close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

...РАЗВИТИЯ В общественном обсуждении роли Совета Федерации

код для вставкиСкачать
ЭКСПЕРТНАЯ ПОЗИЦИЯ
ИНСТИТУТА СОВРЕМЕННОГО РАЗВИТИЯ
В общественном обсуждении роли Совета Федерации
В представленном ниже заключении содержатся:
• экспертное заключение по законопроекту о формировании Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
• ответы на конкретные вопросы, сформулированные в Обращении
Председателя Совета Федерации В.И.Матвиенко.
Экспертное заключение на законопроект
Переход к предлагаемому порядку формирования Совета Федерации –
через всенародное голосование по кандидатуре представителя исполнительной
власти и выборы представителя законодательной власти Законодательным
собранием региона из своего состава - представляется правильным и
обоснованным. Это единственный способ и кардинально повысить
легитимность верхней палаты, и обеспечить подлинное представительство не
только органов власти субъекта Федерации, но и всех его граждан в верхней
палате российского парламента.
Поддерживая этот главный концептуальный посыл законопроекта, тем не
менее, считаем необходимым изложить следующие соображения по его
содержанию.
1. Порядок наделения полномочиями членов СФ от законодательного
органа власти представляется абсолютно адекватным (с учетом
изложенных ниже соображений о требованиях к кандидатурам).
2
2. Порядок выборов членов СФ от исполнительной власти не
представляется оптимальным. Удачен, на наш взгляд, сам принцип «связки»
между кандидатом в губернаторы и «его» кандидатом в сенаторы1: именно эта
законодательная новелла позволяет совместить выборность с конституционным
требованием о том, что этот член Совета Федерации представляет
исполнительную власть региона. Однако предлагаемое законопроектом
выдвижение трех кандидатур потенциальных сенаторов каждым кандидатом в
губернаторы несет неустранимый риск снижения легитимности будущего
сенатора. Низкая легитимность может порождаться
как рейтинговым
характером голосования, так и иными обстоятельствами. Напомним, что
законодательство о выборах обязано предусматривать реалистичные
гипотетические ситуации, которые могут породить представления о
несправедливости выборов или ином искажении воли избирателя. Приведем
примеры таких гипотетических ситуаций:
• Ставший сенатором кандидат (лучший по результату из трех кандидатов,
предложенных победившим кандидатом в губернаторы) набирает меньший
процент и/или меньшее абсолютное голосов, чем лучший «кандидат в
сенаторы» от иного кандидата в губернаторы. Это может произойти, если
разрыв между победителем и занявшим второе место кандидатом в
губернаторы невелик (условно, 52% на 48%), но у победителя голоса между
тремя «его» кандидатами в сенаторы распределились в пропорции 35% :
33% :32%, а у занявшего второе место - как 80% : 12% :8%.
• За ставшего сенатором кандидата проголосовало относительно небольшое
число избирателей, как вследствие арифметического распределения между
тремя кандидатами, так и вследствие того, что голосование за кандидата в
сенаторы носит, согласно норме законопроекта, факультативный характер
(Ст.4 п.4. – «избиратель вправе проголосовать») – т.е. вполне возможно, что
не все избиратели, голосующие за кандидата в губернаторы, поставят
«вторую галочку» в графе с фамилией кандидата в сенаторы. Cенатор почти
гарантированно будет избран голосами очень небольшого числа людей.
Например, (в продолжение приведенного выше примера), это может быть
35% от 52% голосов при 50% явке дает 9% от списочного состава
избирателей региона.
• Губернатор – путем давления или «полюбовных договоренностей» добивается, что занявший первое место из трех кандидат (например,
приглашенный губернатором по соображениям его высокой популярности в
1
Здесь и далее для простоты изложения применяются понятия «губернатор» в качестве любого главы
исполнительной власти субъекта Федерации и «сенатор» как член Совета Федерации.
3
обществе) соглашается уступить свое место получившему меньшую
поддержку «второму номеру» - сразу или по прошествии некоторого
времени после выборов. С учетом нравов и практик российской политики
такая ситуация представляется вполне возможной. Тем самым мнение
избирателей обессмысливается, поскольку находится «в заложниках» у
мнения губернатора
Подобные
риски
снижения
легитимности
представляются
нам
недопустимыми. В качестве альтернативы предлагаем, чтобы кандидат в
губернаторы номинировал одного кандидата в сенаторы, который шел бы с ним
единым списком (по подобию кандидатов в президенты и вице-президенты в
США и ряде других стран), и избиратель ставил бы одну «галочку» за
кандидатов в губернаторы и сенаторы. Это автоматически устраняет все
перечисленные выше риски и придает избранному сенатору высокую
легитимность.
Единственная сложность, возникающая при таком порядке избрания, это
невозможность автоматического замещения сенаторского поста в случае
досрочного прекращения полномочий избранным сенатором. Однако эта
проблема не представляется неразрешимой. Во-первых, как показано ниже,
«досрочное прекращение» должно стать исключением, а не почти рутинным
делом, как сегодня. Во-вторых, можно предусмотреть такие механизмы
замещения как прямое назначение нового сенатора губернатором с
последующим (например, в месячный срок) подтверждением его полномочий
большинством голосов законодательного собрания региона (возможно, и
большинством голосов в представительных органах не менее, чем половины
муниципальных образований субъекта Федерации).
Кроме того, можно прописать, что досрочная отставка сенатора возможна
только в случае вынуждающих обстоятельств (тяжелая болезнь, стойкое
расстройство
здоровья,
замещение
должности
государственной
и
муниципальной службы) – такая формула уже есть в избирательном
законодательстве применительно к кандидатам.
3. Вызывают серьезные возражение и некоторые требования к
потенциальным членам Совета Федерации.
3.1. Требование к кандидату «обладать безупречной репутацией» (ст.2 .п.1.) не
имеет и не может иметь юридически значимого содержания, заведомо
4
субъективно и продиктовано популистскими соображениями. Оно
неприменимо в законодательном акте, тем более в качестве ограничителя
пассивного избирательного права гражданина России.
3.2. Ценз оседлости (ст.2 п.1.) является серьезным ограничителем пассивного
избирательного права, а потому запрещено ч.5 ст 4 Федерального закона «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме
граждан Российской Федерации:
«5. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с
нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на
определенной территории Российской Федерации, включая требования к
продолжительности и сроку проживания гражданина Российской
Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией
Российской Федерации.
3.3. Принципиальное возражение вызывает законодательное закрепление
запрета членам Совета Федерации являться (в период исполнения полномочий)
членами политических партий , подразумевающееся Ст.5 п.2. По сложившейся
практике работы, в Совете Федерации нет партийных фракций, а сенаторы не
акцентируют свою связь с политическими партиями; ничто не препятствует
сохранению этой практики и без законодательного оформления требований к
«беспартийности», однако в период реформ политической системы, при
непредсказуемых сценариях эволюции политических партий, столь
прямолинейное ограничение смотрится как неоправданный и легковесный
популизм – экивок обществу, не испытывающему симпатий к партиям.
Напомним, что противоречие между лояльностью партии и защитой
интересов избирателей от конкретной территории – это вечное противоречие
парламентаризма. Решать его лобовым запретом на «партийность» в Совете
Федерации было бы слишком прямолинейным и вряд ли оправданным
способом. Повторим: отсутствие такого законодательного ограничения никак
не мешает сложившейся практике «беспартийности» верхней палаты, оно лишь
дает свободу маневра развития практики верхней палаты на будущее. Во
многих двухпалатных парламентах верхние палаты вполне органично
совмещают функции представительства интересов регионов с партийными
началами. Тем более, что формальная приостановка членства в партии никак не
гарантирует, что избранный сенатор будет свободен от обязательств тем, кто
его делегировал - губернатору или большинству законодательного собрания – а
они по определению «партийны».
5
Ответы на вопросы из обращения В.И.Матвиенко
Ответы на вопросы блока 1.
Законодательное закрепление формирования Совета Федерации
посредством выборов сенаторов поддерживается с учетом соображений по
тексту законопроекта, приведенных выше.
Законодательное закрепление критериев, в соответствии с которыми
органы государственной власти субъектов Российской Федерации отбирают
кандидатов в Совет Федерации в целом, разумеется, необходимо, но в
параметрах, изложенных выше.
Уточнение перечня оснований для досрочного прекращения полномочий
члена Совета Федерации.
См предложение выше.
Такое уточнение было бы полезно, но подчеркнем, что главная проблема
– не в законодательной норме. При нынешнем порядке формирования Совета
Федерации, «ротация» его членов стала рутинной практикой, т.е. фактически,
мотивация и самих сенаторов, и назначивших их органов власти регионов,
мягко говоря, не поощряет практики ответственного и долгосрочного
исполнения сенатором своих обязанностей. Представляется, что в случае
перехода к формированию Совета Федерации на принципах, предусмотренных
рассматриваемым законопроектом, ответственность и самих сенаторов, и
номинирующих их органов власти субъекта Федерации в любом случае
повысится, что не исключает и отдельного регулирования порядка досрочного
прекращения полномочий.
На самом деле, «досрочное прекращение» должно стать редким
исключением, вызванным либо состоянием здоровья, либо назначением
сенатора на иную ответственную государственную работу, но не «уход в
бизнес» или иные основания.
Для представителей законодательной власти возможно – в качестве
чрезвычайной меры, выражение недоверия по основаниям, закрытый список
которых действительно следует закрепить законодательно. Для представителей
исполнительной власти, если они избраны всенародным голосованием,
аналогичная процедура может носить лишь характер отзыва избирателями (в
порядке, аналогичном отзыву избирателями губернатора, который
6
предполагается законопроектом, регулирующим выборы глав исполнительной
власти), либо в случае лишения его полномочий на основании обвинительного
приговора суда.
Принятие закона, регулирующего взаимодействие в законодательном
процессе органов федеральной власти, включая Совет Федерации,
Государственную Думу, федеральные органы исполнительной власти, и
региональных органов государственной власти.
На наш взгляд подобный закон не относится к теме формирования
Совета Федерации. Соображения о необходимости принятия «закона о
законах», поднимающего правовой статус процедур рассмотрения и принятия
законодательных актов, высказываются в России достаточно давно. К
сожалению, основанием для таких мнений часто служат справедливые
претензии к нарушению духа (а порой и буквы) соблюдения регламентных
норм в процедурах принятия отдельных законодательных актов.
Разумеется, если такой закон будет приниматься, в нем должны найти
отражения и требования к тем формам законодательного процесса, в которых
принимает участие Совет Федерации, и как субъект законодательной
инициативы, и как верхняя палата парламента.
Вместе с тем, выскажем мнение, что предусмотренная Конституцией РФ
процедура принятия законодательных актов Федеральным Собранием
представляется абсолютно адекватной и прошедшей испытание практикой, и
задача подобного закона – лишь установить четкую правовую процедуру этого
процесса.
Преобразование Совета законодателей при Совете Федерации в
консультативный орган, аналогичный Государственному совету.
По нашему мнению, Совет законодателей представляет собой
внеконституционный орган, по сути, и так являющийся консультативным. Как
показывает мировая практика, ценность таких консультативных процедур
состоит именно в их неформальном характере: авторитетность Совета не в том,
что он обладает установленными законом полномочиями (а наделение
таковыми Совета законодателей без конфликта с компетенцией других
субъектов законодательной инициативы вряд ли возможно), а в высоком
качестве экспертизы, авторитете законодателей в своих регионах. Поэтому мы
не видим целесообразности в чрезмерной регламентации деятельности Совета
законодателей.
7
Ответы на вопроса блока 2:
Федерации партийных фракций и ведение в его стенах партийной
деятельности, приостановление членства в партии на всё время пребывания в
должности члена Совета Федерации:
Очевидно, в формулировке допущена неточность, и речь идет о
недопущении партийной деятельности в Совете Федерации. Ответ по существу
дан выше: мы не считаем целесообразным законодательно ограничивать право
членов Совета Федерации принадлежать к политической партии в период
исполнения своих полномочий.
Более активное использование сенаторами, палатой в целом права
законодательной инициативы;
Представляется, что такая активность не может являться «мерой».
Главное – в качестве законодательных инициатив и профессионализме членов
Совета Федерации в отстаивании своей инициативы.
Приоритетное рассмотрение Государственной Думой законопроектов,
вносимых Советом Федерации (по аналогии с законопроектами, вносимыми
Президентом РФ и Правительством РФ);
По духу Конституции РФ все субъекты законодательной инициативы
равны в своем статусе. Исключения для законопроектов, вносимых
Президентом РФ и Правительством РФ, логично диктуются компетенцией этих
органов, в частности, для бюджетного процесса или иных не терпящих
отлагательства вопросов, возникающих в деятельности Президента или
исполнительной власти. Аналогичных оснований для придания приоритетного
характера законопроектам, вносимым Советом Федерации, мы не усматриваем,
что не исключает возможности приоритетного рассмотрения Государственной
Думой отдельных законопроектов, поступивших из СФ, в случае конкретных
договоренностей между палатами Федерального Собрания РФ.
Законодательное
закрепление
процедуры
ежегодного
отчёта
Правительства РФ не только перед Государственной Думой, но и перед
Советом Федерации или перед обеими палатами Федерального Собрания;
Повторение по сути того же отчета Правительства перед верхней палатой
Федерального Собрания вряд ли имеет практический смысл. Что же касается
8
отчета между обеими палатами одновременно, то, как представляется, это
противоречит логике конституционного устройства Федерального Собрания,
которая последовательно разводит компетенцию двух палат. Исключениями
являются лишь совместное заслушивание Посланий Президента РФ
Федеральному Собранию – процедура, не предусматривающая какой-либо
«ответной реакции» депутатов ГД и членов СФ, и Закон о парламентском
расследовании (ни разу не применявшийся на практике). Отчет же
Правительства перед Государственной Думой по процедуре предусматривает
вопросы депутатов и выступления лидеров фракций; органично дополнить этот
формат на случай участия в заседании членов Совета Федерации было бы
затруднительно. Поэтому в целом данное предложение нашей поддержки не
получает.
Предоставление Совету Федерации полномочий по выдвижению
кандидатур на должности аудиторов Счетной Палаты;
Мы считаем абсолютно правильным возвращение к исходному порядку
выдвижения аудиторов и руководителей Счетной палаты обеими палатами
Федерального Собрания РФ. Такая идея в отношении Государственной Думы
уже высказывалась В.В.Путиным, считаем правильным распространение такой
практики, расширяющей полномочия Федерального Собрания по контролю над
деятельностью исполнительной власти абсолютно правильным шагом.
Расширение полномочий Совета Федерации. В частности, Совет
Федерации как орган, члены которого не связаны партийными обязательствами,
мог бы осуществлять полностью формирование Центральной избирательной
комиссии и назначать её председателя;
Повторяя свое возражение против ограничения «партийности» членов
Совета Федерации, возражаем в принципе и от отказа от формирования
Центральной
избирательной
комиссии
по
партийному
принципу.
Независимость избирательных комиссий на практике может обеспечить не
«беспартийность» ее состава (независимость членов комиссий от партий – это
скорее повышение риска, что они будут зависеть от иных субъектов), а
паритетность партий при формировании комиссий и отсутствие заведомого
доминирования одной силы.
Ответ на вопрос 3.
9
Не имея ничего против неформального использования терминов «Сенат»
и «сенатор», мы не видим смысла в их законодательном закреплении. Вопервых, вряд ли целесообразно наличие двух разных «имен» у одной и той же
палаты Федерального Собрания; во-вторых, в российской истории орган с
названием «сенат» никогда не являлся палатой законодательной власти, а
искать обоснование этому термину в практике Древнего Рима или современных
США (или других стран) также не имеет смысла.
Ответы на вопросы 4, 5, 6 Считаете ли Вы, что наше общество хорошо
информировано о деятельности Совета Федерации? Достаточно ли полно
освещается работа верхней палаты в центральных и региональных СМИ?
Ваша оценка деятельности Совета Федерации как палаты регионов:
Эффективная? Удовлетворительная? Неудовлетворительная?
Что еще Вы считаете необходимым сделать для того, чтобы деятельность
Совета Федерации стала более эффективной? Вы можете оставить любые свои
предложения. Наиболее интересные идеи будут опубликованы и учтены в
работе.
К сожалению, в российском авторитет законодательной власти в целом и
Совета Федерации в частности, невысок. Позвольте воздержаться от
цитирования данных опросов общественного мнения и иной социологической
информации, которая, несомненно, хорошо известна членам и сотрудникам
аппарата Совета Федерации. Адресовать упреки по этому поводу средствам
массовой информации, разумеется, можно, но корень проблемы, думается, не в
«зеркале», даже если оно несколько «кривое».
Представляется, что первейшее и непременное условие повышения
авторитета палаты в общественном мнении – переход к выборной основе его
формирования, чтобы граждане России видели в членах Совета Федерации
представителей не только исполнительной или законодательной ветвей власти
своего субъекта Федерации (по букве Конституции), но и представителей всех
граждан своей территории – по ее духу.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа