландии, Индии, Новой Зеландии и ряде
других государств окружные (территориальные) избирательные
комиссии не создаются. Функцию организации выборов на
территориальном
уровне
осуществляют
специальные
госчиновники.
В странах Европы распространена практика формирования
окружных (территориальных) комиссий из представителей
политических партий и чиновников местной власти.
Участковые комиссии. Как правило, назначаются
местными властями или вышестоящими комиссиями. Могут
формироваться из представителей политических партий и
муниципальных чиновников.
Формирование окружных (территориальных) комиссий в
некоторых странах.
Беларусь.
Окружные
(территориальные)
комиссии
формируются президиумами Советов депутатов и исполкомами
из представителей политических партий, общественных
объединений, трудовых коллективов, граждан.
Россия.
Половина
членов
комиссии
назначается
представительным органом административно-территориальной
единицы, другая половина – исполнительным органом. В составе
комиссии должно быть не менее 1/3 представителей партий и
блоков, не более 1/3 госслужащих.
Украина.
Образуются
Советами
с
обязательным
включением представителей партий.
125
Казахстан.
Назначаются
Центризбиркомом
по
представлению акимов (местных исполкомов).
Молдова. Центризбирком образует окружные комиссии,
окружная – участковые. В состав комиссий не могут входить
представители партий, участвующих в выборах.
Литва.
Окружные
комиссии
формируются
из
представителей политических партий, имеющих фракции в
Парламенте.
По
два
члена
комиссии
направляются
Министерством юстиции и обществом юристов, один член
комиссии направляется мэром. Участковые комиссии образуются
окружной комиссией.
Эстония. Уездная комиссия назначается уездным
старшиной. Участковые – собранием местного самоуправления.
РЕГИСТРАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ (СПИСКИ)
Необязательная. В списки включаются лишь те
избиратели, которые сами прибыли на участок и попросили
зарегистрировать их. Такая практика регистрации избирателей
используется в США, Латвии, большинстве стран Северной и
Южной Америки. Необязательная регистрация бывает
постоянной и периодической.
Постоянная регистрация. Избиратель, однажды включенный
в списки, остается в них до выбытия.
Периодическая регистрация. Старые списки периодически
уничтожаются и составляются новые.
Обязательная. Гражданин не проявляет инициативу по
своему включению в списки избирателей. Обязанность
составлять и обновлять списки лежит на государственных
органах и избирательных комиссиях.
В ряде стран избирателю, включенному в списки, выдается
карточка или специальное удостоверение.
126
ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ В ДЕПУТАТЫ
Наиболее распространены следующие способы выдвижения
кандидатов в депутаты: самовыдвижение, выдвижение от группы
граждан, от политической партии или избирательного блока, от
трудового коллектива.
Самовыдвижение. Для регистрации кандидатом в депутаты
гражданин подает в избирательную комиссию заявление и вносит
установленный законом денежный залог.
От группы граждан выдвижение возможно собранием
граждан, проживающих на территории соответствующего округа
или путем сбора подписей избирателей.
В некоторых государствах для выдвижения кандидатом в
депутаты необходимо представить в комиссию и подписи
избирателей и денежный залог. При этом количество подписей
может быть очень малое (Австралия, Великобритания, Ирландия
–
10 подписей, Швейцария – 12, Голландия – 25), но здесь высокий
денежный залог.
От политических партий. Выдвижение кандидатов в
органы
местного
самоуправления
осуществляется
территориальными структурами политических партий в порядке,
установленном законом. В некоторых государствах выдвижение
от политических партий является лишь частью процедуры
выдвижения – требуется сбор подписей избирателей.
От трудовых коллективов. Собрание трудового
коллектива предприятия, расположенного на территории
избирательного округа, может выдвинуть кандидата в депутаты.
При этом не обязательно, чтобы он работал на этом предприятии.
На Западе этот способ выдвижения не применяется.
ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ
Основными источниками финансирования выборов являются:
127
 государственный бюджет;
 избирательные фонды кандидатов, формируемые из
личных средств кандидатов, пожертвований частных лиц, фирм и
организаций, средств политических партий.
В Республике Беларусь подготовка и проведение выборов
осуществляется за счет средств республиканского бюджета.
Центризбирком может формировать внебюджетный фонд,
средства в который могут перечислять граждане, организации и
общественные объединения страны. Средства внебюджетного
фонда распределяются Центризбиркомом.
В странах Запада избирательные фонды кандидатов берут на
себя практически все расходы, связанные с выдвижением
кандидатов и проведением агитационной кампании. Бюджетные
средства используются для финансирования деятельности
избирательных комиссий. Страны СНГ постепенно переходят на
такую же систему финансирования выборов.
Например, в России государственный бюджет финансирует
работу комиссий. Кандидаты, партии и блоки для
финансирования расходов своих предвыборных мероприятий
обязаны создать избирательные фонды. Закон устанавливает
максимальный
размер
фонда.
Аналогичная
система
финансирования выборов действует в Украине, Казахстане,
Эстонии.
ГОЛОСОВАНИЕ
Тайное голосование. Практически во всех государствах
голосование тайное. Порой, стремясь исключить возможность
мошенничества в ходе выборов, в некоторых странах идет на
нарушения тайны голосования. В штате Колорадо на бюллетене
ставится порядковый номер, совпадающий с номером избирателя
в списке избирателей. В штате Южная Каролина при получении
бюллетеня избиратель сообщает, за кого он будет голосовать. В
128
некоторых странах бюллетени имеют номера, корешки с такими
же номерами и сброшюрованы в книгу. При желании по
корешкам можно определить, кто как проголосовал.
Технологии голосования в разных странах имеют свои
особенности. Наиболее распространенной является технология
голосования на избирательном участке с использованием
бюллетеня, кабины для тайного голосования и урны.
В
последнее
время
разрабатываются
технологии
электронного голосования. В США уже наработан некоторый
опыт проведения электронного голосования. Белорусскими
учеными разработана система электронного голосования, которая
частично использовалась во время парламентских выборов в
Казахстане в 2004 году. Высокая стоимость электронных систем
– главные препятствия на пути их широкого применения.
Сдерживающим фактором является их сложность, что повышает
возможность сбоев и отказов при эксплуатации. Так, в США во
время президентских выборов в 2000 году в штате Флорида из-за
сбоев электронной системы голосования комиссиям пришлось на
протяжении нескольких недель вручную пересчитывать
бюллетени. До окончания пересчета весь мир не знал кто из
кандидатов в президенты (Буш или Гор) стал победителем.
Для большинства стран актуальной проблемой является
обеспечение участия в голосовании тех избирателей, которые в
день выборов по каким-либо причинам не смогут прибыть на
избирательный участок. В связи с этим законодательством
предусматривается голосование:
 по почте;
 на дому;
 по доверенности;
 по открепительному талону.
Для предотвращения подделки избирательных бюллетеней и
фальсификации результатов выборов в некоторых государствах
129
предусматривают защиту бюллетеня (специальные бумага и
краски, особый формат и шрифт, водяные знаки, специальные
рисунки и изображения, голограммы, металлические нити и др.).
Такие бюллетени печатаются на специальных полиграфических
предприятиях, их изготовление очень дорогое.
Не менее надежный и очень дешевый способ
предотвращения подделки бюллетеня использует Латвия. Здесь
бланк бюллетеня не является документом строгого учета.
Избиратель может выбрать его из пачек бюллетеней в комнате
для голосования, на столе участковой избирательной комиссии,
взять у кого-то из граждан в комнате для голосования или на
улице. Бюллетень не имеет никакой защиты. Заполнив
бюллетень, избиратель вкладывает его в специальный конверт,
выдаваемый избирательной комиссией, и тайна соблюдается.
Нет специальной защиты и у бюллетеней используемых при
голосовании в Республике Беларусь. Бюллетень признается
действительным, если участковой комиссией с ним проведена
определенная процедура – поставлены подписи двух членов
комиссии.
PR – PABLIK RELATION
Пиар (PR - pablik relation – публичные отношения).
Выборы, особенно в современных условия, – жесткая
политическая борьба кандидатов за голоса избирателей. Для
победы кандидата на выборах необходимо, чтобы в обществе был
сформирован его положительный образ, чтобы именно его
избиратели видели наиболее достойным своим представителем в
выборном органе, чтобы граждане видели, что другие кандидаты
не достойны быть депутатами и не смогут оправдать их надежд.
Условно пиар разделяют на «белый» и «черный».
«Белый» пиар направлен на повышение авторитета
кандидата среди избирателей. Его методы весьма разнообразные:
130
рассылка персональных писем и обращений к избирателям,
посещение избирателей на дому по принципу «от двери к двери»,
активная благотворительная деятельность через школы, детские
сады, общественные организации, защита интересов населения в
государственных инстанциях, активная пропаганда деятельности
кандидата в интересах людей.
При «раскрутке» малоизвестных кандидатов может быть
организован скандал, как правило, с властью, голодовка за
«правое дело», заявление о готовящемся покушении и т.д.
Огромное значение для формирования положительного
имиджа кандидата имеют СМИ, особенно телевидение.
Отдельные мероприятия, проводимые для повышения
рейтинга
кандидата
(благотворительность,
меценатство,
отстаивание интересов населения) можно было бы признать
безвредным и даже, в какой-то степени, не бесполезным для
избирателей явлением, если бы в них не превалировали
позерство, меркантильность, самореклама и необоснованные
обещания.
«Черный» пиар – однозначно негативное явление. Его
цель – очернить, унизить конкурента, распространить о нем
негативную информацию, пусть даже не достоверную. Но
распространение не достоверной (клеветнической) информации
преследуется по закону. Поэтому технологи «черного» пиара
используют множество методов, позволяющих им уходить из-под
ответственности. Вот, например, один из таких методов: Задолго
до выборов учреждается газета, которая до начала избирательной
кампании не издается («спящая» газета). Подыскивается
гражданин, который является однофамильцем конкурента,
желательно и тезкой по имени и отчеству. Когда начинается
избирательная кампания, газета «оживает», издается большими
тиражами и начинает распространять компрометирующую
информацию о конкуренте: сколько украл у обездоленных людей,
131
как обманул доверчивых сограждан, открывает уголовное
прошлое и т.д. Возмущенный конкурент обращается в суд, где
выясняется, что в газете речь идет не о нем, а о его «двойнике»,
который к газете претензий не имеет.
Существуют фирмы, которые специализируются на
разработке и реализации избирательных пиар-технологий. Они
занимаются изучением общественного мнения, потребностей и
настроений отдельных слоев общества, «раскруткой» своих
кандидатов и «моральным уничтожением» конкурентов.
Сотрудники этих фирм входят в круг наиболее высоко
оплачиваемых специалистов.
НАБЛЮДАТЕЛИ
Законодательство ряда стран предусматривает, что при
проведении выборов имеют право присутствовать наблюдатели.
В Республике Беларусь наблюдателями являются –
депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики,
депутаты местных Советов депутатов, доверенные лица
кандидатов в депутаты, а так же представители политических
партий, других общественных объединений, трудовых
коллективов, граждан.
В
качестве
международных
наблюдателей
могут
приглашаться представители зарубежных государств.
Наблюдатели от иностранных государств и международных
организаций приглашаются в Республику Беларусь Президентом
Республики Беларусь, Палатой представителей, Советом
Республики, Советом Министров Республики Беларусь,
Министерством иностранных дел Республики Беларусь,
Центральной избирательной комиссией.
Права и обязанности наблюдателей регламентируются
национальным законодательством. В Беларуси наблюдатель
имеет право:
132
 присутствовать на заседаниях соответствующих комиссий;
 присутствовать при пломбировании или опечатывании
ящиков для голосования;
 находиться в день голосования в помещениях для
голосования с момента пломбирования или опечатывания ящиков
для голосования до окончания подведения результатов
голосования;
 присутствовать
при
досрочном
голосовании,
голосовании по месту нахождения граждан;
 наблюдать за выдачей бюллетеней, ходом голосования,
соблюдением установленного законом порядка голосования;
 обращаться с предложениями и замечаниями по
вопросам организации голосования к председателю участковой,
счетной комиссии или его заместителю;
 получать информацию о результатах подсчета голосов и
составлении протоколов соответствующих комиссий о
результатах выборов;
 знакомиться с протоколами участковых комиссий о
результатах голосования и протоколами соответствующих
комиссий о результатах выборов;
 изготовить копию протокола участковой комиссии о
результатах голосования своими силами и средствами.
Наблюдатель не вправе:
 заниматься агитацией в любой ее форме;
 оказывать кандидатам в депутаты какую-либо
информационную, методическую, финансовую или иную
помощь;
 создавать препятствия в проведении голосования;
 предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;
 вести опросы граждан, прибывших для голосования и
проголосовавших;
133
 заполнять за гражданина по его просьбе бюллетень;
 создавать препятствия для нормальной работы комиссий;
 находиться у столов выдачи бюллетеней, у кабин и
ящиков для голосования;
 вмешиваться в работу комиссий.
Иностранные (международные) наблюдатели не вправе
использовать свой статус для осуществления деятельности, не
связанной с наблюдением за подготовкой и проведением
выборов.
При организации по безопасности и сотрудничеству в
Европе (ОБСЕ) действует бюро по демократическим институтам
и правам человека (БДИПЧ), одной из основных задач которого
является организация наблюдения за проведением выборов в
странах Европы. В последнее время эта организация несколько
утратила авторитет независимого юридического эксперта
избирательных процессов. Порой она берет на себя не
свойственные ей политические функции и пытается не только
наблюдать за выборами, но и влиять на политические процессы в
стране, проводящей выборы.
Контрольные вопросы к лекции №6
1. Значение избирательного права.
2. Что такое избирательная система?
3. Избирательные системы, их основные характеристики.
4. Какая
избирательная
система
является
более
демократичной?
5. В чем сущность обязательной и необязательной
регистрации избирателей?
6. Сравните достоинства и недостатки свободных и
обязательных выборов.
7. Кто может выдвигать кандидатов в депутаты?
134
8. Какие
избирательные
цензы
предусмотрены
белорусским законодательством?
9. Достоинства и недостатки бюджетного финансирования
выборов.
10. Целесообразно
ли
в
Республике
Беларусь
законодательное введение избирательного фонда кандидата в
депутаты?
11. Дайте характеристику известных способов обеспечения
участия граждан в голосовании, если в день выборов они не
могут прибыть на избирательный участок.
12. Что такое пиар в избирательной кампании?
13. Роль наблюдателей в выборах.
135
ТЕМА 2. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И
САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
ЛЕКЦИЯ 7. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
БЕЛАРУСИ
Основные понятия:
вече; сословное самоуправление; копные суды;
магдебургское право; земское самоуправление; земское
собрание; земская управ; советы депутатов; концепция
реформирования местного самоуправления.
РАННИЕ ФОРМЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
За многолетнюю историю своего существования Беларусь
накопила значительный опыт местного самоуправления, который
представляет сегодня определенную ценность. Традиции
местного самоуправления в нашем государстве берут начало в
средневековье.
Безусловно, когда речь идет о таких ранних исторических
формах самоорганизации, как вече, сход, соймы, копные суды,
мы зачастую имеем дело с первичными, ограниченными и даже
охлократическими проявлениями, обусловленными состоянием
патриархального общества. Однако в определенных случаях
архаичные формы, просуществовавшие до ХУ-ХУШ вв.,
выработали содержание, актуальное и для современных условий.
Вече
Наиболее
древней
демократической
формой
самоуправления у восточных славян был народный сход (вече).
Созвать вече – значило представить дело на обсуждение
народа. Удар в вечевой колокол был знаком, что есть требование
народного голоса. Вече собиралось по инициативе князя,
княжьей рады или группы свободных людей.
136
Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и
простые люди, имели право быть на вече деятельными членами.
Каких-то имущественных цензов не существовало.
К сожалению, немногочисленные дошедшие до нас
исторические документы не сохранили многих подробностей,
относящиеся к процедуре созыва вече и принятия решений в
городах Беларуси. Ряд важнейших вопросов остаются пока
невыясненными. Наиболее подробные сведения сохранились о
Новгородском вече.
Известно, что в Новгороде на площади, где проводилось
вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у
вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т.е.
канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и
записывалось в грамоту. Для этого существовала должность
вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать.
Неизвестно, существовали ли какие-либо правила, чтобы не
допускать неправильных созывов веча. Случалось, однако, что
смельчаки созывали вече и, поддерживаемые своими
сторонниками, проводили свои планы по низвержению власти и
установлению новой.
Неизвестно, существовал ли способ проверки лиц,
приходивших на вече, для недопущения прихода тех, которые не
имели на это права. Неизвестно также, существовал ли какой-то
способ сбора голосов. Например, на Новгородском вече все
решения принимались большинством голосов, о чем можно было
судить по силе возгласа «любо» или «не любо».
На территории Беларуси вече существовало в Витебске,
Друцке, Полоцке, Турове. Оно обладало широкими властными
полномочиями:
 выбирало и изгоняло князя;
 решало вопросы войны и мира;
 распределения повинностей и податей;
137
 организации ополчения и обороны города;
 заключения и прекращения внешних договоров и
соглашений;
 избирало руководителей исполнительно-распорядительных органов (посадника, тысяцкого и др.);
 в особых случаях осуществляло правосудие.
Отмечено, что вече более активно действовало в городах,
где проживали богатые, относительно независимые от князя
граждане, которые могли выступить на вече и против воли
правителя. Где власть князя была более сильной, там вече не
играло решающей роли. Например, в Полоцке вече было
реальным противовесом власти князя. Полоцкое вече трижды (в
1138,
1151,
1159 г.г.) изгоняло своих князей.
Вечевая форма правления просуществовала в некоторых
землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в. На
смену ей пришли новые формы городского самоуправления.
Однако традиции, заложенные еще в те времена, несомненно,
оказали существенное влияние на формирование местного
самоуправления в последующие периоды развития нашего
государства.
Сословное самоуправление
Для славянских народов традиционным является сословное
самоуправление.
Неоднократно
трансформируемое,
приспособляемое к социально-политическим условиям, жестко
контролируемые центральной властью, дворянское, мещанское,
крестьянское самоуправление просуществовали до 1917 года.
Например,
в
России
становлению
сословного
самоуправления способствовали реформы, проведенные во
второй половине XVIII века при Екатерине II. В сверх
централизованном
бюрократическом
государстве
была
138
предпринята попытка создать из сословий ряд местных
организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также
возложив на эти организации осуществление некоторых функций
местного управления.
Дворянство, как местное общество, получило право
регулярных собраний, выбирало губернского и уездного
предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего
земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей,
земского исправника и заседателей нижнего земского суда.
Городским жителям (мещанству), как и дворянству, было
предоставлено право корпоративной организации. Горожане с
разрешения администрации могли собираться на собрания, на
которых избирались бургомистры, заседатели – ратманы сроком
на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на
один год.
Собрание могло обращаться с представлениями к местным
властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За
городским обществом признавались права юридического лица.
Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и
ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью
уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).
В 1785 г. был разработан проект «Сельского положения»,
касавшийся положения государственных крестьян. Сельское
общество, также как дворяне и горожане, должно было получить
права корпорации, право избирать исполнительные органы
самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с
представлениями к местной администрации. Однако данный
проект так и не стал законом.
Во многом формальными остались положения о дворянском
и городском самоуправлении. Дворянские выборы проходили в
основном под сильным влиянием губернаторов, в связи с чем,
выборные должностные лица по своему положению стали мало
139
отличаться от назначенных. К концу царствования Николая I
дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для
нужд администрации известное число служащих, наделяемых
иногда довольно важными полномочиями. Министерства и
местная администрация почти повсеместно подменили городское
самоуправление, приняв на себя их дела или передав их
самостоятельно созданным учреждениям.
Благодаря последующим реформам дворянское и мещанское
сословное самоуправление сохранилось и получило некоторое
развитие, просуществовав вплоть до 1917 года.
Органы
крестьянского
самоуправления
получили
регламентацию в законе 1838 года. В каждой волости, состоящей
из сельских обществ государственных крестьян всех
наименований и свободных хлебопашцев, учреждались
волостной сход, волостное правление и волостная расправа (суд).
Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских
общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В
правление входили волостной голова и два заседателя – по
полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали
также волостной писарь и его помощники. Волостной голова
формально избирался волостным сходом на три года, но
фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не
захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.
Сельские общества учреждались в каждом большом
казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда
входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство –
старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики
податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские
старосты и волостные головы утверждались руководством
губернии.
В задачу крестьянского общественного управления входили:
 охрана общественного порядка;
140
 безопасность лиц и имущества;
 паспортный контроль;
 дела по санитарному благоустройству;
 противопожарные мероприятия;
 сбор податей;
 контроль за выполнением повинностей, прежде всего,
рекрутской.
Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины
обсуждались на «мире» – общем собрании крестьян-хозяев изб.
Помещичьи крестьяне не имели тех прав, которые были у
государственных. Деревенская община не пользовалась здесь
самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян
выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах
своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал
старосту, в задачи которого входило исполнение контрольнораспорядительных функций в деревне.
Копные суды. Особой формой крестьянского судебного
самоуправления, просуществовавшей на территории Беларуси
вплоть до XVIII в. были копные суды (копа – мера счета равная
шестидесяти). В конных судах судьями были простые крестьянедомовладельцы, проживавшие на данной территории. Для
рассмотрения дел они собирались в копу (все вместе). В
компетенцию копного суда входили вопросы, возникающие в
данном населенном пункте: межевые споры, хищения, побои,
колдовство и т.д. В основной массе не грамотные крестьяне решали
возникающие проблемы и споры исходя из житейской мудрости,
местных традиций, т.е. норм обычного права.
Копны суд имел надсословный характер: по одним и тем же
нормам как равноправные субъекты судебного процесса в нем
судились простые крестьяне, мещане и дворяне.
Копные суды в своей деятельности совмещали функции
следственного и судебного органов. Особенно отчетливо это
141
проявлялось в действиях «горячей копы», которая собиралась на
«гвалт», т.е. крики пострадавшего в связи с поджогом, хищением,
убийством. Копа незамедлительно начинала следствие, и
пойманный преступник прямо на месте мог быть осужден даже и
на смерть.
Местные органы власти Великого княжества Литовского
В период Великого княжества Литовского, начиная с 14в.,
на территории Беларуси складываются постоянно действующие
местные органы власти. Главной фигурой в системе местных
органов был воевода, который возглавлял административные,
хозяйственные, военные и в значительной мере судебные органы
на территории воеводства. В должности воеводы совмещались
функции представителя центральной власти и местного
управления. Представительными органами власти в воеводстве
были воеводский и уездные сеймы. Тут избирались депутаты на
всеобщий сейм, вырабатывались для них инструкции и наказы,
ходатайства и просьбы к правительству, избирались судьи и
другие должностные лица, определялись размеры налогов для
нужд уездов1. Сеймы в определенной степени ограничивали
единоначалие
воеводы,
представляли
территориальное
сообщество.
Магдебургское право
В XIV в. в городах и местах (местечках) Беларуси начала
появляться новая, по тем временам высоко демократичная форма
самоуправления основанного на магдебургском праве.
Магдебургское право – совокупность закрепленных
специальным документом (грамотой) прав и привилегий жителей
конкретного города (места) на самостоятельное решение
1
С 11.
Приходько Ф.С. Местное самоуправление как институт власти. Горки. 1998.
142
широкого круга вопросов своей жизнедеятельности. Права и
привилегии у каждого города, места, получавшего магдебургское
право, были оригинальными, учитывающими социальные,
экономические, географические и иные факторы. Общими для всех
городов и мест, обладающих магдебургским правом, были право на
местное самоуправление и свобода его граждан. Поэтому такие
города и места назывались свободными или вольными.
Основанием для получения магдебургского права являлось
достижение городом достаточно высокого уровня социальноэкономического развития. Впервые в Европе такие права получил
восточногерманский город Магдебург (XIII в.), откуда и берет
начало термин «магдебургское право».
Документом, удостоверяющим магдебургское право
города, места была грамота (привилегия), выдаваемая Великим
князем. После распада Великого княжества Литовского эта
функция перешла королю Речи Посполитой. На заключительном
этапе существования Речи Посполитой грамоты выдавались
сеймом.
Различают первичные и подтверждающие грамоты.
Первичные
выдавались
впервые,
а
подтверждающие
подписывались вновь вошедшим на престол князем, который был
вправе изменить или вовсе отменить документы, изданные его
предшественником. Поэтому город мог иметь основную и
несколько подтверждающих грамот. Оригинал хранился в ратуше
и представлял собой лист бумаги примерно 30 см шириной и 100
см длиной. О выдаче грамоты делалась запись в книге
государственного архива (метрике) Великого княжества
Литовского, а его текст регистрировался в актовой книге
земского суда соответствующего повета.
Первыми вольными городами на территории Беларуси стали
Вильня (1387 г.), Брест (1390 г.), Гродно (1391 г.), Слуцк
(1441 г.), Высокое (1494 г.), Полоцк (1498 г.), Минск (1499 г.).
143
Всего на этнических землях Беларуси функционировало около
120 свободных магдебургских поселений.
С получением грамоты на самоуправление населенный
пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу
которого становился автономной юридической единицей в
государстве.
Вольные города и места:
 освобождались из-под государственной юрисдикции
воевод и старост;
 в них приостанавливалось действие «права русского и
литовского»;
 в них создавались самостоятельные, избираемые
горожанами органы самоуправления – рада или магистрат;
 имели атрибуты самостоятельности и свободы - печать и
герб.
Жители вольных городов и мест получали большие
привилегии:
 они освобождались от феодальных повинностей;
 получали гарантию на свободное занятие ремеслами,
торговлей, земледелием, выборы своих органов власти;
 ремесленники образовывали свои профессиональные
объединения – цеха;
 в городе ликвидировалась сословная и иная духовная,
светская, замковая юрисдикцию на территории города и
прилегающих местностей;
 вне зависимости от сословия несли равную
ответственность перед законом;
 получали гарантии личной свободы и участия в
осуществлении местной власти через выборы.
Вольный город интегрировался в единый территориальнохозяйственный комплекс.
144
Главным органом самоуправления вольного города являлся
магистрат, состоявший из двух коллегий:
 рады, возглавляемой бургомистром;
 лавы, возглавляемой войтом.
Бургомистр, который назначался из числа родных войтом
и утверждался в должности Великим князем, представлял
центральную государственную власть и выступал одновременно
в качестве высшей судебной инстанции.
Рада выполняла функции представительной, а бургомистр –
исполнительной власти. Таким образом, обеспечивалось
сочетание интересов Центра и местного населения. Рада
осуществляла руководство местным хозяйством, управляла
собственностью,
обеспечивала
общественный
порядок,
выступала в качестве судебной инстанции по гражданским делам.
Лава состояла из двенадцати лавников и выполняла
исключительно судебные функции по уголовным делам.
Магистрат размещался, как правило, в специальном здании –
ратуше, которое отличалось своей архитектурой и было одной из
достопримечательностей города. Ратуша выполняла и функции
«палаты мер и весов». Здесь находились эталоны длины, веса,
объема, что позволяло устанавливать правила торговли и обмена
товарами.
К числу наиболее ответственных должностных лиц местной
власти относились писари и шаферы. Писарь присутствовал на
заседаниях органов магистрата и вел записи в магистратских
книгах, выдавал копии магистратских документов. Шаферы
выполняли функции современных ревизоров и обеспечивали
рациональное использование муниципального имущества и
финансовых средств.
В
рамках
обеспечения
общественного
порядка
формировалась муниципальная полиция. В ее компетенцию
входила также и пожарная безопасность, соблюдение правил
145
торговли, рассмотрение бытовых споров между жителями, сбор
налогов в местный и государственный бюджеты.
Состав магистрата и его коллегий в различных
поселениях был неодинаков, сроки, на которые занимали
должности бургомистр и войт, были различными, в зависимости
от величины и значения города (местечка) и иных местных
особенностей.
Наличие на территории Беларуси влиятельного местного
самоуправления обеспечивало социальную стабильность и
общественный мир, ограничивало и преодолевало абсолютизм
государственной власти.
Ликвидация магдебургского права. Во второй половине
XVIII века после присоединения территории Беларуси к
Российской империи местное самоуправление было резко
ограничено в своих правах и в 1830-1840 гг. магдебургское право
в Беларуси было окончательно ликвидировано. По своему
правовому положению жители вольных городов были
приравнены к российским горожанам, а жители других
поселений приравниваются по своему статусу к крепостным
крестьянам Российской империи.
Земское самоуправление
Отмена крепостного права в 1861 году поставило перед
царским правительством ряд проблем, с которыми оно ранее не
встречалось. Более 80 процентов населения России были
крепостные крестьяне, для которых помещик был «и бог, и царь,
и воинский начальник». Помещик решал основные социальные
проблемы своих крепостных. После отмены крепостного права
правительству нужно было создать систему, позволяющую
решать повседневные вопросы, удовлетворять нужды и запросы
этих людей. Такой системой стало земство.
146
Становлению земского самоуправления в Российской
империи положил начало подписанный 1 января 1864 г.
Александром II Указ Правительствующему Сенату о введении
губернских и уездных земских учреждений в России. Низшего
звена – волостных учреждений, а также высшего – всероссийских
органов земство не имело.
Главной целью земской реформы было передать часть задач,
решаемых государственными органами, в ведение земств.
Земская система не основывалась на принципе соподчиненности,
чем отличалась от государственной бюрократической.
В основе земской системы лежала континентальная модель
местного самоуправления. Параллельно с земствами на местах
действовали
государственные
чиновники,
обладавшие
значительными властными полномочиями в решении местных
вопросов и контрольными функциями по отношению к земствам.
Деятельность земств разрешалась сверху, а компетенция
формировалась не историческими традициями, а правительством,
решившим децентрализовать некоторые свои функции. Над
земствами осуществлялся строгий государственный контроль.
Часть
постановлений
земского
собрания
подлежала
обязательному утверждению губернатором, часть – министром
внутренних дел. До утверждения этих постановлений
представителями центральной власти они не могли приводиться в
исполнение.
Система земских учреждений включила в себя:
 земские избирательные съезды, один раз в три года
избирающие земских гласных в земские собрания;
 земские собрания;
 земские управы.
Выборы в земские учреждения проводились на трех
избирательных земских съездах от трех избирательных курий:
курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской
147
курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но
была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне,
собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и
посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь,
проводило выборы земских гласных.
Избирательные съезды один раз в три года формировали
состав земских собраний.
Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных),
избираемых земскими избирательными съездами. Собрания
уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав
губернских земских собраний входили также представители
уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских
управ, начальники управлений земледелия и государственного
имущества, депутаты от духовенства и другие лица.
Очередные земские собрания собирались один раз в год по
распоряжению земских управ с согласия губернаторов.
Внеочередные
собрания
созывались
исключительно
губернаторами, которые и определяли их повестку дня.
Земские
собрания
утверждали
земский
бюджет,
устанавливали ставки земских сборов, распределяли земские
повинности, налагали взыскания на должностных лиц земств и
т.п.
Земские управы были постоянно действующими органами.
Они избирались из числа депутатов земских собраний на
закрытых заседаниях. Председателя губернской земской управы
утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной
земской управы – губернатор.
В 1864–1917 гг. были проведены три земские реформы. Все
они были направлены на усиление государственного управления
и уменьшение самодеятельности местных учреждений.
Тем не менее, земства через 10–15 лет после своего
рождения стали крепнуть и брать в свои руки значительную часть
148
общественных дел. К февралю 1917 г. насчитывалось около 25
направлений земской деятельности: народное образование,
здравоохранение, культурно-просветительная работа, сельское
хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, пожарностраховое дело, статистика и т.п.
Формирование органов самоуправления в Российской
империи шло очень медленно. Кстати, в Польше, Литве, Средней
Азии, Финляндии, Сибири, Казахстане, на Кавказе земских
самоуправлений вообще не было. 14 марта 1911 г. указом царя на
территории трех белорусских губерний – Минской, Витебской и
Могилевской
–
были
созданы
земские
учреждения,
«освободившие» органы государственной власти от решения
многих местных проблем.
Весной 1917 года после революционного разгона старых
государственных органов вся полнота власти на местах перешла
к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями
(полицейскими, мобилизационными и т.п.) подрывало авторитет
этих органов у населения. История земского самоуправления в
России (в том числе и в Беларуси) кончается 1918 годом, когда в
соответствии с постановлением Наркомата внутренних дел
земства были ликвидированы как органы, чья деятельность
противоречила задачам Советской власти.
ОРГАНЫ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В «СОВЕТСКИЙ» ПЕРИОД
Идея
местного
самоуправления,
предполагающая
децентрализацию власти, определенную независимость и
самостоятельность местных органов власти противоречила сути
централизованного
советского
государства.
В
основу
организации власти на местах был положен принцип единства
системы Советов, как органов государственной власти.
В соответствии с советским законодательством местные
Советы и их исполнительные органы являлись местными
149
органами государственной власти и управления и функционировали в качестве составной части единого механизма
государственного управления.
Советы сочетали в своей деятельности принятие решений,
исполнение и контроль за проведением их в жизнь.
Законодательно определялось, что вся власть на местах и в
центре принадлежит Советам. Из полновластия Совета вытекало,
что его органы формально не имели собственной компетенции, а
лишь участвовали в осуществлении полномочий Совета. За
Советом закреплялось право рассматривать и решать на сессиях
любой вопрос, отнесенный к ведению местной власти. Однако на
практике основной объем полномочий местной власти
осуществлялся исполнительными структурами, которые работали
под контролем партийных органов. Партийные органы определяли
направления деятельности Советов, состав представительных
органов, осуществляли подбор, расстановку и воспитание кадров,
работающих в Советах, контролировали выполнение советскими
органами партийных решений.
До распада СССР система местных органов власти и
управления в Беларуси, как и в других бывших союзных
республиках, формировалась в условиях однопартийной
политической
системы,
централизованно
планируемой
экономики. Можно констатировать, что Беларусь в советский
период не имела серьезного опыта местного самоуправления.
Единая бюджетная система Советского Союза, централизованное
распределение материальных и трудовых ресурсов исключали
автономию местных органов власти, ставили локальные
сообщества
в
полную
зависимость
от
союзных
и
республиканских органов управления. Часто принятие решения
по таким вопросам, как строительство школ, магазинов, жилья,
больниц, развитие сферы услуг в конкретном городе или поселке
зависело не от местных органов, и тем более не от частной
150
инициативы граждан, а от служащего того или иного ведомства.
Таким образом, на практике обеспечивалось не сочетание, а
подавляющий приоритет общегосударственных интересов по
отношению к интересам местных сообществ.
О возврате к системе реального самоуправления в СССР
заговорили в период «перестройки», начавшейся в конце 80-х
годов прошедшего столетия.
ВОЗРОЖДЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР». Закон, по мнению одного из его авторов Ф.М.Бородкина,
был «утопичен и романтичен»1. В нем фиксировались многие
прогрессивные положения, заимствованные из мировой практики
развития самоуправления. Но разработчики закона не учитывали
объективной реальности, условий СССР,
в которых
привнесенный зарубежный опыт не мог прижиться, т.к. ложился
на неподготовленную почву. Многолетний опыт деятельности
советских органов местной власти, в основу которой был
положен
принцип
демократического
централизма,
не
способствовал развитию местной инициативы руководителей и
самостоятельности граждан в решении местных проблем.
Любая местная инициатива должна была согласовываться с
центром. Поэтому главные усилия руководители местных
органов направляли на четкое выполнение указаний центра,
рассматривая свои местные проблемы как второстепенные. А
граждане были приучены к тому, что все их проблемы лучше
видны «сверху».
Авторы Закона СССР «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР» считали, что
Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //
Социологические исследования. 1997. №1. С.98-111.
1
151
достаточно принять «хороший» закон и сразу же коренным
образом улучшится система местного самоуправления. Их
надежды не оправдались. Но названный закон положил начало
реформе местного самоуправления в СССР.
Реформирование органов местной власти в Беларуси
началось с принятием в феврале 1991 году Закона «О местном
самоуправлении и местном хозяйстве в БССР». В этом же году
Коммунистическая партия была отстранена от управления
государством, и Советы депутатов действительно стали высшими
органами государственной и местной власти.
Начало 90-х годов называют периодом «всевластия
Советов». Впервые за период с 1917 года избранные населением
представительные органы – Советы депутатов получили
реальную власть. Но без профессионалов из партийных
комитетов «непрофессиональные» депутаты не могли справиться
со «свалившимися» на них полномочиями по управлению всеми
сферами жизни и деятельности общества. Ситуация очень
усложнялась тем, что в стране нарастал экономический и
социально-политический кризис, связанный с развалом
Советского Союза.
Для местных Советов депутатов периода «перестройки»
была характерна излишняя политизированность и низкий
профессионализм депутатов. Действуя в очень сложных,
кризисных условиях и не имея опыта управления
государственными и местными делами, депутаты не редко
принимали экономически не обоснованные, декларативные
решения. Критикуя существующую ситуацию, они не могли
сформулировать и реализовать модель реформы местной власти и
коммунального хозяйства. Порой, Советы депутатов, сами, не
видя путей выхода из кризиса, требовали от исполнительных
комитетов немедленных и эффективных мер по стабилизации
экономики
и
социально-поли-
152
тической ситуации, незаслуженно отстраняли от должностей
опытных руководителей исполкомов, которые указывали на
невыполнимость поставленных задач.
Серьезные противоречия, проявившиеся в системе местного
самоуправления, требовали реформирования Советов депутатов.
Радикальное изменение системы центральных и местных органов
власти стало необходимым в результате социально-политические
изменений, произошедших в стране. В 1991 году была принята
Декларация о независимости и Беларусь стала суверенным
государством. Практически сразу после принятия Закона «О
местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР» в него
потребовалось вносить изменения и дополнения. Динамически
меняющаяся ситуация в стране заставляла ежегодно изменять и
приспосабливать закон к новым реалиям.
Необходимость в пересмотре концепции местного
самоуправления особенно остро проявилась в 1994 г. после
принятия новой Конституции страны, учредившей институт
президентства. Серьезные противоречия проявились в вопросах
реализации конституционного принципа разделения властей,
взаимодействия представительной и исполнительной власти. На
республиканском уровне эти противоречия привели к
противостоянию Верховного Совета и Президента Республики
Беларусь, которое достигло своего апогея осенью 1996 года и
стало причиной республиканского референдума.
Принятие на всенародном референдуме в ноябре 1996 г.
изменений
и
дополнений
к
Конституции
позволило
стабилизировать политическую ситуацию в стране, разрешить
многие вопросы организации и деятельности центральных и
местных органов власти. Но проблем в сфере местного
управления и самоуправления осталось достаточно много.
Наиболее важными среди них являются:
153
1. Правовые проблемы. Действующим законодательством
Республики Беларусь не исчерпывается необходимое правовое
регулирование организации и деятельности системы местного
управления и самоуправления. Проблемы определения места и
роли органов самоуправления в системе государственного
управления Республики Беларусь, конкретизации функций, прав
и полномочий местных властей и органов территориального
общественного самоуправления, установления системы их
взаимодействия как между собой, так и с республиканскими
органами
государственного
управления
требуют
концептуального решения.
2. Организационные проблемы. Преодоление кризиса в
экономике страны потребовало создания исполнительной
«вертикали», что повлекло за собой централизацию
государственной власти и ограничение компетенции местного
самоуправления. В целом это дало положительный эффект.
Однако, в последнее время заметно снизалась ответственность
руководителей местных органов управления перед населением и
общественностью.
На этапе стабилизации экономики и перехода к
устойчивому развитию целесообразно усилить влияние органов
местного самоуправления на решение все более широкого круга
государственных и местных проблем. Это потребует
перераспределения
функций
между
«вертикалью»
и
представительными органами, создания сильной в правовом
отношении системы местного самоуправления.
3. Финансово-экономические проблемы. Существует
глубокий дисбаланс собственных финансовых ресурсов и тех
функций, которые возложены на органы местного управления и
самоуправления. Слабость и дотационность местных бюджетов с
экономической точки зрения выхолащивают идею «автономии»
системы местного управления и самоуправления.
154
Не полностью решены вопросы разграничения расходов,
подлежащих покрытию за счет республиканского и местных
бюджетов, закрепления на долгосрочной основе доходных
источников
местных
бюджетов,
разработки
научнообоснованных
методик
выравнивания
бюджетной
обеспеченности регионов, не в должной мере урегулированы
межбюджетные отношения.
Ответственность
органов
местного
управления
и
самоуправления распространяется не только на социальную, но и
на производственную сферу, что не характерно для стран с
рыночной экономикой.
4. Научно-методические проблемы. В связи с разрывом
исторической эволюции местного самоуправления в Беларуси
была фактически утрачена соответствующая научная школа.
Национальная теория местного самоуправления недостаточно
развита и отстает от реальной практики организации и
деятельности местных властей.
5. Кадровые проблемы. В Беларуси сложилась система
кадрового обеспечения местного управления и самоуправления.
Однако подавляющее большинство руководителей органов
местной власти (особенно первичного уровня) пока еще не
являются специалистами государственного управления.
6. Социально-политические проблемы. Исторический
разрыв в эволюции местной власти, введение местных органов
власти в единую вертикаль государственных органов
(«советский» период) привели к потере обществом традиций
самоорганизации для решения вопросов локального значения.
От местной власти население ожидает либо решения всех
проблем, либо считает ее недееспособной (а, следовательно, и
ненужной), если эти проблемы не решаются. Идея разделения
компетенции органов власти по уровням, каждый из которых
имеет самостоятельный круг обязанностей и собственную
155
ответственность перед населением не нашла отражения в
общественном сознании.
Поэтому для создания социальной базы местного
самоуправления необходимо воспитание «самоуправляемого
гражданина», осознающего сопричастность к местным делам и
воспринимающего органы местного самоуправления как
организационную структуру, способствующую реализации
региональных интересов.
Стало ясно, что реформирование системы местной власти
Беларуси необходимо проводить не методом «латания дыр», не
путем внесения изменений в действующий закон, а на базе
научно обоснованной Концепции, которая будет учитывать
мировую практику и отечественный опыт.
Основными составляющими Программы реформирования
местного управления и самоуправления должны стать:
 разработка Концепции реформирования местного
управления и самоуправления, организация широкого ее
обсуждения на местах, на научно-практических конференциях,
парламентских слушаниях и принятие ее на Съезде Советов
депутатов;
 утверждение правительством Республики Беларусь
Национальной программы государственной поддержки местного
самоуправления;
 принятие Национальным собранием Республики
Беларусь кодекса законов о местном управлении и
самоуправлении, вытекающих из Концепции;
 проведение
мероприятий
по
децентрализации
государственного управления с последовательной передачей
определенных полномочий органам местного управления и
самоуправления;
 перераспределение полномочий между местными
представительными и исполнительными органами с целью
156
повышения роли Советов в решении местных вопросов, а также
между Советами депутатов разных уровней;
 решение вопросов кадрового и информационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
 законодательное и организационное обеспечение
повышения финансовой самостоятельности органов местного
управления и самоуправления;
 обеспечение координации деятельности Советов
депутатов всех уровней;
 если Концепция определит целесообразным, в
перспективе перейти на двухуровневую систему местного
самоуправления по установленному Концепцией варианту.
Очевидно, что процесс совершенствования системы
местного управления и самоуправления должен быть
последовательным и перманентным, поэтому обязательной
составляющей программы реформирования должна быть
разработка планов дальнейших преобразований в области
местного управления и самоуправления.
В сентябре 2000 года по инициативе Президента Республики
Беларусь состоялся съезд депутатов местных Советов
депутатов. В резолюции данного форума подчеркивается, что
«развитие системы Советов депутатов, органов местного
управления и самоуправления – одно из приоритетных
направлений демократизации общества»1. Главным достижением
съезда является полное устранение противостояния Советов
депутатов и исполнительных органов, что позволило реализовать
один из основных принципов, положенных в основу системы
местных органов Беларуси – единства и целостности системы
местного управления и самоуправления.
Съезд депутатов Советов депутатов Республики Беларусь (документы и
материалы). Мн., «Беларусь». 2000. С.173-175.
1
157
Контрольные вопросы к лекции №7
1. В чем основные отличия средневекового вече от
современных сходов граждан?
2. Почему сословное самоуправление нельзя назвать
местным самоуправлением?
3. Почему в селениях, где проживали крепостные
крестьяне, не действовало крестьянское самоуправление?
4. Какие дела и по каким законам рассматривали копные
суды?
5. Какие привилегии имели вольные города и места?
6. Какие права давало магдебургское право жителю
вольного города?
7. В чем состояла главная цель земской реформы?
8. Структура органов земского самоуправления.
9. Верно ли утверждение, что в «советский» период
самоуправления в Беларуси не было?
10. Почему не «работал» первый советский закон о местном
самоуправлении?
158
ЛЕКЦИЯ 8. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Основные понятия:
организационная структура местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь; представительные
органы; исполнительные и распорядительные органы;
территориальное общественное самоуправление; местный
референдум; собрание граждан; правотворческая инициатива
граждан; нормативно правовая база местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь; экономическая
основа местного управления и самоуправления в Республике
Беларусь; природные ресурсы; коммунальная собственность;
местный бюджет.
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Местное управление и самоуправление осуществляется
гражданами
через
местные
Советы
депутатов,
исполнительные и распорядительные органы, органы
территориального общественного самоуправления, местные
референдумы, собрания и другие формы прямого участия в
государственных и общественных делах.1
Система представительных и исполнительных органов
(рис.8.1.), институты непосредственной демократии, в своей
совокупности, развиваясь и тесно взаимодействуя между собой,
призваны обеспечивать наиболее полное выражение интересов
населения, их волеизъявление при решении важных вопросов
местной жизни, удовлетворение их насущных потребностей.
1
Конституция Республики Беларусь. Мн., «Беларусь». - 1997. Ст.117.
159
Рис 8.1. Система местного управления и самоуправления в
Республике Беларусь
160
Представительные органы
Представительные органы – Советы депутатов являются
основным звеном системы местного самоуправления. Они
избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании в соответствии с
законодательством и выражают волю всего населения
территориального образования, придавая ей, общеобязательный
характер и, осуществляя, таким образом, местную власть.
Сельские, поселковые, городские, районные, областные
Советы составляют систему Советов в Республике Беларусь,
единство которой обеспечивается общностью правовых начал,
принципов образования и деятельности, а также задач, которые
они призваны решать в интересах населения, социального и
экономического развития соответствующей территории.
В
Республике
Беларусь
устанавливаются
три
территориальных уровня Советов: первичный, базовый и
областной.
К первичному территориальному уровню относятся
сельские,
поселковые,
городские
(городов
районного
подчинения) Советы.
К базовому территориальному уровню относятся городские
(городов областного подчинения), районные Советы.
К областному территориальному уровню относятся
областные Советы. Минский городской Совет обладает правами
базового и областного Советов.
Советы являются юридическими лицами.
Советы в своей деятельности исходят из интересов граждан,
проживающих
на
соответствующей
территории,
и
общегосударственных интересов, участвуют в обсуждении
вопросов республиканского значения, затрагивающих интересы
161
подведомственных им территорий, вносят по ним свои
предложения в вышестоящие органы.
Главный признак представительного органа состоит в том,
что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице
все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на
решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.
Структурно, представительный орган состоит из:
 председателя;
 заместителя (ей) председателя;
 комитетов и комиссий (постоянных и временных).
Представительный орган принимает решения коллегиально,
в соответствии с законодательством и своим регламентом.
В марте 2003 года прошли выборы депутатов местных
Советов двадцать четвертого созыва, в ходе которых
сформировано:
 1528 Советов депутатов первичного территориального
уровня, в том числе: 1440 сельских, 77 поселковых, 11 городских
(городов районного подчинения) Советов депутатов;
 137 Советов базового уровня, в том числе: 20 городских
(городов областного подчинения), 117 районных Советов
депутатов;
 1 Минский городской Совет депутатов;
 6 Советов депутатов областного уровня.
Советы осуществляют свою деятельность через сессии,
постоянные и временные комиссии и другие органы Советов, а
также путем реализации депутатами своих полномочий в
порядке,
установленном
законодательством
Республики
Беларусь.
Советы самостоятельно определяют порядок своей
деятельности в соответствии с законодательством Республики
Беларусь.
162
Вышестоящие
Советы
осуществляют
координацию
деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им
организационно-методическую помощь.
Советы подотчетны в своей деятельности гражданам,
проживающим на соответствующей территории, и ответственны
перед ними.
Деятельность Советов обеспечивается за счет средств
соответствующего местного бюджета.
Совет организует свою работу на основе регламента, в
котором определяются порядок подготовки, внесения и
рассмотрения вопросов на заседаниях Совета и его комиссий,
голосования по принимаемым решениям, формирования и
деятельности комиссий Совета, заслушивания отчетов об их
работе, рассмотрения депутатских запросов, организации
предварительного обсуждения населением важных вопросов
местного значения и решения других вопросов организации
работы Совета и его комиссий, а также ответственность
депутатов за систематическое неучастие в работе Совета без
уважительных причин.
Основной формой деятельности Совета является сессия,
которая созывается по мере необходимости, но не реже одного
раза в квартал. Первая сессия вновь избранного Совета
созывается соответствующей территориальной избирательной
комиссией при избрании более 50 процентов депутатов от общей
численности, установленной для данного Совета, не позднее чем
через 30 дней после выборов.
Сессия Совета проводится открыто и гласно, за
исключением случаев, когда по решению Совета необходимо
проведение закрытого заседания. Сессия правомочна, если в ней
участвует более половины от числа избранных депутатов.
Вопросы на рассмотрение сессии Совета могут вносить
председатель Совета, президиум и другие органы Совета,
163
депутаты, а в случаях, предусмотренных законодательством
Республики Беларусь, – председатель исполнительного комитета,
исполнительный комитет, местная администрация, органы
территориального общественного самоуправления, избиратели.
Исключительно на сессиях Совета рассматриваются и
решаются следующие вопросы:
1) утверждение программ экономического и социального
развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении,
внесение при необходимости изменений в бюджеты;
2) установление местных налогов и сборов;
3) определение порядка управления и распоряжения
коммунальной собственностью;
4) назначение местных референдумов;
5)
признание
полномочий
депутатов,
досрочное
прекращение их полномочий;
6) избрание и освобождение от обязанностей председателя
Совета и его заместителя;
7) утверждение в установленном порядке в должности
председателя исполнительного комитета;
8) утверждение структуры Совета, определение расходов,
необходимых для его содержания и деятельности;
9) образование и упразднение президиума, постоянных и
временных комиссий Совета, утверждение и изменение их
состава, избрание и освобождение от обязанностей их
председателей;
10) заслушивание отчетов председателя Совета, постоянных
комиссий, других органов, образуемых или избираемых Советом,
избираемых, назначаемых или утверждаемых им должностных
лиц, отчетов и информации председателя исполнительного
комитета;
11) отмена в случае несоответствия законодательству
Республики Беларусь распоряжений председателя Совета и
164
председателя
исполнительного
комитета,
решений
исполнительного комитета, нижестоящего Совета, актов органов
территориального общественного самоуправления;
12) рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним
решений;
13) утверждение и изменение регламента Совета;
14) решение вопросов административно-территориального
устройства в соответствии с законодательством Республики
Беларусь;
15) принятие решений о выпуске местных займов;
16) перераспределение полномочий между Советами
различных уровней, делегирование отдельных полномочий
исполнительному комитету, местной администрации, органам
территориального общественного самоуправления;
17) определение в соответствии с законодательством
Республики Беларусь порядка компенсации депутатам расходов,
возникающих при исполнении ими своих обязанностей;
18) иные вопросы, отнесенные к компетенции Совета
законодательством Республики Беларусь.
По вопросам, рассмотренным на сессиях, Совет принимает
решения. Решения принимаются тайным или открытым
голосованием, в том числе и поименным. Решение Совета
принимается большинством голосов от числа избранных
депутатов.
Решения Совета должны соответствовать законодательству
Республики Беларусь. Решения Совета, принятые в пределах его
компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими
Советами,
исполнительными
комитетами,
местными
администрациями, иными расположенными на соответствующей
территории государственными органами, а также предприятиями,
организациями, учреждениями и объединениями независимо от
165
подчиненности и форм собственности, должностными лицами и
гражданами.
Советы полномочны решать вопросы, отнесенные к их
ведению законодательством Республики Беларусь.
В пределах своей компетенции Советы независимы и вправе
решать широкий круг вопросов. Например, к компетенции
Советов
первичного
территориального
уровня
на
подведомственной им территории относятся:
1) обеспечение соблюдения законов Республики Беларусь,
актов Президента Республики Беларусь, других актов
вышестоящих
государственных
органов,
осуществление
контроля за
исполнением
их
всеми
предприятиями,
организациями,
учреждениями
и
объединениями,
расположенными на этой территории;
2) утверждение программ жилищного строительства,
благоустройства
территорий,
дорожного
строительства,
коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания
населения, охраны природы; контроль за выполнением этих
программ и утверждение отчетов об их выполнении;
3) установление местных налогов, сборов и пошлин;
4) решение вопросов о приватизации коммунальной
собственности;
5) распоряжение и контроль за использованием земель, их
недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других
природных ресурсов, находящихся в ведении административнотерриториальной единицы;
6) участие в разработке, утверждении и реализации
проектов планировки и застройки населенных пунктов, их
генеральных планов, архитектурных решений; контроль за
соблюдением норм и правил (в том числе и местных) при
строительстве любых объектов на подведомственной Совету
территории;
166
7) охрана прав и свобод граждан;
8) решение вопросов административно-территориального
устройства;
9) решение иных вопросов в пределах, установленных
законодательством Республики Беларусь.
Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов,
относящихся к ведению Советов, а также организации и контроля
за
выполнением
решений
Советов
и
вышестоящих
государственных органов на сессиях Советов из числа депутатов
Советов избираются постоянные комиссии. В сельских Советах
постоянные комиссии, за исключением мандатных, могут не
образовываться.
Порядок избрания и деятельности постоянных комиссий
определяется регламентом Совета.
В Советах областного и базового уровней создаются
президиумы. Работу Советов первичного уровня организует
председатель соответствующего Совета.
В состав президиума Совета входит председатель Совета,
его заместитель (заместители), председатели постоянных
комиссий Совета. По решению Совета в состав президиума могут
входить иные депутаты Совета. Председатели постоянных
комиссий, входящие в состав президиума, исполняют свои
обязанности, не порывая с основной служебной или
производственной деятельностью.
Полномочия Совета могут быть досрочно прекращены
Советом Республики Национального собрания Республики
Беларусь в случаях:
1) систематического или грубого нарушения Советом
требований законодательства Республики Беларусь;
2) если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на
сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам;
167
3) если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой
сессии не образовал свои органы.
Полномочия Совета могут быть также досрочно
прекращены в случаях, если:
1) избиратели выразят ему недоверие путем референдума;
2) Совет принял решение о самороспуске;
3) изменяется в порядке, установленном законодательством
Республики
Беларусь,
административно-территориальное
устройство.
Исполнительные и распорядительные органы
Исполнительные и распорядительные органы местного
управления и самоуправления выполняют функции оперативнораспорядительного характера, по выполнению государственных
законов и решений представительных органов местного
самоуправления.
Местные исполнительные органы в зарубежных странах, как
правило, не выделяются в обособленную систему. Они
формируются или населением, или представительным органом
соответствующей территории и действуют в пределах ведения
единиц самоуправления, реализуют полномочия, определенные в
законе о местном самоуправлении или представленные Советом.
Некоторые задачи государственного управления им могут
поручаться напрямую.
В Республике Беларусь закреплен другой подход. Местные
исполнительные и распорядительные органы являются
государственными органами. Единая система органов местного
управления на территории Республики Беларусь состоит из
областных, районных, городских, поселковых и сельских
исполнительных комитетов и местных администраций.
Исполнительный комитет состоит из:
 председателя;
168
 заместителей;
 управляющего делами (секретаря);
 членов исполкома.
Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности исполнительных комитетов
образуется аппарат исполнительного комитета. В его
структуре могут быть комитеты, управления, отделы.
Деятельность структурных подразделений регламентируется
положениями.
Исполнительным и распорядительным органом на
территории района в городе является местная администрация с
правами юридического лица. Местные администрации входят в
систему органов исполнительной власти и являются органами
местного управления. Структура и штатная численность местной
администрации утверждаются городским исполнительным
комитетом.
Вся деятельность исполнительных органов строится на
основе принципов законности и гласности, а также
коллегиальности и единоначалия.
Исполнительный и распорядительный орган, в отличие от
представительного, является постоянно действующим органом. В
законодательстве не предусмотрены нормы о возможности и
порядке прекращения полномочий исполнительных органов,
может быть только прекращение полномочий некоторых
должностных лиц.
Конституцией страны определено, что руководители
местных исполнительных и распорядительных органов
назначаются на должность и освобождаются от должности
Президентом Республики Беларусь или в установленном им
порядке и утверждаются в должности соответствующими
Советами депутатов.
169
Исходя из принципа разделения функций представительных
и исполнительных органов, исполкомы получили свою
собственную компетенцию, включающую вопросы управления
местными делами, кроме отнесенных к исключительной
компетенции Советов. По вопросам, отнесенным к компетенции
Совета, исполком ответственен перед Советом. Учитывая, что
компетенция Советов в последние годы значительно сужена,
исполнительные комитеты фактически независимы от них в
решении текущих вопросов местного значения.
Исполнительный комитет в пределах своих полномочий
принимает решения, которые, обязательны для всех
юридических и физических лиц в границах этого
территориального образования. Решения исполнительного
комитета принимаются простым большинством голосов от
установленного
состава
исполнительного
комитета,
подписываются председателем исполнительного комитета и
управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета.
Заседания
исполнительного
комитета
созываются
председателем
исполнительного
комитета
по
мере
необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются
правомочными, если в них принимает участие не менее двух
третей членов от установленного состава исполнительного
комитета.
Исполнительный комитет по мере необходимости, но не
реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету,
а также информирует граждан на собраниях трудовых
коллективов и по месту жительства.
Исполнительный комитет:
1) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет схему
управления
местным
хозяйством
и
коммунальной
собственностью, предложения по организации охраны
общественного порядка и защиты прав граждан;
170
2) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет проекты
программ экономического и социального развития, местного
бюджета, принимает меры по осуществлению программ и
исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об
их выполнении.
В процессе исполнения местного бюджета исполнительные
комитеты вправе вносить в соответствующий Совет свои
предложения об изменениях по доходам и расходам этого
бюджета.
Областные и Минский городской исполнительные комитеты
представляют в республиканский орган государственного
управления в области финансов консолидированные бюджеты на
очередной финансовый (бюджетный) год и отчеты об исполнении
бюджетов за предыдущий финансовый (бюджетный) год в
порядке и сроки, установленные этим органом;
3)
обеспечивает
на
соответствующей
территории
соблюдение Конституции Республики Беларусь, законов
Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь,
выполнение решений Совета и решений вышестоящих
государственных органов, принятых в пределах их компетенции;
4) организует получение доходов местного бюджета и их
использование по целевому назначению, принимает решения о
выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;
5)
распоряжается
коммунальной
собственностью
административно-территориальной
единицы
в
порядке,
установленном Советом;
6) принимает решения о создании, реорганизации и
ликвидации
предприятий,
организаций,
учреждений
и
объединений коммунальной собственности; в порядке,
определенном соответствующим Советом, утверждает режим
работы таких предприятий, организаций, учреждений и
объединений, а также согласовывает режим работы других
171
предприятий, организаций, учреждений и объединений,
независимо от форм собственности, расположенных на
подведомственной ему территории, если иное не предусмотрено
законодательством Республики Беларусь; дает согласие на
размещение на подведомственной ему территории предприятий,
организаций, учреждений и объединений, не находящихся в
коммунальной
собственности
соответствующей
административно-территориальной единицы;
7) заключает договоры с юридическими и физическими
лицами;
8) кооперирует с согласия собственников средства
предприятий, организаций, учреждений и объединений,
организует их долевое участие в социальном и экономическом
развитии территории;
9) осуществляет контроль на подведомственной ему
территории за использованием коммунальной собственности;
10) отменяет в пределах своей компетенции решения
руководителей иных органов местного управления, принятые с
нарушением законодательства Республики Беларусь или
противоречащие решениям Совета и исполнительного комитета;
11) образует по вопросам своей деятельности комиссии,
определяет их полномочия и руководит их деятельностью;
12) принимает меры по обеспечению и защите интересов
территории, местного хозяйства в судебном порядке, а также в
вышестоящих органах государственного управления и иных
государственных органах;
13) решает в соответствии с законодательством Республики
Беларусь вопросы землеустройства и землепользования;
13-1) обеспечивает разработку градостроительных проектов
на подведомственной ему территории;
14) принимает решения, направленные на защиту прав и
удовлетворение законных интересов граждан, организует прием
172
населения руководителями исполнительного комитета и его
структурных подразделений, рассматривает обращения граждан и
принимает по ним решения;
15) решает вопросы охраны здоровья, образования,
социального
и
культурного
обеспечения,
торгового,
транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания
граждан на соответствующей территории;
16) организует разъяснение законодательства Республики
Беларусь и оказание юридической помощи населению;
17) обеспечивает законность и общественную безопасность
на соответствующей территории;
18) оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и
местным администрациям необходимую помощь;
19) содействует развитию народных традиций и обычаев на
подведомственной территории;
20) обеспечивает исполнение законодательства Республики
Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными
лицами и гражданами, а также предприятиями, организациями,
учреждениями
и
объединениями,
расположенными
на
подведомственной территории;
21)
осуществляет
полномочия,
предусмотренные
Избирательным кодексом Республики Беларусь и иными актами
законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме,
отзыве депутата, а также по организации обсуждения других
важнейших вопросов местного и республиканского значения;
вносит в установленном порядке предложения о представлении к
государственным наградам и поощрениям;
22) может выступать учредителем местных средств
массовой информации;
23) осуществляет иные полномочия, предусмотренные
настоящим Законом и иным законодательством Республики
Беларусь.
173
Исполнительный комитет также решает вопросы,
отнесенные к компетенции соответствующего Совета, в пределах
полномочий, предоставленных ему Советом или им
делегированных.
Исполнительный комитет не вправе вмешиваться в
компетенцию соответствующего Совета, а Совет – в
компетенцию исполнительного комитета.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Важным элементом системы самоуправления является
территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это
советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов,
домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты
и другие органы, в том числе единоличные.
Законодательство определяет ТОС, как самоорганизацию
граждан на добровольной основе по месту их жительства для
самостоятельного
и
под
свою
ответственность
осуществления собственных инициатив в вопросах местного
значения непосредственно населением или через создаваемые
им органы ТОС.
На соответствующей части административно-территориальной единицы может быть создан только один орган
территориального общественного самоуправления.
Орган территориального общественного самоуправления
может наделяться правами юридического лица, являясь при этом
некоммерческой организацией, подотчетен в своей деятельности
собранию,
его
учредившему
либо
избравшему,
и
соответствующему Совету.
В состав органов территориального общественного
самоуправления избираются лица, достигшие восемнадцати лет и
постоянно проживающие на данной территории.
174
Кандидаты в органы территориального общественного
самоуправления могут выдвигаться жителями соответствующей
территории, а также представительными и исполнительными
органами данной административно-территориальной единицы.
Учреждение органа территориального общественного
самоуправления, избрание его членов и утверждение устава
осуществляются на собрании. Порядок избрания и работы
единоличных
органов
территориального
общественного
самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется
положением,
утверждаемым
Советом
соответствующей
административно-территориальной единицы.
Члены
органа
территориального
общественного
самоуправления
избираются
открытым
или
тайным
голосованием.
Границы территории, на которой действуют органы ТОС,
устанавливаются соответствующим Советом исходя из
социальной и экономической целостности территории с учетом
предложений населения, общественных организаций и трудовых
коллективов.
Орган территориального общественного самоуправления
вправе:
1) вносить на рассмотрение Совета и его органов,
исполнительных комитетов и местных администраций
предложения по всем вопросам местного значения;
2) участвовать по приглашению государственных органов в
рассмотрении ими вопросов местного значения;
3) созывать собрания на соответствующей территории для
обсуждения вопросов местного значения;
4)
аккумулировать
в
порядке,
установленном
законодательством Республики Беларусь, заработанные средства,
добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических
лиц и направлять их на развитие социальной инфраструктуры
175
территории,
проведение
культурно-просветительных,
оздоровительных мероприятий;
5)
принимать
от
Советов,
исполнительных
и
распорядительных органов, иных юридических лиц во владение и
пользование строения, помещения, игровые и спортивные
площадки, клубы, иные объекты социально-культурного
назначения, историко-культурные ценности;
6) вносить на рассмотрение Совета, исполнительного
комитета и местной администрации предложения по вопросам
организации деятельности и размещения предприятий торговли,
общественного питания, бытового обслуживания, учреждений
здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и
спорта, других объектов социальной сферы, а также определения
режима их работы.
Совет может делегировать органу территориального
общественного самоуправления отдельные полномочия по
осуществлению
самоуправления
на
соответствующей
территории, за исключением полномочий, отнесенных к
исключительной компетенции Совета.
В республике созданы определенные предпосылки для
становления их экономического фундамента. Органам ТОС
представлено право осуществлять хозяйственную деятельность,
создавать предприятия, кооперировать средства для решения
социальных вопросов.
Из этого следует, что граждане вправе самостоятельно
решать вопросы создания и организации деятельности органов
ТОС. Являясь результатом самоорганизации граждан, ТОСы, тем
не менее, не могут работать вне связи с местными
представительными и исполнительными органами. Комплекс
социальных
функций
(экономическую,
культурновоспитательную, экологическую и др.) они должны и могут
выполнять, опираясь на властные полномочия Советов депутатов
176
и исполнительных комитетов. В связи с этим «общественное» не
должно противостоять «государственно-властному». Здесь на
первый план выдвигается организационный фактор – широкое
участие граждан, разнообразие форм.
В
реальной
социально-экономической
деятельности
обеспечению широкого участия граждан в решении местных
проблем
препятствует
не
столько
несовершенство
законодательства, сколько отсутствие прочной социальной базы
местного самоуправления, для создания которой необходимо
воспитание «самоуправляемого гражданина», осознающего
сопричастность к местным делам и воспринимающего органы
местного самоуправления как организационную структуру,
способствующую реализации региональных интересов.
Во второй половине 90-х годов в сельских населенных
пунктах Беларуси начала активно распространяться Практика
избрания единоличных органов ТОС (старост, старейшин,
уполномоченных лиц Совета). После законодательного
утверждения этого института в новой редакции закона «О
местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»
старосты деревень стали избираться повсеместно.
Исследования показывают, что эффективная работа органов
ТОС обеспечивается при координации их деятельности
соответствующими Советами депутатов и исполнительными
комитетами. В ряде городов и районов роль координационных и
информационно-методических центров играют созданные при
Советах депутатов городские, районные советы ТОС. Однако
практика их работы недостаточно изучена, а заслуживающий
распространения опыт не доводится до сведения органов
местного управления и самоуправления первичного и базового
территориальных уровней.
Ликвидация органа территориального общественного
самоуправления осуществляется в связи с истечением срока, на
177
который он был создан, а также в иных случаях,
предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В
случае систематического нарушения органом территориального
общественного самоуправления законодательства Республики
Беларусь
Совет,
исполнительный
комитет,
местная
администрация могут приостанавливать его деятельность.
Решение о досрочном прекращении полномочий органа
территориального общественного самоуправления принимается
Советом соответствующей административно-территориальной
единицы или собранием граждан.
Местный референдум
Местное самоуправление в Республике Беларусь может
осуществляться так же путем проведения местных референдумов.
Право инициативы на проведение местного референдума
принадлежит
Советам
депутатов
или
10%
граждан,
проживающих на соответствующей территории.
Местные референдумы могут проводиться для решения
важнейших вопросов государственной и общественной жизни. На
практике эта форма самоуправления еще не использовалась.
Собрания граждан
Более широкое распространение в Республике Беларусь
получила практика проведения собраний (сходов) граждан.
Участники собраний вправе обсуждать любые вопросы
республиканского и местного значения, вносить по ним
предложения или принимать рекомендации, учреждать и
упразднять
органы
территориального
общественного
самоуправления, участвовать в предварительном обсуждении и
подготовке проектов решений органов местного управления и
самоуправления по наиболее важным вопросам государственной
и общественной жизни, оценивать деятельность органов
178
местного самоуправления, решать иные вопросы в соответствии с
законодательством
Республики
Беларусь.
Исследования
показывают, что эти права используются далеко не полностью.
Правотворческая инициатива граждан
Одной из форм прямого участия граждан в государственных
и общественных делах является правотворческая инициатива.
Граждане в порядке, установленном местным Советом депутатов,
могут вносить в Совет проекты решений по вопросам местного
значения, которые подлежат обязательному рассмотрению на
открытом заседании с участием представителей населения.
Однако нам не известен ни один случай, чтобы граждане на
практике реализовали это право.
Общая оценка организационной структуры местного
управления и самоуправления в Республике Беларусь
В целом, организационное построение системы местного
управления и самоуправления в Республике Беларусь аналогично
организации управления регионами стран Запада. Различия, в
основном, касаются полномочий, функций и компетенции
местных органов.
Главным недостатком системы местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь является «размытость»
полномочий и отсутствие четкого распределения компетенции
входящих в нее органов.
Прежде всего, в зарубежных странах более четко
определена компетенция и сфера ответственности для каждого
уровня управления. В соответствии с принципом субсидиарности
на каждом региональном уровне выделены вопросы, входящие в
сферы собственной компетенции, территориального образования
более высокого уровня, государства. Эти сферы не пересекаются
(система «зонтика»), что позволяет, в первую очередь, населению
179
знать ответственных за решение местных вопросов и реально
оценивать эффективность работы органов местной власти. В
Беларуси, в связи с тем, что административно-территориальные
образования более низкого уровня входят в состав образований
более высокого территориального уровня, и нет четкого
разделения прав и ответственности между ними, сложилось такое
положение, когда сферы компетенции вышестоящих органов
почти полностью перекрывают поле деятельности нижестоящих
(система «матрешки»). Это порождает параллелизм в работе
представительных и исполнительных органов различных
территориальных уровней, дублирование и «размывание»
ответственности за положение дел на местах.
В Беларуси, как и в большинстве стран Европы, не
предусматривается иерархия представительных органов. Но
реально деятельность нижестоящих Советов пока слабо
защищена законодательством от регламентации со стороны
вышестоящих органов, финансовая автономия местного
самоуправления в Беларуси весьма ограничена. Коммунальная
собственность законодательно определена как один из видов
государственной
собственности. Все это
ограничивает
возможность реализации потенциала местных сообществ в
областях, районах, городах и других административнотерриториальных единицах в самостоятельном решении
социально-экономических проблем сугубо локального масштаба
и вынуждает государство постоянно вмешиваться в процессы
регионального развития местных сообществ.
НОРМАТИВНО ПРАВОВАЯ БАЗА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Главными документами, регламентирующими местное
управление и самоуправление в Беларуси, являются Конституция
Республики Беларусь и Закон «О местном управлении и
180
самоуправлении в Республике Беларусь». Кроме этого, решение
некоторых вопросов организации и деятельности местных
представительных и исполнительных органов определяется
отдельными нормами других законов, кодексов, нормативных
правовых актов Президента и постановлений Правительства.
Например, вопросы избрания и отзыва депутатов местных
Советов депутатов регламентируются Избирательным кодексом
Республики Беларусь, специальный Закон определяет их статус.
Большой блок нормативно-правовых документов, определяющих
участие органов управления и самоуправления в решении
практических проблем местного и общегосударственного
характера,
составляют
кодексы:
гражданский,
административный, жилищный, лесной, воздушный, водный,
кодекс о земле, кодекс о браке и семье и др. Многие вопросы
формирования и практической деятельности органов местного
управления и самоуправления регламентируются указами
Президента Республики Беларусь. В частности, указами
Президента были утверждены положения о порядке назначения
на должности и освобождения от должностей председателей
областных, районных, городских исполнительных комитетов, а
также должностных лиц, входящих в состав указанных
исполнительных комитетов, о председателе областного,
Минского городского исполнительного комитета, о председателе
районного,
городского
исполнительного
комитета,
регламентированы некоторые вопросы обеспечения деятельности
местных Советов депутатов и проведения реформы органов
местного управления и самоуправления.
Очевидно,
что
такая
несистематизированность
законодательства создает трудности в его реализации. Поэтому
целесообразно провести его кодификацию, параллельно устранив
имеющиеся пробелы в правовом регулировании местного
управления и самоуправления.
181
Своеобразным директивным документом, ориентирующим
на развитие организационно-правовых основ местного
управления и самоуправления, является резолюция съезда
депутатов Советов депутатов Республики Беларусь. В ней
подчеркивается, что «развитие системы Советов депутатов,
органов местного управления и самоуправления – одно из
приоритетных направлений демократизации общества»1. В
резолюции
указано
на
необходимость
повышения
самостоятельности местных представительных и исполнительных
органов в сфере социально-экономического и культурного
строительства, повышения их ответственности за комплексное
развитие
регионов
на
базе
гармоничного
сочетания
общегосударственных интересов и потребностей местного
населения. Реализация этих установок невозможна без
укрепления материальной и финансовой базы местного
управления и самоуправления.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Экономическая основа местного управления и
самоуправления – это материальные и финансовые ресурсы, с
использованием которых местные представительные и
исполнительные органы реализуют свои функции.
Стабильность
социально-экономического
развития
административно-территориальных единиц и эффективность
местного управления и самоуправления напрямую зависят от
финансово-экономических ресурсов, которыми располагают
территории, от того, как в них реализуются основные принципы
организации
местных
финансов,
каковы
источники
Съезд депутатов Советов депутатов Республики Беларусь (документы и
материалы). Мн.: «Беларусь»., 2000. С.173.
1
182
формирования и направления использования финансовых
ресурсов.
Комплексное
социально-экономическое
развитие
административно-территориальных единиц, предполагающее
пропорциональное развитие экономической и социальной сфер,
осуществляется на основе рационального использование
природных ресурсов территорий (земли, ее недр, воды, лесов,
растительного и животного мира), коммунальной и иной
собственности, которые, в соответствии с законодательством,
составляют экономическую основу местного управления и
самоуправления. Для анализа условно разделим составляющие
экономической основы местного управления и самоуправления
на финансовые и материальные ресурсы (рис.8.2.)
Рис. 8.2. Структура экономической основы местного
управления и самоуправления в Республике Беларусь
183
Коммунальная собственность
Коммунальная собственность является одной из
составляющих экономической основы местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь.
В перечень имущества, входящего в коммунальную
собственность, входят: имущество государственных органов
соответствующей административно-территориальной единицы,
жилищный
фонд
и
жилищно-коммунальное
хозяйство
подведомственной территории, а также промышленные,
строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия
торговли, бытового обслуживания населения и транспорта,
другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения,
образования, культуры, физической культуры и спорта,
социальной защиты и иное имущество, необходимое для
функционирования и развития соответствующей территории. К
коммунальной собственности относится также имущество,
передаваемое в коммунальную собственность Республикой
Беларусь, иными собственниками, а также имущество
создаваемое или приобретаемое местными органами управления
и самоуправления.
Принципиальная особенность современного состояния
имущества органов местного управления и самоуправления
состоит в том, что в абсолютно преобладающей своей части оно
не приносит доходов, а является убыточным. Сегодня
увеличение масштабов коммунальной собственности приводит к
парадоксальному результату – экономические возможности
органов местного управления и самоуправления не возрастают, а
уменьшаются, возникают новые трудности, связанные с
дополнительной нагрузкой на местные бюджеты. В конце 80-х и
начале 90-х годов, когда у многих предприятий возникли
экономические
трудности,
объекты
социально-бытового
назначения практически не финансировались и приходили в
184
упадок, их передача в коммунальную собственность не
прибавляла, а напротив, уменьшала имущественные активы
местного управления и самоуправления. На поддержание
объектов коммунальной собственности в работоспособном
состоянии местным бюджетам направляются огромные субсидии.
Другая особенность объектов коммунальной собственности
– крайне низкий их технологический уровень и полная
изношенность. Ремонт и обслуживание этих объектов требуют
дополнительных непредвиденных затрат, гораздо больших, чем
реальные доходы, получаемые от их использования.
Реальные экономические ресурсы местного управления и
самоуправления крайне скудны и как следствие само
функционирование коммунальной собственности на деле
полностью зависит от государственного финансирования. В
большинстве случаев отсутствие необходимых финансовых
ресурсов не позволяет органам местного управления и
самоуправления обеспечить расширенное воспроизводство
коммунальной собственности как обособленного от государства
правового и экономического института, призванного защищать
права граждан, в том числе и в социальной сфере.
Проблема рационализации использования коммунальной
собственности, обеспечения рентабельности ее эксплуатации
является одной из задач не только органов местного управления и
самоуправления, но и центральных органов власти.
Природные ресурсы
Природными ресурсами на соответствующей территории
распоряжаются местные представительные и исполнительные
органы, которым принадлежит право предоставлять их во
владение и пользование организациям, объединениям и
гражданам. К сожалению, большинство административнотерриториальных единиц Беларуси не располагает большими
185
объемами высокодоходных природных ресурсов, вследствие чего
поступления в местные бюджеты от них невелики. В тоже время
субъекты хозяйствования уплачивают экологический налог,
который является своеобразной платой за пользование
природными ресурсами и поступает в местные бюджеты.
Поэтому органы местного управления и самоуправления
заинтересованы в грамотном и рациональном использовании
природных ресурсов не только для обеспечения экологической
безопасности своей территории, но и для получения финансовых
средств.
Из
всех
природных
ресурсов
в
большинстве
административно-территориальных единиц республики наиболее
ценным является земля. Платежи за землю составляют
значительный источник поступлений в местные бюджеты. Но
главное – земля является основой сельскохозяйственного
производства и рациональное ее использование повышает
эффективность экономической деятельности землепользователей.
Это, в свою очередь, увеличивает поступления в местные
бюджеты налогов, связанных с результатами хозяйственной
деятельности землепользователей (подоходного, НДС, на
прибыль и др.).
Наиболее острая проблема, с которой сталкиваются местные
представительные и исполнительные органы в своей
практической деятельности, – нехватка финансовых ресурсов для
осуществления своих функций. Центральное место в решении
этой проблемы вполне справедливо отводится местному
бюджету.
Местный бюджет
Местный бюджет – основной финансовый план
формирования и использования денежных средств для
обеспечения функций местного управления и самоуправления,
186
экономического и социального развития соответствующих
административно-территориальных единиц.
В демократических государствах используются два
исходных принципа формирования местных бюджетов.
Предпочтение может быть отдано либо принципу бюджетной
эквивалентности,
либо
принципу
национальной
солидарности.
В основе первого из них лежат идеи налоговой
справедливости, применяемые в данном случае по отношению не
только к отдельным гражданам и предприятиям, но и к жителям
региона в целом. Согласно этому принципу доходы местных
бюджетов должны соответствовать налоговой нагрузке, которую
несут жители региона, а, следовательно, – возможности
получения ими общественных благ и услуг, представляемых за
счет местных бюджетов, должны возрастать по мере увеличения
объема налогов, собираемых в данном регионе. В Беларуси этот
принцип не является основополагающим, реализуется частично.
За более широкое его использование при бюджетном
планировании
выступают
руководители
местных
представительных и исполнительных органов административнотерриториальных
единиц,
способных
сформировать
бездотационные бюджеты. Это, как правило, города, в которых
действуют предприятия и организации, дающие большой объем
налогов (Солигорск, Жлобин, Мозырь и др.).
Второй принцип является базовым для бюджетной системы
Беларуси. В его основе лежат не только общие соображения
гражданской солидарности, но и ряд экономических аргументов,
в соответствии с которыми государство должно стремиться к
выравниванию, в известной степени, финансовых возможностей
регионов. И как результат, государство гарантирует
предоставление гражданам ряда социальных услуг на
определенном качественном уровне.
187
Весьма положительным является то, что уровень этих услуг
в Беларуси определен законом. Государственные минимальные
социальные стандарты установлены в области оплаты труда,
пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения,
культуры, жилищно-коммунального обслуживания, социальной
поддержки и социального обслуживания.
Одной из задач, для решения которой применяются
минимальные социальные стандарты, является нормативное
обеспечение
формирования
и
использования
средств
республиканского
и
местных
бюджетов
и
средств
государственных внебюджетных фондов на социальные нужды.
С ориентацией на эти стандарты рассчитывается минимальный
бюджет, который представляет собой объем доходов
консолидированного бюджета нижестоящего территориального
уровня, покрывающих минимальные необходимые расходы.
Минимальные бюджеты определяются исходя из единого
общереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности по
отраслям непроизводственной сферы на одного жителя областей
и г. Минска. Этот норматив устанавливается ежегодно в законе о
бюджете на очередной финансовый год.
Очевидно, что главным достоинством бюджетного
планирования на основе норматива бюджетной обеспеченности
на одного жителя является возможность выравнивания
финансового обеспечения регионов республики. Однако при
более глубоком изучении выявляются и недостатки. Такой
подход не в полной степени учитывает:
 реальное
состояние
объектов
социальной
инфраструктуры в регионах и различия в качестве
представляемых ими услуг;
 потребности в финансировании объектов, поскольку в
различных регионах одинаковые объекты могут требовать
различных текущих и капитальных затрат;
188
 достигнутый (различный) уровень удовлетворения
потребностей конкретных населенных пунктов в общественных
благах и услугах;
 разделение обязательств государства и местных органов
управления и самоуправления, обусловленных нормативами
бюджетной обеспеченности на одного жителя.
Источники доходов бюджета. Доходы бюджетов каждой
административно-территориальной единицы формируются за
счет налогов, определяемых законодательством республики
Беларусь, других обязательных платежей, а так же иных,
определенных законодательством поступлений.
Установление
на
всей
территории
Беларуси
республиканских налогов производится актами Президента или
законами. Местные Советы депутатов вправе устанавливать
зачисляемые в их бюджеты местные налоги и другие
обязательные платежи в соответствии законодательством.
Неотъемлемым атрибутом местного бюджета является его
самостоятельность в установлении доходов и расходов. В
соответствии с законодательством Республики Беларусь право
формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов
предоставлено местным представительным и исполнительным
органам. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием
собственных доходов и правом определять направления их
использования и расходования.
Выделяют источники доходов бюджета (рис. 8.3.):
1. собственные
(закрепленные
+
дополнительные
«местные налоги и сборы»);
2. регулирующие;
3. средства
республиканского
бюджета
(дотации,
субсидии, субвенции).
К собственным источникам доходов бюджета отнесены:
189
 источники доходов, закрепленные за бюджетом каждого
уровня;
 дополнительные источники доходов, устанавливаемые
самостоятельно местными Советами депутатов (местные налоги
и сборы).
Закрепленные источники доходов бюджета (налоги)
должны закрепляться за местным Советом законом на
долгосрочной основе. Долгосрочное закрепление источников
дохода местного бюджета призвано стимулировать деятельность
органов местного управления и самоуправления по укреплению и
развитию налоговой базы. Однако в Беларуси перечень
закрепленных налогов переутверждается ежегодно, и они не
выполняют стимулирующей функции. Их вряд ли можно назвать
«собственными», т.к. их перечень государство меняет ежегодно.
Рис. 8.3. Структура доходов местных бюджетов
Республики Беларусь
Дополнительные источники доходов. Эти источники
доходов в большей степени соответствуют определению
«собственные». Их устанавливают местные Советы депутатов.
Но и здесь имеется ограничение. Состав местных налогов и
190
сборов устанавливается на основании ежегодно утверждаемого
законом о бюджете перечня. Например, бюджетом Республики
Беларусь на 2005 год в перечень налогов и сборов, которые могут
устанавливать сами местные Советы депутатов, были включены:
 налог с продаж товаров в розничной торговле;
 налог на услуги рынков, ярмарок, выставок-продаж,
гостиниц,
кемпингов,
ресторанов,
баров,
дискотек,
косметических салонов, кабельного телевидения и др.;
 целевые сборы с организаций и индивидуальных
предпринимателей на развитие транспорта общего пользования;
 сборы с пользователей (за парковку транспорта в
специально оборудованных местах, за право торговли, сбор с
владельцев собак, за право использования местной символики, за
проведение аукционов, курортный сбор, рыболовный и
охотничий сборы, сбор за строительство на территории
соответствующих административно-территориальных единиц и
др.);
 сборы с заготовителей (за промысловую заготовку
(закупку) дикорастущих растений, грибов, технического и
лекарственного сырья растительного происхождения в целях их
промышленной переработки или реализации);
 курортный сбор;
 сборы с физических лиц при пересечении ими
Государственной
границы
Республики
Беларусь
через
контрольно-пропускные пункты;
 налог на приобретение бензина и дизельного топлива.
О реальной степени самостоятельности местного бюджета
можно судить по удельному весу местных налогов и сборов в
общем объеме доходов местного бюджета. За последние годы
удельный вес местных налогов и сборов в доходах
консолидированного бюджета республики не превышал
двенадцати процентов (табл.8.1).
191
Регулирующие доходы. Около 20% в объеме местных
налогов республики составляют регулирующие доходы –
республиканские налоги, распределяемые между вышестоящими
и нижестоящими бюджетами в целях достижения их
сбалансированности по установленным нормативам. Состав и
размеры части республиканских налогов и других обязательных
платежей, зачисляемых в бюджеты областей и города Минска,
устанавливаются ежегодно в законе о бюджете республики на
предстоящий финансовый год.
Таблица 8.1
Удельный вес местных налогов и сборов в
консолидированных бюджетах областей и города Минска
Области
Удельный вес местных налогов и сборов в %
2000 г
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
Брестская
5,20
4,19
4,56
5,62
12,45
Витебская
5,02
5,18
5,51
5,99
11,57
Гомельская
2,49
6,24
6,96
4,07
10,87
Гродненская
5,39
4,51
4,12
4,54
15,74
Минская
3,36
4,43
5,43
4,86
12,24
Могилевская
2,23
3,98
3,99
4,23
6,2
г.Минск
10,27
8,30
7,17
8,02
13,9
Всего
5,23
5,63
5,63
5,57
11,8
В бюджет могут поступать дотации, субвенции, субсидии, а
так же заемные средства, которые не являются собственными
источниками доходов.
Дотации – денежные средства, выделяемые из
вышестоящего бюджета на невозвратной основе, в случае, когда
закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для
сбалансирования нижестоящего бюджета.
Субвенции – денежные средства, выделяемые из
вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на конкретные
цели.
192
Субсидии – денежные средства, выделяемые из
вышестоящего
бюджета
нижестоящему
бюджету
для
выравнивания уровня социально-экономического развития
соответствующей территории.
Анализ системы бюджетного планирования позволяет
сделать вывод, что в структуре доходов местных бюджетов
Республики Беларусь наблюдается явный перекос в пользу
средств бюджетного регулирования.
Требует своего решения и вопрос оптимизации расходов
местных бюджетов. Сохраняющиеся здесь трудности вызваны
отсутствием четкого разграничения полномочий органов
местного управления и самоуправления разных территориальных
уровней и соответственно «расходных полномочий» их
бюджетов. Взаимоотношения бюджетов различных уровней
должны основываться на законодательном закреплении за
каждым уровнем управления и самоуправления как конкретных
обязательств, так и устойчивых источников их финансовобюджетного обеспечения, что позволит уменьшить встречные
межбюджетные потоки и ослабить субъективную зависимость
нижестоящих бюджетов от вышестоящих органов.
Не
способствует
развитию
самостоятельности
и
хозяйственной инициативы местных органов управления и
самоуправления ориентация бюджета на затраты при жестком
закреплении статей использования бюджетных средств. Если
отдельные позиции бюджета являются обязательными, например,
даже канцелярские, почтовые, командировочные расходы четко
определены, то у исполнителей бюджета свобода действий
сильно ограничена. В этой ситуации исполнительные органы
стремятся полностью использовать отпущенные средства, не
всегда учитывая критерий эффективности.
В структуре финансовых ресурсов местного управления и
самоуправления нами выделены внебюджетные и заемные
193
средства, средства ТОСов и валютных фондов. В настоящее
время их доля в общем объеме финансовых средств не велика.
Однако, с развитием рыночных отношений их объем и роль будут
возрастать, в первую очередь, как средств для финансирования
инновационных проектов.
УКРЕПЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
И САМОУПРАВЛЕНИЯ
Укрепления экономической базы местного управления и
самоуправления требует более рационального использования
финансовых и материальных ресурсов, повышения доходности
коммунальной собственности, расширения внебюджетных
источников доходов. Для решения этих задач целесообразно:
 снизить объемы дотаций и субсидий местным
бюджетам, компенсировав их повышением доли налогов,
закрепленных за местным бюджетом на период, равный сроку
полномочий главы административно – территориальной
единицы;
 увеличить долю местных налогов и сборов в структуре
местных бюджетов;
 ужесточить и четко определить критерии выделения
местным бюджетам целевых и регулирующих трансфертов;
 с учетом экономической базы каждой административнотерриториальной единицы, ее природных, трудовых и других
ресурсов установить вектор ее социально-экономического
развития,
определяющий
направление
использования
инвестиционного бюджета;
 ускорить разработку и внедрение новых видов
коммунальных услуг;
 повысить коммерциализацию сфер коммунального
сервиса;
194
 активизировать
процессы
разгосударствления
коммунальной собственности;
 расширить применение мер государственной поддержки
предпринимательства в сфере оказания коммунальных услуг;
 всемерно поддерживать инициативы органов местного
управления и самоуправления по развитию своей финансово –
экономической деятельности, направленной на развитие
доходной базы местного бюджета и бюджетосбережение.
Контрольные вопросы к лекции №8
1. Дайте
характеристику
основных
элементов
организационной
структуры
местного
управления
и
самоуправления в Республике Беларусь.
2. Формы
взаимодействия
Совета
депутатов
и
исполнительного комитета в системе местных органов
Республики Беларусь.
3. Дайте оценку эффективности работы органов ТОС в
Вашем населенном пункте.
4. Установленные законодательством Беларуси формы
непосредственной демократии и их использование в практике
деятельности местных сообществ граждан.
5. Существенны
отличия
правового
статуса
исполнительного органа в системе органов местной власти стран
Запада и Беларуси.
6. Направления совершенствования нормативно-правовой
базы местного управления и самоуправления в Республике
Беларусь.
7. Почему
наличие
собственных
коммунальных
предприятий не делает органы местного самоуправления более
богатыми.
195
8. Сущность
бюджетного
планирования.
Принцип
бюджетной эквивалентности и принцип национальной
солидарности.
9. В чем основная разница между собственными и
регулирующими источниками доходов местных бюджетов?
196
ТЕМА 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА
РУБЕЖОМ
ЛЕКЦИЯ 9. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ США
Основные понятия:
нормативно правовая база местного самоуправления
США; административно-территориальное деление; особые
участки; система местного самоуправления; особенности
функций органов местного самоуправления; местная власть
как
«публичная
корпорация»;
модели
местного
самоуправления; особенности контроля за самоуправлением.
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В США
Единого закона о местном самоуправлении в США нет.
Нормативно-правовую
базу
местного
самоуправления
составляют положения, закрепленные в конституциях штатов и
городских хартиях (уставах). Общая регламентация местного
самоуправления осуществляется законодательными собраниями
штатов и отличается огромным разнообразием черт,
закрепленных в конституциях штатов. Есть штаты, конституции
которых содержат небольшое количество норм, представленных,
как правило, ограничениями местных властей (Алабама,
Миссисипи). Есть штаты, конституции которых, наоборот,
достаточно подробно регулируют условия деятельности
самоуправления и внутреннее устройство муниципалитетов.
Местная власть США (особенно городская) наделена
широкими юридическими правами, владеет собственностью и
может распоряжаться ею; предоставлять (получать) займы и
осуществлять широкий спектр деловых операций по типу
американских корпораций; преследовать в юридическом порядке
отдельных лиц и компании; издавать нормы (правила),
регламентирующие деятельность юридических и физических лиц
на своей территории.
197
Городское самоуправление во всех штатах регулируется
дополнительным
документом,
учитывающим
местные
особенности, определяющим статус и конкретные возможности
органов власти – хартией (уставом) города, где подробно
описывается устройство и регламент городских властей, нормы
городского общежития. Учитывая изложенное, все сказанное
ниже следует рассматривать, скорее, как описание общей
тенденции построения самоуправления в США.
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ США
В настоящее время в США насчитывается более 78 тысяч
различных административно-территориальных единиц, что
призвано облегчить ведение местных дел и обеспечить
деконцентрацию власти.
В состав США входят 50 штатов и один федеральный
(столичный) округ Колумбия. Каждый штат является
самостоятельным
субъектом
федерации,
имеет
свою
конституцию, систему центральных и местных органов власти.
Законодательная
власть
принадлежит
законодательным
собраниям (конгрессам), которые избираются на 2-4 года,
исполнительная – губернаторам, которые, как правило,
избираются населением. Административно территориальное
деление каждого штата имеет свои особенности. Штат может
делиться на графства, округа, муниципалитеты, районы, города,
поселки и деревни. На территории штата или нескольких штатов
могут выделяться особые участки (рис. 9.1.).
Графство (county) или округ (county). Является наиболее
крупной административно-территориальной единицей штата.
Количество графств в штате колеблется от 254 в Техасе до 3 в
штате Делавэр. Два штата, Коннектикут и Род-Айленд, их не
имеют вообще.
198
Рис. 9.1. Схема административно-территориального
деления США
Графства сильно разнятся между собой по размерам
(графство Лос-Анджелес имеет территорию 4 тыс. кв. миль,
население – более 7 млн. чел; графство Говард, штат Арканзас,
охватывает территорию 600 кв. миль и население – 11 тыс. чел.),
административному весу и объему компетенции. Наиболее
значительно влияние органов власти графства в сельской
местности.
Компетенция графств охватывает такие вопросы, как
руководство сбором налогов, составление и исполнение бюджета
графства, определение условий выпуска займов, местное
199
законодательство (в т.ч. выдача лицензий на организацию
торговых предприятий и регулирование их деятельности,
природоохранные
постановления),
организация
местных
выборов, содержание собственного графства, назначение
руководителей (если это предусмотрено законами штата).
Округ. В некоторых штатах встречается деление на округа.
Они были установлены с юридическими, военными или
финансовыми целями в ходе колонизации свободных земель
поселенцами. Поскольку округа первоначально покрывали
неосвоенные и неинкорпорированные земли, органы власти
округов имели в своем составе такие службы, как дорожное
строительство,
охрана
порядка
и
социально-бытовое
обеспечение. Многие сельские округа продолжают их сохранять
и сейчас, тогда как округа в урбанизированных районах начали
работать совместно с городскими администрациями.
Район (townshiр). Географически составляют графство. Эта
форма самоуправления сложилась в XVII веке и сохраняется в 21
штате Среднего Запада, главным образом в сельской местности.
Как правило, townshiр – административный район куда входят
деревни и незастроенное пространство вокруг них. Часть
функций, которые в других районах выполняют органы власти
графства, здесь переданы городу (town), «вокруг» которого
располагается район (за исключением тех случаев, когда город
получает
статус
самоуправляющейся
единицы
–
муниципалитета). Первоначально районы организовывали для
помощи графствам в обеспечении групп небольших населенных
пунктов коммунальными услугами, которые могут включать
полицейское обслуживание, пожарную охрану, создание условий
для культурного отдыха, содержание дорог. С ростом
урбанизации и переселением большей части населения в крупные
города, органы власти районного уровня превратились в
муниципальные корпорации, осуществляющие функции местного
200
самоуправления на территории, охватывающей несколько
городских населенных пунктов.
Муниципалитеты (municiрality). Обычно это общины,
наделенные собственной компетенцией, которая закреплена либо
хартией (уставом), либо специальным указом (постановлением)
законодательного
органа
штата.
Малонаселенные
муниципалитеты называются деревнями (village) и поселками
(town). Крупнонаселенные называются городами (city).
Муниципалитеты имеют широкий набор служб, обеспечивающих
удовлетворение потребностей населения в образовании и
воспитании
детей,
здравоохранении,
социально-бытовом
обеспечении, общественной безопасности граждан, собственно
коммунальных служб.
Особые участки (sрecial distrikts). Этот термин касается
других форм (не властных) местного самоуправления. Как
правило, особые участки (или специальные округа),
представляют собой административные органы, создаваемые
штатом для предоставления конкретной местности (например,
избирательному округу) одной или ограниченного набора услуг,
которые выходят за рамки компетенции местных органов власти.
Особые участки обычно создаются в целях деполитизации
той или иной сферы деятельности, многие из них расположены
вне городских зон.
В США существуют 19 основных типов специальных
округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране
почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и
охране вод, электроснабжению, здравоохранению и др.
Абсолютное большинство специальных округов являются строго
одноцелевыми по своему назначению. В каждом специальном
округе создается руководящий совет (3–7 человек), который либо
избирается населением, либо назначается властями штата
(местными властями). Границы специальных округов часто не
201
совпадают с традиционными единицами административнотерриториального деления. Они могут занимать самую разную
площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего
сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ
может также выходить за пределы какого-либо одного штата. В
таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя
или более штатами, которые заключают специальное соглашение,
утверждаемое законодательными собраниями штатов.
ФУНКЦИИ, ИСПОЛНЯЕМЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
ВЛАСТИ
Функции власти группируются в три направления:
 законодательная (разработка и принятие местных
законов и положений);
 судебная (деятельность транспортных и других
муниципальных судов);
 исполнительная
(осуществление
деятельности
муниципальных органов управления и соответствующих
бюрократических структур).
Конкретные перечни видов дел варьируются от штата к
штату и от города к городу, но достаточно типичным является
следующий набор (порядок и группировка приведены согласно
данным
Национального
демократического
института
международных отношений США):
 жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки,
озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный
транспорт;
 полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы,
очистные сооружения, сбор и переработка отходов, охрана
окружающей
среды,
работа
муниципальных
служб
коммунального и городского хозяйства;
202
 контроль за использованием земель, планирование,
зонирование, охрана исторических памятников, регулирование
процессов дробления собственности;
 регистрация
транспортных
средств,
выдача
водительских прав, управление транспортным движением,
выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие
профессиональной деятельностью, регулирование кабельных
телесетей;
 социальные
службы,
включая
образование,
здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодежи,
престарелым гражданам, благотворительную деятельность
местных общин и конфессий;
 планирование, экономическое развитие, судебная и
нормотворческая деятельность в перечисленных сферах.
Приведенный перечень услуг составляет основные статьи
городских расходов. Если расположить их в порядке убывания в
расчете на душу населения, получим следующую картину.
Города до 50 тыс. населения: канализация, санитария, гигиена;
транспортные магистрали; деятельность полиции; образование;
пожарная охрана. Крупные города (более 1 миллионов жителей):
социальное обеспечение; образование; здравоохранение и
больницы; деятельность полиции; канализация, санитария и
гигиена.
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ КАК ПУБЛИЧНАЯ КОРПОРАЦИЯ
Основной функцией муниципальных органов власти
является городское развитие. Оно, как правило, обеспечивается
за счет местной инициативы, под которой понимается устройство
и деятельность местной власти, как «публичной корпорации»:
местная власть выступает на рынке, как «предприниматель»
особого рода, цель которого – не прибыль, подобно частным
203
корпорациям, а польза (скажем, услуга, обеспечивающая
населению нормальную жизнь).
Предпринимательская деятельность местной власти имеет
свои особенности. В соответствии со своими правами,
предусмотренными законодательством штата, местная власть
может приобретать и освобождать (в т.ч. и принудительно),
участки городской и пригородной территории, передавая
последние частным организациям и компаниям, занимающимся
их благоустройством и развитием. Заключается контракт, в
котором оговариваются характер и темпы строительства
(благоустройства), формы допустимого использования земель и
выгода, которую получат местные органы власти и население
данной территории: дополнительный доход в бюджет либо набор
специфических
услуг,
предоставляемых
населению по
оговоренным ценам. Компания, получившая контракт, начинает
развитие территории, сдает в аренду (или продает) землю для
застройки, осуществляет иную разрешенную контрактом
коммерческую деятельность. Полученные прибыли обеспечивают
удовлетворение интереса компании, а также финансовых и
строительных потребностей муниципальной территории и ее
населения.
Преимущество подобной организации – в гибкости
частнопредпринимательской
деятельности
и
большей
заинтересованности
частного
предпринимателя,
нежели
муниципального чиновника, в экономически эффективном
решении проблемы. Контракт обеспечивает защиту интересов
местного сообщества и позволяет удачно соединить достоинства
двух
разных
систем
общественной
организации:
предпринимательской (знание рынка, стремление снизить
затраты и найти максимально эффективное решение проблемы) и
публичной (ориентация на удовлетворение коллективного
204
интереса жителей и стремление обеспечить равные возможности
для каждого).
Естественно, что у этой системы есть существенные
недостатки. Скажем, в случае, если будет реализовываться
крупный проект, требующий огромных субсидий, земля может не
осваиваться годами; для реализации проекта в первоочередном
порядке могут выбираться районы проживания богатых и
средних слоев населения, а не бедноты, которые нуждаются в
благоустройстве
более
всего,
–
словом,
частного
предпринимателя больше интересует собственный доход, чем
благосостояние всего общества.
Существуют иные формы организации деятельности
местной власти как публичной корпорации (скажем, создание
системы публичных служб), но важно подчеркнуть: ничего
общего с «экономическими экспромтами» они не имеют. Это
тщательно продуманная система, стимулирующая местные
власти на хозяйственное освоение местных ресурсов, на их
наращивание и увеличение.
МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местные органы власти представлены, как правило,
однопалатными законодательным органом (совет – council) и
подчиненным ему исполнительным органом (администрацией).
Глава местного самоуправления избирается (либо
населением, либо советом), называется мэр (mayor), и, чаще
всего, возглавляет исполнительную власть. В США на уровне
графства законодательно признаны и описаны четыре способа
устройства местных властей.
1. комиссионная (совет комиссаров);
2. совет контролеров тауншипов;
3. совет-администратор;
4. совет – выборный руководитель (модератор).
205
Особенностью организации самоуправления графства
является избрание ряда должностных лиц, не входящих в состав
совета, но обеспечивающих самоуправление: шерифа –
должностное лицо, выполняющее в своем округе определенные
административные функции; атторнея – консультанта органов
власти по вопросам права, осуществляющего также функции
уголовного преследования и обвинения по уголовным делам);
коронера – судьи, в обязанность которого входит выяснение
причины смерти, происшедшей при необычных или
подозрительных обстоятельствах; асессора – должностное лицо,
облеченное судебной властью; аудитора – независимого
финансового
контролера;
регистратора;
землемера;
суперинтенданта школ – должностное лицо, ведавшее
образованием и др.
Городское самоуправление также представлено четырьмя
формами:
1. мэр-совет (две разновидности: «слабого» и «сильного»
мэра);
2. совет-менеджер;
3. комиссионная;
4. городское собрание.
Формы самоуправления графства, равно как и городские
формы, различаются между собой способами вступления в
должность главы самоуправления (выборы населением, выборы
советом, наем советом), различными способами разделения
полномочий между выборными и назначаемыми должностными
лицами (различными способами функционального устройства
власти), наконец, порядком осуществления взаимодействия
органов местного самоуправления друг с другом.
206
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Все уровни самоуправления самостоятельно формируют,
утверждают и исполняют бюджет, причем законы штатов
требуют, чтобы местные бюджеты были бездефицитными
(сбалансированными). Основными источниками бюджетных
поступлений являются налоги, экономическая помощь от
правительства, доходы от собственной деятельности и займы.
1. Налоги.
Наиболее важным источником доходов является налог на
собственность. Он основан на налоговых нормах, взимаемых с
оценочной стоимости собственности: земли и строений на ней, а
также личной собственности (например, автомобиля). При аренде
налог взимается с оценочной стоимости земли и построек. Налог
на личную собственность взимается как с материальных
(оборудование и инвентарь), так и нематериальных активов
(денежные средства и акции).
Нормы налога на собственность устанавливаются местными
властями. В некоторых штатах нормы налогообложения должны
быть одобрены избирателями, в других устанавливаются на
основе законов штата. Стоимость собственности оценивается
периодически специальным отделом, создаваемым в структуре
местной администрации. Владелец собственности имеет право
опротестовать результаты оценки его собственности.
Подоходный налог (взимается в некоторых восточных
штатах).
Налог на покупку налагается в розничной торговле и
составляет от 5 до 7% цены товара. Нормы налога
устанавливаются
законодательным
органом
местного
самоуправления, либо на референдуме. Налог на покупку может
быть временным или постоянным, для общих или специально
установленных целей, зависящих от местных нужд.
207
Существует «трафаретный» налог на покупку – налог,
добавляемый местными властями к налогу на покупку,
введенному органами власти штата. Такой налог, чаще всего,
встречается в тауншипах (townshiрs) для финансирования
местной транспортной системы. Налог на покупку может также
взиматься с определенных товаров, не рассматриваемых как
товары первой необходимости. Как штат, так и местные власти
взимают «налог на грех» (с продажи пива, вина и сигарет).
Доходы с «налога на грех» обычно предназначаются на
специальные цели. Некоторые штаты применяют налог на
покупку к предоставляемым ими услугам.
Штрафы (за нарушения законов штата или города,
например, правил дорожного движения).
Каждый уровень власти использует любую из допускаемых
комбинаций налоговых источников. Однако можно выявить
предпочтения: подоходный налог перечисляется федеральному
правительству; налог на покупку и часть подоходного составляют
финансовые источники деятельности властей штата; налог на
собственность
остается
в
распоряжении
местного
самоуправления; подоходный налог (налог на личный доход с
делового предприятия) используется всеми уровнями.
2. Доходы от собственной деятельности.
Имеют своим источником деятельность местных властей
как публичных корпораций. Основную массу поступлений
составляют доходы от услуг, предоставляемых жителям
коммунальными предприятиями и службами (водопровод,
канализация, отопление и пр.). Есть, однако, и другие источники
поступлений.
Специальные налоги, которые уплачиваются владельцами
собственности за специфические услуги, оказываемые ему
местными органами власти.
208
Взносы населения (за предоставляемые местными властями
дополнительные услуги).
Наконец, существует такая категория, как налоговые
доходы. Они делятся на две группы. Первая имеет своим
источником публичную деятельность властей (строительство и
эксплуатацию
рынков,
гаражей).
Вторая
–
продажу
государственных ценных бумаг, гарантирующих возврат денег и
процентов по ним через определенный срок (скажем,
сертификатов, казначейских обязательств, облигаций).
3. Экономическая помощь.
Предоставляется
федеральными
органами
или
правительством штата местному самоуправлению в дополнение к
имеющимся источникам доходов.
Федеральная финансовая помощь подразделяется на два
вида: субсидии в форме оказания помощи и «разделение
доходов».
Субсидии в форме оказания помощи предоставляются
непосредственно каким-либо федеральным департаментом на
целевые нужды. Существует более 500 федеральных программ
субсидий, от подготовки полицейских до контроля за состоянием
канализации, однако более 2/3 федеральных субсидий (по
данным Национального демократического института США)
используется на оплату расходов на социальные нужды и
строительство дорог.
«Разделение доходов» с администрацией штатов и
местными органами власти означает возвращение им части
доходов, собранных федеральными властями (в настоящее время
практически не используется).
Экономическая
помощь
правительства
штатов
осуществляется за счет двух категорий фондов: общей
правительственной поддержки и субсидий для поддержки
209
конкретных программ (строительство дорог, общественные
нужды, улучшение образования).
4. Займы.
Займы вызваны потребностью местных органов власти
осуществить какой-либо проект, финансирование которого не
всегда может быть обеспечено бюджетными средствами. В этом
случае выпускают долговые обязательства в форме ценных
бумаг, представляющих собой «просьбу» занять деньги на
определенный срок, адресованную местными властями к
населению и предпринимателям. Условия и сроки возврата
займов, гарантии по ним варьируются и зависят от цели, ради
которой они затеваются.
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Осуществляется в виде внутреннего и внешнего контроля.
Внутренний контроль «встроен» в механизм подготовки
законопроектов и включает два звена – работу в комиссиях (подкомиссиях) и лоббирование. В каждом законодательном органе
есть система комиссий и подкомиссий, где вырабатываются и
обсуждаются законопроекты до того, как они выдвигаются на
общее рассмотрение. На уровне комиссий существенную роль
играют заинтересованные организации (лобби). Лоббисты
работают с законодателями и служебным персоналом над
выработкой законопроектов удовлетворяющих нужды как
заинтересованных организаций, так и избирателей этих
законодателей.
Внешний контроль осуществляется в нескольких формах:
контроля избирателей на основе открытости доступа на заседания
муниципалитета или законодательного собрания штата;
правительственного контроля, ограниченного, в основном,
финансовыми вопросами (установление норм налога на
210
собственность; ограничение размеров задолженности и расхода
средств при дефиците бюджета).
Контрольные вопросы к лекции №9
1. Уровни органов самоуправления штата.
2. Особые округа, их назначение.
3. Модели местного самоуправления в США.
4. Основные функции органов местного самоуправления.
5. Факторы, влияющие на практический выбор моделей
местного самоуправления.
6. Источники «силы» и «слабости» мэра».
7. Сущность и формы предпринимательской деятельности
муниципальных органов.
8. Источники финансирования расходов муниципалитетов.
9. Формы контроля за деятельностью органов местного
самоуправления.
211
ЛЕКЦИЯ 10. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Основные понятия:
особенности
местного
самоуправления
в
Великобритании;
компетенция
органов
местного
самоуправления графств и округов; особенности местного
самоуправления в Англии, Уэльсе, Шотландии, Северной
Ирландии; система корпоративного управления; особенности
местного
самоуправления
в
Лондоне;
финансы
самоуправления; контроль за самоуправлением.
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
Соединенное Королевство (Великобритания) представляет
собой
конституционную
монархию
и
парламентскую
демократию: главой государства является монарх, а главой
правительства – Премьер-министр, возглавляющий партию, имеющую
большинство мест в палате общин.
Верховная
власть
принадлежит
двухпалатному
парламенту, состоящему из избираемой палаты общин и палаты
лордов, где место передается по наследству или по назначению.
Местные
органы
власти
являлись
частью
административной системы страны на протяжении многих
столетий,
однако
первый
закон,
регулирующий
их
функционирование, появился лишь в конце XIX века.
Великобританию называют Соединенным Королевством,
поскольку она состоит из четырех стран: Англия, Шотландия,
Уэльс, Ирландия. Каждая из стран имеет свои традиции и свою
собственную форму местного самоуправления.
С 80-х годов в Англии, Уэльсе, Шотландии (здесь с
модификациями) существует «двухъярусная» система местных
властей:
 Графства, как высший уровень территориальных мест;
212
 округа и города или районы, а в сельских районах –
приходы.
Городское самоуправление разнообразно по формам и
организовано в три типа:
1) городской округ;
2) муниципальный город или бург;
3) город-графство.
Самоуправление Лондона имеет особый статус.
Если отвлечься от специфики Северной Ирландии, все
многообразие перечисленных разновидностей муниципальных
институтов Великобритании укладывается в двухуровневую
схему: графство – городские муниципалитеты и сельские
муниципалитеты (рис 10.1). Приходы и общины не являются
третьим уровнем самоуправления, так как они не являются
юридическими лицами, не имеют собственных финансов. Их
функция – представительство перед окружными властями.
Рис 10.1. Схема местного самоуправления в Великобритании
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В АНГЛИИ
Вся система органов власти строится в соответствии с
административно-территориальным делением и национальными
традициями (рис. 10.2.). Территорию Англии географически
213
образуют графства и графства-метрополии. Городские районы
не входят в их состав и являются самостоятельными
административными единицами. Существует 39 графств и 6
графств-метрополий (хотя они официально отменены как органы
управления, названия районов метрополий сохранились).
Рис. 10.2. Местное самоуправление в Англии
Графства-метрополии
появились
в
результате
урбанизации и представляют собой крупные агломерации,
объединяющие собственно города, городские предместья, а также
близлежащие небольшие города, связанные между собой
различными (и в первую очередь экономическими) узами. В
границах агломерации обычно действует множество различных
органов управления, как правило, независимых друг от друга. В
англоязычных странах подобные агломерации называют
метрополиями, и они существуют не только в Англии, но и в
214
США (ареал Нью-Йорк охватывает 1,4 тыс. местных органов
власти, а регион Чикаго – 1,1 тыс.).
Компетенцию графств составляют дела обязательные и
рекомендуемые (их еще называют «разрешительными»), которые
вменяются в компетенцию графств парламентскими актами. Все
дела можно разделить на 3 блока.
1. Дела,
связанные
с
регулированием
жизнедеятельности на значительных территориях:
 стратегическое планирование (структурные планы,
схемы развития дорог);
 транспорт
(кроме
железнодорожного,
который
находятся в ведении центрального правительства);
 пожарная служба;
 полиция
(которая
может
организовываться
одновременно для нескольких графств);
 защита прав потребителей;
 служба переработки отходов.
2. Дела, связанные с большими экономическими
затратами или координацией деятельности для обеспечения
экономической
выгоды
от
функционирования
специализированных учреждений:
 начальных и средних школ;
 учреждений для умственно недоразвитых детей и детейинвалидов;
 учреждений среднего специального образования (не
университетского);
 руководство общественными библиотеками;
 органами социального обслуживания.
Последние оказывают широкий спектр услуг, связанных с
персональным социальным обслуживанием и помощью: работу с
трудными детьми, с семьями и престарелыми; организацию
215
домов престарелых и домашней помощи пенсионерам, инвалидам
и умственно отсталым; детские сады.
Ответственность за медицинское обслуживание, снабжение
газом и водой, электричеством и канализацией, возложена не на
местные органы власти, а на специально формируемые
центральным правительством национальные или региональные
советы.
3. Наконец,
третью
группу
составляют
так
называемые «совместные дела» органов власти графств и
округов:
 организация музеев и картинных галерей;
 мест отдыха горожан и т.п.
Органом местной власти является совет. Закон не
обусловливает его размера и не устанавливает соотношения
между количеством избирателей и членов совета – эти вопросы
решаются для каждого графства на основе собственной традиции.
Как правило, советы состоят из 60–100 членов, избираемых на
основе всеобщего избирательного права, по мажоритарной
избирательной системе сроком на 4 года. Работа в совете не
оплачивается, хотя возможно небольшое финансовое поощрение,
но основные члены совета (например, председатель, избираемый
ежегодно из состава совета) имеют денежную компенсацию «за
ответственность».
Округа, на которые разбиты графства, представляют
следующий уровень системы разделения властей: всего в Англии
364 округа, в т.ч. 36 – в метрополиях и 32 – в районах Лондона.
Компетенция округов включает две группы дел,
обязательные и рекомендуемые, и охватывает местное
планирование (выдача зональных разрешений, связанных с
регулированием развития территории округа); содержание
второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок, а
иногда и местных транспортных систем; жилищное
216
строительство (разрушение трущоб, строительство домов для
бездомных); уборку мусора, содержание музеев, парков, игровых
площадок, плавательных бассейнов и других мест общественного
отдыха. Органы власти округов бывших графств-метрополий,
дополнительно
к
перечисленному,
обеспечивают
функционирование местной системы образования, библиотек и
социального обслуживания.
Орган власти – окружной совет, избираемый населением.
Состоит из 50–60 советников (для Лондона цифра колеблется от
30 до 60 человек). Члены совета ежегодно избирают
председателя, являющегося формальным главой округа.
Окружные советы могут обратиться в парламент Англии с
петицией, где обосновать просьбу предоставить им статус города
в соответствии с Королевской Хартией. Статус города с правом
называть мэра «лорд-мэром» (или без такового права)
предоставляется письменной жалованной грамотой. Однако,
статус города, имеющий, скорее, церемониальное значение, не
вносит никаких изменений в административные функции властей
округа.
Приходы (которых насчитывается более 10 тыс.)
образуются в сельских районах Англии. Они занимаются
поддержкой местного искусства, общественными залами,
местами общественного отдыха, уличным освещением,
поощрением туризма, поддержанием порядка на кладбищах и
крематориями,
автобусными
остановками,
пешеходными
дорожками и машинными стоянками (последнее – с согласия
совета графства). Органы власти приходов имеют возможность
вносить замечания по проектам развития их районов, получать от
округов средства на улучшение благосостояния жителей.
Городское самоуправление представлено 3 типами
устройства.
217
1. Городские округа (города с правами округа): низший
уровень городского самоуправления, отличающийся от сельских
округов наличием хартии – документа, определяющего права
города и его статус.
Органом власти городского округа выступает окружной
совет,
наделенный
исполнительно-распорядительными
функциями, среди которых основные – распоряжение улицами,
дорогами, предприятиями городского благоустройства. Для
городов с населением более 20 тыс. жителей, имеющих статус
городского округа, добавляются функции по обеспечению
начального образования и планировки территории.
2. Муниципальные города-бурги имеют более широкий круг
полномочий, чем городские округа. Объем компетенции
регламентируется хартией города, хотя в целом она та же, что и у
округа. Городской орган власти – совет. Мэр избирается из числа
членов совета и выполняет представительские функции, как
правило, на общественных началах.
3. Город-графство или город с правами графства (город с
населением от 75 тыс. до 1 миллионов жителей). Компетенция
регулируется хартией города и совпадает с компетенцией
графства. Органом власти является городской совет,
действующий самостоятельно от совета графства, на территории
которого расположен город.
СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ УЭЛЬСА
Система местного самоуправления в Уэльсе в основном
имеет двухступенчатую структуру, во многом подобную
английской (рис. 10.3)
Уэльс разделен на 8 графств, а последние – на 37 округов.
На низшем уровне находятся общины, функции которых
подобны английским приходам.
218
Состав органов местной власти Уэльса, их полномочия и
сроки деятельности аналогичны характеристикам английских
органов власти
Рис 10.3. Местное самоуправление в Уэльсе
САМОУПРАВЛЕНИЕ В ШОТЛАНДИИ
Система
самоуправления
Шотландии
(рис.
10.4.)
характеризуется двухступенчатой структурой: территория
поделена на 9 районов, каждый из которых состоит из округов
(всего 53 округа).
Распределение компетенции между районным и окружным
уровнями такое же, как и между графствами и округами Англии.
Местные органы власти островов Оркни, Шетланда и Уэстерн, в
силу удаленности их от материка, наделены более широкой
компетенцией, чем советы округов Англии (в частности,
руководят полицией, пожарной службой, значительным спектром
вопросов
образования
и
социальной
деятельности).
Единственным, пожалуй, отличием, районного уровня от графств
219
заключается в том, что в Шотландии районы ответственны за
обеспечение населения водой, канализацией, а также несут ряд
специфических функций: охрану побережья, имеют службу мер и
весов, следят за соблюдением стандартов на пищевые продукты и
правильную маркировку изделий.
Рис.10.4. Местное самоуправление в Шотландии
Окружные органы власти также наделены некоторыми
дополнительными полномочиями по сравнению с английскими
округами: им принадлежит исключительное право контроля за
состоянием окружающей среды (включая уборку мусора, очистку
воздуха, службу кладбищ и крематориев, контроль за состоянием
продуктов, выдачу разрешений на охоту и рыболовство,
лицензирование мест общественных развлечений и отдыха
населения).
В Шотландии, в отличие от Англии, существует
специальный закон, регламентирующий создание общин и
общинных советов, если в этом возникает необходимость у
населения. Отличаются общинные советы от приходских более
узкой компетенцией: они не имеют собственных финансов и их
220
главная задача – выяснение, координация
общественного мнения вышестоящим властям.
и
передача
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ
Территория Северной Ирландии разделена на 26 округов. В
округах сформированы окружные советы, составляющие
одноступенчатую структуру местного самоуправления.
Власть местного самоуправления в Северной Ирландии
ограниченная. Вследствие особых взаимоотношений Англии и
Ирландии, ответственность за осуществление многих важных
услуг, которая ранее принадлежала местным властям, передана
центральным департаментам. Вся деятельность осуществляется
или через местные отделения этих департаментов, или через
подчиненные департаментам советы (рис. 10.5.).
Рис. 10.5. Местная власть в Северной Ирландии
Пять департаментов (управлений), покрывающих
Северную Ирландию, ответственны за состояние образования,
библиотечной службы, молодежные программы на местном
уровне. Совместно с окружными советами они представляют
помещения для массового отдыха, для социальной, спортивной и
культурной деятельности. Здравоохранение и социальное
обслуживание
контролируются
четырьмя
местными
департаментами от имени центрального правительства.
221
Исполнительный совет Северной Ирландии по жилищному
строительству ответственен за строительство; поддержание в
надлежащем состоянии, распределение и ремонт всех
общественных жилых зданий и распоряжается распределением
фондов, предназначенных для ремонта зданий, помощи людям и
приобретении собственных домов. Планировка, строительство и
содержание дорог, водоснабжение и канализация в каждом
округе возложены на местное отделение департамента по
вопросам окружающей среды для Северной Ирландии.
Департамент тесно сотрудничает с окружными советами.
Окружные советы непосредственно ответственны за
местное здравоохранение, отдых и развлечения, очистку и
санитарные условия, защиту прав потребителей, регулируют
строительную деятельность, следят за состоянием кладбищ и
крематориев, организуют газовые конторы и скотобойни.
СИСТЕМА КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Основной
тип
устройства
местных
властей
в
Великобритании описывается термином «корпоративное
управление с особым ударением на смыкающейся роли членов
совета и платных сотрудников». Последнее означает, что
избранные члены совета и главные специалисты (руководители
служб и департаментов) рассматривают деятельность властей как
нечто целое, единое, подобно тому, как это организовано в
крупных частных корпорациях, где совет директоров,
исполнительная дирекция и акционеры выступают как обоюдно
заинтересованные в выработке оптимального решения стороны.
Наиболее ярко специфика корпоративного управления
выявляется в процедуре формирования совета (рис 10.6.)
222
Рис. 10.6. Типовое устройство муниципалитета Англии
Налогоплательщики избирают на 3 года всеобщим, тайным,
закрытым голосованием муниципальных советников, числом,
равным 2/3 от традиционно сложившегося для данного
муниципалитета числа депутатов. Советники нанимают по
контракту на 6 лет ведущих специалистов, «олдерменов», число
которых составляет 1/3 от традиционно сложившейся для
данного муниципалитета численности. Советники и олдермены
образуют единый совет, где обычной практикой является
определение основной политики совета и ее принципов полным
составом
совета,
тогда
как
детализация
решений
административных вопросов перекладывается на комитеты,
сформированные из членов совета и сотрудников его
исполнительных органов.
Комитеты, как правило, состоят на 2/3 из советников и на
1/3 – из специалистов в данной области. Исключением являются
финансовый комитет (где работают только члены совета) и
223
комитет по делам полиции (включает как членов городского
совета, так и «мировых судей»).
Система самостоятельных в выработке большинства
текущих решений комитетов позволяет членам совета,
работающим, как правило, на общественных началах,
специализироваться в какой-то одной или нескольких областях
деятельности, повышает мобильность и оперативность
принимаемых решений, их качество, формирует совокупную
ответственность и заинтересованность избранных и наемных
членов совета в улучшении дел местного сообщества.
Муниципалитеты обладают свободой определения своей
внутренней организации. Они нанимают на работу любой штат,
который сочтут необходимым, и могут набирать собственный
аппарат (не позволяется лишь принимать на работу одного из
членов совета, чтобы избежать конфликта интересов).
Зарплату и условия труда муниципальных служащих
определяет сам совет, но, как правило, с учетом рекомендаций
«совместных советов», куда входят представители работодателя
и наемных служащих, назначаемые профсоюзами и другими
ассоциациями служащих.
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Финансирование расходов местных властей осуществляется
из трех основных источников:
 местные налоги и сборы;
 правительственные субсидии;
 доходы от оплаты населением услуг местных органов
власти.
Местные налоги (дают около 30% поступлений бюджета).
Облагаются владельцы несельскохозяйственных участков земли
и зданий. Сумма налога зависит от стоимости имущества.
Ответственность за обложение и взимание налогов возложена на
224
окружные советы, на советы лондонских районов и на
муниципалитет Лондонского Сити. Расходы советов графств,
общинных и приходских советов определяются окружными
советами, которые учитывают их при расчете уровня
налогообложения.
Правительственные субсидии (составляют около 40%
поступлений).
Главной
является
«пропорциональная
вспомогательная субсидия», которая выдается в виде
единовременной субсидии в соответствии с ресурсами каждого
местного сообщества и уровнем его предполагаемых расходов.
Методика определения размеров и механизм распределения
субсидии обсуждаются ежегодно во время переговоров между
центральным правительством и руководством местной власти.
Установлены также целевые субсидии для каких-то
определенных целей, например, жилищного строительства,
расширение
полиции,
улучшение
транспорта,
другие
капитальные расходы (например, приобретение и очистка
заброшенных земельных участков).
Остальной доход (около 30%) поступает от налога за
обслуживание, квартирной платы и платы за аренду домов.
Около 1/5 расходов местных властей восполняется займами,
величина которых определяется ежегодно центральным
правительством во время переговоров с Ассоциацией местных
властей. Местные власти могут выпускать акции и облигации,
брать закладные и долгосрочные займы в Департаменте
общественных работ, которые финансируются Казначейством.
Основной статьей текущих расходов (до 70%) является
содержание штата (особенно сотрудников, занятых в системе
образования), полиции, социальных служб, строительства дорог и
освещения улиц, общественных развлечений, парков и
плавательных бассейнов.
225
ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЛОНДОНЕ
Большой Лондон (население около 7 млн. человек) состоит
из 32 районов и Лондонского Сити. Местные власти в Лондоне и
пригородах всегда отличались от остальных частей Англии.
Первой особенностью является то, что районные советы
образуют основной элемент городского самоуправления. Город,
единственный в мире, буквально «складывается» из районов.
Исторические корни этой особенности лежат в… канализации.
Давно, когда Англия стала «кузницей» нарождающегося
капиталистического мира, а Лондон превратился в его
промышленную и деловую столицу, сюда потянулись эмигранты
с разных концов света. Скученность и отсутствие элементарных
удобств быстро привели к росту эпидемий холеры, чумы и
других болезней, причиной которых была плохая вода Темзы,
куда сливались нечистоты всего города. Чтобы выжить, жители
каждого городского района вынуждены были самостоятельно
решать проблему водопровода и канализации.
В начале XVIII века провести канализацию было куда
сложнее, чем сегодня слетать на Луну: районы нанимали
инженеров и они, в силу своего таланта и мастерства,
индивидуально проектировали канализацию районов.
Для содержания инженерной инфраструктуры жители
образовывали местные органы власти, собиравшие налоги,
заключавшие подряды на ремонт и расширение канализации. Так,
постепенно, сформировалось районное звено самоуправления
городских районов Лондона. Через некоторое время районы
объединились в границах Большого Лондона и сформировали
Совет Большого Лондона с задачей координировать и
согласовывать деятельность районных советов. С роспуском
совета Большого Лондона в ходе реформы 1984–85гг., городские
районные советы расширили свою компетенцию по сравнению с
226
аналогичными советами Англии, хотя детали уточняются до сих
пор.
Второй особенностью устройства самоуправления Лондона
является действующий вот уже 500 лет особый орган –
Корпорация Лондонского Сити (рис. 10.7.).
Рис. 10.7. Корпорация Лондонского Сити
Деловая часть Лондона (Лондонское Сити) издавна
сформировалась как особая часть городской территории – центр,
где никто не живет, однако расположены конторы крупнейших
мировых банков и компаний. Для управления этой территорией
был сформирован муниципалитет, получивший название
«Корпорация Лондонского Сити». Он выполняет функции
районного совета, а также специфические функции,
обусловленные
историей его
возникновения (функции
своеобразного «посредника» по урегулированию споров между
компаниями, действующими в Сити).
227
Муниципалитет Сити избирают «члены вольных цехов» –
работники корпораций, имеющих офисы в Сити. Состав совета
Сити строго определен: нижняя палата – 205 советников,
избираемых на 3 года, верхняя палата – 36 олдерменов,
нанимаемых на 6 лет. Совет Лондонского Сити ежегодно
избирает лорд-мэра Лондона и организует работу своих комиссий
и комитетов по той же схеме, что и обычный муниципальный
совет Англии, но без каких-либо ограничений на участие
олдерменов в работе комитетов.
Третьей
особенностью
устройства
самоуправления
Лондона является выделение некоторых видов городской
деятельности
в
самостоятельные
сферы,
управляемые
выборными органами, не входящими в районные советы города.
К ним относятся:
 комиссариат полиции;
 столичное водное управление;
 столичное управление приютами и госпиталями;
 портовое управление;
 торговый совещательный совет;
 союзы общественного призрения;
 комиссары по заведованию сточными трубами.
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Контроль представлен тремя формами:
 внутренний финансовый контроль;
 публичный контроль;
 контроль со стороны правительственных органов.
Внутренний финансовый контроль обычно осуществляет
специально назначенный финансовый комитет (или другой
комитет), который расследует и, если необходимо, вносит
корректировки в проект расходов, ежегодно составляемый
исполнительными
департаментами
и
представителями
228
соответствующих комитетов совета во время неформальных
консультаций с финансовым департаментом. Все местные власти
проводят внутреннюю ревизию своих бухгалтерских книг. Они
могут подвергнуться и внешней ревизии в рамках общего
контроля,
осуществляемого
Национальной
ревизионной
комиссией (используется принцип «оправдать стоимость
затраченного»).
Публичный контроль подразумевает:
Во-первых, доступность бухгалтерских книг общественной
инспекции и право граждан делать запросы ревизору о записях в
этих книгах, вносить возражения ревизору по любой статье
книги. Граждане могут обратиться в суд при несогласии с
решением ревизионной комиссии.
Во-вторых, существует обязанность местных властей
готовить и опубликовывать ежегодные финансовые отчеты и
заполнять налоговые декларации местного сообщества в
соответствии с установленными центральным правительством
требованиями: приход и расход средств, детальное изложение
источников налогообложения.
Контроль правительственных органов охватывает часть
вопросов (структурные планы, инвестиционные программы),
которые должны получить предварительное одобрение
соответствующего министра прежде, чем будут получены
ассигнования.
В случае, если совет не смог выполнить предписанные
законом
обязанности,
правительство
берет
на
себя
ответственность за выполнение этих функций, назначая в совет
уполномоченного, либо распускает совет и объявляет новые
выборы.
***
Специфические особенности англосаксонского типа
самоуправления, присущие Великобритании, заключаются в том,
229
что деятельность местных органов власти регулируется
парламентом и неписанной традицией (обычаем), свойственной
данной местности. Население само определяет структуру и
состав местных органов власти, в основе которой лежит принцип
корпоративного управления: избранные члены и нанятые
работники совместно принимают решение и реализуют их через
комитеты, где принимаются основные решения. Особняком стоит
система самоуправления Лондона, наиболее ярко выражающая
приверженность англичан традиции. Город не просто
«складывается» из районов, но и система его управления
включает в себя уникальный орган – Корпорацию Лондонского
Сити.
Контрольные вопросы к лекции №10
1. Дайте общую характеристику системы самоуправления
в Великобритании.
2. Опишите типичную для Великобритании систему
органов местного самоуправления.
3. Особенности местного самоуправления Северной
Ирландии.
4. Сущность системы корпоративного управления.
5. Значение института «олдерменов».
6. Местный бюджет, как основа самостоятельности
органов местного самоуправления.
7. Особенности самоуправления в Лондоне.
8. В чем заключается «мягкость» государственного
контроля за деятельностью органов местного самоуправления в
Великобритании?
230
ЛЕКЦИЯ 11. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ФРАНЦИИ
Основные понятия:
административно-территориальное деление Франции;
особенности системы местного самоуправления во Франции;
характеристика
территориальных
самоуправляющихся
коллективов (регион, департамент, коммуна); Париж –
коммуна и департамент; финансы самоуправления во
Франции; контроль за самоуправлением.
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ
Франция – унитарное государство, имеющее пятиуровневую
систему
административно-территориального
деления.
Ее
территория делится на регионы, департаменты, округа, кантоны,
коммуны (рис. 11.1.).
Органы государственного управления и местного
самоуправления создаются в регионах, департаментах и
коммунах. В округах и кантонах создаются только отдельные
государственные службы.
Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции их
насчитывается около 37 тысяч. Это первое звено системы
государственного управления и местного самоуправления.
Граждане коммуны избирают муниципальный совет, который
является низшим органом государственной власти и первичным
органом самоуправления.
Кантон (их во Франции более трех тысяч) объединяет
несколько коммун. Своих органов самоуправления в этой
структурной единице нет. Кантон является избирательным
округом по выборам советников (депутатов) Генерального совета
департамента. Это его основное предназначение. Кроме этого в
кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно
231
иметь в каждой коммуне (нотариус, судья), создается участок
жандармерии, призывной участок и т.д.
Рис 11.1. Административно-территориальное деление Франции
Округ объединяет от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше
трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а
назначаемое правительством. Это должностное лицо –
государственный чиновник – именуется субпрефектом,
выполняющий
определенные
законодательством
государственные функции.
Департамент более крупная единица, включающая около
400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется
избираемый орган местного самоуправления – Генеральный
совет, состоящий из советников (депутатов), избираемых по
232
одному от каждого кантона. Возглавляется Генеральный совет
префектом, который назначается правительством.
Регион – самая крупная административно-территориальная
единица во Франции. В настоящее время во Франции 22 региона.
В каждом из них избирается орган самоуправления –
региональный совет. Главным должностным лицом региона
является префект, назначаемый правительством.
ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО
ФРАНЦИИ
Местные административные единицы каждого уровня
управляются сходным образом, за исключением небольших
различий, независимо от размеров и своей значимости. В 1982 г.
была проведена реорганизация учреждений местного управления,
в результате которой существенно укрепилась местная
автономия, и уменьшился контроль со стороны правительства
страны.
Особенность
построения
системы
органов
государственной власти и самоуправления во Франции
заключается в том, что одна и та же территория
(департамент, регион или коммуна) одновременно имеет
двойной статус.
С одной стороны, департамент (регион или коммуна)
является
объектом
государственного
управления,
возглавляемым префектом департамента. Префект назначается и
отзывается Президентом Французской республики. В обоих
случаях Президент подписывает декрет, который затем
утверждается
Советом
Министров
Франции.
Объект
государственного управления не имеет юридического лица,
поскольку является частью государства.
Префект получает от Президента и Премьер-министра
Франции прямые указания, от выполнения которых не может
уклониться.
233
С точки зрения самоуправления, департамент (регион или
коммуна) – территориальный самоуправляющийся коллектив,
наделенный собственной компетенцией и возглавляемый
собственными в т.ч. и выборными органами самоуправления.
Законодательством Франции установлены три уровня
территориальных самоуправляющихся коллективов
 регионы (их 22);
 департаменты (их 100) и заморские территории (их 4);
 коммуны (их во Франции около 37 тысяч).
Подобный подход позволяет распределить нагрузку между
центральным
и
местным
аппаратом
государственного
управления: К органам власти центра отходят задачи
общенационального масштаба и характера, а проблемы
балансировки интересов государства и местных сообществ на
разных уровнях власти закрепляются за органами местного
государственного управления.
ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ САМОУПРАВЛЯЮЩИХСЯ
КОЛЛЕКТИВОВ
Коммуна, департамент и регион, как территориальные
самоуправляющиеся коллективы имеют:
1. Собственные органы местного самоуправления. В
коммуне формируется муниципальный совет, в департаменте –
Генеральный совет департамента, в регионе – региональный
совет. Советы избираются населением. Органы местного
самоуправления не входят в государственную вертикаль и в
рамках установленной законом компетенции самостоятельны в
решении местных вопросов.
2. Собственную компетенцию. Особенностью выделения
компетенции территориальных самоуправляющихся коллективов
является отсутствие дифференциации на государственные и
местные дела. Налицо совмещение государственных функций и
234
функций местного самоуправления в одном органе. Передача
компетенции от государственных органов местным происходит
путем законодательного перечисления, чтобы избежать
дублирования и двойного финансирования.
3.
Собственные
ресурсы,
закрепленные
за
территориальными самоуправляющимися коллективами в целях
реализации их компетенции и наращивания собственных средств.
В
наиболее
общем
виде
ресурсы
территориальных
самоуправляющихся коллективов можно подразделить на три
категории:
 трудовые (территориальные служащие);
 финансовые (местные налоги и дотации из
государственного бюджета);
 материальные ресурсы.
За
каждым
территориальным
самоуправляющимся
коллективом закреплен представитель государства. Он
осуществляет контроль в отношении актов местных властей,
который называют контролем законности, или отсроченным
контролем.
Рассмотрим более детально организацию государственного
управления
и
местного
самоуправления
на
каждом
территориальном уровне.
Регион
Каждый регион управляется выборным региональным
советом, который отвечает за экономические, социальные,
культурные и экологические вопросы и контролирует местные
расходы.
Представитель
национального
правительства,
назначенный кабинетом министров, надзирает за деятельностью
регионального совета, выступает от имени национального
правительства на заседаниях совета и руководит учреждениями
национального правительства в регионе.
235
 Регион как самоуправляющийся коллектив.
1. Устройство самоуправления.
Представительным органом власти в регионе является
региональный совет, избираемый на шесть лет. Избирательным
округом по выборам в региональный совет является департамент.
Член регионального совета называется «советником».
Заседания регионального совета проводятся не реже одного
раза в три месяца. Кроме очередных, могут созываться на
чрезвычайные сессии совета по определенной повестке дня и по
продолжительности, не превышающие двух дней.
Из состава регионального совета избирается еще один орган – бюро. Оно организуется в целях обеспечения помощи
председателю в выполнении его функций и с целью ввести в
органы власти представителей политического меньшинства
(оппозиции).
Возглавляет региональный совет председатель, избираемый
из состава советников на 6 лет. Председатель совета
сосредотачивает в своих руках исполнительную власть региона
(по должности) и выполняет полномочия, полученные от совета.
Председатель совета:
 готовит и выполняет его решения;
 готовит, ставит на голосование бюджет и исполняет его
в качестве распорядителя;
 передает префекту региона все решения для
осуществления юридического контроля;
 обеспечивает порядок при проведении заседаний совета.
Как руководитель исполнительной власти:
 организует и руководит работой всех административных
служб департамента;
 назначает (увольняет) служащих на должности,
созданные советом.
236
2. Компетенция органов самоуправления региона.
В компетенции региональных органов самоуправления
можно выделить следующие блоки:
 Финансы. Региональный совет получает средства от
территориальных коллективов и правительства; производит
займы, вводит обязательные и факультативные налоги;
 Экономические вопросы: Региональный совет решает
вопросы координации экономического развития департаментов в
составе региона, инвестиционных программ; формирования
общего индикативного плана развития и мер по его реализации
(за счет использования экономических рычагов: налоги,
финансы), заключения контрактов с государством в целях
реализации плана и увязки его с общенациональным;
 Благоустройство территории региона, в т.ч. участие
в финансировании крупных государственных проектов,
представляющих интерес для региона; предоставление за счет
государства прямой финансовой помощи инвестиционным
программам предприятий, способствующих региональному
развитию и увеличению занятости;
 Социальные вопросы: Региональный совет имеет
особые права в области строительства лицеев, созданию
программ по профессиональному обучению и региональных
фондов профессионального обучения, на которые возложены
задачи по его финансированию; может выполнять ряд
правительственных полномочий в культурной сфере, в области
транспорта и строительства жилищ, охране окружающей среды.
Представительный орган работает во взаимодействии и под
контролем префекта региона.
 Регион как объект государственного управления.
Регион
как
объект
государственного
управления
возглавляется префектом региона.
237
Префект региона – высшее должностное лицо региона,
подчиненное
Правительству
и
Президенту
Франции,
представляющее на территории региона государственную власть
и являющееся прямым представителем Премьер-министра и
Министров Франции. Его назначение происходит декретом
Совета Министров, по предложению Премьер-министра и
Министра внутренних дел. Префекты (супрефекты) не имеют
права на забастовку, не имеют профсоюза, но могут объединяться
в «Организацию корпуса префектов и высших служащих
Министерства внутренних дел»; они обязаны быть лояльными к
государству, поскольку являются политическими служащими,
однако обязаны вершить дела беспристрастно и нейтрально.
Префект представляет государство и выполняет три
функции:
 Политические: представляет государство на всех
официальных мероприятиях; информирует руководство о всех
местных событиях, а местное сообщество – о правительственной
политике, которую он обязан защищать и разъяснять; в его
обязанности входит связь со всеми влиятельными группами и
лицами региона и входящих в него департаментов.
 Юридическое представительство: подписывает все
контракты, заключаемые в регионе от имени государства с
частными или юридическими лицами; представляет государство
в судебных органах и передает в суды иски по поводу актов
органов власти, которые он считает незаконными.
 Полицейские функции:
а) общие (административная полиция), что означает право
префекта вмешиваться в четырех случаях:
1) если требуется принять меры по поддержанию
общественного порядка и безопасности по вопросам,
выходящим за рамки компетенции коммун и
департаментов;
238
2) если применяется право замещения мэра коммуны;
3) в случаях массовых беспорядков и демонстраций;
4) если вводятся в действие планы чрезвычайного
положения.
б) специальные, по определенным вопросам (рыбная ловля,
охота, или, например, надзор за умалишенными);
в) функции судебной полиции (принимает акты, касающиеся
констатации правонарушений в области внутренней или внешней
безопасности государства, и направляет виновников в суды при
условии передачи дел Прокурору республики в течение 48 часов).
Будучи исполнительным органом государства, префект
осуществляет управление, координацию и руководство всеми
государственными службами на территории региона, в т.ч.
обладает всеми полномочиями по принятию управленческих
решений; является единственным распорядителем гражданских
государственных служб региона, подписывает все расходы этих
служб.
Префект опирается на специальный орган управления. Он
имеет трехзвенную структуру и включает:
 кабинет,
занимающийся
политическими
и
полицейскими вопросами;
 генерального
секретаря
(имеющего
звание
супрефекта), которому подчиняются непосредственно кадровые
вопросы, бюро по вопросам переписки и координации и
коммунальные службы;
 коммунальные службы, которые разделены на 3
управления: общей администрации, финансовых вопросов и
местных коллективов, координации и экономических вопросов.
Департамент
Деление Франции на департаменты введено в 1791 году.
Тогда департамент был всего лишь избирательным округом и
239
формировался с целью обеспечить избрание Национального
законодательного собрания. В 1871 году департамент получает
свой
нынешний
статус,
который
лишь
уточнялся
законодательными актами 1946, 1958 и 1982 годов.
 Департамент, как самоуправляющийся коллектив.
1. Устройство самоуправления.
Представительным органом местного самоуправления в
департаменте является Генеральный совет. Председатель
Генерального совета возглавляет его исполнительный орган, при
котором работает постоянная комиссия (бюро).
Департамент разбит на кантоны (избирательные округа),
объединяющие несколько коммун.
Кантоны не являются единицами самоуправления. Они
создаются Правительством Франции и их границы меняются
правительственным декретом. Цель их формирования –
обеспечить избрание по одному генеральному советнику в
Генеральный совет департамента.
Член Генерального совета называется генеральным
советником и избирается на 6 лет. Закон требует раз в три года
наполовину обновить состав Генерального совета.
Генеральный совет, после каждого обновления, избирает раз
в три года из своего состава председателя (он называется
президентом) совета. Президент Генерального совета:
 созывает его заседания и председательствует на них;
 готовит вопросы к обсуждению;
 ставит на голосование бюджет и исполняет его в
качестве распорядителя.
Собственные полномочия президента Генерального совета
такие же, как и у председателя регионального совета. Есть лишь
одно существенное дополнение: он выполняет функции
руководителя полиции департамента, которые позволяют ему
издавать соответствующие административные распоряжения,
240
касающиеся исключительно департаментских дорог, проходящих
вне городских агломераций.
2. Компетенция Генерального совета включает следующие
виды дел:
 самостоятельное
формирование,
утверждение,
исполнение и контроль за исполнением бюджета (особо важные
решения по финансам подлежат утверждению в специальном
декрете центральной власти); советом принимается исходный
бюджет
(первоначальные
решения,
подлежащие
затем
корректировке), а потом и дополнительный бюджет;
 управление департаментским имуществом;
 создание и управление публичными службами,
установление их статуса и режима управления ими, который
допускает прямое управление из департамента и делегированное
управление по контракту с третьими лицами;
 заключение торговых сделок по обеспечению
публичных служб;
 оказание помощи предприятиям, испытывающим
финансовые затруднения, если это необходимо для защиты
экономических и социальных интересов департаментов, а также
создание и поддержание служб и предприятий, удовлетворяющих
потребности населения, если по каким-либо причинам частные
предприятия с этим не справляются.
К исключительным полномочиям Генерального совета
относятся:
 строительство
колледжей
(средние
и
средние
специальные учреждения) и управление ими;
 организация центральных библиотек и управление ими;
 организация перевозок школьников и транспортных
средств для школьных нужд;
 организация междугороднего пассажирского транспорта;
241
 социальная и медицинская помощь малоимущим.
Генеральному совету запрещено создавать публичные
службы, конкурирующие с частными предприятиями, запрещено
вмешиваться в административные дела, относящиеся к ведению
государства.
 Департамент,
как
объект
государственного
управления.
Департамент, как и регион, несет на себе и функции
государственного
управления.
В
качестве
объекта
государственного управления, департамент возглавляется
префектом департамента, функции и роль которого
аналогичны префекту региона.
Коммуна
Коммуна
–
естественное
объединение
граждан
(собственников), образующих на определенной территории
сообщество, возглавляемое собственными избранными властями,
уполномоченными осуществлять компетенцию, доверенную
законом Франции.
 Коммуна, как самоуправляющийся коллектив.
1. Устройство самоуправления.
Коммуны – важные единицы местного самоуправления.
Коммуна – юридическое лицо. В настоящее время во Франции
насчитывается более 36700 коммун (из них 5300 городских
коммун метрополии охватывают до 74% населения, занимая
всего 16% территории Франции).
Каждая
коммуна
управляется
коммунальным
(муниципальным) советом, избираемым прямым голосованием,
и мэром, который избирается членами этого совета (рис. 11.2).
Муниципальный совет состоит из муниципальных
комитетов и комиссий, формируемых партийными группами на
основе пропорционального представительства.
242
Рис. 11.2. Схема самоуправления французской коммуны
Все муниципальные советы избираются на 6 лет и
переизбираются одновременно по всей Франции в одно из
воскресений марта. Избирательные системы, по которым
формируются советы коммун разной численности жителей,
отличаются друг от друга. Для коммун численностью менее 3500
человек голосование идет по мажоритарной системе в два тура.
Для коммун численностью более 3500 жителей используются и
мажоритарная, и пропорциональная системы.
Совет должен собираться не менее четырех раз в году.
Совет всегда собирается мэром. Ведет заседания мэр.
Муниципальный совет по вопросам своей компетенции
принимает решения, а по делам коммуны в целом – пожелания
(акты рекомендательного характера).
2. Компетенция.
Совет принимает бюджет, определяет размер местных
налогов и решает вопросы, связанные с общественными работами
243
и другими проблемами местного характера. Сам мэр
разрабатывает проект бюджета. Ему подчиняется местная
полиция. Мэр является представителем национального
правительства: он приводит в исполнение законы, регистрирует
браки и отвечает за проведение статистических исследований.
Вопросы, входящие в компетенцию коммуны, перечислить
довольно сложно, поскольку отсутствует четкое определение
понятия «местные дела» и государство само решает, что
относится к этой категории. Можно говорить лишь об общей
тенденции в построении основных блоков дел коммуны:
 формирование, утверждение и исполнение бюджета,
который состоит из двух документов: основной бюджет и
дополнительный (где устанавливаются предварительные доходы
и расходы торгово-промышленных служб коммуны);
 обеспечение
условий
для
нормальной
жизнедеятельности граждан (санитария и гигиена; общественный
транспорт; общественная и противопожарная безопасность;
строительство жилья, школ и содержание начальных учебных и
детских учреждений; вопросы отдыха населения), для чего
коммуна создает коммунальные службы, утверждает их штаты,
статус и режим управления;
 управление муниципальным имуществом (покупка или
продажа частного имущества; установление режима пользования
имуществом, например, установление платы за пользование
стоянками, открытие рынков);
 регулирование
гражданского
строительства
и
планировки территории населенного места.
3. Мэр коммуны.
Мэр
возглавляет
муниципальный
совет
и
его
исполнительный орган. Избирается из числа муниципальных
советников.
244
Выборы проходят на первом заседании совета, через неделю
после муниципальных выборов.
Компетенция мэра включает вопросы, которые ему
делегированы советом в качестве главы представительного
органа, и собственную компетенцию, принадлежащую ему как
главе исполнительной власти коммуны.
Мэр, как глава совета:
 осуществляет финансовые полномочия (подготовка и
исполнение бюджета, распоряжение коммунальными расходами
и надзор над коммунальным бухгалтером);
 представляет коммуну во всех актах юридической жизни;
 осуществляет полномочия по охране общественного
достояния, по контролю и управлению публичными
учреждениями;
 готовит и исполняет решения муниципального совета;
 представляет их для юридического контроля префекту
департамента.
Муниципальный совет может делегировать мэру и другие
полномочия на весь срок без необходимости ежеквартального
отчета об их исполнении.
Мэр, как глава исполнительной власти, обладает
собственными полномочиями и не обязан отчитываться об их
исполнении перед советом. По этим функциям мэр подотчетен
префекту департамента и Правительству Франции.
Мэр наделен полицейскими полномочиями, которые
описываются формулой «нормальный порядок, безопасность и
общественное благополучие». Полицейские функции ограничены
тремя сферами: обеспечение безопасности, санитарно-гигиенических норм и общественного порядка.
Безопасность понимается довольно широко и в контексте,
отличном от наших представлений. Скорее, речь идет об
общественном порядке. Например, мэр имеет право обязать
245
владельца здания отремонтировать фасад, если его состояние
угрожает безопасности пешеходов; очистить зону от кустарника,
чтобы избежать угрозы пожара. Для обеспечения санитарных
норм, мэр может обязать всех носить купальные шапочки в
бассейнах, а для поддержания общественного порядка –
распорядиться о закрытии танцплощадок в указанное время.
Оговорены особые случаи, когда мэр обязан осуществлять
полицейские меры, решение о которых принято префектом. Мэр
руководит муниципальной полицией и издает постановления.
Полицейские меры должны быть эффективными, необходимыми
и пропорциональными угрозе беспорядков. Контролируется
полицейская деятельность мэра префектом, административным
судьей и частными лицами (гражданами).
Мэр является главой коммунального персонала: назначает
и увольняет работников, определяет их карьеру, поощряет и
наказывает персонал.
Мэр выдает разрешения, связанные с землепользованием:
разрешения на строительство, снос, производство работ в
соответствии с градостроительными планами, утвержденными
советом.
Аппарат мэра появляется в коммунах, численностью более
2 тыс. жителей (4 сотрудника), и далее, с ростом числа жителей,
он растет, появляются дирекции и службы. Штатные должности
четко расписаны и создаются советом. Мэр, заместители, аппарат
мэра, дирекции и службы составляют муниципалитет
(исполнительный орган власти коммуны).
 Коммуна, как объект государственного управления.
В качестве части государственной системы власти и
управления,
коммуна
представляет
собой
объект
государственного
управления.
В
отличие
от
других
административно-территориальных единиц, роль представителя государства в коммуне
246
доверяется мэру. Как представитель государства, мэр
подчиняется префекту департамента (по административной
линии) и прокурору (при исполнении судебных функций).
Государственные административные функции мэра:
 опубликование законов и правил;
 участие в операциях по переписи населения и призыва
молодежи в армию;
 выдача удостоверений и легализация подписей;
 применение мер общей безопасности;
 в судебной области мэр исполняет функции составителя
актов гражданского состояния и представителя судебной
полиции.
Поскольку мэр, помимо функций главы самоуправления,
является агентом государства, он не несет ответственность перед
муниципальным советом и не может быть снят со своего поста
без согласия префекта.
ПАРИЖ – КОММУНА И ДЕПАРТАМЕНТ
Статус Парижа определен французским законодательством
как территориальный коллектив с особым статусом, обладающий
компетенцией коммунальной и департаментской природы.
Иными словами, на территории Парижа действуют два
территориальных коллектива, – коммуна и департамент, –
наделенные собственной компетенцией, а дела этих коллективов
регулируются решениями Ассамблеи, именуемой Советом
Парижа.
1. Париж, как коммуна.
Как любая коммуна, Париж имеет избираемый населением
совет. Компетенция совета Парижа совпадает с компетенцией
совета любой коммуны (рис. 11.3.).
Помимо этого, совет Парижа наделен дополнительными
полномочиями:
совет
(по
требованию
вышестоящей
247
администрации), дает заключения по вопросам распределения
государственной помощи на территории Парижа (кроме
больничных пособий; проектов дорожного строительства;
создания
бюро
социальной
помощи
и
решений
административных комиссий последнего; бюджетов и расчетов
благотворительных учреждений).
Рис.11.3. Схема самоуправления Парижа
248
Совет Парижа состоит из 163 муниципальных советников,
избираемых по 20 административным округам (по 3–15 человек
от округа) всеобщим, тайным, прямым голосованием.
Совет Парижа избирает мэра Парижа и его заместителей.
Мэр Парижа выполняет те же функции, что и любой мэр
коммуны, однако имеет более узкую компетенцию (из его
ведения изъяты полицейские функции). Совет Парижа лишен
права смещать мэра, что является прерогативой исключительно
Президента Франции.
2. Париж, как «департамент».
Поскольку Париж одновременно наделен компетенцией
департаментской природы, совет Парижа выполняет функции
Генерального совета (совета департамента). На его территории
назначаются и действуют префект департамента Париж
(выполняет функции префекта департамента), и префект полиции
Парижа, который выполняет функции организации полицейской
службы города и является представителем государства.
Для контроля за деятельностью органов власти местного
самоуправления в районах города, префект департамента Париж
назначает в округах (районах города) супрефектов.
3. Финансы Парижа.
Город Париж имеет три бюджета:
1) бюджет коммунальный (утверждается мэром Парижа);
2) бюджет
«департамента
Париж»
(утверждается
префектом Парижа);
3) специальный
«бюджет
парижской
префектуры
полиции» (утверждается префектом полиции Парижа).
Соответственно, бюджетный контроль осуществляют три
должностных лица – министры бюджета, финансов и внутренних
дел Франции.
249
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ФРАНЦИИ
Все местные органы власти во Франции имеют четыре
основных финансовых источника средств: налоги, трансфертные
ресурсы (дотации, субсидии), доходы от собственной
деятельности и займы.
1. Налоги.
Налоги во Франции делятся на прямые, косвенные и
переданные.
Существует четыре основных прямых местных налога,
прозванных во Франции «четырьмя старыми» из-за давности их
существования:
1) поземельный налог на незастроенную землю;
2) поземельный налог на постройки;
3) жилищный налог;
4) налог на профессию.
Они покрывают до 23,4% общих доходов местного
самоуправления.
2. Трансфертные ресурсы.
Все трансфертные ресурсы могут быть классифицированы
по четырем группам:
1) дотации и субсидии на функционирование (составляют
около 52% общей суммы трансфертов);
2) компенсации налоговых скидок и освобождений от
налогов (до 23%);
3) дотации и субсидии инвестиционные (до 14,5%);
4) дотации, связанные с передачей компетенции (до 10%).
3. Доходы от хозяйственной деятельности.
Доходы от хозяйственной деятельности и использования
коммунального имущества составляют незначительную часть
местных бюджетов (около 15%). Как правило, этот источник
характерен для бюджетов коммун и не играет никакой роли для
бюджетов департаментов и регионов.
250
4. Займы.
Заем является единственным не самофинансируемым и
временным ресурсом, к которому прибегают местные органы
власти. Заем местных органов власти предназначается
исключительно для финансирования инвестиций и не может быть
использован на погашение долга или финансирование текущих
расходов администрации, что гарантируется механизмом
двойного контроля: заем как административный акт подлежит
контролю законности на основе общего права, а, будучи
одновременно и бюджетным актом, подпадает под действие
процедур бюджетного контроля.
Местные органы власти могут осуществлять обязательные
займы (подписка на облигации), зарубежные займы в валюте,
займы между местными органами власти. По типу они делятся на
займы с фиксированной и пересматриваемой (меняющейся)
ставкой процента, краткосрочные и долгосрочные.
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Система контроля во Франции является наиболее
разветвленной. Она складывалась на протяжении столетий.
Сегодня контроль за самоуправлением представлен двумя
группами мер – опеки и административного контроля.
1. Меры опеки.
«Опека над лицами» означает право префекта
приостановки исполнения обязанностей (отзыва) мэра коммуны и
его заместителей; роспуска муниципального совета на основании
определенных законом причин и по оговоренной процедуре.
«Опека по замещению» означает, что префект имеет право
замещения (т.е. исполнения функций) в отношении мэра
Генерального или муниципального совета, право замещения в
полицейской области.
2. Административный контроль.
251
Средства административного контроля представлены:
 контролем законности;
 бюджетным контролем (бюджетная и финансовая
ортодоксия).
Контроль законности предполагает проверку решений
органов самоуправления на их соответствие действующему
законодательству.
Бюджетный контроль очень жесткий. Он касается таких
моментов, как дата и процедура принятия первичного бюджета,
реальная сбалансированность, дефицит по административному
бюджету. Особенностью бюджетного контроля является право
префекта самому устанавливать бюджет местного коллектива.
Для этого специальный судебный орган – региональная счетная
палата – должен констатировать нарушение бюджетных норм и
обратиться к местному сообществу с предложением изменить
решение. Если предложение останется без внимания или будет
реализовываться в недостаточной мере, префект получает право
на самостоятельное решение.
***
Специфика французского типа организации самоуправления
заключена в совмещении государственного управления и
местного самоуправления в пределах одних и тех же
административно-территориальных единиц. Поэтому возникает
двойственность:
1. как
административно-территориальные
государственные единицы регионы, департаменты, коммуны
являются
звеньями
государственного
управления
и
возглавляются префектами;
2. как самоуправляющиеся сообщества жителей регионов,
департаментов и коммун формируют собственные органы власти
и управления и наделены собственной компетенцией.
252
Другой характерной чертой французской системы местного
самоуправления является жесткий государственный контроль и
опека за деятельностью местных органов власти (через систему
префектов и супрефектов).
Контрольные вопросы к лекции №11
1. Особенности
административно-территориальных
единиц Франции.
2. Сущность двойного статуса региона, департамента,
коммуны.
3. Коммуна как самоуправляющийся коллектив.
4. Коммуна как объект государственного управления:
отличия от департамента и региона.
5. Может ли региональный совет, Генеральный совет,
муниципальный совет освободить от должности своего мэра?
6. Кто назначает и освобождает от должности префектов?
7. Назовите основные источники доходов местных
бюджетов во Франции.
8. В чем заключается «жесткость» государственного
контроля за деятельностью органов местного самоуправления во
Франции?
253
ЛЕКЦИЯ 12. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ГЕРМАНИИ
Основные понятия:
особенности
германской
модели
местного
самоуправления;
нормативно-правовая
база;
система
органов
местного
самоуправления;
устройство
самоуправления; положение о магистрате; положение о
бургомистре; северогерманское положение о совете; южногерманское положение о совете; финансы самоуправления;
контроль за самоуправлением.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГЕРМАНСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В Германии используют смешанные принципы организации
системы разделения властей и устройства муниципальных
институтов. Здесь можно найти черты, уже знакомые по опыту
США, Франции и Великобритании. Исторически это объясняется
тем, что современная система разделения властей была
сформирована после окончания Второй мировой войны.
Поскольку Германия была разбита на оккупационные зоны, в
каждой из них держава-победительница строила власть по той
модели, которая была наиболее знакома и приемлема. Понятно,
что всякий раз это оказывалась собственная национальная модель
муниципальных институтов.
Немецкое законодательство по проблемам самоуправления
реализует принцип «слабого центра – сильных земель», поэтому
нормативное регулирование местного самоуправления наиболее
децентрализовано и фрагментарно, по сравнению с другими
европейскими государствами.
Общей тенденцией является передача значительной части
дел вниз, на места. Каждая Земля самостоятельно регулирует
условия самоуправления, определяя его компетенцию, права,
обязанности и формы контроля, достаточно гибко подстраиваясь
под местные особенности. Причем, немцев не смущает факт, что
254
в разных Землях одинаковые вопросы могут попасть в
компетенцию либо Правительства, либо Земли, либо местного
самоуправления.
СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ФРГ принята двухуровневая система местного
самоуправления. Первичный уровень, на котором создаются
органы местного самоуправления, – общины или коммуны,
второй уровень – округа, города и автономные районы (рис.12.1.).
Рис. 12.1 Система местного самоуправления Германии
Общины
(gemeinde)
или
коммуны
(kommunes)
функционируют на уровне населенных мест. Как правило, они
выполняют все функции, отвечающие интересам населения:
подготовка планов развития, регистрация актов гражданского
состояния, строительство и поддержание местных дорог, детских
садов, начальных школ, строительство и поддержание очистных
сооружений и другие. В случаях, если собственных ресурсов
255
общин недостаточно, для решения конкретных задач могут
создаваться «ассоциации общей цели».
Округа (Landkreis) или автономные районы (Kreisrei-stadt)
географически составляют Землю. Как правило, они занимаются
вопросами
лицензирования
автотранспорта,
инспекцией
строительства,
местным
социальным
обеспечением,
уравниванием
налогового
обложения
и
общим
перераспределением ресурсов, организацией пенсионного
обеспечения ветеранов войны. Дополнительно на них могут
возлагаться функции организации профтехучилищ, ветеринарной
службы и другие.
Общины в ранге района. Обычно таким статусом наделяют
города. Они выполняют те же функции, что и районный уровень
самоуправления, но к ним присовокупляются дополнительные,
вызванные спецификой городской жизни: предоставление
коммунальных услуг, содержание дорог и автостоянок,
содержание школ, детских садов, институтов социального
обеспечения
и
здравоохранения;
организация
службы
общественной безопасности и охраны общественного порядка.
УСТРОЙСТВО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местные органы власти представлены, как правило,
однопалатным законодательным органом (обычно советом (rat),
но не обязательно) и подчиненным ему исполнительным
органом.
Глава местного самоуправления избирается советом.
Сложились
четыре
формы
устройства
общинного
самоуправления, которые в немецком законодательстве
называют:
1) «положение о магистрате»;
2) «положение о бургомистре»;
256
3) «северогерманское положение о совете в системе
местного самоуправления»;
4) «южно-германское положение о совете в системе
местного самоуправления».
Положение о магистрате
Положение о магистрате действует на территории Земли
Гессен, в городах Земли Шлезвиг-Гольштейн и Бременхафене.
Магистратская система органов местного самоуправления
предполагает следующий порядок их формирования. Население
избирает совет. Совет избирает своего председателя и магистрат.
Магистрат формирует муниципальные службы (рис. 12.2.).
Рис. 12.2. Схема «положения о магистрате»
257
Классический вариант этой системы управления напоминает
англо-американскую
модель
«совет
–
слабый
мэр».
Магистратская
модель
обеспечивает
верховенства
представительного органа в системе органов местной власти.
Отличие от американской модели «совет – слабый мэр»
заключается лишь в том, что магистратская система предполагает
наличие двух председателей – председателя совета и
председателя магистрата (бургомистра).
Высшим
органом
общины
является
орган
представительной власти (совет), избираемый путем свободных,
всеобщих, равных выборов при тайном голосовании на 4 года.
Все члены совета выполняют обязанности на общественных
началах и не связаны поручениями и наказами избирателей.
Председатель совета выполняет в основном координирующие и
представительные функции.
В компетенцию представительного органа входят все
вопросы, не отнесенные законом к компетенции исполнительной
власти.
Орган исполнительной власти называется магистратом.
Ему и принадлежат основные полномочия действительной
власти. Магистрат состоит из:
 бургомистра (buergermeister) – председателя магистрата;
 первого заместителя;
 заместителей, работающих как на общественных
началах, так и на штатных должностях;
 членов магистрата.
Бургомистр избирается из числа депутатов совета.
Заместители бургомистра и члены магистрата избираются
представительным органом общины из числа депутатов и
работают как на профессиональной основе, так и на
общественных началах. Избираются члены магистрата поразному. Работающие на общественных началах – на основе
258
пропорционального партийного представительства. Работающие
на штатной основе – на основе мажоритарной системы. Число
работающих на штатных должностях не должно быть большим,
чем число работающих на общественных началах.
Магистрат действует как коллегиальный орган, где решения
принимаются большинством голосов. Бургомистр по отношению
к членам магистрата не обладает директивными полномочиями,
но с его должностью связан ряд особых прав.
Типичная компетенция магистрата охватывает:
 подготовку и выполнение решений представительного
органа власти общины;
 решение
текущих
хозяйственно-организационных
вопросов;
 исполнение законов и распоряжений, а также указаний
органов надзора (если они не противоречат законодательству);
 правовое представительство;
 право опротестования незаконных решений совета.
Бургомистр, как председатель магистрата:
 представляет его в совете;
 осуществляет общее руководство и надзор за
деятельностью аппарата магистрата и распределяет обязанности
между своими заместителями;
 имеет право решающего голоса в ситуации равенства
голосов;
 может опротестовывать противоправные решения
магистрата или решения, противоречащие интересам общины (в
случае повторного решения, бургомистр обращается за
поддержкой в представительный орган);
 в срочных случаях принимает неотложные решения
самостоятельно, но с обязательным последующим уведомлением
членов магистрата.
259
Достоинством магистратской системы является наличие
механизма двухступенчатого отбора членов магистрата, которые
сначала избираются населением в совет, а затем уже в магистрат.
Если первый уровень отбора является чисто политическим, то
при выборах членов магистрата учитываются деловые и
профессиональные качества претендента в магистрат. Это
позволяет сформировать работоспособный магистрат (местное
правительство).
Как недостаток магистратской системы следует отметить
присущий магистрату технократический стиль управления, т.е.
определенное безразличие членов магистрата к политическим
требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет
непосредственной солидарной, ни персональной ответственности
перед гражданами.
Положение о бургомистре
Положение о бургомистре применяется в Землях РейнландПфальц, Саар, некоторых общинах Земли Шлезвиг-Гольштейн.
Система органов местного самоуправления, построенная на
основе положения о бургомистре показана на рис. 12.3. Граждане
избирают муниципальный или городской совет. Совет избирает
бургомистра, который возглавляет и совет, и исполнительный
орган – управу. Управа формирует муниципальные службы.
Высшим органом является орган представительной власти
общины (совет общины или совет города). Избирается жителями
путем всеобщих, прямых, свободных, равных, тайных выборов на
5 лет. Члены совета работают на общественных началах и не
связаны в своей деятельности поручениями и наказами
избирателей. В компетенцию представительного органа власти
входят все вопросы, которые не закреплены законодательным
порядком за бургомистром.
260
Бургомистр является председателем совета, имеет право
голоса и выполняет следующие функции:
 подготовка и исполнение решений совета и его
комитетов;
 текущее управление;
 реализация государственных полномочий;
 опротестовывание противоправных решений совета;
 созыв заседаний совета общины и определение повестки
дня (совместно с заместителями), руководство заседаниями
совета.
Рис. 12.3. Схема «положения о бургомистре»
Бургомистр наделен правом принимать иные решения, если
налицо неспособность совета принять объективное решение по
причине пристрастности более чем 2/3 его членов.
Исполнительным органом является управа, возглавляемая
бургомистром. В нее, кроме бургомистра, входят его штатные
261
заместители, исполняющие обязанности на общественных
началах.
В компетенцию управы входит:
 подготовка решений городского совета по проекту
бюджета;
 подготовка решений по принятию устава города и
отдельных его положений;
 финансовое планирование;
 разработка перспективных планов застройки города и
проектов его развития;
 аттестация чиновников, прием и их увольнение.
Бургомистр в системе местных органов, сформированных по
«положению о бургомистре», имеет более широкие полномочия.
Исполнительная власть персонифицирована.
Северогерманское положение о совете
Северогерманское положение о совете в системе местного
самоуправления (рис.12.4.) распространено в Землях Нижняя
Саксония, Северный Рейн-Вестфалия.
В соответствии с северогерманским положением о совете
граждане избирают муниципальный совет. Совет из своего
состава избирает бургомистра как председателя совета и высшее
должностное лицо общины. Исполнительный орган возглавляет
директор, назначенный советом.
Высшим органом власти является совет общины (города).
Члены совета избираются всеобщими, прямыми, тайными,
равными выборами на 5 лет. Они не являются штатными
работниками и не связаны поручениями и наказами избирателей.
К компетенции совета отнесены все вопросы, если устав города
(положение об общине) не оговаривает иного, в том числе и
право отменять решение городского директора даже в сфере
текущего управления.
262
Главой самоуправления является бургомистр (в городах
центрального подчинения он носит титул обер-бургомистра –
«Ober-buergermeister»). Свои обязанности он исполняет по
совместительству, поскольку подобной штатной должности не
предусмотрено.
Рис.12.4. Схема «северогерманского положения о совете»
Обер-бургомистр избирается на первом заседании вновь
избранного совета, из состава депутатов на 5 лет. Выборы
осуществляются по мажоритарной избирательной системе
относительного большинства: бургомистром становится лицо,
получившее наибольшее число голосов в первом туре
голосования. Право выдвигать кандидатуры имеют партийные
фракции, специально созданные предвыборные объединения
депутатов и отдельные члены совета.
Как глава совета, бургомистр осуществляет следующие
функции:
 председательствует в совете и на его заседаниях (в
частности, обязан открывать и закрывать заседания,
263
поддерживать порядок в зале и обеспечивать выполнение правил
внутреннего распорядка в здании совета);
 представляет его во внешних сношениях;
 определяет место и время заседания совета, совместно с
городским головой определяет повестку дня;
 обладает правом созыва совета.
Как глава самоуправления, бургомистр обязан и наделен
полномочиями:
 проводить в жизнь решения совета по регламенту;
 удовлетворять претензии общины по отношению к
городскому голове в случае, если он не выполняет своих
обязанностей;
 опротестовывать
решения
совета,
если
они
противоречат интересам общины, приостанавливая их действие;
 потребовать от городского директора представления в
любое время любых сведений для ознакомления с ситуацией в
вопросах, касающихся интересов общины;
 в случае необходимости наделен правом вместе с еще
одним членом совета принимать решения не дожидаясь созыва
совета.
Глава исполнительной власти носит в городах
центрального подчинения титул главного городского директора
(оберштадтдиректора – «ober-stadtdirektor»), а в городах
районного подчинения – титул городского директора
(штадтдиректора – «stadtdirector»). И тот и другой избираются на
8 лет.
В компетенцию главы исполнительной власти входят:
 решение текущих вопросов местного управления,
которые считаются делегированными городскому директору
советом города;
264
 обязанность опротестовывать противоправные решения
совета и его комитетов, подготовка и выполнение решений совета
и комитетов;
 руководство работой аппарата и распределение
поручений между его работниками (кроме случаев, когда эти
полномочия закрепляются советом за заместителями городского
директора);
 прием и увольнение с работы чиновников и работников
коммунальных служб;
 представительство общины и другие задачи, решение
которых возложено законом.
Как
видно,
северогерманская
модель
местного
самоуправления напоминает англо-американскую систему «совет
– управляющий». Она формально закрепляет верховенство
представительного
органа,
который
несёт
основную
ответственность за выполнение коммунальных задач. Бургомистр
на непрофессиональной основе осуществляет функции
координатора
заседаний
совета.
Какими-либо
непосредственными исполнительными полномочиями он не
обладает. Вся текущая исполнительная власть сосредоточена в
руках директора общины, или директора города.
Надо отметить, что северогерманское положение о местном
самоуправлении подвергается серьезной критике из-за его
внутренней противоречивости и двойственности, вызванной
параллельным существованием двух должностных лиц:
бургомистра и директора.
Бургомистр действует на общественных началах, но
является высшим должностным лицом, главой самоуправления.
Директор имеет меньшие, чем бургомистр, полномочия, но
организует всю текущую работу исполнительной власти.
265
Попыткой разрешить это несоответствие является практика
совмещения постов в лице работающего на профессиональной
основе бургомистра города.
Южно-германское положение о совете
Южно-германское положение о совете в системе местного
самоуправления используется на территории Баден-Вюртемберга
и Баварии.
Муниципальный совет и бургомистр по этой модели
избираются непосредственно гражданами. Бурмистру отводится
очень важная роль: он является одновременно председателем
муниципального совета с правом отлагательного вето и
руководителем исполнительного органа (рис. 12.5.).
Южно-германская модель местного самоуправления
напоминает англо-американскую модель «совет – сильный мэр».
Она предоставляет широкие полномочия исполнительному
органу, обеспечивает его значительную самостоятельность в
решении местных вопросов.
Главным органом местной власти является совет,
избирается путем всеобщего, прямого, тайного, равного
избирательного права на 6 лет (в Земле Баден-Вюртемберг – на 5
лет). Совет принимает принципиальные решения, решает важные
кадровые вопросы, а также вопросы планирования и контроля.
Члены совета выполняют поручения на общественных началах и
не связаны поручениями и наказами избирателей.
К
компетенции
совета
отнесены
все
вопросы
жизнедеятельности общины, за исключением тех, решение
которых возложено на бургомистра законом.
Бургомистр избирается гражданами на 6 лет (в БаденВюртемберге – на 8 лет). Бургомистр является вторым по статусу
органом местного самоуправления. Как таковой он наделен
266
компетенцией главы самоуправления и может выполнять
функции председателя совета.
Как глава самоуправления, бургомистр обладает следующей
компетенцией:
 отвечает за решение текущих вопросов управления,
которые не носят принципиального характера и не предполагают
значительных финансовых затрат;
 реализует полномочия государства, делегированные
общине федеральным законом (в т.ч. в области обороны, призыва
военнообязанных, защиты гражданского населения);
 отвечает за принятие и решение бюджетных и кадровых
вопросов, если они не отнесены к компетенции совета;
 отвечает
за
решение
вопросов,
которые
в
государственных интересах следует хранить в тайне.
Рис. 12.5. Схема «южно-германского положения о совете»
Как глава
функции:
совета,
бургомистр
исполняет
следующие
267
 исполняет обязанности председателя с правом
решающего голоса;
 готовит вопросы, рассматриваемые на заседании совета;
 обладает правом самостоятельного принятия решений в
неотложных случаях;
 имеет право и обязанность опротестовать незаконные
решения совета и его комитетов;
 представляет общину в суде.
Бургомистр может исполнять и другие обязанности,
делегированные ему советом, причем, совет не может
произвольно лишить его этого права: если совет захочет решить
делегированный вопрос сам, он должен сначала отозвать данное
бургомистру поручение.
Как руководитель исполнительного органа бургомистр
обладает независимыми от совета полномочиями, особенно в
области текущего управления. Он также осуществляет функции
представительства местного сообщества вовне.
ФИНАНСЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местные власти, по крайней мере, теоретически обладают
финансовым
суверенитетом,
но
система
местного
финансирования формируется законодательством Земель. Законы
Земель определяют структуру принятия местными властями
решений по финансированию, а ежегодные финансовые законы и
постановления определяют сроки, условия и процедуру для
ежегодных решений по формированию местных расходов,
налогов и статей доходов.
Особенностью немецкой финансовой системы является
низкий уровень местного налогообложения. Общины могут
взимать налоги лишь в случае, если остальных статей доходов
недостаточно для покрытия затрат. Округа полностью
финансируются за счет Земель. Значительная часть бюджетных
268
доходов местных органов власти приходится на дотации из
государственного (или земельного) бюджета.
1. Налоги.
Составляют 30% поступлений в местные бюджеты.
Наиболее существенными финансовыми источниками являются
промысловый налог, фиксированная законодательством доля
подоходного налога и налога на зарплату, а также налог,
устанавливаемый земельным правительством. Удельный вес
остальных видов налогов незначителен и составляет около 1,5%
суммы налоговых поступлений.
Земельное законодательство устанавливает следующие
виды налогов:
Промысловый налог, основой начисления которого
является размер дохода от занятия каким-либо промыслом и
промыслового капитала. Начисление промыслового налога в его
нынешней форме на 90% осуществляется на доход и на 10% – на
капитал. Его размер зависит от динамики доходов
относительного небольшого числа крупных предприятий,
поэтому его ставки изменяются из года в год и резко различаются
между общинами.
Налог на зарплату и подоходный налог (15% от сумм
налогов, собираемых на данной территории) оставляется
общинам.
Промысловый
налог
и
перераспределяемые
доли
подоходного налога и налога на зарплату в совокупности дают
более 85% налоговых поступлений в местные бюджеты общин.
Торговый налог: взимается со всех коммерческих
предприятий и частично может быть передан общинам. Размер
обложения основывается на размере торгового дохода и
торгового капитала. В соответствии с положениями Акта о
подоходном налоге, торговым доходом является прибыль от
269
коммерции. Торговым капиталом является оценочная «стоимость
коммерции», определяемая на основе закона об оценке.
«Налог земли» или «земельный налог» (т.е. налог,
установленный Правительством Земли ФРГ, а не федеральным
Правительством). Этот налог связан с обложением всех видов
собственности и бывает двух типов:
1) налог Земли типа А: облагаются сельскохозяйственные
и местные предприятия (составляет до 5% всех поступлений);
2) налог Земли типа Б: облагается недвижимость
(составляет до 95% всех поступлений).
Несмотря на то, что нормы на торговый и земельный налоги
устанавливает земельное правительство, общины имеют свободу
применения к ним поправочного коэффициента.
Акцизы и сборы на предметы роскоши (в случае, если эти
налоги не подлежат сбору в государственный бюджет)
разнообразны. Наиболее типичными являются.
Налог на спиртные напитки переводится общинам.
Облагается
продажа
определенных
алкогольных
и
безалкогольных напитков (размер устанавливается общиной в
процентах к розничной цене). Ответственным за взимание налога
является продавец.
Налог на развлечения взимается в некоторых Землях.
Облагаются развлечения, проводимые на территории общин, но
только те, что указаны в Законе о налоге на развлечения (танцы,
кинофильмы, пользование игровыми и развлекательными
автоматами). Основой обложения являются либо цена и
количество
входных
билетов,
либо
устанавливается
фиксированная такса, определяемая в соответствии с
«типичными качествами» развлечений. Там, где налог на
развлечения не собирают, существует налог на игровые автоматы
(за исключением Баварии).
270
Закон о налоге на собак, обычно применяемый земельным
правительством, может обязать общины взимать его (сборы
переходят к общине). В других случаях законы могут
предоставлять общинам право самим учредить нормы обложения
(кстати, этот налог в Германии дает в 4 раза больше сборов, чем
налог на спиртные напитки).
Налог на охоту и рыболовство также по своей природе
является
налогом
на
предметы
роскоши.
Основой
налогообложения выступает стоимость годовой добычи или, в
случае покупки лицензии, лицензионный сбор, выплачиваемый
держателем лицензии. Сборы переходят к округам, городам и
автономным районам.
2. Централизованные ассигнования (дотации).
Ассигнования Земли (либо Правительства ФРГ) общинам
составляют второй по значению источник доходов, достигающий
почти 27% бюджетных поступлений. Большей частью
финансовый трансферт осуществляется в рамках ежегодных
Земельных законов о перераспределении доходов, но Федерация
также может участвовать в особо важных инвестициях городов,
районов, общин, необходимых для предотвращения нарушений
общеэкономического равновесия или выравнивания различий в
экономическом потенциале Земель ФРГ.
Ассигнования выполняют три функции:
1) фискальную: увеличение массы финансовых средств
местного самоуправления;
2) выравнивания: сглаживание различий в доходах
однотипных общин;
3) планирования оптимальной структуры расселения и
размещения производительных сил: создание возможностей
финансирования специальных проектов.
Земельные (или федеральные) ассигнования могут быть
общими и целевыми, предоставляемыми на городское и
271
школьное строительство, водоснабжение и канализацию,
капитальные затраты, инвестиционные программы, любительские
театры и прочее.
3. Кредитное финансирование.
Немецкое финансовое законодательство в отношении
местных бюджетов не допускает получение кредита для
финансирования дефицита бюджета текущих операций, оставляя
это право только за финансированием инвестиций и
стимулирующих
инвестиционных
предприятий,
причем
специально оговорен максимальный предел кредитной
задолженности (что не предусмотрено для бюджетов Земель и
Федерации). Общины имеют право брать только такие кредиты,
которые они могут обслуживать в течение продолжительного
времени из доходов бюджета текущих операций. Это сделано,
чтобы обеспечить гарантию покрытия из текущих доходов не
только процентов (расходная статья бюджета текущих операций),
но и погашение финансовых обязательств, заложенных в
инвестиционном бюджете общины.
КОНТРОЛЬ ЗА САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Отношения между государством и самоуправляющимися
сообществами регулируются законодательным ограничением
«решение местных вопросов в рамках закона», по которому
допускается вмешательство в дела местного самоуправления.
Понятие «закон» включает в себя не только закон в формальном
смысле слова, но и некоторые правовые акты Правительства. Но
законодатель
уже
ограничил
полномочия
местного
самоуправления при соблюдении гарантий самого института,
когда отнес добровольные полномочия местного самоуправления
к
сфере
регулирования
законодательством
местного
самоуправления; издав законы, регулирующие хозяйственную и
финансовую деятельность местных органов власти; определил
272
обязательные полномочия местного самоуправления; установил
права по надзору.
В отношении добровольных полномочий местного
самоуправления осуществляется общий надзор.
При осуществлении общинами делегированных или
обязательных полномочий, а также выполняемых по поручению
государственных органов полномочий, государство вправе
осуществлять как правовой, так и специальный надзор.
Правовой надзор, в основном, осуществляется через
систему органов МВД и его региональные отделения. Он
заключается в контроле за законностью принимаемых решений.
Специальный надзор различается по типам полномочий.
Право государства давать указания при осуществлении
общинами делегированных полномочий ограничено законом по
видам и объему, тогда как в отношении осуществления
полномочий по поручению государственных органов таких
ограничений нет.
Земля имеет право окончательного решения по вопросам
местной политики, определения численности аппарата
исполнительных органов, направления на работу в этот аппарат
государственных служащих, выделения субсидий.
В Конституции Германии специально оговорено, что
государство в своей законодательной и исполнительной
деятельности обязано максимально доброжелательно относиться
к общинам. Это означает, что оно должно проявлять наибольшую
предупредительность к собственным интересам общин,
специально оговорено, что запрещены произвол и превышение
власти.
***
Самоуправление Германии, как смешанного типа
организации местной власти, характеризуется несколькими
особенностями. Правительство Земли предписывает тип
273
самоуправления для каждого города (общины), в отличие от
США, где население может самостоятельно его выбирать.
В рамках предписанного типа устройства, властям дана
достаточно широкая свобода действий, проявляющаяся в трех
аспектах:
1) праве распоряжаться своими службами под собственную ответственность;
2) ответственности за все вопросы, не отнесенные к
компетенции других властей;
3) праве издавать постановления, имеющие силу законов.
Специфика системы смешанного типа организации местной
власти определяется тем, что орган самоуправления в одно и то
же время и в одном и том же отношении является и агентом
государственной власти, и представителем местного сообщества.
Отсюда, основное достоинство этой системы, а именно: всякий
вопрос местного значения в ходе его решения приобретает
государственно-правовой смысл.
Главный недостаток системы смешанного управления
заключается в том, что при такой системе возникает опасность
скрытого местничества, т.е. стремления местной власти всякий
вопрос локального значения относить к разряду вопросов
«высшей государственной важности». Эта опасность особенно
рельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к
защите корпоративных интересов местных политиков.
Контрольные вопросы к лекции №12
1. Уровни самоуправления в Землях Германии.
2. Особенности законодательства ФРГ в отношении
самоуправления.
3. Назовите основные формы устройства самоуправления в
ФРГ.
274
4. Органы местного самоуправления, формируемые по
«положению о магистрате».
5. Взаимоотношения органов местного самоуправления,
сформированных по «положению о бургомистре».
6. Сущность
противоречий
статуса
и
функций
бургомистра и директора в северогерманской модели системы
органов местного самоуправления.
7. Глава самоуправления в южно-германской системе
органов местного самоуправления.
8. Особенности местных бюджетов в Германии.
9. Сущность контроля «законности» и контроля
«целесообразности».
275
ВОПРОСЫ К ЗКЗАМЕНУ
1. Современные подходы к понятию и сущности местного
самоуправления.
2. Местное самоуправление как местная власть.
3. Гражданское общественное самоуправление.
4. Субъект и объект местного самоуправления.
5. Цели и задачи местного самоуправления.
6. Основные
принципы
формирования
и
функционирования местного самоуправления.
7. Европейская Хартия местного самоуправления.
8. Организация (устройство) местного самоуправления.
9. Представительные органы местного самоуправления.
10. Исполнительные органы местного самоуправления.
11. Модели исполнительных органов самоуправления.
12. Территориальный принцип организации местного
самоуправления.
13. Естественные
поселения
и
искусственные
территориальные единицы.
14. Административно-территориальное деление Республики
Беларусь.
15. Компетенция,
права
и
обязанности
местного
самоуправления.
16. Сущность разделения властей.
17. Вертикальная, горизонтальная и функциональная
организация (разделение) власти.
18. Современные теории местного самоуправления.
19. Англосаксонская модель местного самоуправления.
20. Континентальная модель местного самоуправления.
21. Иберийская модель местного самоуправления.
22. Советская модель местного самоуправления.
276
23. Модели взаимоотношений государства и местного
самоуправления.
24. Контроль за самоуправлением: внешний и внутренний,
государственный и общественный.
25. Формирование органов местного самоуправления.
26. Избирательное право и избирательные системы.
27. Ранние формы местного самоуправления на территории
Беларуси.
28. Органы местной власти в СССР.
29. Организационная структура местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь.
30. Порядок
формирования
Советов
депутатов
и
исполнительных комитетов в Республике Беларусь.
31. Нормативно-правовая база местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь.
32. Экономическая основа местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь.
33. Пути укрепления экономической основы местного
управления и самоуправления.
34. Особенности муниципальных институтов США.
35. Особенности
муниципальных
институтов
Великобритании.
36. Система корпоративного управления.
37. Особенности самоуправления в Лондоне.
38. Особенности муниципальных институтов Франции.
39. Особенности муниципальных институтов современной
Германии.
277
ЛИТЕРАТУРА
КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОНЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
1. Конституция Республики Беларусь. Мн. «Беларусь» 1997.
2. Избирательный кодекс Республики Беларусь. //
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000
г., №25, 2/145.
3. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и
самоуправлении в Республике Беларусь». // Ведомости
Национального собрания Республики Беларусь, 2000 г., №4,
ст.39.
4. Закон Республики Беларусь «О статусе депутата
местного Совета депутатов Республики Беларусь» // Ведомости
Верховного Совета Республики Беларусь, 1992 г., №13, ст.217.
5. Закон Республики Беларусь «Об административно –
территориальном делении и порядке решения вопросов
административно – территориального устройства Республики
Беларусь» // Ведомости Национального собрания Республики
Беларусь, 1998 г., №19, ст.214.
6. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе
Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах»
// Ведомости Национального собрания Республики Беларусь,
1998 г., №34, ст.476.
ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Карамышев А.В., Дриц В.И. «Комментарий к Закону РБ
«О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь». Мн., ООО «Информационно-правовое агентство
«Регистр». 2001.
2. Ковешников
Е.М.
Государство
и
местное
самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия. М., «Норма», 2001.
278
3. Мельников А.П. Местное самоуправление: Учебное
пособие. –Мн.: РИВШ БГУ, 2000.
4. Осмоловский
В.В.
Местное
управление
и
самоуправление в Республике Беларусь. Мн.: Академия
управления при Президенте Республики Беларусь, 1999.
5. Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления.
Мн.:» Амалфея», 2002.
6. Черкасов А.И. Местное самоуправление: зарубежный
опыт. // Проблемы местного самоуправления. – 2002. -№3. –
С. 75-93.
7. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление:
теория и практика. М. Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРАМ»., 1998.
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Лозовик Н.И. За нас никто не решит. Проблемы
реформирования
системы
местного
управления
и
самоуправления. // «Беларуская думка» 2000 г., №1, – С.38–47.
2. Лозовик Н.И. Какой путь укажет концепция? //
«Беларуская думка» 2001 г., №4, – С.40–45.
3. Лозовик Н.И. Под знаменем Европейской хартии. //
«Беларуская думка». –2003. – №8. – С.31–34.
4. Праневiч Г. Гiстарычныя формы дэмакратыi i
самакiравання на Беларусi. // Да дэмакратыi праз грамадзянскую
супольнасць. Шчэцiн. 1999. С.11–100.
5. Праневiч Г. Што уяуляла сабой самакiраванне у гарадах
i мястэчках Беларусi, у адпаведнасцi з магдэбурскiм правам. // Да
дэмакратыi праз грамадзянскую супольнасць. Шчэцiн. 1999.
6. Приходько Ф.С. Местное самоуправление как институт
власти. Горки. 1998.
7. Цітоу А.К. Вольныя беларускмя месты. / Мн.: БРФПДР,
1996. –36с.
279
8. Черкасов А.И. Правовое регулирование местного
управления в странах современного мира. // Федерализм,
региональное управление и местное самоуправление. М. 2000.
9. Чудаков М. Местное самоуправление и управление за
рубежом (некоторые вопросы теории). // Белорусский журнал
международного права и международных отношений. 1998. №4.
С. 57–63.
10. Шабайлов В.И. Реформа местного самоуправления:
пути и способы осуществления. // Гуманитарно-экономический
вестник. – 1997. – №2. – С. 87–96.
11. Шинкарев В.В. Основные положения (Концепция)
реформирования местного управления и самоуправления в
Республике Беларусь. Мн., 1999.
ЭЛЕКТРОННЫЕ ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ
1. Вобленко С.В. Основы местного самоуправления.
http://rels.obninsk.com/Cd/Sdc/free/edu/Lm/sup-28.htm
2. Горный М.Б. Основы муниципальной экономики.
http://www.epicenter.ru/Themes/SG/Books/index.html
3. Типология муниципальных институтов стран мира.
http://www.rels.obninsk.com/Cd/Sdc/open/m-03/01-06-a.htm
4. Энциклопедия
местного
самоуправления.
http://rels.obninsk.com/default.asp
280
ПРИЛОЖЕНИЕ
Сравнительный анализ принципов формирования и
деятельности органов местного самоуправления в Республике
Беларусь и в странах Европейского Союза
Содержание положений
Соответствие
Европейской Хартии местного законодательства Республики
самоуправления
Беларусь положениям
Европейской Хартии
Республика
Беларусь
не
Статья 1
Отображает
общие является
членом
Совета
обязательства
сторон, Европы,
не
подписывала
подписавших
Хартию, Хартию
и
не
связана
соблюдать принципы местного обязательствами, налагаемыми
самоуправления.
ею. Однако, положения Хартии
признаются
в
качестве
международного стандарта и
эталона для совершенствования
теории и практики местного
управления и самоуправления в
Беларуси.
Статья 2.
Соответствует.
Наиболее общие принципы
Конституционные
и
законодательные
основы организации и деятельности
местного
управления
и
местного самоуправления.
Статья предусматривает, что самоуправления закреплены в
принцип
местного Конституции
Республики
самоуправления закрепляется во Беларусь.
Более
детально
внутригосударственных
принципы,
идеи,
правовых
нормах
и
по закономерности,
правила
возможности в Конституции.
организации и деятельности
местного
управления
и
самоуправления
определены
Законом Республики Беларусь
«О местном управлении и
самоуправлении в Республике
Беларусь».
Статья 3.
Соответствует.
281
Понятие
местного
самоуправления
(1)
Под
местным
самоуправлением понимается
право и реальная способность
органов
местного
самоуправления
регламентировать значительную
часть государственных дел и
управлять ею, действуя в
рамках закона, под свою
ответственность и в интересах
населения.
(2) Это право осуществляется
советами
или
собраниями,
члены которых были избраны в
ходе свободных выборов на
основе всеобщего, равного и
прямого избирательного права
при тайном голосовании и
которые
могут
иметь
исполнительные
органы,
подотчетные им. Это никоим
образом
не
исключает
возможности
проведения
собраний
граждан,
референдумов или иных форм
непосредственного
участия
граждан в делах государства,
насколько
это
предусматривается законом.
Определение
понятия
местного
самоуправления,
содержащееся в действующем
законодательстве
Республики
Беларусь
в
целом
соответствует
принципам
Хартии.
Соответствует.
Система
местного
самоуправления
Беларуси
включает
местные
Советы
депутатов
и
органы
территориального
общественного самоуправления.
Местное самоуправление в
Беларуси осуществляется также
путем проведения местных
референдумов, собраний и через
другие формы прямого участия
граждан в государственных
делах.
Одним
из
основных
принципов
местного
управления и самоуправления
является выборность Советов и
других
органов
местного
самоуправления,
их
подотчетность
населению.
Выборы депутатов местных
Советов депутатов являются
свободными и проводятся на
основе всеобщего, равного, и
282
Статья 4
Сфера
компетенции
местного самоуправления
(1) Основные полномочия
самоуправляющихся
территориальных
общностей
закрепляются в Конституции
или в законах. Это, однако, не
исключает
делегирования
самоуправляющимся
территориальным
общностям
тех или иных полномочий с
определенной целью и в
соответствии с законом.
(2)
Самоуправляющиеся
территориальные
общности
имеют право в рамках закона
заниматься всеми вопросами,
которые не исключены из
сферы их компетенции или не
переданы другим инстанциям.
(3)
Осуществление
государственных полномочий в
целом
входит
в
круг
обязанностей в первую очередь
тех учреждений, которые ближе
всего
к
гражданам.
При
прямого избирательного права
при тайном голосовании.
Совет депутатов не имеет
своего исполнительного органа,
что не противоречит Хартии, но
по нашему мнению, снижает
эффективность работы Совета.
Соответствует.
Основные
полномочия
органов местной власти в
Республике
Беларусь
закреплены в разделе «Местное
управление и самоуправление»
Конституции,
Законе
«О
местном
управлении
и
самоуправлении в Республике
Беларусь».
Отдельные
полномочия
закреплены
за
органами
местной
власти
другими
нормативными
правовыми
актами.
Соответствует.
Вместе с тем, разграничение
функций и полномочий органов
местного
управления
и
самоуправления в Республике
Беларусь, их взаимодействие с
республиканскими
органами
власти – одна из проблем,
которая
окончательно
не
решена.
Не соответствует.
Данная норма Европейской
Хартии получила
название
«принцип субсидиарности». В
белорусском законодательстве
она отсутствует.
283
закреплении полномочий за
другими инстанциями должны
учитываться их объем и вид, а
также
требования
эффективности
и
экономичности осуществления
этих полномочий.
(4)
Полномочия
самоуправляющихся
территориальных
общностей
являются,
как
правило,
всеобъемлющими
и
исключительными.
Они
не
должны сводиться на нет или
ограничиваться
другой
центральной или региональной
инстанцией, если только это не
предусмотрено законом.
(5) Если самоуправляющимся
территориальным
общностям
центральной или региональной
инстанцией делегированы те
или иные полномочия, то им
должна быть предоставлена
возможно большая свобода
учитывать местные условия при
осуществлении
данных
полномочий.
(6)
Органы
местного
самоуправления
заслушиваются, насколько это
возможно,
своевременно
и
надлежащим
образом
в
процессе
планирования
и
принятия решений по всем
непосредственно касающимся
их вопросам.
Не соответствует.
Распределение полномочий
между
органами
власти
различных уровней в Беларуси
осуществляется таким образом,
что сфера компетенции органов
местной
власти
низшего
территориального
уровня
перекрывается
сферой
компетенции органов власти
высшего
территориального
уровня (принцип матрешки).
Не соответствует.
Порядок
делегирования
полномочий органам местного
управления и самоуправления
не регламентирован.
Соответствует.
Советы
депутатов
самостоятельно
утверждают
программы
социального
и
экономического
развития
территорий.
Все хозяйствующие субъекты
при
планировании
и
осуществлении хозяйственной
284
Статья
5.
Защита
территориальных
разграничений
органов
местного самоуправления
При
изменении
границ
самоуправляющихся
территориальных
общностей
следует
предварительно
заслушать их органы, а в случае
необходимости
провести
референдум,
если
это
предусмотрено законом.
деятельности вправе проводить
мероприятия, которые могут
вызвать
негативные
экологические,
социальные,
демографические
и
иные
последствия,
затрагивающие
интересы
населения
и
территории, только с согласия
соответствующих
Советов
депутатов или исполнительных
комитетов,
местных
администраций.
Создание,
размещение,
строительство
или
преобразование экономических
и
социальных
объектов,
использование
природных
ресурсов на соответствующей
территории, решение других
вопросов
хозяйственной,
социальной
и
культурной
деятельности, затрагивающих
интересы
населения,
осуществляются с согласия
исполнительного комитета.
Соответствует.
Местное
управление
и
самоуправление в Беларуси
осуществляется в границах
административнотерриториальных
единиц.
Установление и изменение
границ
административнотерриториальных
единиц
(сельсоветов, поселков, городов,
районов и областей) проводится
только на основании решений
соответствующих
Советов
285
Статья 6. Соответствие
административных структур
и средств задачам органов
местного самоуправления
(1) Не вступая в противоречие
с общими положениями закона,
самоуправляющиеся
территориальные
общности
должны быть в состоянии сами
определять
организационную
структуру
своих
администраций,
чтобы
приспособить ее к местным
потребностям и обеспечить
эффективное ведение дел.
(2)
Условия
найма
сотрудников органов местного
самоуправления
должны
обеспечивать
привлечение
квалифицированного персонала
на
основе
выяснения
способностей и успехов в
работе. С этой целью следует
предусмотреть
соответствующие возможности
получения
необходимой
квалификации, а также условия
оплаты и продвижения по
службе.
Статья
7.
Условия
осуществления полномочий
на местном уровне
(1)
Правовое
положение
выборных
представителей
самоуправляющихся
территориальных
общностей
депутатов.
Соответствует
по
отношению к Советам.
Вопросы
утверждения
структуры Совета депутатов
отнесены к исключительной
компетенции самого Совета.
Соответствует частично
по отношению к исполкомам.
Структура
аппарата
исполнительного
комитета
утверждается
исполкомом
исходя
из
выделенных
вышестоящим
исполкомом
лимитов
численности
сотрудников
и
заработной
платы.
Соответствует.
Органы местного управления
и самоуправления привлекают
для
работы
персонал,
квалификация
которого
соответствует
функциям
местных органов власти.
Соответствует.
Гарантии
свободного
исполнения
депутатами
местных Советов депутатов
своих обязанностей изложены в
Законе «О статусе депутата
местного Совета депутатов
286
должно
гарантировать
свободное исполнение ими
своих
должностных
обязанностей.
(2) Оно должно обеспечивать
надлежащее
возмещение
расходов, возникающих при
исполнении
должностных
обязанностей и, в случае
необходимости, компенсацию
уменьшения заработка или
вознаграждение
за
выполненную работу, а также
соответствующее
социальное
обеспечение.
Республики Беларусь».
В основном соответствует.
Закон «О статусе депутата
местного Совета депутатов
Республики
Беларусь»
предусматривает, что на время
сессий Совета, а также для
осуществления
депутатских
полномочий в других случаях,
предусмотренных
законодательством,
депутат
освобождается от выполнения
производственных
или
служебных обязанностей на
срок и в порядке, определяемом
Советом. За весь период
освобождения на основании
заявления
депутата
ему
выплачивается
средняя
заработная
плата
и
компенсируются
командировочные расходы по
месту работы или службы.
Данные расходы возмещаются
организациям за счет средств
соответствующего
местного
бюджета.
Однако,
исключение
из
названного
закона
права
депутата на бесплатный проезд
в общественном транспорте
создало некоторые трудности в
исполнении депутатами своих
обязанностей,
особенно
в
сельской местности.
287
(3) Должности и виды
деятельности,
которые
несовместимы с должностью
выборного
представителя
самоуправляющейся
территориальной
общности,
могут быть определены только
законом
или
основополагающими
правовыми принципами.
Статья
8.
Административный контроль
за деятельностью органов
местного самоуправления.
(1) Любой административный
надзор
за
деятельностью
органов
местного
самоуправления
может
осуществляться только таким
образом и в тех случаях,
которые
предусмотрены
Конституцией или законом.
(2) Любой административный
надзор
за
деятельностью
органов
местного
самоуправления должен, как
правило, иметь место только с
целью осуществления контроля
за соблюдением законов и
основных
конституционных
принципов.
Однако
в
отношении
полномочий,
которые были делегированы
Соответствует.
Избирательный
кодекс
Республики
Беларусь
устанавливает, что депутатами
местных Советов депутатов не
могут быть депутаты Палаты
представителей,
судьи
и
председатели исполнительных
комитетов (кроме исполкомов
первичного территориального
уровня).
Ограничения
на
право
занимать
должности
в
государственном
аппарате
установлены законом.
Соответствует.
Порядок
контроля
за
законностью
решений,
принимаемых
органами
местного
управления
и
самоуправления, устанавливает
Конституция
Республики
Беларусь.
Соответствует.
Органы местного управления
и самоуправления принимают
решения,
имеющие
обязательную
силу
на
соответствующей территории.
Конституция
предусматривает
только
контроль
законности
принимаемых
решений.
Контроль
целесообразности
288
вышестоящими
инстанциями
органам
местного
самоуправления,
административный
надзор
может
предусматривать
осуществление
этими
инстанциями
контроля
целесообразности
такого
делегирования полномочий.
(3)
Административный
надзор за органами местного
самоуправления
должен
осуществляться таким образом,
чтобы сохранялось соответствие
между
значимостью
соответствующих мероприятий
и
значением
интересов,
соблюдение
которых
они
должны обеспечивать.
Статья
9.
Источники
финансирования
органов
местного самоуправления.
(1)
Самоуправляющиеся
территориальные
общности
имеют
право
в
рамках
национальной экономической
политики
претендовать
на
соответствующие собственные
средства, которыми они могут
свободно распоряжаться для
осуществления
своих
принятия
решений
не
предусмотрен.
Исключение
составляет ст.6 Земельного
кодекса Республики Беларусь,
которая предоставляет право
Совету депутатов вернуть на
повторное
рассмотрение
исполнительному
комитету
решение
по
вопросу
о
целесообразности изъятия или
предоставления
земельных
участков. Повторное решение
исполкома
является
окончательным.
Соответствует.
В
Республике
Беларусь
обеспечивается
выполнение
требований,
изложенных
в
пунктах 1 и 2 статьи 8 Хартии,
поэтому нет необходимости
законодательно устанавливать
«соразмерность»
административного контроля и
вопросов, решаемых органами
местного
управления
и
самоуправления нет.
Соответствует.
Органы местного управления
и самоуправления Республики
Беларусь
формируют
самостоятельные
бюджеты
административнотерриториальных
единиц.
Самостоятельность бюджетов
обеспечивается
наличием
собственных
источников
доходов и правом местных
органов
управления
и
289
полномочий.
(2)
Объем
финансовых
средств
самоуправляющихся
территориальных
общностей
должен соответствовать их
полномочиям, закрепленным в
Конституции или законах.
(3) Финансовые средства
самоуправляющихся
территориальных
общностей
должны, по крайней мере,
частично, формироваться за
счет поступлений от местных
налогов,
госпошлин
и
административных тарифов, в
отношении
которых
эти
общности
имеют
право
устанавливать их размер в
соответствии с законом.
(4) Системы финансирования,
которые
обеспечивают
поступление
средств,
находящихся в распоряжении
самоуправляющихся
территориальных
общностей,
должны быть достаточно гибки
и разнообразны для того, чтобы,
насколько это практически
возможно, эти общности могли
справляться с фактическим
ростом затрат на осуществление
своих полномочий.
самоуправления самостоятельно
составлять,
рассматривать,
утверждать
и
исполнять
бюджет.
Не соответствует.
Реализация функций органов
местного
управления
и
самоуправления в Беларуси не в
полной
мере
обеспечена
финансовыми и материальными
ресурсами.
Соответствует.
Закон «О бюджетной системе
Республики
Беларусь»
представляет право местным
Советам
депутатов
устанавливать зачисляемые в их
бюджеты местные налоги и
другие обязательные платежи.
Максимальный размер местных
налогов
и
сборов
ограничивается законом «О
бюджете Республики Беларусь».
Соответствует.
Система
финансового
обеспечения
местного
управления и самоуправления,
установленная
законодательством Республики
Беларусь, достаточно гибкая.
Однако, в нынешних сложных
экономических
условиях
эффективность
ее
функционирования низкая. Изза дефицита средств местные
органы власти не в состоянии
решать вопросы перспективного
развития своих территорий.
290
(5)
Защита
интересов
самоуправляющихся
территориальных общностей, не
располагающих достаточными
финансовыми
средствами,
требует введения процедуры
перераспределения
доходов
между звеньями финансовой
системы
или
столь
же
эффективных
мер,
направленных на устранение
последствий
неоднородного
распределения
возможных
источников финансирования и
расходов между отдельными
самоуправляющимися
территориальными
общностями.
Подобные
процедуры или мероприятия не
должны
препятствовать
свободному принятию решений
органами
местного
самоуправления в пределах их
полномочий.
(6)
Органы
местного
самоуправления
следует
соответствующим
образом
заслушать по вопросу о том,
каким способом им следует
выделять перераспределяемые
средства.
Соответствует.
Местным
бюджетам,
собственная
доходная
база
которых
недостаточна
для
покрытия
запланированных
расходов, на основании Закона
«О
бюджете
Республики
Беларусь»
устанавливается
норматив
отчислений
от
республиканских налогов и
других обязательных платежей,
взимаемых
на
данной
территории.
Принцип
формирования
данного
норматива
заключается
в
доведении местного бюджета до
минимального
размера,
гарантирующего
среднереспубликанскую
бюджетную обеспеченность на
одного жителя.
Соответствует.
Нормативы
регулирующих
(перераспределяемых) налогов
устанавливаются законом о
бюджете на соответствующий
год. В ходе подготовки закона в
обязательном
порядке
проводятся консультации с
местными органами власти.
(7) Насколько это возможно,
Не соответствует.
централизованные ассигнования
Субсидии, выделяемые из
самоуправляющимся
республиканского
бюджета
территориальным
общностям местным
бюджетам,
как
291
выделяются
не
под
финансирование
конкретных
проектов.
Получение
ассигнований
не
должно
нарушать принцип свободы
органов
местного
самоуправления в вопросах
определения своей политики в
соответствии
с
их
полномочиями.
(8)
Для
финансирования
своих
инвестиционных
программ органы местного
самоуправления
имеют
согласно закону доступ к
национальному рынку ссудного
капитала.
Статья 10. Право местных
органов на объединение
(1)
Самоуправляющиеся
территориальные общности при
осуществлении
своих
полномочий
имеют
право
сотрудничать друг с другом и
объединяться в соответствии с
законом в союзы дня решения
вопросов,
представляющих
взаимный интерес.
правило,
имеют
целевое
назначение. Их доля в объеме
доходов местных бюджетов
составляет
около
20%.
Выделяемые
субсидии
существенно не влияют на
самостоятельность
органов
местной власти в решении
вопросов, относящихся к их
компетенции.
Соответствует.
Органы местного управления
и самоуправления имеют право
на получение инвестиционных
кредитов.
Практическая
реализация
этого
права
значительно
ограничена
рядом
экономических
факторов:
экономической
слабостью
органов местного управления и
самоуправления,
структурой
рынка капитала и тяжелыми
условиями
доступа
к
источникам финансирования.
Не соответствует.
Право
местных
органов
управления и самоуправления
на
создание
союзов
и
ассоциаций в законодательстве
не прописано.
Статья 38 Закона «О местном
управлении и самоуправлении в
Республике
Беларусь»
предоставляет право Советам
депутатов
по
взаимной
договоренности
принимать
совместные решения о развитии
292
(2)
Право
самоуправляющихся
территориальных общностей на
членство в соответствующих
союзах с целью защиты или
реализации
их
совместных
интересов, а также их право
быть членами международных
союзов
самоуправляющихся
территориальных
общностей
признается
каждым
государством.
(3) Самоуправляющиеся территориальные общности имеют
право в рамках условий,
предусмотренных
законом,
сотрудничать
с
самоуправляющимися
территориальными общностями
других государств.
Статья
11.
Правовая
защита
местного
самоуправления
Территориальным общностям
должно быть предоставлено
право обращаться, в случае
необходимости, в суд для
обеспечения
свободного
осуществления
своих
полномочий и уважения тех
принципов
местного
нескольких
административно
территориальных единиц.
Соответствует частично.
Право органов местного управления и самоуправления на
членство
в
союзах
и
ассоциациях косвенно вытекает
из
действующего
законодательства.
В
соответствии с Законом «О
местном
управлении
и
самоуправлении в Республике
Беларусь» Советы депутатов и
исполнительные
комитеты
являются
юридическими
лицами. Гражданский кодекс
предоставляет
юридическим
лицам
право
вступать в союзы.
Не соответствует.
Аналогичной
нормы
в
законодательстве
Республики
Беларусь нет.
Не соответствует.
Судебная
защита
прав
местного
управления
и
самоуправления
законодательством Беларуси не
предусмотрена.
293
самоуправления,
которые
закреплены в Конституции или
во
внутригосударственных
правовых актах.
Учебное издание
Лозовик Николай Иванович
Местное управление и самоуправление
Курс лекций
Ответственный за издание О.Н. Солдатова
Художник обложки О.А. Стасевич
Под авторской редакцией
Компьютерная верстка Н.М. Азаревич
Подписано в печать 4.04.2005.
Бумага офсетная. Формат 60  84 1/16. Гарнитура «Таймс».
Печать трафаретная. Усл.печ.л. 16.51. Уч.-изд.л.17,75.
Тираж 100 экз. Заказ
Лицензия №02330/0056905 от 01.04.2004 г.
Академия управления при Президенте Республики Беларусь.
294
Отпечатано в Редакционно-издательском центре Академии управления
при Президенте Республики Беларусь с оригинал-макета заказчика.
220007, г. Минск, ул. Московская, 17.
295
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа