close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

- Счетная палата Российской Федерации

код для вставкиСкачать
БЮЛЛЕТЕНЬ
№ 5 (197)
Мониторинг финансовых ресурсов,
необходимых для выполнения майских
указов Президента Российской Федерации
Реализация программы Союзного государства
по разработке биологически безопасных
лекарственных средств нового поколения
Модернизация региональных систем
дошкольного и общего образования:
результаты аудита эффективности
2014
№ 5 (197)
2014 год
БЮЛЛЕТЕНЬ
Счетной палаты
Российской Федерации
Содержание
Трибуна аудитора
Совместный отчет по результатам проведения параллельного контрольного мероприятия «Проверка хода реализации Меморандума
между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Словения о важных проектах для расширения двустороннего экономического сотрудничества, подписанного в г. Москве
17 ноября 2010 года» Т.А. ГОЛИКОВА, Т. ВЕСЕЛ ....................... 3
Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг достаточности финансовых ресурсов, необходимых для
безусловного выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года» В.Е. ЧИСТОВА, С.И. ШТОГРИН,
А.И. ЖДАНЬКОВ,
Т.Н. МАНУЙЛОВА,
А.В. ПЕРЧЯН,
С.Н. МОВЧАН, С.А. АГАПЦОВ, Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ,
В.Н. БОГОМОЛОВ, В.С. КАТРЕНКО, А.В. ФИЛИПЕНКО,
Ю.В. РОСЛЯК, М.С. РОХМИСТРОВ ............................................ 21
Сводный отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования бюджетных средств на проектирование и строительство спортивных объектов, возводимых
к чемпионату мира по футболу 2018 года» (совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации)
С.А. АГАПЦОВ, В.С. КАТРЕНКО, А.В. ПЕРЧЯН ...................... 78
Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг использования бюджетных средств, направленных в виде
субсидии из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного и общего
образования» А.В. ФИЛИПЕНКО ................................................ 142
1
Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств бюджета Союзного государства, выделенных в 2009-2013 годах на реализацию совместной программы
«Разработка технологий и организация опытного производства высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных
средств нового поколения и пищевых продуктов на основе лактоферрина человека, получаемого из молока животных-продуцентов»
А.И. ЖДАНЬКОВ, Р.П. САВРИЦКАЯ ......................................... 189
Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг реализации открытым акционерным обществом «Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро» приоритетных проектов топливно-энергетического комплекса Восточной Сибири и
Дальнего Востока (строительство ТЭЦ в г. Советская Гавань, строительство Сахалинской ГРЭС-2 (1-я очередь), строительство Якутской ГРЭС-2 (1-я очередь), строительство Благовещенской ТЭЦ
(2-я очередь)» (с ежеквартальным представлением информации по
итогам мониторинга в Государственную Думу) В.Н. БОГОМОЛОВ,
А.В. ПЕРЧЯН ..................................................................................... 239
Рассмотрено Коллегией .................................................................... 285
Официальная хроника ....................................................................... 288
Summary ............................................................................................... 292
2
Из решения Совместного заседания представителей Счетного суда
Республики Словения и Счетной палаты Российской Федерации от 25 марта
2014 года № 320-2/2013/114, № 16К (962) «О результатах проведения параллельного
контрольного мероприятия «Проверка хода реализации Меморандума между
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Словения
о важных проектах для расширения двустороннего экономического сотрудничества,
подписанного в г. Москве 17 ноября 2010 года»:
Утвердить совместный отчет о результатах параллельного контрольного
мероприятия.
Направить совместный отчет о результатах параллельного контрольного
мероприятия Председателю Словенской части Межправительственной РоссийскоСловенской комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству, Министру иностранных дел Республики Словения К. Эрьявецу и Председателю Российской части Межправительственной Российско-Словенской комиссии
по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству, Министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации Н.А. Никифорову.
СОВМЕСТНЫЙ ОТЧЕТ
по результатам проведения параллельного контрольного
мероприятия «Проверка хода реализации Меморандума
между Правительством Российской Федерации
и Правительством Республики Словения о важных проектах
для расширения двустороннего экономического сотрудничества,
подписанного в г. Москве 17 ноября 2010 года» 1
Введение
Счетная палата Российской Федерации (в дальнейшем - Счетная палата) и
Счетный суд Республики Словения (в дальнейшем - Счетный суд) провели
параллельное контрольное мероприятие «Проверка хода реализации Меморандума между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Словения о важных проектах для расширения двустороннего
экономического сотрудничества, подписанного в г. Москве 17 ноября 2010 года» (далее - Меморандум о важных проектах).
Основание для проведения параллельного контрольного мероприятия: Соглашение о проведении параллельного контрольного мероприятия между Счетной палатой и Счетным судом (далее - Соглашение),
подписанное двумя высшими органами финансового контроля 29 апреля
2013 года в г. Москве. Соглашение подробно определяет сотрудничество
Подготовлен на основе национальных отчетов Счетного суда Республики Словения и Счетной палаты
Российской Федерации.
1
3
высших органов финансового контроля двух стран при проведении данного
параллельного контрольного мероприятия.
Цель контрольного мероприятия
Целью контрольного мероприятия, которая согласована высшими органами финансового контроля, является оценка состояния экономического сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Словения
с учетом выполнения Программы реализации Меморандума о важных проектах (далее - Программа).
Метод проведения контрольного мероприятия
Высшие органы финансового контроля России и Республики Словения
пришли к соглашению относительно вопросов проведения параллельного
контрольного мероприятия. Эти вопросы легли в основу метода проведения контрольного мероприятия, используемого инспекторскими группами
высших органов финансового контроля России и Словении в рамках проверки. Более того, они послужили основой структуры совместного отчета
о результатах проверки. При проведении параллельного контрольного мероприятия в проверяемых организациях в значительной мере применялись
различные методы обследования, проверки, а также аналитические методы, опросники и интервью.
Высшие органы финансового контроля осуществляли параллельное
контрольное мероприятие в соответствии с национальным законодательством и подготовили индивидуальные отчеты о результатах параллельного
контрольного мероприятия. Индивидуальные отчеты о результатах проведения параллельного контрольного мероприятия легли в основу настоящего совместного отчета, который включает в себя основные выводы индивидуальных отчетов.
Результаты проверки, которые вследствие различий в национальных законодательствах и, соответственно, различий в полномочиях высших органов финансового контроля, не являются в полной мере сопоставимыми отдельно для каждого из органов высшего финансового контроля,
представлены в совместном отчете о результатах контрольного мероприятия. По этой же причине в настоящем совместном отчете не отражены
в полной мере конкретные проекты и результаты, достигнутые при их реализации. В соответствии с национальным законодательством Счетный суд не
обладает полномочиями по проверке деятельности подрядчиков, которые не
являются получателями государственных средств, по конкретным проектам.
Содержание контрольного мероприятия
17 ноября 2010 года в Москве была подписана Декларация о партнерстве
для модернизации между Российской Федерацией и Республикой Словения
(далее - Декларация о партнерстве). Декларация о партнерстве основывается
4
на Совместном заявлении Европейского союза и Российской Федерации,
принятом представителями Европейского союза и Российской Федерации на
саммите в г. Ростове-на-Дону 31 мая - 1 июня 2010 года.
При подписании Декларации о партнерстве правительствами Российской Федерации и Республики Словения также был подписан Меморандум
о важных проектах, в котором стороны выразили готовность содействовать
стимулированию и развитию взаимных инвестиций в инновационные технологии, созданию и продвижению на рынок современных и конкурентоспособных товаров, а также подтвердили стремление к увеличению доли
товаров с высокой добавленной стоимостью и высокотехнологичной продукции в объеме товарооборота.
Меморандум о важных проектах не является международным соглашением и не устанавливает права и обязательства сторон, регулируемые международным правом (предпоследний абзац Меморандума).
В соответствии с пунктом 9 Меморандума о важных проектах была разработана Программа, реализация которой стала основой достижения целей
Меморандума о важных проектах. Программа одобрена на VIII заседании
Межправительственной Российско-Словенской комиссии по торговоэкономическому и научно-техническому сотрудничеству (в дальнейшем МПК, Комиссия), состоявшемся в Москве 15-16 февраля 2011 года.
Согласно протоколу заседания МПК стороны, придавая приоритетное
значение реализации Программы, договорились в дальнейшем осуществлять на регулярной основе мониторинг ее реализации в соответствии
с действующим в странах законодательством, что должно способствовать
развитию двустороннего сотрудничества на основе обоюдной выгоды, равенства и взаимности, а также реализации отдельных проектов в рамках сотрудничества в интересах модернизации. Стороны также выразили готовность проводить работу по наполнению Программы новыми проектами.
На IX заседании МПК, состоявшемся 27-28 ноября 2012 года в г. Брдо
при Краню (Словения), стороны рассмотрели и согласовали изменения
в Программу. В соответствии с договоренностью Программа была разделена на проекты, находящиеся в процессе реализации, и проекты, для реализации которых необходима дополнительная координация работы сторонами
(потенциальные проекты), а также реализованные проекты.
На X совещании МПК, которое состоялось 15-16 октября 2013 года
в г. Москве, представители Российской Федерации и Республики Словения
установили, что Программа служит основой сотрудничества российскословенских деловых кругов. Проекты в рамках Программы были квалифицированы как инновационные, с высоким технологическим содержанием,
и направлены на дальнейшее укрепление сотрудничества между Российской
Федерацией и Республикой Словения в области науки, производства и инвестиций. Также на заседании большое внимание было уделено активному
5
внедрению инициатив в области двустороннего сотрудничества представителей регионов Российской Федерации и Республики Словения.
Программа, согласованная на VIII заседании МПК (далее первоначальная редакция Программы), включала 31 проект, которые были распределены по направлениям сотрудничества:
- «Энергетика»;
- «Энергоэффективность и энергосбережение»;
- «Промышленность, в том числе телекоммуникации и информационные
технологии»;
- «Стимулирование взаимных инвестиций и экономического взаимодействия (интернационализация)»;
- «Упрочение сотрудничества в области инноваций и научноисследовательской деятельности».
Программа, одобренная на IX заседании МПК, включала 37 проектов.
В соответствии с достигнутой до начала заседания договоренностью между сопредседателями МПК 19 проектов в рамках Программы были отнесены к «проектам на стадии реализации» и 18 проектов - к «потенциальным
проектам». Один проект из сферы промышленности (в том числе телекоммуникации и информационные технологии) был реализован после VIII заседания МПК.
На X заседании МПК количество одобренных проектов Программы
было сокращено до 35: 18 проектов - в категории «Проекты на стадии реализации», 16 проектов - в категории «Потенциальные проекты» и один
проект - в категории «Завершенный проект».
1. Организация взаимодействия в области
экономического сотрудничества
Задачей данного раздела является изучение и проверка состояния взаимодействия в области экономического сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Словения при реализации Меморандума о важных
проектах. В рамках указанной цели были решены следующие задачи:
- проведение анализа организации взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Словения;
- проведение анализа эффективности функционирования нормативноправовых актов, связанных с реализацией Меморандума о важных проектах,
и принятие административных решений;
- проведение анализа организации взаимодействия между органами государственной власти сторон и исполнителями по проектам Программы;
- проведение анализа соответствия деятельности органов государственной власти Российской Федерации и Республики Словения целям Меморандума о важных проектах.
6
1.1. Организация взаимодействия между органами
государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Республики Словения
В соответствии с Меморандумом о важных проектах ход выполнения
Программы отслеживается на заседаниях МПК.
Комиссия учреждена в соответствии с Протоколом между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Словения
от 19 февраля 1993 года (далее - Протокол о создании МПК).
МПК состоит из представителей Российской Федерации и Республики
Словения, назначаемых правительствами двух стран. Председатель Словенской части МПК (сопредседатель МПК от словенской стороны) является, как правило, Министром иностранных дел Республики Словения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2012 года
№ 1329-р Председателем Российской части МПК был утвержден Министр
связи и массовых коммуникаций Российской Федерации Н.А. Никифоров.
Постановлением Правительства Республики Словения № 51003-17/2012/4
Председателем Словенской части МПК был утвержден Министр иностранных дел Республики Словения Карл Виктор Эрьявец.
Комиссия является основной площадкой взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной
власти Российской Федерации и Республики Словения в целях реализации Программы.
Комиссия является постоянно действующим рабочим органом, заседания которого проводятся, как правило, один раз в год, поочередно
в Российской Федерации и Республике Словения под председательством
одного из сопредседателей МПК. С момента создания и до конца 2013 года
Комиссией было проведено 10 заседаний, в том числе 3 заседания Комиссии состоялись в проверяемом периоде (I заседание - 15-16 июня 1993 года
в Любляне; II заседание - 8-12 декабря 1995 года в Любляне; III заседание 21-23 мая 1997 года в Москве; IV заседание - 17-18 декабря 2002 года в
Портороже; V заседание - 29 мая 2006 года в Москве; VI заседание - 25 мая
2007 года в Любляне; VII заседание - 22 мая 2009 года в Любляне;
VIII заседание - 15-16 февраля 2011 года в Москве; IX заседание - 2728 ноября 2012 года в Брдо при Краню; X заседание - 15-16 октября 2013 года в Москве).
В интересах улучшения сотрудничества и повышения его эффективности
заседаниям МПК предшествуют регулярные встречи сопредседателей Комиссии и их заместителей. За период, в течение которого проводилась проверка, сопредседатели встречались три раза, а именно: 9-10 октября 2011 года
в г. Любляне, 1 октября 2012 года в г. Москве и 29 июля 2013 года в Церкльена-Гореньскем. На таких совещаниях сопредседатели МПК обсуждают прогресс, достигнутый в области экономического сотрудничества, и утверждают
7
повестку дня заседания Комиссии. Таким образом, эти встречи рассматриваются как подготовительные мероприятия перед заседаниями Комиссии.
Организационные, административные функции и функции секретариата, связанные с осуществлением деятельности Комиссии, в частности, координация и мониторинг хода реализации проектов Программы, выполняются национальными секретариатами МПК.
Минэкономразвития России в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации выполняет
функции секретариата Российской части МПК, а также координирует и отслеживает ход выполнения Программы с российской стороны. Со словенской стороны функции секретариата осуществляет Министерство иностранных дел Республики Словения.
Счетная палата Российской Федерации полагает, что во время заседаний
Комиссии, встреч представителей национальных частей МПК и в ходе
взаимодействия между секретариатами МПК никакие серьезные проблемы,
препятствующие осуществлению проектов Программы, выявлены не были.
Такую оценку разделяет и Счетный суд, индивидуальный отчет которого
о результатах контрольного мероприятия предлагает сопоставимые выводы.
Счетная палата также заявляет, что не были выявлены серьезные проблемы
в ходе реализации проектов Программы словенскими компаниями
в Российской Федерации. Национальный отчет Счетного суда Республики
Словения о результатах проверки содержит аналогичные выводы.
1.2. Исполнение нормативных правовых актов
и принятых административных решений,
связанных с реализацией Программы
Индивидуальные отчеты Счетной палаты и Счетного суда выявили
различия в подходах сторон к исполнению нормативных правовых актов,
связанных с реализацией Меморандума о важных проектах, и в принятии
административных решений.
Согласно Положению о российских частях межправительственных комиссий по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству между Российской Федерацией и зарубежными странами, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября
1992 года № 678, по итогам заседаний МПК Председатель Российской части МПК вносит предложения в Правительство Российской Федерации, направленные на реализацию достигнутых договоренностей. Правительство
Российской Федерации (Аппарат Правительства Российской Федерации)
дает поручение федеральным органам исполнительной власти об обеспечении выполнения договоренностей, достигнутых в ходе заседаний МПК.
Соответствующие поручения в целях эффективной и своевременной
реализации решений и рекомендаций, принятых на заседаниях российскословенской МПК в части Программы, были своевременно представлены за8
интересованным федеральным органам исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациям, являющимся ответственными по конкретным проектам Программы. Данные поручения предполагают проведение на постоянной основе мониторинга
выполнения проектов Программы, подготовку предложений по ее наполнению новыми проектами и подготовку ежеквартальной информации о ходе
реализации Программы для секретариата Российской части Комиссии.
Результаты контрольных мероприятий показывают, что российские
министерства, учреждения и организации, ответственные за выполнение
конкретных проектов в рамках Программы, в целом исполняют данные
поручения. Участие федеральных органов исполнительной власти в осуществлении Программы обеспечивается в рамках их основной деятельности; участие предприятий и организаций обеспечивается в рамках реализации взаимовыгодных проектов (контрактов).
Индивидуальный отчет, подготовленный Счетным судом, показывает,
что в Республике Словения организационные вопросы, связанные с работой
Комиссии, рассматриваются в период между соответствующими заседаниями МПК секретариатом Словенской части Комиссии, который также отвечает за непрерывный мониторинг развития сотрудничества между двумя государствами в рамках Соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве.
Подготовкой заседаний МПК со словенской стороны занимаются представители уполномоченных органов, преимущественно соответствующих
министерств, которые для каждого заседания отдельно назначают членов
Словенской части Комиссии. Правительство Республики Словения утверждает таких членов в качестве представителей для участия в конкретном
заседании МПК. К задачам и полномочиям представителей уполномоченных органов в сфере их компетенции относится соблюдение процедур,
предусмотренных протоколом заседания. В части выполнения заданий по
направлениям своей деятельности представители несут прямую ответственность перед своим руководством. В рамках такого сотрудничества Министерство иностранных дел Республики Словения и, соответственно, секретариат словенской части Комиссии берет на себя роль координатора или
руководителя отдельного заседания.
В соответствии с заключением Счетного суда Словенская часть МПК выполняет свои обязанности согласно Протоколу о создании МПК.
Порядок подготовки совещания МПК и его проведение находятся в ведении Министерства иностранных дел Республики Словения, в компетенции соответствующих секторов дирекции, ответственных за публичную дипломатию и двустороннее экономическое сотрудничество и экономическое
содействие. Работа, тем не менее, напрямую координируется секретариатом
Словенской части МПК. Подготовка совещания включает в себя принятие
правительством решения, что является важной частью процедуры. Реше9
ние подтверждает отправные точки 2 заседания МПК. Правительство Республики Словения также утверждает состав делегации 3 для принятия участия в заседании. После проведения заседания Правительство Республики
Словения путем принятия решения принимает доклад о работе заседания 4, который также включает подписанный по его итогам Протокол.
В период между отдельными заседаниями правительство, тем не менее,
не влияет непосредственно на работу МПК и, соответственно, Словенской части МПК.
1.3. Организация взаимодействия между уполномоченными
государственными органами и исполнителями
в рамках реализации конкретных проектов
Следует отметить существенные различия в организации взаимодействия между органами государственной власти и исполнителями по конкретным проектам Программы в Российской Федерации и в Республике Словения. С российской стороны исполнителями по проектам Программы
являются, как правило, органы государственной власти, со словенской
стороны органы государственной власти выступают в качестве исполнителей по проектам только в исключительных случаях. Соответствующая информация содержится и в индивидуальных отчетах Счетной палаты Российской Федерации и Счетного суда Республики Словения.
Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации
осуществляли непосредственное взаимодействие с хозяйствующими субъектами при формировании Программы и подготовке предложений по ее
наполнению новыми проектами. Взаимодействие между федеральными
органами исполнительной власти и российскими юридическими лицами участниками проектов в рамках реализации Программы осуществляется
с учетом состава исполнителей по конкретным проектам Программы
и отраслевой принадлежности указанных юридических лиц.
В состав исполнителей Программы из числа органов государственной
власти с российской стороны входили: Минэнерго России, Минкомсвязь
России, Минтранс России, Минпромторг России, Минобрнауки России,
МЧС России, правительство Москвы, правительство Московской области,
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Исходные точки для VIII заседания МПК, даты проведения - 15 и 16 февраля 2011 года, Москва,
№ ZDG016/2011 от 31 января 2011 года; отправные точки для IX заседания МПК, даты проведения - 27
и 28 ноября 2012 года, Брдо при Краню, № ZdG049/2012 от 9 ноября 2012 года и поправка к нему
№ ZGB053/2012 от 13 ноября 2012 года; отправные точки для Х заседания МПК, даты проведения - 15
и 16 октября 2013 года, Москва, № 51003-14/2013/4 от 10 октября 2013 года.
3
Постановления Правительства Республики Словения № 51003-2/2011/2 от 10 февраля 2011 года,
№ 51003-17/2012/4 от 20 ноября 2012 года, № 51003-14/2013/4 от 10 октября 2013 года.
4
Постановления Правительства Республики Словения № 51003-2/2011/5 от 22 марта 2011 года,
№ 51003-17/2012/7 от 2 января 2013 года. Доклад X заседания еще не принят Правительством Республики Словения, поскольку он все еще находится в процессе согласования в Министерстве иностранных дел
Республики Словения.
2
10
В ходе проверки, проведенной Счетной палатой, установлено, что
Минтранс России, являющийся исполнителем по проектам 11, 12, 13 Программы, фактически не участвовал в их реализации. В новой редакции
Программы Минтранс России выведен из состава исполнителей по указанным проектам. Из числа исполнителей Программы также исключен Минпромторг России (проекты 34, 35).
В индивидуальном отчете Счетного суда указывается, что в качестве
словенских исполнителей в рамках Программы числятся два министерства,
а именно: Министерство инфраструктуры и территориального планирования Республики Словения в качестве исполнителя по одному проекту энергетического сектора, который в настоящее время находится в процессе реализации, и Министерство образования, науки и спорта Республики
Словения в качестве исполнителя по двум проектам из сферы промышленности, включая телекоммуникации и информационные технологии, из которых один относится к категории «Проекты на стадии реализации» и один к категории «Потенциальные проекты».
Исполнители по проектам Программы со словенской стороны сотрудничают, в частности, с секретариатом Словенской части Комиссии, который осуществляет контроль за ходом сотрудничества с партнерами из Российской Федерации и осуществляет периодические проверки реализации
отдельных бизнес-проектов, которые проводятся каждые три-пять месяцев.
Счетный суд полагает, что уполномоченные органы словенской стороны недостаточно активны в представлении предложений по совершенствованию экономического сотрудничества и в определении и мониторинге
проектов Программы в рамках своей ответственности. Счетный суд считает, что Правительство Республики Словения должно разработать надлежащую политику с тем, чтобы уполномоченные органы Словенской части
Комиссии могли осуществлять более активную работу.
2. Результативность достижения целей
экономического сотрудничества
Данный раздел контрольного мероприятия изучает воздействие реализации Программы на укрепление двустороннего экономического сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Словения. Для этой цели
было проверено и проанализировано состояние экономического сотрудничества между государствами, включая динамику и структуру товарооборота,
динамику и структуру взаимных инвестиций, а также другие показатели. При
оценке реализации Программы два высших органа финансового контроля
применяли различные подходы к анализу в рамках своих компетенций.
2.1. Состояние экономического сотрудничества
между Российской Федерацией и Республикой Словения
В индивидуальных отчетах Счетная палата и Счетный суд подтверждают оценку правительств двух государств о том, что Меморандум
11
о важных проектах может оказывать большее влияние на развитие российско-словенского делового партнерства, поскольку он стимулирует и поощряет взаимные инвестиции и может существенно влиять на расширение
торговли товарами и услугами, на диверсификацию и совершенствование
ее структуры, также как и на рост доли товаров с высокой добавленной
стоимостью и высокотехнологичных продуктов во внешнеторговом обороте. Правительства двух стран относятся к Программе как к приоритетному
направлению двустороннего сотрудничества.
Осуществление проектов в сферах, указанных в Меморандуме о важных
проектах, направлено на обновление и актуализацию повестки торговоэкономических отношений, поиск и реализацию проектно-ориентированных
предложений, связанных с созданием новых/совместных производств на базе
современных технологий и инноваций, развитием инвестиционного сотрудничества.
В соответствии с данными Статистического бюро Республики Словения,
которые при подготовке отчета также использовались Счетным судом, рост
товарооборота Республики Словения с Российской Федерацией в 2012 году
составил 12,1 % по сравнению с 2011 годом; экспорт Республики Словения
в Российскую Федерацию в 2012 году увеличился на 21,9 % по сравнению
с 2011 годом; импорт Республики Словения из Российской Федерации
в 2012 году снизился на 6,7 % по сравнению с 2011 годом. В 2012 году Российская Федерация занимала 7 место среди торговых партнеров Республики
Словения (6 место - по объему экспорта, 13 место - по объему импорта).
Оборот внешней торговли Республики Словения с Российской Федерацией представлен на диаграмме:
1000
900
800
700
млн. евро
600
500
400
300
200
100
0
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Экспорт
2003 г.
2004 г.
2005 г.
Импорт
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Линейный (Импорт)
Примечание: в данные не включены услуги и прямые иностранные инвестиции.
* Сведения за 2013 год включают данные за первые восемь месяцев.
Источник: Министерство иностранных дел Республики Словения.
12
2010 г.
2011 г.
Линейный (Экспорт)
2012 г.
2013 г.*
По данным ФТС России, внешнеторговый оборот Российской Федерации
с Республикой Словения в 2012 году увеличился по сравнению с 2011 годом на 7,3 % и составил 1563,2 млн. долл. США. Экспорт из Российской
Федерации в Республику Словения в 2012 году снизился по сравнению
с 2011 годом на 3,3 % и составил 313,6 млн. долл. США. Импорт в Российскую Федерацию из Республики Словения в 2012 году увеличился
на 10,3 % по сравнению с 2011 годом и составил 1249,6 млн. долл. США.
Отрицательное сальдо Российской Федерации во внешнеторговом обороте
с Республикой Словения в 2012 году составило 936,1 млн. долл. США.
По объему товарооборота Республика Словения в 2012 году занимала
59 место среди торговых партнеров Российской Федерации (73 место по экспорту, 40 место - по импорту).
Внешнеторговый оборот, показатели экспорта и импорта во взаимной
торговле в 2012 году превысили уровень докризисного 2008 года. Положительной динамике двустороннего сотрудничества способствуют его содержательное проектное наполнение, стремление сторон к его диверсификации, формированию эффективных механизмов и форм взаимодействия.
Характерным для торгово-экономических связей Российской Федерации с Республикой Словения является сохранение значительного отрицательного сальдо (по данным российской стороны: 808,7 млн. долл. США
в 2011 году и 936,1 млн. долл. США в 2012 году, по данным словенской
стороны: 367,1 млн. долл. США в 2011 году и 536,7 млн. долл. США
в 2012 году).
В национальном отчете Счетной палаты (в национальном отчете Счетного суда такие данные не приводятся) указывается, что в структуре российского экспорта в Словению по итогам 2012 года основная доля поставок приходилась на товарные группы «минеральные продукты» - 70,2 %
и «металлы, изделия из них» - 20,8 %. Основные экспортные товары
в 2012 году: газы нефтяные и углеводороды газообразные прочие - 44,9 %,
нефть и нефтепродукты - 18,8 %, никель необработанный - 11,3 %, ферросплавы - 6,6 %, уголь каменный, брикеты, окатыши и аналогичные виды
твердого топлива, полученные из каменного угля, - 5,9 %, продовольственные и сельскохозяйственные товары - 5,5 процента.
Структуру российского импорта по итогам 2012 году формировали
следующие товарные группы: «продукция химической промышленности,
каучук» - 55,4 %, «машины, оборудование, транспортные средства» 30,8 %. Основными импортными товарами в 2012 году являлись лекарственные средства - 29 %, кровь человеческая, животных, сыворотки иммунные и фракции крови прочие - 7,5 процента.
В протоколе по итогам Х заседания МПК стороны отметили, что тенденции в области прямых инвестиций между двумя государствами являются благоприятными и перспективными.
13
Следует отметить, что Словения не применяет в отношении российских
предпринимателей каких-либо мер ограничительно-дискриминационного характера, деловая среда для российских компаний является благоприятной.
Естественно, что отбор участников инвестиционных проектов в Словении,
находящейся в правовом поле Евросоюза, проводится по итогам конкурсов с
учетом конкурентоспособности предложений потенциальных инвесторов.
Эти вопросы не рассматривались специально Счетным судом, тем не менее,
такие выводы, возможно, присутствуют в протоколах заседаний МПК и других документах, связанных с сотрудничеством между двумя государствами.
По данным Счетного суда Республики Словения, в 2011 году Российская Федерация занимала четвертое место по объему словенских зарубежных инвестиций (5,6 % всех словенских зарубежных инвестиций). Значительный объем словенских инвестиций приходится на Московскую область.
В 2011 году инвестиции Российской Федерации составили 0,78 % всех зарубежных инвестиций в экономику Республики Словения. В 2012 году объем
инвестиций обоих государств сократился. По состоянию на конец 2012 года
Российская Федерация заняла пятое место по объему зарубежных инвестиций со стороны Республики Словения (инвестиции в экономику Российской
Федерации составили 5,8 % всех словенских зарубежных инвестиций). На
конец 2012 года инвестиции Российской Федерации в Республику Словения
составили 0,4 % всех иностранных инвестиций в словенскую экономику.
Прямые инвестиции показаны на диаграмме:
500
450
400
млн. евро
350
300
250
200
150
100
50
0
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Прямые инвестиции Республики Словения в Российскую Федерацию
Прямые инвестиции Российской Федерации в Республику Словения
Линейный (Прямые инвестиции Республики Словения в Российскую Федерацию)
Линейный (Прямые инвестиции Российской Федерации в Республику Словения)
Примечание: данные по прямым зарубежным инвестициям включают капитал, активы и обязательства; значение
также может быть отрицательным.
Источник: Банк Словении.
14
По состоянию на конец 2012 года в экономике России накоплено словенских инвестиций на сумму 164,2 млн. долл. США, в том числе: прямых 114,6 млн. долл. США, портфельных - 21,3 млн. долл. США, прочих 28,3 млн. долл. США. В 2012 году в Россию поступило словенских инвестиций на сумму 67,6 млн. долл. США, в том числе: прямых - 34,5 млн. долл.
США, портфельных - 17,2 млн. долл. США, прочих - 15,9 млн. долл. США.
К концу 2012 года в экономике Словении накоплено 82,7 млн. долл.
США российских инвестиций, в том числе: прямых - 1,2 млн. долл. США,
портфельных - 36,4 млн. долл. США, прочих - 45,1 млн. долл. США.
В 2012 году в Словению поступило российских инвестиций на сумму
2,9 млн. долл. США, в том числе: прямых - 1,2 млн. долл. США, прочих 1,7 млн. долл. США.
Статистические данные ФТС России и Статистического бюро Республики Словения имеют существенные расхождения. В соответствии с протоколом Х заседания МПК секретариат Словенской части Комиссии представил
обоснование Статистического бюро Республики Словения о причинах расхождения статистических данных между Российской Федерацией и Республикой Словения в секретариат Российской части Комиссии. К данным причинам относятся, прежде всего, применяемые статистическими органами
разные методики оценки товарных потоков между странами. Эти причины
носят объективный характер и подробно не были рассмотрены в ходе проведения контрольного мероприятия.
По мнению Счетной палаты Российской Федерации и Счетного суда
Республики Словения, на основе представленных в ходе проверки материалов не представляется возможным оценить рост объемов торговоэкономических связей сторон, являющихся прямым следствием реализации
Меморандума о важных проектах.
2.2. Состояние реализации проектов Программы
Информация о конкретных проектах Программы включает в себя данные об исполнителях по проектам, наименовании проектов, ожидаемых результатах, сроках реализации проектов, а также уточненную информацию
о ходе реализации проекта и причинах каких-либо изменений в условиях
сотрудничества между российскими и словенскими партнерами или в сроках реализации проекта. При предоставлении информации для заседаний
МПК сторонами используется метод согласованной отчетности и мониторинга, в рамках которого перед любым заседанием предварительно изучаются любые изменения, касающиеся хода реализации проектов Программы.
Счетный суд не имеет полномочий выявлять факты и риски невыполнения, несвоевременного и неполного выполнения Программы, поскольку
исполнители по конкретным проектам не относятся к государственному
сектору и не финансируются из государственных фондов. Счетная палата
15
также утверждает в своем индивидуальном отчете, что в большинстве случаев исполнители не предоставляют полную информацию о проектах, ссылаясь на коммерческую тайну. Поэтому далее приводятся только те выводы, которые не содержат конкретных результатов реализации отдельных
проектов, а характеризуют исполнение Программы в целом.
На основании анализа Программы можно заключить, что Программа не
отражает всего спектра торгово-экономических связей между странами, является дополнительным элементом общей повестки двустороннего сотрудничества. Более того, в индивидуальном отчете Счетный суд особо подчеркивает, что цели конкретных проектов недостаточно связаны с целями
экономического сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Словения. Включение конкретного проекта в Программу позволяет
оценить ожидаемые результаты и сроки его реализации. Тем не менее, ожидаемые результаты определены недостаточно четко и, что особо важно,
большинство ожидаемых результатов не поддается измерению.
Направление/Проекты
Энергетический сектор
в процессе реализации
потенциально
Энергоэффективность и энергосбережение
в процессе реализации
потенциально
Промышленность, включая телекоммуникации и информационные технологии
в процессе реализации
потенциально
реализовано
Взаимные инвестиции и экономическое сотрудничество
в процессе реализации
потенциально
Укрепление сотрудничества в сфере инноваций и научноисследовательской деятельности
в процессе реализации
потенциально
Итого
VIII заседание
5
3
14
4
5
31
IX заседание
5
3
2
3
0
3
X заседание
5
3
2
2
0
2
21
13
7
1
3
2
1
20
12
7
1
3
2
1
5
1
4
37
5
1
4
35
Сопоставительный анализ первоначальной редакции Программы и ее новой редакции показал, что из первоначальной редакции Программы ввиду
отсутствия конкретного сотрудничества и заинтересованности обеих сторон
в их реализации были исключены 5 проектов. В новую редакцию Программы
по сравнению с ее первоначальной редакцией включено 9 новых проектов.
Счетным судом были проанализированы сроки реализации 24 проектов, включенных в первоначальный вариант Программы. Было установлено, что по 11 проектам сроки оставались неизменными. У трех проектов
нет определенных сроков, три проекта были помечены как непрерывный
процесс (таким образом, для трех проектов статус был заменен на непрерывный процесс), и для шести проектов срок реализации был продлен
на период от одного до двух лет.
16
Индивидуальный отчет Счетного суда показывает, что нельзя с уверенностью ответить на поставленный вопрос контрольного мероприятия: действительно ли проекты Программы содействуют достижению политических
целей в области расширения экономического сотрудничества с Российской
Федерацией и, соответственно, связано ли развитие экономического сотрудничества с реализацией Меморандума о важных проектах или оно
обусловлено другими факторами.
Экономическое сотрудничество между Российской Федерацией и Республикой Словения проявляется в благоприятных тенденциях торгового
оборота и прямых инвестиций. Тем не менее, такие тенденции нельзя связывать исключительно с реализацией проектов Программы.
Следует отметить, что Программа не устанавливает поддающиеся
измерению цели, а также не определяет необходимые показатели, мониторинг которых дал бы возможность оценить их влияние на развитие
торгово-экономического сотрудничества между Российской Федерацией
и Республикой Словения.
Выводы
Несмотря на различия в индивидуальных отчетах Счетной палаты Российской Федерации и Счетного суда Республики Словения, имеющие место
по причине разницы в нормативной базе в области аудита, подходах, сферах
ответственности, полученные выводы в целом схожи. Ниже приводятся выводы индивидуальных отчетов по результатам контрольного мероприятия:
1. Декларация о партнерстве и Меморандум о важных проектах не являются международными соглашениями и не устанавливают прав и обязательств, регулируемых международным законодательством.
2. Стороны Меморандума о важных проектах рассматривают Программу в качестве приоритетного направления двустороннего сотрудничества.
Программа представляет собой систематизированный перечень проектов,
исполнителями которых в Российской Федерации являются хозяйствующие субъекты, а также органы государственной власти. В то же время исполнителями по проектам Программы со словенской стороны выступают,
как правило, хозяйствующие субъекты, участие органов государственной
власти минимально. Для каждого проекта Программы указываются наименование, ожидаемые результаты, сроки реализации, а также состояние реализации проекта. Последняя редакция Программы включает 35 проектов, в
разделе «Проекты в реализации» - 18 проектов, в разделе «Потенциальные
проекты» - 16 проектов, в разделе «Реализованные проекты» - 1 проект.
Указанные проекты распределены по согласованным в Программе направлениям сотрудничества.
3. Финансирование проектов Программы за счет средств бюджетов
обоих государств не предусмотрено. Следует отметить, что практически
17
все проекты Программы реализуются в рамках обычной хозяйственной
деятельности предприятий и формируемых в ходе нее договорных отношений на коммерческой основе между словенскими и российскими предприятиями. Отдельный учет договоров, относящихся к реализации Меморандума о важных проектах, предприятиями не ведется.
4. Программа реализации Меморандума о важных проектах не отражает
всего спектра торгово-экономических связей между странами, являясь дополнительным элементом общей повестки двустороннего сотрудничества.
5. Ход выполнения Программы реализации Меморандума отслеживается на заседаниях Межправительственной Российско-Словенской комиссии
по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству,
встречах сопредседателей национальных частей МПК.
6. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно
с организациями, являющимися ответственными по конкретным проектам
Программы, в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации осуществляют мониторинг выполнения проектов Программы,
представляют предложения по наполнению Программы новыми проектами
и на регулярной основе направляют информацию о ходе реализации Программы в секретариат Российской части Комиссии (Минэкономразвития
России). Исполнители по проектам Программы со словенской стороны сотрудничают, в частности, с секретариатом Словенской части Комиссии,
который осуществляет контроль за ходом сотрудничества с партнерами
из Российской Федерации и периодические проверки реализации отдельных бизнес-проектов, которые проводятся каждые три-пять месяцев.
7. Последняя редакция Программы охватывает все направления экономического сотрудничества, согласованные между двумя государствами
во время подготовки первоначальной редакции Программы.
8. За весь период реализации Программы был завершен только один
проект из сферы промышленности, в том числе телекоммуникации и информационные технологии. 18 проектов Программы находятся в стадии
реализации, а 16 проектов - в стадии проработки.
9. Из первоначальной редакции Программы ввиду отсутствия конкретного сотрудничества и заинтересованности обеих сторон в их реализации
исключены 5 проектов. В новую редакцию Программы по сравнению с ее
первоначальной редакцией включено 9 новых проектов.
10. В новой редакции Программы из состава исполнителей с российской стороны выведены Министерство транспорта Российской Федерации
и Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.
18
11. Были проанализированы сроки реализации 24 проектов, включенных в первоначальный вариант Программы. Было установлено, что
по 11 проектам сроки оставались неизменными. У трех проектов нет определенных сроков, три проекта были помечены как непрерывный процесс
(таким образом, для трех проектов статус был заменен на непрерывный
процесс), и для шести проектов срок реализации был продлен на период
от одного до двух лет. 1 проект Программы реализован.
12. Осуществление проектов в сферах, указанных в Меморандуме о важных проектах, направлено на данном этапе на обновление и актуализацию
повестки торгово-экономических отношений, поиск и реализацию проектноориентированных предложений, связанных с созданием новых/совместных
производств на базе современных технологий и инноваций, развитием инвестиционного сотрудничества. Содержание проектов Программы и их выполнение в перспективе могут стать дополнительным фактором роста товарооборота между Российской Федерацией и Республикой Словения, изменения
его структуры.
13. Внешнеторговый оборот между Российской Федерацией и Республикой Словения в 2012 году как по экспорту, так и по импорту, вырос
в сравнении с 2011 годом и превзошел уровни докризисного 2008 года.
За прошедший период не были замечены радикальные изменения в общей
структуре торговли; торгово-экономические связи между двумя государствами характеризовались постоянным отрицательным балансом Российской
Федерации в ее внешнеторговом обороте с Республикой Словения.
14. Экономическое сотрудничество между Российской Федерацией
и Республикой Словения проявляется в благоприятных тенденциях торгового оборота и прямых инвестициях. Тем не менее, такие тенденции
не являются исключительно результатом реализации проектов Программы,
а на основе материалов проверки не представляется возможным оценить
объем торгово-экономических связей сторон, являющихся прямым следствием реализации Меморандума о важных проектах.
15. Работа по наполнению Программы новыми проектами показывает,
что имеется достаточный потенциал для развития торгово-экономических
связей между странами.
Рекомендации
Основываясь на результатах параллельного контрольного мероприятия,
Счетная палата Российской Федерации и Счетный суд Республики Словения рекомендуют сопредседателям Комиссии рассмотреть совместный отчет и изучить возможность принятия дополнительных мер в целях:
- совершенствования мониторинга реализации проектов, что позволило
бы объективно оценивать стадию реализации, перспективы достижения
19
ожидаемых результатов реализации проектов, уровень взаимодействия
между организациями и органами власти двух стран;
- более активного взаимодействия между организациями - исполнителями
проектов Программы и уполномоченными органами сторон в области обмена
информацией об имеющихся препятствиях в ходе реализации проектов;
- оказания уполномоченными органами большего внимания вопросам,
которые могут возникать в ходе реализации проектов Программы, а также
обеспечению роста объемов взаимных инвестиций, совершенствования
структуры торгового оборота между странами.
Председатель Счетной палаты
Российской Федерации
Т.А. ГОЛИКОВА
Председатель Счетного суда
Республики Словения
Т. ВЕСЕЛ
20
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 20К (966) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг достаточности финансовых ресурсов, необходимых для безусловного
выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года»:
Утвердить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия.
Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации.
Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия
в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг достаточности финансовых ресурсов,
необходимых для безусловного выполнения указов
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года»
Основание для проведения мероприятия: пункты 2.6.1.2, 2.6.1.2.12.6.1.2.34 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на
2014 год.
Предмет мероприятия
Формирование и использование средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для безусловного
выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года,
деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по выполнению
указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 594,
№№ 596-606.
Цели мероприятия
Анализ достаточности средств федерального бюджета и бюджетов
субъектов Российской Федерации, необходимых для безусловного
выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 594, №№ 596-606, для подготовки аналитической информации,
представляемой в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в соответствии с
постановлением Государственной Думы от 22 мая 2013 года № 2266-6 ГД,
по итогам 2013 года, в том числе:
Цель 1 - экспертиза оценки бюджетных средств, необходимых для реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 594, №№ 596-606 в 2013 году, Министерством финансов Российской
21
Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель 2 - экспертиза оценки уровня достаточности бюджетных средств на
реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 594, №№ 596-606 (по итогам 2013 года) Министерством финансов Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель 3 - анализ мер, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации по обеспечению реализации указов Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 года № 594, №№ 596-606.
Объекты мероприятия
Министерство финансов Российской Федерации, федеральные органы
исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, открытое акционерное общество «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».
Исследуемый период: 2013 год, при необходимости другие периоды.
Сроки проведения мероприятия: с 10 февраля по 18 апреля 2014 года.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия
При подготовке отчета использованы материалы, представленные по
запросам Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата)
федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, результаты контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой
в 2013 году.
При этом необходимо отметить, что в настоящее время Правительством
Российской Федерации не определен федеральный орган исполнительной
власти, обобщающий и систематизирующий информацию о реализации
указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, включая
данные об исполнении бюджетных ассигнований из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств из иных источников финансирования, выделенных на эти цели, отраслевые (региональные) оценки эффективности использования выделенных средств. Это
затрудняет осуществление мониторинга исполнения названных указов
Президента Российской Федерации.
Основные результаты мероприятия в соответствии с его целями состоят
в следующем.
22
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 594
«О Президентской программе повышения квалификации
инженерных кадров на 2012-2014 годы»
1.1. Цели 1 и 2
По данным Минобрнауки России, объем средств федерального бюджета, необходимых для исполнения Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года № 594 «О Президентской программе повышения квалификации инженерных кадров на 2012-2014 годы» (далее - Указ № 594),
в 2013 году составил 350,0 млн. рублей.
В федеральном бюджете на 2013 год на реализацию Президентской
программы повышения квалификации инженерных кадров на 20122014 годы (далее - Президентская программа) Минобрнауки России предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 350,0 млн. рублей (100 % необходимого объема).
На 1 января 2014 года (по данным Федерального казначейства) исполнение расходов федерального бюджета за 2013 год на реализацию Указа
№ 594 составило 347,5 млн. рублей (99,3 % выделенных бюджетных ассигнований).
Из этой суммы на реализацию программ повышения квалификации
в 2013 году 260 образовательным учреждениям были предоставлены субсидии в объеме 313,4 млн. рублей.
Кроме того, Президентской программой в качестве источника финансирования ее мероприятий определены также средства направляющих организаций и предприятий реального сектора экономики (софинансирование не менее 50 % расходов федерального бюджета на повышение
квалификации и стажировки специалистов инженерно-технического профиля предприятий и организаций реального сектора экономики).
Объем софинансирования из средств направляющих организаций и
предприятий реального сектора экономики, по данным Минобрнауки России, составил в 2013 году 230,4 млн. рублей (73,5 % от объема субсидий).
Следует отметить, что Федеральным законом от 2 декабря 2013 года
№ 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период
2015 и 2016 годов» на реализацию мероприятий Президентской программы в рамках подпрограммы «Развитие профессионального образования»
государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства
Российской Федерации от 15 мая 2013 года № 792-р, утверждены бюджетные ассигнования на 2014 год в объеме 190 млн. рублей (что на 5 % ниже
по сравнению с их объемом, предусмотренным на этот год Президентской
программой (200 млн. рублей). На 2015-2016 годы в федеральном бюджете
23
на ее реализацию также предусматриваются бюджетные ассигнования по
190,0 млн. рублей ежегодно.
Вместе с тем срок реализации Президентской программы заканчивается в 2014 году. Таким образом, требуется внесение изменений в Президентскую программу как по срокам ее реализации, так и по объемам
финансирования.
1.2. Цель 3
Президентской программой на 2013 год установлены 3 целевых показателя, из них выполнены 2 целевых показателя.
Так, в 2013 году число слушателей, прошедших обучение по программам повышения квалификации инженерных кадров, успешно прошедших
аттестацию, составило 6364 человека (в соответствии с Президентской
программой - не менее 5000 слушателей).
В стажировках по России приняли участие 3498 человек, или 55 % общего количества слушателей, успешно прошедших аттестацию (целевой
показатель на 2013 год установлен 50 процентов).
Не выполнен 1 целевой показатель: удельный вес слушателей, принявших участие в зарубежных стажировках, в общем числе слушателей, успешно прошедших аттестацию, составил в 2013 году 11,8 % вместо не менее 20 %, предусмотренных Президентской программой.
2. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596
«О долгосрочной государственной экономической политике»
2.1. Цели 1 и 2
Оценить общий объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (далее - Указ № 596), не представляется возможным в связи с тем, что достижение установленных Указом № 596 показателей не поддается оценке
в стоимостном выражении, а зависит от целенаправленной, скоординированной деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
В основном работа федеральных органов исполнительной власти по
реализации отдельных положений Указа № 596 осуществлялась в соответствии с утвержденными планами деятельности на 2013-2018 годы, а также
в рамках государственных программ Российской Федерации (далее - госпрограммы).
При этом необходимо отметить, что в структуре финансирования ряда госпрограмм значительную часть занимают привлекаемые средства
юридических лиц. Например, для реализации госпрограммы «Развитие
фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013-2020 годы,
24
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от
3 ноября 2012 года № 2057-р, предполагается привлечь средства юридических лиц в размере 34,7 % от общего объема финансирования, госпрограммы «Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы»,
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от
24 декабря 2012 года № 2509-р, - 29,2 %, госпрограммы «Развитие судостроения на 2013-2030 годы», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 2514-р, - 43,3 %,
госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной распоряжением Правительства Российской
Федерации от 29 августа 2013 года № 1535-р, - 93,4 %. В целях реализации госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2013 года № 2492-р, предусматривается привлечь
средства организаций в объеме, в несколько раз превышающем объем
средств федерального бюджета.
Таким образом, выполнение показателей Указа № 596 во многом будет
зависеть от осуществления юридическими лицами своей финансовохозяйственной деятельности, особенно в рамках реализации мероприятий
основных госпрограмм в сфере экономики.
Согласно информации Минфина России, в федеральном бюджете на
2013 год на исполнение Указа № 596 дополнительно выделено (сверх средств
на решение соответствующих вопросов, предусмотренных на 2013 год
в федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов)
24,8 млрд. рублей, из них:
- 4,4 млрд. рублей - дополнительные бюджетные ассигнования на федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие
Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от
15 апреля 1996 года № 480 (с изменениями);
- 4,9 млрд. рублей - субсидии организациям автомобилестроения на перевозку автомобилей, произведенных на территории Дальневосточного
федерального округа, в другие регионы страны;
- 15,3 млрд. рублей - на развитие транспортной системы в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах.
Проведенный анализ реестра расходных обязательств Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, уточненный
после утверждения федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, показал, что по Указу № 596 в 2013 году устанавливается следующее направление расходов (по главе 092 «Министерство
финансов Российской Федерации»):
25
- по разделу 0400 «Национальная экономика», подразделу 0408 «Транспорт», целевой статье 3000500 «Государственная поддержка регионального авиасообщения» в объеме 3200,0 млн. рублей;
- по разделу 0400 «Национальная экономика», подразделу 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики», целевой статье
3401300 «Реализация мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров» в объеме
1300,0 млн. рублей.
Таким образом, из дополнительных бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на реализацию положений Указа
№ 596 в 2013 году, возможно определить направление расходов (аналитически) только в объеме 4,5 млрд. рублей.
По информации Минфина России, Министерство не располагает данными о кассовом исполнении за 2013 год по всем бюджетным ассигнованиям федерального бюджета, предусмотренным дополнительно на реализацию мероприятий указов Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года. Это связано с тем, что по значительной части мероприятий выделить указанные бюджетные ассигнования из данных о кассовом исполнении по соответствующим статьям расходов федеральных органов исполнительной власти проблематично.
В то же время к настоящему моменту не определен федеральный орган
исполнительной власти, ответственный за осуществление мониторинга
реализации Указа № 596 и за координацию работы 17 федеральных министерств и ведомств, участвующих по поручению Правительства Российской Федерации в исполнении Указа № 596, по достижению установленных указом целевых показателей.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 596
в 2013 году, по оценке субъектов Российской Федерации, составлял
270,6 млрд. рублей. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти цели в 2013 году предусматривались средства
в сумме 241,8 млрд. рублей (89,4 % от необходимого объема).
2.2. Цель 3
2.2.1. Большинство поручений Правительству Российской Федерации,
содержащихся в Указе № 596, выполнено, вместе с тем не исполнен ряд
поручений.
Так, Рабочая группа Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социальноэкономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации, (далее - Рабочая группа) отметила (протокол от 11 февраля 2014 года № 33), что Правительством Российской
Федерации не представлена Рабочей группе информация о внесении из26
менений в законодательство в связи с принятием Федерального закона
от 28 июня 2013 года № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия
незаконным финансовым операциям», а также о введении уголовной ответственности за составление и предоставление недостоверных учетных
и отчетных документов финансовыми организациями. Не завершено согласование проекта плана действий Правительства Российской Федерации по борьбе с оффшоризацией российской экономики.
С нарушением срока (позже на 5 месяцев) принят Федеральный закон от
7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»; до настоящего времени (установленный
срок - до 1 ноября 2013 года) не внесены изменения в указанный Федеральный закон, предложенные решением Рабочей группы, касающиеся правового статуса уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.
Необходимо также отметить, что созданный в рамках исполнения поручения, определенного подпунктом «г» (абзац 7) пункта 2 Указа № 596,
механизм предоставления государственных гарантий Российской Федерации при осуществлении инвестиционных проектов на территории Российской Федерации, ориентированных в первую очередь на субъектов
среднего предпринимательства, действующих в сфере, не связанной с
добычей и переработкой полезных ископаемых, реализуется недостаточно эффективно. По состоянию на 1 апреля 2014 года ОАО «Российский Банк поддержки малого и среднего предпринимательства» (группа
Внешэкономбанк) предоставлены 11 банковских гарантий субъектам
среднего предпринимательства на инвестиционные проекты на общую
сумму 1178,77 млн. рублей, или 2,9 % от потенциально возможного объема в 40000,0 млн. рублей.
2.2.2. Указом № 596 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти, на 2013 год установлен 1 целевой показатель - повышение позиции Российской Федерации в рейтинге
Всемирного банка по условиям ведения бизнеса (до 100-й позиции).
Указанный показатель в 2013 году выполнен. Реализация мероприятий по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности
позволила повысить место Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 112-й позиции в 2012 году до
92-й позиции в 2013 году.
Анализ динамики показателей, целевые значения которых на 2013 год
не установлены, показывает следующее.
Согласно предварительным данным Росстата, прирост высокопроизводительных рабочих мест в 2013 году составил 2007,9 тыс. единиц, или
11,6 % от количества таких рабочих мест в 2012 году. По итогам
27
2013 года количество высокопроизводительных рабочих мест составляет
(расчетно) 19,3 млн. единиц. Сохранение сложившихся темпов прироста
рабочих мест должно позволить обеспечить достижение установленного
Указом № 596 показателя - 25 млн. таких рабочих мест - даже ранее установленного срока (2020 год).
Вместе с тем имеются серьезные риски недостижения в установленные сроки целевых значений таких ключевых целевых показателей, определенных Указом № 596 и характеризующих состояние российской
экономики, как доля инвестиций в основной капитал, доля продукции
высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП, производительность труда.
Так, доля инвестиций в основной капитал в объеме ВВП составила
в 2013 году 20,5 % при целевом значении к 2015 году не менее 25 процентов.
Согласно предварительным данным Росстата, прирост доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП в 2013 году относительно уровня 2011 года составил лишь 4,5 %, что затрудняет увеличение этой доли к 2018 году до целевого параметра (в 1,3 раза по
сравнению с 2011 годом).
Производительность труда в 2013 году (по оценке Минэкономразвития
России) по сравнению с 2011 годом увеличилась лишь на 4,6 % при целевом значении к 2018 году в 1,5 раза относительно 2011 года.
Экспертиза госпрограмм, характеризующих развитие отраслей экономики, и анализ ведомственных планов также показали, что запланированные показатели роста производительности труда, создания и модернизации
высокопроизводительных рабочих мест в отдельных секторах экономики
не всегда соответствуют установленному Указом № 596 уровню. В отдельные госпрограммы показатель производительности труда не включен (например, в государственные программы «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие Северо-Кавказского федерального
округа» на период до 2025 года, «Социально-экономическое развитие
Дальнего Востока и Байкальского региона»).
3. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597
«О мероприятиях по реализации государственной
социальной политики»
3.1. Цели 1 и 2
Информация об объемах финансовых ресурсов, необходимых для исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее - Указ № 597) в 2013 году, представленная федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации Указа № 597,
приведена в таблице:
28
(млн. руб.)
Оценка
Предусмотрено
Недостающие финансовые ресурнеобходимых
сы
финансовых
средства
средства бюджетов иные источники
объем
% от необходиресурсов
федерального субъектов Россий- финансирования
мых финансобюджета
ской Федерации
вых ресурсов
Повышение заработной платы отдельных категорий работников социальной сферы в учреждениях, подведомственных:
Минздраву России
761298,8
10348,8
98987,3
647607,7
4355,0
0,6
Минкультуры России
103208,6
2691,8
83985,5
11352,2
5179,1
5,0
Минобрнауки России
786700,0
26656,8
*
*
*
*
Минобороны России
9172,6
9172,6
МВД России
5032,8
4090,2
942,6
18,7
ФСКН России
38,5
38,5
Минтруду России
1579,8
1579,8
Минспорту России
937,0
752,2
184,8
По другим целям:
создание ежегодно с 2013
по 2015 год до 14,2 тыс.
специальных рабочих
мест для инвалидов
858,4
792,5
65,9
разработка к 2015 году
и утверждение не менее
800 профессиональных
стандартов
200,0
200,0
развитие и сохранение
российской культуры
3133,3
180,0
1809,4
438,2
705,7
22,5
Итого
1672159,8
56503,2
184848,1
659582,9
11182,4
0,7
Цели, на достижение
которых выделяются
финансовые ресурсы
* Минобрнауки России информацией не располагает.
3.1.1. По информации Минздрава России, общий объем необходимых
бюджетных средств на повышение заработной платы работников медицинских организаций в 2013 году составлял 761298,8 млн. рублей.
На эти цели в 2013 году было предусмотрено за счет всех источников
финансирования 756943,8 млн. рублей (99,4 % от необходимого объема),
в том числе: из федерального бюджета - 10348,8 млн. рублей (1,3 % от
предусмотренного объема), бюджетов субъектов Российской Федерации 98987,3 млн. рублей (13,1 %), иных источников (Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС), территориальных фондов обязательного медицинского страхования (далее - ТФОМС) 647607,7 млн. рублей (85,6 процента).
Исполнение расходов федерального бюджета и средств ФФОМС,
ТФОМС на эти цели осуществлено в полном объеме (100 %). Данными об
исполнении расходов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации на эти цели Минздрав России не располагает.
По информации Минкультуры России, общий объем необходимых финансовых ресурсов на повышение средней заработной платы работников
учреждений культуры в 2013 году составлял 103208,6 млн. рублей.
На эти цели в 2013 году было предусмотрено за счет всех источников
финансирования 98029,5 млн. рублей (95 % от необходимого объема),
в том числе: из федерального бюджета - 2691,8 млн. рублей (2,7 % от предусмотренного объема), бюджетов субъектов Российской Федерации -
29
83985,5 млн. рублей (85,7 %), иных источников финансирования 11352,2 млн. рублей (11,6 процента).
Данными об исполнении расходов за счет всех источников финансирования на эти цели в 2013 году Минкультуры России не располагает.
По информации Минобрнауки России, общий объем необходимых финансовых ресурсов на повышение заработной платы педагогических работников в 2013 году составлял 786,7 млрд. рублей.
На эти цели в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено
26656,8 млн. рублей (3,4 % от необходимого объема).
Данными об ассигнованиях из бюджетов субъектов Российской Федерации и об их исполнении, а также о средствах из других источников финансирования на эти цели Минобрнауки России не располагает, что не позволяет оценить достаточность выделения средств для выполнения
Министерством мероприятий Указа № 597.
По информации Минобороны России, общий объем необходимых средств
федерального бюджета на повышение оплаты труда отдельных категорий работников, осуществляющих деятельность в учреждениях образования, культуры, здравоохранения и науки, в 2013 году составлял 9172,6 млн. рублей.
На эти цели в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено
9172,6 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
Исполнение бюджетных ассигнований федерального бюджета на эти
цели в 2013 году Минобороны России осуществлено в полном объеме
(100 процентов).
По информации МВД России, общий объем необходимых средств федерального бюджета на повышение оплаты труда педагогических и медицинских работников в 2013 году составлял 5032,8 млн. рублей.
На эти цели в федеральном бюджета на 2013 год было предусмотрено
4090,2 млн. рублей (81,3 % от необходимого объема).
Исполнение бюджетных ассигнований федерального бюджета на эти цели
в 2013 году МВД России осуществлено в полном объеме (100 процентов).
Недостаток бюджетных средств не позволил по отдельным медицинским организациям достичь уровня заработной платы, определенного
Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р.
По информации ФСКН России, общий объем необходимых средств федерального бюджета на повышение оплаты труда отдельных категорий работников в 2013 году составлял 38,5 млн. рублей, в том числе: работников
высшего профессионального образования - 7,8 млн. рублей, медицинских
работников - 30,7 млн. рублей.
30
На эти цели в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено
38,5 млн. рублей (100 % от необходимого объема), в том числе: на повышение заработной платы работникам высшего профессионального образования - 7,8 млн. рублей (100 %) и на повышение заработной платы медицинским работникам - 30,7 млн. рублей (100 процентов).
Исполнение бюджетных ассигнований федерального бюджета на эти цели
в 2013 году ФСКН России осуществлено полном объеме (100 процентов).
По информации Минтруда России, общий объем необходимых средств
федерального бюджета на повышение заработной платы медицинским работникам в 2013 году составлял 1579,8 млн. рублей.
На эти цели в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено
1579,8 млн. рублей (100 % от необходимого объема). Бюджетные ассигнования федерального бюджета на эти цели исполнены в полном объеме.
По информации Минспорта России, общий объем необходимых финансовых ресурсов на повышение оплаты труда преподавателей образовательных учреждений среднего профессионального образования, работников
культуры, врачей, преподавателей образовательных учреждений высшего
профессионального образования и научных сотрудников в 2013 году составлял 937,0 млн. рублей.
На эти цели в 2013 году было предусмотрено за счет всех источников
финансирования 937,0 млн. рублей (100 % от необходимого объема), в том
числе: из федерального бюджета - 752,2 млн. рублей (80,3 % от предусмотренного объема), из иных источников - 184,8 млн. рублей (19,7 %). Расходы за счет выделенных финансовых средств на эти цели исполнены
в полном объеме.
3.1.2. По информации Роструда, общий объем необходимых бюджетных
средств на обеспечение создания ежегодно в период с 2013 по 2015 год до
14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов в 2013 году составлял
858,4 млн. рублей.
На эти цели в 2013 году были предусмотрены бюджетные средства
в сумме 858,4 млн. рублей (100 % от необходимого объема), в том числе:
из федерального бюджета - 792,5 млн. рублей (92,3 % от предусмотренного
объема), из бюджетов субъектов Российской Федерации - 65,9 млн. рублей
(7,7 процента).
Исполнение расходов за счет средств федерального бюджета составило
792,0 млн. рублей (99,9 % от объема выделенных средств), расходов за
счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 64,7 млн. рублей (98,2 процента).
В 2013 году в мероприятии по содействию трудоустройству незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места приняли участие 14,7 тыс. человек, или 103,5 % от запланированной численности, что позволяет сделать вывод о достаточности предусмотренных бюджетных средств.
31
По информации Минтруда России, общий объем необходимых средств
федерального бюджета на разработку и утверждение к 2015 году не менее
800 профессиональных стандартов в 2013 году составлял 200,0 млн. рублей.
На эти цели в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено
200,0 млн. рублей (100 % от необходимого объема), включая: 1,5 млн. рублей - на создание программно-аппаратного комплекса «Профессиональные
стандарты», 30,0 млн. рублей - на государственные задания и проведение
аукционных процедур по госконтрактам на разработку профессиональных
стандартов НИИ труда и социального страхования Минтруда России.
В 2013 году Минтрудом России оформлены акты приемки по разработке профессиональных стандартов на общую сумму 91,7 млн. рублей, или
54,4 % от бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на эти цели.
Низкое кассовое исполнение по оплате госконтрактов на разработку
профессиональных стандартов обусловлено трудностями в формировании
экспертных советов, а также поэтапной оплатой работ по госконтрактам
(в том числе с переходом на следующий финансовый год).
По информации Минкультуры России, общий объем необходимых финансовых ресурсов на развитие и сохранение российской культуры
в 2013 году составлял 3133,3 млн. рублей.
На эти цели в 2013 году было предусмотрено за счет всех источников
финансирования 2427,6 млн. рублей (77,5 % от необходимого объема),
в том числе: из федерального бюджета - 180,0 млн. рублей (7,4 % от предусмотренного объема), бюджетов субъектов Российской Федерации 1809,4 млн. рублей (74,5 %), иных источников финансирования - 438,2 млн.
рублей (18,1 процента).
Данными об исполнении расходов за счет всех источников финансирования на эти цели в 2013 году Минкультуры России не располагает.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 597
в 2013 году, по оценке субъектов Российской Федерации, составлял
647,4 млрд. рублей. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти цели в 2013 году предусматривались средства
в сумме 627,1 млрд. рублей (96,9 % от необходимого объема).
3.2. Цель 3
3.2.1. Мониторинг реализации мероприятий Указа № 597 за 2013 год
показал, что в целом они выполняются, однако отмечаются нарушения
сроков и полноты исполнения отдельных пунктов, подпунктов, а также нарушения сроков принятия и разработки необходимых нормативных правовых документов, предусмотренных планами мероприятий («дорожными
картами») федеральных органов исполнительной власти.
32
Так, Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (подпункт «м» пункта 1 Указа № 597) утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 года
№ 2524-р при установленном сроке до 1 октября 2012 года.
В части исполнения абзаца 2 подпункта «н» пункта 1 Указа № 597 до
настоящего времени не создана нормативно-правовая база, регулирующая
вопросы методики определения приоритетов оцифровки произведений для
включения в состав Национальной электронной библиотеки, а также определения оператора Национальной электронной библиотеки.
3.2.2. Указом № 597 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти (поэтапный план Минтруда
России по реализации важнейших целевых показателей Указа № 597
и Указа № 606, утвержденный Правительством Российской Федерации от
22 сентября 2012 года № 5171п-П12, поэтапный план мероприятий Минобрнауки России по реализации важнейших целевых показателей Указа № 597 и
Указа № 599, утвержденный Правительством Российской Федерации от
22 сентября 2012 года № 5195п-П8), на 2013 год установлены 17 целевых показателей, из них выполнены 12 целевых показателей (70,6 процента).
Так, уровень средней заработной платы врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или
иное высшее образование, составил 141 % от средней заработной платы по
субъекту Российской Федерации (установленный показатель на 2013 год 129,7 %), преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования - 134,3 % (установленный показатель на 2013 год 110 %), работников культуры - 70,3 % (установленный показатель на
2013 год - 53 процента).
Не выполнены 4 целевых показателя, установленных на 2013 год Указом № 597 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти, в том числе в 2013 году отмечались незначительные отклонения от целевых значений по заработной плате
следующих 3 категорий работников (по данным Росстата):
- по педагогическим работникам учреждений общего образования показатель в среднем составил 96,9 % средней заработной платы в субъекте
Российской Федерации при установленном показателе 100 %;
- по педагогическим работникам дошкольных образовательных учреждений - 94,9 % средней заработной платы в сфере общего образования
в субъекте Российской Федерации при установленном показателе 100 %;
- по младшему медицинскому персоналу - 47,8 % при установленном
показателе 50,1 процента.
Анализ итогов повышения заработной платы отдельных категорий работников в 2013 году в субъектах Российской Федерации выявил неравномерность распределения бюджетных ресурсов на повышение заработной
33
платы, когда в регионах по одним категориям работников имеется превышение установленных показателей, а по другим - недостижение.
Например, в Республике Калмыкия и Республике Дагестан за 2013 год соотношение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования к средней заработной плате
в субъекте Российской Федерации и средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в сфере общего образования в субъекте Российской Федерации
не достигло установленного целевого показателя - 100 %. В то же время данное соотношение в этих регионах превысило установленные целевые показатели по врачам и работникам медицинских организаций, имеющим высшее
медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющим медицинские услуги (обеспечивающим предоставление медицинских услуг), среднему медицинскому (фармацевтическому) персоналу (персоналу, обеспечивающему условия для предоставления медицинских услуг),
преподавателям и мастерам производственного обучения образовательных
учреждений начального и среднего профессионального образования.
Четвертый не выполненный показатель, установленный поэтапным планом Минтруда России по реализации важнейших целевых показателей Указа
№ 597 и Указа № 606, касается разработки Минтрудом России профессиональных стандартов. По итогам 2013 года внесено в Минтруд России
346 профессиональных стандартов, экспертным советом по профессиональным стандартам при Минтруде России одобрены 286 стандартов, утверждены Минтрудом России 32 стандарта (на 2013 год была предусмотрена разработка не менее 400 профессиональных стандартов).
По показателю числа детей, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях (на 2013 год установлено целевое значение - 2 % от общего
числа детей), отчетная информация в настоящее время отсутствует.
Существуют также риски невыполнения Указа № 597 в части создания
к 2015 году в малых городах не менее 5 центров культурного развития
всвязи с незавершенностью мероприятий по утверждению проектносметной документации и пообъектному распределению соответствующих
финансовых ресурсов.
4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 598
«О совершенствовании государственной политики
в сфере здравоохранения»
4.1. Цели 1 и 2
Информация об объемах бюджетных средств, необходимых для исполнения в 2013 году Указа Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года № 598 «О совершенствовании государственной политики
34
в сфере здравоохранения» (далее - Указ № 598), представленная Минздравом России и Минфином России, приведена в таблице:
Цели, на достижение которых
выделяются бюджетные средства
Оценка
Предусмотрено
необходимых
бюджетных
средства средства бюджетов иные источсредств федерального субъектов Россий- ники финанбюджета
ской Федерации
сирования
Снижение смертности от болезней
системы кровообращения
41949,7
Снижение смертности от новообразований
40855,0
Снижение смертности от туберкулеза
26900,3
Снижение смертности от дорожнотранспортных происшествий
16412,7
Снижение младенческой смертности,
случаев на 1000 родившихся живыми
31316,3
Доведение объема производства
отечественных лекарственных средств
по номенклатуре перечня стратегически значимых лекарственных средств
и перечня жизненно необходимых и
важнейших лекарственных препаратов до 90 процентов
9360,2
Модернизация
наркологической
службы
9644,5
Профилактика и формирование здорового образа жизни
52118,3
Повышение квалификации медицинских кадров, проведение оценки уровня
их квалификации, поэтапное устранение дефицита медицинских кадров,
а также дифференцированные меры
социальной поддержки медицинских
работников, в первую очередь наиболее дефицитных специальностей
19495,1
Стратегия развития медицинской
науки в Российской Федерации на
**
период до 2025 года
Итого без учета Стратегии развития
медицинской науки в Российской
Федерации на период до 2025 года
248052,1
(млн. руб.)
Недостающие
финансовые ресурсы
объем
% от необходимых финансовых ресурсов
4750,0*
5656,5
29258,2
2285,0
5,5
6918,2
4946,0
10419,1
19819,4
15693,4
700,2
7824,3
1434,7
19,2
5,3
5933,5
2809,8
5469,9
2199,5
13,4
2816,3
5544,1
16554,4
6401,5
20,4
9360,2
-
-
-
-
475,4
7109,9
722,7
1336,5
13,9
24033,6
11439,3
11823,8
4821,6
9,3
-
11304,8
6834,8
1355,5
7,0
**
**
2700,0
59233,2
74102,9
87057,4
**
**
27658,6
11,2
* 4750,0 млн. рублей - остатки субсидий, перечисленных субъектам Российской Федерации в 2012 году
на реализацию мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье», не использованные
субъектами в 2012 году и подтвержденные на те же цели в 2013 году.
** Минздрав России информацией не располагает.
Следует отметить, что Минздравом России оценка необходимых бюджетных средств проводилась по данным, полученным от 83 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
При этом в Минздраве России отсутствует методика по расчету бюджетных средств, необходимых для реализации в 2013 году Указа № 598.
Анализ представленных в таблице данных показал, что, по информации
Минздрава России, по большинству целей Указа № 598 объем бюджетных
средств, предусмотренных в 2013 году, был меньше оценки необходимых
бюджетных средств на эти цели.
Наибольший недостаток бюджетных средств отмечается по реализации
мероприятий в части снижения смертности населения от новообразований
35
(19,2 % от необходимого объема бюджетных средств на эти цели) и в части
снижения младенческой смертности (20,4 процента).
Вместе с тем в информации Минздрава России не учтены следующие
бюджетные средства, выделенные в 2013 году на реализацию мероприятий
Указа № 598:
- средства из бюджета ФФОМС, выделенные на реализацию мероприятий по строительству перинатальных центров в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2013 года
№ 1873-р «Об утверждении распределения субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию
региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части мероприятий по строительству перинатальных
центров» в общем объеме 52655,7 млн. рублей;
- средства из федерального бюджета на финансирование высокотехнологичной медицинской помощи в объеме 55600,0 млн. рублей, в том числе
предоставление субсидий федеральным бюджетным учреждениям в объеме
50100 млн. рублей и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации
в объеме 5500,0 млн. рублей;
- остатки субсидий из федерального бюджета, не израсходованные регионами в 2012 году и подтвержденные для использования на те же цели
в 2013 году, на мероприятия приоритетного национального проекта «Здоровье» в части совершенствования медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях, больным туберкулезом и по модернизации наркологической помощи.
Для оценки достаточности выделенных бюджетных средств также проведен анализ информации, представленной Минздравом России, по исполнению расходов средств федерального бюджета на реализацию в 2013 году
мероприятий Указа № 598. Необходимо отметить, что Минздрав России не
располагает информацией об исполнении расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации и средств из иных источников финансирования,
в связи с чем оценка Минздравом России уровня достаточности выделенных средств не может считаться исчерпывающей.
Исполнение расходов федерального бюджета в 2013 году по целям
«Снижение смертности от новообразований», «Снижение смертности от
туберкулеза», «Снижение смертности от дорожно-транспортных происшествий», «Снижение младенческой смертности», «Модернизация наркологической службы» осуществлено в полном объеме (100 процентов).
Исполнение расходов за счет средств федерального бюджета в 2013 году
по цели «Доведение объема производства отечественных лекарственных
средств по номенклатуре перечня стратегически значимых лекарственных
средств и перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных пре-
36
паратов до 90 %» составило 95,7 % от объема выделенных средств, по цели
«Профилактика и формирование здорового образа жизни» - 97,8 процента.
Исполнение расходов за счет средств федерального бюджета в 2013 году
по цели «Снижение смертности от болезней системы кровообращения» оказалось наиболее низким (92,3 % от объема выделенных средств). Вместе
с тем по указанной цели, по информации Минздрава России, в 2013 году
отмечается недостаток бюджетных средств в объеме 2285,0 млн. рублей.
Причины неиспользования выделенных бюджетных ассигнований и обоснование по представленным объемам недостающих бюджетных средств
Минздравом России не приведены. Это также может свидетельствовать
о неточности оценки Минздравом России достаточности объемов бюджетных средств по отдельным мероприятиям Указа № 598.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 598
в 2013 году, по оценке субъектов Российской Федерации, составлял
406,3 млрд. рублей. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти цели в 2013 году предусматривались средства
в сумме 383,9 млрд. рублей (94,5 % от необходимого объема).
4.2. Цель 3
4.2.1. Ряд мероприятий, утвержденных нормативными правовыми актами, принятыми в целях реализации Указа № 598, Минздравом России
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
в установленные сроки не выполняется.
Так, не подготовлены в установленные сроки следующие ведомственные нормативные акты, предусмотренные Комплексом мер, направленных
на совершенствование оказания медицинской помощи населению на основе государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденным распоряжением Правительства Российской
Федерации от 28 февраля 2013 года № 267-р:
- по разработке методических рекомендаций для участковых врачей
и врачей общей (семейной) практики по раннему выявлению заболеваний,
являющихся основными причинами инвалидности и смертности, с учетом
территориальных особенностей доступности медицинской помощи (срок
исполнения - IV квартал 2013 года);
- по разработке методических рекомендаций по применению основных
показателей оценки качества оказания медицинской помощи и эффективности деятельности медицинского персонала в части оказания медицинской
помощи по отдельным группам заболеваний (срок - III квартал 2013 года).
Не подготовлены в установленные сроки следующие документы, предусмотренные планом мероприятий по реализации Стратегии развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года, утвер-
37
жденной распоряжением Правительства Российской Федерации от
28 декабря 2012 года № 2580-р:
- не утверждены федеральная целевая программа «Развитие медицинской науки в Российской Федерации на период до 2020 года и на перспективу» и ее концепция (срок - декабрь 2013 года);
- не внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «Об обращении биомедицинских
клеточных продуктов» (срок - до 1 сентября 2013 года).
Не внесены в срок, установленный Стратегией лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и
планом ее реализации, утвержденными приказом Минздрава России от
13 февраля 2013 года № 66, (2013 год) соответствующие изменения
в федеральные законы:
- от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных
средств» и в статью 333.32.1 части второй Налогового кодекса Российской
Федерации в части упрощения процедуры регистрации лекарственных
препаратов;
- от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части обеспечения рационального использования лекарственных препаратов для медицинского применения;
- от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной
помощи» в части совершенствования порядка формирования перечней
лекарственных препаратов для медицинского применения, обеспечение
которыми осуществляется в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также
в рамках оказания государственной социальной помощи в виде набора
социальных услуг, с учетом их фармако-экономической эффективности
и клинических рекомендаций.
Не принят в срок, установленный планом мероприятий («дорожной
картой») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2579-р, акт Правительства
Российской Федерации по совершенствованию процедуры формирования перечня лекарственных средств в части обязательного их публичного обсуждения и закрепления критериев и процедур коррекции (срок сентябрь 2013 года).
Не завершены работы по формированию федерального регистра лиц,
страдающих жизнеугрожающими и хроническими прогрессирующими
и хроническими прогрессирующими редкими (орфанными) заболеваниями,
приводящими к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности, и его регионального сегмента, что не позволяет установить
численность больных, рассчитать потребность в лекарственных препаратах
и в необходимых бюджетных ассигнованиях.
38
Не подготовлены в установленные сроки проекты следующих федеральных законов, предусмотренные планом мероприятий по реализации
Основ государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 года
№ 1134-р (в редакции от 6 февраля 2014 года):
- «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до
2020 года»;
- «О здоровом, в том числе горячем, питании для детей в образовательных учреждениях, лиц, находящихся в лечебных профилактических учреждениях, оздоровительных учреждениях и учреждениях социальной защиты,
военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также лиц, находящихся
в местах содержания под стражей или отбывающих наказание в исправительных учреждениях».
4.2.2. Указом № 598 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти (госпрограмма «Развитие здравоохранения», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 2511-р, госпрограмма «Развитие
фармацевтической и медицинской промышленности», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года
№ 2057-р), на 2013 год установлено 6 целевых показателей, из них выполнено 4 целевых показателя.
Так, уровень смертности от туберкулеза в 2013 году составил 11 случаев
на 100 тыс. населения при установленном показателе 13 случаев на 100 тыс.
населения, уровень младенческой смертности соответствовал установленному показателю - 8,2 случая на 1000 родившихся живыми.
Не достигнуты целевые значения двух показателей: по снижению
смертности населения от новообразований (целевое значение - 201,4 случая на 100 тыс. населения, фактическое - 201,5) и от дорожнотранспортных происшествий (целевое значение - 12,6 случая на 100 тыс.
населения, фактическое - 14,0).
Также отмечается недостижение целевых показателей по снижению
смертности от основных причин (болезней системы кровообращения, новообразований, туберкулеза, дорожно-транспортных происшествий) в Белгородской, Воронежской, Тверской, Курской, Ленинградской, Калининградской, Иркутской областях, Забайкальском и Пермском краях, что
свидетельствует о недостаточной эффективности использования средств,
направляемых на данные цели.
39
5. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599
«О мерах по реализации государственной политики
в области образования и науки»
5.1. Цели 1 и 2
Информация об объемах финансовых ресурсов, необходимых для исполнения в 2013 году Указа Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики
в области образования и науки» (далее - Указ № 599), представленная
Минобрнауки России по ограниченному числу целей, приведена в таблице:
(млн. руб.)
Цели, на достижение которых
Оценка
Предусмотрено
Недостающие
выделяются финансовые ресурсы необходимых
финансовые ресурсы
финансовые средства средства бюджетов иные источобъем
% от необхоресурсы федерального субъектов Россий- ники финандимых финанбюджета
ской Федерации
сирования
совых ресурсов
Достижение к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования
для детей в возрасте от 3 до 7 лет
100000,0
50000,0
*
*
50000
50,0
Разработка и утверждение до конца октября 2012 года плана мероприятий по развитию ведущих университетов, предусматривающих повышение
их конкурентоспособности среди
ведущих мировых научно-образовательных центров. Вхождение к
2020 году не менее 5 российских университетов в первую сотню ведущих
мировых университетов согласно
мировому рейтингу университетов
9000,0
9000,0
*
*
Увеличение к 2015 году внутренних
затрат на исследования и разработки
до 1,77 % ВВП с увеличением доли
образовательных учреждений высшего профессионального образования в таких затратах до 11,4 %
1013820,0
472000,0
*
*
541820
53,4
Увеличение к 2015 году доли публикаций российских исследователей
в общем количестве публикаций
в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных «Сеть
науки», до 2,44 %
134607,7
134607,7
*
*
Итого
1257427,7
665607,7
*
*
591820,0
47,1
* Минобрнауки России информацией не располагает.
По информации Минобрнауки России, объем финансовых ресурсов,
необходимых для реализации цели «Достижение к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет»,
в 2013 году составлял 100000,0 млн. рублей.
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено 50000,0 млн. рублей (50 % от необходимого объема) в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования.
Исполнение расходов федерального бюджета на эти цели осуществлено
в 2013 году в полном объеме (100 процентов).
40
Следует отметить, что кроме указанных средств, в федеральном бюджете на 2013 год Минобрнауки России были предусмотрены межбюджетные трансферты в объеме 1000,0 млн. рублей на поддержку мероприятий
федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от
7 февраля 2011 года № 61, по направлению «Модернизация региональномуниципальных систем дошкольного образования». Субсидии в указанном
объеме распределены 72 субъектам Российской Федерации. Исполнение
бюджетных расходов на эти цели по состоянию на 1 января 2014 года составило 995,8 млн. рублей (99,6 % от объема выделенных средств).
По информации Минобрнауки России, объем финансовых ресурсов,
необходимых для реализации цели «Разработка и утверждение до конца
октября 2012 года плана мероприятий по развитию ведущих университетов, предусматривающих повышение их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров. Вхождение к 2020 году
не менее 5 российских университетов в первую сотню ведущих мировых
университетов согласно мировому рейтингу университетов» в 2013 году
составлял 9000,0 млн. рублей.
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было
предусмотрено 9000,0 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
При этом субсидии на государственную поддержку ведущих университетов в 2013 году распределены распоряжением Правительства Российской
Федерации от 26 августа 2013 года № 1500-р в сумме 8700,0 млн. рублей
(96,7 % от объема выделенных средств).
Информацией об исполнении расходов федерального бюджета на реализацию данной цели Минобрнауки России не располагает.
Результаты контрольного мероприятия Счетной палаты свидетельствуют о том, что объемы не использованных университетами субсидий на
реализацию программ развития ежегодно увеличиваются. Так, по Казанскому (Приволжскому), Уральскому и Дальневосточному федеральным
университетам из выделенных в 2010-2012 годах 9,0 млрд. рублей по итогам 2012 года остаток составил 3,7 млрд. рублей. Несмотря на значительные остатки средств субсидий, университетами выполнялись показатели,
установленные программами развития.
По информации Минобрнауки России, объем финансовых ресурсов,
необходимых для реализации цели «Увеличение к 2015 году внутренних
затрат на исследования и разработки до 1,77 % ВВП с увеличением доли
образовательных учреждений высшего профессионального образования
в таких затратах до 11,4 %» в 2013 году, составлял 1013820,0 млн. рублей
(1,5 % ВВП).
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было
предусмотрено 472000,0 млн. рублей (46,6 % от необходимого объема).
41
Данными об исполнении расходов федерального бюджета на реализацию этой цели Минобрнауки России не располагает.
По информации Минобрнауки России, объем бюджетных средств, необходимых для реализации цели «Увеличение к 2015 году доли публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных «Сеть науки», до
2,44 %», в 2013 году составлял 134607,7 млн. рублей.
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было
предусмотрено 134607,7 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
Данными об исполнении расходов федерального бюджета на реализацию этой цели Минобрнауки России не располагает.
Необходимо отметить, что в Минобрнауки России отсутствует методика расчета объема финансовых ресурсов, необходимых для исполнения Указа № 599, и, как следствие, отсутствует достоверная информация
как об общем объеме необходимых средств, так и в разрезе большей
части мероприятий.
По цели «Повышение до конца июня 2012 года размера стипендий до величины прожиточного минимума нуждающимся студентам первого
и второго курсов, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных
ассигнований федерального бюджета по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста и имеющим оценки успеваемости «хорошо» и «отлично», Минобрнауки России в федеральном бюджете на 2013 год
предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 6763,1 млн. рублей.
Информацией об исполнении расходов федерального бюджета на реализацию данной цели Минобрнауки России не располагает.
При этом по результатам проведенных Счетной палатой контрольных
мероприятий установлено, что средства федерального бюджета на стипендиальное обеспечение в ряде случаев доводятся до учреждений высшего
профессионального образования с запозданием. Соотвественно, выплаты
студентам осуществляются не ежемесячно, а единовременно (за полугодие).
По цели «Разработка к июню 2012 года комплекса мер, направленных
на выявление и поддержку одаренных детей и молодежи» в федеральном
бюджете на 2013 год предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме
532,4 млн. рублей. Исполнение расходов федерального бюджета на реализацию этой цели составило 530,9 млн. рублей (99,7 % от объема выделенных средств).
По цели «Увеличение к 2015 году доли занятого населения в возрасте
от 25 до 65 лет, прошедшего повышение квалификации и (или) профессиональную подготовку, в общей численности занятого в области экономики
населения этой возрастной группы до 37 процентов» в федеральном бюджете на 2013 год на реализацию Президентской программы повышения
квалификации инженерных кадров на 2012-2014 годы предусмотрены
42
бюджетные ассигнования в объеме 350,0 млн. рублей. Исполнение расходов федерального бюджета на реализацию этой цели составило 347,5 млн.
рублей (99,3 % от объема выделенных средств).
По цели «Увеличение к 2020 году числа детей в возрасте от 5 до 18 лет,
обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей
численности детей этого возраста до 70-75 %, предусмотрев, что 50 процентов из них должны обучаться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» в федеральном бюджете на 2013 год предусмотрены
бюджетные ассигнования Минобрнауки России, Росжелдору и ФНС России в объеме 2106,6 млн. рублей. Исполнение расходов осуществлено
в полном объеме (100 процентов).
Необходимо отметить, что Минобрнауки России не располагает информацией о средствах, предусматриваемых бюджетами субъектов Российской Федерации и иными источниками на реализацию Указа № 599,
ссылаясь на отсутствие полномочий.
В этой связи оценка Минобрнауки уровня достаточности выделяемых
средств, даже по позициям, по которым определен общий объем необходимых финансовых ресурсов, не может считаться исчерпывающей.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 4 Положения о Министерстве
образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 466,
Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и через
подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 599, по
оценке субъектов Российской Федерации, составлял 209,9 млрд. рублей.
В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти
цели в 2013 году предусматривались средства в сумме 165,8 млрд. рублей
(79,0 % от необходимого объема).
5.2. Цель 3
5.2.1. Ряд мероприятий, предусмотренных Указом № 599, в установленные сроки не выполняется.
Так, не обеспечена до конца 2013 года реализация мероприятий по поддержке педагогических работников, работающих с детьми из социально
неблагополучных семей. Софинансирование из федерального бюджета
данного мероприятия не предусмотрено.
Не проработан до конца мая 2013 года вопрос о формировании многофункциональных центров прикладных квалификаций, осуществляющих
обучение на базе среднего (полного) общего образования, в том числе пу43
тем преобразования существующих учреждений начального и среднего
профессионального образования в такие центры. В 2013 году не принят
нормативный акт Правительства Российской Федерации по плану создания
многофункциональных центров прикладных квалификаций, осуществляющих обучение на базе среднего (полного) общего образования, как это
предусмотрено госпрограммой «Развитие образования» на 2013-2020 годы,
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от
15 мая 2013 года № 792-р.
Не приняты к сентябрю 2012 года меры, направленные на ликвидацию
очередей на зачисление детей в возрасте от трех до семи лет в дошкольные
образовательные учреждения. Единая персонифицированная информационная система учета детей на федеральном уровне не функционирует.
Не обеспечены разработка и реализация до конца декабря 2012 года
мер, направленных на повышение эффективности единого государственного экзамена. Порядок аккредитации граждан в качестве общественных наблюдателей при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего
образования, Всероссийской олимпиады школьников и олимпиад школьников утвержден только в июне 2013 года приказом Минобрнауки России от
28 июня 2013 года № 491. Новый порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования утвержден приказом Минобрнауки России от 26 декабря 2013 года
№ 1400. Создание федеральной информационной системы обеспечения
проведения государственной итоговой аттестации не завершено.
5.2.2. Указом № 599 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти (госпрограмма «Развитие
образования», утвержденная распоряжением Правительства Российской
Федерации от 15 мая 2013 года № 792-р, поэтапный план мероприятий
Минобрнауки России по реализации важнейших целевых показателей Указа № 597 и Указа № 599, утвержденный Правительством Российской Федерации от 22 сентября 2012 года № 5195п-П8), на 2013 год установлено
9 целевых показателей, из них выполнен 1 целевой показатель.
По итогам 2013 года в международные рейтинги (Times - Times Higher
Education и ARWU-2012) вошли 3 российских ВУЗа - Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Московский физикотехнический институт (государственный университет), Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ» (установленный показатель на 2013 год - 1 университет).
Не достигнуты целевые значения следующих 3 показателей.
Не в полном объеме использованы средства субсидии из федерального
бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования (на 86,6 %) и средства бюджетов субъектов
44
Российской Федерации (на 88,7 %), что свидетельствует о низкой эффективности использования бюджетных средств.
Показатель общего объема финансирования государственных научных
фондов на 2013 год установлен в объеме 13,5 млрд. рублей, в федеральном
бюджете на 2013 год на эти цели предусмотрено 9,5 млрд. рублей.
Доля публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в мировых научных журналах в 2013 году запланирована на уровне 2,3 %. По оперативным данным Минобрнауки России, значение показателя на 1 января 2014 года составило 2,05 процента.
Целевое значение показателя внутренних затрат на исследования и
разработки на 2013 год установлено в размере 1,5 % к ВВП. По информации Минобрнауки России, значение показателя на 1 января 2014 года, по
предварительным расчетам, составило 1,15 % к ВВП. Существует серьезный риск недостижения целевого значения указанного показателя к
2015 году (1,77 % ВВП).
В связи с сокращением бюджетного финансирования исследований
и разработок в совокупности с относительно невысокими темпами роста
внебюджетных расходов на эти цели прогнозируется уменьшение внутренних затрат на исследования и разработки. Снижение данного риска
возможно путем разработки механизмов координации государственных
программ, предусматривающих бюджетные ассигнования на исследования
и разработки с целью стимулирования привлечения на эти цели внебюджетных источников.
По 4 показателям в настоящее время отсутствуют статистические данные за 2013 год (в частности, по доле занятого населения в возрасте от 25
до 65 лет, прошедшего повышение квалификации и (или) профессиональную подготовку; числу детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по
дополнительным образовательным программам).
6. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600
«О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации
доступным и комфортным жильем и повышению качества
жилищно-коммунальных услуг»
6.1. Цели 1 и 2
Согласно информации Минстроя России, Министерство располагает
данными по объемам финансовых ресурсов, необходимых для реализации
Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»
(далее - Указ № 600) в 2013 году в части региональных адресных программ
по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
45
По информации Минстроя России, общий объем финансовых ресурсов,
необходимых для реализации указанных программ, в 2013 году составлял
84,1 млрд. рублей.
В соответствии с прогнозным планом ликвидации аварийного жилищного
фонда, утвержденным 28 ноября 2013 года государственной корпорацией Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства
(далее - Фонд ЖКХ), в 2013 году общий объем средств Фонда ЖКХ, предусмотренных на предоставление финансовой поддержки субъектам Российской Федерации для реализации мероприятий по переселению граждан из
аварийного жилищного фонда, составил 54,54 млрд. рублей. При этом
в 2013 году на предоставление финансовой поддержки переселения граждан
из аварийного жилья в Фонд ЖКХ представлены 102 заявки от 76 субъектов
Российской Федерации на общую сумму 50,5 млрд. рублей. С учетом софинансирования из средств бюджетов субъектов Российской Федерации общий
объем расходов на мероприятия по переселению из аварийного жилищного
фонда составил 91,7 млрд. рублей (109 % от необходимого объема).
По другим целям, установленным в Указе № 600, Минстрой России информацией об объемах необходимых финансовых ресурсов не располагает.
В информации Минстроя России приведены следующие данные о предусмотренных бюджетных средствах на реализацию в 2013 году мероприятий Указа № 600:
- на реализацию подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей»
федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря
2010 года № 1050, из федерального бюджета (субсидии субъектам Российской Федерации) - 3,5 млрд. рублей, из консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации - 14,3 млрд. рублей;
- на обеспечение жильем ветеранов боевых действий, инвалидов и
семей, имеющих детей-инвалидов, и на обеспечение жильем ветеранов
Великой Отечественной войны из федерального бюджета (субсидии
субъектам Российской Федерации) - 4,4 млрд. рублей и 30,0 млрд. рублей, соответственно.
Данными об исполнении бюджетных ассигнований на эти цели Минстрой России не располагает.
По информации МЧС России, общий объем средств федерального
бюджета, необходимых для обеспечения жильем отдельных категорий сотрудников в 2013 году, составлял 2212,9 млн. рублей, в том числе:
- на строительство и приобретение постоянного и служебного жилья
для сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России 1316,6 млн. рублей;
- в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от
46
17 декабря 2010 года № 1050 (далее - ФЦП «Жилище»), на приобретение
и строительство жилья для спасателей МЧС России - 396,3 млн. рублей;
- на предоставление федеральным государственным гражданским служащим МЧС России единовременной субсидии на приобретение жилых
помещений - 500,0 млн. рублей.
По информации ФСКН России, общий объем средств федерального
бюджета, необходимых для обеспечения жильем отдельных категорий сотрудников в 2013 году, составлял 947,5 млн. рублей, в том числе:
- на строительство и приобретение постоянного и служебного жилья
для имеющих специальные звания сотрудников ФСКН России - 500,0 млн.
рублей;
- в рамках ФЦП «Жилище» на получение единовременных субсидий
для приобретения жилых помещений федеральным государственным гражданским служащим ФСКН России - 147,5 млн. рублей;
- для реализации мероприятий по жилищному обеспечению путем
предоставления единовременной социальной выплаты на приобретение
жилого помещения сотрудникам и пенсионерам ФСКН России 300,0 млн. рублей.
Суммы бюджетных ассигнований из федерального бюджета, выделенные МЧС России и ФСКН России, соответствовали необходимым
объемам практически по всем направлениям обеспечения жильем, за исключением предоставления единовременной субсидии на приобретение
жилых помещений федеральным государственным гражданским служащим МЧС России (было выделено 84,9 млн. рублей, или 17 % от необходимого объема).
Следует отметить, что исполнение ФСКН России бюджетных ассигнований, выделенных для приобретения жилья сотрудникам, имеющим
специальные звания, составило в 2013 году 193,1 млн. рублей (38,6 % от
предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год). Низкий процент
освоения указанных ассигнований объясняется тем, что реально сложившиеся цены за 1 кв. м общей площади в большинстве регионов Российской Федерации превышают предельную стоимость 1 кв. м общей
площади жилых помещений, установленную постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 года № 460 «О предельной стоимости 1 кв. м общей площади жилых помещений при их
приобретении (строительстве) для федеральных государственных нужд».
По состоянию на 1 января 2014 года суммарный взнос в уставный капитал открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (далее - ОАО «АИЖК») из средств федерального
бюджета составил 95,6 млрд. рублей. Предоставленные в 2012-2013 годах
государственные гарантии Российской Федерации в сумме 22,0 млрд. рублей на цели развития рынка ипотечного жилищного кредитования, в том
47
числе на финансирование строительства жилья экономического класса
и развития рынка арендного жилья, ОАО «АИЖК» по состоянию на 1 января
2014 года не использованы.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 600, по
оценке субъектов Российской Федерации, составлял 521,6 млрд. рублей.
В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти
цели в 2013 году предусматривались средства в сумме 311,0 млрд. рублей
(59,6 % от необходимого объема).
6.2. Цель 3
6.2.1. Во исполнение Указа № 600 в субъектах Российской Федерации
предусмотрены мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных
домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда, по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая
создание необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе, и ряд других мероприятий.
При этом, по оценке регионов, основной проблемой, связанной с реализацией исполнения Указа № 600, является недостаток финансовых ресурсов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации для
достижения результатов в установленные сроки.
Бюджетами субъектов Российской Федерации предусмотрен недостаточный объем финансирования программ переселения граждан из аварийного жилищного фонда, не определены дополнительные источники финансирования программ.
В рамках указанных программ в 2013 году в соответствии с прогнозным планом ликвидации аварийного жилищного фонда, утвержденным
Фондом ЖКХ 28 ноября 2013 года, планировалось переселить 42 тыс. человек, ликвидировав 0,65 млн. кв. м аварийного жилья, или 25 % общей
площади аварийных домов, планируемых к ликвидации (2,6 млн. кв. м).
Однако по состоянию на декабрь 2013 года фактически было ликвидировано 4 % общей площади аварийных домов, планируемых к ликвидации.
По данным ОАО «АИЖК», в 2013 году рефинансировано 32713 кредитов (займов) по ранее действовавшим ипотечным программам со специальными условиями для отдельных категорий граждан на общую сумму
47997,2 млн. рублей.
Вместе с тем по состоянию на 1 января 2014 года поручение Президента Российской Федерации, содержащееся в Указе № 600, в части
обеспечения до сентября 2012 года формирования специальных условий
ипотечного кредитования отдельных категорий граждан, создания ипотечно-накопительной системы с учетом мер государственной поддержки, не выполнено.
48
Новые программы ипотечного кредитования со специальными условиями для отдельных категорий граждан (молодых семей, работников
бюджетной сферы, врачей, учителей, ученых и инженеров, а также жителей Дальнего Востока и Забайкалья) в целях реализации Указа № 600 ОАО
«АИЖК» в 2012-2013 годах не разрабатывались. При этом ранее разработанные ОАО «АИЖК» и действующие в настоящее время программы предоставления льготной ипотеки («Военная ипотека», «Материнский капитал»,
«Молодые ученые», «Молодые учителя», «Новостройка») не в полной мере
соответствуют поставленной задаче, так как имеют ограничения по возрасту
и не охватывают все категории граждан, указанные в соответствующих
поручениях. Ипотечно-накопительная система для отдельных категорий
граждан (за исключением военных) также не создана.
По результатам проводимых Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в субъектах Российской Федерации выявлены следующие проблемы в ходе реализации Указа № 600.
В жилищном законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «арендное жилье», порядок предоставления арендуемых жилых помещений, защиты прав наймодателя (арендодателя) и нанимателя (арендополучателя) при аренде жилых помещений, что не
способствует развитию рынка «арендного жилья» и требует внесения изменений в жилищное законодательство. Также требуется внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающих порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства
организациям, осуществляющим строительство и предоставление жилых
помещений на условиях аренды.
Отсутствует эффективная система контроля за реализацией Указа
№ 600. Имеется необходимость наличия единого подхода к процедуре выявления и пресечения «типовых» нарушений, выработке единых рекомендательных норм, формируемых по результатам проверок как Счетной палатой, так и органами, осуществляющими координацию деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Минстроем России и Фондом ЖКХ).
Так, по информации, представленной Камчатским краем, значительное
количество территорий данного субъекта Российской Федерации (около
2000 га) с существующей инженерной инфраструктурой и транспортными
коммуникациями находится в собственности Минобороны России и не используется им. Указанный субъект Российской Федерации предлагает рассмотреть вопрос о целесообразности передачи указанных территорий
в собственность субъекта и муниципальных образований Камчатского края
под строительство жилья для многодетных семей.
6.2.2. Указом № 600 и документами, принятыми в его исполнение
федеральными органами исполнительной власти (федеральная целевая
49
программа «Жилище» на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением
Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050), на
2013 год установлено 3 целевых показателя, все они выполнены.
В 2013 году количество выдаваемых ипотечных жилищных кредитов составило 822,9 тысячи (установленный показатель на 2013 год - 815 тысяч).
Значение показателя «доля семей, имеющих возможность приобрести
жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями,
с помощью собственных и заемных средств» составило 26,58 % при установленном на 2013 год целевом значении 25 процентов.
Значение показателя «коэффициент доступности жилья (соотношение
средней рыночной стоимости стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м
и среднего годового совокупного дохода семьи, состоящей из 3 человек)» составило 3,57 при установленном целевом значении 4,1.
7. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601
«Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления»
7.1. Цели 1 и 2
Федеральные органы государственной власти, участвующие в реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601
«Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее - Указ № 601), не располагают информацией об объемах бюджетных средств, необходимых для выполнения мероприятий
Указа № 601 в 2013 году, что обусловлено тем, что значительная часть мероприятий носит нормотворческий характер. Кроме того, достижение целевых показателей, установленных Указом № 601, не поддается оценке
в стоимостном выражении, а зависит от целенаправленной деятельности
федеральных органов исполнительной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Необходимо также отметить, что Правительством Российской Федерации не определен федеральный орган исполнительной власти, ответственный за осуществление мониторинга реализации Указа № 601 и координацию работы федеральных органов государственной власти, участвующих
в исполнении Указа № 601, по достижению установленных Указом целевых показателей.
Анализ информации, представленной федеральными органами государственной власти, показал, что в основном мероприятия Указа № 601 выполнялись в рамках бюджетных ассигнований федерального бюджета на
2013 год на текущую деятельность.
По информации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
в системе арбитражных судов вопросы о размещении судебных актов с использованием сети Интернет и обеспечении доступа к этим судебным ак50
там, а также трансляции судебных заседаний с использованием сети Интернет и публикации отчетов о них были решены до принятия Указа
№ 601. Дальнейшая реализация мероприятий Указа № 601 осуществлялась
за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2013 год, предусмотренных на текущую деятельность.
По информации Минэкономразвития России, цели, предусмотренные
Указом № 601, реализовывались, в том числе, в рамках выполнения мероприятий госпрограммы «Информационное общество (2011-2020 годы)»,
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от
20 октября 2010 года № 1815-р, в части закупки товаров, работ, услуг
в сфере информационно-коммуникационных технологий за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на 2013 год
на текущую деятельность.
По информации Минфина России, в целях реализации Указа № 601
в федеральном бюджете на 2013 год предусмотрены дополнительные
бюджетные ассигнования в сумме 9146,9 млн. рублей.
Из этой суммы на совершенствование системы материальной и моральной мотивации государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате
труда государственных гражданских служащих доли, обусловленной реальной эффективностью их работы, предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 8824,4 млн. рублей, которые были распределены федеральным государственным органам в полном объеме.
На расширение использования механизма ротации применительно к государственным гражданским служащим, замещающим должности большинства категорий и групп должностей государственной гражданской
службы (каждые 3-6 лет), предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в сумме 322,5 млн. рублей.
Из указанной суммы Минюсту России были выделены бюджетные ассигнования в объеме 143,7 тыс. рублей на возмещение расходов, связанных с переездом федерального государственного гражданского служащего
в другую местность. Остальные средства федерального бюджета на эти цели, в связи с отсутствием обращений иных федеральных органов исполнительной власти о планируемой ротации, в сумме 322356,3 тыс. рублей перечислены в доход федерального бюджета.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 601, по
оценке субъектов Российской Федерации, составлял 60,6 млрд. рублей.
В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти
цели в 2013 году предусматривались средства в сумме 57,2 млрд. рублей
(94,4 % от необходимого объема).
51
7.2. Цель 3
7.2.1. Значительная часть поручений, содержащихся в Указе № 601, Правительством Российской Федерации выполнена в установленные сроки.
На 1 января 2014 года не исполнено 2 поручения: в части принятия мер
по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной
власти Российской Федерации и внесения в законодательство Российской
Федерации изменений, направленных на обеспечение права общественных
объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов своих участников.
Разработанный Минюстом России во исполнение указанных поручений
законопроект № 133974-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части урегулирования порядка
рассмотрения споров между гражданскими общественными объединениями и органами государственной власти, органами местного самоуправления) принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской
Федерации в первом чтении 20 ноября 2012 года. Государственной Думой
решением от 19 декабря 2012 года отложено рассмотрение данного законопроекта во втором и третьем чтениях в связи с необходимостью соотнесения его норм с положениями проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Предусмотренные сроки контроля указанных поручений (1 июля
2012 года и 1 декабря 2013 года, соответственно) решением Контрольного
управления Президента Российской Федерации от 13 января 2014 года
№ А8-213-2 продлены (до 1 июля 2014 года и 1 июня 2014 года, соответственно).
7.2.2. Указом № 601 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти (госпрограмма «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденная распоряжением
Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2013 года № 2492-р,
госпрограмма «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября
2010 года № 1815-р, план деятельности Минэкономразвития России на
2013-2018 годы), на 2013 год установлены 4 целевых показателя, из них
выполнены 3 целевых показателя.
Уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством
предоставления государственных и муниципальных услуг составил 77 %
при установленном на 2013 год целевом значении 70 процентов.
Доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания,
в том числе в многофункциональных центрах предоставления государ-
52
ственных услуг, составила 35 % при установленном на 2013 год целевом
значении 20 процентов.
Среднее число обращений представителей бизнес-сообщества в орган
государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, составило
2,29 (установленный целевой показатель на 2013 год - 6 обращений).
Не достигнуто целевое значение по 1 показателю - среднему времени
ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной
власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг. Фактическое значение показателя составило 52 минуты при целевом значении на 2013 год 30 минут.
8. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 602
«Об обеспечении межнационального согласия»
8.1. Цели 1 и 2
Минрегион России, осуществляющий контроль за реализацией мероприятий Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 602 «Об обеспечении межнационального согласия» (далее - Указ
№ 602), информацией об объемах бюджетных средств, необходимых для
выполнения мероприятий Указа № 602, не располагает.
По информации Минфина России, в составе материалов по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов, представленных в Минфин России
субъектами бюджетного планирования, отсутствовали данные о финансировании задач, поставленных в Указе № 602.
Минфин России располагает данными только в части финансирования
федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации
и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа
2013 года № 718.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 602, по
оценке субъектов Российской Федерации, составлял 1,0 млрд. рублей.
В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти
цели в 2013 году предусматривались средства в сумме 1,0 млрд. рублей
(100 % от необходимого объема).
При этом необходимость выделения бюджетных средств для реализации
Указа № 602 отметили только 34 из 83 субъектов Российской Федерации.
Из общего объема необходимых бюджетных средств на реализацию
Указа № 602 почти две трети средств пришлись на 4 региона - Камчатский
край (26,0 %), Самарскую область (17,1 %), Республику Коми (12,4 %)
53
и Республику Саха (Якутия) (9,6 %). Достаточно заметны расходы на данные цели также в Пермском крае, Республике Ингушетия и Удмуртской
Республике. В остальных регионах, отметивших необходимость выделения
бюджетных средств на эти цели, их объемы незначительны.
Представленные субъектами Российской Федерации данные о необходимых объемах средств на реализацию мероприятий Указа № 602 существенно
различаются и не поддаются систематизации. Например, в сопоставимых по
проблемам регионах Северного Кавказа - Республике Ингушетия и Чеченской Республике - необходимые объемы бюджетных средств на данные
цели различаются в 9 раз.
Это может свидетельствовать как о недостаточном внимании к рассматриваемой проблематике со стороны властей многих регионов, так и об
отсутствии отдельного учета расходов на реализацию мероприятий по исполнению Указа № 602, когда средства на данные цели выделяются
в совокупности с расходами на другие цели.
По информации, представленной Минрегионом России, выполнение
мероприятий Указа № 602 осуществлялось в рамках средств, предусмотренных в федеральном бюджете федеральным органам исполнительной
власти на исполнение их функций, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации региональным органам исполнительной власти.
При этом Минрегион России не располагает данными об объемах
средств, выделенных на реализацию мероприятий Указа № 602 в 2013 году.
8.2. Цель 3
8.2.1. Из 6 поручений, содержащихся в Указе № 602, не исполнено
1 поручение: в части введения (до ноября 2012 года) обязательного экзамена по русскому языку, истории России, основам законодательства Российской Федерации для трудящихся-мигрантов, за исключением высококвалифицированных специалистов.
При этом в ряде субъектов Российской Федерации введен экзамен по
русскому языку для трудящихся-мигрантов, например, во Владимирской
области в 2013 году тестирование прошли 262 иностранных гражданина.
Во исполнение Указа № 602 Указом Президента Российской Федерации
от 19 декабря 2012 года № 1666 утверждена Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 года
№ 1226-р утвержден план мероприятий по реализации в 2013-2015 годах
Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее - План).
Контроль за реализацией Плана возложен на Минрегион России.
В 2013 году Планом было предусмотрено проведение 66 мероприятий,
из которых не выполнено 4.
54
Так, не принят федеральный закон «О внесении изменения в статью 31.1
Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части отнесения
к видам социально ориентированной деятельности вопросов адаптации
и интеграции мигрантов (разработанный Минрегионом России законопроект одобрен на заседании Правительства Российской Федерации
26 декабря 2013 года и направлен в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации).
Не утверждены рекомендации по взаимодействию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления с общественными объединениями по
вопросам адаптации и интеграции мигрантов (Минрегионом России совместно с ФМС России и представителями общественных объединений
проект методических рекомендаций разработан, но не утвержден в установленном порядке).
Проведено 5 видеомостов в пресс-центре «Российского агентства международной информации «РИА Новости» по вопросам взаимодействия
представителей диаспор, проживающих в Российской Федерации, в области экономики, образования, культуры и других сферах вместо 12 видеомостов, предусмотренных Планом.
В 2013 году не проведено ни одной онлайн-конференции по актуальной
тематике, связанной с реализацией государственной национальной политики Российской Федерации в отношении диаспор, с участием лидеров
общественного мнения в форме прямого диалога.
8.2.2. Целевые показатели Указом № 602 не установлены.
Одним из инструментов реализации Указа № 602 является подпрограмма «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» госпрограммы «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденной распоряжением Правительства Российской
Федерации от 26 марта 2013 года № 435-р. По данным Минрегиона России,
из 4 целевых показателей указанной подпрограммы, количественные значения которых установлены на 2013 год, не достигнуто 3 целевых показателя
(значения определяются на основе социологических опросов):
- доля граждан Российской Федерации, считающих себя россиянами
или причисляющих себя к российской нации, составила 44 % (плановый
показатель - 45 %);
- уровень толерантного отношения к представителям другой национальности - 51 % (плановый показатель - 75 %);
- доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений, от общего числа жителей Российской Федерации - 48 %
(плановый показатель - 50,8 процента).
Вместе с тем наличие целевых показателей, опирающихся на социологические опросы, дающие в ряде случаев разные результаты (при проведе55
нии опросов разными социологическими центрами), снижает достоверность оценок достижения целей подпрограммы.
9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 603
«О реализации планов (программ) строительства и развития
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов и модернизации
оборонно-промышленного комплекса»
Информация об исполнении Указа содержит сведения, составляющие
государственную тайну, и направляется в установленном порядке.
10. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 604
«О дальнейшем совершенствовании военной службы
в Российской Федерации»
10.1. Цели 1 и 2
Информация об объемах средств федерального бюджета, необходимых
для исполнения в 2013 году Указа Президента Российской Федерации от
7 мая 2012 года № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации» (далее - Указ № 604), представленная федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации
Указа № 604, приведена в таблице:
Цели, на достижение которых выделяются
средства федерального бюджета
Предоставление в 2013 году в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации жилых помещений военнослужащим Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; формирование к 2014 году фонда
служебного жилья:
Минобороны России
МВД России
МЧС России
Ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным
с военной службы, не менее чем на 2 % сверх уровня
инфляции:
Минобороны России
МВД России
Ежегодное, в течение 5 лет, увеличение численности
военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не менее чем на 50 тыс. человек:
Минобороны России
МВД России
Итого
(млн. руб.)
Оценка необхо- Предусмотрено Недостающие средства
димых средств
средств
федерального бюджета
федерального
федерального
объем
% от необхобюджета
бюджета
димых средств
федерального
бюджета
41243,9
13939,5
2100,0
41243,9
13939,5
2100,0
-
-
263484,8
149081,9
263484,8
149081,9
-
-
16439,2
7100,0
493389,3
16439,2
7100,0
493389,3
-
-
10.1.1. Предоставление в 2013 году в полном объеме в соответствии с
законодательством Российской Федерации жилых помещений военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
56
формирований и органов; формирование к 2014 году фонда служебного
жилья (подпункты «а» и «б» пункта 1 Указа № 604).
По информации Минобороны России, объем средств федерального
бюджета, необходимых для реализации этой цели, в 2013 году составлял
41243,9 млн. рублей, в том числе: на приобретение и строительство постоянного жилья - 20743,9 млн. рублей, служебного жилья - 20500,0 млн. рублей.
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было
предусмотрено 41243,9 млн. рублей (100 % от необходимого объема),
в том числе: на приобретение и строительство постоянного жилья 20743,9 млн. рублей (100 %), служебного жилья - 20500,0 млн. рублей
(100 процентов).
В 2013 году военнослужащими Минобороны России получено 27,8 тыс.
квартир, в том числе: 10,7 тыс. квартир постоянного жилья, 17,1 тыс. квартир служебного жилья.
Вместе с тем по состоянию на 1 января 2014 года подлежало обеспечению жилыми помещениями 117,4 тыс. военнослужащих, в том числе: постоянным жильем - 43,7 тыс. военнослужащих, служебным жильем 73,7 тыс. военнослужащих.
Таким образом, Минобороны России не в полном объеме выполнены
подпункты «а» и «б» пункта 1 Указа № 604.
По информации МВД России, объем средств федерального бюджета, необходимых для реализации указанной цели, в 2013 году составлял
13939,5 млн. рублей, в том числе: на приобретение и строительство постоянного жилья - 3862,5 млн. рублей, служебного жилья - 10077,0 млн. рублей.
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было
предусмотрено 13939,5 млн. рублей (100 % от необходимого объема),
в том числе: на приобретение и строительство постоянного жилья 3862,5 млн. рублей (100 %), служебного жилья - 10077,0 млн. рублей
(100 процентов).
В 2013 году обеспечено постоянным жильем 1,3 тыс. военнослужащих
МВД России, получено за счет приобретения и собственного строительства 3,4 тыс. служебных квартир.
Вместе с тем по состоянию на 1 января 2014 года подлежало обеспечению жилыми помещениями 25,2 тыс. военнослужащих, в том числе: постоянным жильем - 1,4 тыс. военнослужащих, служебным жильем 23,8 тыс. военнослужащих.
Таким образом, МВД России не в полном объеме выполнены подпункты «а» и «б» пункта 1 Указа № 604.
По информации МЧС России, объем средств федерального бюджета,
необходимых для реализации указанной цели, в 2013 году составлял
2100,0 млн. рублей, в том числе: на приобретение и строительство постоянного жилья - 100,0 млн. рублей, служебного жилья - 2000,0 млн. рублей.
57
На реализацию этой цели в федеральном бюджете на 2013 год было
предусмотрено 2100,0 млн. рублей (100 % от необходимого объема), в том
числе: на приобретение и строительство постоянного жилья - 100,0 млн.
рублей (100 %), служебного жилья - 2000,0 млн. рублей (100 процентов).
По данным МЧС России, на 1 января 2013 года нуждалось в обеспечении постоянным и служебным жильем 375 военнослужащих, в том числе:
постоянным жильем - 134 военнослужащих, служебным жильем - 241 военнослужащий. Все они в 2013 году обеспечены соответствующим жильем.
10.1.2. Ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной
службы, не менее чем на 2 % сверх уровня инфляции (подпункт «г» пункта 1 Указа № 604).
По информации Минобороны России, объем средств федерального
бюджета, необходимых для реализации этой цели, в 2013 году составлял
263484,8 млн. рублей.
На ее реализацию в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено 263484,8 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
По информации МВД России, объем средств федерального бюджета,
необходимых для реализации указанной цели, в 2013 году составлял
149081,9 млн. рублей.
На ее реализацию в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено 149081,9 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
Предусмотренные бюджетные ассигнования федерального бюджета позволили Минобороны России и МВД России обеспечить в 2013 году выплату пенсий в запланированном объеме.
10.1.3. Ежегодное, в течение 5 лет, увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не менее чем на 50 тыс.
человек (подпункт «д» пункта 1 Указа № 604).
По информации Минобороны России, объем средств федерального
бюджета, необходимых для реализации этой цели, в 2013 году составлял
16439,2 млн. рублей.
На ее реализацию в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено 16439,2 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
По информации МВД России, объем средств федерального бюджета,
необходимых для реализации указанной цели, в 2013 году составлял
7100 млн. рублей.
На ее реализацию в федеральном бюджете на 2013 год было предусмотрено 7100 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
Минобороны России в 2013 году план отбора для прохождения военной
службы по контракту был перевыполнен (принято на военную службу по
контракту 81867 человек при планируемом количестве 50000 человек),
МВД России выполнило запланированные мероприятия в полном объеме.
58
Данными об исполнении расходов федерального бюджета на реализацию Указа № 604 в 2013 году Минобороны России, МВД России и МЧС
России не располагают.
10.2. Цель 3
10.2.1. Федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации Указа № 604, осуществляются предусмотренные Указом
№ 604 мероприятия.
Так, в Минобороны России внедрена новая система отбора кандидатов
для поступления на военную службу по контракту. Качественные показатели кандидатов, отобранных из запаса, в течение 2013 года сохранялись
высокими, 67 % из них имеют высшее или среднее профессиональное образование, 99 % относятся к 1 и 2 категориям профессиональной пригодности, 91 % - в возрасте до 30 лет.
Полностью выполнены мероприятия по инвентаризации объектов недвижимого имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, формированию реестра имущества Вооруженных Сил Российской Федерации,
передаче высвобожденных военных городков в собственность субъектов
Российской Федерации и муниципальную собственность.
Принят Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 170-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву», который вступил в силу с 1 января 2014 года.
10.2.2. Указом № 604 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти (план деятельности Минобороны России на 2013-2018 годы), на 2013 год установлены 2 целевых
показателя, оба показателя выполнены.
Минобороны России в 2013 году принято на военную службу по контракту 81867 человек при установленном показателе на 2013 год 50000 человек.
Минобороны России и МВД России в 2013 году размер пенсий гражданам, уволенным с военной службы, увеличен в среднем на 7,5 %, что на
2 % превышает целевой уровень инфляции на 2013 год (5,5 процента).
Вместе с тем фактический уровень инфляции в 2013 году составил
6,5 %. Таким образом, темп прироста размера пенсии превысил в 2013 году
фактический уровень инфляции на 1 процент.
11. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 605
«О мерах по реализации внешнеполитического курса
Российской Федерации»
11.1. Цели 1 и 2
Финансовое обеспечение реализации Указа Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 года № 605 «О мерах по реализации внешнеполи59
тического курса Российской Федерации» (далее - Указ № 605) предусмотрено как за счет средств федерального бюджета, так и за счет доходов от
разрешенных видов деятельности. В частности, это доходы, получаемые
загранучреждениями от оказания государственных услуг, от использования федерального имущества, расположенного за пределами Российской
Федерации, от оказания информационно-консультационных услуг, образовательных услуг и других, и являющиеся дополнительными источниками
содержания учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации.
Необходимый объем бюджетных ассигнований для исполнения Указа
№ 605, заявленный МИДом России для включения в проект федерального
бюджета на 2013 год, составлял 29079,0 млн. рублей.
Кроме того, на обеспечение деятельности загранучреждений МИД России в 2013 году за счет использования средств в иностранной валюте от
разрешенных видов деятельности планировалось 5940,0 млн. рублей.
МИДу России в федеральном бюджете на 2013 год в части исполнения
Указа № 605 были предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме
30345,3 млн. рублей, что на 1266,3 млн. рублей, или на 4,3 %, превысило
заявленный МИДом России необходимый объем бюджетных средств; объемы доведенных лимитов бюджетных обязательств составили 31082,0 млн.
рублей. Увеличение бюджетных ассигнований было обусловлено ростом
расходов на выплаты персоналу зарубежного аппарата и выделением
средств на завершение работ капитального характера по ряду объектов дипломатических представительств.
Исполнение расходов на выполнение Указа № 605 в целом составило
38928,5 млн. рублей, что на 7846,5 млн. рублей, или на 25,2 %, превысило
объемы доведенных лимитов бюджетных обязательств вследствие привлечения на обеспечение деятельности загранучреждений МИДа России
средств за счет доходов от разрешенных видов деятельности за рубежом
в объеме 8386,6 млн. рублей. При этом исполнение расходов за счет указанных доходов превысило плановый показатель на 2446,6 млн. рублей,
или на 41,2 процента.
Необходимый объем бюджетных ресурсов на реализацию Указа № 605,
включенный Минэкономразвития России в обоснование бюджетных ассигнований к проекту федерального бюджета на 2013 год, составлял
2530,2 млн. рублей.
Минэкономразвития России также заявило дополнительный объем необходимых бюджетных ассигнований в 2013 году в сумме 557,5 млн. рублей, основную часть которых (511,5 млн. рублей) планировалось направить
на учреждение Постоянного представительства Российской Федерации при
Всемирной торговой организации (далее - Постпредство России при ВТО).
Фактически в 2013 году Постпредство России при ВТО создано не было,
60
в связи с чем потребность в бюджетных средствах для финансирования
указанных расходов не возникла.
Кроме того, на обеспечение деятельности загранучреждений Минэкономразвития России в 2013 году планировалось использовать средства от
разрешенных видов деятельности в сумме 187,0 млн. рублей.
Минэкономразвития России в федеральном бюджете на 2013 год установлены бюджетные ассигнования на содержание зарубежного аппарата
в объеме 2716,6 млн. рублей, что превысило заявленный Минэкономразвития России необходимый объем бюджетных средств (без учета заявленного объема средств на учреждение Постпредства России при ВТО) на
186,4 млн. рублей, или на 7,4 %; объем доведенных лимитов бюджетных
обязательств составил 2657,5 млн. рублей. Увеличение бюджетных ассигнований было вызвано разницей курса рубля к иностранным валютам на
момент утверждения федерального бюджета по сравнению с моментом
формирования потребности в финансовых ресурсах.
Исполнение расходов Минэкономразвития России на обеспечение
функций зарубежного аппарата составило 2328,9 млн. рублей бюджетных
ассигнований (87,6 % планируемых расходов) и 168,5 млн. рублей - за счет
дополнительных источников финансирования (90,1 %). Основными причинами неисполнения расходов являлись неукомплектованность штатной
численности загранаппарата Минэкономразвития России и недовыполнение расходов по капитальным ремонтам объектов недвижимости за рубежом, находящихся в оперативном управлении Министерства.
Необходимый объем бюджетных ресурсов на реализацию Указа № 605,
включенный в обоснование бюджетных ассигнований Россотрудничества
для включения в проект федерального бюджета на 2013 год, составлял
2188,2 млн. рублей.
Кроме того, на обеспечение деятельности загранучреждений Россотрудничества планировалось использовать средства от разрешенных видов
деятельности в сумме 223,5 млн. рублей.
Россотрудничеству в федеральном бюджете на 2013 год были установлены бюджетные ассигнования в объеме 2481,2 млн. рублей (с превышением первоначально заявленного необходимого объема бюджетных
средств на 293,0 млн. рублей, или на 13,4 %); уточненной сводной бюджетной росписью ассигнования были установлены в размере 2655,3 млн.
рублей. Увеличение бюджетных ассигнований было обусловлено дополнительными расходами на создание проектов теле- и радиопрограмм для
представительств Россотрудничества за рубежом и на проведение мероприятий «Года России» в Нидерландах.
Расходы Россотрудничества с учетом доходов от разрешенных видов
деятельности в 2013 году составили 2804,7 млн. рублей, или 105,6 % от
объемов ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью.
61
Следует отметить, что оценить исполнение федерального бюджета за
2013 год по реализации всех отдельных мероприятий Указа № 605 по МИДу
России, Минэкономразвития России и Россотрудничеству не представляется возможным, так как по значительной части мероприятий выделить
бюджетные ассигнования по соответствующим статьям расходов федеральных органов исполнительной власти проблематично.
В целом проведенный анализ уровня бюджетных средств, необходимых
для реализации МИДом России, Минэкономразвития России и Россотрудничеством Указа № 605, показал, что финансовые ресурсы, предусмотренные в федеральном бюджете на 2013 год, сбалансированы и достаточны
для решения этими ведомствами задач, сформулированных в Указе № 605.
11.2. Цель 3
11.2.1. Мероприятия по реализации Указа № 605 исполнялись МИДом
России во взаимодействии с Минэкономразвития России, Россотрудничеством и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в рамках Плана мероприятий по реализации Концепции
укрепления ресурсного и кадрового потенциала системы Министерства
иностранных дел Российской Федерации, Министерства экономического
развития Российской Федерации и Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за
рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, который
утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2014 года № 60-р (далее - План по реализации Концепции).
План по реализации Концепции включает 40 мероприятий со сроками
реализации в период с 2014 по 2020 год.
МИД России участвует в реализации 26 мероприятий, из которых
в 19 мероприятиях является ответственным исполнителем, Минэкономразвития России - 18 мероприятий (по 11 является ответственным исполнителем), Россотрудничество - 10 мероприятий (по 7 является ответственным исполнителем).
Мероприятия, предусмотренные Планом по реализации Концепции, не
имеют сроков исполнения до конца 2013 года.
В целом реализация мероприятий осуществляется на достаточном уровне.
К числу действенных инструментов в рамках выполнения задач, поставленных в Указе № 605, относятся государственные гарантии российским производителям в целях поддержки экспорта их продукции (работ,
услуг), а также государственные финансовые и экспортные кредиты, предоставляемые иностранным государствам (иностранным юридическим лицам),
ответственность за реализацию которых возложена на Минфин России.
В 2013 году исполнение Программы государственных гарантий в иностранной валюте в части предоставления гарантий, как и в предыдущие годы, характеризуется очень низким уровнем исполнения - 6,4 % (в 2011 году - 7,6 %,
62
в 2012 году - 15,6 %). Механизм предоставления государственной гарантийной поддержки требует существенной доработки с целью повышения степени его востребованности для стимулирования российских производителей и
продвижения российской продукции на внешний рынок.
11.2.2. Целевые показатели Указом № 605 не установлены, так как
в силу специфики внешнеполитической деятельности определить количественные параметры результатов по ряду ее направлений не представляется возможным.
12. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606
«О мерах по реализации демографической политики
Российской Федерации»
12.1. Цели 1 и 2
По оценке Минтруда России, в рамках исполнения Указа Президента
Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации
демографической политики Российской Федерации» (далее - Указ № 606)
в части софинансирования расходных обязательств субъектов Российской
Федерации, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, общий объем необходимых бюджетных
средств в 2013 году составлял 3660,6 млн. рублей.
Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» Минтруду
России на осуществление указанной выплаты были предусмотрены средства в объеме 3660,6 млн. рублей (100 % от необходимого объема).
Из федерального бюджета в 2013 году по заявкам субъектов Российской Федерации перечислено 2997,6 млн. рублей (80,5 %) от объема, предусмотренного Минтруду России на эти цели, фактически субъектами израсходовано 2892,7 млн. рублей (96,5 % от перечисленных средств).
В 2013 году поддержка из федерального бюджета оказывалась 50 регионам.
Кроме того, на осуществление указанной выплаты в 2013 году в федеральном бюджете Минфину России были зарезервированы средства в объеме
2239,4 млн. рублей, которые не были востребованы субъектами Российской Федерации.
Приведенные данные позволяют сделать вывод о достаточности предусмотренных бюджетных средств в 2013 году.
Следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2012 года № 1112 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении
63
ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации», не урегулирован порядок финансирования расходных обязательств на доставку
ежемесячной денежной выплаты нуждающимся семьям при рождении
третьего и последующего ребенка.
По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
объем бюджетных средств, необходимых для исполнения Указа № 606, по
оценке субъектов Российской Федерации, составляет 98,0 млрд. рублей.
В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти
цели в 2013 году предусматривались средства в сумме 88,1 млрд. рублей
(89,9 % от необходимого объема).
12.2. Цель 3
Предусмотренные мероприятия по обеспечению реализации Указа
№ 606 выполняются в установленные сроки.
Указом № 606 и документами, принятыми в его исполнение федеральными органами исполнительной власти (поэтапный план Минтруда России по
реализации важнейших целевых показателей Указа № 597 и Указа № 606, утвержденный Правительством Российской Федерации от 22 сентября
2012 года № 5171п-П12), на 2013 год установлено 2 целевых показателя, оба
целевых показателя выполнены.
В 2013 году, по оценке Росстата, суммарный коэффициент рождаемости
составил 1,7, что выше запланированного значения (1,643), а ожидаемая
продолжительность жизни составила 70,8 года, что соответствует запланированному значению.
Рост ожидаемой продолжительности жизни возможен только при устойчивом снижении показателей смертности.
В этой связи необходимо отметить, что в 2013 году не достигнуты целевые значения показателя смертности населения, установленные госпрограммой «Развитие здравоохранения», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 2511-р, как
по стране в целом, так и в ряде регионов, в том числе по основным причинам смертности.
В 2013 году, по оперативным данным Росстата, показатель смертности
населения составил 13,08 случая на 1000 населения, что на 0,8 % выше
планируемого значения (13 случаев на 1000 населения). При этом динамика снижения показателя смертности свидетельствует о ее замедлении
в 2013 году. Так, за 2011-2012 годы по сравнению с 2010 годом показатель
смертности населения снизился на 6,8 % с 14,2 случая до 13,3 случая на
1000 населения. В 2013 году по сравнению с 2012 годом смертность населения снизилась только на 1,7 % с 13,3 случая до 13,08 случая на 1000 на-
64
селения. Фактические показатели смертности населения оказались выше
целевых значений в 31 субъекте Российской Федерации.
Достаточно проблемной остается ситуация со снижением младенческой
смертности.
В целом по стране показатель младенческой смертности в 2013 году составил 8,2 случая на 1000 родившихся живыми, что соответствует плановому
значению, установленному госпрограммой «Развитие здравоохранения».
В то же время 37 субъектов Российской Федерации не достигли запланированных значений, в том числе те регионы, где открыты и функционируют перинатальные центры.
Следует отметить, что Программа развития перинатальных центров
в Российской Федерации с указанием сроков и этапов ее реализации во исполнение подпункта «в» пункта 2 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 17 марта 2013 года № 539 утверждена распоряжением
Правительства Российской Федерации № 2302-р только 9 декабря 2013 года, через 55 дней после утверждения распределения субсидий из бюджета
ФФОМС на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части мероприятий по
строительству перинатальных центров.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября
2013 года № 1873-р утверждено распределение субсидий из бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского страхования на
реализацию региональных программ модернизации здравоохранения
субъектов Российской Федерации в части мероприятий по строительству
перинатальных центров в общем объеме 52655,7 млн. рублей 30 субъектам
Российской Федерации на софинансирование строительства 32
перинатальных центров.
Указанные средства по состоянию на 1 марта 2014 года были доведены
только до 10 субъектов Российской Федерации в объеме 8,8 млрд. рублей
(16,7 % от общего объема предусмотренных средств на эти цели), что ставит под угрозу срыва сроки ввода в действие таких центров и создает риски недостижения целевых значений показателей младенческой смертности
в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, существует риск недостижения к 2018 году целевого
показателя ожидаемой продолжительности жизни в Российской Федерации - 74 года.
Выводы
1. В настоящее время Правительством Российской Федерации не определен федеральный орган исполнительной власти, обобщающий и систематизирующий информацию о реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, включая данные об исполнении
бюджетных ассигнований из федерального бюджета, бюджетов субъектов
65
Российской Федерации и средств из иных источников финансирования,
выделенных на эти цели, отраслевые (региональные) оценки эффективности использования выделенных средств. Это затрудняет осуществление
мониторинга исполнения указов.
2. Правительством Российской Федерации не определены федеральные
органы исполнительной власти, ответственные за осуществление мониторинга реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года, носящих межведомственный характер (в частности, указов
№ 596 и № 601), и за координацию работы по достижению целевых показателей, установленных этими указами.
3. Правительством Российской Федерации не осуществлена комплексная оценка затрат бюджетов всех уровней на исполнение указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
4. В ряде федеральных органов исполнительной власти отсутствуют методики расчета объемов бюджетных средств, необходимых для исполнения
указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. В частности,
по результатам мониторинга отмечается отсутствие указанных методик
в Минздраве России (Указ № 598) и Минобрнауки России (Указ № 599).
Минобрнауки России не располагает данными о бюджетных ассигнованиях из бюджетов субъектов Российской Федерации и о средствах из
других источников финансирования, выделенных на реализацию Указа
№ 597, а также на достижение ряда целей Указа № 599.
Минрегион России не располагает информацией об объемах бюджетных средств, необходимых для реализации Указа № 602.
5. В указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года содержатся стратегические цели, объем средств для достижения которых не
всегда поддается объективной оценке.
Оценить общий объем бюджетных средств, необходимых для исполнения ряда указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, не
представляется возможным. Так, в части некоторых указов Президента
Российской Федерации от 7 мая 2012 года (прежде всего, указов № 596 и
№ 601) это обусловлено тем, что значительное количество мероприятий
носит нормотворческий характер, достижение установленных показателей не поддается оценке в стоимостном выражении, а зависит от целенаправленной деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
6. Достижение ряда стратегических целей, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, учтено при формировании федерального и региональных бюджетов на 2013-2016 годы и отражено в отдельных государственных программах Российской Федерации
66
и региональных программах. Так, целевые показатели, предусмотренные
Указом № 598, отражены в госпрограммах «Развитие здравоохранения»
и «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности». Реализация Указа № 601 взаимосвязана с выполнением госпрограмм «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Информационное
общество», в которых представлены целевые показатели, предусмотренные Указом № 601.
Однако не обеспечена взаимоувязка государственных программ Российской Федерации с соответствующими региональными программами
и положениями указов Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года в части системы целей, задач, показателей, рисков, а также бюджетных ресурсов. Например, в госпрограмме «Экономическое развитие и
инновационная экономика» отсутствуют показатели производительности
труда и инвестиций в основной капитал, определенные в Указе № 596.
7. По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации,
общий объем бюджетных средств, необходимых для исполнения указов
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в 2013 году, по
оценке субъектов Российской Федерации, составлял 2215,9 млрд. рублей.
В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на эти
цели в 2013 году предусматривались средства в сумме 1876,2 млрд. рублей
(85 % от необходимого объема).
Крайне низкая обеспеченность бюджетными средствами для реализации
указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года наблюдается
в Республике Ингушетия (недостаток средств составляет 92,6 % от необходимого объема бюджетных средств), в Алтайском крае (73,4 %), КабардиноБалкарской Республике (69,7 %), Забайкальском крае (58,5 %), Ульяновской
области (53,6 %), Пермском крае (44,6 %), Республике Мордовия (44,1 %),
Амурской области (43,9 %), Чеченской Республике (41,1 процента).
8. Проблемы
выделения
субъектами
Российской
Федерации
бюджетных средств для реализации указов Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 года обостряются в условиях роста долговой
нагрузки на региональные бюджеты.
Государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился за
2013 год по сравнению с его уровнем на 1 января 2013 года на 386,1 млрд.
рублей, или на 28,6 %, и на 1 января 2014 года составил 1737,5 млрд.
рублей, а на 1 марта 2014 года - 1740,6 млрд. рублей.
В структуре государственного долга субъектов Российской Федерации
увеличивается доля кредитов, полученных регионами от кредитных
организаций, которая только за 2013 год увеличилась с 32,4 % до 39,8 %, а
на 1 марта 2014 года составила 39,9 процента.
В 2013 году 76 субъектов Российской Федерации получили кредиты от
кредитных организаций в сумме 906,0 млрд. рублей, что на 15,6 % больше,
67
чем в 2012 году. При этом объем погашения указанных кредитов составил
623,3 млрд. рублей, или 68,8 % общей полученной суммы кредитов. Только
в 6 субъектах Российской Федерации отсутствует задолженность по
кредитам, полученным от организаций.
По данным Минфина России, в 24 субъектах Российской Федерации
государственный долг (без учета бюджетных кредитов) в 2013 году
составил более 50 % объема их налоговых и неналоговых доходов, в том
числе в Белгородской и Вологодской областях, Республиках Мордовия и
Марий Эл - 94 %, 84 %, 83 % и 79 %, соответственно.
9. В большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует информация о бюджетных средствах, необходимых для исполнения Указа
№ 602, что свидетельствует как о недостаточном внимании к проблемам
обеспечения межнационального согласия со стороны региональных властей, так и об отсутствии отдельного учета бюджетных расходов на реализацию мероприятий по исполнению Указа № 602, когда средства на данные цели выделяются в совокупности с расходами на другие цели.
10. Субъекты Российской Федерации отмечают ряд проблем, возникающих при исполнении указов Президента Российской Федерации от
7 мая 2012 года: недостаточное методическое сопровождение со стороны
соответствующих федеральных органов исполнительной власти, отсутствие целевых значений ряда показателей непосредственно для субъектов
Российской Федерации.
Ряд показателей указов Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года не адаптирован к региональному уровню (например, «прирост
высокопроизводительных рабочих мест, в процентах к предыдущему году»,
«доля внутренних затрат на исследования и разработки в валовом региональном продукте»).
11. Мониторинг исполнения указов Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года показал, что в целом предусмотренные мероприятия
выполняются, однако имеются серьезные недостатки, прежде всего:
- нарушения сроков и полноты исполнения отдельных пунктов, подпунктов указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;
- нарушения сроков принятия и разработки необходимых нормативных
правовых актов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, а также документами, принятыми в целях их исполнения федеральными органами исполнительной власти.
Кроме того, не созданы в полном объеме механизмы реализации нормативных правовых актов, принятых в целях исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
Наиболее проблемная ситуация в формировании нормативно-правовой
базы и выполнении соответствующих мероприятий отмечается в ходе реализации указов № 598 и № 599.
68
11.1. В части Указа № 598 не подготовлен в установленные сроки ряд
ведомственных нормативных актов, предусмотренных Комплексом мер,
направленных на совершенствование оказания медицинской помощи населению на основе государственной программы Российской Федерации
«Развитие здравоохранения», утвержденным распоряжением Правительства
Российской Федерации от 28 февраля 2013 года № 267-р, а также ряд документов, предусмотренных Стратегией развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2580-р.
Не внесены в срок, установленный Стратегией лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и планом
ее реализации, утвержденными приказом Минздрава России от 13 февраля
2013 года № 66, (2013 год) изменения в ряд федеральных законов.
Не подготовлен в установленные сроки ряд проектов федеральных законов, предусмотренных Планом мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утвержденным распоряжением
Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 года № 1134-р
(в редакции до 6 февраля 2014 года).
11.2. В части Указа № 599 не обеспечена до конца 2013 года реализация
мероприятий по поддержке педагогических работников, работающих
с детьми из социально неблагополучных семей.
Не проработан до конца мая 2013 года вопрос о формировании многофункциональных центров прикладных квалификаций, осуществляющих
обучение на базе среднего (полного) общего образования. В 2013 году не
принят нормативный акт Правительства Российской Федерации по плану
создания таких центров.
Не приняты к сентябрю 2012 года меры, направленные на ликвидацию
очередей на зачисление детей в возрасте от 3 до 7 лет в дошкольные образовательные учреждения. Единая персонифицированная информационная
система учета детей на федеральном уровне не функционирует.
Не реализованы до конца декабря 2012 года меры, направленные на повышение эффективности единого государственного экзамена. Новый порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования утвержден приказом
Минобрнауки России только 26 декабря 2013 года. Создание федеральной
информационной системы обеспечения проведения государственной итоговой аттестации не завершено.
12. Острая ситуация складывается с обеспечением исполнения Указа
№ 600. По информации, полученной от 83 субъектов Российской Федерации, объем недостающих средств в их консолидированных бюджетах на
69
реализацию Указа № 600 оценивается в сумме 210,6 млрд. рублей, или
41,4 % от объема необходимых бюджетных средств.
Бюджетами субъектов Российской Федерации предусмотрен недостаточный объем финансирования программ переселения граждан из аварийного
жилищного фонда, не определены дополнительные источники финансирования программ.
Не выполнено поручение Президента Российской Федерации, содержащееся в Указе № 600, в части обеспечения до сентября 2012 года формирования специальных условий ипотечного кредитования отдельных категорий
населения, создания ипотечно-накопительной системы, с учетом мер государственной поддержки.
Новые программы ипотечного кредитования со специальными условиями для отдельных категорий граждан (молодых семей, работников
бюджетной сферы, врачей, учителей, ученых и инженеров, жителей Дальнего Востока и Забайкалья) ОАО «Агентство по ипотечному жилищному
кредитованию» в 2012-2013 годах не разрабатывались. При этом ранее
разработанные ОАО «АИЖК» и действующие в настоящее время программы предоставления льготной ипотеки не в полной мере соответствуют
поставленной задаче, так как имеют ограничения по возрасту и не охватывают все категории граждан, указанные в соответствующих поручениях.
Ипотечно-накопительная система для отдельных категорий граждан
(за исключением военных) также не создана.
13. Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
(за исключением Указа № 603) и документами, принятыми в их исполнение федеральными органами исполнительной власти, на 2013 год установлены 47 целевых показателей, из них выполнены 31, не выполнены - 11, по
5 показателям отсутствуют статистические данные либо отчетная информация будет получена позже.
В частности, выполнены такие целевые показатели, как:
- уровень средней заработной платы врачей и работников медицинских
организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное
высшее образование (141 % от средней заработной платы по субъекту Российской Федерации при установленном целевом значении на 2013 год
129,7 %), преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования (134,3 % при установленном целевом значении
на 2013 год 110 %), работников культуры (70,3 % при установленном целевом значении на 2013 год 53 %);
- суммарный коэффициент рождаемости (1,7 при установленном целевом значении на 2013 год 1,643);
- количество выдаваемых ипотечных жилищных кредитов (822,9 тысяч
и при установленном целевом значении на 2013 год 815 тысяч);
70
- уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (77 % при
установленном целевом значении на 2013 год 70 %);
- доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том
числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг (35 % при установленном целевом значении на 2013 год 20 процентов).
13.1. Наблюдаемая в 2011-2013 годах динамика таких ключевых целевых показателей, определенных Указом № 596 и характеризующих состояние российской экономики, как доля инвестиций в основной капитал, доля
продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики
в ВВП, производительность труда, свидетельствует о наличии серьезных
рисков их недостижения в установленные сроки.
Экспертиза государственных программ Российской Федерации, характеризующих развитие отраслей экономики, и анализ ведомственных планов показали, что запланированные показатели роста производительности
труда, создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест
в отдельных секторах экономики не всегда соответствуют уровню, установленному Указом № 596. В отдельные госпрограммы показатель производительности труда не включен (например, в государственную программу
развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы).
13.2. В 2013 году из 10 категорий «бюджетников», определенных Указом № 597, по которым в соответствии с целевыми показателями осуществлялось повышение заработной платы, только по 7 категориям были достигнуты показатели, предусмотренные на 2013 год.
Целевые значения не были достигнуты:
- по педагогическим работникам учреждений общего образования (показатель в среднем составил 96,9 % к средней заработной плате в субъекте
Российской Федерации при установленном показателе 100 %);
- по педагогическим работникам дошкольных образовательных учреждений (94,9 % при установленном показателе 100 %);
- по младшему медицинскому персоналу (47,8 % при установленном
показателе 50,1 процента).
Анализ итогов повышения заработной платы отдельных категорий работников в 2013 году в субъектах Российской Федерации выявил неравномерность распределения бюджетных ресурсов на повышение заработной
платы, когда в регионах по одним категориям работников имеется превышение установленных показателей, а по другим - недостижение (в частности, в Республике Калмыкия, Республике Дагестан, Забайкальском крае).
71
Минтрудом России не выполнен установленный целевой показатель по
разработке в 2013 году не менее 400 профессиональных стандартов:
в 2013 году утверждено Минтрудом России только 28 стандартов.
Существуют также риски невыполнения Указа № 597 в части создания
к 2015 году в малых городах не менее 5 центров культурного развития
в связи с незавершенностью мероприятий по утверждению проектносметной документации и пообъектному распределению соответствующих
финансовых ресурсов.
13.3. По итогам 2013 года в целом по Российской Федерации не достигнуты целевые значения двух показателей, установленных Указом № 598:
по снижению смертности населения от новообразований (целевое значение 201,4 случая на 100 тыс. населения, фактическое - 201,5) и от дорожнотранспортных происшествий (целевое значение - 12,6 случая на 100 тыс.
населения, фактическое - 14,0).
Также отмечается недостижение целевых показателей по снижению
смертности от основных причин (болезней системы кровообращения, новообразований, туберкулеза, дорожно-транспортных происшествий) в Белгородской, Воронежской, Тверской, Курской, Ленинградской, Калининградской,
Иркутской областях, Забайкальском и Пермском краях, что свидетельствует о недостаточной эффективности использования бюджетных средств, направляемых на данные цели.
13.4. В 2013 году не достигнуты целевые значения трех показателей, установленных Указом № 599.
Не в полном объеме были использованы средства субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных
систем дошкольного образования (на 86,6 %) и средства бюджетов субъектов
Российской Федерации (на 88,7 %), что свидетельствует о низкой эффективности использования бюджетных средств.
Существует серьезный риск недостижения целевого значения показателя по внутренним затратам на исследования и разработки (1,77 % ВВП
к 2015 году). По информации Минобрнауки России, значение данного
показателя на 1 января 2014 года (по предварительным расчетам) составило лишь 1,15 % к ВВП по сравнению с 1,5 % к ВВП, установленному
на 2013 год.
13.5. По Указу № 601 в 2013 году не достигнуто целевое значение показателя «Среднее время ожидания в очереди при обращении заявителя
в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного
самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг». Фактическое значение показателя составило 52 минуты при плановом значении 30 минут.
72
Предложения
Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации, в котором предложить поручить Правительству Российской Федерации следующее:
1. Рассмотреть вопрос об определении федерального органа исполнительной власти, обобщающего и систематизирующего информацию о реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года,
включая данные об исполнении бюджетных ассигнований из федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств из иных
источников финансирования, выделенных на эти цели, отраслевые (региональные) оценки эффективности использования выделенных средств.
2. Рассмотреть вопрос об определении федеральных органов исполнительной власти, ответственных за осуществление мониторинга реализации
указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, носящих
межведомственный характер, и за координацию работы по достижению
целевых показателей, установленных этими указами.
3. Поручить федеральным органам исполнительной власти обеспечить
разработку и принятие ведомственных распорядительных документов, регулирующих проведение мониторинга реализации мероприятий указов
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, исполнителями которых они являются.
4. Обеспечить прозрачность выделения бюджетных ассигнований на
реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
и их расходования федеральными органами исполнительной власти, предусмотрев соответствующую детализированную информацию в пояснительных записках к проекту федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и на плановый период и к отчету об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.
5. В целях единообразного определения объемов бюджетных средств,
необходимых для исполнения указов Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года, а также обеспечения концентрации бюджетных средств
на эти цели, разработать и утвердить на федеральном уровне единые методики соответствующих расчетов.
6. Обеспечить системный подход к взаимоувязке государственных программ Российской Федерации с соответствующими региональными программами и положениями указов Президента Российской Федерации от
7 мая 2012 года в части системы целей, задач, показателей, рисков, а также
бюджетных ресурсов.
7. В целях выполнения регионами указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года разработать совместно с органами исполнительной
73
власти субъектов Российской Федерации комплекс мер, направленных на укрепление консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации,
в том числе в части:
- разработки дополнительных мер по расширению источников формирования собственной налоговой базы консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации, включая оптимизацию механизмов предоставления
налоговых льгот и преференций;
- совершенствования методик расчетов предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации средств межбюджетных трансфертов с учетом реальных потребностей регионов, а также
исключения практики распределения средств межбюджетных трансфертов
(субсидий) в конце финансового года1.
8. Учитывая, что срок реализации Президентской программы повышения квалификации инженерных кадров на 2012-2014 годы (Указ № 594) заканчивается в 2014 году, а в федеральном бюджете на 2015-2016 годы на
ее выполнение предусматриваются бюджетные ассигнования, внести предложения об изменениях в указанную программу по срокам реализации и
объемам финансирования.
9. Поручить федеральным органам исполнительной власти при выполнении государственных программ Российской Федерации, отраслевых
стратегий, ведомственных планов деятельности сосредоточить усилия на
мероприятиях по повышению производительности труда, исходя из необходимости обеспечения роста установленного Указом № 596 показателя
производительности труда в экономике к 2018 году по сравнению
с 2011 годом не менее чем в 1,5 раза.
Обратить внимание федеральных органов исполнительной власти на
необходимость направления средств федерального бюджета на инвестиционные цели в форме взносов в уставные капиталы только при условии
разработки получателями этих средств программ повышения производительности труда и обязательств по обеспечению опережающего роста
производительности труда по сравнению с ростом заработной платы.
10. В целях обеспечения исполнения Указа № 597 совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечить
приоритизацию мероприятий по повышению заработной платы работникам социальной сферы с использованием дополнительных источников финансирования, включая средства от проведения мероприятий по оптимизации системы учреждений социальной сферы.
Подробные предложения об укреплении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации приведены в отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг исполнения
доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в разрезе субъектов
Российской Федерации» по итогам 2013 года, подготовленном Счетной палатой в соответствии с постановлением Государственной Думы от 22 мая 2013 года № 2266-6ГД.
1
74
11. В целях обеспечения исполнения Указа № 598 поручить Минздраву
России осуществить в полном объеме мероприятия по разработке и принятию ведомственных нормативных правовых актов, предусмотренных:
- Комплексом мер, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи населению на основе государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденным распоряжением
Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2013 года № 267-р;
- Стратегией развития медицинской науки в Российской Федерации на
период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2580-р;
- Стратегией лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и планом ее реализации, утвержденными
приказом Минздрава России от 13 февраля 2013 года № 66;
- Планом мероприятий по реализации Основ государственной политики
Российской Федерации в области здорового питания населения на период
до 2020 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской
Федерации от 30 июня 2012 года № 1134-р.
12. В рамках обеспечения исполнения Указа № 599 поручить Минобрнауки России ускорить:
- реализацию мероприятий по поддержке педагогических работников,
работающих с детьми из социально неблагополучных семей;
- проработку вопроса о формировании многофункциональных центров
прикладных квалификаций, осуществляющих обучение на базе среднего
(полного) общего образования;
- принятие мер, направленных на ликвидацию очередей на зачисление
детей в возрасте от 3 до 7 лет в дошкольные образовательные учреждения,
обеспечение функционирования на федеральном уровне единой персонифицированной информационной системы учета детей;
- реализацию мер, направленных на повышение эффективности единого
государственного экзамена, в том числе на завершение создания федеральной информационной системы обеспечения проведения государственной
итоговой аттестации.
13. В рамках обеспечения исполнения Указа № 600 рассмотреть вопрос
о целесообразности:
- внесения изменений в жилищное законодательство Российской Федерации, предусматривающих определение понятия «арендное жилье», установление порядка предоставления арендуемых жилых помещений, защиту
прав наймодателя (арендодателя) и нанимателя (арендополучателя) при
аренде жилых помещений;
- внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающих порядок предоставления земельных участков для жилищ-
75
ного строительства организациям, осуществляющим строительство и предоставление жилых помещений на условиях аренды;
- передачи земель с существующей инженерной инфраструктурой
и транспортными коммуникациями, находящихся в собственности Минобороны России и не используемых им, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований под строительство жилья для
многодетных семей.
14. В рамках обеспечения реализации Указа № 602 поручить Минрегиону
России с участием других органов исполнительной власти всех уровней, общественных и религиозных организаций доработать систему целевых показателей подпрограммы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» государственной программы Российской
Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» для объективного отражения состояния межнациональных отношений в стране.
15. В целях обеспечения исполнения Указа № 605 принять меры по
осуществлению контроля за выполнением Плана мероприятий по реализации Концепции укрепления ресурсного и кадрового потенциала системы
Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства
экономического развития Российской Федерации и Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников,
проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2014 года № 60-р.
Для повышения эффективности использования механизма государственных гарантий в иностранной валюте, предусматриваемых программами государственных гарантий Российской Федерации в иностранной
валюте на очередной финансовый год и на плановый период, поручить
Минфину России разработать и включить в план деятельности Министерства комплекс соответствующих мер по обеспечению реализации
Указа № 605.
Заместитель Председателя
Счетной палаты
Российской Федерации
В.Е. ЧИСТОВА
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.И. ШТОГРИН
А.И. ЖДАНЬКОВ
76
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Т.Н. МАНУЙЛОВА
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
А.В. ПЕРЧЯН
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.Н. МОВЧАН
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.А. АГАПЦОВ
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
В.Н. БОГОМОЛОВ
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
В.С. КАТРЕНКО
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
А.В. ФИЛИПЕНКО
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Ю.В. РОСЛЯК
77
М.С. РОХМИСТРОВ
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 15 ноября 2013 года № 47К (938) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования бюджетных средств на проектирование и строительство
спортивных объектов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года»
(совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации):
Утвердить сводный отчет о результатах контрольного мероприятия.
Направить представления Счетной палаты Министерству спорта Российской
Федерации, Главе Республики Мордовия, губернаторам Волгоградской, Калининградской, Нижегородской, Ростовской, Самарской и Свердловской областей.
Направить информацию об основных итогах контрольного мероприятия и сводный
отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации.
Направить сводный отчет о результатах контрольного мероприятия Первому
заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалову,
полномочным представителям Президента Российской Федерации в СевероЗападном, Приволжском, Южном и Уральском федеральных округах, в Контрольное управление Президента Российской Федерации.
СВОДНЫЙ ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности расходования бюджетных
средств на проектирование и строительство спортивных
объектов, возводимых к чемпионату мира по футболу
2018 года» (совместно с Контрольным управлением
Президента Российской Федерации)
Основание для проведения контрольного мероприятия: указание
Президента Российской Федерации от 10 мая 2013 года № Пр-1071,
пункт 2.2.17.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации
на 2013 год.
Предмет контрольного мероприятия
Нормативные правовые и иные документы, регламентирующие мероприятия по проектированию и строительству спортивных объектов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года, в том числе соглашения
о предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации; порядок использования
бюджетных средств и иных источников финансирования на проектирование и строительство спортивных объектов, возводимых к чемпионату мира
по футболу 2018 года; технические задания на проектирование и строительство спортивных объектов; конкурсная документация по размещению заказов
78
на проектирование и строительство спортивных объектов; иные документы
по вопросам проверки.
Объекты контрольного мероприятия и сроки проведения проверки
Министерство спорта Российской Федерации (г. Москва) - июльсентябрь 2013 года; Правительство Республики Мордовия (г. Саранск) июнь-август 2013 года; правительство Волгоградской области (г. Волгоград) - июнь-август 2013 года; правительство Свердловской области
(г. Екатеринбург) - июнь-август 2013 года; правительство Самарской области (г. Самара) - июнь-август 2013 года; правительство Калининградской области (г. Калининград) - июнь-август 2013 года; правительство
Ростовской области (г. Ростов-на-Дону) - июнь-август 2013 года; правительство Нижегородской области (г. Нижний Новгород) - июнь-август
2013 года; федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (г. Москва) (по запросу) - июнь-август 2013 года;
федеральное государственное унитарное предприятие «Спорт-Инжиниринг»
(г. Москва) - июль-сентябрь 2013 года; государственное унитарное предприятие Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» (г. Самара) (при необходимости) - июнь-август 2013 года; общество с ограниченной
ответственностью «Проектный институт уникальных сооружений «Арена»
(г. Москва) (при необходимости) - июнь-август 2013 года; общество с ограниченной ответственностью «Научно-производственное объединение
«Мостовик» (г. Омск, представительство в г. Калининграде) (при необходимости) - июнь-август 2013 года; кредитные организации (выборочно по
запросам) - июнь-август 2013 года.
Цель контрольного мероприятия
Определить эффективность расходования бюджетных средств на проектирование и строительство спортивных объектов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года.
Проверяемый период деятельности: 2012-2013 годы.
Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки
2 декабря 2010 года на заседании Исполнительного комитета Международной федерации футбольных ассоциаций (далее - ФИФА) принято решение о проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу
ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года (далее - ЧМ по
футболу 2018).
Концепция проведения ЧМ по футболу 2018 в Российской Федерации,
представленная в Заявочной книге России на право проведения Чемпиона79
та мира по футболу ФИФА 2018 года (далее - Заявочная книга), основывалась на требованиях ФИФА, предъявляемых к стране-кандидату.
К вышеуказанным требованиям относились как технические параметры
(наличие в городе-кандидате стадиона с определенной вместимостью, аэропорта, обладающего необходимой пропускной способностью, развитой
транспортной и гостиничной инфраструктуры), так и такие критерии, как
футбольная традиция и развитие футбола в городе-кандидате, наследие
турнира для его социальной и общественной жизни и др.
Учитывая данные требования, автономной некоммерческой организацией
«Заявочный комитет «Россия-2018» был предложен перечень из 13 городовкандидатов на проведение матчей ЧМ по футболу 2018: Москва, СанктПетербург, Волгоград, Екатеринбург, Казань, Калининград, Краснодар,
Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Самара, Сочи, Саранск, Ярославль.
Концепция проведения турнира и города-кандидаты утверждены 17 ноября 2009 года на совещании у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова (протокол совещания
у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 17 ноября 2009 года № ИШ-П12-82Р).
Наличие спортивной инфраструктуры, включающей футбольные стадионы, оснащенные современными техническими средствами и отвечающие
требованиям, предъявляемым ФИФА к проведению матчей ЧМ по футболу
2018, является важнейшим условием проведения данного турнира. Исходя из
международного опыта проведения аналогичных турниров, определен наиболее оптимальный алгоритм проведения футбольных матчей с использованием 12 стадионов.
Кроме того, для организации турнира необходимо предоставить тренировочные поля (по 3 тренировочные площадки к каждому стадиону), оснащенные травяным покрытием такого же типа, как для проведения футбольных матчей на стадионе, и тренировочные базы для команд-участниц
(включая гостиницы для команд), оборудованные двумя футбольными
площадками с аналогичным травяным покрытием и другой необходимой
инфраструктурой.
Анализ состояния футбольной инфраструктуры в Российской Федерации показал отсутствие в стране необходимого количества спортивных
объектов, соответствующих мировым стандартам. В частности, имеющиеся в России стадионы в текущем состоянии не соответствуют требованиям:
по вместимости и качеству трибун, полей; освещенности площади земельного участка, подъездных путей и парковок; обеспечению безопасности
и прочим условиям, предъявляемым к проведению футбольного турнира.
Количество имеющихся тренировочных площадок и тренировочных баз
недостаточно, а их качество в части оснащения футбольным покрытием,
наличия трибун, раздевалок, парковок крайне неудовлетворительное.
80
В настоящее время ведутся строительство и реконструкция:
- стадиона футбольного клуба «Зенит» в г. Санкт-Петербурге за счет
регионального бюджета и частных инвесторов;
- стадиона футбольного клуба «Спартак» в г. Москве за счет частных
инвесторов;
- Олимпийского стадиона в г. Сочи за счет средств федерального
бюджета;
- стадиона «Юбилейный» в г. Саранске за счет средств федерального
и регионального бюджетов.
За счет средств федерального бюджета построен и в 2013 году введен
в эксплуатацию стадион XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани.
Планируется реконструкция стадиона «Лужники» в г. Москве за счет
бюджета г. Москвы и внебюджетных источников.
Кроме того, за счет частных инвесторов предполагается осуществить
реконструкцию стадиона «Динамо» в г. Москве.
Однако перечисленные объекты не решают в полной мере существующую проблему, так как согласно Заявочной книге футбольные матчи
должны пройти в 11 городах Российской Федерации, многие из которых не
обладают необходимой инфраструктурой.
В этой связи для проведения футбольных матчей ЧМ по футболу 2018
необходимо осуществить строительство и реконструкцию стадионов
в субъектах Российской Федерации.
В сентябре 2012 года прошел окончательный отбор городоворганизаторов ЧМ по футболу 2018. Исполнительный комитет ФИФА утвердил итоговый список городов-организаторов на заседании 28 сентября
2012 года в Цюрихе - Москва, Санкт-Петербург, Калининград, Нижний
Новгород, Казань, Самара, Саранск, Волгоград, Ростов-на-Дону, Сочи и
Екатеринбург.
Правительство Российской Федерации гарантировало ФИФА, что
строительство стадионов, указанных в Заявочной книге, будет осуществлено при поддержке Правительства Российской Федерации и завершено
в соответствии с установленным в Заявочной книге графиком (гарантия от
14 апреля 2010 года № 1684п-П12).
Президент Российской Федерации дал указание Правительству Российской Федерации в целях обеспечения эффективности расходования
бюджетных средств и недопущения увеличения стоимости строительства
объектов при подготовке к ЧМ по футболу 2018, с учетом анализа международного опыта и опыта возведения спортивных объектов для проведения
XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани, провести ряд соответствующих мероприятий (поручение от 19 марта 2013 года № Пр-545).
В рамках контроля за исполнением указанного поручения Президентом
Российской Федерации дано указание от 10 мая 2013 года № Пр-1071
81
Счетной палате Российской Федерации совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации провести проверку эффективности расходования бюджетных средств на проектирование и строительство спортивных объектов, возводимых к ЧМ по футболу 2018.
Поскольку финансирование проектирования стадионов в городах Калининграде, Самаре, Саранске, Волгограде, Ростове-на-Дону, Екатеринбурге
и Нижнем Новгороде ведется на условиях софинансирования из федерального бюджета, а строительство планируется осуществить на условиях полного финансирования из федерального бюджета, анализ эффективности
расходования бюджетных средств на проектирование и строительство
футбольных стадионов, возводимых к ЧМ по футболу 2018 в указанных
городах, является основной задачей настоящей проверки.
При подготовке настоящего отчета были использованы материалы,
предоставленные аппаратами полномочных представителей Президента
Российской Федерации (письмо Контрольного управления Президента
Российской Федерации от 6 сентября 2013 года № А8-7749-1), материалы
Счетной палаты Российской Федерации, в том числе: материалы экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг использования средств федерального бюджета на подготовку и проведение в Российской Федерации
чемпионата мира по футболу 2018 года», информация, предоставленная
ФАУ «Главгосэкспертиза», а также информация, предоставленная организациями, участвующими в проектировании спортивных объектов, возводимых к ЧМ по футболу 2018.
Результаты контрольного мероприятия
1. Анализ нормативных правовых и иных распорядительных
документов, регламентирующих реализацию мероприятий по
подготовке и проведению в Российской Федерации Чемпионата мира
по футболу ФИФА 2018 года
Вопросы, связанные с реализацией мероприятий по проектированию
и строительству спортивных объектов, возводимых к ЧМ по футболу 2018,
регулируются следующими нормативными правовыми и ведомственными
актами:
- Федеральным законом от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке
и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA
2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля
2013 года № 1333-р утвержден план мероприятий по реализации Федерального закона Российской Федерации от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ
«О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по
82
футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Указом Президента Российской Федерации от 26 сентября 2007 года
№ 1308 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию
физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке
и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских
зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады
2013 года в г. Казани, чемпионата мира по футболу 2018 года»;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря
2010 года № 1218 «О полномочиях Министерства спорта Российской Федерации в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации
чемпионата мира по футболу 2018 года», в соответствии с которым
Минспорт России осуществляет координацию деятельности федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также
обеспечивает взаимодействие указанных органов и заинтересованных организаций в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации
ЧМ по футболу 2018.
В целях реализации указанного постановления приказом Минспорта
России от 5 октября 2012 года № 296 «О создании Координационного совета по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и иных организаций в связи с подготовкой
и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу
2018 года» создан Координационный совет по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления
и иных организаций в связи с подготовкой и проведением в Российской
Федерации ЧМ по футболу 2018;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября
2012 года № 879 «О предоставлении иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на
мероприятия по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу
2018 года в Российской Федерации, связанные с проектно-изыскательскими
работами в целях строительства или реконструкции стадионов» (далее постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября
2012 года № 879).
В соответствии с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 года № 879 Минспортом России приняты следующие приказы:
- от 10 сентября 2012 года № 187 «Об утверждении типовой формы
соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из фе83
дерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу
2018 года в Российской Федерации, связанные с проектно-изыскательскими
работами в целях строительства или реконструкции стадионов»;
- от 10 сентября 2012 года № 188 «Об утверждении типового порядка
отбора организаций для осуществления проектно-изыскательских работ
в целях строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки
к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации»;
- от 10 сентября 2012 года № 189 «Об утверждении типовых требований к техническим заданиям на проектирование строительства или реконструкции стадионов, создаваемых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации»;
- от 10 сентября 2012 года № 190 «Об утверждении порядка отбора
субъектов Российской Федерации для предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по подготовке и проведению чемпионата
мира по футболу 2018 года в Российской Федерации, связанные с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции
стадионов».
Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, проведена антикоррупционная экспертиза вышеуказанных приказов Минспорта России.
Коррупциогенные факторы в приказах Минспорта России не выявлены.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 марта
2013 года № 402-р утверждена государственная программа Российской
Федерации «Развитие физической культуры и спорта» (далее - Государственная программа), ответственным исполнителем которой является
Минспорт России.
Одним из приоритетных направлений реализации Государственной
программы является подготовка и проведение ЧМ по футболу 2018 в Российской Федерации.
В рамках направления Государственной программы «Подготовка
и проведение Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года в Российской Федерации» предстоит обеспечить:
- реализацию правительственных гарантий, данных ФИФА;
84
- координацию деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и организаций для обеспечения проведения ЧМ по футболу 2018;
- создание спортивной инфраструктуры для проведения ЧМ по футболу
2018, соответствующей требованиям ФИФА;
- реализацию комплекса мероприятий по подготовке и проведению ЧМ
по футболу 2018;
- эффективное использование в постсоревновательный период спортивных объектов ЧМ по футболу 2018.
Проведение на высоком организационном уровне крупнейших международных спортивных мероприятий, в том числе ЧМ по футболу 2018, является одной из основных задач Государственной программы.
Решение данной задачи обеспечивается через систему мероприятий,
предусмотренных в подпрограмме 3 «Подготовка и проведение Чемпионата
мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года
в Российской Федерации».
Решение иных задач, связанных с обеспечением всего комплекса мероприятий, необходимых для проведения ЧМ по футболу 2018 и не входящих в компетенцию и полномочия Минспорта России, предусматривается
в соответствующих государственных программах Российской Федерации,
ответственными исполнителями которых являются заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 25 марта
2013 года № 282 «Об организации подготовки чемпионата мира по футболу
2018 года в Российской Федерации» Минспортом России подготовлена
Программа подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации
чемпионата мира по футболу, которая утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 518 «О Программе
подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата
мира по футболу» (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 518).
Программа подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу включает в себя 11 подпрограмм, ответственными исполнителями (соисполнителями) которых являются: Минспорт
России, Ростуризм, Минтранс России, Росавиация, Росавтодор, Минкомсвязь
России, Минздрав России, Госстрой, Минэнерго России, Роспечать, ФТС
России и ФСБ России.
В вышеуказанную программу включены строительство и реконструкция 281 объекта инфраструктуры и реализация 9 мероприятий. Предусмотрены: строительство и реконструкция 12 стадионов, 113 тренировочных
площадок, 12 временных сооружений на территории стадионов, 62 гостиниц и гостиничных комплексов, 11 аэропортов, 11 объектов улично85
дорожной сети и 2 объектов метрополитена, 28 объектов водоотведения,
водо- и теплоснабжения, 14 объектов энергоснабжения; строительство
и оснащение международного вещательного центра; перенос объектов
с территории строительства в г. Самаре и г. Нижнем Новгороде; реконструкция и капитальный ремонт 13 больниц и др.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня
2013 года № 518 установлена прогнозная (справочная) оценка расходов
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации
и юридических лиц на реализацию Программы подготовки к проведению
в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу. Согласно
указанной оценке расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации и юридических лиц на реализацию Программы
подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу в 2013-2018 годах составляют 664114,7 млн. рублей, из
них расходы федерального бюджета - 336229,1 млн. рублей. Расходы федерального бюджета на строительство и реконструкцию спортивных объектов в 2013-2018 годах составляют 120985,6 млн. рублей, из них расходы
на строительство и реконструкцию стадионов - 104443,8 млн. рублей. При
этом постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня
2013 года № 518 предполагаемая (предельная) стоимость строительства
стадионов в городах Калининграде, Ростове-на-Дону, Самаре, Саранске,
Волгограде, Екатеринбурге и Нижнем Новгороде установлена в размере
15,2 млрд. рублей (в ценах соответствующих лет). При этом данный размер
затрат является лишь ориентировочным, поскольку каждый объект будет
строиться по индивидуальному проекту.
В проекте Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов» ассигнования федерального
бюджета на реализацию мероприятий по подготовке и проведению ЧМ
по футболу 2018 в Российской Федерации в рамках подпрограммы
«Подготовка и проведение Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года
и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года в Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры
и спорта» (капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности) предусмотрены в объеме
86966,3 млн. рублей, в том числе: в 2014 году - 29647,6 млн. рублей,
в 2015 году - 29647,6 млн. рублей, в 2016 году - 27671,1 млн. рублей.
Указанные ассигнования федерального бюджета предусмотрены на строительство футбольных стадионов в городах Калининграде, Ростове-наДону, Самаре, Саранске, Волгограде, Екатеринбурге и Нижнем Новгороде,
а также на доведение футбольного стадиона в г. Казани до уровня, соответствующего требованиям ФИФА.
86
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от
20 июня 2013 года № 518 Минспорт России является ответственным исполнителем-координатором Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, который в соответствии с данным постановлением осуществляет:
- координацию деятельности и организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и организаций по вопросам, связанным
с реализацией Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу и контролем хода ее реализации, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
- мониторинг хода реализации Программы подготовки к проведению
в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу на основе отчетности, представляемой федеральными органами исполнительной
власти - ответственными исполнителями подпрограмм, входящих в ее
структуру.
Минспорт России должен обеспечить соблюдение сроков и качество
строительства и реконструкции вышеуказанных стадионов, заключение
соответствующих договоров на основании выданных положительных заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и заключений о достоверности определения
сметной стоимости объекта капитального строительства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня
2013 года № 518 установлено, что государственным заказчиком строительства и реконструкции стадионов для проведения чемпионата мира по футболу в городах Калининграде, Ростове-на-Дону, Самаре, Саранске, Волгограде, Екатеринбурге и Нижнем Новгороде является Минспорт России,
заказчиком (застройщиком) - федеральное государственное унитарное
предприятие «Спорт-Инжиниринг» (далее - ФГУП «Спорт-Инжиниринг»).
В соответствии с Федеральным законом от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ
«О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по
футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Правительство Российской Федерации постановлением от 24 октября
2013 года № 945 утвердило Положение о координации деятельности и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по вопросам, связанным с реализацией Программы подготовки
к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по
футболу и контролем хода ее реализации.
В целях обеспечения управленческих функций, связанных с реализацией вышеуказанных мероприятий Программы подготовки к проведению
87
в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу,
Минспортом России предложено создать автономную некоммерческую
организацию «Центр планирования и мониторинга Программы подготовки
к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по
футболу». В соответствии с пунктом 14 постановления Правительства
Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 518 Минспорт России направил в Правительство Российской Федерации проект распоряжения
Правительства Российской Федерации «Об учреждении автономной некомерческой организации «Центр планирования и мониторинга Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу» (письмо Минспорта России от 30 сентября 2013 года
№ ВМ-СМ-04/5687).
Таким образом, в настоящее время в основном создана нормативная
правовая база, необходимая для реализации мероприятий по подготовке
и проведению в Российской Федерации ЧМ по футболу 2018.
2. Своевременность и полнота финансирования мероприятий
по проектированию и строительству спортивных объектов
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» Минспорту
России на 2012 год были предусмотрены бюджетные ассигнования, связанные со строительством стадионов к ЧМ по футболу 2018, в сумме
1000,0 млн. рублей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября
2012 года № 879 установлены условия предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по подготовке и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими работами в целях
строительства или реконструкции стадионов, а именно:
- наличие в бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований
на исполнение расходных обязательств по финансовому обеспечению
мероприятий;
- письменное обязательство субъекта Российской Федерации о предоставлении земельного участка для строительства стадиона;
- согласование конкурсной документации на проектирование строительства или реконструкции стадиона с Минспортом России;
- письменное обязательство субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей результативности, устанавливаемых нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации,
значениям показателей результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов, установленным соглашением;
88
- наличие представителя Минспорта России в комиссиях, комитетах,
рабочих группах, советах и иных объединениях, создаваемых субъектом
Российской Федерации в целях реализации мероприятий.
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации
от 1 сентября 2012 года № 879 Минспортом России на 2012 год заключено 4 соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджетам Свердловской, Нижегородской,
Ростовской и Волгоградской областей.
В декабре 2012 года на соответствующие лицевые счета в бюджет
субъектов Российской Федерации были перечислены иные межбюджетные
трансферты в размере по 250,0 млн. рублей.
В свою очередь, вышеперечисленные субъекты Российской Федерации приняли на себя обязательства принять указанные трансферты, использовать их по целевому назначению и обеспечить финансирование
мероприятий по подготовке и проведению ЧМ по футболу 2018, связанных с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в 2012 году, в следующих объемах: Свердловская область 60,0 млн. рублей, Нижегородская область - 3,0 млн. рублей, Ростовская область - 200,0 млн. рублей и Волгоградская область - 25,0 млн. рублей.
На 2013 год Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ
«О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» по целевой статье «Реализация мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации,
связанных с проектно-изыскательскими работами в целях строительства
или реконструкции стадионов» Минспорту России предусмотрены
4950,0 млн. рублей.
Необходимо отметить, что объем иных межбюджетных трансфертов,
предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется Правилами предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по подготовке и проведению
чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации, связанные
с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 года № 879.
С учетом содержания пунктов 8-9 указанных правил, объем иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета определяется исходя из
уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, рассчитанного в соответствии с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Прави89
тельства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации», и сметной стоимости объекта-аналога в текущих ценах,
но не более 10 млрд. рублей.
Согласно расчету, произведенному по алгоритму, установленному
в пунктах 8-9 указанных правил, иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета в 2013 году могут быть предоставлены бюджетам
субъектов Российской Федерации в объеме не более 2920,0 млн. рублей.
Нераспределенный остаток средств составил 2030,0 млн. рублей.
Следует отметить, что в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 года № Пр-545 и пунктом 2 протокола совещания у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 9 апреля 2013 года № ИШ-П12-43пр
для определения стоимости строительства стадионов, возводимых к проведению ЧМ по футболу 2018, используется стоимость строительства
стадиона в г. Казани (далее - объект-аналог).
Сметная стоимость строительства объекта-аналога на основании положительных заключений ФГУ «Главгосэкспертиза России» от 3 декабря 2010 года № 1204-10/ГГЭ-7105/10, ФАУ «Главгосэкспертиза России»
от 29 декабря 2012 года № 1248-12/ГГЭ-7105/10, ФАУ «Главгосэкспертиза
России» от 4 июля 2013 года № 546-13/ГГЭ-7105/10 составляет 14,4 млрд.
рублей в ценах соответствующих лет.
Минспорт России, принимая во внимание низкий уровень бюджетной
обеспеченности регионов, участвующих в подготовке к проведению ЧМ по
футболу 2018, подготовил проект изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 года № 879 в части увеличения стоимости объекта-аналога с 10,0 млрд. рублей до 14,4 млрд. рублей для
расчета объема иных межбюджетных трансфертов и направил указанный
проект в Минфин России (письмо от 12 июля 2013 года № ПН-06-09/4052).
В свою очередь, Минфин России данный проект изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 года № 879
не поддержал, обосновывая свое решение тем, что данное изменение повлечет за собой увеличение стоимости проектно-изыскательских работ в целом, так как согласно пункту 9 постановления Правительства Российской
Федерации от 1 сентября 2012 года № 879 потребность субъекта Российской Федерации в средствах на мероприятия, связанные с проектноизыскательскими работами, определяется как 8 % от сметной стоимости
объекта-аналога в текущих ценах (письмо Минфина России от 20 августа
2013 года № 12-09-03/6/34223).
Таким образом, бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» по целе90
вой статье «Реализация мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации, связанных
с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов» в сумме 2030,0 млн. рублей, в 2013 году Минспортом России не могут быть использованы на указанные цели.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля
2013 года № 1321-р утверждено распределение иных межбюджетных
трансфертов, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по подготовке
и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими
работами в целях строительства и реконструкции стадионов: Республика
Мордовия - 560,0 млн. рублей, Волгоградская область - 310,0 млн. рублей,
Калининградская область - 560,0 млн. рублей, Нижегородская область 310,0 млн. рублей, Ростовская область - 310,0 млн. рублей, Свердловская
область - 310,0 млн. рублей, Самарская область - 560,0 млн. рублей.
По информации, представленной Минспортом России в рамках экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг использования средств федерального бюджета на подготовку и проведение в Российской Федерации
чемпионата мира по футболу 2018 года», в 2013 году Минспорт России заключил 7 соглашений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на
мероприятия по подготовке и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные
с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов, с правительствами Свердловской, Нижегородской, Ростовской, Волгоградской, Самарской, Калининградской областей и Республики Мордовия.
Согласно указанным соглашениям Минспорт России обязуется в 2013 году профинансировать из федерального бюджета бюджеты субъектов Российской Федерации в объемах, утвержденных распоряжением Правительства
Российской Федерации от 26 июля 2013 года № 1321-р.
При этом правительства субъектов Российской Федерации взяли на
себя обязательства в 2013 году обеспечить финансирование проектных
работ за счет бюджетов субъектов Российской Федерации в следующих
объемах: Свердловская область - 156,0 млн. рублей, Волгоградская область - 250,0 млн. рублей, Нижегородская область - 240,0 млн. рублей,
Ростовская область - 0,5 млн. рублей, Самарская область - 145,03 млн.
рублей, Калининградская область - 254,93 млн. рублей, Республика Мордовия - 35,0 млн. рублей.
Таким образом, согласно соглашениям стороны взяли на себя обязательства профинансировать проектно-изыскательские работы в целях
строительства и реконструкции стадионов в 2012-2013 годах в следующих
объемах:
91
Спортивный объект
«Центральный стадион. Комплекс» в г. Екатеринбурге
«Строительство стадиона на
45000 зрителей для проведения
Чемпионата мира по футболу
2018 года» г. Нижний Новгород
«Строительство футбольного стадиона на левобережной зоне
г. Ростова-на-Дону»
«Стадион с инфраструктурой
в г. Волгограде Волгоградской
области»
«Проектирование и строительство стадиона с инфраструктурой
в городском округе Самара»
«Стадион Чемпионата мира
ФИФА в г. Калининграде»
«Строительство стадиона на 45000
зрительских мест, г. Саранск,
в районе ул. Волгоградская»
Итого
2012 г.
федеральбюджет
ный
субъекта
бюджет
РФ
2013 г.
федеральбюджет
ный
субъекта
бюджет
РФ
(млн. руб.)
Всего
федеральбюджет
ный
субъекта
бюджет
РФ
250,0
60,0
310,0
156,00
560,0
216,00
250,0
3,0
310,0
240,00
560,0
243,00
250,0
200,0
310,0
0,50
560,0
200,50
250,0
25,0
310,0
250,00
560,0
275,00
-
-
560,0
145,03
560,0
145,03
-
-
560,0
254,93
560,0
254,93
1000,0
288,0
560,0
2920,0
35,00
1081,46
560,0
3920,0
35,00
1369,46
Предоставление из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели
в 2014 году не предусмотрено. В то же время согласно заключенным государственным контрактам на осуществление проектно-изыскательских работ
в целях строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки
к проведению ЧМ по футболу 2018 окончательный расчет за выполненные
работы предусмотрен в 2014 году.
В целях осуществления контроля за финансированием субъектами Российской Федерации проектно-изыскательских работ в 2014-2015 годах
Минспортом России были запрошены гарантийные письма от субъектов Российской Федерации о включении расходов на финансирование проектноизыскательских работ в проекты законов о бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
представили в Минспорт России письменные гарантии о выделении
средств из бюджетов субъектов Российской Федерации на завершение выполнения проектно-изыскательских работ и оплату соответствующих государственных контрактов.
В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской
Федерации (протокол от 28 октября 2013 года № 43К (934) Счетной палатой Российской Федерации у органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, а также у контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации была запрошена информация (по состоянию на
октябрь 2013 года) о наличии в областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов бюджетных ассигнований на исполнение
92
расходных обязательств по софинансированию мероприятий, связанных
с подготовкой и проведением ЧМ по футболу 2018 (в части проектноизыскательских работ в целях строительства или реконструкции стадионов).
Из представленной на указанный запрос информации следует, что, несмотря на данные Минспорту России гарантии, проектами законов об областных бюджетах на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов
бюджетные ассигнования в необходимых для завершения выполнения
проектно-изыскательских работ и оплаты соответствующих государственных контрактов объемах не предусмотрены в Свердловской и Волгоградской областях.
В 2013 году Минспортом России на соответствующие лицевые счета
в бюджет субъектов Российской Федерации перечислены иные межбюджетные трансферты в общей сумме 2920,0 млн. рублей, в том числе на счета
УФК по: Волгоградской области - 310,0 млн. рублей, Ростовской области 310,0 млн. рублей, Нижегородской области - 310,0 млн. рублей, Самарской
области - 560,0 млн. рублей, Свердловской области - 310,0 млн. рублей,
Калининградской области - 560,0 млн. рублей, Республике Мордовия 560,0 млн. рублей.
Исполнительными органами субъектов Российской Федерации за счет
средств бюджетов субъектов Российской Федерации проектно-изыскательские
работы в течение 2012-2013 годов фактически оплачены в сумме 507,70 млн.
рублей, в том числе: Свердловской областью - 104,27 млн. рублей, Нижегородской областью - 113,62 млн. рублей, Ростовской областью - 17,88 млн.
рублей, Волгоградской областью - 17,0 млн. рублей, Калининградской областью - 254,93 млн. рублей.
Как показала проверка, в 2012 году со стороны правительств Волгоградской и Ростовской областей не соблюдены условия, предусмотренные соглашением, в части обеспечения софинансирования из бюджета Волгоградской
области в сумме 25,0 млн. рублей и бюджета Ростовской области в сумме
182,121 млн. рублей.
Предоставление иных межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета осуществляется в соответствии с заключенными соглашениями,
предусматривающими финансовые обязательства субъектов Российской
Федерации об объеме денежных средств, выделяемых на проектноизыскательские работы за счет средств регионального бюджета. При заключении соглашений о предоставлении трансфертов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлены выписки
из закона о региональном бюджете на соответствующий год, подтверждающие объемы финансовых ресурсов, предусмотренные к выделению
из регионального бюджета.
Однако последующими изменениями, вносимыми в закон о региональном бюджете, сумма выделяемых денежных средств на указанные цели
93
может быть изменена в сторону уменьшения. В результате субъектами
Российской Федерации нарушаются условия софинансирования объектов,
определенные соглашениями о предоставлении трансфертов на соответствующий год.
Так, в бюджете Волгоградской области после подачи заявки в Минспорт
России на предоставление иных межбюджетных трансфертов ассигнования
на мероприятия по подготовке и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов, были сокращены. Законом Волгоградской области
от 21 ноября 2012 года № 157-ОД «О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 15 декабря 2011 года № 2266-ОД «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» бюджетные ассигнования на указанные цели были уменьшены до 5,3 млн. рублей, или на
100,0 млн. рублей. Таким образом, на момент заключения соглашения между
Минспортом России и правительством Волгоградской области в бюджете
Волгоградской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов
бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств по финансовому обеспечению мероприятия по разработке проектной документации по
объекту «Стадион с инфраструктурой в г. Волгограде Волгоградской области» в необходимом объеме не предусматривались.
По информации, представленной Контрольно-счетной палатой Волгоградской области (письмо от 31 октября 2013 года № 01КСП-02-04/1778),
проектом закона о внесении изменений в Закон № 181-ОД, принятого Волгоградской областной Думой в первом чтении 24 октября 2013 года, бюджетные ассигнования в 2013 году на мероприятия, связанные с проектноизыскательскими работами в целях строительства стадиона, планируется
уменьшить до 17,0 млн. рублей, или на 233,0 млн. рублей.
В ходе контрольного мероприятия установлено, что правительства Калининградской, Самарской, Ростовской, Свердловской, Волгоградской,
Нижегородской областей и Республики Мордовия при заключении соглашений с Минспортом России гарантировали предоставление на своих территориях земельного участка для строительства стадионов для ЧМ по футболу
2018, сохранение профильной деятельности стадионов после проведения
чемпионата, организацию эксплуатации и содержания стадионов после
проведения чемпионата без привлечения средств федерального бюджета,
выполнение всех условий соглашений, которые заключены правительствами субъектов Российской Федерации с Минспортом России.
По состоянию на октябрь 2013 года обязательства федерального бюджета по финансированию мероприятий по подготовке и проведению ЧМ
по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими работами в целях
строительства или реконструкции стадионов, исполняются в полном объеме и в установленные сроки. В то же время есть основания полагать, что
94
некоторые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не выполнят принятые на себя обязательства в части обеспечения софинансирования проектно-изыскательских работ, что является одним из
рисков нарушения установленных сроков проектирования и строительства
спортивных объектов, возводимых к ЧМ по футболу 2018.
Соглашениями о предоставлении иных межбюджетных трансфертов,
заключенными между Минспортом России и субъектами Российской Федерации, предусмотрена оценка эффективности использования иных межбюджетных трансфертов по следующим показателям результативности
предоставления иных межбюджетных трансфертов:
- освоение средств, выделенных в текущем финансовом году на реализацию мероприятий, указанных в соглашениях;
- соблюдение сроков реализации мероприятий;
- завершение реализации мероприятий, указанных в соглашениях, в течение года, в котором субъектам Российской Федерации были предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Как показала проверка, методика проведения оценки эффективности использования иных межбюджетных трансфертов в Минспорте России отсутствовала.
Принимая во внимание, что социально-экономическая эффективность
выделенных средств федерального бюджета на мероприятия по подготовке
и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими
работами в целях строительства или реконструкции стадионов, отражается в гарантированном обеспечении необходимого финансирования проектно-изыскательских работ и, соответственно, выполнении данных работ
в установленные сроки, Минспорт России оценивал результативность
предоставления иных межбюджетных трансфертов по данным показателям на текущем этапе.
На совещании по оценке эффективности использования иных межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации в 2012 году на выполнение проектно-изыскательских работ в целях строительства футбольного стадиона для проведения матчей
чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации (протокол от 5 сентября 2013 года б/н) признано, что правительствами Свердловской, Нижегородской, Ростовской и Волгоградской областей обеспечено целевое, адресное и эффективное использование предоставленных
в 2012 году иных межбюджетных трансфертов.
В то же время оценка эффективности использования бюджетных средств
по показателям результативности предоставления иных межбюджетных
трансфертов, установленным в соглашениях, в текущем году, если рассматривать, например, 2012 год, не отражает реального состояния дел, поскольку соглашение заключается на один год, а продолжительность про95
ектно-изыскательских работ в целях строительства или реконструкции
стадионов более чем 3 года.
Как было указано выше, Президент Российской Федерации дал указание Правительству Российской Федерации в целях обеспечения эффективности расходования бюджетных средств и недопущения увеличения стоимости строительства объектов при подготовке к ЧМ по футболу 2018
(с учетом анализа международного опыта и опыта возведения спортивных
объектов для проведения XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани)
провести ряд соответствующих мероприятий (поручение от 19 марта
2013 года № Пр-545), в частности: разработать систему показателей
оценки эффективности расходов на строительство стадионов, в том числе
на создание одного зрительского места; проработать вопрос об утверждении проекта повторного применения для стадионов, возводимых к ЧМ по
футболу 2018.
Проверка исполнения вышеуказанного поручения по вопросу разработки системы показателей оценки эффективности расходов на строительство
стадионов показала следующее.
При выделении финансирования для строительства футбольных стадионов будут использованы Правила проведения проверки инвестиционных
проектов на предмет эффективности использования средств федерального
бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года № 590,
а также Методика оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденная приказом Минэкономразвития России от 24 февраля 2009 года № 58.
Указанная методика рекомендует показатели, характеризующие конечные
социально-экономические результаты реализации проекта по различным видам деятельности и типам проектов, при этом заявитель вправе дополнить
рекомендуемые показатели или определить иные показатели с учетом специфики инвестиционного проекта.
В дополнение к показателям эффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, Минспортом России предложены следующие показатели:
- комплексный показатель эффективности строительства и эксплуатации
футбольного стадиона исходя из стоимости затрат на строительство и эксплуатацию стадиона, а также доходов, получаемых от его эксплуатации;
- показатель вариативных отклонений стоимости строительства стадионов;
- показатель вариативных отклонений стоимости строительства одного
зрительского места стадиона.
Как показала проверка, перечисленные показатели нормативным документом не утверждены.
По вопросу об утверждении проекта повторного применения для стадионов, возводимых к ЧМ по футболу 2018, установлено следующее.
96
По информации, представленной Минспортом России, при рассмотрении возможности повторного применения решений, принятых при проектировании стадиона в г. Казани, для стадионов в городах Калининграде,
Ростове-на-Дону, Самаре, Саранске, Волгограде, Екатеринбурге и Нижнем
Новгороде учитывались следующие параметры:
- инженерно-геологические и гидрогеологические условия участков
строительства, индивидуальные для каждого стадиона, что повлияло на
выбор различных конструктивных решений фундаментов;
- рельеф участков строительства стадионов, что определило различные
планировочные решения;
- различная вместимость базовых стадионов (от 28 тыс. мест в г. Саранске
до 45 тыс. мест в Нижнем Новгороде);
- архитектурные решения фасадов стадионов и связанных с ними покрытий, устанавливаемых над трибунами, которые обусловлены индивидуальным историческим и градостроительным контекстом города и являются
демонстрацией архитектурных и строительных возможностей России;
- различные технические условия на присоединение инженерных коммуникаций для каждой площадки строительства;
- выбор инженерного оборудования для каждого региона, ориентированный на максимальное применение продукции региональных производителей.
Как было отмечено, в качестве объекта-аналога для определения стоимости выполнения проектно-изыскательских работ и предельной стоимости
строительства одного стадиона определен футбольный стадион в г. Казани
вместимостью 45 тыс. зрителей. По информации Минспорта России, возможность повторного применения решений, принятых при строительстве
стадиона в г. Казани, в разрабатываемых проектах предусматривается при
использовании технологических решений по проектированию футбольного
поля, помещений ремонтных мастерских, помещений служб безопасности,
административных и офисных помещений, пищеблоков, медицинских кабинетов. Ориентировочная сметная стоимость указанных решений в проектировании и строительстве составляет около 60 % от общей стоимости
строительства одного стадиона.
В то же время необходимо отметить, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в сфере подготовки и проведения матчей ЧМ по футболу 2018, провели конкурсы на право
выполнения работ по разработке проектной документации по строительству и реконструкции стадионов к ЧМ по футболу 2018 в октябре-декабре
2012 года, то есть задолго до принятия решения о том, чтобы в качестве
объекта-аналога для определения стоимости выполнения проектноизыскательских работ использовать футбольный стадион в г. Казани.
97
Следует также отметить, что проектирование и строительство футбольного стадиона в г. Казани осуществлялось с 2009 года для проведения
XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани и соответствовало требованиям Международной федерации студенческого спорта. Основные
инфраструктурные параметры футбольного стадиона в г. Казани не в полной степени отвечают требования руководства ФИФА «Футбольные стадионы: технические рекомендации и требования» (издание 5, 2011 год).
При этом Соглашением о проведении Чемпионата мира по футболу ФИФА
2018/2022, заключенного между Международной федерацией футбольных
ассоциаций и автономной некоммерческой организацией «Организационный комитет «Россия-2018/2022», предусматривается проведение чемпионата на футбольных стадионах, соответствующих указанным требованиям.
В связи с чем футбольный стадион в г. Казани на сегодняшний день для
проведения ЧМ по футболу требует доработки до стандартов ФИФА.
По информации Минспорта России, на указанные цели может потребоваться расчетно около 630,0 млн. рублей.
Финансирование строительства футбольного стадиона на 45 тыс. зрителей
в г. Казани осуществлялось за счет субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 22 июня 2009 года № 520 «О предоставлении
субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан в целях
софинансирования строительства объектов для проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани», от 6 февраля 2010 года № 61
«О предоставлении в 2010 году субсидии из федерального бюджета бюджету
Республики Татарстан в целях софинансирования строительства объектов
для проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани»
и от 27 декабря 2010 года № 1144 «О предоставлении в 2011 году субсидии
из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан в целях софинансирования строительства объектов для проведения XXVII Всемирной летней
универсиады 2013 года в г. Казани».
Минспортом России на основании указанных постановлений Правительства Российской Федерации из федерального бюджета предоставлена субсидия бюджету Республики Татарстан для строительства стадиона, предназначенного для проведения церемоний открытия и закрытия XXVII Всемирной
летней универсиады в г. Казани, в общем объеме 10,18 млрд. рублей. Субсидия предоставлялась в целом на мероприятие, без пообъектного распределения общего объема.
При этом, как было указано выше, сметная стоимость строительства
стадиона в г. Казани на основании положительных заключений ФГУ
«Главгосэкспертиза России» составляет 14,47 млрд. рублей в ценах соответствующих лет.
Президентом Республики Татарстан Р.Н. Миннихановым направлено
обращение от 10 июня 2013 года № 01-7754 в Правительство Российской
98
Федерации о дофинансировании мероприятий по завершению строительства и вводу в эксплуатацию футбольного стадиона на 45 тыс. зрителей
в г. Казани.
Проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный
закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014
и 2015 годов» Минспорту России предусмотрены бюджетные ассигнования
в виде иных межбюджетных трансфертов в целях компенсации затрат на
строительство футбольного стадиона на 45 тыс. зрителей для проведения
XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани в объеме 4,29 млрд.
рублей.
Одновременно указанным проектом федерального закона Минспорту
России планируется уменьшить ассигнования федерального бюджета в объеме 2,03 млрд. рублей, предусмотренные Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов» по целевой статье «Реализация мероприятий по
подготовке и проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации, связанных с проектно-изыскательскими работами в целях
строительства или реконструкции стадионов».
Счетной палатой Российской Федерации в 2011 году проведено контрольное мероприятие «Проверка использования бюджетных средств
и средств внебюджетных источников на организацию, подготовку и проведение ХХVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани в 20092010 годах и истекший период 2011 года» (совместно со Счетной палатой
Республики Татарстан) на государственном унитарном предприятии «Татинвестгражданпроект» (г. Казань). Стоимость проектных работ по комплексу спортивных объектов составила 1129,62 млн. рублей, в том числе
стоимость проектирования футбольного стадиона в г. Казани - 189,85 млн.
рублей (государственный контракт от 26 ноября 2009 года № 55 заключен
между Минстроем Республики Татарстан и государственным унитарным
предприятием «Татинвестгражданпроект»).
Как показала проверка, разработка первоначальной проектной документации и ее утверждение Управлением Государственной вневедомственной экспертизы Республики Татарстан производились на основании
проектов-аналогов по разделам строительно-монтажных работ в укрупненном виде с последующей корректировкой проектной документации по
ходу осуществления строительных работ. При этом оплата дополнительных
проектных работ в части внесения изменений и дополнений в проектную
документацию в течение всего периода строительства объектов государственным контрактом не допускалась.
В нарушение пункта 3 приказа Минфина России от 24 октября 2008 года
№ 116н «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету «Учет договоров строительного подряда» (ПБУ 2/2008) раздельный учет расходов по
проведению проектно-изыскательских работ по спортивным объектам не
99
осуществлялся. В связи с этим определить фактические расходы государственного унитарного предприятия «Татинвестгражданпроект» на проектноизыскательские работы по объекту «Футбольный стадион на 45 тыс. зрителей в г. Казани» не представлялось возможным.
3. Соблюдение норм и требований Международной федерации
футбольных ассоциаций (ФИФА) при проектировании
и строительстве спортивных объектов, а также обязательств
Российской Федерации перед ФИФА
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от
1 сентября 2012 года № 879 приказом Минспорта России от 10 сентября
2012 года № 189 утверждены типовые требования к техническим заданиям на
проектирование строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской
Федерации.
Согласно указанным требованиям технические задания на проектирование строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки
к проведению ЧМ по футболу 2018 должны соответствовать положениям
Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический
регламент о безопасности зданий и сооружений».
Основные инфраструктурные параметры стадиона, включаемые в технические задания на проектирование строительства или реконструкции
стадионов, должны соответствовать следующим характеристикам:
- для стадиона, предназначенного для проведения матчей группового
этапа и (или) 1/8 финала, 1/4 финала и (или) матча за 3 место, вместимость
трибун должна быть не менее 40000 мест;
- для стадиона, предназначенного для проведения матчей полуфинала,
вместимость трибун должна быть не менее 60000 мест;
- для стадиона, предназначенного для проведения матчей открытия
и (или) финала, вместимость трибун должна быть не менее 80000 мест;
- общая вместимость зрительских мест стадиона должна быть больше
вместимости трибун на 10 %;
- для стадиона, предназначенного для проведения матчей группового
этапа, 1/8 финала и (или) 1/4 финала, ложи гостеприимства должны составлять 5 % от общей вместимости стадиона;
- для стадиона, предназначенного для проведения матчей открытия, полуфинала и (или) финала, ложи гостеприимства должны составлять 8 % от
общей вместимости стадиона;
- тип покрытия игрового поля - натуральное;
- общий размер игрового поля должен соответствовать следующим параметрам: длина - 125 м, ширина - 85 м;
- освещение игрового поля должно включать комплект прожекторов
с минимальной мощностью 2000 люкс.
100
Требования Минспорта России отвечают требованиям руководства
ФИФА «Футбольные стадионы: технические рекомендации и требования»
(издание 5, 2011 год) и Соглашения о проведении Чемпионата мира по
футболу ФИФА 2018/2022, заключенного между Международной федерацией футбольных ассоциаций и автономной некоммерческой организацией
«Организационный комитет «Россия-2018/2022».
Сроки готовности стадионов: стадиона Кубка конфедераций - 1 мая
2016 года, стадиона Чемпионата мира по футболу - 1 мая 2017 года.
Одним из ключевых вопросов при строительстве стадионов является
вопрос «наследия», то есть использования стадионов после завершения
ЧМ по футболу 2018. По мнению Минспорта России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, стадионы должны активно использоваться для проведения спортивных соревнований разных уровней, нести социальную нагрузку, а также использоваться в коммерческих целях,
чтобы компенсировать в дальнейшем расходы на их содержание. В то же
время при применении данной концепции строительства стадионов стоимость спортивного сооружения увеличивается на 10-15 процентов.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25 февраля
1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Правилами проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные
вложения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года № 590, в отношении инвестиционных проектов, сметная стоимость которых превышает 8 млрд. рублей, Минэкономразвития России осуществляет проверку на предмет эффективности
использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные
вложения. Положительное заключение является обязательным условием для
принятия решения о предоставлении средств федерального бюджета на
реализацию инвестиционного проекта.
Минспортом России были представлены в Минэкономразвития России
технические задания на проектирование стадионов с указанием предполагаемой (предельной) стоимости строительства и реконструкции - 15,2 млрд.
рублей, рассчитанной на основе проекта-аналога (стадион в г. Казани) в ценах 2013 года. Предполагаемая (предельная) стоимость стадионов определена
на основе двух положительных заключений государственной экспертизы по
проекту-аналогу: базового (от 3 декабря 2010 года № 1194-10/ГГЭ-7105/05
и № 1204-10/ГГЭ-7105/10) и на дополнительные работы (от 29 декабря
2012 года № 1247-12/ГГЭ-7105/05 и № 1248-12/ГГЭ-7105/10), с пересчетом
в ценах 2013 года.
По мнению Минэкономразвития России (письма Минэкономразвития
России от 27 мая 2013 года № 10320-ОС/Д14и и от 5 июня 2013 года
101
№ 11164-С/Д14и), при определении предельной стоимости строительства
стадионов должны быть исключены расходы на трансформируемые и временные конструкции (предусматривающие уменьшение количества мест
до 33 тыс. мест), помещения коммерческого назначения и не связанные
с проведением чемпионата мира по футболу решения, как не имеющие
права на получение финансирования из федерального бюджета.
Однако проектом стадиона в г. Казани предусмотрены объекты коммерческого назначения (боулинг-центр на 8 дорожек, киноцентр на 540 человек, универсально-спортивный зал и др.). Кроме того, проектные решения строительства стадиона в г. Казани по дополнительным работам
предусматривали также уточнение назначения объекта во время проведения чемпионата мира по водным видам спорта (в том числе установку двух
временных чаш бассейнов), функционального назначения подтрибунных
помещений (промтоварного магазина, выставочного зала и др.). Стоимость
дополнительных работ составила 3596,0 млн. рублей в ценах 2012 года.
Исходя из вышеизложенного, по мнению Минэкономразвития России,
общая площадь стадионов, возводимых к ЧМ по футболу 2018, должна быть
уменьшена на 10-15 % по сравнению со стадионом в г. Казани, что, соответственно, уменьшило бы предельную стоимость строительства и реконструкции стадионов.
Таким образом, на момент проверки не вынесено решение по одному из
ключевых вопросов строительства стадионов - вопросу их «наследия».
В то же время опыт проведения XXVII Всемирной летней универсиады
2013 года в г. Казани свидетельствует о необходимости учитывать вопрос
«наследия» спортивных объектов при их строительстве.
В сентябре 2013 года Счетной палатой Российской Федерации доложено
Президенту Российской Федерации В.В. Путину об итогах проверки расходования бюджетных средств при подготовке и проведении XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, в том числе о выполнении Концепции наследия XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года
в г. Казани (письмо от 16 сентября 2013 года № 01-1814/12-03).
4. Анализ выделения и использования земельных участков
для строительства спортивных объектов
Согласно требованиям ФИФА при проектировании стадиона ЧМ по футболу 2018 должны быть учтены такие стратегические факторы, как наличие
достаточного места для беспрепятственного и безопасного перемещения вокруг стадиона больших масс людей, близость стадиона к ключевым транспортным элементам (дороги, мосты, вокзалы, маршруты общественного
транспорта, аэропорты), наличие гостиниц, центров общественной и коммерческой жизни города.
102
Также при проектировании стадиона должен быть учтен тот факт, что
размеры участка, на котором он находится, не исчерпываются площадью
собственно стадиона. Вокруг стадиона возводится и функционирует обязательная временная инфраструктура, включающая в себя «зону гостеприимства» (банкетные павильоны ФИФА и спонсоров ФИФА), медиа-центр
стадиона, «зону вещателей», центр волонтеров, центр аккредитации, коммерческие павильоны спонсоров, парковки (для различных целевых
групп), вертолетную площадку и др. При этом удаленность парковок четко
не регламентируется (за исключением ряда клиентских групп), так как при
планировании транспортная модель должна быть разработана индивидуально для каждого стадиона и адаптирована в соответствии со специфическими ограничениями стадиона, а также эксплуатационной обоснованностью при оценке транспортных потоков на стадион.
Таким образом, в соответствии с требованиями ФИФА для размещения
непосредственно стадиона, всех необходимых парковок и временных сооружений необходимы ориентировочные площади 23-40 га в зависимости
от уровня мероприятий, в том числе 18-24 га - непосредственно под стадион.
Земельные участки для размещения стадионов выбирались ответственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
совместно с автономной некоммерческой организацией «Организационный комитет «Россия-2018» (далее - Оргкомитет «Россия-2018») на этапе
формирования заявок регионов в составе Заявочной книги.
Следует отметить, что Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ
«О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по
футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает особенности регулирования градостроительной деятельности,
проведения государственной экологической экспертизы, земельных, жилищных отношений, использования защитных лесов в отношении объектов
инфраструктуры ЧМ по футболу 2018. Так, до 31 декабря 2017 года на
территориях субъектов Российской Федерации, в которых будут проводиться матчи ЧМ по футболу 2018, допускается изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для размещения объектов инфраструктуры. При этом такое
изъятие будет осуществляться по более простой по сравнению с общими
нормами законодательства процедуре.
Проведенный в ходе проверки анализ выделенных земельных участков
для строительства стадионов в Калининградской, Самарской, Ростовской,
Свердловской, Волгоградской, Нижегородской областях и Республике
Мордовия показал следующее.
103
Калининградская область
В период подготовки Заявочной книги члены комиссии ФИФА осмотрели территорию г. Калининграда и рекомендовали городским и областным властям разместить стадион на острове Октябрьский в устье реки
Преголи (основной водной артерии г. Калининграда).
Согласно Заявочной книге, переданной Российской стороной ФИФА
в мае 2010 года, указанное место определено для размещения стадиона
ЧМ по футболу 2018.
Решением от 12 октября 2011 года администрация городского округа
«Город Калининград» юридически оформила согласие разместить стадион
для проведения ЧМ по футболу 2018 на острове Октябрьский (общая площадь земельного участка, который определен как границы разработки проекта планировки территории в Калининградской области, составляет 212 га),
в Московском районе г. Калининграда в соответствии с Заявочной книгой.
Выделенный на острове для размещения стадиона и спортивных объектов земельный участок площадью 78,169 га поставлен на государственный
кадастровый учет с кадастровым номером 39:15:140506:24 (внесен в государственный кадастр недвижимости 29 апреля 2011 года). Лица, в пользу
которых установлены обременения, отсутствуют.
Свидетельство о праве собственности Калининградской области на
участок выдано Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калининградской области 1 ноября
2012 года.
Следовательно, на момент проведения контрольного мероприятия
у Калининградской области имеется в собственности необходимый для
строительства стадиона земельный участок площадью 78,169 га, на который оформлены все необходимые правоустанавливающие документы.
Учитывая, что границы указанного земельного участка площадью 78,169 га
не соответствуют границам планируемого размещения объектов, агентство
по имуществу Калининградской области письмом от 17 июня 2013 года
№ НМ-2664 направило в правительство Калининградской области обосновывающие материалы (проект размежевания), с целью приведения в соответствие с требованиями ФИФА участка под строительство стадиона.
На момент проведения контрольного мероприятия проект размежевания
участка проходил согласование в правительстве Калининградской области.
В ходе проверки установлено, что до осени 2012 года альтернативные
участки для строительства областными органами власти Калининградской
области не рассматривались.
В период с 27 по 30 ноября 2012 года состоялись совещания в Минспорте России с представителями субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 6 протокола от 27-30 ноября 2012 года Минспорту России
совместно с Оргкомитетом «Россия-2018», при участии независимых экс104
пертов, было поручено до 10 декабря 2012 года осуществить инспекционный
визит в Калининградскую область по вопросу размещения стадиона ЧМ по
футболу 2018, для чего направить туда комиссию в составе представителей
Минэкономразвития России, Минспорта России, Оргкомитета «Россия-2018»
и ОАО «Моспроект-4», визит состоялся в декабре 2012 года.
В ходе инспекции рассмотрены и изучены все предполагаемые участки
для строительства, включая вариант на острове Октябрьский, вошедший
в Заявочную книгу. По итогам визита и результатам обследования участков в письме Минспорта России от 21 декабря 2012 года сделан вывод
о том, что размещение футбольного стадиона на территории острова Октябрьский сопряжено с повышенными рисками увеличения сроков и стоимости работ, поскольку делает проектирование, строительство и функционирование стадиона зависимым от развития инженерной и транспортной
инфраструктуры всей территории острова, что существенно увеличивает
объемы и сроки подготовительных и строительно-монтажных работ. Вместе с тем, принимая во внимание, что правительством Калининградской
области к моменту инспекционного визита уже проведен открытый конкурс
и определен генеральный проектировщик объекта «Стадион Чемпионата
мира ФИФА в Калининграде», Минспорт России рекомендовал правительству Калининградской области ограничиться проведением необходимых
инженерных изысканий на всей территории острова Октябрьский и представить отчет в Минспорт России в срок до 1 апреля 2013 года с указанием
сроков и подтвержденных источников финансирования выполнения работ
по образованию территории.
Правительством Калининградской области проведена экономическая
оценка строительства стадиона на всех участках, подготовлено 5 паспортов
на участки, включая остров Октябрьский, с обосновывающими материалами, которые направлены в Минспорт России письмом от 20 февраля
2013 года № 543-1/7. В письме приводится вывод правительства Калининградской области о том, что при выборе любого из альтернативных участков для
строительства объекта «Стадион Чемпионата мира ФИФА в г. Калининграде»
возникнет временная задержка начала его проектирования и строительства, что приведет к нарушению графика работ, предусмотренного Заявочной книгой. Кроме этого, альтернативные участки находятся в пределах
приаэродромной территории, что в соответствии с требованиями статьи 46
Воздушного кодекса Российской Федерации повлечет необходимость обязательного согласования проектирования и строительства стадиона с собственником аэродрома.
Минспорт России письмом от 18 марта 2013 года в правительство Калининградской области подтвердил, что решающими доводами в пользу
размещения стадиона на острове Октябрьский являются те факты, что земля находится в региональной собственности, участок сформирован, по105
ставлен на кадастровый учет, утверждены проект планировки и правила
землепользования и застройки, при этом альтернативные участки обременены правами третьих лиц и находятся на приаэродромной территории.
Следует отметить, что размещение футбольного стадиона на острове
Октябрьский сопряжено со значительными финансовыми затратами на
подготовительные работы и обустройство территории острова.
Правительством Калининградской области представлены в Минрегион
России предложения по внесению изменений в федеральную целевую программу развития Калининградской области до 2015 года в части перераспределения объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на 2014 и 2015 годы. Общие затраты на подготовительные работы
и обустройство территории всего острова Октябрьский оцениваются
в 12,56 млрд. рублей.
Согласно письму правительства Калининградской области от 8 октября
2013 года № 3842-1/7, направленному в Минспорт России, предварительная
стоимость строительно-монтажных работ по инженерной подготовке непосредственно территории размещения футбольного стадиона в г. Калининграде составляет 1300,0 млн. рублей.
В настоящее время проектная документация строительно-монтажных работ по инженерной подготовке территории размещения футбольного стадиона в г. Калининграде проходит экспертизу в государственном автономном
учреждении Калининградской области «Центр проектных экспертиз».
Правительство Калининградской области совместно с Минрегионом России провело ревизию федеральной целевой программы развития Калининградской области до 2015 года и изыскало резервы финансовых ресурсов на
осуществление в 2013 году начала работ по инженерной подготовке территории размещения футбольного стадиона в объеме 525,9 млн. рублей (из них
429,7 млн. рублей - средства федерального бюджета, 96,2 млн. рублей - средства областного бюджета).
Самарская область
В рамках исполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 9 октября 2009 года № 1469-р 16 декабря 2009 года г. Самару с целью
определения места строительства стадиона на 45 тыс. зрителей посетила экспертная группа автономной некоммерческой организации «Заявочный комитет «Россия-2018», которой были рассмотрены шесть возможных вариантов
размещения стадиона. В результате проведенного анализа из всех предложений остались к рассмотрению площадка на стрелке рек Волги и Самары
и площадка на территории государственного производственного предприятия «Завод им. Масленникова».
На совещании у губернатора Самарской области 30 декабря 2010 года
в качестве площадки для строительства футбольного стадиона выбрана
территория Самарского речного порта на стрелке рек Волги и Самары, од106
нако указанная территория имеет ряд отрицательных характеристик, в частности: необходимость выноса грузового порта на другую территорию,
что потребует дополнительных затрат в объеме 2 млрд. рублей; перенос на
новое место электроподстанции (ориентировочная сумма затрат - 1,52,0 млрд. рублей); наличие на данной территории 157 правообладателей
земельных участков и объектов недвижимости, а также признание данной
территории зоной возможного катастрофического затопления.
В связи с изложенным на выездном совещании 12 октября 2012 года
принято решение о подготовке министерством строительства Самарской
области схемы размещения стадиона на территории Радиоцентра № 3.
Следует отметить, прочие документы о причине выбора варианта размещения стадиона на площадке Радиоцентра № 3, а также об источнике
и инициаторе предложения отсутствуют. Представленные в ходе контрольного мероприятия министерством строительства Самарской области
предварительные расчеты строительства стадиона показали, что сумма
затрат по площадке Радиоцентра № 3 составила бы 30800,2 млн. рублей,
по площадке на стрелке рек Волги и Самары - 49572,6 млн. рублей.
На момент проведения контрольного мероприятия администрацией городского округа Самара совместно с министерством строительства Самарской области осуществлялись мероприятия по внесению изменений (с учетом планируемого строительства на территории Радиоцентра № 3)
в Генеральный план городского округа Самара.
По состоянию на 23 июня 2013 года проведен сбор исходных данных,
связанных с предстоящей разработкой проекта, и определены границы
разработки проекта планировки территории (230 га для размещения стадиона и иных объектов, ранее проект планировки по площадке на стрелке
рек Волги и Самары был разработан на площадь в 110 гектаров).
На площадке в 230 га предусмотрено размещение стадиона и объектов
инфраструктуры - 27 га (в дальнейшем после проведения чемпионата мира конгресс-холл), парковой зоны - 97 га, объектов спорта - 29 га, гостиниц - 5 га
и парковок автотранспорта - 28 га, всего - 186 га. Информация по использованию остальной территории в 44 га в рамках контрольного мероприятия не
представлена.
По состоянию на 23 июня 2013 года земельный участок, определенный
под строительство стадиона в городском округе Самара, находился в собственности Российской Федерации и закреплен на праве хозяйственного
ведения за ФГУП «РТРС» Минкомсвязи России.
С инициативой о передаче в собственность Самарской области указанного земельного участка губернатор Самарской области обратился письмом от
24 октября 2012 года к Президенту Российской Федерации В.В. Путину, который 26 октября 2012 года вынес положительную резолюцию.
107
Указанная инициатива поддержана Минэкономразвития России, Минспортом России, Оргкомитетом «Россия-2018» и ФИФА.
На совещании 19 декабря 2012 года в Минэкономразвития России
принято решение об утверждении перечня объектов инфраструктуры,
планируемых к строительству на территории Радиоцентра № 3, и даны
рекомендации Минспорту России, Минфину России, Минкомсвязи России совместно с правительством Самарской области проработать вопрос
о включении финансирования строительства стадиона в городском округе
Самара и компенсационных затрат по переносу линий и сооружений связи
ФГУП «РТРС» в Программу подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу. При этом Минэкономразвития России указало, что обоснование необходимости предоставления
земельного участка площадью 230 га требует дополнительной проработки.
По итогам данного совещания Минэкономразвития России письмом
Президенту Российской Федерации от 25 декабря 2012 года направило
проект переноса и переустройства линий и сооружений связи, расположенных на территории Радиоцентра № 3 и закрепленных на праве хозяйственного ведения за ФГУП «РТРС». В данном письме отмечалась необходимость определения источников компенсационных затрат в связи с таким
переносом и обращалось внимание на необходимость дополнительной
проработки вопроса о целесообразности выделения земельного участка
площадью 230 га.
Проект распоряжения Правительства Российской Федерации о переносе
и переустройстве линий связи, сооружений связи и иного имущества радиовещательного комплекса в связи со строительством спортивных сооружений для проведения ЧМ по футболу 2018 направлен в Минэкономразвития России 21 марта 2013 года.
В целях выполнения проектно-изыскательских работ для строительства
стадиона на территории Радиоцентра № 3 министерство строительства Самарской области 11 февраля 2013 года заключило с Территориальным
управлением Федерального агентства по управлению государственным
имуществом в Самарской области соглашение «О временном занятии земельного участка», в соответствии с которым министерству строительства
Самарской области предоставлено право временно, сроком на один год,
занять часть земельного участка площадью 27 га, являющуюся частью территории Радиоцентра № 3.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 сентября
2013 года № 1685-р принято решение о переносе и переустройстве находящихся в федеральной собственности и закрепленных на праве хозяйственного ведения за ФГУП «РТРС» линий связи, сооружений связи и иных
объектов радиовещательного комплекса, расположенных на земельном участке в г. Самаре (Кировский район, 16 км Московского шоссе, ул. Дальняя,
108
д. 7), в связи со строительством комплекса спортивных сооружений в соответствии с Программой подготовки к проведению в 2018 году в Российской
Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 518.
С целью выполнения мероприятия по переносу указанных объектов
в Программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу предусмотрено 1371,0 млн. рублей. В то
же время Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
ассигнования из федерального бюджета на указанные цели не предусмотрены. Не предусмотрены они и в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
Нижегородская область
Первоначально автономной некоммерческой организацией «Заявочный
комитет «Россия-2018» для включения в Заявочную книгу был выбран земельный участок, расположенный в районе Гребного канала (г. Нижний
Новгород).
В дальнейшем была проведена оценка экономической эффективности
выбора земельного участка. При выборе площадки под строительство учитывались: местоположение участка в системе города, транспортная доступность, инженерное обеспечение и подготовка территории. Наличие
прав третьих лиц на участки не учитывалось ввиду отсутствия информации о возможных расходах на изъятие участков и расположенных на них
объектов недвижимости. В связи с тем, что выбранная ранее под строительство стадиона площадка в районе Гребного канала потребует значительных подготовительных работ по инженерной подготовке территории
и обеспечению транспортной доступности, для размещения футбольного
стадиона был выбран новый участок в районе Стрелки, расположенный
в границах улиц Бетанкура, Керченской, Самаркандской и набережной реки Волги в Канавинском районе города.
Замена места размещения стадиона согласована Оргкомитетом «Россия-2018». Инвестиционным советом при губернаторе Нижегородской
области (далее - инвестиционный совет) принято решение от 15 марта
2012 года № 7699-130-5294 о возможном предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 215800 кв. м, расположенного в Канавинском районе (г. Нижний Новгород, квартал ул. Бетанкура, набережной
р. Волги, ул. Должанской, ул. Самаркандской), для проведения проектноизыскательских работ в целях строительства стадиона, при условии освобождения земельного участка от прав третьих лиц. Также указанным решением министерству государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области (далее - мингосимущество НО) рекомендовано в срок до
109
16 мая 2013 года осуществить необходимые мероприятия и правовые процедуры для освобождения земельного участка от прав третьих лиц.
Принадлежащий Нижегородской области земельный участок общей
площадью 117986 кв. м на основании распоряжения правительства Нижегородской области от 7 июня 2012 года № 1186-р предоставлен ГКУ НО «Нижегородстройзаказчик» для проведения проектно-изыскательских работ.
Решение о предоставлении ГКУ НО «Нижегородстройзаказчик» оставшейся части земельного участка на момент проведения проверки отсутствует. Согласно представленной информации задержка в предоставлении
земельного участка не препятствует выполнению проектных и изыскательских работ. В целом в границы земельного участка, отведенного под
строительство стадиона, попадают 10 земельных участков общей площадью
248904 кв. м (включая резервный участок ООО «Нижегородский порт» площадью 191200 кв. м, из которых в отведенный под строительство стадиона
участок попадает 5000 кв. м) и 34 расположенных на них объекта недвижимости. Кроме того, на одном из земельных участков, право собственности на
которые не разграничено, выявлены 33 ж/б гаража и 5 металлических контейнеров (ГСК «Портовик» и ГСК «Гавань-4»).
По состоянию на 3 июля 2013 года мингосимуществом НО за счет
средств областного бюджета осуществлен выкуп у ОАО «Судоходная
компания «Волжское пароходство» 4 объектов недвижимого имущества
по оценочной стоимости 250000,0 тыс. рублей. На выкупленные объекты
недвижимого имущества зарегистрировано право собственности Нижегородской области. На земельный участок общей площадью 13876 кв. м,
на котором расположены выкупленные объекты недвижимого имущества, право собственности Нижегородской области не оформлено.
Поскольку комплекс мероприятий по формированию земельного участка, отведенного под строительство стадиона, необходимо проводить
в кратчайшие сроки, освобождение земельных участков, попадающих непосредственно в зону строительства стадиона, осуществлялось в соответствии с Законом Нижегородской области от 8 мая 2003 года № 31-3
«Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской
области». На момент проведения проверки вступил в силу Федеральный
закон от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ, который позволяет проводить процедуру изъятия (резервирования) земельных участков, необходимых для
строительства стадиона и объектов инфраструктуры. В перечень подлежащих изъятию земельных участков и расположенных на них объектов
недвижимости включен также участок общей площадью 12965,0 кв. м, принадлежащий ЗАО «Транспортник-12» на основании договора купли-продажи
от 24 декабря 2012 года № 2013. Основанием для заключения договора послужило решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27 июля
2012 года (дело № А43-37383/2011) по иску ЗАО «Транспортник-12». На мо110
мент вынесения судом решения инвестиционным советом уже было принято
решение о строительстве стадиона на данном участке (от 15 марта 2012 года
№ 7699-130-5294). Однако в ходе судебного заседания представителями
мингосимущества НО о данном решении заявлено не было. Апелляционная и кассационная жалобы на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27 июля 2012 года мингосимуществом НО не подавались.
Таким образом, мингосимуществом НО не были приняты достаточные меры по недопущению отчуждения земельного участка, попадающего в зону
строительства футбольного стадиона, из областной собственности.
В процессе проектирования стадиона было уточнено место посадки
чаши стадиона. Согласно проекту планировки территории в целях размещения стадиона для проведения ЧМ по футболу 2018, одобренному градостроительным советом Нижегородской области (протокол от 24 мая
2013 года № 42-ГС), площадь земельного участка под строительство стадиона, включая чашу стадиона, входные группы, парковки, тренировочные
поля, составила 31,8517 гектара.
По состоянию на 30 октября 2013 года правительством Нижегородской
области на выделенный под строительство стадиона земельный участок исходно-разрешительная документация в полном объеме не представлена,
а именно: утвержденный проект планировки территории, правоустанавливающие документы на пользование сформированным земельным участком
в соответствии с утвержденным градостроительным планом земельного
участка.
В границах земельного участка, выделенного под строительство футбольного стадиона, находятся: административное здание, гараж и трансформаторная подстанция Нижегородской таможни. С целью выполнения
мероприятия по переносу указанных объектов в Программе подготовки
к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по
футболу предусмотрено 870,0 млн. рублей. В то же время Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год
и на плановый период 2014 и 2015 годов» ассигнования из федерального
бюджета на указанные цели не предусмотрены. Не предусмотрены они
и в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на
плановый период 2015 и 2016 годов».
Ростовская область
Правительством Ростовской области местом размещения футбольного
стадиона на 45 тыс. зрительских мест для проведения игр ЧМ по футболу
2018 определен земельный участок в районе Гребного канала, в левобережной части г. Ростова-на-Дону, площадью 37,7 га, который и был включен
в Заявочную книгу.
Оценка экономической эффективности выбора земельного участка
не проводилась.
111
Генеральным планом г. Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы вышеупомянутый земельный участок предусмотрен под создание спортивнорекреационной зоны, возможно расширение участка за счет сопредельных территорий и эффективное использование объекта после проведения
мероприятий ЧМ по футболу 2018. Участок относился к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, и свободен от прав третьих лиц.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и на основании постановлений администрации г. Ростована-Дону от 27 октября 2011 года № 792 и от 30 декабря 2011 года № 995 на
данный земельный участок зарегистрировано право собственности Ростовской области.
В то же время согласно письму АНО «Арена-2018» от 19 июня
2013 года № 237А-02РОС при совокупных условиях фактически выделенной Ростовской областью под застройку стадиона территории площадью
37,7 га и разработанной на предоставленной территории архитектурнопланировочной концепции размещения стадиона необходимо изыскать дополнительно порядка 2,1 га земли в непосредственной близости от стадиона или на прилегающей городской территории для размещения парковок
для различных групп пользователей, включая парковки внутри и за пределами полуторакилометровой зоны, для обеспечения безопасных коридоров
движения от указанных парковочных площадок к стадиону, размещения
временных сооружений и пр.
По состоянию на 30 октября 2013 года правительством Ростовской области на выделенный под строительство стадиона земельный участок не
представлен утвержденный проект планировки территории.
Волгоградская область
Правительством Волгоградской области гарантированы предоставление для проектирования и строительства стадиона земельного участка
площадью 22,1 га, находящегося в собственности Волгоградской области,
расположенного по адресу: г. Волгоград, проспект им. Ленина, 76, на котором в настоящее время находится объект собственности Волгоградской
области - центральный стадион с комплексом спортивных строений и сооружений, а также, в случае необходимости, увеличение площади земельного участка на 0,9 га за счет 7 земельных участков, в отношении которых
принято решение о резервировании для нужд Волгоградской области сроком на 5 лет (распоряжение министерства по управлению государственным
имуществом Волгоградской области от 15 июня 2012 года № 429-р).
По результатам проверки установлено, что земельный участок, выделенный для строительства стадиона, находится в границах территорий
с особым режимом землепользования: зоны водной охраны реки Волги;
112
зоны регулируемой застройки объекта культурного наследия федерального
значения «Мамаев курган - место ожесточенных боев в 1942-1943 годах»
(далее - Мамаев курган); зоны охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана.
Планируемый к строительству объект будет находиться на расстоянии
200 м от берега реки Волги. Земельный участок расположен вдоль русла
реки, его восточная часть (примерно 1/5) входит в границы водоохраны,
что определяет ограничения землепользования, в том числе застройки.
Подавляющая часть земельного участка (включая место размещения
стадиона) входит в зону регулируемой застройки категории «А», а оставшаяся часть - в зону охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана.
Высота планируемого к строительству стадиона в соответствии с эскизным
проектом - 45 м, что на 15 м превышает значение, разрешенное градостроительным планом, и в 3 раза превышает требования режима зоны регулируемой застройки объекта культурного наследия федерального значения. Земельный участок граничит с зоной округа санитарной защиты ЗАО
«Волгоградский металлургический завод «Красный Октябрь», находящегося согласно градостроительному зонированию в производственной зоне города, что также накладывает ограничения по застройке части земельного
участка, прилегающей к этой зоне с севера.
В соответствии с распоряжением губернатора Волгоградской области
от 20 мая 2013 года № 712-р «О разработке проекта зон охраны Мамаева
кургана - места ожесточенных боев в 1942-1943 годах - объекта культурного наследия (общероссийского) значения» исполнительными органами Волгоградской области заключен государственный контракт с федеральным государственным унитарным предприятием «Институт по
реставрации памятников истории и культуры «Спецпроектреставрация»
на право заключения государственного контракта на выполнение работ
по разработке проекта зон охраны Мамаева кургана - места ожесточенных
боев в 1942-1943 годах - объекта культурного наследия (общероссийского) значения. Основной целью разработки проекта зон охраны Мамаева
кургана является обоснованное изменение режимов использования земель
в границах территорий и земельных участков, на которых расположены
существующие и будущие объекты спортивного назначения.
Правительству Волгоградской области необходимо выделить земельные участки в непосредственной близости от стадиона или на прилегающей городской территории для размещения парковок для различных групп
пользователей, включая парковки внутри и за пределами полуторакилометровой зоны, для обеспечения безопасных коридоров движения от указанных парковочных площадок к стадиону, размещения временных сооружений и пр.
113
По состоянию на 30 октября 2013 года правительством Волгоградской области на выделенный под строительство стадиона земельный
участок не представлен утвержденный проект планировки территории.
Свердловская область
В период подготовки Заявочной книги члены комиссии ФИФА осмотрели территорию г. Екатеринбурга и рекомендовали городским и областным властям принять решение о реконструкции стадиона «Центральный».
Стадион «Центральный» располагается на земельном участке сложной конфигурации (треугольник со срезанными углами), ограниченном
с западной стороны - улицей Пирогова, с юго-восточной стороны - улицей Репина, с восточной - территорией ГБОУ ВПО «Уральская государственная медицинская академия», с северо-восточной - территорией
Уральского научно-исследовательского института охраны материнства
и младенчества.
Территория стадиона «Центральный» - 10,7 га. Прилегающая территория площадью 23,58 га, определенная под застройку к ЧМ по футболу
2018, обременена правами третьих лиц.
В непосредственную зону размещения футбольного стадиона попадают
здания и сооружения подведомственных учреждений Минздрава России
(ГБОУ ВПО «Уральская государственная медицинская академия», Уральский научно-исследовательский институт охраны материнства и младенчества), Минобороны России (ФГКУ «Окружной военный клинический госпиталь № 354 Минобороны России»), а также земли, находящиеся
в собственности г. Екатеринбурга и частных лиц (ООО «Стражи Урала»,
ЗАО «Группа Синара» и др.).
По информации, представленной Контрольным управлением Президента
Российской Федерации, в целях обеспечения требуемых нормами ФИФА
площадей размещения временной инфраструктуры для проведения ЧМ по
футболу 2018 необходимо перенести 5 объектов федеральной собственности,
стоимость работ по выносу учреждений составит 10750,15 млн. рублей,
в том числе: строительство следственного изолятора на 1000 мест 3052,74 млн. рублей, строительство исправительной колонии на 1800 мест 3727,24 млн. рублей, строительство здания поликлиники и стоматологии
ФГКУ «Окружной военный клинический госпиталь № 354 Минобороны
России» - 588,34 млн. рублей, строительство здания Уральского научноисследовательского института охраны материнства и младенчества 3176,83 млн. рублей, временного переноса ГБОУ ВПО «Уральская государственная медицинская академия» - 205,0 млн. рублей (письмо Контрольного управления Президента Российской Федерации от 6 сентября
2013 года № А8-7749).
114
В настоящее время вопрос о выносе данных учреждений рассматривается правительством Свердловской области совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
По информации, представленной Минспортом России, по состоянию на
30 октября 2013 года правительством Свердловской области не представлены правоустанавливающие документы на земельный участок, необходимый для размещения футбольного стадиона, временной инфраструктуры
и парковок, утвержденный проект планировки территории и градостроительный план земельного участка, а также документы, определяющие статус стадиона «Центральный» как объекта культурного наследия.
Республика Мордовия
Решение о строительстве объекта «Футбольный стадион «Юбилейный»
в г. Саранске» было принято в соответствии с распоряжением Правительства
Российской Федерации от 15 января 2010 года № 7-р «Об утверждении плана
основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 1000-летия единения мордовского народа с народами Российского государства». Вместимость стадиона была определена в количестве 30,0 тыс. мест
с возможностью увеличения до 44,0 тыс. мест.
По итогам заседания архитектурно-градостроительного совета администрации городского округа Саранск (протокол от 2 сентября 2010 года)
было принято решение строить стадион на новом месте - в центральной
части города, на левом берегу реки Инсар, вблизи улицы Волгоградской.
Земельный участок был выбран. Указанная территория расположена в непосредственной близости к центральной части города и не насыщена плотной
городской застройкой. Преимуществами указанной площадки являются: спокойный рельеф местности, близость к аэропорту и к железнодорожной станции. Кроме того, в шаговой доступности расположен другой спортивный
кластер города, объединяющий ледовый дворец, стадион водных видов
спорта, а также стадион «Старт», где будут построены две тренировочные
футбольные площадки. Учитывая, что г. Саранск был включен в список
потенциальных городов-организаторов ЧМ по футболу 2018, после получения Россией в декабре 2010 года права на проведение ЧМ по футболу 2018
было принято решение об изменении вместимости стадиона до 45000 мест
в соответствии с требованиями ФИФА.
Общая площадь, отведенная под строительство стадиона, предусмотренная первоначально разработанным генеральным планом застройки, составляла
45,82 га, включая территорию под строительство стадиона - 23,61 га, территорию очистных сооружений - 0,94 га, территорию для парковочных мест 4,49 га и присоединяемую территорию для размещения временной инфраструктуры в период проведения ЧМ по футболу 2018 - 16,78 гектара.
На момент проведения контрольного мероприятия ориентировочная
площадь земельного участка под застройку объекта составляет 22 га. Гра115
достроительный план земельного участка разработан не более чем на 11 га.
Земельный участок площадью 13,3 га находится в собственности Республики Мордовия. Требуется выкуп примыкающих 194 земельных участков
(в том числе со строениями (гаражи) - 188 участков) общей площадью - 8,7 га.
Имеющиеся неразграниченные муниципальные земельные участки и земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в настоящее время оформляются в соответствии с действующим земельным
законодательством.
Оценка рыночной стоимости выкупаемого имущества и земли производится на основании отчетов независимых оценщиков и распоряжений Правительства Республики Мордовия. Анализ рыночной стоимости 1 кв. м земли
по отчету независимых экспертов показал, что стоимость 1 кв. м земли составляет от 1,02 тыс. рублей до 6,37 тыс. рублей. Значительная разница
в стоимости 1 кв. м земли отмечается даже в пределах одного участка. Так, на
земельном участке по ул. Волгоградской, д. 13а, находящемся в долевой собственности, рыночная стоимость 1 кв. м оценена в диапазоне от 1,6 тыс. рублей до 5,05 тыс. рублей.
Согласно письму Главы Республики Мордовия от 1 ноября 2013 года
№ 01-08/336, направленному в Счетную палату Российской Федерации, по
состоянию на 1 ноября 2013 года территория, необходимая для осуществления строительно-монтажных работ по футбольному стадиону, освобождена в полном объеме от прав третьих лиц. Вместе с тем продолжается
осуществление мероприятий по формированию земельных участков в границах утвержденного генерального плана застройки, по оформлению на
них права собственности Республики Мордовия.
По информации, представленной Минспортом России, по состоянию на
30 октября 2013 года утвержденный проект планировки территории Правительством Республики Мордовия не представлен.
Таким образом, по состоянию на октябрь 2013 года ни одним из субъектов Российской Федерации окончательно не сформирован земельный
участок площадью, необходимой для строительства стадиона и предусмотренной к нему инфраструктуры, соответствующей всем требованиям ФИФА.
Как показала проверка, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, уполномоченными в сфере подготовки и проведения матчей ЧМ по футболу 2018, заключены государственные контракты
на осуществление проектно-изыскательских работ в целях строительства
или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по
футболу 2018, не являющимися на тот момент правообладателями земельных участков, на которых планировалось строительство футбольных стадионов и предусмотренной к ним инфраструктуры, соответствующей требованиям ФИФА.
116
В нарушение статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации архитектурно-строительное проектирование футбольных стадионов
и предусмотренной к нему инфраструктуры в проверяемом периоде осуществлялось в границах земельных участков, не принадлежащих субъектам Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Федеральным законом от 7 июня 2013 года
№ 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года
и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлены особенности регулирования градостроительной
деятельности, проведения государственной экологической экспертизы, земельных, жилищных отношений, использования защитных лесов в связи
с осуществлением мероприятий по подготовке и проведению в Российской
Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года.
В частности, статьей 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года
№ 108-ФЗ установлено, что подготовка документации по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых планируется размещение объектов
инфраструктуры. Проект планировки территории для размещения объектов
инфраструктуры, финансирование строительства которых предусмотрено
полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством
Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
В то же время до настоящего времени Правительством Российской Федерации не определены как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, ответственный за рассмотрение и внесение в Правительство
Российской Федерации проектов планировки территорий для размещения
объектов ЧМ по футболу 2018, так и порядок рассмотрения и внесения
в Правительство Российской Федерации проектов планировки территорий
для размещения объектов ЧМ по футболу 2018.
По информации, представленной Минспортом России, в целях мониторинга за ходом проектирования 16-17 сентября 2013 года Минспорт России
провел контрольные собеседования с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которых рассматривались проблемные вопросы, связанные с проектно-изыскательскими работами,
в том числе: с формированием земельных участков, разработкой проектов
планировки территорий размещения стадионов, сносом (демонтажом)
имущественного комплекса, расположенного на территории размещения
стадиона, и др.
117
Анализ юридической завершенности процесса оформления участков
под строительство стадионов и размещение инфраструктуры на момент
проверки выявил неопределенность и значительную степень риска для
реализации инвестиций, дополнительных затрат средств и времени на
подготовительных стадиях строительства.
5. Соблюдение нормативных правовых и иных распорядительных
документов, регламентирующих порядок размещения заказов
на проектирование и строительство спортивных объектов
Согласно приказу Минспорта России от 10 сентября 2012 года № 188
«Об утверждении Типового порядка отбора организаций для осуществления
проектно-изыскательских работ в целях строительства или реконструкции
стадионов в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу
2018 года в Российской Федерации» отбор организаций для осуществления
проектно-изыскательских работ в целях строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018
в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
и Правилами оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить
государственный или муниципальный контракт (гражданско-правовой
договор бюджетного учреждения) на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для нужд заказчиков, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 года № 722, осуществлялся субъектами Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти путем проведения торгов в форме открытого
конкурса.
Информация о проведении конкурсов на право выполнения работ по
разработке проектной документации по строительству и реконструкции
стадионов к ЧМ по футболу 2018 размещена органами исполнительной
власти указанных субъектов Российской Федерации, уполномоченными
в сфере подготовки и проведения матчей ЧМ по футболу 2018, на сайте
www.zakupki.gov.ru.
Конкурсная документация на проведение открытых конкурсов на право
заключить государственные контракты на осуществление проектноизыскательских работ в целях строительства или реконструкции стадионов
в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018 (далее - конкурсная документация) согласована субъектами Российской Федерации
с Минспортом России. В то же время, как показала проверка, уже после
согласования с Минспортом России государственными заказчиками в конкурсную документацию (в техническое задание и проект государственного
контракта) вносились изменения. Так, без согласования с Минспортом
118
России внесли изменения в конкурсную документацию государственное
казенное учреждение Калининградской области «Региональное управление
заказчика капитального строительства» и министерство строительства
Самарской области.
Как было указано выше, в целях софинансирования проектноизыскательских работ для строительства стадионов в семи субъектах Российской Федерации Минспорту России предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 5950,0 млн. рублей (в 2012 году 1000,0 млн. рублей, в 2013 году - 4950,0 млн. рублей), или в среднем по
850,0 млн. рублей на один стадион.
При этом Правилами предоставления иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на
мероприятия по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу
2018 года в Российской Федерации, связанные с проектно-изыскательскими
работами в целях строительства или реконструкции стадионов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября
2012 года № 879, был предусмотрен уровень софинансирования из федерального бюджета не более 70 процентов.
С учетом указанного ограничения объем иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по подготовке и проведению чемпионата мира по
футболу 2018 года в Российской Федерации, связанные с проектноизыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов, был уменьшен до 3920,0 млн. рублей, или в среднем по 560,0 млн.
рублей на один стадион.
Согласно пункту 9 постановления Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 года № 879 потребность в средствах на мероприятия, связанные с проектно-изыскательскими работами, определяется как
8 % от сметной стоимости объекта-аналога в текущих ценах.
Принимая во внимание, что по состоянию на IV квартал 2012 года
в Российской Федерации отсутствовали завершенные строительством и введенные в эксплуатацию стадионы со схожими технико-экономическими параметрами, а в проектную документацию строящихся футбольных стадионов вносились многочисленные изменения (стадионы в городах Сочи,
Санкт-Петербурге, Москве и Казани), Минспортом России при согласовании
конкурсной документации, в частности начальной (максимальной) цены
государственных контрактов, анализ стоимости проектно-изыскательских
работ футбольных стадионов, находящихся в Российской Федерации, не
проводился.
Формирование технического задания на проектно-изыскательские
работы и начальной (максимальной) цены закупки осуществлялись органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, упол119
номоченными в сфере подготовки и проведения матчей ЧМ по футболу
2018 на соответствующих территориях.
Например, формирование начальной (максимальной) цены закупки
производилось ГКУ Калининградской области «Региональное управление заказчика капитального строительства» на основании стоимости
контрактов по объектам-аналогам в городах Самаре, Ростове-на-Дону
и Нижнем Новгороде. В Волгоградской области начальная (максимальная) цена контракта определялась путем направления технического задания специализированным строительным организациям, от которых
были получены следующие предложения по стоимости данных работ:
ЗАО «Институт Волгоградгражданпроект» - 1127,0 млн. рублей; ООО
«Институт спортивных сооружений» - 1120,0 млн. рублей; ООО «НПО
«Мостовик» - 1092,17 млн. рублей. По информации, представленной органами исполнительной власти других субъектов Российской Федерации,
начальная (максимальная) цена контракта определялась на основе нормативов, установленных в Государственном сметном нормативе «Справочник
базовых цен на проектные работы в строительстве «Объекты жилищногражданского строительства» и в Методических указаниях по применению
справочников базовых цен на проектные работы в строительстве, утвержденных приказом Минрегиона России от 29 декабря 2009 года № 620
«Об утверждении Методических указаний по применению справочников
базовых цен на проектные работы в строительстве».
Анализ конкурсной документации показал, что в конкурсах участвовали такие организации, как ООО «Росинжиниринг Проект», ЗАО «ИБС»,
ООО «Стройинвестинжиниринг СУ-848», ООО «Интэкс», ОАО «ЦНИИЭП
жилых и общественных зданий (ЦНИИЭП жилища)», ООО «Хоумленд
Архитектура», ЗАО «РОСИНЖИНИРИНГ», ОАО «Корпорация «Трансстрой», ООО «МАСТЕРСТРОЙГРУПП», ФГУП «Спорт-Инжиниринг»,
ООО «НПО «Мостовик», государственное унитарное предприятие Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект», ООО «ГСС Инжиниринг» (Республика Татарстан) и другие компании.
По итогам проведенных конкурсов победителями были признаны: в городах Екатеринбурге, Волгограде, Ростове-на-Дону, Саранске и Нижнем
Новгороде - ФГУП «Спорт-Инжиниринг», в г. Калининграде - ООО «НПО
«Мостовик», в г. Самаре - государственное унитарное предприятие Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект».
Следует отметить, что проектно-изыскательские работы и строительство
стадиона в г. Саранске осуществляются с 2010 года. Первоначальный проект
объекта строительства «Футбольный стадион «Юбилейный» в г. Саранске»
не отвечал требованиям ФИФА. Учитывая, что г. Саранск был включен
в список городов - организаторов ЧМ по футболу 2018, возникла необходимость изменения проектной документации стадиона в части уточнения га120
баритных размеров площадки, зоны безопасности, уклона трибун, высоты
первого ряда, размещения в центральной части первого яруса трибун
СМИ, уточнения конструктивных схем стадиона, а также включения новых групп помещений.
На момент проведения контрольного мероприятия за счет средств бюджета были профинансированы проектные, строительно-монтажные и прочие работы по объекту «Футбольный стадион «Юбилейный» в г. Саранске»
на общую сумму 1741,9 млн. рублей, в том числе 1125,0 млн. рублей - из
федерального бюджета. Средства федерального бюджета были предоставлены Минспортом России бюджету Республики Мордовия на основании соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету
Республики Мордовия на софинансирование спортивных объектов капитального строительства согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14 июня 2011 года № 472 «О предоставлении субсидий
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на
софинансирование спортивных объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, не включенных в федеральные целевые программы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации,
и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование спортивных объектов
капитального строительства муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевые программы, бюджетные инвестиции в которые
осуществляются из местных бюджетов».
В ходе выборочной проверки использования указанных средств бюджета на строительство стадиона в 2011-2012 годах (до момента принятия решения о строительстве стадиона к ЧМ по футболу 2018) были осуществлены работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, на
сумму 53,7 млн. рублей, а также расходы, не имеющие непосредственного
отношения к строительно-монтажным работам, на сумму 18,2 млн. рублей.
В дальнейшем при разработке проектно-сметной документации Правительству Республики Мордовия необходимо устранить указанные нарушения путем внесения корректировок в проектно-сметную документацию
с целью недопущения неэффективного использования бюджетных средств.
Как показала проверка, начальная (максимальная) цена государственного контракта на осуществление корректировки и доработки проектной
документации по строительству стадиона в г. Саранске определена с учетом ранее выделенных из бюджета Республики Мордовия (и освоенных
в полном объеме) средств на проектные работы и затраты по сносу жилья,
по выкупу земельных участков в общей сумме 324,9 млн. рублей, произведенные в рамках исполнения заключенного между Минспорттуризмом
России и Правительством Республики Мордовия соглашения о предостав121
лении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской
Федерации на софинансирование объекта капитального строительства.
Сравнительный анализ начальной (максимальной) цены государственного контракта и цены участника размещения заказа приведен в таблице:
Объект
«Стадион с инфраструктурой в г. Волгограде
Волгоградской области»
«Строительство футбольного стадиона на
левобережной зоне г. Ростова-на-Дону»
«Строительство стадиона на 45 тыс. зрителей
для проведения игр Чемпионата мира по футболу 2018 года», г. Екатеринбург
«Строительство стадиона на 45 тыс. зрителей
для проведения игр Чемпионата мира по футболу 2018 года», г. Нижний Новгород
«Строительство стадиона на 45 тыс. зрительских
мест, г. Саранск, в районе ул. Волгоградская»
«Стадион Чемпионата мира ФИФА в
г. Калининграде»
«Проектирование и строительство стадиона с
инфраструктурой в городском округе Самара»
Всего
Начальная (максимальная)
цена контракта
Цена участника
размещения заказа
1092,17
890,00
939,93
892,93
949,74
898,00
935,56
890,65
595,00
565,25
1030,0
861,38
6403,78
849,75
835,54
5822,12
(млн. руб.)
Генеральный
подрядчик
ФГУП «СпортИнжиниринг»
ФГУП «СпортИнжиниринг»
ФГУП «СпортИнжиниринг»
ФГУП «СпортИнжиниринг»
ФГУП «СпортИнжиниринг»
ООО «НПО «Мостовик»
ГУП «ТеррНИИгражданпроект»
Из представленной таблицы видно, что общая стоимость размещения
заказов составила 5822,12 млн. рублей, что на 581,66 млн. меньше, чем начальная (максимальная) цена размещения.
Однако в ходе проверки обоснованности применения норм, расценок
и коэффициентов при определении сметной стоимости проектноизыскательских работ по некоторым объектам установлено завышение
сметной стоимости проектно-изыскательских работ.
Так, сметная документация на проектные (изыскательские) работы, утвержденная директором ГКУ НО «Нижегородстройзаказчик» В.О. Александровым 17 октября 2012 года, составлена с применением справочников
базовых цен на проектные работы в строительстве, внесенных в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства в качестве
государственных сметных нормативов. При проверке сметы на проектные
(изыскательские) работы установлено, что при расчете стоимости проектно-изыскательских работ был неправомерно применен ряд повышающих
коэффициентов, что привело к завышению сметной стоимости проектных
работ на общую сумму 208,76 млн. рублей (с учетом НДС). При этом вся
сметная документация на проектные работы по данному объекту была согласована ГБУ НО «Нижегородсмета» (письмо от 17 октября 2012 года
№ 3462-3649).
Проверкой обоснованности применения норм, расценок и коэффициентов при определении сметной стоимости проектно-изыскательских работ
по объекту «Строительство футбольного стадиона на левобережной зоне
122
г. Ростова-на-Дону» установлено завышение стоимости проектноизыскательских работ на 18,2 тыс. рублей (с учетом НДС). Расчеты начальной (максимальной) цены были направлены на негосударственную
экспертизу в ОАО «ЦЕНТРИНВЕСТпроект», где получено заключение по
оценке достоверности определения стоимости проектных работ (письмо от
13 сентября 2012 года № 7-2-1-0008-13).
Необходимо отметить, что одним из объектов контроля данной проверки
являлось ФАУ «Главгосэкспертиза России». В ответ на запрос Счетной палаты Российской Федерации от 11 июля 2013 года № 1-7/1769 ФАУ «Главгосэкспертиза России» представлена информация (письмо от 5 августа 2013 года
№ 1-7/1769), согласно которой аналитическая деятельность в отношении
стоимости строительства объектов капитального строительства, в том числе
в мировой и российской практике, в компетенцию ФАУ «Главгосэкспертиза
России» не входит. Документы на государственную экспертизу и проверку
достоверности определения сметной стоимости объектов ЧМ по футболу
2018 в ФАУ «Главгосэкспертиза России» не поступали.
Однако ФАУ «Главгосэкспертиза России» письмом от 21 августа 2013 года № 1-7/1950, вне рамок вышеупомянутого запроса, представлена информация о рассмотрении расчетов, определяющих сметную стоимость проектно-изыскательских работ по семи стадионам, возводимым к ЧМ по
футболу 2018.
По результатам рассмотрения указанных расчетов ФАУ «Главгосэкспертиза России» констатирует завышение стоимости проектно-изыскательских
работ по всем рассмотренным стадионам.
Так, по заключению ФАУ «Главгосэкспертиза России» из сметной
стоимости следует исключить стоимость работ по проектированию конструктивных решений, предназначенных на период после проведения ЧМ по
футболу 2018, а также затраты, не относящиеся к капитальным вложениям
(например, консультационные услуги, расчет экономической эффективности, разработка специальных технических условий и др.).
По отдельным стадионам стоимость проектных работ определена по
завышенным расценкам. Например, расчет стоимости проектирования
футбольного поля в г. Калининграде определен по расценкам, установленным для конкурного поля площадью 20000 кв. м, вместо расценок, установленных для тренировочного футбольного поля площадью до 8250 кв. м;
расчет стоимости проектирования раздвижной кровли осуществлен по
справочнику базовых цен (далее - СБЦ) для разработки индивидуальных
конструкций вместо СБЦ для искусственных сооружений.
При строительстве футбольных стадионов к ЧМ по футболу 2018 стадион на 45000 зрителей в г. Казани рассматривался как стадион, рекомендуемый в качестве объекта-аналога. Однако понижающий коэффициент
123
в размере 0,6 % на повторное применение основных проектных решений,
получивших положительное заключение государственной экспертизы,
практически не применялся, что привело к необоснованному завышению
стоимости проектных работ (в процентном отношении от стоимости
строительства стадионов) в г. Ростове-на-Дону и г. Екатеринбурге.
ФАУ «Главгосэкспертиза России» отмечает неприменение понижающих
коэффициентов при определении стоимости основного проектирования
при разработке эскизного проекта, стоимости проектирования автостоянок,
вертолетных площадок и т.д.
Завышены в несколько раз объемы работ на проведение инженерногеологических изысканий при определении стоимости проектирования
стадионов в г. Калининграде и г. Нижнем Новгороде.
Кроме того, отмечено, что все повышающие коэффициенты должны
быть подтверждены и обоснованы ссылкой на соответствующий пункт
нормативного документа, а коэффициент за уникальность следует применять только к тем разделам проекта, которые действительно являются уникальными.
В целом, по данным ФАУ «Главгосэкспертиза России», при устранении
выявленных ошибок сметная стоимость проектно-изыскательских работ
вместо заявленных 6133,4 млн. рублей может составить ориентировочно
2734,5 млн. рублей, из них по следующим объектам: «Стадион с инфраструктурой в г. Волгограде Волгоградской области» - 643,10 млн. рублей,
«Строительство футбольного стадиона на левобережной зоне г. Ростова-наДону» - 326,22 млн. рублей, «Строительство стадиона на 45000 зрителей для
проведения игр Чемпионата мира по футболу 2018 года», г. Екатеринбург 394,98 млн. рублей, «Строительство стадиона на 45000 зрителей для проведения игр Чемпионата мира по футболу 2018 года», г. Нижний Новгород 245,60 млн. рублей, «Строительство стадиона на 45000 зрительских мест,
г. Саранск, в районе ул. Волгоградская» - 358,20 млн. рублей, «Стадион
Чемпионата мира ФИФА в г. Калининграде» - 290,0 млн. рублей, «Проектирование и строительство стадиона с инфраструктурой в городском округе Самара» - 476,36 млн. рублей.
ФАУ «Главгосэкспертиза России» также сообщило о том, что окончательная стоимость проектно-изыскательских работ может быть определена
при рассмотрении конкретных проектных решений в рамках проверки
сметной стоимости строительства соответствующих объектов.
Согласно письму Федерального агентства по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству от 11 ноября 2013 года № 12730-ВТ/12/ГС письмо
ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 21 августа 2013 года № 1-7/1950 не
является заключением о достоверности сметной стоимости объектов капитального строительства, содержит информацию по рассмотрению отдель124
ных документов, предоставленных учреждению для анализа. Достоверность определения сметной стоимости по стадионам, возводимым к чемпионату мира по футболу 2018 года в Российской Федерации (в том числе
достоверность определения проектно-изыскательских работ) будет определена в соответствии с порядком проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства,
строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства Российской
Федерации от 18 мая 2009 года № 427.
На совещании у заместителя Министра регионального развития - руководителя Федерального агентства по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству В.А. Токарева о проектировании футбольных
стадионов для проведения матчей чемпионата мира по футболу 2018 года
в Российской Федерации от 2 октября 2013 года также отмечено, что результатом проверки сметной стоимости объектов капитального строительства,
строительство которых финансируется с привлечением средств федерального
бюджета, является заключение о достоверности (положительное заключение)
или недостоверности (отрицательное заключение) определения сметной
стоимости объекта капитального строительства, получаемое в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая
2009 года № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального
бюджета». Письмо ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 21 августа 2013 года
№ 1-7/1950 не является заключением о достоверности сметной стоимости
объектов капитального строительства, а содержит информацию по рассмотрению отдельных документов, предоставленных учреждению для анализа.
Таким образом, по мнению Счетной палаты Российской Федерации и ФАУ
«Главгосэкспертиза России», сметная стоимость проектно-изыскательских
работ была завышена. Однако на сегодняшний день достоверно оценить
стоимость проектно-изыскательских работ не представляется возможным,
поскольку такая оценка может быть осуществлена при рассмотрении конкретных проектных решений в рамках проверки сметной стоимости строительства соответствующих объектов.
В результате проверки соблюдения законодательных, нормативных
правовых и иных распорядительных документов, регламентирующих порядок размещения заказов на проектирование и строительство спортивных
объектов, установлено, что конкурсная документация, разработанная в регионах, утверждена Минспортом России. В то же время в ряде регионов
уже после согласования с Минспортом России в конкурсную документацию вносились изменения, не утвержденные Минспортом России.
125
6. Целевое и эффективное использование бюджетных средств
и иных источников, выделенных на проектирование и строительство
спортивных объектов
По итогам проведенных конкурсов на право заключить государственные контракты на осуществление проектно-изыскательских работ
в целях строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018 уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии
с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» заключены 7 государственных контрактов на общую сумму 5822,12 млн. рублей.
Общая информация о заключенных государственных контрактах на
осуществление проектно-изыскательских работ в целях строительства или
реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018 представлена в таблице:
Государственный
заказчик
Комитет по подготовке
и проведению матчей чемпионата мира по футболу
2018 года Волгоградской
области
Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области
Государственное казенное
учреждение Нижегородской
области «Нижегородстройзаказчик»
Государственное казенное
учреждение Свердловской
области «Управление капитального
строительства
Свердловской области»
Объект
Подрядчик
строительства
(проектировщик)
«Стадион с инфра- ФГУП «Спортструктурой в г. Вол- Инжиниринг»
гограде Волгоградской области»
Дата и
№ госконтракта
от 13.12.2012 г.
№2
Общий срок
проектирования
900 дней с даты
заключения контракта
Цена,
млн. руб.
890,0
«Строительство футбольного стадиона на
левобережной зоне
г. Ростова-на-Дону»
«Строительство стадиона на 45 тыс.
зрителей для проведения Чемпионата
мира по футболу
2018 года»
«Строительство стадиона на 45 тыс. зрителей для проведения
игр Чемпионата мира
по футболу 2018 года»
г. Екатеринбург
«Стадион Чемпионата
мира
ФИФА
в г. Калининграде»
ФГУП «СпортИнжиниринг»
от 17.12.2012 г.
№ 39/12ГКп
40 месяцев с даты
заключения контракта
892,93
ФГУП «СпортИнжиниринг»
от 19.12.2013 г.
№ 270
900 дней с даты
заключения контракта
890,65
ФГУП «СпортИнжиниринг»
от 21.12.2012 г.
№ К-69-ЮР/12
30 месяцев с даты
заключения контракта
898,0
ООО «НПО «Мостовик»
от 24.12.2012 г.
№ 103-К2012
525 дней с даты
заключения контракта
849,75
ГУП «ТеррНИИгражданпроект»
от 22.12.2012 г.
№ 524
30 месяцев с даты
заключения контракта
835,54
ФГУП «СпортИнжиниринг
от 19.09.2013 г.
№ 19/13-ПД
900 дней с даты
заключения контракта
565,25
Государственное казенное
учреждение Калининградской области «Региональное
управление заказчика капитального строительства»
Министерство
строитель- Проектирование
и
ства Самарской области
строительство
стадиона с инфраструктурой в городском
округе Самара»
Государственное казенное «Строительство стаучреждение
«Управление диона на 45 тыс.
капитального строительства зрительских
мест,
Республики Мордовия»
г. Саранск, в районе
ул. Волгоградская»
Всего
5822,12
126
Проверка целевого и эффективного расходования средств (иных межбюджетных трансфертов), предоставленных в 2012 году субъектам Российской Федерации из федерального бюджета на мероприятия по подготовке
и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими
работами в целях строительства или реконструкции стадионов, в сумме
1000,0 млн. рублей, показала, что из общей суммы предоставленных иных
межбюджетных трансфертов 959,40 млн. рублей направлены субъектами
Российской Федерации на оплату аванса по государственным контрактам на
выполнение проектно-изыскательских работ ФГУП «Спорт-Инжиниринг»;
40,60 млн. рублей правительство Свердловской области в январе 2013 года
возвратило на счет Межрегионального УФК (Минспорт России) как остаток
неиспользованных средств трансферта.
Анализ государственных контрактов, заключенных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в сфере подготовки и проведения матчей ЧМ по футболу 2018, показал, что все
государственные контракты заключены на условиях предоплаты за выполнение проектно-изыскательских работ, размер которой составлял 30 % от
общей цены контракта.
Согласно техническому заданию, являющемуся неотъемлемой частью
государственных контрактов, проектно-изыскательские работы должны
быть выполнены, как правило, в 3 этапа (1 этап - эскизный проект, проектно-изыскательские работы; 2 этап (стадия П) - выполнение проектной документации; 3 этап (стадия РД) - выполнение рабочей документации).
Анализ выполнения работ по государственным контрактам показал, что
работы по 1 этапу проектирования по состоянию на сентябрь 2013 года
в основном по контрактам выполнены. Однако, как показала проверка, по
некоторым государственным контрактам работы были выполнены не
в полном объеме и с нарушением установленных сроков.
Так, согласно государственному контракту, заключенному правительством Калининградской области с ООО «НПО «Мостовик» на выполнение
работ по разработке проектной и рабочей документации на строительство
стадиона в г. Калининграде, работы по 1 этапу должны были быть завершены не позднее 11 июня 2013 года. В ходе проверки установлено, что
в нарушение условий контракта документация по 1 этапу государственному заказчику была представлена не в полном объеме (без проведения государственной экспертизы комплекса инженерных изысканий). Невыполнение ООО «НПО «Мостовик» контрактных обязательств по 1 этапу может
повлечь риски срыва общих сроков строительства комплекса стадиона.
ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» работы
по государственному контракту по объекту «Проектирование и строительство стадиона с инфраструктурой в городском округе Самара» должны
быть выполнены согласно календарному графику до 22 апреля 2013 года.
127
По состоянию на 23 июня 2013 года эскизный проект стадиона находился
в стадии согласования. По условиям контракта проектировщик за нарушение сроков выполнения этапов работ, указанных в календарном графике,
обязан выплатить министерству строительства Самарской области неустойку в размере 0,07 % цены контракта за каждый день просрочки до даты
передачи заказчику результатов выполненных работ на рассмотрение.
Претензии к проектировщику со стороны Самарской области не предъявлялись. Таким образом, несмотря на то, что ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» победило в конкурсе, в основном за счет
гарантирования более коротких сроков реализации проекта, вследствие чего заявки иных участников с более низкой ценой были отклонены, фактически обязательства по срокам реализации проекта не исполняются.
По состоянию на 3 июля 2013 года в рамках реализации государственного контракта от 19 декабря 2012 года № 270, заключенного ГКУ НО
«Нижегородстройзаказчик» с ФГУП «Спорт-Инжиниринг», в установленный календарным планом выполнения проектно-изыскательских работ
срок и на момент проведения проверки не выполнены работы по разработке и утверждению специальных технических условий на проектирование
мероприятий противопожарной защиты, а также по разработке проектной
документации в части схемы планировочной организации земельного участка, архитектурных решений, проекта организации работ по сносу объектов капитального строительства.
По государственному контракту от 17 декабря 2012 года № 39/12ГКп,
заключенному между министерством строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области и ФГУП «Спорт-Инжиниринг»,
в установленный графиком выполнения работ срок (апрель 2013 года) и по
состоянию на 9 августа 2013 года ФГУП «Спорт-Инжиниринг» не выполнены инженерно-геологические изыскания. Как показала проверка, инженерно-геологические изыскания в полном объеме проведены быть не могут
по причине отсутствия подготовленной территории. Намыв грунта под
строительство футбольного стадиона осуществляется в рамках реализации
1 этапа работ по строительству водноспортивного объекта «Акватория»,
предусматривающего организацию искусственного водоема для водноспортивных соревнований. Складирование песка, добываемого при устройстве искусственного водоема, согласовано министерством строительства Ростовской области в границах земельного участка в левобережной зоне
г. Ростова-на-Дону, отведенного под строительство стадиона. За период
с 21 июля 2013 года и по состоянию на 7 августа 2013 года на земельный
участок, отведенный под строительство стадиона, уложено ориентировочно 60 тыс. куб. м песка. Плановый срок выполнения работ - август-октябрь
2013 года. Учитывая, что проектирование оснований и фундаментов долж128
но проводиться по результатам инженерно-геологических изысканий, выполненных не ранее чем через три месяца после окончания намыва песчаных
грунтов (СП22.13330.2011 пункт 6.7.2), в техническое задание и график выполнения работ по проектированию строительства стадиона требуется внести
дополнения в части этапности и сроков проведения работ.
Необходимо отметить, что срок выполнения 2 этапа проектноизыскательских работ в целях строительства или реконструкции стадионов
в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018 согласно государственным контрактам установлен на начало 2014 года. При этом на 2 этапе согласно условиям государственных контрактов проектная документация
строящихся стадионов, как уникальных объектов, должна пройти государственную экспертизу в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. В то же время, как было указано выше,
ни одним из субъектов Российской Федерации окончательно не сформирован земельный участок площадью, необходимой для строительства стадиона и предусмотренной к нему инфраструктуры, что ставит под сомнение выполнение проектных работ в установленный графиком срок.
Как показала проверка, ФГУП «Спорт-Инжиниринг» как генеральный
подрядчик с целью выполнения изыскательских работ, разработки концепции, отдельных разделов проектной и рабочей документации по объектам
привлекало субподрядные организации.
Ориентировочная стоимость проектирования между ФГУП «СпортИнжиниринг» и его подрядчиками распределялась в пропорции 25 %
и 75 %, соответственно.
Так, в декабре 2012 года ФГУП «Спорт-Инжиниринг» заключило с ООО
«Проектный институт уникальных сооружений «АРЕНА» 4 договора подряда на общую сумму 1987,87 млн. рублей, перечислив при этом на расчетный
счет ООО «Проектный институт уникальных сооружений «АРЕНА» (ИНН
7705966276) аванс в сумме 1030,65 млн. рублей. В последующем ФГУП
«Спорт-Инжиниринг» принято решение провести открытые конкурсы на
право заключения субподрядных договоров на выполнение изыскательских
работ, разработку концепции, отдельных разделов проектной и рабочей документации по объектам. Указанные договоры были расторгнуты на основании соглашений о расторжении договора подряда на выполнение проектных
работ от 21 января 2013 года. 9 января 2013 года на расчетный счет ФГУП
«Спорт-Инжиниринг» произведен возврат аванса в сумме 1030,65 млн. рублей.
По информации, предоставленной кредитными организациями, поступление денежных средств по государственным контрактам на проектирование
и строительство спортивных объектов, возводимых к ЧМ по футболу 2018,
от государственных заказчиков осуществлялось на расчетные счета:
129
- ФГУП «Спорт-Инжиниринг», открытые в ЗАО КБ «Росинтербанк»
(г. Москва), Московском филиале ОАО «Смоленский банк» и ЗАО АКИБ
«Образование» (г. Москва);
- ООО «НПО «Мостовик», открытые в операционном офисе «Омский»
филиала «Новосибирский» ОАО «АЛЬФА-БАНК»;
- ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект», открытые в ОАО КБ «Солидарность» (г. Самара).
Согласно выпискам, предоставленным кредитными организациями, государственными заказчиками 25-27 декабря 2012 года на расчетные счета
ФГУП «Спорт-Инжиниринг» в качестве авансовых платежей по государственным контрактам были перечислены бюджетные средства в размере
1040,2 млн. рублей, в том числе за счет иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации 959,4 млн. рублей (по 250 млн. рублей на проектирование спортивных объектов в Волгоградской, Ростовской и Нижегородской областях, 209,4 млн.
рублей - в Свердловской области).
Следует отметить, что 29 декабря 2012 года полученные в 2012 году
бюджетные средства в полном объеме были переведены ФГУП «СпортИнжиниринг» на счета субподрядных организаций (в частности, ООО
«Проектный институт уникальных сооружений «Арена»). Однако 9 января
2013 года денежные средства в объеме 1030,7 млн. рублей были возвращены кредитными организациями на расчетные счета ФГУП «СпортИнжиниринг» с формулировкой «в связи с отсутствием в них открытых
расчетных счетов субподрядных организаций».
Перечисление авансовых платежей и оплата выполненных работ по договорам на проектно-изыскательские работы субподрядчикам за счет
средств, предоставленных госзаказчиками в декабре 2012 года, были осуществлены ФГУП «Спорт-Инжиниринг» в марте 2013 года. Основным
субподрядчиком проектно-изыскательских работ по Нижегородской
и Волгоградской областям являлось ООО «ПИ «Арена», которому были
перечислены средства в объеме 571,1 млн. рублей. ООО «ПИ «Арена»
имеет ИНН, идентичный ИНН ОАО «Проектный институт уникальных сооружений «Арена».
В I полугодии 2013 года на расчетные счета ФГУП «СпортИнжиниринг» были перечислены бюджетные средства в объеме 172,0 млн.
рублей, в том числе 40,6 млн. рублей (переходящий остаток 2012 года)
за счет средств федерального бюджета.
В связи с закрытием ООО «Макрус-М» в КБ «Вега-банк» (ООО) расчетного счета контрагента-получателя указанной кредитной организацией были
возвращены ФГУП «Спорт-Инжиниринг» авансовые платежи в размере
7,6 млн. рублей. Кроме того, ОАО МКБ «Замоскворецкий» возвратило в полном объеме на расчетный счет денежные средства, перечисленные ФГУП
130
«Спорт-Инжиниринг» по договору подряда ООО «СтройПроектСоюз»,
в размере 77 млн. рублей (без указания причины возврата).
Следует отметить, что перечисление средств, впоследствии возвращенных
на расчетные счета ФГУП «Спорт-Инжиниринг», осуществлялось, как правило, накануне выходных или праздничных дней. Таким образом, за счет указанных денежных средств обеспечивалось фондирование кредитных организаций по краткосрочным операциям (на срок до 10 дней).
Всего за 2012 год и I полугодие 2013 года ФГУП «Спорт-Инжиниринг»
(без учета возвращенных контрагентами средств) согласно выпискам на расчетные счета субподрядных организаций перечислены 1212,2 млн. рублей.
На расчетные счета ООО «НПО «Мостовик» и ГУП Самарской области
институт «ТеррНИИгражданпроект» госзаказчиками платежи за счет
средств федерального бюджета в виде иных межбюджетных трансфертов
в 2012 году и I полугодии 2013 года не осуществлялись.
На расчетный счет ООО «НПО «Мостовик» в ОАО «АЛЬФА-БАНК»
в качестве аванса за счет средств бюджета Калининградской области
7 февраля 2013 года было перечислено 254,9 млн. рублей. На расчетный
счет ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» в марте
2013 года за счет бюджета Самарской области поступили авансовые платежи
за проектно-изыскательские работы в общем объеме 145,032 млн. рублей.
Таким образом, в 2012 году и I полугодии 2013 года отмечалось краткосрочное отвлечение ФГУП «Спорт-Инжиниринг» средств, предназначенных для финансирования проектно-изыскательских работ, в общем
объеме свыше 1000,0 млн. рублей, одной из причин которого являлось отсутствие у субподрядчиков открытых расчетных счетов, указанных в платежных поручениях.
В 2013 году в соответствии с Федеральным законом от 18 июля
2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц», Положением о закупках товаров, работ, услуг федерального государственного унитарного предприятия «Спорт-Инжиниринг»
ФГУП «Спорт-Инжиниринг» провело открытые конкурсы на право заключения договоров на выполнение изыскательских работ, разработку концепции, отдельных разделов проектной и рабочей документации.
По итогам рассмотрения заявок на участие в конкурсе победителями на
право заключения договоров на выполнение изыскательских работ, разработку концепции, отдельных разделов проектной и рабочей документации
признаны: ООО «Проектный институт уникальных сооружений «Арена»
по объектам «Стадион с инфраструктурой в г. Волгограде Волгоградской
области» и «Строительство стадиона на 45000 зрителей для проведения
игр Чемпионата мира по футболу 2018 года», г. Нижний Новгород; ООО
«ИНТЭКС» по объекту «Строительство футбольного стадиона на левобережной зоне г. Ростова-на-Дону»; ООО «СтройИмпульс» по объекту
131
«Приспособление для современного использования объекта культурного
наследия «Центральный стадион. Комплекс», г. Екатеринбург.
По результатам проведенных конкурсных процедур были заключены
следующие договоры подряда:
Регион
Организация-подрядчик
Ростовская область
Нижегородская область
ООО «ИНТЭКС»
ООО «Проектный институт
уникальных сооружений
«Арена»
ООО «Проектный институт
уникальных сооружений
«Арена»
ООО «СтройИмпульс»
Волгоградская область
Свердловская область
№ и дата договора
субподряда
№ 20-02-01 от 20.02.2013 г.
№ 27-02-02 от 27.02.2013 г.
Стоимость работ по
договору, тыс. руб.
598088,4
643960,0
№ 27-02-01 от 27.02.2013 г.
666400,0
№ 01-03-01 от 01.03.2013 г.
Итого
683000,0
2591448,4
В ходе настоящего контрольного мероприятия Счетной палатой Российской Федерации были направлены запросы в ООО «Проектный институт уникальных сооружений «Арена», ООО «ИНТЭКС» и ООО «СтройИмпульс» по предоставлению информации о привлечении к выполнению
проектных работ сторонних организаций.
ООО «Проектный институт уникальных сооружений «Арена» сообщило,
что по состоянию на сентябрь 2013 года к выполнению проектных работ
привлечены 19 организаций, при этом стоимость контрактов с данными организациями составляет около 840,0 млн. рублей (письмо от 5 сентября
2013 года № 375/09), ООО «ИНТЭКС» - к выполнению проектных работ
привлечены 7 организаций, при этом стоимость контрактов с данными организациями составляет около 500,0 млн. рублей (письмо от 11 сентября
2013 года № 02-00327), ООО «СтройИмпульс» - к выполнению проектных
работ привлечены 11 организаций, при этом стоимость контрактов с данными организациями составляет около 560,0 млн. рублей (письмо от 4 сентября 2013 года № 145.13-Е).
Как показала проверка, ООО «НПО «Мостовик» и ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» также, как и ФГУП «СпортИнжиниринг», часть проектных работ выполняют собственными силами,
а для выполнения работ по отдельным этапам привлекают субподрядные
организации. Счетной палатой Российской Федерации были направлены
запросы в ООО «НПО «Мостовик» и ГУП Самарской области институт
«ТеррНИИгражданпроект» о предоставлении информации по привлечению к выполнению проектных работ сторонних организаций.
В письме от 5 сентября 2013 года № 248/84-ДСОСО-МФ ООО «НПО
«Мостовик» сообщило, что к выполнению проектных работ привлечена
21 организация, при этом стоимость контрактов с данными организациями
составляет более 560,0 млн. рублей.
132
ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» в письме
от 4 сентября 2013 года № 03-07/422 сообщило, что к выполнению проектных работ привлечены 4 организации, при этом стоимость контрактов
с данными организациями составляет более 572,2 млн. рублей.
Таким образом, можно констатировать, что государственные контракты
на проектирование стадионов заключены с ФГУП «Спорт-Инжиниринг»,
ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект» и ООО
«НПО «Мостовик», то есть с организациями, которые не имеют собственных сил для осуществления полного комплекса проектных работ. В выполнении данных работ задействовано около 40 подрядных и субподрядных организаций, в том числе иностранные компании.
В силу того, что на подготовку и проведение ЧМ по футболу 2018 планируется направить значительные финансовые ресурсы, с целью недопущения неэффективного их использования требуется усиленный и непрерывный контроль со стороны государственных органов за организациями,
принимающими участие в подготовке данного спортивного мероприятия.
Возражения или замечания руководителей объектов
контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия
По результатам контрольного мероприятия Счетной палатой Российской Федерации составлены 9 актов, с которыми ознакомлены руководители проверяемых организаций. Из них 5 актов подписаны с замечаниями,
возражениями и пояснениями.
Заместителем Министра спорта Российской Федерации П.В. Новиковым
акт контрольного мероприятия подписан с замечаниями. Представленные
замечания, по сути, носят пояснительный характер и не оспаривают информацию, приведенную в акте проверки. На замечания дано соответствующее заключение Счетной палаты Российской Федерации (от 18 сентября 2013 года
№ 12-1121/12-01вн), которое утверждено аудитором С.А. Агапцовым. Поступившие замечания учтены при подготовке отчета.
Генеральным директором ФГУП «Спорт-Инжиниринг» А.Н. Васюковым
акт контрольного мероприятия подписан с замечаниями. Представленные
замечания, по сути, носят пояснительный характер и не оспаривают информацию, приведенную в акте проверки. На замечания дано соответствующее заключение Счетной палаты Российской Федерации (от 18 сентября
2013 года № 12-1120/12-01вн), которое утверждено аудитором С.А. Агапцовым. Поступившие замечания учтены при подготовке отчета.
Заместителем председателя правительства Нижегородской области
Д.В. Сватковским акт контрольного мероприятия подписан с разногласиями.
На разногласия дано соответствующее заключение Счетной палаты Российской Федерации (от 10 сентября 2013 года № 11-1063/11-03вн), которое ут133
верждено аудитором С.Н. Рябухиным. Поступившие разногласия учтены при
подготовке отчета.
Заместителем председателя правительства Свердловской области
С.М. Зыряновым акт контрольного мероприятия подписан с замечаниями.
Представленные замечания, по сути, носят пояснительный характер.
На замечания дано соответствующее заключение Счетной палаты Российской Федерации (от 2 сентября 2013 года № 12-1031/12-03вн), которое утверждено аудитором С.А. Агапцовым. Поступившие замечания учтены при
подготовке отчета.
Первым заместителем председателя правительства Волгоградской области Р.Г. Гребенниковым акт контрольного мероприятия подписан с возражениями. Представленные возражения, по сути, не оспаривают информацию,
приведенную в акте проверки. На возражения дано соответствующее заключение Счетной палаты Российской Федерации (от 18 сентября 2013 года
№ 12-1122/12-01вн), которое утверждено аудитором С.А Агапцовым. Поступившие замечания учтены при подготовке отчета.
Выводы
1. Исполнительным комитетом Международной федерации футбольных ассоциаций (ФИФА) принято решение о проведении в Российской
Федерации Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года.
Правительство Российской Федерации гарантировало ФИФА, что
строительство стадионов, указанных в Заявочной книге, будет осуществлено при поддержке Правительства Российской Федерации и завершено
в соответствии с установленным в Заявочной книге графиком (гарантия от
14 апреля 2010 года № 1684п-П12).
Анализ состояния футбольной инфраструктуры в Российской Федерации свидетельствует об отсутствии в стране необходимого количества
спортивных объектов, соответствующих мировым стандартам.
В частности, имеющиеся в России стадионы в текущем состоянии не
соответствуют требованиям по вместимости и качеству трибун, полей, освещенности, площади земельного участка, подъездным путям и парковкам,
обеспечению безопасности и прочим условиям, предъявляемым к проведению футбольного турнира.
2. В настоящее время в основном создана нормативная правовая база,
необходимая для реализации мероприятий по подготовке и проведению
в Российской Федерации ЧМ по футболу 2018.
Требования Минспорта России к строящимся стадионам соответствуют
требованиям руководства ФИФА («Футбольные стадионы: технические рекомендации и требования» (издание 5, 2011 год) и Соглашения о проведении
134
Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018/2022, заключенного между Международной федерацией футбольных ассоциаций и автономной некоммерческой организацией «Организационный комитет «Россия-2018/2022».
3. В нарушение статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации архитектурно-строительное проектирование футбольных стадионов
и предусмотренной к ним инфраструктуры в проверяемый период осуществлялось в границах земельных участков, не принадлежащих субъектам Российской Федерации.
По состоянию на октябрь 2013 года ни одним из субъектов Российской
Федерации окончательно не сформирован земельный участок площадью,
необходимой для строительства стадиона и предусмотренной к нему инфраструктуры, соответствующей всем требованиям ФИФА.
Как показала проверка, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, уполномоченными в сфере подготовки и проведения матчей ЧМ по футболу 2018, заключены государственные контракты
на осуществление проектно-изыскательских работ в целях строительства
или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по
футболу 2018, при этом они не являлись на тот момент правообладателями
земельных участков, на которых планировалось строительство футбольных стадионов и предусмотренной к ним инфраструктуры, соответствующей требованиям ФИФА.
Между тем урегулирование указанной проблемы является необходимым условием для своевременного проведения проектных и строительномонтажных работ на закрепленных территориях. Нерешенность данного
вопроса может повлиять на начало процесса реализации проекта в целом.
4. Статьей 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ
«О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по
футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что подготовка документации по планировке территории для
размещения объектов инфраструктуры осуществляется уполномоченными
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на
территориях которых планируется размещение объектов инфраструктуры.
Проект планировки территории для размещения объектов инфраструктуры, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или
частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет
средств юридических лиц, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством Российской
Федерации федерального органа исполнительной власти.
В то же время до настоящего времени Правительством Российской Федерации не определены как уполномоченный федеральный орган исполни135
тельной власти, ответственный за рассмотрение и внесение в Правительство Российской Федерации проектов планировки территорий для размещения объектов ЧМ по футболу 2018, так и порядок рассмотрения и внесения
в Правительство Российской Федерации проектов планировки территорий
для размещения объектов ЧМ по футболу 2018.
5. Федеральными законами о федеральном бюджете на 2012 и 2013 годы были предусмотрены бюджетные ассигнования, связанные со строительством стадионов к ЧМ по футболу 2018, в сумме 1000,0 млн. рублей
и 4950,0 млн. рублей, соответственно.
С целью софинансирования проектно-изыскательских работ на 2012 год
Минспортом России с правительствами субъектов Российской Федерации
заключено 4 соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации; на 2013 год заключено 7 соглашений. Согласно указанным соглашениям Минспорт России обязуется выделить в 2012-2013 годах
3920,0 млн. рублей, правительства субъектов Российской Федерации 1369,46 млн. рублей.
Обязательства федерального бюджета по финансированию мероприятий по подготовке и проведению ЧМ по футболу 2018, связанные с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов, исполняются в полном объеме и в установленные сроки.
В то же время проверка показала, что некоторые органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации не выполняют принятые на себя
обязательства в части обеспечения софинансирования проектноизыскательских работ. В 2012 году со стороны правительств Волгоградской
и Ростовской областей не соблюдены условия, предусмотренные соглашением, в части обеспечения софинансирования из бюджета Волгоградской
области в сумме 25,0 млн. рублей и бюджета Ростовской области в сумме
182,121 млн. рублей.
Кроме того, проектами законов об областных бюджетах на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов бюджетные ассигнования в необходимых для завершения выполнения проектно-изыскательских работ
и оплаты соответствующих государственных контрактов объемах не предусмотрены в Свердловской и Волгоградской областях.
Ненадлежащее исполнение субъектами Российской Федерации взятых
на себя обязательств влечет за собой нарушение установленных сроков
проектирования и строительства спортивных объектов.
6. Соглашениями о предоставлении иных межбюджетных трансфертов,
заключенными между Минспортом России и субъектами Российской Федерации, предусмотрена оценка эффективности использования предоставленных субъектам Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов.
136
В то же время методика проведения оценки эффективности использования иных межбюджетных трансфертов в Минспорте России отсутствовала.
7. Проверка исполнения поручения Президента Российской Федерации
от 19 марта 2013 года № Пр-545 о разработке системы показателей оценки
эффективности расходов на строительство стадионов и проработке вопроса об утверждении проекта повторного применения для стадионов, возводимых к ЧМ по футболу 2018, показала следующее:
- по вопросу разработки системы показателей оценки эффективности
расходов на строительство стадионов.
При выделении финансирования для строительства футбольных стадионов будут использованы Правила проведения проверки инвестиционных
проектов на предмет эффективности использования средств федерального
бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года
№ 590, а также Методика оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденная приказом Минэкономразвития России от 24 февраля 2009 года № 58.
Кроме того, Минспортом России к показателям эффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные
вложения, разработаны дополнительные показатели, характеризующие
эффективность строительства и эксплуатации футбольных стадионов.
В то же время дополнительные показатели, характеризующие эффективность строительства и эксплуатации футбольных стадионов, предложенные Минспортом России, нормативным документом не утверждены;
- по вопросу об утверждении проекта повторного применения для стадионов, возводимых к ЧМ по футболу 2018.
В качестве объекта-аналога для определения стоимости выполнения
проектно-изыскательских работ и предельной стоимости строительства
одного стадиона определен футбольный стадион в г. Казани вместимостью
45 тыс. зрителей. Возможность повторного применения решений, принятых
при строительстве стадиона в г. Казани, в разрабатываемых проектах предусматривается при использовании технологических решений по проектированию футбольного поля, помещений ремонтных мастерских, помещений
служб безопасности, административных и офисных помещений, пищеблоков, медицинских кабинетов. Ориентировочная сметная стоимость указанных решений в проектировании и строительстве составляет около 60 % от
общей стоимости строительства одного стадиона.
Проектирование и строительство футбольного стадиона в г. Казани
осуществлялись с 2009 года для проведения XXVII Всемирной летней
универсиады в г. Казани и соответствовали требованиям Международной
федерации студенческого спорта.
137
Основные инфраструктурные параметры футбольного стадиона в г. Казани не в полной степени отвечают требованиям руководства ФИФА («Футбольные стадионы: технические рекомендации и требования» (издание 5,
2011 год). При этом Соглашением о проведении Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018/2022, заключенным между Международной федерацией футбольных ассоциаций и автономной некоммерческой организацией «Организационный комитет «Россия-2018/2022», предусматривается проведение ЧМ
по футболу 2018 на стадионах, соответствующих требованиям указанного
документа.
В связи с вышеизложенным футбольный стадион в г. Казани на сегодняшний день для проведения ЧМ по футболу 2018 требует доработки до
стандартов ФИФА. По информации Минспорта России, на указанные цели
может потребоваться расчетно около 630,0 млн. рублей.
Проверкой установлено, что органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, уполномоченные в сфере подготовки и проведения
матчей ЧМ по футболу 2018, провели конкурсы на право выполнения работ по разработке проектной документации по строительству и реконструкции стадионов к ЧМ по футболу 2018 в октябре-декабре 2012 года
(то есть задолго до принятия решения о том, чтобы в качестве объектааналога для определения стоимости выполнения проектно-изыскательских
работ использовать футбольный стадион в г. Казани) и не ориентировались
на стоимость проектно-изыскательских работ при строительстве футбольного стадиона в г. Казани.
8. Бюджету Республики Татарстан для строительства стадиона, предназначенного для проведения церемоний открытия и закрытия XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани, из федерального бюджета предоставлена субсидия в общем объеме 10,18 млрд. рублей.
При этом сметная стоимость строительства стадиона в г. Казани на основании положительных заключений ФГУ «Главгосэкспертиза России»
составляет 14,47 млрд. рублей в ценах соответствующих лет.
Проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный
закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014
и 2015 годов» Минспорту России предусмотрены бюджетные ассигнования
в виде иных межбюджетных трансфертов в целях компенсации затрат на
строительство футбольного стадиона на 45 тыс. зрителей для проведения
XXVII Всемирной летней универсиады в г. Казани в объеме 4,29 млрд. рублей.
Одновременно указанным проектом федерального закона Минспорту
России планируется уменьшить ассигнования федерального бюджета в объеме 2,03 млрд. рублей, предусмотренные Федеральным законом от 3 декабря
2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» по целевой статье «Реализация мероприятий по под138
готовке и проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской
Федерации, связанных с проектно-изыскательскими работами в целях строительства или реконструкции стадионов».
9. Отбор организаций для осуществления проектно-изыскательских работ в целях строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018 субъектами Российской Федерации (в лице уполномоченных органов государственной власти) проводился
в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» путем организации торгов в форме открытого конкурса.
По итогам проведенных конкурсов победителями были признаны: в городах Екатеринбурге, Волгограде, Ростове-на-Дону, Саранске и Нижнем
Новгороде - ФГУП «Спорт-Инжиниринг», в г. Калинграде - ООО «НПО
«Мостовик», в г. Самаре - ГУП Самарской области институт «ТеррНИИгражданпроект».
10. Согласно письму ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 21 августа
2013 года № 1-7/1950, направленному в Счетную палату Российской Федерации, сметная стоимость проектно-изыскательских работ в целях строительства или реконструкции стадионов была завышена (официальное заключение
отсутствует).
В то же время в соответствии с письмом Федерального агентства по
строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 11 ноября
2013 года № 12730-ВТ/12/ГС письмо ФАУ «Главгосэкспертиза России» от
21 августа 2013 года № 1-7/1950 не является заключением о достоверности
сметной стоимости объектов капитального строительства, содержит информацию по рассмотрению отдельных документов, предоставленных учреждению для анализа. Достоверность определения сметной стоимости по
стадионам, возводимым к ЧМ по футболу 2018 в Российской Федерации
(в том числе достоверность определения проектно-изыскательских работ),
будет определена в соответствии с Порядком проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств
федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства
Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 427.
11. По итогам проведенных конкурсов на право заключить государственные контракты на осуществление проектно-изыскательских работ в целях
строительства или реконструкции стадионов в рамках подготовки к проведению ЧМ по футболу 2018 уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Феде139
рального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд» заключены 7 государственных контрактов на общую сумму 5822,12 млн. рублей.
12. Проектно-изыскательские работы и строительство стадиона
в г. Саранске осуществляются с 2010 года. Первоначальный проект объекта строительства «Футбольный стадион «Юбилейный» в г. Саранске»
не отвечал требованиям ФИФА.
На момент включения г. Саранска в список городов-организаторов ЧМ
по футболу 2018 за счет средств бюджета были профинансированы проектные, строительно-монтажные и прочие работы по объекту «Футбольный стадион «Юбилейный» в г. Саранске» на общую сумму 1741,9 млн.
рублей, в том числе 1125,0 млн. рублей из федерального бюджета.
В ходе выборочной проверки использования указанных средств бюджета на строительство стадиона в 2011-2012 годах (до момента принятия решения о строительстве стадиона к ЧМ по футболу 2018) были осуществлены работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, на
сумму 53,7 млн. рублей, а также расходы, не имеющие непосредственного
отношения к строительно-монтажным работам, на сумму 18,2 млн. рублей.
13. Государственные контракты на проектирование стадионов заключены
с организациями, которые не имеют собственных сил для осуществления
полного комплекса проектных работ. Как показала проверка, в выполнении
данных работ задействованы около 40 подрядных и субподрядных организаций, в том числе иностранные компании.
В силу того, что на подготовку и проведение ЧМ по футболу 2018 планируется направить значительные финансовые ресурсы, с целью недопущения неэффективного их использования требуется усиленный и непрерывный контроль со стороны государственных органов за организациями,
участвующими в подготовке данного спортивного мероприятия.
Предложения
1. Направить сводный отчет о результатах контрольного мероприятия:
- в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
- в Контрольное управление Президента Российской Федерации;
- полномочным представителям Президента Российской Федерации
в Северо-Западном, Приволжском, Южном и Уральском федеральных
округах;
- Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалову.
140
2. Направить представления Счетной палаты Российской Федерации:
- Министерству спорта Российской Федерации;
- Главе Республики Мордовия;
- губернаторам Калининградской, Ростовской, Самарской, Волгоградской, Свердловской и Нижегородской областей.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.А. АГАПЦОВ
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
В.С. КАТРЕНКО
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
А.В. ПЕРЧЯН
141
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 28 февраля
2014 года № 11К (957) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг использования бюджетных средств, направленных в виде субсидии из
федерального бюджета субъектам Российской Федерации на модернизацию
региональных систем дошкольного и общего образования»:
Утвердить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия.
Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия
Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец,
в Министерство образования и науки Российской Федерации, Совет Федерации
и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг использования бюджетных средств,
направленных в виде субсидии из федерального бюджета
субъектам Российской Федерации на модернизацию
региональных систем дошкольного и общего образования»
Основание для проведения мероприятия: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год (пункты 2.3.2, 2.3.2.1, переходящие из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год,
пункт 2.1.5.2).
Предмет мероприятия
Организация и реализация федеральных проектов по модернизации региональных систем дошкольного и общего образования.
Объекты мероприятия
Министерство образования и науки Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные
образования (выборочно по запросам).
Сроки проведения мероприятия: январь 2013 года - февраль 2014 года.
Цель мероприятия
Мониторинг использования бюджетных средств, направленных в виде
субсидии из федерального бюджета субъектам Российской Федерации
на модернизацию региональных систем дошкольного и общего образования.
Исследуемый период: 2013 год.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия
Экспертно-аналитическое мероприятие проведено в целях наблюдения, сбора и анализа информации о расходовании в 2013 году средств
142
субсидий, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем
дошкольного образования (далее - МРСДО) и модернизацию региональных систем общего образования (далее - МРСО).
В рамках экспертно-аналитического мероприятия были направлены запросы в Минобрнауки России, а также выборочно, по итогам мониторинга
за 9 месяцев 2013 года, в следующие субъекты Российской Федерации: Кабардино-Балкарскую Республику, Удмуртскую Республику, Архангельскую, Белгородскую, Вологодскую и Кировскую области.
В ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия использовались данные официальной системы мониторинга реализации мероприятий по МРСДО, созданной Минобрнауки России и размещенной по адресу
http://do.edu.ru/mrsdo, и официальной системы мониторинга реализации
мероприятий по МРСО, размещенной по адресу www.kpmo.ru.
В настоящем отчете отдельно рассмотрены результаты реализации программ МРСДО и МРСО.
1. Модернизация региональных систем дошкольного образования
1.1. Анализ нормативной правовой базы,
регулирующей реализацию мероприятий по МРСДО
В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в сфере образования относится, в том
числе, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.
Статьей 9 Федерального закона № 273-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования по организации предоставления общедоступного
и бесплатного дошкольного образования, а также учету детей, подлежащих
обучению по образовательным программам дошкольного образования.
Одним из типов образовательных организаций, определенных статьей 23
Федерального закона № 273-ФЗ, является дошкольная образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по программам дошкольного образования,
присмотр и уход за детьми.
В соответствии со статьей 63 Федерального закона № 273-ФЗ дошкольное образование может быть получено в организациях, осуществляющих
образовательную деятельность, а также вне этих организаций - в форме семейного образования.
143
В ряде документов, регламентирующих государственную политику
в области дошкольного образования (Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 года № 2148-р, Федеральная целевая программа развития
образования на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 61, план мероприятий Правительства Российской Федерации («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение
эффективности образования и науки», утвержденный распоряжением
Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 года № 2620-р),
и в Федеральном законе № 273-ФЗ представлены отдельные фрагменты
планируемых изменений в системе дошкольного образования, которые в
полном объеме отражены в проекте по модернизации системы дошкольного образования.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» в части обеспечения к 2016 году 100 % доступности
дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет и Федеральным
законом от 7 июня 2013 года № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014
и 2015 годов» в 2013 году предусмотрено выделение средств федерального
бюджета в объеме 50000000,0 тыс. рублей бюджетам субъектов Российской
Федерации в виде субсидии на реализацию мероприятий по МРСДО.
В рамках реализации мероприятий по МРСДО утверждено постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459
«О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2013 году» (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459), план-график реализации которого
утвержден Минобрнауки России 4 июня 2013 года (далее - план-график).
Критерием отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидии является наличие в соответствующем субъекте Российской
Федерации потребности в увеличении доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет (пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459).
В соответствии с пунктом 15 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459 размер субсидии субъекту
Российской Федерации рассчитывается исходя из общего размера средств
федерального бюджета, предусмотренных на МРСДО, численности детей
144
в возрасте от 3 до 7 лет, проживающих в субъекте Российской Федерации,
по состоянию на 1 января 2016 года, уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации и количества субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации мероприятий по МРСДО.
Учитывая, что создание мест для реализации дошкольного образования
в субъектах Российской Федерации осуществляется по различным направлениям (строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт,
создание групп кратковременного пребывания детей, семейных дошкольных групп и т.п.), часть из которых являются ресурсоемкими, а другие
не требуют больших вложений, представляется целесообразным учитывать
при расчете субсидий, каким образом планируется создавать места, а также
возможности имеющейся инфраструктуры дошкольного образования. Кроме того, при строительстве новых зданий следует учитывать территориально-климатические условия региона.
Распределение субсидий, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию
мероприятий по МРСДО, утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 1113-р.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря
2012 года № 2620-р утвержден план мероприятий («дорожная карта»)
«Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение
эффективности образования и науки». В соответствии с пунктом 2 указанного распоряжения Минобрнауки России совместно с субъектами Российской Федерации поручено обеспечить организацию мониторинга отраслевых «дорожных карт» до 1 октября 2013 года.
В целях проведения мониторинга реализации и сопровождения мероприятий по МРСДО Минобрнауки России издан приказ от 29 августа
2013 года № 1011 «О реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 года № 2620-р».
Приказом Минобрнауки России от 17 июня 2013 года № 467 «Об утверждении формы соглашения между Министерством образования и науки
Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии
из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного
образования, формы отчета об осуществлении расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), источником финансового
обеспечения которых является указанная субсидия, и о достигнутых значениях показателей результативности предоставления этой субсидии и формы
заявки о перечислении указанной субсидии» утверждены соответствующие
формы документов.
145
В соответствии с пунктом 16 плана-графика Минобрнауки России заключило все соглашения с субъектами Российской Федерации в месячный
срок после государственной регистрации в Минюсте России приказа Минобрнауки России от 17 июня 2013 года № 467 «Об утверждении формы соглашения между Министерством образования и науки Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального
бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования,
формы отчета об осуществлении расходов бюджетов субъектов Российской
Федерации (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых является указанная субсидия, и о достигнутых значениях показателей
результативности предоставления этой субсидии и формы заявки о перечислении указанной субсидии» (зарегистрирован Минюстом России 12 июля 2013 года № 29053), т.е. в срок до 12 августа 2013 года, при этом в рамках соглашения, заключенного с Архангельской областью, предусмотрено
предоставление субсидий Ненецкому автономному округу.
В целях координации работы по предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на МРСДО
Минобрнауки России утвержден приказ от 28 июня 2013 года № 495
«О Координационном совете Министерства образования и науки Российской
Федерации по вопросу модернизации региональных систем дошкольного образования». Основными функциями Координационного совета являются:
- координация формирования единой системы приоритетов МРСДО;
- участие в рассмотрении Минобрнауки России комплексов мероприятий по МРСДО субъектов Российской Федерации;
- рассмотрение материалов, представленных субъектами Российской
Федерации для получения субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на МРСДО;
- участие в осуществлении оценки эффективности использования и соблюдения условий предоставления субсидий;
- при необходимости обеспечение организации проверки реализации мероприятий, комплексов мероприятий в субъектах Российской Федерации;
- подготовка предложений по сокращению объема субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и перераспределению высвободившихся средств между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на их получение.
В соответствии с пунктом 8 приказа Минобрнауки России от 28 июня
2013 года № 495 заседания Координационного совета должны проводиться
по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. В 2013 году
ни одного заседания не проведено, что является нарушением пункта 17
146
плана-графика по реализации постановления Правительства Российской
Федерации от 3 июня 2013 года № 459.
Во исполнение пункта 21 плана-графика при участии федерального государственного автономного учреждения «Государственный научноисследовательский институт информационных технологий и телекоммуникаций» (далее - ФГАУ ГНИИ ИТТ «Информика») в июне-июле 2013 года
организована работа «горячей линии» Минобрнауки России по вопросам
реализации мероприятий по МРСДО. В 2013 году на указанную линию
за консультациями и разъяснениями обратились 8447 человек.
Минобрнауки России совместно с ФГАУ ГНИИ ИТТ «Информика» в целях создания автоматизированной системы сбора информации, предоставляемой субъектами Российской Федерации о ходе и результатах реализации
мероприятий, источником финансового обеспечения которых является субсидия на МРСДО, разработаны формы сбора информации и созданы личные кабинеты субъектов Российской Федерации, которые пополняются ими 2 раза
в месяц информацией о результатах реализации мероприятий по МРСДО.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 4 Правил предоставления
и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации на реализацию мероприятий по МРСДО, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня
2013 года № 459 (далее - Правила предоставления и распределения субсидий на МРСДО), одним из условий предоставления субсидии являлось наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного комплекса мероприятий, обеспечивающего достижение к 2016 году 100 % доступности
дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет. В субъектах
Российской Федерации комплекс мероприятий утверждался в рамках нормативного акта об утверждении плана мероприятий («дорожной карты»)
«Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение
эффективности образования».
В целях выполнения условий предоставления субсидии из федерального бюджета всеми субъектами Российской Федерации утверждены
комплексы мероприятий в рамках региональных планов мероприятий
(«дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования».
В результате выборочной проверки нормативного правового обеспечения
реализации мероприятий по МРСДО в 6 субъектах Российской Федерации,
представивших информацию по запросу в целях проведения экспертноаналитического мероприятия, установлено следующее.
Так, в Белгородской области принято постановление правительства Белгородской области от 25 февраля 2013 года № 69-пп «Об утверждении плана
мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы,
147
направленные на повышение эффективности образования и науки Белгородской области».
Распоряжением Правительства Кабардино-Балкарской Республики
от 1 марта 2013 года № 136-рп утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы Кабардино-Балкарской Республики, направленные на повышение эффективности образования и науки».
Распоряжением правительства Кировской области от 28 февраля 2013 года № 41 утвержден «План мероприятий («дорожная карта») «Изменения
в отрасли образования Кировской области, направленные на повышение
ее эффективности».
Необходимо отметить, что комплекс мер, утверждаемый субъектами
Российской Федерации, должен включать в себя ряд мероприятий, в том
числе по приобретению оборудования для оснащения дополнительных
мест в дошкольных образовательных организациях (подпункт «б» пункта 4
Правил предоставления и распределения субсидий на МРСДО). При этом
в ходе анализа комплекса мер, утвержденных распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 20 мая 2013 года № 311-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы Удмуртской Республики, направленные на повышение
эффективности образования и науки в 2013 году» установлено, что данное
положение в комплексе мероприятий не содержится.
Кроме того, в соответствии с подпунктом «в» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидий на МРСДО необходимо было
обеспечить соответствие значений показателей, устанавливаемых нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления субсидий, установленным соглашением между Министерством образования и науки Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
о предоставлении субсидии.
В Вологодской области принято постановление правительства Вологодской области от 25 февраля 2013 года № 201 «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы,
направленные на повышение эффективности образования на 2013-2018 годы». При этом не соблюдено требование подпункта «в» пункта 4 Правил
предоставления и распределения субсидий на МРСДО о соответствии
значений показателей.
Так, в соглашении между Минобрнауки России и Вологодской областью установлен показатель, характеризующий повышение доли педагогических и руководящих работников государственных (муниципальных)
дошкольных образовательных организаций, прошедших в течение по148
следних 3 лет повышение квалификации или профессиональную переподготовку, в общей численности педагогических и руководящих работников
дошкольных образовательных организаций до 100 % к 2016 году на уровне 1 %, а в плане мероприятий («дорожной карте») значение доли указанных работников составляет 41 процент.
Удмуртской Республикой также не обеспечено соответствие значений показателей. В соглашении, заключенном между Минобрнауки России и Удмуртской Республикой, предусмотрен показатель результативности предоставления субсидии «Численность детей в возрасте от 3 до 7 лет,
поставленных на учет для получения дошкольного образования», плановое
значение которого на 2013 год установлено в количестве 1216 человек. При
этом в нарушение подпункта «в» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидий в комплексе мероприятий по МРСДО Удмуртской Республики указанный показатель не предусмотрен.
Аналогичная ситуация отмечается в комплексе мероприятий, утвержденном распоряжением правительства Санкт-Петербурга от 23 апреля
2013 года № 32-рп «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение
эффективности сферы образования и науки в Санкт-Петербурге на период
2013-2018 годов», которым не предусмотрено установление показателя, отраженного в соглашении, повышение доли педагогических и руководящих
работников государственных (муниципальных) дошкольных образовательных организаций, прошедших в течение последних 3 лет повышение квалификации или профессиональную переподготовку, в общей численности
педагогических и руководящих работников дошкольных образовательных
организаций до 100 % к 2016 году.
Подведение итогов реализации мероприятий по МРСДО в соответствии с пунктом 31 плана-графика было запланировано в рамках итогового
совещания Минобрнауки России по вопросам реализации постановления
Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459 в декабре 2013 года, которое проведено не было.
Таким образом, в ходе проведения анализа нормативной правовой базы
и распорядительных документов, регламентирующих реализацию мероприятий по МРСДО, установлено, что все необходимые акты Правительства Российской Федерации и Минобрнауки России своевременно приняты.
В соответствии с пунктом 16 плана-графика все соглашения заключены
в установленный срок.
При этом работа Минобрнауки России с субъектами Российской Федерации по выполнению положений, предусмотренных Правилами предоставления и распределения субсидий на МРСДО, должным образом не организована. В некоторых случаях субсидии перечислялись в субъекты
149
Российской Федерации с нарушением условий предоставления субсидии,
определенных указанными Правилами.
1.2. Финансовое обеспечение реализации мероприятий по МРСДО
Распределение субсидий, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию
мероприятий по МРСДО, было утверждено распоряжением Правительства
Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 1113-р.
Финансовое обеспечение реализации комплекса мероприятий по МРСДО
осуществлялось по разделу 07 «Образование», подразделу 01 «Дошкольное
образование», целевой статье 4362700 «Модернизация региональных систем
дошкольного образования», виду расходов 521 «Субсидии, за исключением
субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности и муниципальной собственности».
В соответствии с пунктом 18 плана-графика субсидии на реализацию
мероприятий по МРСДО в объеме 50000000,0 тыс. рублей в 2013 году были перечислены Минобрнауки России субъектам Российской Федерации
в течение 10 дней после заключения с ними соглашений (с 24 июля по 8 августа 2013 года) в полном объеме.
Расходные обязательства субъектов Российской Федерации, на исполнение
которых предоставлена субсидия, утверждены законами о бюджете субъектов Российской Федерации. Объем финансирования мероприятий по МРСДО
на 2013 год за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, согласно заключенным соглашениям, составил 39930000,0 тыс. рублей.
В соответствии с отчетами, представленными субъектами Российской
Федерации в Минобрнауки России, в 2013 году расходы на реализацию
мероприятий по МРСДО составили:
- за счет субсидии из федерального бюджета - 43222024,09 тыс. рублей,
или 86,4 % от общего объема субсидии;
- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации 35419925,77 тыс. рублей, или 88,7 % от общего объема средств, предусмотренных в соглашениях.
Следует отметить, что каждое расходное обязательство должно быть
закреплено за соответствующим бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации разграничивает расходные обязательства на 3 категории: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов Российской
Федерации и расходные обязательства муниципальных образований.
При этом в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 постановления
Правительства Российской Федерации № 459 одним из обязательных условий предоставления субсидии является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходных
150
обязательств субъекта Российской Федерации. Субъектами Российской
Федерации при заключении соглашений взяты обязательства по финансированию мероприятий по МРСДО за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в размере, не менее указанного в соглашении. Фактически в некоторых случаях указанные суммы выделялись, в том числе,
из бюджетов муниципальных образований (некоторые факты приведены
в настоящем отчете).
Сведения об осуществлении в 2013 году расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации, источником финансирования которых является
субсидия, предоставленная из федерального бюджета бюджету субъекта
Российской Федерации на реализацию мероприятий по МРСДО,
представлены в таблице:
Наименование субъекта
Российской Федерации
Республика Адыгея
Республика Алтай
Республика Башкортостан
Республика Бурятия
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Калмыкия
Республика Карелия
Республика Коми
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Саха (Якутия)
Республика Северная Осетия - Алания
Республика Татарстан
Республика Тыва
Удмуртская Республика
Республика Хакасия
Чеченская Республика
Республика Чувашия
Алтайский край
Забайкальский край
Камчатский край
Краснодарский край
Красноярский край
Пермский край
Приморский край
Ставропольский край
Хабаровский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
Операции текущего финансового года
поступило из федекассовый расход бюджета субъекта
рального бюджета
Российской Федерации
в отчетном периоде
всего
из них перечислено
в местные бюджеты
227803,20
227803,20
227803,20
180355,20
180355,15
180355,15
1707046,10
1415364,88
1024304,35
641214,60
607340,78
496124,40
2105643,00
2075861,05
1288988,00
373252,20
373252,20
0,00
507974,50
154763,73
0,00
271362,80
271362,80
0,00
175609,40
175609,40
175609,40
254532,00
42568,90
42568,90
254490,80
254490,80
254490,80
349468,60
318203,55
318203,55
318624,00
318624,00
318624,00
635629,20
635629,20
635629,20
393205,90
198038,13
0,00
962221,80
962221,80
0,00
327631,10
70597,67
3072,00
654244,00
654244,00
654244,00
303178,40
303178,40
303178,40
1349154,10
1349154,10
73280,00
614586,50
614586,47
614586,47
1162421,60
1162421,60
1162421,60
651652,40
651652,40
426859,10
150205,70
110985,53
110985,53
1967579,40
1887875,77
1887875,77
733817,60
733817,60
733817,60
779361,10
779361,10
779361,10
809336,80
809336,80
809336,80
1304753,20
1304753,20
1304753,20
605415,90
605415,88
473257,96
406710,60
406710,60
406710,60
579896,20
579896,19
399896,19
511973,90
511973,90
511973,90
370066,50
370066,30
333514,80
462820,20
462820,20
462820,20
562162,40
410211,07
410211,07
991343,50
774068,95
774068,95
473498,30
473498,30
473498,30
151
(тыс. руб.)
кассовый
расход местных бюджетов
206803,20
180355,15
1007420,63
463865,42
1064670,30
0,00
0,00
0,00
175609,40
28168,89
254490,80
318203,55
318624,00
635629,20
0,00
0,00
3072,00
654244,00
303178,40
73280,00
614586,47
1137421,60
426859,10
110985,53
1887875,77
733817,60
779361,10
492884,27
558340,35
473257,96
406710,60
399893,58
511971,79
333514,80
462820,20
408940,18
731073,83
473498,30
Наименование субъекта
Российской Федерации
Воронежская область
Ивановская область
Иркутская область
Калининградская область
Калужская область
Кемеровская область
Кировская область
Костромская область
Курганская область
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
Московская область
Мурманская область
Нижегородская область
Новгородская область
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Псковская область
Ростовская область
Рязанская область
Самарская область
Саратовская область
Сахалинская область
Свердловская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тюменская область
Ульяновская область
Челябинская область
Ярославская область
г. Москва
г. Санкт-Петербург
Еврейская автономная область
Ханты-Мансийский автономный
округ - Югра
Чукотский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
Итого
поступило из федерального бюджета
в отчетном периоде
879431,00
431968,80
962205,40
301822,50
259317,60
860452,30
581529,50
297811,40
433974,30
436211,30
378751,60
336051,40
61626,30
1794896,50
260265,60
961396,00
208322,50
1004678,20
825941,00
650756,00
312558,30
550097,20
259462,90
1707433,70
425495,30
823135,60
1013775,50
89253,80
1249963,30
367232,20
386769,70
528624,80
450924,70
464731,60
179738,70
506961,80
1439562,10
385751,20
740570,30
633892,30
94778,30
239718,80
18747,00
73169,00
50000000,00
Операции текущего финансового года
кассовый расход бюджета субъекта
Российской Федерации
всего
из них перечислено
в местные бюджеты
879431,00
879431,00
431968,80
431968,80
926972,68
883825,87
301822,50
301822,50
62552,27
62552,27
860452,30
860452,30
435945,48
435945,48
297811,38
297811,38
357553,91
357553,91
436211,30
436211,30
378751,60
378751,60
335809,39
297277,02
61626,30
61626,30
1794896,49
1794896,49
260265,60
206022,60
961396,00
961396,00
208322,50
206067,10
1004678,20
1004678,20
510331,82
291198,32
650756,00
650756,00
233211,10
233211,10
550097,20
550097,20
259462,90
259462,90
688361,14
688361,14
425495,30
425495,30
823135,59
823135,59
1013775,50
1013775,50
89253,80
89253,80
1249963,30
1100245,30
63669,90
24216,10
386769,70
386769,70
319538,22
319538,22
450924,70
450924,70
464731,60
464731,60
179738,70
29407,20
506961,80
506161,80
1172427,14
1172427,14
252218,97
252218,97
740570,30
0,00
633855,31
0,00
94778,30
94778,30
239718,80
18747,00
73167,88
45326245,27
156718,80
18747,00
73167,88
38005514,15
кассовый
расход местных бюджетов
879431,00
167817,77
883825,87
301822,50
58951,25
860452,30
433843,14
218446,77
346490,51
436211,30
303160,99
297277,02
61626,30
1794896,49
206022,60
961396,00
206067,10
1002986,09
268264,06
650756,00
232958,20
550093,51
259263,70
683029,26
425495,30
820217,87
1013775,50
89253,80
1100245,30
24216,10
386769,70
308197,32
416538,60
464731,60
29407,20
506161,80
1047527,65
252218,97
0,00
0,00
71384,90
156718,80
18747,00
73167,88
35901292,96
Представленная таблица свидетельствует о том, что субсидия федерального бюджета освоена в полном объеме в 57 субъектах Российской Федерации, в 7 субъектах Российской Федерации кассовые расходы осуществлены
в пределах 90-99 %, в 3 субъектах Российской Федерации - от 80 % до 90 %,
в 9 субъектах Российской Федерации освоение субсидии составило от 50 %
до 80 % и менее 50 % - в 6 субъектах Российской Федерации.
152
Сведения о субъектах Российской Федерации, в которых в 2013 году
кассовые расходы субсидии, предусмотренной на реализацию мероприятий по МРСДО, составили менее 50 процентов, представлены в таблице:
Наименование субъекта
Российской Федерации
Кабардино-Балкарская Республика
Республика Карелия
Республика Тыва
Калужская область
Ростовская область
Смоленская область
Операции отчетного финансового года
поступило из федералькассовый расход бюд% кассового
ного бюджета, тыс. руб. жета субъекта, тыс. руб.
исполнения
507974,50
154763,73
30,47
254532,00
42568,90
16,72
327631,10
70597,67
21,55
259317,60
62552,27
24,12
1707433,70
688361,14
40,32
367232,20
63669,90
17,34
Использование субсидий, предоставленных субъектам Российской Федерации на реализацию мероприятий по МРСДО за счет средств федерального бюджета, осуществлялось по следующим направлениям:
- новое строительство - 51,1 % от общего объема средств федерального бюджета;
- капитальный ремонт - 14,37 % от общего объема средств федерального бюджета;
- приобретение зданий и (или) помещений - 17,66 % от общего объема
средств федерального бюджета;
- реконструкция - 7,73 % от общего объема средств федерального
бюджета;
- возврат в систему дошкольного образования ранее переданных зданий
детских садов - 4,42 % от общего объема средств федерального бюджета;
- пристрой - 1,19 % от общего объема средств федерального бюджета;
- приспособление зданий и помещений под реализацию программ 1,74 % от общего объема средств федерального бюджета;
- на иные формы, реализованные в ходе утвержденного комплекса мероприятий (группы кратковременного содержания, семейные группы и т.п.),
приходится 1,77 % от общего объема средств федерального бюджета.
В соответствии с пунктом 21 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459 не использованный на 1 января текущего финансового года остаток субсидии подлежит возврату
в федеральный бюджет органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с решением Минобрнауки России о наличии потребности в не использованном на 1 января текущего финансового года остатке
субсидии средства в размере, не превышающем остатка субсидии, могут
быть возвращены в текущем финансовом году в бюджет субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходов, соответствующих
целям предоставления субсидии.
По состоянию на 1 января 2014 года 32 субъектами Российской Федерации в Минобрнауки России представлена информация об остатках
153
средств в бюджетах субъектов Российской Федерации на общую сумму
6775994,95 тыс. рублей. При этом потребность в не использованном
в 2013 году остатке субсидии, который возможно использовать на те же
цели, подтверждена в объеме 6666786,41 тыс. рублей, что составляет 98 %
от неиспользованных остатков субсидии.
В следующей таблице приведены сведения об остатках неиспользованных средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2014 года
в разрезе субъектов Российской Федерации:
Наименование субъекта
Российской Федерации
Дальневосточный федеральный округ
Еврейская автономная область
Камчатский край
Приморский край
Приволжский федеральный округ
Кировская область
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Северо-Западный федеральный округ
Ленинградская область
Республика Карелия
Северо-Кавказский федеральный округ
Кабардино-Балкарская Республика
Республика Дагестан
Республика Северная Осетия - Алания
Ставропольский край
Сибирский федеральный округ
Алтайский край
Иркутская область
Омская область
Республика Бурятия
Республика Тыва
Томская область
Уральский федеральный округ
Курганская область
Челябинская область
Центральный федеральный округ
Владимирская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Орловская область
Смоленская область
Тверская область
Ярославская область
Южный федеральный округ
Волгоградская область
Краснодарский край
Республика Адыгея
Ростовская область
Итого
Остаток средств в бюджетах субъектов
Российской Федерации на 1.01.2014 г.
(тыс. руб.)
Наличие потребности
в возврате средств
23393,40
39220,17
316452,53
23393,30
39220,17
316452,53
147686,36
308564,94
31265,05
147686,40
308564,94
31265,10
75590,61
226363,11
75580,50
226363,10
353210,77
254099,65
195167,77
746412,85
353210,77
254009,65
195167,77
746412,85
25000,00
35232,72
338543,44
66132,80
257033,43
34386,10
25000,00
35231,06
328603,90
66132,79
257033,43
34385,49
87483,79
392034,45
87483,79
391172,74
153222,22
264151,03
200366,35
79364,63
79600,10
303562,30
220427,48
133532,23
152518,20
264151,03
200366,35
79364,60
79600,10
303562,30
220427,48
133532,23
260269,67
79703,63
21000,00
1024404,44
6775994,95
260269,68
79702,04
21000,00
926805,30
6666786,41
В ходе проведения выборочного анализа использования средств, направленных на реализацию мероприятий по МРСДО в субъектах Российской Федерации, установлено следующее.
154
В Белгородской области в соответствии с соглашением от 29 июля
2013 года № 08.Т0724.0377, заключенным между Минобрнауки России
и правительством Белгородской области, в целях реализации мероприятий
из федерального бюджета выделено 370066,5 тыс. рублей. При этом софинансирование за счет средств консолидированного бюджета Белгородской
области составило 419655,5 тыс. рублей. Согласно соглашению исполнителем расходных обязательств является департамент строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области. Согласно представленному отчету на реализацию мероприятий по МРСДО
использовано 370066,3 тыс. рублей. Неиспользованный остаток в размере
0,2 тыс. рублей возвращен в доход федерального бюджета.
Использование средств федерального бюджета в Вологодской области
составило 473498,3 тыс. рублей (100 %). Бюджетом Вологодской области
в 2013 году было предусмотрено финансирование мероприятий по МРСДО
в размере 374016,1 тыс. рублей, в том числе: областной бюджет 114394,6 тыс. рублей, местные бюджеты - 259621,5 тыс. рублей.
На реализацию мероприятий по МРСДО Кабардино-Балкарской Республики в 2013 году получено средств субсидии из федерального бюджета в объеме 507974,5 тыс. рублей, из них освоено 154763,734 тыс.
рублей (30,47 %), остаток неиспользованных средств субсидии составил
353210,766 тыс. рублей. При этом объем бюджетных ассигнований республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на софинансирование расходного обязательства по соглашению - 126994,0 тыс. рублей, из которых израсходовано 5111,81 тыс. рублей (4,02 процента).
Министерством строительства и архитектуры Кабардино-Балкарской
Республики в установленном порядке осуществлен возврат неиспользованных средств в федеральный бюджет.
По информации, представленной Министерством образования и науки
Кабардино-Балкарской Республики, задержка расходования средств субсидии связана с длительным периодом разработки проектно-сметной документации и проведения процедур по размещению государственного заказа
для определения генеральных подрядчиков.
Субсидия, предоставленная из федерального бюджета бюджету Удмуртской Республики в объеме 654244,0 тыс. рублей, израсходована в полном объеме. Объем средств, выделенный за счет средств субъекта Российской Федерации, в размере 611933,2 тыс. рублей также использован полностью.
На реализацию мероприятий по МРСДО Архангельской области в 2013 году совместно с Ненецким автономным округом выделено 579896,2 тыс. рублей. Заключено соглашение между Минобрнауки России и правительством
Архангельской области от 24 июля 2013 года № 08.Т07.24.0339 о предоставлении субсидии из федерального бюджета, в соответствии с которым преду155
смотрено финансирование за счет средств бюджета Архангельской области
в объеме 144974,1 тыс. рублей; кассовые расходы за счет средств федерального бюджета составили 99,9 %, областного бюджета - 100 процентов.
В соответствии с соглашением, заключенным с Минобрнауки России,
в 2013 году из федерального бюджета бюджету Кировской области на реализацию мероприятий по МРСДО было выделено 581529,5 тыс. рублей.
По итогам 2013 года из средств федерального бюджета освоено 433843,1 тыс.
рублей (74,6 %). Объем средств регионального бюджета для обеспечения
реализации мероприятий составляет 174438,0 тыс. рублей. Фактическое расходование средств субъекта Российской Федерации составило 158624,4 тыс.
рублей, из них: средств областного бюджета - 103444,1 тыс. рублей, местных
бюджетов - 55180,3 тыс. рублей. Процент освоения средств областного бюджета составляет 90,9 процента.
Необходимо отметить, что в 2013 году в перечень объектов по МРСДО
Кировской области были включены объекты, работы по которым запланированы в 2 этапа. С целью максимального освоения средств федеральной
субсидии работы 1 этапа были осуществлены за счет субсидии 2013 года,
работы по выполнению 2 этапа планировалось осуществить за счет средств,
предусмотренных на реализацию мероприятий по МРСДО в 2014 году.
При этом постановлением Правительства Российской Федерации
от 14 января 2014 года № 22 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по МРСДО в 2014 году,
которыми определены условия предоставления данной субсидии, в том
числе условие по 100-процентному освоению субсидии, предоставленной
субъекту Российской Федерации в отчетном финансовом году (подпункт «е» пункта 4 Правил).
Учитывая, что в 2013 году Кировская область не обеспечила 100-процентное освоение средств федерального бюджета, в 2014 году Кировской области не запланировано выделение средств федерального бюджета, в связи
с этим возникает необходимость по обеспечению финансовыми ресурсами
выполнения 2 этапа работ по соответствующим объектам.
Принимая во внимание, что перечень объектов дошкольных образовательных организаций на 2013 год изначально был сформирован с объектами, ввод которых планировался в 2014 году, выполнение условия, указанного в постановлении Правительства Российской Федерации от 14 января
2014 года № 22, не представляется возможным.
В связи с изложенным, учитывая, что необходимое финансирование
в 2014 году Кировской области не предусмотрено, обеспечить ввод объектов,
работы по которым запланированы в 2 этапа, затруднительно.
Аналогичная ситуация складывается по ряду регионов, о чем было доложено на заседании Совета Федерации 29 января 2014 года членом Комитета
Совета Федерации по экономической политике представителем от исполни156
тельного органа государственной власти Ивановской области. По его информации в 2013 году в Ивановской области на создание дополнительных мест
для детей дошкольного возраста за счет строительства, реконструкции и ремонта детских садов из федерального бюджета была перечислена субсидия
в размере 431968,8 тыс. рублей. В рамках заключенного соглашения с Минобрнауки России предусматривалось создание 1513 новых мест.
По состоянию на 1 января 2014 года Ивановской областью обязательства
перевыполнены на 17,2 % (создано 1806 мест), вследствие чего сверх запланированных мест открыто 293 места, при этом в федеральный бюджет возвращены неиспользованные средства в размере 264151,03 тыс. рублей.
Указанные факты свидетельствуют о том, что при создании дополнительных мест для дошкольников в 2013 году сверх установленного соглашением значения, субъект Российской Федерации, который не освоил субсидию в полном объеме, не имеет права участвовать в мероприятиях
по МРСДО, финансируемых за счет федерального бюджета в 2014 году.
Сложившаяся ситуация создает негативные предпосылки в части своевременного достижения всеми субъектами Российской Федерации показателя по 100 % доступности дошкольного образования для детей в возрасте
от 3 до 7 лет, что является одной из задач, определенной Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».
Таким образом, средства федерального бюджета в объеме 50000000,0 тыс.
рублей доведены субъектам Российской Федерации в полном объеме в установленные сроки. Кассовые расходы федерального бюджета в рамках реализации мероприятий по МРСДО составили 43222024,09 тыс. рублей, или
86,4 %. При этом из средств бюджетов субъектов Российской Федерации
на реализацию мероприятий по МРСДО было выделено 39688497,4 тыс. рублей, из которых освоено 35419925,77 тыс. рублей, или 88,7 % от общего объема средств, предусмотренных в соглашениях. По состоянию на 1 января
2014 года остатки неиспользованных средств федерального бюджета составили 6775994,95 тыс. рублей, потребность в которых подтверждена 32 субъектами Российской Федерации на 98 процентов.
В связи с изменениями условий предоставления субсидий в 2014 году
32 субъекта Российской Федерации, которыми не в полном объеме освоены субсидии, не учтены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 года № 131-р «О распределении субсидий, предоставляемых в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования», в связи с этим возникают
риски, при которых реализация мероприятий по МРСДО в указанных
субъектах Российской Федерации может быть затруднена, а объекты незавершенного строительства не будут введены в эксплуатацию.
157
1.3. Достижение целевых показателей результативности расходования
субсидий на реализацию мероприятий по МРСДО
Согласно пункту 9 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459 оценка эффективности осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия,
и соблюдения условий ее предоставления осуществляется на основании
сравнения планируемых и достигнутых значений следующих показателей
результативности предоставления субсидии:
- количество мест для реализации образовательных программ дошкольного образования, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса
мероприятий, в том числе количество мест, созданных сверх количества
мест, предусмотренных комплексом мероприятий, по состоянию на 1 мая
2013 года, а также стоимость создания одного места;
- численность детей в возрасте от 3 до 7 лет, поставленных на учет для
получения дошкольного образования;
- отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций к средней заработной плате в сфере
общего образования в соответствующем субъекте Российской Федерации;
- повышение доли педагогических и руководящих работников государственных (муниципальных) дошкольных образовательных организаций,
прошедших в течение последних 3 лет повышение квалификации или профессиональную переподготовку, в общей численности педагогических
и руководящих работников дошкольных образовательных организаций
до 100 % к 2016 году.
В ходе экспертно-аналитического мероприятия в соответствии с пунктом 9 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня
2013 года № 459 проведена оценка эффективности осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия,
на основании сравнения планируемых и достигнутых значений следующих
показателей результативности предоставления субсидии.
В части выполнения показателя по количеству мест для реализации
программ дошкольного образования, созданных в ходе реализации
утвержденного комплекса мероприятий, в том числе количество мест,
созданных сверх количества мест, предусмотренных комплексом
мероприятий, а также стоимости создания одного места
Данный показатель результативности предоставления субсидии состоит из двух составляющих: количества мест для реализации программ дошкольного образования и стоимости создания такого места. В отношении
каждой составляющей установлены плановые значения, закрепленные
в соглашениях.
158
1. В соответствии с плановыми значениями, установленными в соглашениях, по состоянию на 1 января 2014 года предполагалось создание 361822 мест, при этом субъектами Российской Федерации создано
400623 места для реализации программ дошкольного образования
(110,72 %), что подтверждается отчетами субъектов Российской Федерации, представленными в Минобрнауки России.
Указанные места создавались в рамках финансирования, предусмотренного на реализацию региональных комплексов мер по модернизации
дошкольного образования, а также за счет средств федерального и регионального бюджетов, предусмотренных в рамках заключенных соглашений.
Наименование субъекта
Российской Федерации
Алтайский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
Воронежская область
Еврейская автономная область
Забайкальский край
Ивановская область
Иркутская область
Кабардино-Балкарская Республика
Калининградская область
Калужская область
Камчатский край
Карачаево-Черкесская Республика
Кемеровская область
Кировская область
Костромская область
Краснодарский край
Красноярский край
Курганская область
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
г. Москва
Московская область
Мурманская область
Нижегородская область
Новгородская область
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Пермский край
Приморский край
Количество мест для реализации программ дошкольного
образования, созданных в ходе реализации утвержденного
комплекса мероприятий, в том числе количество мест, созданных сверх количества мест, предусмотренных комплексом
мероприятий, по состоянию на 1.05.2013 г.
план
факт
6000
6000
1910
1910
1841
1996
4512
5454
2530
2757
1633
1960
2204
2250
6358
6968
2658
2658
5967
6185
460
460
2874
2874
1513
1806
9780
9780
3340
3340
4152
5122
1350
2200
725
725
1540
1635
3280
3323
1755
2579
564
684
8498
10000
9832
11835
2377
2568
2805
2864
3381
5475
1468
1468
300
180
20000
20000
29297
36416
1220
1220
8310
8320
1525
1668
8065
8065
5100
5245
7990
7990
1070
1350
2263
2323
7800
7804
5057
5057
159
%
выполнения
100
100
108
121
109
120
102
110
100
104
100
100
119
100
100
123
163
100
106
101
147
121
118
120
108
102
162
100
60
100
124
100
100
109
100
103
100
126
103
100
100
Наименование субъекта
Российской Федерации
Псковская область
Республика Адыгея
Республика Алтай
Республика Башкортостан
Республика Бурятия
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Республика Калмыкия
Республика Карелия
Республика Коми
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Саха (Якутия)
Республика Северная Осетия - Алания
Республика Татарстан
Республика Тыва
Республика Хакасия
Ростовская область
Рязанская область
Самарская область
г. Санкт-Петербург
Саратовская область
Сахалинская область
Свердловская область
Смоленская область
Ставропольский край
Тамбовская область
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тюменская область
Удмуртская Республика
Ульяновская область
Хабаровский край
Ханты-Мансийский автономный
округ - Югра
Челябинская область
Чеченская Республика
Чувашская Республика
Чукотский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
Ярославская область
Итого
Количество мест для реализации программ дошкольного
образования, созданных в ходе реализации утвержденного
комплекса мероприятий, в том числе количество мест, созданных сверх количества мест, предусмотренных комплексом
мероприятий, по состоянию на 1.05.2013 г.
план
факт
880
1480
1365
1495
1722
1776
13945
15050
4750
4765
6461
6565
8204
8204
1520
1520
1383
1132
1500
1538
1576
1627
2005
2005
3774
3776
2340
2340
6537
6857
2900
2900
2600
2801
5100
9393
1634
1648
15165
15358
9916
11414
6346
6984
1479
1861
12091
12091
1310
1905
4897
5027
3670
3680
1936
2631
2543
2835
3232
6258
3500
3735
3293
3361
2547
2547
2090
2501
6176
5342
5160
3008
55
2407
2159
361822
6287
6400
6675
4955
80
2407
2245
400623
%
выполнения
168
110
103
108
100
102
100
100
82
103
103
100
100
100
105
100
108
184
101
101
115
110
126
100
145
103
100
136
111
194
107
102
100
120
102
120
129
165
145
100
104
По итогам 2013 года рассматриваемый показатель выполнен всеми
субъектами Российской Федерации, за исключением Республики Карелия,
в которой при плановом значении в 1383 места создано 1132 места (82 %),
и Магаданской области - создано 180 мест вместо 300 запланированных
(60 процентов).
Более чем в 1,5 раза больше мест создано в 6 субъектах Российской
Федерации: Калужской области - 2200 (163 %), Ленинградской области 5475 мест (162 %), Псковской области - 1480 мест (168 %), Ростовской об-
160
ласти - 9393 места (184 %), Тульской области - 6258 мест (194 %) и Чувашской Республике - 4955 мест (165 процентов).
В ходе анализа результатов по достижению указанного показателя установлено, что, помимо созданных в 2013 году 400623 мест, на 2014 год
запланировано завершение мероприятий (строительство, пристрой, реконструкция и т.д.), начатых в 2013 году, которые позволят ввести дополнительно 84577 мест.
Необходимо отметить, что по данным мониторинга численность детей
от 3 до 7 лет, получающих образовательные услуги по дошкольному образованию и (или) услуги по их содержанию (присмотру и уходу), осуществляемого Минобрнауки России, на 1 января 2014 года составляет 6955,6 тыс. детей, из которых дошкольное образование получают 5649,6 тыс. детей.
В связи с вышеизложенным, по состоянию на 1 января 2014 года создание дополнительно 400623 мест позволило удовлетворить потребность
в услугах дошкольного образования на 31 %. Данный факт вызывает сомнения в достижении в 2016 году 100 % обеспеченности населения услугами по дошкольному образованию.
Кроме того, по оперативным данным системы мониторинга реализации мероприятий по МРСДО на 1 января 2014 года в желаемые сроки
39904 ребенка не будут обеспечены местом в образовательном учреждении, реализующем основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
2. В ходе проведения анализа по выполнению показателя, характеризующего стоимость создания одного места, установлено следующее.
Соглашениями, заключенными между Минобрнауки России и субъектами Российской Федерации, установлена средняя стоимость создания одного места для каждого субъекта Российской Федерации индивидуально.
В ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия на основании
отчетных данных субъектов Российской Федерации, представленных Минобрнауки России, установлены факты превышения средней стоимости создания одного места, определенной соглашением, в 15 субъектах Российской
Федерации: Ульяновская область (на 17,4 %), Тамбовская область (на 22,9 %),
Свердловская область (на 3,8 %), Мурманская область (на 61,9 %), Курганская область (на 7,3 %), Курская область (на 13,9 %), Калининградская область
(на 44,2 %), Брянская область (на 46,7 %), Архангельская область (на 8,4 %),
Пермский край (на 34,2 %), Республика Саха (Якутия) (на 78,8 %), Республика
Калмыкия (на 61,1 %), Республика Ингушетия (на 93 %), Ямало-Ненецкий автономный округ (на 76,0 %), Московская область (на 87,0 процента).
Результаты экспертно-аналитического мероприятия свидетельствуют
о том, что расчеты Минобрнауки России и установление в качестве показателя результативности использования субсидии показателя «стоимость создания одного места» являются экономически необоснованным, в результате чего в ряде случаев не соблюдены субъектами Российской Федерации.
161
Например, в рамках соглашения, заключенного между Минобрнауки
России и Правительством Республики Ингушетия, значение показателя
средней стоимости создания одного места установлено в 56,87 тыс. рублей исходя из общего объема средств федерального и республиканского
бюджета (466565,1 тыс. рублей), направляемых на реализацию комплекса мероприятий по МДРСО, и 8204 мест, планируемых к созданию
(466565,1/8204=56,87).
Из отчетности, представленной Правительством Республики Ингушетия следует, что фактически в 2013 году создано 8204 места (100 %),
а средняя стоимость создания одного места составляет 815,6 тыс. рублей,
что в 14,34 раза больше показателя, установленного соглашением с Минобрнауки России.
При этом фактически средства федерального и республиканского бюджета, отраженные в соглашении в сумме 466565,1 тыс. рублей, были направлены на создание 572 мест (строительство двух и приобретение одного детских садов), что и послужило основанием для определения средней
стоимости одного места в 815,6 тыс. рублей (466565,1/572).
Отчет Республики Ингушетия не содержит сведений о том, за счет каких источников или каким образом в 2013 году на территории республики
были созданы оставшиеся 7632 места по причине того, что это не предусмотрено формой отчета об осуществлении расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации (местных бюджетов), утвержденной приказом
Минобрнауки России от 17 июня 2013 года № 467.
Необходимо отметить, что во исполнение пункта 4 поручения Президента
Российской Федерации от 18 октября 2013 года № Пр-2431 Правительству
Российской Федерации было поручено проработать вопрос о введении практики обязательного применения наиболее экономически эффективных проектов строительства дошкольных образовательных организаций, строящихся
(реконструируемых) с использованием средств федерального бюджета, что,
как свидетельствуют результаты экспертно-аналитического мероприятия,
в 2013 году не реализовано.
В части выполнения показателя по численности детей в возрасте
от 3 до 7 лет, поставленных на учет для получения дошкольного образования
В результате реализации мероприятий по МРСДО в целом по Российской
Федерации по итогам 2013 года в соответствии с плановыми значениями показателя, определенного в соглашениях, планировалось поставить на учет
607876 детей в возрасте от 3 до 7 лет. По состоянию на 1 января 2014 года
на учет поставлен 472461 ребенок указанной возрастной категории (77,7 %
от планового значения).
В ходе анализа сведений о достижении показателя по численности детей
в возрасте от 3 до 7 лет, поставленных на учет для получения дошкольного
образования, установлено, что показатель выполнен в 34 субъектах Россий162
ской Федерации. В 10 субъектах Российской Федерации показатель выполнен в пределах 91-99 %, в 11 субъектах Российской Федерации - в пределах 70-90 % и в пределах 50-69 % - в 11 субъектах Российской Федерации.
Менее 50 % от установленных соглашениями значений достигнуто
в 12 субъектах Российской Федерации, а именно: в Ивановской области
поставлено на учет 2 % детей от запланированного количества, в Костромской области - 5 %, Чувашской Республике - 9 %, Республике Мордовия - 3 %, Кабардино-Балкарской Республике - 17 %, Еврейской автономной области - 27 %, Камчатском крае - 29 %, Кировской области - 35 %,
Липецкой области - 37 %, Республике Адыгея - 46 %, Архангельской области - 49 %, Чеченской Республике - 49 процентов.
Показатель не выполнен и равен нулю в 4 субъектах Российской Федерации: Брянская область (план - 1280 детей), Мурманская область (план 1741 ребенок), Новгородская область (план - 27129 детей) и Оренбургская
область (план - 1743 ребенка).
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации
от 18 октября 2013 года № ПР-2431 Правительству Российской Федерации
было поручено до 1 января 2014 года завершить внедрение электронной очереди на всей территории Российской Федерации, обеспечив на федеральном
уровне сбор и обработку в автоматическом режиме данных по всем субъектам Российской Федерации, с введением ее в рабочую эксплуатацию с 1 апреля 2014 года, а также обеспечить принятие соответствующих нормативных
актов, обязательных к применению на всей территории Российской Федерации, для целей единообразного осуществления учета детей, нуждающихся
в предоставлении места в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ учет детей, подлежащих обучению в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, является полномочием органов местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов.
По данным Минобрнауки России, возможность введения электронной
очереди обеспечена в 81 субъекте Российской Федерации, в 2 регионах республиках Алтай и Калмыкия, внедрение электронной очереди намечено на январь-февраль 2014 года. В 39 субъектах Российской Федерации
к электронной очереди подключены все муниципальные образования
и городские округа субъектов Российской Федерации.
Минобрнауки России разработана «дорожная карта» по формированию
информационного ресурса, обеспечивающего учет детей дошкольного возраста (электронная очередь), в соответствии с которой в срок до 1 сентября
2013 года необходимо было разработать приказ «Об утверждении Порядка
163
приема детей на обучение по образовательным программам дошкольного образования». До настоящего времени данный приказ не издан.
В части достижения показателя «отношение средней заработной платы
педагогических работников дошкольных образовательных организаций
к средней заработной плате в сфере общего образования
в соответствующем субъекте Российской Федерации»
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации
государственной социальной политики», а также на основании плановых
значений, установленных Минобрнауки России при заключении соглашений с субъектами Российской Федерации, средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных организаций по итогам 2013 года должна достичь уровня средней заработной платы в сфере
общего образования.
Наименование субъекта
Российской Федерации
Алтайский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
Воронежская область
Еврейская автономная область
Забайкальский край
Ивановская область
Иркутская область
Кабардино-Балкарская Республика
Калининградская область
Калужская область
Камчатский край
Карачаево-Черкесская Республика
Кемеровская область
Кировская область
Костромская область
Краснодарский край
Красноярский край
Курганская область
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
г. Москва
Московская область
Мурманская область
Нижегородская область
Новгородская область
(%)
Отношение средней заработной платы педагогических работников
дошкольных образовательных организаций к средней заработной
плате в сфере общего образования в соответствующем субъекте
Российской Федерации на 31.12.2013 г.
план
факт
100
81
100
102
100
100
100
102
100
100
100
100
100
100,2
100
100
100
87
100
100
100
98,4
100
100
100
92,8
100
100
100
100,85
100
100
100
96,06
100
97
100
100
100
100
100
103
100
100
100
99,6
100
100,4
100
102,6
100
100,6
100
94,5
100
100
100
101
100
100
100
100
100
100,1
100
100
100
100
164
Наименование субъекта
Российской Федерации
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Пермский край
Приморский край
Псковская область
Республика Адыгея
Республика Алтай
Республика Башкортостан
Республика Бурятия
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Республика Калмыкия
Республика Карелия
Республика Коми
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Саха (Якутия)
Республика Северная Осетия - Алания
Республика Татарстан
Республика Тыва
Республика Хакасия
Ростовская область
Рязанская область
Самарская область
г. Санкт-Петербург
Саратовская область
Сахалинская область
Свердловская область
Смоленская область
Ставропольский край
Тамбовская область
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тюменская область
Удмуртская Республика
Ульяновская область
Хабаровский край
Ханты-Мансийский автономный
округ - Югра
Челябинская область
Чеченская Республика
Чувашская Республика
Чукотский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
Ярославская область
Отношение средней заработной платы педагогических работников
дошкольных образовательных организаций к средней заработной
плате в сфере общего образования в соответствующем субъекте
Российской Федерации на 31.12.2013 г.
план
факт
100
91
100
100,8
100
107,5
100
99,1
100
100
100
100
100
101,92
100
100
100
95
100
100
100
102,6
100
100
100
81
100
100
100
91
100
89
100
100,2
100
100
100
101,1
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100,9
100
111,2
100
100,7
100
100
100
100
100
91,8
100
100,2
100
100
100
100
100
98,2
100
100,04
100
101,7
100
103
100
101,48
100
103
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
103,5
93
101
100
По состоянию на 1 января 2014 года 66 субъектов Российской Федерации
достигли установленного уровня. Количество субъектов Российской Федерации, в которых заработная плата составляет от 90 % до 99 % от уровня средней заработной платы в сфере общего образования, составляет 12 (Еврейская
автономная область - 98,4 %, Ивановская область - 92,8 %, Калужская об165
ласть - 96,06 %, Камчатский край - 97 %, Ленинградская область - 94,5 %,
Новосибирская область - 91 %, Республика Адыгея - 95 %, Республика Калмыкия - 91 %, Саратовская область - 91,8 %, Ставропольский край - 98,2 %,
Чукотский автономный округ - 93 %). Низкие показатели (в пределах от 80 %
до 90 %) отмечаются: в Алтайском крае - 81,0 %, Республике Дагестан - 81 %,
Республике Карелия - 89 % и Вологодской области - 87 процентов.
Так, по информации, представленной Вологодской областью, темпы
роста доходной базы областного бюджета и критическое состояние долга
не позволили в 2013 году области обеспечить выполнение в полном объеме указов Президента Российской Федерации, направленных на поэтапное
повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы.
Выплата заработной платы в дошкольных образовательных организациях относилась к полномочиям муниципальных районов и городских округов и финансировалась за счет средств местных бюджетов. Исходя
из возможностей доходной базы областного бюджета органам местного
самоуправления дополнительно на повышение заработной платы педагогическим работникам дошкольных образовательных организаций в 2013 году
была оказана финансовая помощь в объеме 589900,0 тыс. рублей, или
17,7 % от общего фонда оплаты труда.
В 2013 году прогнозная средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных организаций Вологодской области
составила 17,5 тыс. рублей, или 87 % от прогнозного значения средней заработной платы в сфере общего образования за 2013 год. По сравнению
с 2012 годом средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений области выросла на 51,4 процента.
В целом по Российской Федерации средняя заработная плата педагогических работников дошкольного образования по итогам 9 месяцев 2013 года
составила 21,8 тыс. рублей. Статистические данные Росстата в отношении
уровня заработной платы по итогам 2013 года будут опубликованы только
в марте 2014 года.
В части выполнения показателя по повышению доли педагогических
и руководящих работников государственных (муниципальных) дошкольных
образовательных организаций, прошедших в течение последних 3 лет
повышение квалификации или профессиональную переподготовку, в общей
численности педагогических и руководящих работников дошкольных
образовательных организаций до 100 % к 2016 году
По итогам 2013 года установленные плановые значения показателя
достигнуты всеми субъектами Российской Федерации.
Вместе с тем, рядом субъектов Российской Федерации при заключении
соглашений установлены низкие плановые значения указанного показателя.
В ходе проведения анализа установлены разночтения в трактовке указанного
166
показателя. При заключении соглашений в некоторых случаях субъектами
Российской Федерации устанавливались не значения доли педагогических
и руководящих работников государственных (муниципальных) дошкольных
образовательных организаций, а процент повышения указанной доли, в связи с чем оценить фактическое достижение показателя (долю педагогических
и руководящих работников, а не изменение указанной доли) в ряде субъектов Российской Федерации не представляется возможным.
Например, в соглашении, заключенном между Минобрнауки России
и Тамбовской областью, плановое значение указанного показателя составляет 3,6 %, при этом в постановлении администрации Тамбовской области
от 22 марта 2013 года № 270 «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») Тамбовской области «Изменения в отраслях социальной
сферы, направленные на повышение эффективности образования» значение указанного показателя установлено на уровне 61,3 процента.
В соглашениях с 6 субъектами Российской Федерации (г. Санкт-Петербург, Вологодская, Пензенская, Орловская, Архангельская и Ивановская
области) плановые значения показателя составляют около 5 процентов.
2. Модернизация региональных систем общего образования
2.1. Анализ нормативно-правовой базы
при реализации программы по МРСО
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере образования относится, в том числе, организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (статья 8 Федерального закона № 273-ФЗ).
Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (далее Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ) на реализацию комплекса мер по МРСО в 2013 году Минобрнауки России предусмотрены
бюджетные ассигнования в размере 40000,0 млн. рублей.
В рамках реализации комплекса мер по МРСО предусмотрено продолжение работ, начатых в ходе осуществления приоритетного национального проекта «Образование».
В 2013 году субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации
на МРСО предоставлены в соответствии с Правилами предоставления
в 2011-2013 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации на МРСО и Методикой распределения в 20112013 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на МРСО, утвержденными постановлением Правительства
Российской Федерации от 31 мая 2011 года № 436 (далее - Правила предоставления и распределения субсидии на МРСО, Методика распределения).
167
Распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на МРСО на 2013 год утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 года № 32-р.
Распределение субсидии между бюджетами субъектов Российской Федерации осуществлялось на основании расчетов, проводимых в соответствии
с Методикой распределения субсидий. При расчете учитывались численность
обучающихся в общеобразовательных учреждениях (с удвоением значения
по сельской местности) и уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-го
субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября
2004 года № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 5 Правил предоставления и распределения субсидии на МРСО предоставление субсидий на 2013 год осуществлялось на основании соглашений о предоставлении субсидии на МРСО, заключенных
между Минобрнауки России и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения
о предоставлении субсидий). Данные соглашения были заключены со всеми
субъектами Российской Федерации, за исключением Ненецкого автономного
округа, которому субсидия предоставлена в рамках соглашения, заключенного с Архангельской областью.
Форма соглашения о предоставлении субсидии утверждена приказом
Минобрнауки России от 22 февраля 2013 года № 107 «Об утверждении
формы соглашения между Министерством образования и науки Российской
Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на модернизацию
региональных систем общего образования, формы отчета об осуществлении
расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов),
источником финансового обеспечения которых является субсидия, предоставленная из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования, и о достигнутых значениях показателей результативности предоставления этой
субсидии, а также формы заявки о перечислении указанной субсидии».
Принятие единого плана-графика реализации Правил предоставления
и распределения субсидии на МРСО нормативными правовыми актами
не предусматривалось, реализация комплекса мер по МРСО в субъектах
Российской Федерации осуществлялась на основании планов-графиков,
включенных в состав комплексов мер по модернизации общего образования субъектов Российской Федерации, ежегодно утверждаемых норма168
тивными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее комплекс мер по МРСО).
Приказом Минобрнауки России от 12 июля 2011 года № 2121 «О координационной группе Министерства образования и науки Российской
Федерации по вопросу модернизации региональных систем общего образования и повышения заработной платы учителей» (далее - приказ от 12 июля
2011 года № 2121) в целях координации работы по предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на МРСО создана координационная группа Минобрнауки России,
а также утверждено положение о ней. Данным положением предусмотрено, что заседания координационной группы проводятся ее руководителем
по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал (пункт 7 приказа от 12 июля 2011 года № 2121).
Согласно данным, представленным Минобрнауки России, в проверяемом периоде было проведено одно заседание координационной группы.
Таким образом, установленная приказом от 12 июля 2011 года № 2121 периодичность проведения заседаний не соблюдалась.
Кроме того, приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2011 года
№ 2852 в целях рассмотрения комплексов мер по МРСО и подготовки
рекомендаций по возможности их согласования, создан совет Минобрнауки России по рассмотрению комплексов мер по модернизации региональных систем общего образования субъектов Российской Федерации
и утверждено положение о нем. Согласно указанному положению заседания совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза
в год (пункт 6 приказа от 19 декабря 2011 года № 2852). Вместе с тем заседания совета не проводились.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Правил предоставления
и распределения субсидии на МРСО одним из условий предоставления
субсидии на МРСО является наличие в субъектах Российской Федерации
комплексов мер по МРСО субъекта Российской Федерации. Решением коллегии Минобрнауки России (протокол от 27 октября 2011 года № 8) утверждены структура и основные разделы комплекса мер по МРСО в 2013 году
и на период до 2020 года.
В целях выполнения условий предоставления субсидии на МРСО из федерального бюджета во всех субъектах Российской Федерации решениями
высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
утверждены комплексы мер по МРСО.
В результате выборочной проверки нормативного правового обеспечения реализации мер по МРСО в 6 субъектах Российской Федерации, представивших информацию по запросу в целях проведения экспертноаналитического мероприятия, установлено следующее.
169
Комплексы мер по МРСО, принятые в Кабардино-Балкарской Республике, Удмуртской Республике и Белгородской области по структуре и содержанию соответствуют установленным требованиям.
Комплекс мер по МРСО в Архангельской области утвержден постановлением правительства Архангельской области от 19 февраля 2013 года
№ 50-пп «О комплексе мер по модернизации системы общего образования
в Архангельской области в 2013 году и на период до 2020 года».
В нарушение подпункта «з» пункта 2 Правил предоставления и распределения субсидии на МРСО сумма субсидии на проведение капитального ремонта и реконструкции зданий общеобразовательных учреждений, установленная в комплексе мер по МРСО Архангельской области
на 2013 год, превышает 25 % размера предоставленной субсидии и составляет 101547,6 тыс. рублей, или 25,8 % от ее суммы.
В комплексе мер по МРСО Архангельской области отсутствуют комментарии, обосновывающие выбранный подход к распределению средств,
сведения о реализации системы нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений, информация о мерах, направленных на привлечение молодых учителей в общеобразовательные учреждения, предусмотренные рекомендациями по структуре комплекса мер.
Комплекс мер по МРСО в Вологодской области, утвержденный постановлением правительства Вологодской области от 25 февраля 2013 года
№ 199 «О Комплексе мер по модернизации системы общего образования
в Вологодской области в 2013 году», не содержит сведений о реализации
в Вологодской области системы нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений, а также информации о мерах, направленных на привлечение молодых учителей.
Согласно подпункту «в» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидии на МРСО обязательство субъектов Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности, установленных соглашениями о предоставлении субсидий, является условием предоставления субсидии на МРСО.
В Кировской области комплекс мер по МРСО в 2013 году утвержден
распоряжением правительства Кировской области от 14 февраля 2013 года
№ 33. Следует отметить, что отдельные планируемые показатели результативности предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету
Кировской области на конец 2013 года, предусмотренные данным распоряжением, не соответствуют показателям, установленным соглашением
о предоставлении субсидии.
Так, значение показателя «доля педагогических работников, получивших в установленном порядке первую, высшую квалификационные категории и подтверждение соответствия занимаемой должности, в общей
170
численности педагогических работников», установленное в соглашении,
составляет 55,3 %, а в комплексе мер по МРСО Кировской области 59,6 %. Значения показателя «доля руководителей и педагогических работников общеобразовательных учреждений, прошедших повышение
квалификации и (или) профессиональную переподготовку для работы
в соответствии с федеральными государственными образовательными
стандартами, в общей численности руководителей и педагогических работников общеобразовательных учреждений» установлены в размере
68,1 % и 80,3 %, соответственно.
Таким образом, анализ нормативной правовой базы и распорядительных документов, регламентирующих реализацию МРСО, свидетельствует
о том, что все необходимые акты Правительства Российской Федерации
и Минобрнауки России приняты.
В ходе выборочного анализа, проведенного в рамках экспертноаналитического мероприятия, установлено, что комплексы мер по МРСО
на 2013 год, утвержденные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не в полной мере отвечают требованиям к структуре
и содержанию данного документа, рекомендованным Минобрнауки России.
Кроме того, работа Минобрнауки России с субъектами Российской Федерации по выполнению положений, предусмотренных Правилами предоставления и распределения субсидий на МРСО, должным образом не организована. В некоторых случаях субсидии перечислялись в субъекты Российской
Федерации с нарушением условий предоставления субсидии, определенных
указанными Правилами.
Установленная приказом от 12 июля 2011 года № 2121 периодичность
проведения заседаний координационной группы Минобрнауки России
не соблюдалась; заседания совета Минобрнауки России по рассмотрению
комплексов мер по МРСО, созданного приказом Минобрнауки России
от 19 декабря 2011 года № 2852, не проводились.
2.2. Финансовое обеспечение реализации комплекса мер по МРСО
Согласно Федеральному закону от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ общая сумма субсидии на реализацию комплекса мер по МРСО в 2013 году
составляет 40000,0 млн. рублей.
Распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на МРСО на 2013 год утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 года № 32-р.
Финансовое обеспечение реализации комплекса мер по МРСО в 2013 году Минобрнауки России осуществлялось по разделу 07 «Образование», подразделу 02 «Общее образование», целевой статье расходов 4362100 «Модернизация региональных систем общего образования».
Данные выборочного анализа соблюдения сроков перечисления средств
субсидий субъектам Российской Федерации представлены в следующей
таблице:
171
Наименование субъекта
Российской Федерации
Кабардино-Балкарская Республика
Удмуртская Республика
Архангельская область
Белгородская область
Вологодская область
Кировская область
Срок перечисления по соглашению
Фактический срок перечисления
I этап - 8.04.2013 г.
II этап - 25.07.2013 г.
I этап - 15.07.2013 г.
II этап - 25.07.2013 г.
I этап - 25.03.2013 г.
II этап - 25.07.2013 г.
I этап - 22.04.2013 г.
II этап - 25.07.2013 г.
I этап - 18.04.2013 г.
II этап - 20.08.2013 г.
I этап - 18.04.2013 г.
II этап - 20.08.2013 г
I этап - 26.03.2013 г.
II этап - 20.08.2013 г.
I этап - 26.04.2013 г.
II этап - 20.08.2013 г
III этап - 19.11.2013 г.
I этап - 10.04.2013 г.
II этап - 20.08.2013 г
I этап - 26.03.2013 г.
II этап - 20.08.2013 г.
I этап - 8.04.2013 г.
II этап - 25.07.2013 г.
I этап - 25.03.2013 г.
II этап - 25.07.2013 г.
Как следует из представленных данных, субсидии на реализацию комплекса мер по МРСО в 2013 году перечислялись Минобрнауки России
в бюджеты субъектов Российской Федерации с нарушением сроков, установленных соглашениями о предоставлении субсидий, от нескольких дней
до одного месяца. Кроме того, субсидия в бюджет Белгородской области была Минобрнауки России перечислена в 3 этапа, что также является нарушением условий соглашения.
Согласно представленной Минобрнауки России информации, из объема
субсидии федерального бюджета, перечисленной в бюджеты субъектов Российской Федерации на комплексы мер по МРСО в сумме 40000000,0 тыс.
рублей, освоено 39263309,61 тыс. рублей, или 98,15 процента.
Расходные обязательства субъектов Российской Федерации на 2013 год
утверждены законами субъектов Российской Федерации о региональных
бюджетах. Объем финансирования комплексов мер по МРСО из бюджетов субъектов Российской Федерации составил 7570171,56 тыс. рублей,
из них освоено 7236101,78 тыс. рублей, или 95,58 процента.
Пунктом 4 Правил предоставления и распределения субсидии на МРСО
в качестве условия предоставления субсидии предусмотрено наличие
в бюджетах субъектов Российской Федерации бюджетных ассигнований
на исполнение расходных обязательств субъекта.
Субъектами Российской Федерации при заключении соглашений взяты
обязательства по финансированию комплексов мер по МРСО за счет средств
бюджета субъекта Российской Федерации в размере, не менее указанного
в соглашении. При этом следует отметить, что фактически часть указанной
в соглашении суммы выделялась из бюджетов муниципальных образований.
Наименование субъекта
Российской Федерации
Республика Адыгея
Республика Алтай
Республика Башкортостан
Операции текущего финансового года
израсходовано
средств федерального бюджета в отчетном
периоде
216589,4
166991,51
1445979,7
кассовый расход бюджета
субъекта Российской Федерации
всего
из них объем
средств регионального бюджета
36077,7
11400
11000
11000
270160,4
254037,4
172
кассовый
расход
местных
бюджетов
24677,7
0
16123
(тыс. руб.)
Объем
внебюджетных
средства
0
0
0
Наименование субъекта
Российской Федерации
Республика Бурятия
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Калмыкия
Республика Карелия
Республика Коми
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Саха (Якутия)
Республика Северная Осетия - Алания
Республика Татарстан
Республика Тыва
Удмуртская Республика
Республика Хакасия
Чеченская Республика
Чувашская Республика
Алтайский край
Забайкальский край
Камчатский край
Краснодарский край
Красноярский край
Пермский край
Приморский край
Ставропольский край
Хабаровский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
Воронежская область
Ивановская область
Иркутская область
Калининградская область
Калужская область
Кемеровская область
Кировская область
Костромская область
Курганская область
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
Московская область
Мурманская область
Нижегородская область
Новгородская область
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Операции текущего финансового года
израсходовано
кассовый расход бюджета
средств федесубъекта Российской Федерации
рального бюджевсего
из них объем
та в отчетном
средств региональпериоде
ного бюджета
535404,3
28182
28182
1951517,44
102741
102741
282868,1
14857,5
14857,5
348992,92
11822,78
11822,78
148962
17202,3
550
234843,15
11882
11882
202073,12
19291,76
10628,64
201778,7
110641,2
72259,7
271888
14310
9425
277801
42874,7
14621,1
551150,29
31094,5
31094,5
327537,87
17347
17347
708322,02
382252
382252
267960,1
37623
37623
535446,2
28200
28200
216139,62
11800
11800
1209135
63639
63639
527242,6
62835
27835
861571,1
106029,9
55746
529663,88
178884,2
46884,2
129037,01
14180,94
6851
1740066,72
293170,2
244813,1
495734,5
171143,3
171143,3
605284
235775
200455
680324,42
552449,80
97666,08
1099036,55
169770,60
57844,69
436260
22386
22386
370923
29330,17
19522
423775,5
22314
22314
385384,2
30700
20700
225022,9
118949
116645
363057
19108
19108
422663,8
40945,1
12500
748310
80043,3
25271
361002,35
19246
19246
743314
123101
39122
297919,10
27874,4
19032,8
684315,90
166665,06
166665,06
227483,44
63883,09
34007,87
197850,33
49507
49507
572285,29
161415
161415
426517,77
103775,04
78897,38
232850
26695,6
4836,2
380293,8
20153
20153
369132
58258,2
18679,3
278068,84
154248,17
142482,17
286925,7
73381,2
73381,2
45470,16
13912,5
7412,5
1264339,84
1360397,87
1270128,52
174175,31
15146,1
530
702338,05
87264,48
86805,98
159504,79
10286
8395
774385,9
673203,9
207455,5
652266,52
34347
34347
551713,1
184000
184000
263280,6
13857
3212
413517,5
22712
22712
173
кассовый
расход
местных
бюджетов
0
0
0
0
16652,3
0
8663,12
38381,5
4885
28253,6
0
0
0
0
0
0
0
35000
50283,90
130000
7329,94
46074,20
0
35320
447871,15
111925,91
0
9808,17
0
10000
2304
0
28445,10
50510,70
0
58547
8841,6
0
29875,22
0
0
24877,66
21859,4
0
39578,9
11766
0
6500
90269,53
14616
458,5
1891
465748,4
0
0
10645
0
Объем
внебюджетных
средства
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2000
0
2282,90
0
0
6912,56
0
0
0
0
0
0
0
0
4261,60
0
25432
0
0
0
0
0
0,00
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Наименование субъекта
Российской Федерации
Псковская область
Ростовская область
Рязанская область
Самарская область
Саратовская область
Сахалинская область
Свердловская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тюменская область
Ульяновская область
Челябинская область
Ярославская область
г. Москва
г. Санкт-Петербург
Еврейская автономная область
Ханты-Мансийский автономный
округ - Югра
Чукотский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
Итого
Операции текущего финансового года
израсходовано
средств федерального бюджета в отчетном
периоде
210383,2
1472098,4
339230
626361,65
797105,9
72133,21
855566
276818
384844
401523,28
352569,49
356767,86
143203
401144,85
988910,29
274070,35
412437,05
384436,1
75653,55
кассовый расход бюджета
субъекта Российской Федерации
всего
из них объем
средств регионального бюджета
11074
11074
136220,2
117209
17858
17858
216996,87
216996,87
42138
42138
72166
72166
329230
329230
15290
15290
20255
9000
28016,5
28016,5
49327,70
49327,70
18900
18900
223792
223792
22000
22000
117071,75
52161
98361,34
92761,34
423598
423598
340604,2
340604,2
3982
3982
кассовый
расход
местных
бюджетов
138077,9
20670,99
57616,31
39263309,31
139510,7
7379,99
57636
9265751,22
0
0
0
2001201,50
139510,7
7379,99
57636
7236101,78
0
19011,2
0
12441,05
0
0
0
0
11255,00
0
0
0
0
0
64910,75
5600,00
0
0
0
Объем
внебюджетных
средства
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
40889,06
По результатам проведенного анализа сведений об объемах финансирования комплексов мер по МРСО установлено, что в 15 субъектах Российской Федерации субсидия освоена в полном объеме, в 60 субъектах Российской Федерации - в пределах 95-99 %, в 6 субъектах Российской
Федерации - в пределах 75,5-92,9 %, в Новосибирской области субсидия
освоена на 46,5 процента.
В целом объем неиспользованных субъектами Российской Федерации
средств субсидии на реализацию комплексов мер по МРСО составил
736690,69 тыс. рублей, или 1,8 % субсидии.
Сведения об объемах неиспользованных средств, предоставленных
из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на
реализацию комплексов мер по МРСО, по состоянию на 1 января 2014 года
представлены в таблице:
Наименование субъекта
Российской Федерации
Республика Адыгея
Республика Алтай
Республика Башкортостан
Республика Бурятия
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Республика Калмыкия
Карачаево-Черкесская Республика
(тыс. руб.)
Остаток неиспользованных средств
объем средств
объем средств бюджета
федерального бюджета
субъекта Российской Федерации
14,6
1229,3
220,5
0,0
9636,3
870,7
51,7
0,0
552,5
0,0
8,9
30,5
64861,1
9959,2
0,0
0,0
487,8
504,0
174
Наименование субъекта
Российской Федерации
Республика Карелия
Республика Коми
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Саха (Якутия)
Республика Северная Осетия - Алания
Республика Татарстан
Республика Тыва
Удмуртская Республика
Республика Хакасия
Чеченская Республика
Чувашская Республика
Алтайский край
Забайкальский край
Камчатский край
Краснодарский край
Красноярский край
Пермский край
Приморский край
Ставропольский край
Хабаровский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
Воронежская область
Ивановская область
Иркутская область
Калининградская область
Калужская область
Кемеровская область
Кировская область
Костромская область
Курганская область
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
Московская область
Мурманская область
Нижегородская область
Новгородская область
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Псковская область
Ростовская область
Рязанская область
Самарская область
Саратовская область
Сахалинская область
Свердловская область
Смоленская область
Тамбовская область
Остаток неиспользованных средств
объем средств
объем средств бюджета
федерального бюджета
субъекта Российской Федерации
165,9
15,4
9415,3
1943,3
0,0
0,0
0,0
0,0
42041,7
2063,1
0,0
1574,9
0,0
384,9
0,0
12,8
0,0
8055,4
0,0
0,0
0,0
1626,4
0,0
197598,9
0,0
41184,1
0,0
1140,9
-398,5
61289,9
0,0
76265,5
136856,7
995,0
0,0
1287,6
0,0
19,5
574,4
12814
1250,0
0,0
0,0
181,5
0,0
7912,8
0,0
72938,1
8749,0
0,0
0,0
1,2
0,0
9879,0
21054,2
4663,6
0,0
0,0
0,0
39,9
0,0
22937,1
26345,5
45,6
0,0
179,7
0,0
3,7
0,0
11291,23
4439,9
0,0
477,2
3568,2
50,0
4986,0
1016,6
750,2
6844,5
180,3
1618,8
152,8
0,0
6159,2
1891,1
24,7
1,9
0,9
0,02
0,2
0,0
86,1
62544,5
335,5
0,0
18,9
0,0
2,4
0,0
1,5
0,0
16,8
0,0
7096,6
0,0
69,0
0,0
119,3
3115,1
3526,1
0,0
32,8
0,0
10009,0
0,0
13691
0,0
0,0
0,0
175
Наименование субъекта
Российской Федерации
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тюменская область
Ульяновская область
Челябинская область
Ярославская область
г. Москва
г. Санкт-Петербург
Еврейская автономная область
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра
Чукотский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
Итого
Остаток неиспользованных средств
объем средств
объем средств бюджета
федерального бюджета
субъекта Российской Федерации
3473,7
0,0
635,5
3672,2
2315,1
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
2145,7
814,5
825,6
35768,7
11160,9
0,0
2,9
0,0
0,4
0,0
1441,1
8,3
0,001
0,005
19,7
0,0
736690,69
331247,2
В ходе проведения выборочного анализа использования средств, направленных на реализацию комплексов мер по МРСО в субъектах Российской Федерации, на основании материалов, представленных субъектами
Российской Федерации, установлено следующее.
В бюджет Кабардино-Балкарской Республики на реализацию комплекса
мер по МРСО в 2013 году из федерального бюджета перечислены средства
в объеме 413854,0 тыс. рублей, объем неизрасходованных средств федерального бюджета составил 64861,08 тыс. рублей, или 15,67 процента.
Из республиканского бюджета предоставлено 21782,0 тыс. рублей,
из которых объем неизрасходованных средств составил 9959,22 тыс. рублей, или 45,72 %. Из остатка средств регионального бюджета обременено
контрактными обязательствами 3262,0 тыс. рублей.
В бюджет Удмуртской Республики на реализацию МРСО в 2013 году
перечислено 535459,0 тыс. рублей, из них использовано 535446,2 тыс. рублей, или 99,99 %, средства бюджета Удмуртской Республики в размере
28200,0 тыс. рублей использованы в полном объеме.
В бюджет Архангельской области на реализацию МРСО из федерального
бюджета перечислено 423957,0 тыс. рублей, из которых освоено 423775,5 тыс.
рублей, или 99,96 %. Финансирование из регионального бюджета составило
22314,0 тыс. рублей, которые освоены в полном объеме.
В бюджет Белгородской области из федерального бюджета перечислена субсидия на реализацию МРСО в размере 297961,0 тыс. рублей, из которых освоено 225022,9 тыс. рублей, или 70 %. Средства консолидированного бюджета Белгородской области составили 127698,0 тыс. рублей,
из них освоено 118949,0 тыс. рублей, или 93,1 процента.
Объем средств субсидии из федерального бюджета, поступивший
в бюджет Вологодской области в 2013 году, составил 365666,0 тыс. рублей. Освоение средств составило 361002,35 тыс. рублей, или 94,9 процента.
Финансирование из бюджета Вологодской области комплекса мер
по МРСО в 2013 году составило 19246,0 тыс. рублей, освоение составило
100 % выделенных средств.
176
На реализацию комплекса мер по МРСО Кировской области перечислены средства федерального бюджета в размере 437809,0 тыс. рублей,
из которых фактически освоено 426517,77 тыс. рублей, или 97,4 %. Объем
финансирования из регионального бюджета составил 108215,0 тыс. рублей, из которых освоено 103775,04 тыс. рублей, или 95,9 процента.
Таким образом, средства федерального бюджета в объеме 40000000,0 тыс.
рублей доведены субъектам Российской Федерации в полном объеме в установленные сроки. Кассовые расходы федерального бюджета в рамках реализации комплексов мер по МРСДО составили 39263309,31 тыс. рублей, или
98,15 %. Объем средств бюджетов субъектов Российской Федерации, выделенных на реализацию комплексов мер по МРСО, составил 7570171,56 тыс.
рублей, из которых освоено 7236101,78 тыс. рублей, или 95,6 %. Остатки неиспользованных средств федерального бюджета по состоянию на 1 января
2014 года подтверждены 72 субъектами Российской Федерации в размере
736690,69 тыс. рублей.
Направления расходования субъектами Российской Федерации средств
субсидий на МРСО в разрезе мероприятий и сумм на их реализацию установлены в комплексах мер по МРСО, утверждаемых субъектами Российской Федерации, в пределах объемов, установленных соглашениями о предоставлении субсидий.
Использование субсидий, предоставленных субъектам Российской Федерации на реализацию комплексов мер по МРСО в 2013 году за счет
средств федерального бюджета, и средств бюджетов субъектов Российской
Федерации осуществлялось по следующим направлениям:
Федеральный бюджет
Направления комплекса мер
Приобретение оборудования
Приобретение транспортных средств
для перевозки обучающихся
Пополнение фондов школьных библиотек
Развитие школьной инфраструктуры
Повышение квалификации, профессиональная
переподготовка руководителей общеобразовательных
учреждений и педагогических работников
Модернизация общеобразовательных
учреждений путем организации в них
дистанционного обучения для обучающихся
Осуществление мер, направленных на энергосбережение в системе общего образования
Проведение капитального ремонта и реконструкции
общеобразовательных учреждений
тыс. руб.
Бюджеты субъектов
Российской Федерации
тыс. руб.
% от общего
объема средств
1760,0
24,3
18510,0
% от общего
объема субсидии
46,3
3410,0
4990,0
2390,0
8,5
12,5
6,0
450,0
2580,0
870,0
6,2
35,7
12,0
860,0
2,1
620,0
8,6
1280,0
3,2
310,0
4,3
2190,0
5,5
369,0
5,0
6370,0
15,9
2140,0
29,6
Как следует из представленных данных, основные объемы средств субсидии на МРСО в 2013 году были направлены: на закупку оборудования для
материально-технического оснащения общеобразовательных учреждений 18510,0 тыс. рублей, или 46,3 % от общего объема субсидии, на проведение
капитального ремонта и реконструкции общеобразовательных учреждений 177
6370,0 тыс. рублей, или 15,9 %, а также на пополнение фондов школьных
библиотек - 4990,0 тыс. рублей, или 12,5 % от общей суммы субсидий.
Основными направлениями финансирования за счет бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году являлись: пополнение фондов
школьных библиотек - 2580,0 тыс. рублей, или 35,7 % средств бюджетов
субъектов Российской Федерации, проведение капитального ремонта и реконструкции общеобразовательных учреждений - 2140,0 тыс. рублей, или
29,6 %, приобретение оборудования - 1760,0 тыс. рублей, или 24,3 %
средств региональных бюджетов на реализацию мероприятий по МРСО.
По информации Минобрнауки России, в целом в ходе реализации мероприятий, установленных комплексами мер субъектов Российской Федерации
по МРСО, в 2013 году были достигнуты следующие результаты:
- приобретены 464,2 тыс. единиц учебно-производственного и лабораторного оборудования, которыми обеспечены 5153,9 тыс. школьников;
- закуплены более 346,3 тыс. единиц спортивного инвентаря и оборудования, которыми обеспечены 2,2 тыс. обучающихся;
- 5342,9 тыс. школьников обеспечены 172,9 тыс. единиц компьютерной
техники;
- закуплены 2982 ед. транспортных средств для перевозки 193979 учащихся более чем в 8,2 тыс. школ;
- 39,2 тыс. школ пополнены более чем 30,9 тыс. единиц учебной литературы;
- проведен текущий ремонт 84,9 тыс. помещений более чем в 10,4 тыс. школ;
- проведен капитальный ремонт и реконструкция более чем в 4,6 тыс.
школ, в которых обучаются 1602,0 тыс. человек;
- около 381,8 тыс. руководителей и педагогических работников общеобразовательных учреждений прошли повышение квалификации и (или)
профессиональную переподготовку;
- установлены энергосберегающие технологии более чем в 24,4 тыс. школ;
- для школ, расположенных в сельской местности, приобретены более
7,5 тыс. единиц транспорта;
- для 127 тыс. сельских школ в 2013 году закуплены более 2039 единиц
оборудования, для 25,6 тыс. школ - 25 тыс. учебников;
- проведены капитальный ремонт зданий и реконструкция около 5,8 тыс.
сельских школ.
Таким образом, в результате проведения комплекса мер по МРСО повысилось качество материально-технического и технологического обеспечения школ, что позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять подготовку школьников к поэтапному переходу на федеральные
государственные образовательные стандарты.
Если в 2011 году в современных условиях обучались 8,3 млн. школьников,
то в 2013 году их количество составило 10,1 млн. детей, что составляет две
трети от общей численности обучающихся общеобразовательных учреждений.
178
За счет средств федерального бюджета все сельские базовые школы
(8,2 тыс. школ, или 18,7 % от общего количества школ) обеспечены транспортными средствами для подвоза детей.
По итогам мероприятий по МРСО почти 98 % из числа общеобразовательных учреждений, имеющих технические возможности, в том числе
почти 18 тыс. сельских школ (66 % от их общего числа), оборудованы
в соответствии с нормами СанПиН.
К концу 2013 года более 98 % общеобразовательных учреждений имеют устойчивую Интернет-связь. Почти 30 тыс. школ (более 65 %) обновили программное обеспечение и приобрели электронные образовательные
ресурсы, что позволило увеличить на 40 % количество школ, осуществляющих дистанционное обучение; возможность обучения на удаленном
доступе получили более 66 тыс. школьников.
За период реализации мероприятий по МРСО на 39 % возросло количество школ, в которых созданы условия для дистанционного обучения, что
позволило обеспечить доступность общего образования.
Кроме того, расходование субсидии из федерального бюджета на указанные мероприятия позволило направить средства региональных бюджетов
на повышение заработной платы учителей, что способствует доведению
средней заработной платы педагогических работников общего образования
до средней заработной платы в субъекте Российской Федерации.
2.3. Достижение целевых показателей результативности
расходования субсидий для реализации комплексов мер по МРСО
Согласно пункту 8 Правил предоставления и распределения субсидии
на МРСО оценка эффективности использования и соблюдения условий предоставления субсидии осуществлялась исходя из достижения значений 6 показателей результативности предоставления субсидии (далее - показатели):
- соотношение средней заработной платы педагогических работников
общеобразовательных учреждений в субъекте Российской Федерации
и средней заработной платы в субъекте Российской Федерации (по данным
Федеральной службы государственной статистики);
- доля школьников (по ступеням общего образования), обучающихся
по федеральным государственным образовательным стандартам, в общей
численности школьников (по ступеням общего образования);
- доля педагогических работников, получивших в установленном порядке
первую, высшую квалификационные категории и подтверждение соответствия
занимаемой должности, в общей численности педагогических работников;
- доля руководителей и педагогических работников общеобразовательных
учреждений, прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку для работы в соответствии с федеральными государст-
179
венными образовательными стандартами, в общей численности руководителей и педагогических работников общеобразовательных учреждений;
- доля общеобразовательных учреждений, осуществляющих дистанционное обучение обучающихся, в общей численности общеобразовательных учреждений;
- динамика снижения потребления по всем видам топливно-энергетических ресурсов.
В части выполнения показателя по соотношению средней заработной платы
педагогических работников общеобразовательных учреждений в субъекте
Российской Федерации и средней заработной платы в субъекте Российской
Федерации (по данным Федеральной службы государственной статистики)
С превышением установленного значения в пределах от 100,1 %
до 113,2 % показатель исполнен в 46 субъектах Российской Федерации; наиболее высокий уровень исполнения в Ростовской области - 151,8 %;
в 31 субъекте Российской Федерации показатель выполнен на 100 %;
в пределах от 95,9 % до 98,6 % показатель исполнен в 4 субъектах Российской Федерации (в Республике Марий Эл, Алтайском крае, Чукотском автономной округе и Карачаево-Черкесской Республике).
Следует отметить, что по данным Росстата, за 9 месяцев 2013 года средняя заработная плата педагогических работников общего образования составила 27,6 тыс. рублей, или 94,8 % от средней заработной платы по Российской Федерации, годовой прирост по сравнению с аналогичным
периодом 2012 года составил 44,5 %. Статистические данные Росстата
в отношении уровня заработной платы педагогических работников общего
образования по итогам 2013 года будут опубликованы в марте 2014 года.
В части выполнения показателя «доля школьников
(по ступеням общего образования), обучающихся по федеральным
государственным образовательным стандартам, в общей численности
школьников (по ступеням общего образования)»
По итогам анализа достижения плановых значений данного показателя
во всех 82 субъектах Российской Федерации за 2013 год установлено превышение 100 % порога его исполнения, за исключением Республики Ингушетия, в которой указанный показатель достигнут на уровне 94,1 процента.
Наиболее высокий уровень исполнения отмечен в 3 субъектах Российской Федерации: от 126,3 % до 134,3 % в Ямало-Ненецком автономном округе, Чеченской Республике и Калужской области.
На ступени начального общего образования по итогам 2013 года доля
школьников, обучающихся по федеральным государственным образовательным стандартам, в общей численности школьников, обучающихся
по программам начального общего образования, составила 75,2 процента.
180
В части выполнения показателя «доля педагогических работников,
получивших в установленном порядке первую, высшую
квалификационные категории и подтверждение соответствия занимаемой
должности, в общей численности педагогических работников»
По состоянию на конец 2013 года всеми субъектами Российской Федерации, за исключением Еврейской автономной области, достигнуты плановые значения показателя. При этом в 68 субъектах Российской Федерации уровень исполнения показателя находится в диапазоне от 100 %
до 120 %, в 13 субъектах Российской Федерации исполнение показателя
превысило 123 процента.
Вместе с тем, в ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия установлено, что рядом субъектов при заключении соглашений с Минобрнауки России устанавливались низкие плановые значения данного показателя результативности предоставления субсидии.
Так, в Белгородской области значение показателя результативности
на 2013 год установлено на уровне 16,5 %. При этом в 2012 году исполнение
данного показателя составило 22,3 %, в связи с чем показатель 2013 года
фактически выполнен в 2012 году.
В Архангельской области в 2013 году плановое значение показателя установлено на уровне 30 процентов.
Учитывая, что 2013 год являлся последним годом реализации мероприятий по МРСО, то существуют риски по обеспечению общеобразовательных школ области высококвалифицированными кадрами.
В части выполнения показателя «доля руководителей
и педагогических работников общеобразовательных учреждений,
прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную
переподготовку для работы в соответствии с федеральными
государственными образовательными стандартами,
в общей численности руководителей и педагогических работников
общеобразовательных учреждений»
В ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия установлено,
что плановые значения данного показателя, предусмотренные соглашениями
о предоставлении субсидий в 2013 году, достигнуты всеми субъектами Российской Федерации. В среднем по субъектам Российской Федерации плановое значение данного показателя превышает 60 процентов.
Так, 100 % руководителей и педагогов общеобразовательных учреждений прошли повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку в Тюменской и Смоленской областях, Республике Башкортостан (плановое значение - 100 %) от общей численности руководителей
и педагогических работников, в Самарской области - 92,3 % (плановое
значение - 92,3 %), в Алтайском крае - 98,8 % (плановое значение - 98,8 %),
181
Новосибирской и Курганской областях - 95 % (плановое значение - 95 %),
Амурской области - 92 % (плановое значение - 92 процента).
Нарастающим итогом к концу 2013 года 726 тыс. педагогов общего образования прошли повышение квалификации или профессиональную переподготовку в соответствии с федеральными государственными образовательными
стандартами соответствующего уровня образования, что составляет 61,2 %
от общего количества педагогических работников общего образования.
В части выполнения показателя «доля общеобразовательных учреждений,
осуществляющих дистанционное обучение обучающихся,
в общей численности общеобразовательных учреждений»
В соответствии с информацией, представленной Минобрнауки России,
по итогам 2013 года всеми субъектами Российской Федерации достигнуты
плановые значения показателя. При этом максимальное значение показателя отмечается в Республике Башкортостан, в которой дистанционное
обучение осуществляют 100 % школ от общего количества школ (плановое
значение - 100 %), в г. Москве - 90,5 % (плановое значение - 85 %), в Тюменской области - 80 % (плановое значение - 80 процентов).
В целом на конец 2013 года количество школ, осуществляющих дистанционное обучение обучающихся, составило 11087, или 25,3 % от общего
числа общеобразовательных учреждений Российской Федерации, в том
числе 6346 школ (14,5 %) в городской местности и 4741 школа (10,8 %)
в сельской местности.
В части выполнения показателя по динамике снижения потребления
по всем видам топливно-энергетических ресурсов
Отслеживание динамики снижения потребления по всем видам топливно-энергетических ресурсов осуществляется посредством электронной
системы мониторинга МРСО, проводимого Минобрнауки России с учетом
уровня общеобразовательных учреждений.
Согласно информации, представленной Минобрнауки России, по итогам 2013 года во всех субъектах Российской Федерации отмечается положительная динамика снижения потребления по всем видам топливноэнергетических ресурсов.
Исходя из вышеуказанного, в рамках мероприятий по МРСДО средства
федерального бюджета, перечисленные в субъекты Российской Федерации
в виде субсидии, направлялись на мероприятия, связанные с достижением
только одного из четырех показателей - создание дополнительных мест
для реализации программ дошкольного образования.
В рамках реализации комплекса мер по МРСО средства федерального
бюджета направлялись на софинансирование мероприятий, непосредственно
связанных с достижением 3 из 6 показателей, установленных соглашениями.
182
При этом 2 основных направления использования средств федерального
бюджета, которые являются наиболее затратными (приобретение оборудования и проведение капитального ремонта и реконструкции общеобразовательных учреждений), с показателями результативности предоставления субсидии
не взаимоувязаны.
Анализ достижения субъектами Российской Федерации установленных
им показателей результативности реализации мероприятий по МРСДО
и МРСО свидетельствует о том, что напрямую показатели в полном объеме не связаны с расходованием бюджетных средств, направляемых на реализацию комплексов мероприятий, а, как следствие, являются результатом
их проведения.
Выводы
1. Итоги анализа реализации мероприятий по МРСДО.
1.1. Анализ исполнения нормативных правовых актов и распорядительных документов, регламентирующих проведение мероприятий по МРСДО
в 2013 году, свидетельствует о достаточности нормативной правовой базы,
необходимой для реализации указанных мероприятий.
1.2. В нарушение пункта 17 плана-графика по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года № 459 заседания координационного совета по вопросу МРСДО, состав и положение
о котором утверждены приказом Минобрнауки России от 28 июня 2013 года
№ 495, в 2013 году не проводились ни разу.
1.3. Минобрнауки России в соответствии с пунктом 16 плана-графика
заключены соглашения с субъектами Российской Федерации, на основании которых перечислено 50000000,0 тыс. рублей. В соответствии с соглашениями расходные обязательства субъектов Российской Федерации
составили 39930000,0 тыс. рублей.
В ходе анализа заключения соглашений установлены факты перечисления субсидий на реализацию мероприятий по МРСДО в нарушение условий предоставления субсидии, определенных пунктом 4 Правил предоставления и распределения субсидий на МРСДО.
1.4. В соответствии с отчетами, представленными субъектами Российской Федерации в Минобрнауки России, в 2013 году расходы на реализацию мероприятий по МРСДО составили:
- за счет субсидии из федерального бюджета - 43222024,09 тыс. рублей,
или 86,4 % от общего объема субсидии;
- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации 35419925,77 тыс. рублей, или 88,7 % от общего объема средств, предусмотренных в соглашениях.
Остатки неиспользованных средств субсидии по состоянию на 1 января
2014 года составили 6775994,95 тыс. рублей, из которых потребность в не183
использованных остатках подтверждена 32 субъектами Российской Федерации в объеме 6666786,41 тыс. рублей, что составляет 98 % общего объема.
1.5. Средства федерального бюджета, направленные на реализацию мероприятий по МРСДО, были использованы субъектами Российской Федерации по следующим основным направлениям: новое строительство 22228837,49 тыс. рублей (51 %); капитальный ремонт - 6252349,36 тыс.
рублей (14,37 %); приобретение зданий и (или) помещений - 7683547,85 тыс.
рублей (17,66 %); реконструкция - 3363448,67 тыс. рублей (7,73 %); возврат в систему дошкольного образования ранее переданных зданий детских садов - 1923569,94 тыс. рублей (4,42 %); пристрой - 519380,43 тыс.
рублей (1,19 %); приспособление зданий и помещений под реализацию
программ - 756715,34 тыс. рублей (1,74 %); на иные формы, реализованные в ходе утвержденного комплекса мероприятий (группы кратковременного содержания, семейные группы и т.п.), направлено 769182,93 тыс.
рублей (1,77 процента).
1.6. В соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Правил предоставления
и распределения субсидий на МРСДО одним из обязательных условий предоставления субсидии является наличие в бюджете субъекта Российской
Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Субъектами Российской Федерации при заключении соглашений взяты обязательства по финансированию
мероприятий по МРСДО за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в размере, не менее указанного в соглашении. При этом, фактически в некоторых случаях указанные суммы выделялись, в том числе,
из бюджетов муниципальных образований.
1.7. Анализ достижения установленных соглашениями 4 показателей
результативности реализации мероприятий по МРСДО свидетельствует
о следующем:
- по показателю «количество мест для реализации программ дошкольного образования, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса мероприятий, в том числе количество мест, созданных сверх количества мест,
предусмотренных комплексом мероприятий, а также стоимость создания
одного места»: по состоянию на 1 января 2014 года в рамках реализации
МРСДО при плановом значении в 361822 места создано 400623 места. Указанный показатель выполнен всеми субъектами Российской Федерации,
за исключением Республики Карелия и Магаданской области. Установлены
факты превышения средней стоимости создания одного места, определенной
в соглашениях (от 3,8 % до 93 %), в 15 субъектах Российской Федерации;
- по показателю «численность детей в возрасте от 3 до 7 лет, поставленных на учет для получения дошкольного образования»: в целом по Российской Федерации при плановом значении постановки на учет 607876 детей
в возрасте от 3 до 7 лет по состоянию на 1 января 2014 года на учет постав184
лен 472461 ребенок указанной возрастной категории (77,7 % от планового
значения). При этом показатель выполнен в полном объеме в 34 субъектах
Российской Федерации; в 10 субъектах Российской Федерации выполнение
составило 91-99 %, в 11 субъектах - от 70 % до 90 %, в 11 субъектах от 50 % до 69 %, менее чем на 50 % показатель выполнен в 12 субъектах,
в 4 субъектах выполнение показателя составило 0 процентов.
Возможность по ведению электронной очереди обеспечена в 81 субъекте Российской Федерации, в республиках Алтай и Калмыкия электронная
очередь не внедрена. В 39 субъектах Российской Федерации к электронной
очереди подключены все муниципальные образования и городские округа
субъектов Российской Федерации;
- по показателю «отношение средней заработной платы педагогических
работников дошкольных образовательных организаций к средней заработной плате в сфере общего образования в соответствующем субъекте Российской Федерации»: по состоянию на 1 января 2014 года в 66 субъектах
Российской Федерации установленный уровень средней заработной платы
достигнут; в 12 субъектах Российской Федерации уровень заработной платы составляет от 90 % до 99 %; низкие показатели (в пределах от 80 %
до 90 %) отмечаются: в Алтайском крае - 81,0 %, Республике Дагестан 81 %, Республике Карелия - 89 % и Вологодской области - 87 процентов;
- по показателю «повышение доли педагогических и руководящих работников государственных (муниципальных) дошкольных образовательных организаций, прошедших в течение последних 3 лет повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку, в общей численности
педагогических и руководящих работников дошкольных образовательных
организаций до 100 % к 2016 году»: по итогам 2013 года установленные плановые значения достигнуты всеми субъектами Российской Федерации.
При этом рядом субъектов Российской Федерации при заключении соглашений устанавливались низкие плановые значения указанного показателя.
2. По итогам анализа реализации мероприятий по МРСО установлено.
2.1. Анализ исполнения нормативных правовых актов и распорядительных документов, регламентирующих проведение мероприятий по МРСО
в 2013 году, свидетельствует о достаточности нормативной правовой базы,
необходимой для реализации указанных мероприятий.
2.2. Приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2011 года № 2852
создан совет по рассмотрению комплексов мер по МРСО и утверждено положение о нем. Вместе с тем порядок осуществления его деятельности положением не определен.
2.3. В ходе выборочного анализа условий соглашений, заключенных
Минобрнауки России с субъектами Российской Федерации, установлены:
185
- факты несоответствия комплексов мер по МРСО субъектов Российской Федерации рекомендациям Минобрнауки России по структуре комплексов мер (Архангельская область, Кабардино-Балкарская Республика,
Удмуртская Республика, Белгородская область, Вологодская область);
- нарушения подпункта «з» пункта 2 Правил предоставления и распределения субсидий на МРСО в части превышения 25 % размера предоставленной субсидии на проведение капитального ремонта и реконструкции
зданий общеобразовательных учреждений (Архангельская область);
- нарушения подпункта «в» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидий на МРСО по несоответствию отдельных показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренных комплексом мер,
показателям, установленным соглашением о предоставлении субсидии Кировской области.
2.4. Минобрнауки России заключены соглашения со всеми субъектами
Российской Федерации, на основании которых перечислено 40000000,0 тыс.
рублей. В соответствии с соглашениями расходные обязательства субъектов
Российской Федерации составляют 7570171,56 тыс. рублей.
Субсидии на реализацию комплексов мер по МРСО в некоторых случаях перечислялись в региональные бюджеты с нарушением порядка и сроков, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий.
2.5. В соответствии с отчетами, представленными субъектами Российской Федерации в Минобрнауки России, в 2013 году расходы на реализацию комплексов мер по МРСДО составили:
- за счет субсидии из федерального бюджета - 39263309,31 тыс. рублей,
или 98,15 % от общего объема субсидии;
- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации 7236101,78 тыс. рублей, или 95,6 % от общего объема средств, предусмотренных в соглашениях.
Необходимость в остатках неиспользованных средств федерального
бюджета по состоянию на 1 января 2014 года подтверждена 72 субъектами
Российской Федерации в размере 736690,69 тыс. рублей.
2.6. Средства федерального бюджета, направленные на реализацию
комплексов мер по МРСО, использованы субъектами Российской Федерации по следующим направлениям: закупка оборудования для материальнотехнического оснащения общеобразовательных учреждений - 18510 тыс.
рублей, или 46,3 % от общего объема субсидии; проведение капитального
ремонта и реконструкции общеобразовательных учреждений - 6370 тыс.
рублей, или 15,9 %, пополнение фондов школьных библиотек - 4990,0 тыс.
рублей, или 12,5 %, приобретение транспортных средств для перевозки обучающихся - 3410,0 тыс. рублей, или 8,5 %, развитие школьной инфраструктуры - 2390,0 тыс. рублей, или 6,0 %, осуществление мер, направленных
186
на энергосбережение в системе общего образования, - 2190,0 тыс. рублей,
или 5,5 %, организацию дистанционного обучения в общеобразовательных
учреждениях - 1280,0 тыс. рублей, или 3,2 %; на повышение квалификации, профессиональную переподготовку руководителей общеобразовательных учреждений и педагогов направлено 860,0 тыс. рублей, или 2,1 %
от общего объема субсидии.
2.7. В нарушение пункта 4 Правил предоставления и распределения
субсидии на реализацию комплекса мер по МРСО направлялись средства
субъектов Российской Федерации, а также средства местных бюджетов.
2.8. Анализ достижения установленных соглашениями шести показателей результативности реализации комплексов мер по МРСО свидетельствует о следующем:
- по показателю «соотношение средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений в субъекте Российской Федерации и средней заработной платы в субъекте Российской Федерации, по данным Федеральной службы государственной статистики»:
с превышением установленного значения в пределах от 100,1 % до 151,8 %
показатель исполнен в 46 субъектах Российской Федерации (наиболее
высокий уровень исполнения в Ростовской области); в 33 субъектах Российской Федерации показатель выполнен на 100 %; в пределах от 95,9 %
до 98,6 % показатель исполнен в 4 субъектах Российской Федерации
(в Республике Марий Эл, Алтайском крае, Чукотском автономном округе
и Карачаево-Черкесской Республике);
- по показателю «доля школьников (по ступеням общего образования),
обучающихся по федеральным государственным образовательным стандартам, в общей численности школьников (по ступеням общего образования)»: указанный показатель исполнен в 2013 году во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Ингушетия, в которой
он выполнен на 94,1 %. Вместе с тем с учетом того, что реализация МРСО
завершена в 2013 году, доля школьников, обучающихся по федеральным
государственным образовательным стандартам, в общей численности
школьников, обучающихся по программам начального общего образования, составила 75,2 %;
- по показателю «доля педагогических работников, получивших в установленном порядке первую, высшую квалификационные категории и подтверждение соответствия занимаемой должности, в общей численности
педагогических работников»: показатель в 2013 году достигнут всеми
субъектами Российской Федерации более чем на 100 %, за исключением
Еврейской автономной области, где уровень исполнения составил 90,6 %;
- показатели «доля руководителей и педагогических работников общеобразовательных учреждений, прошедших повышение квалификации
187
и (или) профессиональную переподготовку для работы в соответствии
с федеральными государственными образовательными стандартами, в общей численности руководителей и педагогических работников общеобразовательных учреждений», «доля общеобразовательных учреждений, осуществляющих дистанционное обучение обучающихся» и «динамика
снижения потребления по всем видам топливно-энергетических ресурсов»
достигнуты в 2013 году всеми субъектами Российской Федерации.
При этом по итогам реализации мероприятий по МРСО за весь период,
прошли повышение квалификации или профессиональную переподготовку
в соответствии с федеральными государственными образовательными
стандартами 61,2 % от общего количества педагогических работников,
а количество школ, осуществляющих дистанционное обучение обучающихся, составило 25,3 % от общего числа общеобразовательных учреждений.
3. Расчеты Минобрнауки России и установление в качестве показателя результативности использования субсидии по реализации мероприятий
по МРСДО показателя «стоимость создания одного места» являются экономически необоснованными, отсутствует единая методика расчета фактической стоимости создания одного места.
4. Результаты экспертно-аналитического мероприятия свидетельствуют
о том, что устанавливаемые в соглашениях о предоставлении субсидий показатели результативности реализаций мероприятий по МРСДО и МРСО
в ряде случаев не взаимоувязаны с направлениями расходов.
Предложения
Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации
О.Ю. Голодец, Министерству образования и науки Российской Федерации,
а также в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
А.В. ФИЛИПЕНКО
188
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 4 марта 2014 года
№ 3/12К (958) «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности
использования средств бюджета Союзного государства, выделенных в 20092013 годах на реализацию совместной программы «Разработка технологий и организация опытного производства высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения и пищевых продуктов на основе
лактоферрина человека, получаемого из молока животных-продуцентов»:
Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия.
Направить представления Счетной палаты Российской Федерации Министерству
образования и науки Российской Федерации и федеральному государственному бюджетному учреждению науки Институт биологии гена Российской академии наук.
Направить предписание Комитета государственного контроля Республики Беларусь об устранении нарушений республиканскому унитарному предприятию «Научнопрактический центр Национальной академии наук Беларуси по животноводству».
Направить информационные письма Председателю Совета Министров Союзного
государства и Председателю Президиума Национальной академии наук Беларуси.
Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Парламентское Собрание Союза Беларуси и России и Постоянный Комитет Союзного государства.
ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Аудит эффективности использования средств бюджета
Союзного государства, выделенных в 2009-2013 годах
на реализацию совместной программы «Разработка
технологий и организация опытного производства
высокоэффективных и биологически безопасных
лекарственных средств нового поколения и пищевых
продуктов на основе лактоферрина человека,
получаемого из молока животных-продуцентов»
Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 1.7.1
Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год, пункт 9
Плана работы Комитета государственного контроля Республики Беларусь
на 2013 год, пункт 6 Плана совместных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и Комитета государственного контроля Республики
Беларусь на 2013 год.
Предмет контрольного мероприятия
Нормативные правовые и иные документы, регламентирующие управление реализацией программы Союзного государства «Разработка технологий и организация опытного производства высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения и пищевых
продуктов на основе лактоферрина человека, получаемого из молока животных-продуцентов» («БелРосТрансген - 2») (далее - Программа), поря189
док использования средств бюджета Союзного государства, а также объекты собственности, созданные или приобретенные в ходе ее реализации.
Объекты контрольного мероприятия
Министерство образования и науки Российской Федерации (далее Минобрнауки России, государственный заказчик-координатор); федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт биологии
гена Российской академии наук (г. Москва) (далее - ИБГ РАН, Институт,
головной исполнитель на территории Российской Федерации); общество
с ограниченной ответственностью «Научно-производственная фирма
«Гамма» (Московская область, г. Пущино) (далее - ООО «НПФ «Гамма»);
общество с ограниченной ответственностью «Нефедовское» (Псковская
область, Островской район, п. Карпово) (далее - ООО «Нефедовское»); закрытое акционерное общество «Лактис» (г. Великий Новгород) (далее ЗАО «Лактис»); Министерство здравоохранения Республики Беларусь (далее - Минздрав Беларуси, государственный заказчик); Национальная академия наук Беларуси (далее - НАН Беларуси, государственный заказчик);
республиканское унитарное предприятие «Научно-практический центр
Национальной академии наук Беларуси по животноводству» (далее - НПЦ
по животноводству Беларуси, головной исполнитель на территории Республики Беларусь).
Срок проведения контрольного мероприятия: с марта 2013 года по
февраль 2014 года.
Цели и критерии оценки эффективности контрольного мероприятия
Цель 1. Определить эффективность использования средств бюджета
Союзного государства, выделенных на реализацию Программы.
Критерии оценки эффективности:
1.1. Создана достаточная нормативная правовая база для обеспечения
эффективного управления Программой;
1.2. Финансирование мероприятий Программы осуществлялось своевременно и в полном объеме;
1.3. Действующее законодательство государств - участников Союзного
государства при размещении заказа на поставку товаров, работ и услуг соблюдалось;
1.4. Создана эффективная система контроля за ходом реализации Программы.
Цель 2. Определить эффективность выполнения мероприятий Программы и социально-экономические последствия ее реализации.
Критерии оценки эффективности:
2.1. В результате проведения научных разработок и исследований созданы и запатентованы новые генные конструкции, обеспечивающие экс190
прессию генов лактоферрина человека в молочной железе животныхпродуцентов;
2.2. Инфраструктура биотехнологических комплексов для выполнения
научно-исследовательских и экспериментальных работ по получению,
размножению и исследованию животных-продуцентов сформирована
и организована ее эксплуатация;
2.3. Эксплуатация животных-продуцентов эффективна;
2.4. Разработаны и запатентованы технологии получения высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения и пищевых продуктов на основе лактоферрина человека;
2.5. Организовано опытное производство высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения и пищевых
продуктов на основе разработанных технологий;
2.6. В ходе реализации Программы созданы и зарегистрированы объекты интеллектуальной собственности;
2.7. Государствами-участниками получены социальные, экономические
и иные преимущества использования результатов реализации Программы.
Проверяемый период деятельности: 2009-2013 годы.
Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования средств бюджета Союзного государства
Программа утверждена постановлением Совета Министров Союзного
государства от 26 июня 2009 года № 23 «О научно-технической программе
Союзного государства «Разработка технологий и организация опытного
производства высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения и пищевых продуктов на основе лактоферрина человека, получаемого из молока животных-продуцентов» («БелРосТрансген - 2»)» (далее - Постановление Совета Министров от 26 июня
2009 года № 23) и является продолжением выполненных работ в рамках совместной программы Союзного государства «Создание высокоэффективных
и биологически безопасных лекарственных препаратов нового поколения на
основе белков человека, получаемых из молока трансгенных животных»
«БелРосТрансген» (2003-2007 годы).
Целью Программы являются разработка технологий получения лекарственных средств нового поколения, пищевых продуктов и организация
опытных производств на основе результатов, полученных при реализации
программы «БелРосТрансген».
Основные задачи Программы
1. Получение, отбор и формирование в Российской Федерации и Республике Беларусь популяции животных-продуцентов лекарственного белка лактоферрина человека;
191
2. Исследование качества и биологических активностей рекомбинантного лактоферрина человека по основным направлениям его применения;
3. Разработка способов выделения лекарственного белка лактоферрина
человека из молока животных-продуцентов для создания высокоэффективных лекарственных средств нового поколения и пищевых продуктов;
4. Организация опытных производств лекарственных средств и пищевых продуктов в Российской Федерации и Республике Беларусь.
Программа состоит из 11 мероприятий, взаимоувязанных по 4 направлениям реализации:
1) Научные разработки и исследования;
2) Экспериментальные работы по получению и размножению животных;
3) Технологические разработки;
4) Организация опытных производств лекарственных средств и пищевых продуктов для проведения испытаний и маркетинговых исследований.
Оценить продуктивность и результативность использования средств
бюджета Союзного государства на основе количественных показателей не
представляется возможным, поскольку количественные показатели поставленной цели Программы отсутствуют.
Результаты контрольного мероприятия 1
По результатам аудита эффективности, проведенного Счетной палатой
Российской Федерации и Комитетом государственного контроля Республики Беларусь (далее - Счетная палата, Комитет государственного контроля, контролирующие органы), подготовлены на территории Российской
Федерации 5 актов (без замечаний), на территории Республики Беларусь аналитическая записка.
Оценка эффективности средств бюджета Союзного государства, выделенных в 2009-2013 годах на реализацию Программы, проведена по
11 критериям, по 51 показателю, согласованным с Минобрнауки России
и НАН Беларуси.
Результаты оценки приведены в приложении № 1 (приложения в Бюллетене не публикуются) к настоящему отчету. Все показатели в данном отчете приведены в российских рублях.
Цель 1. Определение эффективности использования средств бюджета
Союзного государства, выделенных на реализацию Программы
Критерий 1.1. Создана достаточная нормативная правовая база для
обеспечения эффективного управления Программой.
При подготовке отчета о результатах аудита эффективности использованы материалы ранее проведенного контрольного мероприятия Счетной палаты Российской Федерации и Комитета государственного
контроля Республики Беларусь, научные, аналитические исследования и публикации по рассматриваемой тематике, а также статистические данные Федеральной службы государственной статистики.
1
192
В соответствии с паспортом Программы государственным заказчикомкоординатором определено Федеральное агентство по науке и инновациям
(далее - Роснаука), государственными заказчиками - НАН Беларуси, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (с 2012 года - Министерство здравоохранения Российской Федерации,
далее - Минздрав России) и Минздрав Беларуси, головными исполнителями - Институт (на территории Российской Федерации), НПЦ по животноводству Беларуси (на территории Республики Беларусь), также предусмотрена возможность привлечения соисполнителей программных мероприятий
на конкурсной основе.
В связи с упразднением Роснауки государственным заказчикомкоординатором назначено Минобрнауки России (постановление Совета Министров Союзного государства от 26 июля 2010 года № 14).
Порядком разработки и реализации программ Союзного государства, утвержденным постановлением Совета Министров Союзного государства от
11 октября 2000 года № 7 (в редакции постановления от 23 апреля 2010 года
№ 8 (далее - Порядок разработки и реализации программ Союзного государства), предусмотрено, что государственный заказчик-координатор и государственные заказчики организуют реализацию Программы, обеспечивают
достижение поставленных целей, несут ответственность за своевременное
освоение средств, выделяемых из бюджета Союзного государства на реализацию программ, их целевое, эффективное использование; определены
функции, осуществляемые государственным заказчиком-координатором
и государственным заказчиком; определен механизм внесения изменений
в программы, продления сроков их реализации и досрочного прекращения.
Общее руководство управлением реализации Программы, в том числе
и координация действий государственных заказчиков, закреплены за Минобрнауки России.
Реализация проверяемой Программы осуществлялась посредством заключения государственного контракта Минобрнауки России с ИБГ РАН
и договора между НАН Беларуси и НПЦ по животноводству Беларуси,
в которых определены конкретные функции, задачи и ответственность государственных заказчиков и исполнителей.
Головные исполнители заключали государственные контракты (договоры) с исполнителями на выполнение отдельных заданий на конкурсной основе.
Минобрнауки России и НАН Беларуси издавали распорядительные документы по текущим вопросам реализации и финансирования мероприятий Программы в части своих территорий.
Установлено, что за все 5 лет реализации Программы Минобрнауки
России как государственный заказчик-координатор не осуществляло общее
193
руководство Программой, общий контроль за реализацией Программы
в целом, целевым и эффективным использованием выделенных на ее реализацию средств бюджета Союзного государства. Соответствующие распорядительные документы не издавались.
НАН Беларуси как государственный заказчик также не в полном объеме
выполняла возложенные на нее функции: не обеспечила должный контроль
за реализацией Программы и необходимое взаимодействие с Минобрнауки
России и Постоянным Комитетом Союзного государства (далее - Постоянный
Комитет), что привело к невыполнению части мероприятий Программы.
Минздравсоцразвития России (с 2012 года - Минздрав России) и Минздрав Беларуси в период реализации Программы функции государственных
заказчиков не выполняли, финансирование не выделялось. При этом изменения в Программу, касающиеся исключения их как государственных заказчиков, не вносились.
В период реализации Программы проведены только 2 совместных совещания (в 2010 и 2011 годах) с участием представителей Минобрнауки
России, НАН Беларуси, головных исполнителей, а также Постоянного Комитета, на которых рассмотрены вопросы реализации мероприятий Программы и перспективы использования ее результатов. По результатам проведенных совещаний управленческие решения не принимались.
Все это свидетельствует о невыполнении в полном объеме со стороны
Минобрнауки России функций государственного заказчика-координатора2.
Недостаточное взаимодействие со стороны государственного заказчикакоординатора и государственного заказчика между собой, с Постоянным
Комитетом привело к невыполнению части программных мероприятий на
территории Республики Беларусь, а также к отсутствию финансирования
после окончания Программы (с 1 января 2014 года) на содержание животных и обслуживание оборудования. При этом головные исполнители информировали Минобрнауки России и НАН Беларуси о ходе реализации
Программы и возможных трудностях после ее окончания.
Права на объекты собственности, в том числе интеллектуальной, созданные и приобретенные в результате реализации Программы, до принятия нормативных правовых актов Союзного государства по урегулированию прав
собственности принадлежат и регулируются в соответствии с действующими
в данной сфере национальными законодательствами государств - участников
Союзного государства.
Отсутствие нормативных правовых актов Союзного государства, регламентирующих имущественные отношения в рамках Союзного государства, осложняет процесс совместного использования и содержания
собственности.
2
Более подробно вопросы контроля изложены в критерии 1.4.
194
Таким образом, нормативная правовая база для обеспечения эффективного управления Программой создана. Вместе с тем Минобрнауки России
и НАН Беларуси не в полном объеме выполнили возложенные на них
функции. Предусмотренное Программой разделение собственности Союзного государства по национальному признаку осложняет процесс ее совместного использования и содержания. Итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию соответствует «11» из «15»
возможных.
Критерий 1.2. Финансирование мероприятий Программы осуществлялось своевременно и в полном объеме.
Финансирование Программы предусматривалось за счет средств бюджета Союзного государства в объеме 500000,0 тыс. рублей: за счет отчислений
Российской Федерации - 325000,0 тыс. рублей (65 % общего объема финансирования), за счет отчислений Республики Беларусь - 175000,0 тыс. рублей
(35 % общего объема финансирования), в том числе по годам:
Российская Федерация
Республика Беларусь
Всего:
2009 г.
45000,0
8000,0
53000,0
2010 г.
50000,0
15000,0
65000,0
2011 г.
65000,0
49000,0
114000,0
2012 г.
90000,0
58000,0
148000,0
(тыс. руб.)
2013 г.
75000,0
45000,0
120000,0
В соответствии с Программой расходование средств предусматривалось по следующим направлениям (Российская Федерация/Республика
Беларусь):
- НИОКР - 317000,0 тыс. рублей (254000,0/63000,0);
- капитальные вложения - 100000,0 тыс. рублей (0,0/100000,0);
- прочие - 83000,0 тыс. рублей (71000,0/12000,0).
Декретами о бюджете Союзного государства на соответствующий год
предусматривалось финансирование расходов в соответствии с Программой.
Установлено, что лимиты бюджетных обязательств доводились Постоянным Комитетом до Минобрнауки России и НАН Беларуси с нарушениями сроков (до 20 дней), установленных требованиями статьи 70 Порядка
формирования и исполнения бюджета Союзного государства, утвержденного постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 года № 3. Финансирование доводилось по разделу 07 «Промышленность, энергетика и строительство», подразделу 05
«Другие отрасли промышленности», целевой статье 014 «Финансирование
отраслей промышленности», виду расходов 016 «Программа «Разработка
технологий и организация опытного производства высокоэффективных
и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения
и пищевых продуктов на основе лактоферрина человека, получаемого из
молока животных-продуцентов», предметной статье 111010 «Оплата научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ», предметной статье 240110 «Приобретение и модернизация оборудо195
вания и предметов длительного пользования производственного назначения» и предметной статье 242020 «Строительство объектов производственного назначения».
Общий объем финансирования и кассового исполнения составил
491217,6 тыс. рублей (98,2 % бюджетных ассигнований), в том числе: на
территории Российской Федерации - 325000,0 тыс. рублей (100,0 %), на
территории Республики Беларусь - 166217,6 тыс. рублей (95,0 %). Остаток
денежных средств в сумме 8782,0 тыс. рублей, не освоенных на территории Республики Беларусь, возвращен в бюджет Союзного государства.
Кассовое исполнение Программы за 2009-2013 годы приведено в таблице:
Территория
2009 г.
Российская
Федерация
Республика
Беларусь
2010 г.
Российская
Федерация
Республика
Беларусь
2011 г.
Российская
Федерация
Республика
Беларусь
2012 г.
Российская
Федерация
Республика
Беларусь
2013 г.
Российская
Федерация
Республика
Беларусь
Всего
в том числе:
Российская
Федерация
Республика
Беларусь
(тыс. руб.)
Финансирование
(кассовое
исполнение)
к сводной
бюджетной
росписи, %
Предусмотрено
Программой
Предусмотрено
сводной
бюджетной
росписью
Профинансировано
Кассовое
исполнение
45000,0
45000,0
45000,0
45000,0
100,0
8000,0
8000,0
7935,1
7935,1
99,2
100,0
50000,0
50000,0
50000,0
100,0
15000,0
15064,9
15007,9
15007,9
99,6
65000,0
65000,0
65000,0
65000,0
100,0
49000,0
49000,0
47018,2
47018,2
96,0
90000,0
90000,0
90000,0
90000,0
100,0
58000,0
59870,5
51263,8
51263,8
85,6
75000,0
75000,0
75000,0
75000,0
100,0
45000,0
500000,0
45000,0
501935,4*
44992,6
491217,6
44992,6
491217,6
325000,0
325000,0
325000,0
325000,0
175000,0
176935,4*
166217,6
166217,6
99,98
98,2**
100,0
95,0**
* С учетом увеличения за счет остатков.
** От показателей, предусмотренных Программой.
Анализ данных таблицы показал, что фактически выделенные средства
бюджета Союзного государства соответствуют параметрам финансового
обеспечения Программы.
Учитывая, что в 2009-2013 годах средний процент кассового исполнения бюджета Союзного государства главными распорядителями составил
196
90 %, процент кассового исполнения Программы (98,2 %) можно считать
высоким.
В соответствии с пунктом 4.2.2 Порядка разработки и реализации программ Союзного государства государственные заказчики для выполнения
мероприятий Программы заключили с головными исполнителями:
- на территории Российской Федерации - государственный контракт от
27 июля 2009 года № 01.916.12.0001 на сумму 325000,0 тыс. рублей (далее госконтракт № 01.916.12.0001);
- на территории Республики Беларусь - договор от 1 августа 2009 года
№ 55 на сумму 145000,0 тыс. рублей (далее - договор № 55).
На основании дополнительных соглашений к договору № 55 стоимость
работ была снижена в 2,2 раза и зафиксирована на уровне 64500,0 тыс. рублей.
Вместе с тем объем финансирования за счет средств бюджета Союзного
государства на территории Республики Беларусь Программой предусмотрен в сумме 175000,0 тыс. рублей.
Таким образом, НАН Беларуси заключила с НПЦ по животноводству
Беларуси договор № 55 не на весь объем финансирования, предусмотренный Программой, а только на научно-исследовательские работы.
В отношении капитальных расходов (приобретение оборудования
и предметов длительного пользования, строительство объектов производственного назначения) НАН Беларуси включила НПЦ по животноводству
Беларуси в реестр получателей средств бюджета Союзного государства.
Оплата по данному виду расходов осуществлялась через Главное государственное казначейство Министерства финансов Республики Беларусь.
В ходе проведения аудита установлено, что произошло перераспределение российской части средств бюджета Союзного государства между
направлениями Программы на общую сумму 12450,0 тыс. рублей. При
этом соответствующие изменения в Программу внесены не были.
Так, в 2011 году в рамках государственного контракта от 24 июня
2011 года № 23/11 между ИБГ РАН и некоммерческой организацией «Ассоциация по разработке и внедрению в производство биотехнологических продуктов «Золотая коза» (г. Москва) (далее - НО «Золотая коза») по выполнению
научно-исследовательских работ по теме «Научно-технологическая разработка методов содержания и использования трансгенных коз» на сумму
3800,0 тыс. рублей (2 направление Программы) фактически произведены работы по подготовке помещений для опытного производства лекарственных
средств и пищевых продуктов для проведения испытаний (4 направление
Программы) в сумме 1000,0 тыс. рублей.
В 2012 году ИБГ РАН заключил 8 государственных контрактов по
мероприятиям 4.2 и 4.3 Программы на поставку оборудования и выполнение научно-исследовательских работ на общую сумму 45450,0 тыс.
рублей. При этом Программой финансирование на указанные мероприя197
тия в 2012 году было предусмотрено в общей сумме 34000,0 тыс. рублей.
Перераспределение средств бюджета Союзного государства, выделенных на финансирование Программы, составило 11450,0 тыс. рублей.
Такая ситуация сложилась в связи со значительным изменением курса
евро. Так, на время составления Программы расчет на покупку оборудования производился по курсу 35,5 рубля за евро, а на момент совершения закупки курс составил 40,8 рубля за евро.
Выявлено нецелевое использование средств бюджета Союзного государства на территории Республики Беларусь на сумму 68,8 тыс. рублей.
Так, НПЦ по животноводству Беларуси израсходовал средства бюджета
Союзного государства на командировочные расходы, не имеющие отношения к мероприятиям Программы, а также на оплату расходов за служебный транспорт, используемый должностными лицами в дни отпуска, нетрудоспособности и дни отдыха. Указанные средства в ходе проведения
аудита восстановлены в бюджет Союзного государства.
На территории Российской Федерации установлены случаи неэффективного расходования средств бюджета Союзного государства на общую
сумму 649,65 тыс. рублей:
- дополнительные расходы в сумме 590,55 тыс. рублей на демонтаж
и повторное монтирование системы очищения воды, связанные с не подготовкой в срок помещения для установки линии по выработке лактоферрина
на базе ЗАО «Лактис» (госконтракт от 28 августа 2012 года № 78/12 ИБГ
РАН с обществом с ограниченной ответственностью «Биотехнологический
центр трансгенеза в фарминдустрии «Трансгенфарм» (далее - ООО «Трансгенфарм», Биотехнологический центр);
- оплата Институтом корма, фактически не израсходованного на кормление животных, в сумме 59,1 тыс. рублей (госконтракт с ООО «Нефедовское»
от 14 декабря 2011 года № 150/11).
Минобрнауки России не соблюдались условия госконтракта
№ 01.916.12.0001 (пункт 3.3):
- расчеты за выполненные работы головным исполнителем осуществлялись с нарушением установленных сроков (от 5 до 120 дней), что приводило к аккумулированию денежных средств на счете Минобрнауки
России, следствием чего являлись задержки оплаты услуг соисполнителей
Институтом;
- произведены расходы без подтверждения достигнутых результатов:
расчеты за выполненные этапы госконтракта № 01.916.12.0001 (этапы
№№ 2, 9, 12 и 15) на общую сумму 66000,0 тыс. рублей произведены до
подписания актов сдачи-приемки выполненных работ. На 13 января
2014 года акт сдачи-приемки 15 этапа (заключительного) госконтракта
№ 01.916.12.0001 подписан не был.
198
Проведенный анализ структуры расходов на территории Российской Федерации показал, что основную часть (191642,0 тыс. рублей, или 59 %) составили расходы на работы, выполненные Институтом, соисполнителями 133357,9 тыс. рублей, или 41 процент.
Расходы ИБГ РАН включали в себя: заработную плату сотрудников
Института с начислениями, командировочные расходы, расходные материалы, транспортные расходы и другие.
Анализ структуры расходов на территории Республики Беларусь на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы показал, что основную часть, или 75,2 %, составили расходы НПЦ по
животноводству Беларуси, 24,8 % - соисполнителей.
Расходы НПЦ по животноводству Беларуси включали в себя: заработную
плату сотрудников с начислениями, командировочные расходы, транспортные расходы, приобретение материалов, амортизацию и другие.
Таким образом, финансирование мероприятий Программы выполнено
в полном объеме, но с существенными задержками. Установлено нецелевое
расходование средств бюджета Союзного государства на территории Республики Беларусь в сумме 68,8 тыс. рублей, на территории Российской Федерации - неэффективное расходование средств в сумме 649,65 тыс. рублей
и перераспределение средств бюджета Союзного государства между направлениями Программы на общую сумму 12450,0 тыс. рублей. Итоговое
значение уровня исполнения показателей по данному критерию соответствует «11,5» из «18» возможных.
Критерий 1.3. Действующее законодательство государств - участников
Союзного государства при размещении заказа на поставку товаров, работ
и услуг соблюдалось.
В отсутствие законодательства Союзного государства, регламентирующего вопросы размещения заказов на поставку товаров, работ и услуг, государственные заказчики и головные исполнители пользовались национальным законодательством государств - участников Союзного государства.
На территории Российской Федерации ИБГ РАН как головной исполнитель заключал государственные контракты на выполнение научноисследовательских работ, поставку лабораторного оборудования, реактивов,
расходных материалов, канцелярских товаров. В целях выбора исполнителей
для реализации мероприятий Программы Институт руководствовался Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ).
Для организации и проведения конкурсов, аукционов и запросов котировок в ИБГ РАН создана постоянно действующая Единая комиссия по
размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (далее - Единая комиссия), положение о ко199
торой утверждено директором Института 11 января 2009 года (далее - Положение о Единой комиссии).
Для установления начальной (максимальной) цены контракта на поставку реактивов, расходных материалов и лабораторного оборудования
ИБГ РАН использовал информацию о ценах производителей (поставщиков), в том числе размещенную на официальных сайтах в сети «Интернет».
Формирование начальной (максимальной) цены на выполнение научно-исследовательских работ осуществлялось Институтом на основе предложений о стоимости организаций-соисполнителей (по работам, которые
носили уникальный характер), а также с учетом анализа фактически сложившегося уровня цен на работы, выполненные ранее по аналогичным
направлениям деятельности специализированными организациями.
Вместе с тем установлено, что по 2 государственным контрактам рентабельность соисполнителя составила 57,7 % и 91,8 % стоимости работ,
что свидетельствует о завышенной цене контрактов.
Так, по государственному контракту от 18 мая 2012 года № 5/12 на выполнение научно-исследовательских работ по теме «Разработка технологии использования лактоферрина человека, выделенного из молока козпродуцентов, в производстве пищевых продуктов» с ЗАО «Лактис» на
сумму 3500,0 тыс. рублей рентабельность составила 2021,1 тыс. рублей
(57,7 процента).
По государственному контракту от 15 декабря 2011 года № 153/11 на
выполнение научно-исследовательских работ по теме «Организация лабораторных исследований контроля качества лактоферрина человека,
получаемого из молока животных-продуцентов, и разработка технологий производства пищевых продуктов с добавлением лактоферрина»
с ЗАО «Лактис» на сумму 3200,0 тыс. рублей рентабельность составила
2938,9 тыс. рублей (91,8 %). Цена данных контрактов формировалась по
согласованию сторон с оформлением протокола согласования цены (без
калькуляции). Фактическая прибыль по 2 указанным контрактам составила 4960,0 тыс. рублей.
Данный факт указывает на недостаточную работу по формированию
цены контрактов со стороны Института, что привело к несоблюдению
принципа эффективности и экономности использования средств бюджета
Союзного государства.
Установлены факты нарушения части 4 статьи 7 Федерального закона
№ 94-ФЗ и пункта 4.6 Положения о Единой комиссии.
Так, заведующей лабораторией трансгенеза ИБГ РАН Е.Р. Садчиковой,
как председателем Единой комиссии в 2009 и 2010 годах, подписаны протоколы рассмотрения заявок на участие в открытых конкурсах и протоколы рассмотрения и оценки котировочных заявок, согласно которым Единой комиссией приняты решения заключить государственные контракты
200
с НО «Золотая коза». При этом президентом НО «Золотая коза» являлся
И.Л. Гольдман - сотрудник лаборатории трансгенеза Института. Всего
в этот период ИБГ РАН заключил 6 государственных контрактов с НО
«Золотая коза» на общую сумму 10450,0 тыс. рублей.
По некоторым государственным контрактам работы проводились до их
заключения.
Так, акты сдачи-приемки выполненных работ по государственным контрактам от 24 декабря 2009 года № 92/09 (500,0 тыс. рублей) и № 93/09
(500,0 тыс. рублей) между Институтом и НО «Золотая коза» на выполнение научно-исследовательских работ «Содержание и уход за трансгенными
животными первого поколения, полученными от первичных самцов,
трансгенных по гену лактоферрина человека» и «Искусственное осеменение трансгенных коз первого поколения, полученных от первичных самцов, трансгенных по гену лактоферрина человека» были подписаны в день
заключения контрактов. Вместе с тем характер работ предполагает значительное время для их выполнения. Данный факт свидетельствует о том,
что запрос котировок проведен формально.
В 2010 году Институт заключил государственный контракт от 13 декабря 2010 года № 86/10 с ЗАО «Лактис» (далее - госконтракт № 86/10) на сумму 1500,0 тыс. рублей по формированию популяции коз-продуцентов.
В свою очередь, ЗАО «Лактис» заключило договор субподряда от 14 декабря 2010 года (без номера) на сумму 1500,0 тыс. рублей с ООО «Нефедовское». В соответствии с актом приемки выполненных работ от 14 декабря
2010 года работы были выполнены в полном объеме на общую сумму
1500,0 тыс. рублей. Таким образом, работы выполнялись в течение одного
дня. Вместе с тем характер работ в соответствии с предметом госконтракта
№ 86/10 и техническим заданием требует большего срока исполнения. В ходе встречной проверки в ООО «Нефедовское» установлено, что работы по
договору от 14 декабря 2010 года выполнялись до заключения госконтракта
№ 86/10: согласно данным директора ООО «Нефедовское» В.А. Семенова
содержались и обслуживались животные в количестве 121 головы в течение
166 дней (с 15 сентября 2010 года по 28 февраля 2011 года).
На территории Республики Беларусь при заключении договоров на научно-исследовательские работы конкурсные процедуры закупок НПЦ по
животноводству Беларуси не проводились, что обусловлено особенностями законодательства Республики Беларусь. Рентабельность соисполнителей составляла от 5 % до 7 % цены договора.
В 2009-2012 годах при осуществлении процедур закупок иных видов
товаров, работ, услуг НПЦ по животноводству Беларуси руководствовался
Указом Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 года № 618
«О государственных закупках в Республике Беларусь» и постановлением
Совета Министров Республики Беларусь от 20 декабря 2008 года № 1987
201
«О некоторых вопросах осуществления государственных закупок».
С 2013 года НПЦ по животноводству Беларуси руководствовался требованиями Закона Республики Беларусь от 13 июля 2012 года № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» и постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 22 августа 2012 года № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных
закупках товаров (работ, услуг)».
Положение о конкурсной (ценовой) комиссии для проведения конкурсов, процедур запроса ценовых предложений и закупок из одного источника, а также состав указанной комиссии утверждены приказом генерального
директора НПЦ по животноводству Беларуси от 13 февраля 2009 года
№ 15а. Регламент конкурсной (ценовой) комиссии утвержден председателем конкурсной (ценовой) комиссии.
Установлено, что НПЦ по животноводству Беларуси процедура переговоров по выбору исполнителя по проведению инженерных изысканий
проведена формально.
Так, согласно протоколу заседания конкурсной (ценовой) комиссии
от 29 декабря 2009 года № 43-09 принято решение заключить договор
с УП «Белорит». При этом договор на указанные виды работ с УП «Белорит» уже был заключен за 43 дня до заседания конкурсной (ценовой)
комиссии со сроком начала исполнения работ с ноября 2009 года (договор от 16 ноября 2009 года № 343-09-96/2009).
Справочно: в соответствии с пунктом 71 Положения о порядке организации и проведения подрядных торгов на строительство объектов, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от
3 марта 2005 года № 235, договор заключается по результатам переговоров
не позднее 10 дней после завершения размещения заказа и утверждения
протокола их проведения.
Факты несоответствия фактических объемов поставленных товаров
(выполненных работ) условиям договоров на территориях Российской Федерации и Республики Беларусь не выявлены.
Таким образом, действующее законодательство государств-участников
при размещении заказа на поставку товаров, работ и услуг головными исполнителями в полной мере не соблюдалось. Итоговое значение уровня
исполнения показателей по данному критерию соответствует «4,5» из «9»
возможных.
Критерий 1.4. Создана эффективная система контроля за ходом реализации Программы.
В соответствии с пунктом 5.1 Порядка разработки и реализации программ Союзного государства для осуществления контроля за ходом реализации Программы, достижением ее целей, своевременным, целевым и эффективным расходованием средств бюджета Союзного государства,
202
соблюдением условий государственных контрактов и договоров на реализацию программных мероприятий государственный заказчик-координатор
совместно с государственными заказчиками:
- организуют и обеспечивают ведение отчетности о ходе реализации
Программы;
- проводят проверки выполнения мероприятий и расходования финансовых средств в ходе реализации Программы и по ее завершении;
- в соответствии с установленным в Программе механизмом контроля за
ходом реализации Программы создают и формируют наблюдательный совет,
научно-технический совет, координационное совещание или иные специально создаваемые для целей контроля структуры и организуют их работу;
- могут применять другие разрешенные нормативными правовыми актами Союзного государства, законодательством государств-участников
формы и методы контроля.
При этом создание специальных органов (наблюдательный совет, научно-технический совет или иные структуры) для обеспечения контроля за
ходом ее реализации Программой не предусмотрены.
Установлено, что Минобрнауки России и НАН Беларуси не осуществляли систематического контроля за целевым и эффективным расходованием
средств бюджета Союзного государства. План контрольных мероприятий не
составлялся.
Со стороны Минобрнауки России выездные контрольные мероприятия
были проведены точечно в последние 2 года реализации Программы
и только в отношении 3 российских соисполнителей (ЗАО «Лактис»,
ООО «Нефедовское», государственное научное учреждение «Ставропольский научно-исследовательский институт животноводства и кормопроизводства» Российской академии сельскохозяйственных наук (далее - ГНУ
СНИИЖК Россельхозакадемии), по результатам которых управленческие
решения не принимались.
На территории Республики Беларусь выездные проверки соисполнителей НАН Беларуси не проводились.
В основном контроль со стороны Минобрнауки России и НАН Беларуси сводился к анализу представляемых головными исполнителями статистических отчетов по форме № 1-Союз и ежегодных аналитических отчетов, которые принимались без замечаний.
При этом анализ данных отчетов в ходе проверки показал, что в нарушение пункта 5.7. Порядка разработки и реализации программ Союзного
государства аналитические отчеты не содержали данные об объемах расходования средств по мероприятиям Программы, о направлениях расходования финансовых средств как в целом по Программе, так и с разбивкой по
мероприятиям Программы, что не позволяет сделать выводы о целевом
и эффективном использовании средств бюджета Союзного государства.
203
Таким образом, выводы Минобрнауки России и НАН Беларуси в своих
аналитических отчетах о целевом и эффективном использовании средств
бюджета Союзного государства носят формальный характер.
Основная часть государственных контрактов, заключенных ИБГ РАН
с соисполнителями программных мероприятий, предусматривала возможность Института проверять ход и качество выполнения работ, указанных
в контрактах, а также целевое использование средств, в том числе с выездом уполномоченных представителей по месту нахождения соисполнителя
или по месту производства работ. Вместе с тем такие проверки не проводились. Документы, подтверждающие затраты соисполнителей, не запрашивались. При этом в ежегодных аналитических отчетах, представленных
Институтом в Минобрнауки России, указывалось, что все средства бюджета Союзного государства использованы по целевому назначению.
Таким образом, с учетом изложенного, аналитические отчеты Института
в части целевого и эффективного использования средств бюджета Союзного
государства не подтверждены документально и носят формальный характер.
На территории Российской Федерации работы по госконтракту
№ 01.916.12.0001 принимала специально созданная комиссия Минобрнауки России.
В Институте результаты работ рассматривались и утверждались на заседаниях Ученого совета ИБГ РАН (за каждый этап по госконтракту
№ 01.916.12.0001 отдельно). Ученый совет одобрил предъявленные к приемке материалы и рекомендовал их для утверждения Минобрнауки России.
На территории Республики Беларусь ход реализации Программы регулярно рассматривался на Президиумах и совещаниях в НАН Беларуси.
При этом вопросы по строительству биотехнологического комплекса
(экспериментальная козоводческая ферма в деревне Будагово Смолевичского района Минской области) и экспериментального перерабатывающего модуля с опытным производством в агрогородке Будагово (далее - а.г. Будагово) на заседаниях НАН Беларуси не рассматривались и управленческие
решения по указанным вопросам не принимались.
Комитетом государственного контроля выборочно проанализированы
протоколы совещаний, проводимых НАН Беларуси. Решения по результатам
совещаний в основном содержали поручения головному исполнителю Программы - НПЦ по животноводству Беларуси - и носили текущий характер.
Отсутствие действенного контроля со стороны Минобрнауки России
и НАН Беларуси, а также непринятие ими действенных управленческих решений не способствовали эффективной реализации мероприятий
Программы.
Кроме того, Минобрнауки России и НАН Беларуси не выполнили протокольное решение Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства от 24 июля 2013 года № 25, согласно которому государст204
венным заказчикам программ необходимо было представить в срок до
1 октября 2013 года отчеты о выявленном имуществе Союзного государства в Постоянный Комитет, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) и Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь.
По состоянию на 31 декабря 2013 года Минобрнауки России не представило отчет о выявленном имуществе Союзного государства в рамках
реализации Программы в Постоянный Комитет и Росимущество, а НАН
Беларуси - в Постоянный Комитет.
По результатам проведенного аудита Минобрнауки России провело инвентаризацию имущества, закупленного и созданного в рамках Программы, и оформило карточки учета имущества.
Таким образом, эффективная система контроля за ходом реализации
Программы не создана. Контрольные функции Минобрнауки России
и НАН Беларуси выполняли формально. Итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию соответствует «3» из «9»
возможных.
По цели 1 суммарное значение показателей составило «30» из «51»
возможного, что соответствует условно-эффективному исполнению.
Цель 2. Определение эффективности выполнения мероприятий
Программы и социально-экономических последствий ее реализации
Критерий 2.1. В результате проведения научных разработок и исследований созданы и запатентованы новые генные конструкции, обеспечивающие экспрессию генов лактоферрина человека в молочной железе животных-продуцентов.
В соответствии с направлением 1 Программы предусмотрены получение серии (не менее 5) генных конструкций, наработка генетического материала для получения новых первичных коз-продуцентов, а также закрепление приоритета в генетическом конструировании. Финансирование на
указанные работы составило 22000,0 тыс. рублей (6,8 % финансирования
на территории Российской Федерации).
Выполнение данных мероприятий осуществлялось исключительно на
территории Российской Федерации. Работы выполнялись работниками Института, контракты с соисполнителями не заключались.
Сопоставить объем расходов, предусмотренных Программой, с фактическими расходами по данному мероприятию не представилось возможным,
так как ИБГ РАН не вел обособленный учет по каждому мероприятию.
Разработка новых генетических конструкций необходима для дальнейшего улучшения экономического показателя животных-продуцентов
(увеличение уровня содержания рекомбинантного лактоферрина человека
в молоке животных).
205
Установлено, что ИБГ РАН созданы 10 новых генетических конструкций.
Каждая из конструкций разработана в 7-10 этапов. На каждом из этапов
созданы промежуточные конструкции. На каждую генетическую конструкцию разработан паспорт.
Все конструкции использовались в экспериментах по созданию первичных трансгенных мышей, из которых только одна (LTF12) обеспечивает экспрессию гена лактоферрина человека в молочной железе животныхпродуцентов. С использованием разработанных конструкций получены
первичные трансгенные мыши. К моменту завершения Программы молоко
от трансгенных мышей по конструкции LTF12 не получено (по данной
конструкции были получены только самцы). Эксперименты по получению
первичных трансгенных коз с использованием генетической конструкции
LTF12 не проводились.
Патентная заявка на получение патента на генетическую конструкцию
LTF12 не подавалась (получение охранных документов на данную конструкцию Программой не предусмотрено).
В 2009-2013 годах на территории Российской Федерации и территории
Республики Беларусь проводились совместные эксперименты по получению первичных трансгенных коз. При проведении экспериментов использовались конструкции LTF3, LTF5 и LTF11, разработанные Институтом
еще в ходе реализации программы «БелРосТрансген». Данные конструкции показали высокую эффективность встраивания в геном животных (доля трансгенных животных от общего числа родившихся достигала до
27,8 %), а также стабильную экспрессию генов человека в молочной железе дойных мышей (на основании анализа 640 проб молока мышей среднее
содержание рекомбинантного лактоферрина человека в молоке составило
9,4-23,5 грамма на литр).
За период реализации Программы получена 27 апреля 2011 года только
одна первичная трансгенная коза (на территории Республики Беларусь)
с использованием генетической конструкции LTF5.
С целью определения патентной чистоты результатов исследовательской деятельности в области генного конструирования ИБГ РАН проведены 2 патентных исследования по следующим объектам:
- способы получения рекомбинатного лактоферрина человека и векторов для осуществления таких способов (векторы, экспрессирующие
лактоферрин);
- способ увеличения экспрессии рекомбинантного лактоферрина человека в молоко трансгенных животных.
По результатам исследований установлено, что охранные документы,
относящиеся к разработанным Институтом решениям, не выявлены, что
свидетельствует об их патентной чистоте.
206
Установлено, что на территории Российской Федерации получен патент
на изобретение № 2491343 «Генетические конструкции LTF3, LTF5, LTF7,
LTF10, LTF11 для получения рекомбинантного лактоферрина человека
(варианты)» (далее - патент на изобретение № 2491343), зарегистрированный в Государственном реестре изобретений Российской Федерации 27 августа 2013 года. Срок действия патента истекает 23 декабря 2031 года.
В нарушение пункта 6.2 госконтракта № 01.916.12.0001 патентообладателями на изобретение № 2491343 являются ООО «Трансгенфарм»
(г. Москва) и ИБГ РАН.
В ходе проведения контрольного мероприятия ООО «Трансгенфарм»
и Институтом подготовлен договор от 26 ноября 2013 года об отчуждении исключительного права по патенту на изобретение № 2491343
в пользу Российской Федерации в лице Минобрнауки России, а также
в пользу ИБГ РАН. Договор об отчуждении направлен в Федеральную
службу по интеллектуальной собственности (далее - Роспатент) письмом
ИБГ РАН от 10 декабря 2013 года № 12318-450 и зарегистрирован
13 декабря 2013 года за № 2013Д25276. По состоянию на 1 февраля
2014 года ответ из Роспатента с приложением к патенту на изобретение
№ 2491343, свидетельствующим об изменении состава патентообладателей, в ИБГ РАН не поступал.
Таким образом, разработанные ранее в рамках «БелРосТрансген» генетические конструкции LTF3, LTF5, LTF7, LTF10, LTF11 запатентованы. За
время реализации Программы Институтом созданы 10 новых генетических
конструкций, из которых только одна (LTF12) обеспечивает экспрессию
гена лактоферрина человека в молочной железе животных-продуцентов.
С целью получения первичных трансгенных коз по генетической конструкции LTF12 необходимо завершить работу по ее проверке на мышах.
Итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию
соответствует «10» из «12» возможных.
Критерий 2.2. Инфраструктура биотехнологических комплексов для
выполнения научно-исследовательских и экспериментальных работ по получению, размножению и исследованию животных-продуцентов сформирована и организована ее эксплуатация.
Строительство биотехнологических комплексов в Российской Федерации Программой не предусмотрено, экспериментальные работы проводились на базе действующих козоводческих комплексов. На территории Республики Беларусь Программой предусмотрено расширение существующего
биотехнологического комплекса путем строительства нового помещения
для содержания животных-продуцентов.
При оценке рассматриваемого критерия использовались показатели, раскрывающие результаты по направлению 2 Программы с общим объемом
207
бюджетных ассигнований 218000,0 тыс. рублей, из них: Российская Федерация - 133000,0 тыс. рублей, Республика Беларусь - 85000,0 тыс. рублей.
В Российской Федерации экспериментальные работы проводились на базе
ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии, крестьянского хозяйства «Атлант»
(Московская область, Шаховской район, д. Гольцово) (далее - к/х «Атлант»)
и ООО «Нефедовское».
Установлено, что по результатам выполнения мероприятий на базе
ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии организованы: операционная для вымывания и трансплантации эмбрионов коз, цитологический блок для проведения микроинъекций, пункт искусственного осеменения, линия по
криоконсервированию семени козлов, выгульная площадка, карантинное
помещение с дезбарьерами, помещения для зимнего содержания коз, клетки для содержания животных во время экспериментов, современное лабораторное оборудование.
На базе к/х «Атлант» и ООО «Нефедовское» организованы: животноводческие помещения для содержания и обслуживания животных, помещения для выращивания трансгенного молодняка, машинная дойка коз,
танки для охлаждения молока, закреплен автотранспорт для доставки молока до мест его переработки, хранения и исследования.
Сформированная на территории Российской Федерации инфраструктура позволила в полном объеме выполнить запланированные мероприятия.
Для проведения экспериментов по получению первичных трансгенных
животных Институтом и соисполнителями приобретены 223 головы непородистых коз для краткосрочной эксплуатации. Стоимость одной козы
варьировалась от 3,5 тыс. рублей до 6,8 тыс. рублей, что обусловлено категориями коз (цена на молодняк выше, чем на зрелую козу). Эксперименты
по получению первичных трансгенных животных проводились на опытной
станции ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии. По результатам экспериментов получены 18 козлят (не первичные животные-продуценты), которые не
представляли хозяйственного и репродуктивного интереса, вследствие чего были утилизированы. По результатам проведенных экспериментов Институтом разработана и утверждена Инструкция по технологии получения
первичных трансгенных коз.
С целью формирования популяции животных-продуцентов Институтом
проводились работы по осеменению коз, принадлежащих ООО «Нефедовское» и к/х «Атлант», потомство которых распределялось следующим образом: животные, несущие в себе ген лактоферрина, передавались Институту,
нетрансгенные животные оставались в местах их получения. Животные для
осеменения предоставлялись Институту на безвозмездной основе.
Для осеменения использовалась сперма козлов как замороженная, так
и свежая. Всего были проведены 974 осеменения, по результатам которых
208
получены 87 трансгенных животных (45 самок и 42 самца). Данные представлены в таблице:
Период
Осеменено коз
Родили козы
2009 г.
163
45
2010 г.
139
5
2011 г.
557
7
2012 г.
215
123
2013 г.
*
20
* По результатам позднего осеменения в 2012 году.
Рождено козлят
63
6
12
167
23
Из них трансгенов
10
2
5
60
10
Анализ данных таблицы показал, что эффективность осеменения
в 2009 году составила 27,6 %, в 2010 году - 3,6 %, в 2011 году - 1,3 %,
в 2012 году - 66,5 %. Такая динамика обусловлена тем, что в 2009-2011 годах
замораживание спермы осуществлялось в гранулах. В 2012 году сперма замораживалась в пайеттах на французской автоматизированной линии, закупленной в рамках государственного контракта от 7 декабря 2009 года № 76/09
с НО «Золотая коза» (7000,0 тыс. рублей).
Установлено, что Институт принял и оплатил НО «Золотая коза» работы по первому этапу, в том числе по организации цитологического блока
по криоконсервированию спермы животных, в сумме 4900,0 тыс. рублей
до их фактического исполнения.
Так, работы приняты Институтом на основании акта сдачи-приемки
выполненных работ от 11 декабря 2009 года № 1, оплачены 21 декабря
2009 года. Фактически работы были выполнены в 2010 году: материальные ценности поставлены по товарной накладной от 18 марта 2010 года
№ 448, работы по запуску оборудования и обучению персонала завершены 8 октября 2010 года.
Анализ эффективности проведенного осеменения спермой первичных
трансгенных животных показал, что доля полученных трансгенов от семени ЛАК-1 более высокая. Так, с использованием в 2012 году семени ЛАК-1
доля полученных трансгенных животных составила 36,8 %, что на 20,9 %
больше, чем при использовании семени ЛАК-2 в 2009 году.
На 1 января 2014 года экспериментальное стадо трансгенных животных
на территории Российской Федерации создано и составило 56 животных
(32 самки и 24 самца), из них: 41 экспериментальное животное размещено
в ООО «Нефедовское» (24 самки, из них 5 дойных, и 17 самцов); 6 животных (самцов) - в ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии, 9 животных (8 самок
и 1 самец) - в к/х «Атлант». Проведенный анализ динамики расходов
ИБГ РАН, связанных с содержанием трансгенных животных и молодняка,
показал, что расходы на животных зависят от количества взрослых животных и молодняка. В среднем на одно животное ежегодно тратится порядка
30,0 тыс. рублей.
Для увеличения молочной продуктивности и дальнейшего формирования стада трансгенных животных закуплены и ввезены из Франции
в ноябре 2013 года 288 племенных коз зааненской породы (271 козочка
209
и 17 козликов). Во время карантина 1 козочка пала. Для проведения мероприятий по завозу коз и козлов зарубежной селекции Институтом заключены 2 государственных контракта с ООО «Трансгенфарм» на общую
сумму 12700,0 тыс. рублей.
Справочно: по данным Федеральной службы государственной статистики, поголовье коз на конец 2012 года составило 2118,7 тыс. голов, из
которых 1675,8 тыс. голов (79,1 %) содержатся на частных подворьях.
Основная часть поголовья - непородистая.
Закупка племенных животных только в конце периода реализации Программы не способствовала эффективной реализации ее мероприятий: эксперименты по размножению и сохранению устойчивых показателей наследственности на высокопродуктивных животных не проводились.
Поздняя поставка животных обусловлена действовавшим запретом импорта европейских коз в Россию ветеринарными службами (до 2012 года).
Таким образом, в случае непринятия решения об использовании полученных результатов в рамках Программы расходы, связанные с закупкой животных зарубежной селекции, будут являться неэффективным расходованием средств бюджета Союзного государства. Следует также отметить,
что, по данным Института, на содержание указанных животных требуется
порядка 17000,0 тыс. рублей в год. При этом денежные средства в бюджете
Союзного государства на 2014 год не предусмотрены.
В ходе выполнения Программы созданы банки биологических материалов трансгенных животных:
- накопительный банк семени козлов в ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии;
- основной банк семени козлов (криохранилище), рассчитанный на долговременное автономное хранение 30000 доз семени, в ИБГ РАН.
По состоянию на 1 января 2014 года в хранилищах находилась
5371 доза спермы козлов: в хранилище ИБГ РАН - 4771 доза семени (из
них 2888 доз - семя трансгенных козлов), в ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии - 600 доз семени трансгенных козлов.
В НПЦ по животноводству Беларуси на базе имеющегося Биотехнологического центра с опытным производством сформирована и полноценно
функционирует биотехнологическая инфраструктура, позволяющая осуществлять весь комплекс системных мероприятий по содержанию животных продуцентов лактоферрина человека, проведению с ними зоотехнических
и ветеринарных мероприятий, получению козьего молока с лактоферрином
человека.
НПЦ по животноводству Беларуси проводились экспериментальные
работы по получению первичных животных-продуцентов на 186 животных
потенциальных донорах и реципиентах.
210
По результатам проведенных исследований в 2011 году родилась первичная по генной конструкции трансгенная самка, которая в 2013 году
подтверждена на беременность и будет использована как родоначальница
нового семейства в создаваемом стаде животных-продуцентов.
За период 2009-2013 годов на базе Биотехнологического центра сформирована популяция трансгенных животных в количестве 152 единиц, из них:
140 самок (30 - 2013 года рождения) и 12 самцов (8 - 2013 года рождения).
Общая численность поголовья Биотехнологического центра составляет
217 животных, в том числе 65 - нетрансгенные самки.
Согласно расчетам НПЦ по животноводству Беларуси, расходы на
содержание экспериментального стада животных увеличивались по мере
роста поголовья. Расходы на содержание одного животного в период
реализации Программы изменялись незначительно и составили около
19,0 тыс. рублей в год.
В Биотехнологическом центре выделены помещения, организован
технологический процесс по получению, оценке, разбавлению и криоконсервированию спермы козлов-производителей (линия по криоконсервации спермы) и создан банк спермы козлов. На 1 января 2014 года
он составил 11500 доз. Установлена высокая оплодотворяющая способность криоконсервированной спермы первичных и первого поколения
трансгенных козлов-производителей (52,4-57,9 %), что свидетельствует
о целесообразности наращивания объемов замороженной спермы для
последующего быстрого получения стада животных-продуцентов.
Уровень молочной продуктивности трансгенных коз на территории
Республики Беларусь составляет в среднем 0,5-0,8 литра в день. Для повышения молочной продуктивности и получения экономически значимых
количеств лактоферрина человека необходима сперма от высокоценных
козлов и (или) высокоудойные животные, которые в настоящее время
в Республике Беларусь отсутствуют.
В этой связи НПЦ по животноводству Беларуси был заключен внешнеэкономический контракт от 17 декабря 2012 года № 109/2012 с открытием
аккредитива с компанией «Sersia Franсe» на поставку 260 доз спермы от
9 племенных производителей на сумму 8401 евро (337,8 тыс. рублей).
По состоянию на 1 февраля 2014 года НПЦ по животноводству Беларуси
разрешительные документы на ввоз спермы от ветеринарной службы Минсельхозпрода Республики Беларусь не получены.
Программой предусмотрено строительство на территории Республики
Беларусь нового биотехнологического комплекса с экспериментальной козоводческой фермой.
На 31 декабря 2013 года фактически в полном объеме выполнен только
ряд работ, которые выделены в первый пусковой комплекс (подготовка территории строительства, долгосрочная консервация старой скважины, буре211
ние новых скважин, строительство водонапорной башни, насосных станций
над артскважинами, временного водопровода, трансформаторной подстанции, проведение сетей электроснабжения 0,4 кВт и 10 кВт, проведение сетей
водоснабжения и канализации). Также на 100 % проведены строительные
работы по подведению тепловых сетей. Постановлением бюро Президиума
НАН Беларуси от 30 декабря 2013 года № 494 «Об утверждении акта приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта» утвержден акт
приемки в эксплуатацию первого пускового комплекса.
Также выполнены около 60-70 % работ по строительству санпропускника
с офисным помещением, навозохранилища, жижесборника на 50 кв. м и на
100 кв. м, склада для хранения сельхозтехники и сена, сенажной траншеи.
Готовность строительных объектов, таких как: козлятник на 250 козпродуцентов, козлятники для содержания 500 коз половозрастных групп,
доильно-молочный блок, склад для хранения дров, благоустройство территории составляет от 20 % до 40 %. Не были начаты работы по строительству автовесов, выгульных площадок на 250 голов, расходных бункеров для
комбикорма, жижесборника.
На 31 декабря 2013 года общая строительная готовность комплекса составила 42 процента.
Основной причиной необеспечения завершения строительства названного комплекса являлась изначальная нехватка финансовых средств, предусмотренных Программой для его строительства.
На строительство биотехнологического комплекса с экспериментальной
козоводческой фермой в рамках выполнения Программы предусмотрены
57000,0 тыс. рублей. Для завершения строительства дополнительно потребуются (согласно проектно-сметной документации) 104200,0 тыс. рублей.
Предложения об увеличении объема финансирования и внесения изменений в Программу Минобрнауки России совместно с НАН Беларуси
в Совет Министров Союзного государства не вносились.
Таким образом, на территории Российской Федерации создана и эффективно используется инфраструктура биотехнологических комплексов, на
территории Республики Беларусь инфраструктура в предусмотренном объеме не создана: не завершено строительство нового биотехнологического
комплекса с экспериментальной козоводческой фермой (готовность комплекса составила 42 %). Учитывая, что исполнение с 10 по 12 показатель
оценивалось только на территории Республики Беларусь, итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию равно «18» из
«24» возможных.
Критерий 2.3. Эксплуатация животных-продуцентов эффективна.
Проведенный анализ показал, что уровень молочной продуктивности
трансгенных товарных коз на территории Российской Федерации составляет в среднем 1,5-2,0 литра в день, что в 2 раза ниже мировых пока212
зателей удоя племенных коз. Уровень молочной продуктивности трансгенных коз на территории Республики Беларусь составляет в среднем
0,5-0,8 литра в день.
Для повышения молочной продуктивности и получения экономически
значимых количеств лактоферрина человека необходимо скрещивание
имеющихся животных, несущих ген лактоферрина человека, с высокопродуктивными племенными козами и козлами-производителями зааненской
породы. Российское козоводство не соответствует требуемой молочной
продуктивности, в связи с чем Институтом в ноябре 2013 года приобретено
французское поголовье коз зааненской породы.
Уровень содержания лактоферрина человека в молоке трансгенных коз
в среднем составил 2 г/л. При этом по потомкам ЛАК-1 среднее содержание
лактоферрина человека в первом молоке коз-продуцентов составило 5,9 г/л,
а в зрелом молоке - 3,0 г/л. По потомкам ЛАК-2 максимальный уровень лактоферрина, содержащегося в первом молоке, составил 1,5 г/л, в зрелом молоке - 0,7 грамма на литр.
Для определения лактоферрина ИБГ РАН использовал метод иммуноферментного анализа на основе моноклональных антител, специфичных
для распознавания целых молекул белка.
По результатам исследований проб молока, отобранных в к/х «Атлант»
и на ферме ООО «Нефедовское», проведенных в аккредитованной испытательной контрольно-производственной лаборатории ЗАО «Лактис», содержание лактоферрина в молоке составило 2,87-3,01 г/л. Для определения белка
ЗАО «Лактис» использован набор реагентов «Лактоферрин-ИФА-Бест», поставляемый ЗАО «Вектор-Бест» (Новосибирская обл., п. Кольцово).
На территории Республики Беларусь протестировано 530 образцов молока, взятых на разных сроках лактации от 43 трансгенных коз. По данным
НПЦ по животноводству Беларуси, среднее содержание рекомбинантного
лактоферрина человека в молоке лактирующих животных составило
5,7 г/л, при этом максимальная концентрация - 25,23 г/л, минимальная 0,57 г/л. Выявлена тенденция к увеличению содержания белка в осеннезимний период (ноябрь-декабрь).
Содержание рекомбинантного белка в секрете, выделенном из молочной
железы первичной трансгенной самки, составило 1,47 грамма на литр.
Полученные НПЦ по животноводству Беларуси значения уровня содержания лактоферрина (в том числе максимальная концентрация) обусловлены чувствительностью применяемого метода, основанного на использовании поликлональных антител, специфичных для распознавания
как целых, так и нецелых молекул белка.
Таким образом, показатель уровня содержания лактоферрина человека
в молоке трансгенных коз зависит от ряда факторов:
- генетическая конструкция, использованная при получении животного;
213
- время, прошедшее с начала лактации;
- применяемый метод для определения количества белка.
Справочно: уровень лактоферрина в первом молоке кормящих женщин
составляет до 7,0 г/л, в зрелом молоке - до 1,0 г/л. Уровень лактоферрина
в грудном молоке кормящих женщин, родивших недоношенных детей, составляет от 0,47 г/л до 3,19 г/л. Средний показатель - 1,42 грамма на литр.
Проведенный анализ уровня молочной продуктивности животных показал, что данный показатель зависит от ряда факторов, одними из которых являются полноценность кормов и их количество.
В целом кормление животных на территории Российской Федерации
и Республики Беларусь осуществлялось полноценно и соответствовало
разработанным рационам.
Проверка в ООО «Нефедовское» показала, что животные (как трансгенные, так и нетрансгенные) содержатся в одинаковых условиях в соседних клетках в одном животноводческом помещении. Вместе с тем клетки
животных смонтированы таким образом, что позволяют трансгенным и нетрансгенным животным смешиваться.
Сотрудниками ИБГ РАН проведен мониторинг мест содержания козпродуцентов в ООО «Нефедовское» и ГНУ СНИИЖК Россельхозакадемии.
Установлено, что фермы соответствуют своду правил «СНиП II-97-76 «Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий» (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 788) и нормам технологического проектирования
козоводческих объектов (НТП-АПК 1.10.03.002-02), утвержденным Минсельхозом России в 2002 году.
Таким образом, эксплуатация животных-продуцентов в целом эффективна. Итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию соответствует «4,5» из «6» возможных.
Критерий 2.4. Разработаны и запатентованы технологии получения высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения и пищевых продуктов на основе лактоферрина человека.
Программой предусмотрена разработка технологий производства лекарственных средств и пищевых продуктов на основе козьего молока, содержащего лактоферрин человека, с про- и пребиотическими свойствами.
На указанные цели предусмотрены средства в размере 51000,0 тыс. рублей,
в том числе на территории Российской Федерации - 37000,0 тыс. рублей,
на территории Республики Беларусь - 14000,0 тыс. рублей.
На территории Российской Федерации разработана 21 технология,
в том числе: на лекарственные средства - 3, на пищевые продукты - 11,
на биологические активные добавки к пище - 4, на продукты медицинского назначения - 3.
214
Федеральным бюджетным учреждением «Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в г. Москве» (аттестат
аккредитации № РОСС RU.0001.21 ПЕ 89) подтверждено, что молоко, полученное от коз-продуцентов, и лактоферрин человека, выделенный из этого молока, не содержат компоненты (регуляторные последовательности)
ГМО и соответствуют требованиям пункта 2.18 СанПиН 2.3.2.1078-01 «Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 ноября 2001 года № 36.
Институтом получены 4 сертификата соответствия на продукты питания, которые подтверждают их соответствие требованиям Федерального
закона от 12 июня 2008 года № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко
и молочную продукцию». Также на данные виды продуктов получены каталожные листы, зарегистрированные в Ростехрегулировании и внесенные
в реестр 20 декабря 2013 года. Таким образом, полученные документы дают возможность серийного выпуска продуктов.
Проведена сертификация лактоферрина человека, выделенного из молока животных-продуцентов. Получены 2 сертификата соответствия:
«Концентрат сывороточный белковый «Лактоферрин человека из молока
животных-продуцентов» и «Концентрат сывороточный белковый «Лактоферрин из молока животных-продуцентов» для детского питания».
Получено санитарно-эпидемиологическое заключение от 30 июня
2010 года № 77.01.16.922.П.051734.06.10, выданное Управлением федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве, на «Концентрат сывороточный
белковый «Лактоферрин человека из молока животных-продуцентов»,
что позволяет его применение в пищевой промышленности при производстве специализированных и функциональных продуктов.
Институтом также получены 5 деклараций о соответствии: на 3 продукта медицинского назначения и на 2 биологически активные добавки. Полученные декларации подтверждают соответствие требованиям технических регламентов Таможенного союза ТР ТС 009/2011 «О безопасности
парфюмерно-косметической продукции» (утвержден решением Комиссии
Таможенного союза от 23 сентября 2011 года № 799), ТР ТС 021/2011
«О безопасности пищевой продукции» (утвержден решением Комиссии
Таможенного союза от 9 декабря 2011 года № 880), ТР ТС 022/2011 «Пищевая продукция в части ее маркировки» (утвержден решением Комиссии
Таможенного союза от 9 декабря 2011 года № 881), ТР ТС 029/2012 «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств» (утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 20 июля 2012 года № 58). Полученные декларации
позволяют осуществить серийный выпуск.
215
Кроме того, разработана методология оценки качества молока козпродуцентов для производства пищевых продуктов. Молоко, полученное
от коз-продуцентов, по показателям качества и безопасности соответствует Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору
(контролю), утвержденным решением Комиссии Таможенного союза от
28 мая 2010 года № 299, и пригодно для производства пищевых продуктов и продуктов детского питания.
Составлен Протокол доклинических исследований специфической токсичности субстанции на основе лактоферрина, разработаны проект нормативного документа на «Лактоферрин, суппозитории вагинальные, 100 мг»
и проект рецептуры «Лечебного крем-геля» в 4 вариантах.
Составлены планы доклинических (GLP) исследований 5 лекарственных форм на основе лактоферрина человека, получаемого из молока козпродуцентов, а также разработаны протоколы клинических исследований
5 оригинальных препаратов:
1. Мазь - для лечения кожных заболеваний инфекционной природы;
2. Биологический антисептик - для обработки полостей, ранений
и ожогов;
3. Суппозитории - для лечения инфекционных гинекологических патологий;
4. Капсулы, таблетки - для профилактики и лечения вирусных патологий;
5. Глазные капли - для лечения офтальмологических инфекционных
и вирусных заболеваний.
Институтом совместно с ЗАО «Лактис» разработаны методики контроля
качества лактоферрина, которые предусматривают определение органолептических, физико-химических и микробиологических показателей, содержания токсичных элементов, радионуклидов, пестицидов, микотоксинов,
антибиотиков. Методики апробированы в аккредитованной испытательной
контрольно-производственной лаборатории ЗАО «Лактис».
ИБГ РАН разработаны и утверждены Методические рекомендации
«Входной и промежуточный контроль качества лактоферрина человека
в процессе опытно-промышленного выделения».
На территории Республики Беларусь разработано 9 технологий, в том
числе: на лекарственные средства - 2, на пищевые продукты - 4, на биологические активные добавки к пище - 3.
Следует также отметить, что НПЦ по животноводству Беларуси разработаны 4 лабораторных регламента, в том числе: на лекарственные средства - 2, на биологические добавки к пище - 2.
Прошли государственную санитарно-гигиеническую экспертизу и внесены в реестр государственной регистрации технические условия на молоко козье с лактоферрином человеческим рекомбинантным, молоко коз 216
продуцентов лактоферрина человека, субстанцию «Лактоферрин человеческий рекомбинантный», добавки к пище биологически активные «КАПЕЛЛАКТ-ИММУНО» и «ФОРТЕЛАКТ-ИММУНО», молоко питьевое
с лактоферрином (утвержден сборник рецептур), молоко козье питьевое
с лактоферрином (утвержден сборник рецептур).
По показателям качества и безопасности сырье, субстанция и продукты на ее основе соответствуют Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям к товарам, подлежащим санитарноэпидемиологическому надзору (контролю), требованиям Приложения 1
санитарных норм и правил «Требования к продовольственному сырью
и пищевым продуктам», гигиенических нормативов «Показатели безопасности и безвредности для человека продовольственного сырья и пищевых
продуктов», Приложения 3 главы 2 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарноэпидемиологическому надзору (контролю), а также техническому регламенту Таможенного союза 021/2011 применительно к молоку и продуктам переработки молока.
Разработан план доклинических испытаний рекомбинантного лактоферрина человека и препаратов, содержащих рекомбинантный лактоферрин человека.
НПЦ по животноводству Беларуси совместно с Белорусским государственным университетом (г. Минск) разработали 6 методик контроля качества сырья и белка:
- «Методика определения человеческого рекомбинантного лактоферрина в молоке методом иммуноферментного анализа»;
- «Методика определения массовой доли влаги в препарате рекомбинантного человеческого лактоферрина»;
- «Методика определения электрофоретической чистоты и молекулярной
массы рекомбинантного человеческого лактоферрина из молока трансгенных коз»;
- «Методика определения содержания белка в препарате рекомбинантного человеческого лактоферрина»;
- «Методика определения подлинности препарата рекомбинантного человеческого лактоферрина методом пептидного картирования»;
- «Методика определения гликозилирования рекомбинантного человеческого лактоферрина методом пептидного картирования».
Следует отметить, что Программой не предусматривалось патентование
разрабатываемых технологий получения лекарственных средств и продуктов
питания.
В соответствии с Программой права на объекты собственности, в том
числе интеллектуальной, до принятия нормативных актов Союзного государства регулируются законодательством государств-участников.
217
В связи с этим представляется целесообразным провести патентные исследования в данной области и при положительном результате обеспечить
их правовую защиту в соответствии с национальным законодательством.
Таким образом, поставленные в Программе цели достигнуты: технологии на лекарственные средства и пищевые продукты разработаны. Итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию соответствует «9» из «9» возможных.
Критерий 2.5. Организовано опытное производство высокоэффективных и биологически безопасных лекарственных средств нового поколения
и пищевых продуктов на основе разработанных технологий.
На организацию опытного производства лекарственных средств и пищевых продуктов для проведения научно-исследовательских работ Программой предусмотрено финансирование в объеме 133000,0 тыс. рублей,
в том числе: на территории Российской Федерации - 88000,0 тыс. рублей,
на территории Республики Беларусь - 45000,0 тыс. рублей.
На территории Российской Федерации проведены лабораторные и препаративные эксперименты по выделению из молока коз-продуцентов лактоферрина человека. Препаративное выделение лактоферрина осуществлялось на базе ООО «НПФ «Гамма».
Опытно-промышленное производство лактоферрина человека, а также
продуктов с его содержанием организовано на базе молочного завода
ЗАО «Лактис».
Проверкой установлено, что для этих целей ЗАО «Лактис» выделены
помещения площадью 1604,2 кв. м, которые отремонтированы в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 22002-1.
Для выделения лактоферрина в ЗАО «Лактис» используется опытнопромышленная установка (балансовой стоимостью 38055,8 тыс. рублей),
закупленная за счет средств бюджета Союзного государства в рамках государственного контракта от 30 июля 2012 года № 1-2012, заключенного
ООО «Трансгенфарм» с бельгийской фирмой «Taradon Laboratory».
Уникальность технологии выделения лактоферрина исключает возможность перепрофилирования установки под иные виды продукции.
В соответствии с регламентом выделения лактоферрина оборудование по выделению лактоферрина будет способно работать с объемами от
180 до 1600 литров в день (будет собираться от 45 до 400 коз).
Технология производства лактоферрина рассчитана на 2 этапа и предполагает извлекать лактоферрин человека из молока козы из расчета 80 % от
исходного уровня в молоке и предполагает использование сырого (не замороженного) молока животных-продуцентов.
Институтом разработана оригинальная технология микрофильтрации
козьего молока, позволяющая использовать вторичное сырье с остаточной
218
долей (20 %) как самостоятельный продукт без потерь биологической активности лактоферрина человека.
По результатам мониторинга концентрации лактоферрина в молоке животных, проведенного ИБГ РАН, содержание лактоферрина в молоке
в среднем составляет 2 г/л. Таким образом, расчетный показатель содержания лактоферрина составляет 1,6 грамма на литр.
Данные по фактической наработке лактоферрина, полученные по результатам тестовых экспериментов на препаративной и опытно-промышленной
установках, представлены в таблице:
Период
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
ООО «НПФ «Гамма»
(препаративная выработка)
содержание
молоко, л
лактоферрин, г
лактоферрина, г/л
124,0
119,0
0,96
220,0
178,0
0,81
400,0
324,0
0,81
1430,0
1261,0
0,88
ЗАО «Лактис»
(опытно-промышленная выработка)
содержание
молоко, л
лактоферрин, г
лактоферрина, г/л
400,0
410,5
482,8
135,0
270,3
194,0
0,34
0,66
0,40
Анализ данных таблицы показал, что средний выход лактоферрина при
препаративной выработке составил 0,87 г/л, а при опытно-промышленной 0,47 г/л, что не соответствует расчетному показателю (1,6 г/л). Более низкий показатель получен в результате использования замороженного, а не
свежего молока (при размораживании происходит снижение концентрации лактоферрина).
Таким образом, для выхода на расчетный показатель требуется доработка технологии по выделению лактоферрина.
Всего за время реализации Программы на территории Российской Федерации получен 2841,0 г лактоферрина из 4059 л молока. Таким образом,
соотношение количества полученного белка к количеству произведенного
молока составило 0,7 г/л. Остаток по состоянию на 31 декабря 2013 года
составил 1800,0 г лактоферрина. Всего израсходовано для проведения экспериментов - 1040,0 г лактоферрина.
Остаток молока на 31 декабря 2013 года составил 1392 л: 1372 л в ЗАО «Лактис», 20 л - в ИБГ РАН.
Справочно: в связи с небольшим поголовьем дойного стада молоко
ежедневно замораживалось и накапливалось для проведения тестовых
экспериментов. К середине 2014 года планируется ежедневное получение
достаточного для работы количества свежего молока.
В ходе реализации Программы в соответствии с законодательством Российской Федерации, Республики Беларусь и Таможенного союза разработана
нормативно-техническая документация на лактоферрин человека, пищевые
и гигиенические продукты, получаемые из молока коз-продуцентов3.
3
Более подробно вопросы контроля изложены в критерии 2.4.
219
Опытные партии пищевых продуктов, гигиенических средств и лекарственных форм изготавливались на следующих предприятиях:
Наименование организации
ЗАО «Лактис» (г. Великий Новгород)
ФГУП
«Центральное
научноконструкторское бюро» (г. Москва)
ООО НПП «Биотика-С» (г. Москва)
ООО «БиоВид» (г. Москва)
ЗАО «Партнер» (г. Москва)
ФГУП «Московский эндокринный
завод» (г. Москва) и ЗАО «Альтфарм»
(Московская обл., д. Судаково)
Полученный результат
Разработаны технологии и наработаны опытные партии молочных пищевых продуктов
Разработана технология и выработаны опытные образцы пакетиков
Отработана технология и наработаны опытные образцы готовой смеси
Разработана технология и наработаны опытные образцы пакетиков для
регистрации
Разработаны технологии и выработаны опытные образцы пакетиков с
тремя наполнителями и лактоферрина в чистом виде, капсулы, а также
пищевые продукты
Разработана технология и выработаны опытные образцы лекарственных
форм с содержанием лактоферрина человека (глазные капли, вагинальные свечи)
На территории Республики Беларусь на базе лабораторных помещений кафедры биохимии Белорусского государственного университета
(г. Минск) организовано опытное производство лекарственных средств
и пищевых добавок лактоферрина человека из молока трансгенных коз.
В 2013 году на опытном производстве произведены экспериментальные
образцы субстанций, биологически активных добавок к пище и лекарственных средств, содержащие рекомбинантный лактоферрин человека.
Разработанная технология по выделению лактоферрина обеспечивает
получение рекомбинантного лактоферрина человека, свободного от бактериальных липополисахаридов.
В декабре 2013 года с целью оснащения опытного производства и увеличения мощностей по производству качественного рекомбинантного лактоферрина НПЦ по животноводству Беларуси с компанией «UAB V&D group»
(Литва) заключены контракты на приобретение научно-производственной
линии по получению лактоферрина человека (общей стоимостью 478,9 тыс.
евро). Согласно условиям заключенных контрактов срок поставки указанной
линии в комплектации составляет 130 календарных дней со дня получения
аккредитива. По состоянию на 3 февраля 2014 года по контракту от 20 декабря 2013 года № 23-2013/94 часть оборудования для линии по выделению лактоферрина поставлена (на сумму 189,4 тыс. евро).
Приобретаемое оборудование позволит осуществить ежедневно переработку 150-200 л козьего молока, содержащего лактоферрин человека.
Вместе с тем для ежедневной переработки большего количества молока,
начиная с 500 кг и выше, необходим экспериментальный перерабатывающий модуль с опытным производством. Мощностей Белорусского государственного университета недостаточно для крупнотоннажного производства
лактоферрина.
Однако запланированные работы по разработке ГП «МедБиоФармПроект» (г. Минск) строительного проекта с утверждаемой архитектурной частью по объекту «Экспериментальный перерабатывающий модуль с опыт220
ным производством в а.г. Будагово» и по разработке проектно-инженерной
документации технологического процесса выделения и получения сухой
субстанции рекомбинантного лактоферрина человека из козьего молока
для Экспериментального перерабатывающего модуля не завершены.
Данные по фактической наработке лактоферрина, а также по содержанию лактоферрина представлены в таблице:
Период
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
Молоко, л
Лактоферрин, г
4
107
240
492,8
5
160,4
372
343,0
Содержание
лактоферрина, г/л
1,25
1,5
1,55
0,69
Всего за время реализации Программы на территории Республики Беларусь было получено 880,4 г лактоферрина из 843,8 л молока.
Таким образом, соотношение полученного белка к количеству молока
составляет 1,04 грамма на литр.
Остаток молока в Белорусском государственном университете на
31 декабря 2013 года составил 840,6 л, на хранении в учреждении МЧС
«Западный» - 1526,5 килограмма.
Российскими и белорусскими учеными проведены маркетинговые исследования, по результатам которых установлено, что в настоящее время
заменой лактоферрина человека является лактоферрин крупного рогатого
скота, который, как и другие белки животного происхождения, имеет определенные отличия от соответствующих белков человека, что ограничивает его использование и терапевтическую эффективность.
На мировом рынке представлены добавки к пище на основе лактоферрина из молока крупного рогатого скота. Японская компания Morinaga
Milk Industry Co., LTD с 1986 года производит детское питание, обогащенное
коровьим лактоферрином.
В Российской Федерации разработан лекарственный препарат «ЛАПРОТ»
(лиофилизат для приготовления раствора для инфузий и эндотрахеального
введения, средняя стоимость - 3,5 тыс. рублей, объем - 2,5 миллилитра), содержащий лактоферрин из женского молока. Препарат выпускается фирмой
«Медгамал» с осени 2013 года.
Справочно: при опытной выработке лактоферрина в ЗАО «Лактис» минимальная себестоимость составила 0,3 тыс. рублей за грамм.
При организации производств лекарственных средств и продуктов питания важную роль играет экологический мониторинг в местах содержания
животных-продуцентов. С этой целью ежегодно на территории Российской
Федерации проводился анализ проб почв в местах содержания трансгенных
животных и молока, полученного от коз-продуцентов, который показал отсутствие загрязнения образцов генетической конструкцией. Аккредитованными испытательными лабораториями подтверждено отсутствие в молоке
221
коз-продуцентов загрязнений токсичными элементами, радионуклидами,
антибиотиками, пестицидами, а также подтверждено, что молоко, полученное от коз-продуцентов, а также лактоферрин человека не содержат ГМО
и соответствуют требованиям СанПиН 2.3.2.1078-01.
Вместе с тем мониторинг состояния воды, воздуха и кормов, являющихся показателями экологической чистоты, на территории Российской
Федерации не проводился.
На территории Республики Беларусь экологический мониторинг не
проводился, так как расходы на его проведение Программой и договором
№ 55 не предусматривались.
Таким образом, на территориях государств-участников организовано
опытное производство лекарственных средств и пищевых продуктов. Вместе с тем на территории Республики Беларусь запланированное строительство Экспериментального перерабатывающего модуля с опытным производством в а.г. Будагово не начато. Итоговое значение уровня исполнения
показателей по данному критерию соответствует «18» из «21» возможного.
Критерий 2.6. В ходе реализации Программы созданы и зарегистрированы объекты интеллектуальной собственности.
Одним из ожидаемых конечных результатов Программы должны стать
объекты интеллектуальной собственности.
Головными исполнителями на территориях государств - участников
Союзного государства получены результаты, способные к правовой охране, и на некоторые из них получены охранные документы (4 патента).
Так, на территории Российской Федерации получен патент на изобретение № 2491343 «Генетические конструкции LTF3, LTF5, LTF7,
LTF10, LTF11 для получения рекомбинантного лактоферрина человека
(варианты)».
Поданы 2 патентные заявки в Роспатент:
1. На способ разделения лактоферринов человека и козы с помощью
дифференциальной иммуноаффинной хромотографии с использованием
специально полученных однодоменных мини-антител (уведомление о поступлении заявки от 19 декабря 2011 года № 077670, регистрационный номер 2011151735, проходит экспертизу по существу).
2. На технологию опытного выделения лактоферрина человека (уведомление о поступлении заявки от 26 декабря 2013 года, регистрационный номер 2013158044, на 1 февраля 2014 года - проходит формальная
экспертиза).
Установлено, что в нарушение пункта 6.3 госконтракта № 01.916.12.0001
по первой заявке в качестве заявителя указано ООО «Трансгенфарм».
В ходе проведения комиссией Счетной палаты аудита Институт направил
в Роспатент ходатайство об изменении заявителя с ООО «Трансгенфарм» на
Российскую Федерацию, от имени которой выступает Минобрнауки России,
222
а также ИБГ РАН (письмо от 25 декабря 2013 года № 12318-476). На 15 февраля 2014 года решение о выдаче патента не принято.
Всего за время реализации Программы российским головным исполнителем проведены 5 патентных исследований, по результатам которых поданы 3 патентные заявки, выдан патент на изобретение № 2491343.
Следует также отметить, что ИБГ РАН проведены патентные исследования, объектами которых являлись способы профилактики и лечения вирусных гепатитов с использованием лактоферрина, его фрагментов
и вариантов, а также применение композиций и соединений, содержащих
лактоферрин, его фрагменты и варианты, для лечения вирусных гепатитов. Согласно отчету о проведении патентных исследований, утвержденному директором ИБГ РАН 10 декабря 2009 года, в ходе проведения исследований выявлено значительное количество патентных документов,
относящихся к области разработок ИБГ РАН, что свидетельствует о потенциальной возможности патентных конфликтов решений, являющихся
объектом исследования.
Патент на изобретение № 2491343 поставлен на баланс ИБГ РАН в ходе
проведения аудита 27 сентября 2013 года (счет № 102 «Нематериальные
активы», стоимость - 13,26 тыс. рублей).
На территории Республики Беларусь по результатам проведенных патентных экспертиз Национальный центр интеллектуальной собственности
выдал НПЦ по животноводству Беларуси 3 патента на изобретения:
1. Способ синхронизации эструса у коз-реципиентов (патент № 17887
от 30 декабря 2013 года).
2. Способ индукции суперовуляции у козы - донора эмбрионов (патент
№ 17888 от 30 декабря 2013 года).
3. Способ получения зигот коз-доноров для микроинъекции рекомбинантной ДНК (патент № 17889 от 30 декабря 2013 года).
Указанные патенты поставлены на учет в НПЦ по животноводству Беларуси и отражены в составе нематериальных активов.
Установлено, что на территории Российской Федерации получен ряд
результатов интеллектуальной деятельности, потенциально способных
к патентной охране в отношении которых необходимо провести патентные исследования для проверки их патентной чистоты и в случае положительного решения подать патентные заявки на:
- технологии изготовления продуктов питания с лактоферрином человека для детей-искусственников, недоношенных детей и ослабленных
детей;
- способы изготовления препаратов, предупреждающих развитие остеопороза и инфекционных поражений кожи, а также предупреждающих воспаление десен (в том числе и против пародонтозов), борющихся с внутрибольничными инфекциями;
223
- технологию микрофильтрации козьего молока с целью сохранения
биологической активности лактоферрина человека;
- технологию получения глазных капель;
- технологию получения на основе лактоферрина человека вагинальных
суппозиториев.
В соответствии с условиями Программы («Распределение прав на результаты, созданные в ходе выполнения программы «БелРосТрансген - 2»)
право на государственную регистрацию животных-продуцентов, продуцирующих с молоком лактоферрин человека, как селекционного достижения,
предоставляется Институту и НПЦ по животноводству Беларуси. Вместе
с тем предоставленное право головными исполнителями Программы не
реализовано.
На территории Республики Беларусь законодательно не установлен порядок получения патента на селекционные достижения в животноводстве,
в связи с чем правовая охрана новых пород животных на территории Республики Беларусь невозможна.
За период реализации Программы головные исполнители государств участников Союзного государства подготовили и опубликовали 28 статей
и научных работ в национальных и зарубежных журналах, а именно:
в 2009 году - 5, в 2010 году - 7, в 2011 году - 7, в 2012 году - 7, в 2013 году - 2. Рукописи и научные работы опубликованы в научно-практических
национальных и зарубежных рецензируемых журналах, которые имеют
высокий индекс цитирования, таких как «Biochemistry and Cell Biology»,
«Journal of Chromatography», «Вопросы онкологии», «Биотехнология»,
«Стоматология», сборник научных трудов «Зоотехническая наука Беларуси», сборник «Доклады Академии наук». Это обеспечило закрепление
научного приоритета создания трансгенных животных и способа получения лактоферрина.
За время реализации Программы сотрудники ИБГ РАН принимали участие в теле-, радиоэфирах на территориях Российской Федерации и Республики Беларусь, в которых пояснялись достигнутые результаты и дальнейшие их перспективы. Количество выступлений представлено в таблице:
Телеэфиры
Радиоэфиры
2009 г.
1
-
2010 г.
7
1
2011 г.
3
-
2012 г.
3
1
Ежегодно результаты, достигнутые российскими и белорусскими учеными, докладывались на международных конференциях, форумах и симпозиумах.
Таким образом, научный приоритет исследований и изобретений российских и белорусских ученых закреплялся головными исполнителями государств-участников систематически.
224
В отношении учета имущества, созданного и приобретенного в рамках
реализации Программы, в ходе аудита установлено следующее.
Учет созданного и приобретенного в рамках реализации Программы
имущества головными исполнителями Программы велся не в полном
объеме. Так, на счетах бухгалтерского учета ИБГ РАН и НПЦ по животноводству Беларуси не отражены дозы биологических материалов и вакцин, лактоферрин и молоко трансгенных животных, а также полученные
экспериментальные образцы.
Институт при заключении государственных контрактов с исполнителями определял, что материальные объекты, приобретенные и созданные
в процессе выполнения работ, принадлежат исполнителю. В результате таких действий был создан риск утраты собственности Союзного государства на общую сумму 57614,3 тыс. рублей.
В ходе аудита имущество на сумму 57614,3 тыс. рублей возвращено
ИБГ РАН и поставлено на бухгалтерский учет.
На 13 января 2014 года на счетах бухгалтерского учета Института числилось имущество на общую сумму 62875,1 тыс. рублей. Имущество, созданное и приобретенное в рамках реализации Программы, на бухгалтерском учете в Минобрнауки России не числится.
Следует отметить, что НПЦ по животноводству Беларуси оформляло
карты учета имущества в соответствии с Положением об организации учета имущества, приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства в результате реализации программ и проектов Союзного государства и находящегося на территории Республики Беларусь, утвержденным
постановлением Государственного комитета по имуществу Республики
Беларусь от 20 марта 2007 года № 12, а с 1 января 2013 года - в соответствии с Инструкцией о порядке учета имущества, созданного и приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства, имущества, переданного государствами-участниками в собственность Союзного государства,
и иного имущества, поступившего в собственность Союзного государства,
находящегося на территории Республики Беларусь, утвержденной постановлением Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь от 4 мая 2012 года № 17. Карты учета имущества представлялись
в НАН Беларуси, которая направляла их в Государственный комитет по
имуществу Республики Беларусь.
Таким образом, в ходе реализации Программы созданы и частично зарегистрированы объекты интеллектуальной собственности. Вместе с тем
необходимо провести патентные исследования по ряду объектов интеллектуальной деятельности, потенциально способных к патентной охране и полученных на территории Российской Федерации и Республики Беларусь.
Итоговое значение уровня исполнения показателей по данному критерию
соответствует «16» из «21» возможного.
225
Критерий 2.7. Государствами-участниками получены социальные, экономические и иные преимущества использования результатов реализации
Программы.
Итоги реализации Программы имеют высокую социальную значимость,
обусловленную тем, что создаваемые лекарственные средства, а также новые продукты функционального питания основываются на использовании
лактоферрина человека - белка, обладающего бактерицидными и иными
полезными свойствами.
В рамках Программы исследован спектр биологических активностей
лактоферрина ведущими медицинскими центрами Российской Федерации
и Республики Беларусь, в частности: ФГБУ «Государственный научный
центр «Институт иммунологии» Федерального медико-биологического
агентства (г. Москва), ОАО «Всероссийский научный центр молекулярной
диагностики и лечения» (г. Москва), ФГБУ «Российский онкологический
научный центр имени Н.Н. Блохина» Российской академии медицинских
наук (г. Москва), ООО «Центр медицинских биотехнологий» (г. Москва),
ГНУ «Институт генетики и цитологии НАН Беларуси» (г. Минск),
ГУ «Республиканский научно-практический центр гематологии и трансфузиологии» (г. Минск), УО «Белорусский государственный медицинский
университет» (г. Минск).
Результ