close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Автореферат

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Жаворонков Роман Николаевич
Правовое регулирование труда и социального обеспечения
инвалидов в Российской Федерации
12.00.05 - Трудовое право; право социального обеспечения
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 2014
2
Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права
социального обеспечения Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Научный консультант
Заслуженный юрист РФ, доктор юридических
наук, профессор Тучкова Эльвира Галимовна
Официальные оппоненты:
Лушников Андрей Михайлович доктор юридических наук, доктор
исторических наук, профессор, заведующий кафедрой трудового и
финансового
права
юридического
факультета
Ярославского
государственного университета имени П.Г. Демидова
Мачульская Елена Евгеньевна доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского
государственного университета имени М.В.Ломоносова
Сошникова Тамара Аркадьевна Почетный работник образования, доктор
юридических наук, профессор, заведующая кафедрой гражданского процесса
и социальных отраслей права юридического факультета Московского
гуманитарного университета
Ведущая организация
ФГБ Учреждение науки «Институт государства
и права Российской академии наук (ИГП РАН)»
Защита состоится 09 октября 2014 года в 12.00 на заседании
диссертационного совета Д 212.123.03 при Московском государственном
юридическом университете имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул.
Садовая-Кудринская, д.9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
(МГЮА).
Ссылка на сайт Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), на котором
соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также
отзыв научного руководителя соискателя ученой степени и автореферат
диссертации: http:/msal.ru/general/academy/councils/collab/
Автореферат разослан «
»
2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
И.О. Краснова
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Международные правовые
акты
провозглашают право инвалидов на труд и социальное обеспечение.
Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное
государство,
в
котором
обеспечивается
государственная
поддержка
инвалидов. Но реальное воплощение этих норм в жизнь в нашей стране
непоследовательно и противоречиво.
В течение последних двух десятилетий число инвалидов в России
неуклонно растет - в среднем ежегодно на 8-9%, что, несомненно, является
негативным
явлением.
Неуклонный
рост
инвалидности
вызван
совокупностью причин, среди которых можно выделить причины мирового
(глобальный
экологический
кризис
и
т.д.),
национального
(высокий
травматизм, социальные болезни и т.д.), местного (социально-экономические
факторы проживания на конкретной территории), личностного (отсутствие
навыков заботы о здоровье и т.д.) характера.
Социально-экономическое положение большинства инвалидов
не
представляется возможным признать удовлетворительным, поскольку более
чем 90% инвалидов имеют доходы, сравнимые с прожиточным минимумом,
не учитывающим их специфические потребности. Данное обстоятельство
свидетельствует
о
неэффективности
национальной
государственной
политики в отношении инвалидов и не выполнении соответствующих
положений международных правовых актов и норм Конституции РФ.
Одним
из
приоритетов
Стратегии
национальной
безопасности
Российской Федерации до 2020 г. является вовлечение в трудовую
деятельность людей с ограниченными физическими возможностями и
внедрение норм социальной поддержки отдельных категорий граждан. 1
Россия также путем ратификации Конвенции о правах инвалидов взяла на
1 Пункт 52 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной
Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. 18 мая. № 20. Ст.
2444.
4
себя обязательства создать условия для полной интеграции этой категории
граждан
в общество. Однако в настоящее время предпринимаемые
государством меры, законотворческие и административные решения в сфере
занятости
и социального обеспечения инвалидов не
имеют
системного
характера.
Основными источниками средств существования в современном
обществе
являются
инвалидности
далеко
труд
не
и
социальное
всегда
влечет
обеспечение.
за
собой
Наступление
полную
потерю
трудоспособности. Однако как следствие она практически всегда снижается,
понижая и конкурентоспособность человека на рынке труда, при этом у
него возникают дополнительные потребности, связанные с инвалидностью.
Следует отметить, что одной из специфических характеристик социальной
защиты инвалидов является взаимовлияние мер социального обеспечения и
обеспечения их занятости. Например, установление в начале 2000-х гг.
размера пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты в
зависимости от степени ограничения способности к трудовой деятельности
повлекло снижение мотивации инвалидов к участию в профессиональной
реабилитации
и
трудоустройстве,
поскольку
восстановление
трудоспособности означало снижение материального обеспечения, что из-за
низкой конкурентоспособности инвалидов и отсутствия гарантированных
рабочих мест
с достойной оплатой труда приводило к нарастанию
их
бедности. 2
Поэтому
стратегическая
цель
социальной
защиты
инвалидов,
провозглашенная государством, на наш взгляд, должна достигаться путем
сочетания предоставления различных видов социального обеспечения с
мероприятиями по рациональному трудоустройству и созданию адекватных
условий труда инвалидам, сохранившим возможность и желание трудиться.
2 См. подробнее Клепиков А.В., Шаталова Е.Ю. Конвенция о правах инвалидов: возможности и
перспективы внедрения в России. // SPERO, 2009, № 11, С. 135 - 137; Гонтмахер Е.Ш., Клепиков А.В.,
Рысев О.Н., Шаталова Е.Ю., Новиков М.Л. Трудовая активность инвалидов: состояние и перспективы.
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rabota.perspektiva-inva.ru/?491#top
5
Указанное взаимовлияние социального обеспечения и обеспечения
занятости
инвалидов
является
аргументом,
обусловливающим
необходимость совместного изучения правового регулирования данных сфер
деятельности.
Отсутствие концептуального системного подхода к формированию
правового регулирования труда и социального обеспечения инвалидов влечет
его низкую эффективность и непрогнозируемые пагубные социальные
последствия, в том числе - нарушение гражданских прав инвалидов.
Таким
образом,
темой
исследования
автора
стало
правовое
регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в России.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы
правового регулирования труда и социального обеспечения инвалидов в
течение длительного времени изучаются отечественной правовой наукой.
В советский период (60-80-е гг. XX в.) по данной тематике вышли в
свет научные труды А.В. Левшина, М.И. Флястера, Е.Я. Карновской, Я.М.
Фогеля, О.А. Парягиной, З.А. Кондратьевой, Н.Т. Полис, И.И. Рыбаковой.
Различные аспекты труда и социального обеспечения инвалидов изучались
В.С. Андреевым, Р.И. Ивановой, П.М. Маргиева, В.К. Субботенко, В.А.
Тарасовой и другими учеными-правоведами в работах общего характера,
посвященных праву социального обеспечения. Поскольку работы названных
авторов относятся к предшествующему периоду развития законодательства о
труде и социальном обеспечении инвалидов, то некоторые содержащиеся в
них теоретические подходы и многие нормативные аспекты
объективно
утратили актуальность.
В 1990—2000-х гг. научные труды М.П. Ливицкой, Н.В. Антипьевой,
И.Н. Ясыревой, М.О.Буяновой, С.Х.Джиоева, А.Л.Благодир, С.В. Кулаковой
и ряда других авторов в рамках специальности
12.00.05, а также
А.Г.Чепурного, М.А.Кузнецова, А.П.Рахимли, С.Н.Бризецкого, Т.А.Лыхина
по другим юридическим специальностям внесли большой вклад в развитие
научного изучения рассматриваемой темы. Однако, эти работы либо
6
основываются на уже устаревшем законодательстве, либо не охватывают
всех аспектов правового регулирования труда и социального обеспечения
инвалидов.
Таким
образом,
возникает потребность в комплексном
монографическом исследовании правовых проблем содействия трудовой
занятости и социального обеспечения инвалидов, выполненном на основе
анализа современного законодательства и практики
его применения,
учитывающим нынешние политические и социально-экономические реалии,
а также последние достижения отечественной и зарубежной науки в сфере
социальной защиты инвалидов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является
эффективность норм российского трудового права и права социального
обеспечения, регулирующих труд и социальное обеспечение инвалидов.
Предметом
исследования
регулирующие
труд
и
выступают
социальное
нормы
обеспечение
российского
права,
инвалидов;
нормы
международного права, регулирующие защиту прав инвалидов; практика
правового
применения
норм
российского
трудового
права
и
права
социального обеспечения и факторы, влияющие на их эффективность.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования
является разработка новых теоретических и практических подходов к
правовому регулированию труда и социального обеспечения инвалидов в
Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в ходе исследования были поставлены
следующие задачи:
- выявить влияние моделей инвалидности на развитие правового
регулирования труда и социального обеспечения инвалидов в России;
- выявить зависимость содержания закрепленных в законодательстве мер
социальной защиты инвалидов от модели инвалидности, на основе которой
строится государственная политика в отношении инвалидов;
7
- провести анализ используемой в международных правовых актах
терминологии, связанной с инвалидностью, определить возможность ее
применения в российских нормативных актах;
- установить соответствие современным международным правовым актам
и научным концепциям определений понятий «инвалид» и «инвалидность,
закрепленных в российском законодательстве;
- рассмотреть
сущность
российской
государственной
политики
в
отношении инвалидов, определить концептуальные направления развития
законодательства о труде и социальном обеспечении инвалидов;
- исследовать развитие общих подходов к защите прав инвалидов в
международном праве для объективной оценки содержания международных
договоров, влияющих на правовое регулирование труда и социального
обеспечения инвалидов в России;
-
выявить
влияние
на
трудовую
правосубъектность
инвалида
противопоказанности трудовой деятельности и ограничения дееспособности
для уточнения правового статуса инвалида как субъекта трудового права;
- оценить правовое регулирование профессиональной реабилитации
инвалидов, обосновать направления его развития;
-
исследовать
эффективность
правовых
механизмов
защиты
от
дискриминации по признаку инвалидности в трудовых отношениях;
- рассмотреть направления дифференциации правового регулирования
труда инвалидов, определить пути повышения эффективности выравнивания
возможностей инвалидов по сравнению с остальными работниками;
- провести анализ системы трудовых льгот для инвалидов, определить
пути ее совершенствования;
-
разработать
механизмы
обеспечения
реализации
работодателем
обязанности дифференцированного подхода к установлению условий труда
инвалидов;
-
обосновать
роль
социального
обеспечения
жизнедеятельности инвалидов и интеграции их в обществе;
в
поддержке
8
-
исследовать
правовое
регулирование
пенсионного
обеспечения
инвалидов, выявить тенденции его развития;
- охарактеризовать действующую систему пособий, компенсационных и
иных выплат, назначаемых в связи с инвалидностью, в целях определения ее
эффективности;
- проанализировать эффективность правового регулирования оказания
бесплатных медицинских услуг, льготного лекарственного обеспечения,
социального обслуживания инвалидов;
- оценить систему
льгот для инвалидов, определить направления ее
развития;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства о
труде и социальном обеспечении инвалидов.
Методологическая
и
теоретическая
основа
исследования.
Методология диссертационного исследования состоит в использовании
общенаучного дидактического метода познания, универсальных научных
методов
(структурно-функционального,
системно-структурного,
статистического, анализа и синтеза), специальных юридических методов
(историко-правового, сравнительно-правового, формально-юридического и
др.).
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных
ученых в области права, экономики, социологии, медицины. Теоретико­
правовой фундамент диссертационного исследования определили работы
таких видных специалистов в области теории права как С.С. Алексеев,
Н.В. Витрук, А.Б. Венгеров, О.С. Иоффе, В.Б. Исаков, А.И. Малько, Л.С.
Мамут, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, П.И. Новгородцев,
А.С. Пиголкин,
С.В.
Поленина,
В.М.
Сырых,
Ю.А.
Тихомиров,
социального
обеспечения
Г.Ф. Шершеневич, Л.С. Явич и др.
В
области трудового
исследование
основывалось
права и права
на
трудах
отечественных
ученых:
Н.Г.
Александрова, В.С. Андреева, В.С. Аракчеева, Е.И. Астрахана, К.С.
9
Батыгина, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, С.Ю. Головиной,
К.Н. Гусова, С.Х. Джиоева, Е.А. Ершовой, И.К. Дмитриевой, А.Д. Зайкина,
М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, И.Я. Киселева, С.И.
Кобзевой, К.Д. Крылова, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, М.П. Ливицкой,
М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, С.П. Маврина, Е.Е. Мачульской, Т.К.
Мироновой, П.Е. Морозова, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, М.И.
Полупанова, В.Б. Савостьяновой, Г.С. Скачковой, О.В. Смирнова, И.О.
Снигеревой, Л.С. Таля, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой,
Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и др.
На содержание диссертационного исследования повлияли работы
авторитетных специалистов в области конституционного права: М.В. Баглая,
В.Д. Зорькина, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина,
Т.Я.
Хабриевой и др.
Важными источниками диссертационного исследования послужили
научные труды в области экономики (Н.В. Гашениной, В.Н. Зязина, Н.И.
Лаас, Н.В. Мюллер, С.А. Осипова, Т.Ю. Стукен, Л.П. Храпылиной и др.),
социологии (С.Н. Кавокина, Е.Н. Ким, Е.Г. Кудаевой, С.Г. Максимовой, Е.А.
Тарасенко, В.С. Ткаченко, А.В. Фидиркина, Е.Р. Ярской-Смирновой и др.),
медицины (М.В. Вержбловского, В.А. Вечканова, К.А. Вигдорчика, Л.А.
Карасаевой, И.Е. Лукьяновой, А.И. Осадчих, С.Н. Пузина, Е.Г. Свистуновой
и др.).
Эмпирическая
база
исследования.
Эмпирическую
базу
диссертационного исследования составляют: российское законодательство,
подзаконные
нормативно-правовые
и
правоприменительные
акты,
разъясняющие акты высших судебных органов, и судебная практика. В
качестве базы для сравнительного
анализа использованы конвенции,
декларации и другие акты, принятые Организацией Объединенных Наций и
Международной Организацией Труда, акты региональных международных
организаций (Совета Европы, Европейского Союза, Союза Независимых
Государств
и
др.),
судебные
решения
международных
судов,
акты
10
толкования
норм
международного
права,
принятые
международными
контрольными органами в рамках Организации Объединенных Наций и
Совета Европы, а также отдельные нормативно-правовые акты зарубежных
государств.
Для оценки эффективности действующих российских нормативно­
правовых актов использовались статистические показатели и данные
социологических исследований.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые предпринято
комплексное научное исследование теоретических и практических проблем
правового регулирования труда и социального обеспечения инвалидов
(влияние
моделей
законодательством
инвалидности
мер
на
социальной
содержание
защиты
закрепленных
инвалидов,
легальное
определение основных понятий, влияние на трудовую правосубъектность
ограничения
дееспособности
вследствие
психического
расстройства,
концептуальные подходы к правому регулированию профессиональной
реабилитации и содействию занятости инвалидов, защита правовыми
средствами от дискриминации по признаку инвалидности в трудовых
отношениях, разработка общих критериев определения разумности создания
для
инвалидов
регулирования
помощника,
специальных
услуг
условий
поддерживаемого
труда,
развитие
проживания
и
правового
персонального
введение термина «абилитация» для более точного описания
процесса устранения ограничений жизнедеятельности инвалида, и другие) на
основе
новейшего
законодательства,
российского
международных
федерального
норм,
и
регионального
зарубежного
опыта
(Великобритания, Новая Зеландия, США, стран СНГ), судебной практики
Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ и
Верховного
Суда
РФ
последних
двадцати
лет.
В
диссертации
обосновываются теоретические подходы к правовому регулированию труда
и
социального
обеспечения
инвалидов,
на
основании
которых
11
формулируются предложения по совершенствованию законодательства в
целях обеспечения достойного уровня жизни данной категории населения.
На
защиту
выносятся
следующие
наиболее
существенные
теоретические результаты исследования, отражающие научную новизну
работы.
1. Впервые доказана зависимость содержания мер социальной защиты
инвалидов от сформировавшихся в обществе моделей инвалидности, на
основе которых строится государственная политика в отношении
инвалидов.
Анализ
научных
оценок
различных
подходов
к
определению инвалидности позволяет сделать вывод о том, что
наиболее объективно такое явление, как инвалидность, отражают
понятия, основанные на медико-социальной и биопсихосоциальной
моделях инвалидности. Делается вывод о том, что смешанную
парадигму инвалидности как основу современной государственной
социальной
политики,
следует
рассматривать
для
определения
концептуального направления дальнейшего развития российского
законодательства в отношении инвалидов.
2. Впервые выделены и охарактеризованы этапы развития общих
подходов к защите прав инвалидов в международном праве в целях
проведения научного анализа содержания международных актов,
влияющих на развитие российского законодательства о труде и
социальном
обеспечении
инвалидов.
Определена
применимости в российском законодательстве
степень
используемой в
международных правовых актах интерпретации основных терминов,
связанных с инвалидностью. На основе научного анализа Конвенции
ООН о правах инвалидов выявлены как качественные стороны данного
международного договора, так и проблемы понимания и применения
отдельных его положений, которые рекомендуется учитывать при
реализации Конвенции в России.
12
3. Сформулировано авторское научно обоснованное базовое определение
понятия «инвалид», согласно которому инвалид - это лицо, имеющее
установленное заключением медико-социальной экспертизы изменение
здоровья вследствие стойкого нарушения функций и систем организма,
приводящее к ограничению жизнедеятельности, выражающемуся в
полной
или
осуществлять
частичной
утрате
возможности
бытовую,
общественную
и
самостоятельно
профессиональную
деятельность, а также к снижению приспособляемости к социальной
среде и вызывающее необходимость его социальной защиты. На основе
базовой дефиниции дано определение понятия «инвалидность».
4. Для повышения уровня занятости инвалидов разработана авторская
Концепция профессиональной реабилитации и содействия занятости
инвалидов, как основа развития нормативно-правового регулирования
данной сферы. Концепция определяет цели, принципы, задачи,
основные направления и механизмы реализации государственной
политики по стимулированию предложения труда инвалидов, спроса на
труд инвалидов и согласования спроса и предложения.
5. Анализ
правового
регулирования
основных
форм
содействия
государством занятости инвалидов (поддержка специализированных
предприятий, квотирование рабочих мест, создание специальных
рабочих мест) позволил доказать его недостаточную эффективность,
поскольку не достигается конечная цель -
наиболее полное и
рациональное трудоустройство инвалидов. В свете этого внесены
предложения по его совершенствованию. Обоснована необходимость
утверждения Положения о поддерживаемом трудоустройстве в целях
правового регулирования индивидуализированной работы куратора в
течение длительного периода поиска работы, обучения и адаптации
инвалида на рабочем месте.
6. На основе научного анализа доказано, что в России существуют
практически все
формы дискриминации инвалидов в трудовых
13
отношениях (рассмотрено в диссертации на с. 172 - 173). Сделан вывод
о том, что, в связи с отсутствием правовых механизмов реализации
норм российского законодательства о запрете дискриминации по
признаку
инвалидности,
минимизированы
возможности
борьбы
правовыми средствами с дискриминацией их прав в трудовых
отношениях.
Обосновано, что в целях защиты трудовых прав
инвалидов, необходимо в основу развития трудового законодательства
положить понятие «дискриминация», закрепленное в Конвенции ООН
о правах инвалидов, согласно которому дискриминация по признаку
инвалидности - это любое различие, исключение или ограничение по
причине инвалидности, целью или результатом которого является
умаление или отрицание признания, реализации или осуществления
наравне с другими всех прав человека и основных свобод в
политической, экономической, социальной, культурной, гражданской
или любой иной области.
7. В
целях
обеспечения
дифференцированного
реализации
подхода
к
работодателем
установлению
обязанности
условий
труда
инвалидов (создание специальных рабочих мест и специальных
условий) впервые поставлена проблема возложения на работодателя
обязанности
Одновременно,
установления
обоснованы
указанных
предложения
условий
по
за
его
счет.
законодательному
закреплению общих критериев определения разумности создания для
инвалидов специальных условий труда.
8. На основе современных знаний науки права социального обеспечения
предложено авторское определение права на социальное обеспечение,
под которым понимается право физического лица в случае наступления
социального риска на получение от государства соответствующего
его потребностям видов социального обеспечения (пенсий, пособий,
компенсационных выплат,
социальных услуг, льгот) в порядке
обязательного социального страхования либо на безэквивалентной
14
основе, гарантирующих человеку достойную жизнь. Обосновано, что
основной недостаток российской системы социального обеспечения ее уровень, не позволяющий полностью реализовать соответствующие
международные стандарты и обеспечить достойную жизнь инвалидов.
Однако данный недостаток не может быть компенсирован более
широким по сравнению с международными актами перечнем видов
социального обеспечения инвалидов, закрепленного в российском
законодательстве
9. Рассмотрение основных положений пенсионного законодательства
позволило доказать, что возникновение права инвалидов на пенсионное
обеспечение связано только с установлением инвалидности, иные
юридические
факты
влияют
лишь
на
уровень
пенсионного
обеспечения.
10.Выявлены существенные дефекты пенсионного законодательства,
которые заключаются в отсутствии единых концептуальных подходов
к
правовому
регулированию
государственного
пенсионного
обеспечения инвалидов, что негативно отражается на материальном
положении ряда их категорий (военнослужащих, проходящих службу
по призыву;
лиц,
инвалидность которых наступила вследствие
совершения ими противоправных деяний; инвалидов из числа граждан,
участвовавших
в
ликвидации
последствий
катастрофы
на
Чернобыльской АЭС).
11.Выявлены недостатки системы социальных выплат инвалидам, не
являющихся основным источником средств существования. Сделан
вывод о том, что ежемесячная денежная выплата и социальная доплата
к пенсии не эффективны и их целесообразно заменить другими видами
социального обеспечения.
12. Сделан вывод об отсутствии эффективного правового механизма
обеспечения
получения
инвалидами
бесплатного
медицинского
обслуживания и льготного обеспечения инвалидов лекарственными
15
средствами.
Доказано,
что
основной
причиной
этого
является
тенденция децентрализации правового регулирования указанного вида
социального обеспечения инвалидов.
13. Доказано, что согласно международным стандартам необходимо
создание
правовой
основы
для
сокращения
стационарного
социального обслуживания инвалидов и замены его качественным
нестационарным
социальным
обслуживанием
с
тем,
чтобы
максимально продлить проживание инвалидов в привычных домашних
условиях и социальном окружении. В связи с этим обоснована
целесообразность
развития
поддерживаемого
проживания
правового
регулирования
(комплекс
услуг,
услуг
позволяющих
инвалиду самостоятельно жить в обычном для всех людей месте
жительства)
и
персонального
помощника,
который
оказывает
техническую и консультационно-организационную помощь инвалидам.
14. Определена необходимость введения термина «абилитация» для более
точного
описания
процесса
устранения
ограничений
жизнедеятельности инвалида.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая
значимость
диссертационного
исследования
заключается:
- в разработке доктринальных подходов к применению терминологии,
используемой при нормативно-правовом регулировании труда и социального
обеспечения инвалидов;
- в разработке периодизации развития правового регулирования труда и
социального обеспечения инвалидов в России и общих подходов к защите
прав инвалидов в международных актах;
- в определении концептуальных подходов в целом к содержанию
государственной политики в отношении инвалидов, профессиональной
реабилитации и содействию занятости инвалидов, социальному обеспечению
инвалидов.
16
Теоретические выводы, сделанные в диссертационном исследовании,
обогащают
доктрину
науки
трудового
права
и
права
социального
обеспечения и могут быть положены в основу дальнейших научных
разработок.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается
в разработке общих подходов к правовому регулированию труда и
социального
предложениях,
обеспечения
инвалидов,
направленных
на
а
также
в
многочисленных
совершенствование
структуры
и
содержания российского законодательства. Результаты исследования могут
послужить основой нормотворческой деятельности в сфере правового
регулирования труда и социального обеспечения инвалидов. Полученные
результаты также могут быть использованы в учебном процессе при
преподавании учебных курсов «Трудовое право», «Право социального
обеспечения».
Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и
обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения
Московского государственного юридического университета имени О.Е.
Кутафина (МГЮА).
Основные положения диссертации содержатся в опубликованных
автором монографии, научно-практическом пособии, статьях, а также в
докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно­
практических
конференциях:
«Функции
трудового
права
и
права
социального обеспечения» (Москва, 2014 г.), «Конференция, посвященная
90-летию со дня рождения крупнейшего ученого в области трудового права и
права социального обеспечения профессора МГУ А.Д.Зайкина» (Москва,
2014 г.), «Конституционные основы трудового права и права социального
обеспечения: состояние и перспективы» (Москва, 2013 г.), «Инклюзивное
образование: практика, исследования, методология» (Москва, 2013 г.),
«Пути реализации в России программы достойного труда и достойного
социального обеспечения. Андреевские чтения, посвященные 90-летию со
17
дня рождения крупнейшего ученого, Заслуженного деятеля науки РСФСР
Виталия
Семеновича
Андреева»
(Москва,
2013
г.),
«Сочетание
государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и
социального обеспечения» (Москва, 2012 г.), «Актуальные проблемы
психологической реабилитации лиц с ограниченными возможностями
здоровья» (Москва, 2011 г.), «Юридическая наука как основа правового
обеспечения
инновационного
развития
России»
(Москва,
2011
г.),
«Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и
социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ)»
(Москва, 2011 г.), «Европейская конвенция о защите прав человека и
основных свобод: итоги и перспективы» (Москва, 2010 г.), «Современное
состояние законодательства и науки трудового права и права социального
обеспечения» (Москва, 2010 г.) и др.
Структура работы включает
тринадцать
параграфов,
введение, пять глав, объединяющих
заключение,
список
сокращений,
библиографический список.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во
введении
определена
актуальность
темы,
цели
и
задачи
исследования, методологическая и теоретическая основы исследования,
сформулированы положения, выносимые на защиту, обоснована научная
новизна исследования, его теоретическое и практическое значение.
Первая глава «Концептуальное понимание инвалидности» состоит
из двух параграфов и восьми подпараграфов.
В первом параграфе первой главы «Модели инвалидности и их
влияние на развитие правового регулирования труда и социального
обеспечения
инвалидов
в
России»
прежде
всего
характеризуются
сложившиеся в процессе развития европейской цивилизации модели
инвалидности (1.1.1. «Модели инвалидности»). Все модели инвалидности
18
объединены автором в три парадигмы. Личностно-центрическая парадигма
включает модели, определяющие инвалидность как какой-либо недостаток
человека
(повреждение
здоровья,
Популяционно-центрическая
неспособность
парадигма
трудиться
объединяет
ряд
и
т.п.).
моделей
инвалидности, которые определяют инвалидность как взаимодействие
имеющего нарушение здоровья человека и неприспособленной к нему
социальной среды.
Смешанная парадигма включает в себя модели,
объединяющие два концептуальных взгляда на инвалидность, характерных
для личностно-центрической и популяционно-центрической парадигмы, и
соответствующие позиции,
согласно
которой интеграция инвалида в
общество имеет двусторонний характер - должен меняться не только
инвалид, но и общество.
Обосновано, что модель инвалидности, на основе которой строится
государственная политика в отношении инвалидов, является одним из
превалирующих факторов, определяющих содержание мер социальной
защиты инвалидов, закрепленных в законодательстве.
Следовательно,
концептуальное изменение законодательства обусловлено сменой моделей
инвалидности.
В целях изучения данного процесса предлагается периодизация
развития российского законодательства, регулировавшего труд и социальное
обеспечение инвалидов, в качестве критериев которой используются модели
инвалидности, влиявшие на протяжении определенного отрезка времени на
государственную политику в отношении инвалидов.
Далее характеризуются этапы правового регулирования оказания
помощи инвалидам:
1.1.2. «Период влияния религиозной модели (996 г. -
середина XVI в.)»,
1.1.3. «Период влияния модели государственного
призрения (середина XVI в. -
начало X X в.)»,
1.1.4. «Период влияния
экономической модели инвалидности (начало ХХ в. - конец 80-х гг. ХХ в.)»,
1.1.5. «Период влияния медико-социальной модели (1990 г. - настоящее
время)».
19
Начиная с крещения Руси (Устав 996 г.) до середины XVI века
правовыми актами было установлено, что организация помощи, основной
формой которой являлась милостыня, была возложена на церковь.
С середины XVI в. до начала XX в. содержание российского
законодательства формировалось под влиянием модели государственного
призрения, согласно которой инвалиды рассматривались в качестве бедных,
не способных работать по причине состояния здоровья и подлежащих
призрению в специально созданных для этого государством учреждениях больницах, богадельнях, домах для сумасшедших, и т.д. Спецификой
правового регулирования в рассматриваемый период было то, что инвалиды
являлись участниками административных правоотношений, и не становились
субъектами, наделенными правом на получение помощи.
В период с начала ХХ в. до конца 80-х гг.
ХХ в. формирование
правового регулирования проходило под влиянием экономической модели
инвалидности, главное отличие которой от модели государственного
призрения заключается в том, что
причиной потери трудоспособности
признаются объективные обстоятельства и инвалид рассматривается как
полноправный член общества, имеющий право на социальное обеспечение и
на труд. Законодательство закрепляло: во-первых, содержание инвалидов
путем выплаты пенсий и пособий, предоставления льгот, социального
обслуживания, Во-вторых, по возможности, наиболее полное восстановление
трудоспособности и предоставление инвалидам возможности трудиться.
Вместе с тем, человек рассматривался в первую очередь как источник
рабочей силы, поскольку была установлена конституционная обязанность
трудиться. Это имело негативное влияние на правовое регулирование
социальной защиты инвалидов. Например, не назначалась пенсия инвалидам,
не
имеющим
трудового
стажа,
трудоустройство
осуществлялось
на
специализированных предприятиях или на дому.
С 1990 года законодательство основывается на медико-социальной
модели, определяющей инвалидность как нарушение жизнедеятельности в
20
результате болезни или увечья. На данной модели базируются Федеральные
законы «О социальной защите инвалидов в РФ», «Об основах социального
обслуживания в РФ», «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов в РФ», составляющие основу современного правового
регулирования социальной защиты инвалидов. Государственная политика
направлена на обеспечение инвалидам равных со всеми другими гражданами
возможностей в реализации прав и свобод.
В завершении рассматриваются основы государственной политики в
отношении инвалидов (1.1.6.
«Сущность государственной социальной
политики в отношении инвалидов как основа развития законодательства»).
Исследованы две основополагающие концепции социальной политики
в
отношении
инвалидов
-
обеспечения),
основанная
инвалидности,
и
Концепция
на
Концепция
патернализма
(социального
личностно-центрической
гражданских
популяционно-центрической парадигме.
прав,
парадигме
основанная
на
В настоящее время Концепция
патернализма рассматривается, как правило, только в негативном ключе, а
Концепция гражданских прав, напротив, идеализируется. Установлено, что в
большинстве стран национальная социальная политика в отношении
инвалидов в целях решения наиболее полного круга вопросов их социальной
защиты
строится
на
совмещении
противоположных
концепций
и,
следовательно, моделей инвалидности. Автор делает вывод, что наиболее
эффективной является государственная политика в отношении инвалидов,
которая
основывается
на
смешанной
парадигме
инвалидности,
что
характерно для России.
Данная
политика
потребности
инвалидов,
социальных
категорий
позволяет
наиболее
дифференцирующиеся
-
дети-инвалиды;
полно
удовлетворить
в зависимости
инвалиды,
от
их
нацеленные
на
повышение своего материального благосостояния и приобретение более
высокого социального статуса; инвалиды, предпочитающие сохранение
21
своего социального положения; инвалиды, не способные осознавать и
контролировать свое поведение.
Во
втором
параграфе
первой
главы
«Проблемы
применения
терминологии , связанной с инвалидностью, в международных правовых
актах и российском законодательстве» проводится оценка различных
определений инвалидности, закрепленных в международных нормативных
актах и российском законодательстве, с точки зрения моделей инвалидности,
использованных для формулирования содержащих данные определения
правовых норм. Параграф поделен на два подпараграфа.
Во-первых, исследуется терминология, используемая в международных
актах (1.2.1. «Проблемы применения в международных актах терминологии,
связанной с инвалидностью»).
При анализе определений понятий «инвалид» и «инвалидность» в
российском законодательстве, необходимо учитывать влияние на него
международного права. В связи с этим, рассмотрены проблемы применения
терминологии, связанной с инвалидностью, в международных правовых
актах с целью всесторонней оценки используемых в российском праве
понятий.
Установлено, что на международном уровне до настоящего времени не
выработана единая позиция по поводу определения термина «инвалид» и
иной связанной с инвалидностью терминологии. Так, в Декларации ООН о
правах инвалидов 1975 г. и Конвенции МОТ № 159 «О профессиональной
реабилитации и занятости инвалидов» 1983 г. используемая терминология
тяготеет к личностно-центрической парадигме, во Всемирной программе
действий в отношении инвалидов
1982 г. и Стандартных правилах
обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г. - к смешанной
парадигме, в Конвенции ООН о правах инвалидов 2006 г. - к популяционно­
центрической парадигме.
Обосновано, что модель инвалидности, принятая в государстве,
определяет содержание государственной политики в отношении инвалидов.
22
Легализация
доктринального
понимания
инвалидности,
являющегося
сжатым выражением модели инвалидности, по сути, легализует указанную
модель и определяет направление развития законодательства в отношении
инвалидов. Автор делает вывод, что базирующееся на смешанной парадигме
инвалидности
понятие
«инвалид»,
закрепленное
в
национальном
законодательстве, соответствует понятию «инвалид», содержащемуся в
обязательной для ратифицировавших ее государств Конвенции о правах
инвалидов, поскольку смешанная парадигма включает в себя характеристики
инвалидности,
присущие
для
популяционно-центрической
парадигмы.
Следовательно, Конвенции соответствует любое понятие инвалидности,
если
в
качестве
одного
из
элементов
этого
понятия
признается
существование социальных барьеров, с которыми сталкиваются люди в
связи с нарушением здоровья.
Во-вторых, рассматривается терминология, используемая в российском
законодательстве (1.2.2. «Проблемы определения понятий «инвалид» и
«инвалидность» в российском законодательстве»). На основе анализа
российского
законодательства
установлено,
что
определение
понятий
«инвалид» и «инвалидность» дается исходя из признанной государством
модели инвалидности. Так, экономическая модель стала основой для
определения понятия «инвалидность» в Законе СССР «О государственных
пенсиях» 1956 г. (ст. 18). На медико-социальной модели базируется понятие
«инвалид», закрепленное в Федеральном законе «О социальной защите
инвалидов в РФ» 1995 г. (ст. 1). На той же модели основывалось определение
понятия
«инвалидность»,
содержавшееся
в
принятых
в
1997
г.
Классификациях и временных критериях, используемых при проведении
медико-социальной экспертизы, 3 однако, после отмены данного документа
указанное определение в российском законодательстве отсутствует.
3
Утверждены Приказом Минздрава России № 30, Постановлением Минтруда России № 1 от 29 января
1997 г. (Бюллетень Минтруда России. 1997. № 2).
23
Делается
вывод,
что
закрепленное
в
настоящее
время
в
законодательстве понятие «инвалид» соответствовало существовавшим на
момент его введения международным документам. Однако, после принятия
ВОЗ
в
2001
г.
Международной
классификации
функционирования,
ограничений жизнедеятельности и здоровья и ООН в 2006 г. Конвенции о
правах
инвалидов,
содержащееся
в
российском
законодательстве
определение понятия «инвалид» устарело, поскольку в нем не указывается на
такой элемент инвалидности, как неприспособленность к инвалиду внешней
среды.
Рассматривая вопрос введения в законодательство нового понятия
«инвалид», необходимо, прежде всего, остановиться на применяемой
терминологии. Диссертант разделяет высказанную в научной литературе
точку зрения относительного того, что термин «инвалид» наиболее четко по
сравнению с другими терминами (лицо с ограниченными возможностями,
лицо с ограничениями жизнедеятельности, лицо с нарушениями зрения и
т.п.) передает в русском языке суть явления, и его замена недопустима в
законодательстве, поскольку юридическая техника требует четкости и
единообразия используемой терминологии.
Автором предлагается собственное определение: инвалид - это лицо,
имеющее
установленное
заключением
медико-социальной
экспертизы
изменение здоровья вследствие стойкого нарушения функций и систем
организма,
приводящее
выражающемуся
самостоятельно
в
полной
к
или
осуществлять
ограничению
частичной
бытовую,
жизнедеятельности,
утрате
возможности
общественную
и
профессиональную деятельность, а также к снижению приспособляемости
к социальной среде и вызывающее необходимость его социальной защиты.
На
основе
базовой
«инвалидность».
дефиниции
дано
новое
определение
понятия
24
Вторая глава «Международные стандарты как основа правового
регулирования
труда
и
социального
обеспечения
инвалидов
в
Российской Федерации» состоит из двух параграфов и трех подпараграфах.
В первом параграфе второй главы «Развитие защиты прав инвалидов
на международном уровне (на примере документов ООН)» в целях
диссертационного исследования автор выделяет три этапа развития подходов
к защите прав инвалидов в документах ООН:
2.1.1. «Первый этап -
признание инвалидов субъектами прав человека»,
2.1.2.
«Второй этап -
международно-правовое регулирование защиты прав инвалидов, основанное
на медико-социальной модели инвалидности», 2.1.3. «Третий этап регулирование защиты прав инвалидов, основанное на Конвенции о правах
инвалидов».
В начале первого периода (конец 40-х - середина 70-х гг. ХХ в.)
инвалиды
рассматривались
преимущественно
как
субъекты
права
социального обеспечения, что нашло отражение во Всеобщей декларации
прав человека и Международном пакте об экономических, социальных и
культурных
правах.
Подход,
согласно
которому
инвалиды
стали
рассматриваться как субъекты не только права на социальное обеспечение,
но и иных прав человека, нуждающиеся в создании условий для пользования
ими наравне с остальными людьми, стал медленно развиваться в документах
ООН с 70-х годов - Декларация социального прогресса и развития 1969 г.,
Декларация о правах умственно отсталых лиц 1971 г., Декларация о правах
инвалидов 1975г.
На втором этапе принимаются документы, основывающиеся на медико­
социальной модели инвалидности - Всемирная программа действий в
отношении инвалидов 1982 г., Принципы защиты психически больных лиц и
улучшения психиатрической помощи
1991 г.,
Стандартные правила
обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г. В данных
документах
содержатся
меры,
направленные,
как
на
профилактику
инвалидности и реабилитацию инвалидов, так и на обеспечение инвалидам
25
равных с другими лицами возможностей в реализации экономических,
социальных и культурных прав. Принцип равенства прав инвалидов,
провозглашенный в указанных документах, повлиял на то, что в Конвенции о
правах ребенка появились нормы, касающиеся защиты от дискриминации и
интеграции в общество детей-инвалидов, а также на разработку документов,
разъясняющих применение к инвалидам существующих пактов и конвенций
- Общая рекомендация № 18 «Женщины-инвалиды» 1991 г., Замечания
общего порядка № 5 «Лица с какой-либо формой инвалидности» 1994 г.,
Замечания общего порядка № 9 «Права детей-инвалидов» 2006 г.
До начала 2000-х гг. ООН использовала преимущественно два способа
активизации деятельности мирового сообщества в области защиты прав
инвалидов
-
принятие
документов
рекомендательного
характера
(исключением является Конвенция о правах ребенка) и принятие документов,
разъясняющих применение к инвалидам существующих пактов и конвенций.
Третий период ознаменован принятием 13 декабря 2006 г. Конвенции о
правах инвалидов, которая заложило основу для новых подходов к
правовому регулированию общественных отношений
в рассматриваемой
сфере.
Второй параграф второй главы озаглавлен как «Научно-правовая
характеристика Конвенции о правах инвалидов».
Диссертант разделяет высказанную в научной литературе точку зрения
о том, что Конвенция о правах инвалидов является новым качественным
этапом в развитии как международно-правового регулирования вопросов
реализации и защиты прав инвалидов, так и в целом международного
законодательства о правах человека. Анализ позволил доказать, что значение
объекта и цели Конвенции определяется тем, что, во-первых, не допустимы
не совместимые с ними оговорки, и, во-вторых, толкование Конвенции
осуществляется в свете ее объекта и целей. Конвенция охватывает весь
спектр прав и свобод человека. Также, Конвенция содержит обязанности
государства, которые будучи направленными на реализацию и защиту
26
традиционных прав, сами по себе, по сути, порождают новые права.
Например, на реализацию права на жизнь направлена обязанность принимать
все необходимые меры для обеспечения защиты и безопасности инвалидов в
ситуациях
риска,
включая
вооруженные
конфликты,
чрезвычайные
гуманитарные ситуации и стихийные бедствия (ст. 11) и др.
Вместе с тем, анализ Конвенции позволил выявить ряд ее недостатков.
Например, права инвалидов рассматриваются в Конвенции как более
приоритетные, чем права членов их семей. Исходя из этого, помощь членам
семьи должна предоставляться только для того, чтобы они обеспечивали
реализацию инвалидом его прав, а не в целях компенсации осуществления
ими ухода за инвалидом. В Конвенции, в отличие от других документов
ООН,4 ничего не сказано о равенстве обязанностей инвалидов. Эти и ряд
других недостатков обусловлены тем, что Конвенция была принята под
влиянием некритического, одностороннего и во многом популистского
понимания сущности инвалидности.
Впервые поставлена проблема эффективного применения Конвенции
на национальном уровне. Автором обосновано, что в этих целях необходима
интерпретация Конвенции вне популистских идей на основе реализма и
глубокого
понимания
сущности
инвалидности
и
связанных
с
ней
общественных отношений.
Третья глава «Правовое регулирование труда и профессиональной
реабилитации инвалидов» состоит из трех параграфов и одиннадцати
подпараграфов.
В начале первого параграфа третьей главы «Развитие правового
регулирования профессиональной реабилитации инвалидов в России на
современном этапе» автор исследует содержание международных актов,
касающееся обеспечения занятости инвалидов, в целях установления
соответствия
положений
российского
законодательства
о
труде
4 п. 26, 27 Всемирной программы действий в отношении инвалидов, п. 27 Введения Стандартных правил
обеспечения равных возможностей для инвалидов.
27
международным
стандартам
(3.1.1.
«Международные
стандарты
обеспечения занятости инвалидов»). Определено, что на международном
уровне признается право инвалидов на труд, включающее право на
получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который
инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в
условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми,
инклюзивными и доступными для инвалидов. Приоритет отдается созданию
условий для трудоустройства инвалидов на открытом рынке труда, однако
для лиц с тяжелой формой инвалидности допускается создание специальных
предприятий и организация надомного труда.
Важное место в международном правовом регулировании занятости
инвалидов занимают документы МОТ, положения которых автор выделяет в
два блока: вопросы, касающиеся процесса профессиональной реабилитации
инвалидов
и
вопросы,
касающиеся
функционирования
службы
профессиональной реабилитации инвалидов.
Определено, что наиболее эффективным международным документом
является Директива ЕС 2000/78/ЕС «О дискриминации в области занятости»,
которая устанавливает правовой механизм борьбы с дискриминацией по
признаку инвалидности в сфере занятости в отношении всех инвалидов, как в
общественном, так и в частном секторе.
Далее
рассматривается
содержание
прав
инвалидов
в
сфере
обеспечения занятости (3.1.2. «Права в сфере обеспечения занятости
применительно к инвалидам»). Формулируется понятие занятости инвалида,
как
соответствующую
состоянию
здоровья
инвалида
и
приносящую
регулярный доход трудовую деятельность по найму или по другим
основаниям. Доказано, что обязанность государства обеспечить возможность
занятости инвалидов следует из принадлежащего инвалидам права на труд,
что обусловливает возможность работать по любой доступной инвалиду
профессии. Государство должно обеспечить реализацию этой возможности
без выделения каких-либо приоритетов в данной сфере. Единственным
28
ограничением деятельности государства по профессиональной реабилитации
и
обеспечению
занятости
инвалидов
является
противопоказанность
профессии инвалиду по состоянию здоровья.
Автором поставлена проблема реализации права инвалида на труд при
противопоказанности трудовой деятельности или недееспособности, которые
могут быть вызваны инвалидностью. Обосновано, что признание медико­
социальной
экспертизой
противопоказанности
инвалиду
трудовой
деятельности влияет только на объем его трудовой дееспособности, но не
затрагивает
объем
недееспособность
его
лишает
трудовой
лицо
правоспособности.
трудовой
Гражданская
дееспособности,
частичная
гражданская дееспособность вследствие психического расстройства (понятие
о которой вводится с 2015 г.), влечет ограничение трудовой дееспособности
лица и вызывает необходимость дифференциации правового регулирования
труда указанных лиц.
Рассматриваются теоретические аспекты правового регулирования
профессиональной реабилитации инвалидов (3.1.3.
«Проблемы правового
регулирования профессиональной реабилитации инвалидов»). Установлено,
что труд имеет для инвалида экономическое и социально-психологическое
значение, поскольку является средством улучшения его материального
положения и интеграции в общество. На основе анализа современных
экономических и социологических исследований автор делает вывод о том,
что в настоящее время в России со стороны государства и общества в целом
отсутствует
адекватная
реакция
на
потребность
инвалидов
в
трудоустройстве. Для изменения сложившейся ситуации диссертантом
обосновывается
подход,
согласно
которому
расходы,
связанные
с
обеспечением занятости инвалидов, должны нести и работодатели, и
государство. Данный подход положен в основу авторской Концепции
профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов, которая
может стать основой развития законодательства в указанной сфере. В
Концепции определены цели, принципы, задачи, основные направления и
29
механизмы реализации государственной политики по стимулированию
предложения труда инвалидов, спроса на труд инвалидов и согласования
спроса и предложения.
Исследуются теоретические
регулирования
обеспечения
и практические проблемы правового
занятости
инвалидов
(3.1.4.
«Правовое
регулирование обеспечения занятости инвалидов»). Анализ правового
регулирования
основных
форм
содействия
государством
занятости
инвалидов (поддержка специализированных предприятий, квотирование
рабочих мест, создание специальных рабочих мест) позволил доказать его
недостаточную эффективность, поскольку не достигается конечная цель наиболее полное и рациональное трудоустройство инвалидов. В свете этого
внесены предложения по его совершенствованию.
Автор
обосновывает,
что
приоритетным
направлением
развития
специализированных предприятий должно явиться их преобразование в два
вида
организаций
-
центр
профессиональной
и
медико-социальной
реабилитации инвалидов, который занимается подготовкой инвалидов к
работе на открытом рынке, и созданное для трудоустройства инвалидов
социальное
предприятие,
действующее
на
основе
социального
предпринимательства, что соответствует условиям рыночной экономики.
Стимулирование
создания
подобных
предприятий
необходимо
осуществлять через федеральные и региональные целевые программы
содействия занятости инвалидов, которые могут предусматривать на эти
цели субсидии или ссуды.
Квотирование определяется автором как распространяющееся на всех
работодателей требование трудоустроить на минимальное количество
рабочих мест, установленное в процентном отношении к среднесписочной
численности работников организации, граждан, особо нуждающихся в
социальной
Рассматривая
защите
и
испытывающих
трудности
в
поиске
работы.
итоги действия систем квотирования в Европе, диссертант
определяет, что данный подход к трудоустройству инвалидов не может
30
привести к положительным результатам, чем объясняется в настоящее время
тенденция отхода от системы квотирования с одновременным принятием
антидискриминационного законодательства в европейских странах. Разделяя
высказанные в отечественных научных исследованиях мнения об очевидных
недостатках
системы
квотирования
в
России,
автор
доказывает
необходимость существования в ближайшее время системы квотирования
одновременно с развитием антидискриминационного законодательства.
Учитывая значение
рабочих
мест,
для трудоустройства инвалидов
выработаны
предложения
по
специальных
развитию
правового
регулирования их создания - изменение правил выделения субсидий,
введение ежегодной аттестации специальных рабочих мест и возврату
работодателем субсидии в случае расторжения в течение определенного
периода трудового договора с инвалидом, работающим на специальном
рабочем месте, на основании п. 2 ст. 81 ТК РФ.
В целях реализации права инвалидов на труд на открытом рынке труда,
закрепленного в ст. 27 Конвенции о правах инвалидов, впервые поставлена
проблема необходимости создания правовой основы для развития в России
поддерживаемого трудоустройства, которое заключается в том, что с
инвалидом работает куратор, осуществляющий индивидуализированный
поиск работы, организующий обучение на рабочем месте и оказывающий
помощь в адаптации на рабочем месте в течение длительного периода. Дано
предложение по разработке Положения о поддерживаемом трудоустройстве,
в котором необходимо закрепить легальное определение поддерживаемого
трудоустройства, установить виды организаций, осуществляющих данную
деятельность и урегулировать отношения между ее субъектами.
Во втором параграфе третьей главы «Защита от дискриминации по
признаку инвалидности в трудовых отношениях» автор характеризует
положения документов ООН, МОТ и Совета Европы, применимые для
защиты инвалидов от дискриминации в трудовых отношениях (3.2.1.
31
«Отражение принципа равенства и запрета дискриминации инвалидов в
международных документах»).
Сравнительный
анализ
трактовок
понятия
«дискриминация»,
содержащихся в международных правовых актах, показывает, что наиболее
полно интересы инвалидов учитывает понятие, закрепленное в Конвенции о
правах инвалидов. Положения данной Конвенции направлены на достижение
формального и реального равенства инвалидов, запрещая все формы их
дискриминации. В Европе наиболее значимым документом, регулирующим
трудовые отношения, является Европейская социальная хартия, 19 статей и
ряд отдельных пунктов которой Россия ратифицировала в 2009 г. Из ст. Е
Хартии следует, что Россия не должна допускать дискриминацию по
признаку инвалидности по всем ратифицированным ею статьям. Автором
обосновывается необходимость подписания и ратификации Протокола № 12
к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, из
которого следует, что должно быть обеспечено пользование без какой бы то
ни было дискриминации любым правом, признанным законом, а не только
правами, установленными Конвенцией, что расширяет возможности борьбы с
дискриминацией по признаку инвалидности.
Исследуя решения Европейского суда по правам человека, диссертант
отмечает особое значение
его толкований для применения Конвенции о
защите прав человека и основных свобод и Протокола № 12 и разделяет
мнение, высказанное в научной литературе (Г.Н.Комкова, Д.В.Солдаткин),
что Европейский суд признает возможность существования оправданных в
демократическом правовом государстве неравенств (дело «Национальный
профсоюз полиции Бельгии против Бельгии», дело «Флимменос против
Греции»).
Исходя
предоставление
из
данного
инвалиду
толкования,
разумного
обосновывается,
приспособления
что
не
является
дискриминацией в сфере труда.
Далее автор на основе анализа научных исследований делает вывод о
том,
что в России существуют практически все формы дискриминации
32
работников по признаку инвалидности - прямая, косвенная, вертикальная,
горизонтальная, статистическая, и т.д.
дискриминации
Федерации»).
инвалидов
в
Причины
(3.2.2.
трудовых
дискриминации
«Формы
и
отношениях
причины
в
инвалидов
Российской
имеют
как
экономический характер, поскольку работодатели вынуждены увеличивать
издержки производства, вызванные необходимостью создания для инвалидов
специальных условий труда, так и юридический характер, поскольку в
Российской
Федерации
отсутствует
законодательство,
эффективно
защищающее инвалидов от дискриминации в трудовых отношениях.
В
связи
с
отсутствием
запрета
дискриминации
по
признаку
инвалидности анализируются общие правовые нормы, касающиеся запрета
дискриминации в трудовых отношениях (3.2.3. «Правовое регулирование
запрета
дискриминации
инвалидов
в
сфере
труда
в
российском
законодательстве»). Автором сделан вывод о том, что практически
отсутствуют правовые механизмы реализации норм Конституции РФ и ТК
РФ, закрепляющих недопустимость дискриминации в трудовых отношениях.
Применительно к инвалидам положение усугубляется тем, что инвалидность
не названа в качестве основания дискриминации. Указанные проблемы
минимизируют
возможности
борьбы
правовыми
средствами
с
дискриминацией прав инвалидов в трудовых отношениях.
В
целях
совершенствования
обосновывается возможность
дискриминации,
а
также
действующего
законодательства
введения закрытого перечня оснований
централизованное
и
децентрализованное
установление четких правил отбора кадров. Предлагается внести ряд
изменений и дополнений, в том числе в ТК РФ (ст. 64), КоАП РФ, УК РФ (ст.
63, 136, 145), направленных на повышение юридической ответственности
работодателей за проявление дискриминации в отношении работников.
В третьем параграфе третьей главы «Дифференциация правового
регулирования труда инвалидов»:
33
Во-первых,
обосновывается,
что
дифференциация
правового
регулирования труда инвалидов является одним из средств реализации их
права на труд, поскольку путем выравнивания возможностей инвалидов по
сравнению с остальными работниками предотвращается их косвенная
дискриминация
в
дифференциации
сфере
правового
труда
(3.3.1.
регулирования
«Теоретические
труда
аспекты
инвалидов»).
С
обеспечением права инвалидов на труд связана дифференциация, как по
объективным,
так
и
по
субъективным
основаниям.
Объективная
дифференциация имеет место при организации доступных инвалидам форм
трудовой деятельности (например, надомного труда, дистанционного труда).
Субъективная
дифференциация
осуществляется
при
принятии
мер,
направленных на защиту здоровья работника, нарушенного вследствие
инвалидности, от вредных воздействий трудовой деятельности. Установлено,
что при дифференциации правового регулирования труда инвалидов могут
использоваться все четыре вида специальных правовых норм трудового
законодательства
-
нормы-изъятия,
нормы-дополнения,
нормы-
приспособления, нормы-альтернативы. Следуя общей тенденции развития
российского трудового права, дифференциация правового регулирования
труда инвалидов, по определению автора, будет усиливаться.
Во-вторых,
льготы
рассматриваются
как
один
из
способов
дифференциации правового регулирования труда инвалидов (3.3.2. «Льготы
для инвалидов в сфере труда»).
Анализ законодательства показывает, что нормы, устанавливающие
льготное регулирование труда инвалидов, содержатся в разных главах ТК
РФ и других нормативных актах, дублируются, что затрудняет их
применение. При установлении особенностей в регулировании труда
инвалидов отсутствуют системный подход и какие-либо единые принципы.
Для решения указанных проблем автор предлагает введение в ТК РФ
специальной
инвалидов.
главы,
посвященной
правовому
регулированию
труда
34
Выявлено, что в трудовых кодексах ряда стран СНГ установлен более
высокий по сравнению с ТК РФ уровень защиты отдельных прав инвалидов в
сфере труда. С учетом опыта стран СНГ, автором предлагается закрепить в
ТК РФ расширенную, по сравнению с существующей, систему трудовых
льгот для инвалидов.
В-третьих, установлено, что наиболее характерной для адаптации труда
к возможностям инвалидов является работа в режиме гибкого рабочего
времени,
на условиях неполного рабочего времени, работа на дому и
дистанционная
работа
«Развитие
(3.3.3.
правового
регулирования
нетипичных трудовых отношений как способ повышения возможности
занятости
инвалидов»).
В
целях
совершенствования
правового
регулирования нетипичных трудовых отношений автором предложено
внести дополнения в ТК РФ, касающиеся регулирования труда надомников и
работы в условиях неполного рабочего времени.
В-четвертых,
в
целях
обеспечения
реализации
работодателем
обязанности дифференцированного подхода к установлению условий труда
инвалидов (создание специальных рабочих мест и специальных условий)
исследуется
проблема
установления
указанных
законодательстве
возложения
условий
общих критериев
на
за
работодателя
его
счет
и
обязанности
закрепления
определения разумности
данных условий труда для инвалидов
в
создания
(3.3.4. «Правовое регулирование
разумного приспособления рабочего места и условий труда для инвалидов»).
Рассмотрение опыта зарубежных стран показывает, что установление
указанных критериев осуществляется с помощью правового регулирования
разумного приспособления.
В России нормативно-правовыми актами установлено, что специальные
условия труда инвалида определяются Бюро медико-социальной экспертизы
и
отражаются
законодательство
в
индивидуальной
не
определяет,
программе
когда
реабилитации.
возложение
на
обязанности создания специальных условий является разумным.
Однако,
работодателя
35
Автором
выработаны
предложения
по
внесению
дополнения,
устанавливающего общие критерии определения разумности создания
инвалидам специальных условий труда, в ст. 23 Федерального закона «О
социальной защите инвалидов в РФ», Введение разумного приспособления
позволит усилить правовую защита инвалидов от косвенной дискриминации
в трудовых отношениях.
Четвертая
глава
«Правовое
регулирование
социального
обеспечения инвалидов в виде денежных выплат» состоит из трех
параграфов и четырех подпараграфов.
В первом параграфе четвертой главы «Право инвалидов на социальное
обеспечение» право на социальное обеспечение определяется автором как
право физического лица в случае наступления социального риска на
получение от
государства соответствующего его потребностям видов
социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсационных выплат,
социальных услуг, льгот) в порядке обязательного социального страхования
либо на безэквивалентной основе, гарантирующих человеку достойную
жизнь.
Согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека инвалидность
является одним из оснований предоставления социального обеспечения.
Сравнительный анализ определений термина «инвалид» в российском
законодательстве
и
актах
МОТ
показывает,
что
в
российском
законодательстве закреплена более гуманная концепция инвалидности,
которая
не
абсолютизирует
способность
осуществлять
трудовую
деятельность, а исходит из комплексной оценки ограничения иных видов
жизнедеятельности.
Исследовано соответствие российского законодательства о социальном
обеспечении Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального
обеспечения», которая предусматривает метод законодательного закрепления
всего объема прав защищенных лиц на социальное обеспечение, включая
определение покрываемых рисков.
Выявлено, что с этой точки зрения
36
правовое регулирование в России не соответствует документам МОТ,
поскольку
ряд
существенных
вопросов,
связанных
с установлением
инвалидности и влияющих на реализацию материальных прав граждан,
регулируется актами Правительства РФ, а окончательная конкретизация
существенных условий признания лица инвалидом осуществляется на уровне
ведомственного нормативно-правового акта. Автором предлагается:
-
внести в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ»
дополнения,
устанавливающие:
количество
групп
определение
даты
критерии
инвалидности;
установления
срок
признания лица инвалидом;
установления
инвалидности
и
инвалидности;
даты,
до
которой
устанавливается инвалидность; условия установления инвалидности без
срока переосвидетельствования; полный перечень причин инвалидности;
-установить Постановлением Правительства РФ процедуру признания
лица инвалидом и перечень заболеваний, дефектов и т.д., при которых
инвалидность устанавливается бессрочно.
-конкретизацию критериев установления инвалидности осуществлять в
нормативно-правовых актах Минтруда России.
Автором
обосновывается,
что
основной
недостаток
российской
системы социального обеспечения - ее уровень, не позволяющий полностью
реализовать соответствующие международные стандарты и обеспечить
достойную жизнь инвалидов. Однако, данный недостаток не может быть
компенсирован более широким по сравнению с международными актами
перечнем видов социального обеспечения инвалидов, закрепленного в
российском законодательстве.
Во втором параграфе четвертой главы «Пенсионное обеспечение
инвалидов»
обосновывается тезис о том, что установление статуса
«инвалид» влечет возникновение права инвалида на пенсионное обеспечение,
в связи с чем, данное право является абсолютным, принадлежащим всем
инвалидам. Иные юридические факты (участие в подлежащей обязательному
социальному страхованию общественно полезной деятельности, группы и
37
причины
инвалидности,
наличие
иждивенцев,
иные
жизненные
обстоятельства, объективно требующие дифференцированного подхода к
пенсионному
обеспечению)
влияют
только
на
уровень
пенсионного
обеспечения.
Автором исследуется правовое регулирование назначения пенсий в
связи с инвалидностью.
4.2.1. «Социальная пенсия». Обосновывается вывод о том, что размер
социальной пенсии по инвалидности, ориентированный на установленный
государством прожиточный минимум, не обеспечивает достойный уровень
жизни, в связи с чем, не реализуются положения международных актов и
нормы Конституции РФ. Диссертант разделяет высказанное в научной
литературе предложение о пересмотре норм, касающихся установления
прожиточного минимума (расширение ассортимента
корзины, увеличение
потребительской
объема потребительской корзины инвалидов, не
достигших пенсионного возраста, и т.д.)
4.2.2. «Пенсии по инвалидности по государственному пенсионному
обеспечению». Анализ законодательства свидетельствует об
отсутствии
единых концептуальных подходов к правовому регулированию назначения
пенсии по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению,
что негативно отражается на материальном положении ряда категорий
инвалидов.
Автором обосновано, что, в первую очередь, необходимо: 1) отменить
запрет на назначение пенсии по инвалидности в тех случаях, когда
инвалидность наступила вследствие совершения противоправных деяний или
умышленного
нанесения
законодательстве
единое
ущерба
своему
понятие
здоровью;
военной
травмы;
2)
3)
закрепить
в
установить
военнослужащим, проходящим службу по призыву, денежное довольствие на
уровне денежного довольствия равных им по званию военнослужащих,
проходящих
службу
по контракту,
и исчислять
инвалидности из него по правилам Закона
размер
пенсии
по
1993 г.; 4) установить
38
повышенный размер пенсии инвалидам из числа граждан, участвовавших в
ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; 5) установить
в законодательстве единый перечень нетрудоспособных членов семьи; 6)
установить надбавку на уход инвалидам (за исключением инвалидов из числа
военнослужащих, проходящих службу по контракту, и космонавтов),
являющимися инвалидами I группы, или достигшим возраста 80 лет, или
нуждающимся в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в
соответствие с заключением медицинской организации.
4.2.3.
«Трудовая пенсия по инвалидности». Сравнительный анализ
российского законодательства о трудовых пенсиях по инвалидности и
Конвенции
МОТ
№
102
показывает
слабые
стороны
правового
регулирования в России данного вида социального обеспечения.
Цель назначения пенсии по инвалидности определяется Конвенцией
№ 102 шире, нежели российским законодательством, и предусматривает
защиту инвалида от изменений не только материального, но и социального
положения. В соответствии с российским законодательством трудовая
пенсия
по
инвалидности
устанавливается
независимо
от
продолжительности страхового стажа застрахованного лица, что не
противоречит Конвенции № 102. Нормы о сроках выплаты трудовой
пенсии по инвалидности в целом соответствуют положениям Конвенции №
102. Для их полного соответствия предложено предусмотреть, что, в случае
установления бессрочной инвалидности, трудовая пенсия по инвалидности
должна назначаться со дня признания лица инвалидом, если обращение за
указанной пенсией последовало не позднее чем через 12 месяцев с этого
дня, а при превышении этого срока - на 12 месяцев раньше того дня, когда
последовало обращение за указанной пенсией.
В заключение анализируются проблемы развития законодательства о
пенсионном обеспечении инвалидов (4.2.4. «Дальнейшее развитие правового
регулирования
пенсионного
обеспечения
в
связи
с инвалидностью»).
Охарактеризована Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы
39
РФ, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. №
2524-р, и изменения, внесенные в пенсионное законодательство в конце 2013
г. Обосновывается, что Стратегия не определяет перспективы развития
социальной пенсии по инвалидности, в связи с чем игнорируются интересы
инвалидов (включая детей-инвалидов), которые в силу состояния здоровья не
были включены в общественно-значимую деятельность и не участвовали в
социальном страховании или в формировании корпоративных пенсий. Также,
в Стратегии не определено совершенствование предоставления трудовой
пенсии по инвалидности.
Выявлено, что Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О
страховых пенсиях» применительно к пенсиям по инвалидности сохранил
большинство недостатков предшествующего пенсионного законодательства.
Указанный Закон вводит чрезвычайно сложный порядок расчета размера
страховой пенсии по инвалидности, который не позволяет определить до
выхода на пенсию ее абсолютный размер, что будет снижать мотивацию
участия инвалидов в трудовой деятельности с целью перехода с социальной
пенсии по инвалидности на более высокую страховую пенсию. Обосновано,
что предусмотренная Законом фиксированная выплата к страховой пенсии по
инвалидности, не являющаяся по сути страховой выплатой (ее размер не
зависит от стажа и от заработка), должна финансироваться за счет средств
федерального бюджета, а не страховых взносов.
В третьем параграфе четвертой главы «Иные социальные выплаты
инвалидам» анализируется правовое регулирование социальных выплат,
предусмотренных российским законодательством о социальном обеспечении,
через призму их назначения.
Доказано,
что
большинство
социальных
выплат
инвалидам,
не
являющихся основным источником существования их получателей, не
обеспечивает решение тех задач, ради которых они назначаются. Единая
денежная выплата не возмещает понесенных или предстоящих расходов и ее
следует заменить предоставлением льгот. Социальная доплата к пенсии не
40
эффективна, поскольку соответствие материального обеспечения пенсионера
прожиточному минимуму должно обеспечиваться размером самой пенсии, а
не доплатами к ней. Соответственно, необходима замена социальной
доплаты увеличением размера пенсий по инвалидности. Принимая во
внимание низкий уровень жизни инвалидов, диссертант делает вывод о
необходимости значительно повысить в первую очередь компенсационную
выплату неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход
за
инвалидом,
компенсацию
стоимости
приобретенного
инвалидом
технического средства реабилитации, ежемесячную денежную компенсацию
инвалидам
вследствие
поствакцинального
осложнения
и
ряд
других
социальных выплат.
Пятая глава «Правовое регулирование социального обеспечения
инвалидов в виде натуральной помощи» состоит из трех параграфов и
девяти подпараграфов.
В первом параграфе пятой главы «Медицинская и лекарственная
помощь инвалидам»
отношения,
связанные
автор
с
отстаивает позицию,
предоставлением
согласно
бесплатной
которой
медицинской
помощи, относятся к праву социального обеспечения, а не к предмету
гражданского права.
Рассмотрев материалы мониторинга состояния оказания стационарной
и амбулаторной медицинской помощи инвалидам в России (ВОИ, 2012 г) и
практику
применения
нормативно-правовых
актов,
оказание инвалидам бесплатной медицинской помощи,
регулирующих
автор
делает
вывод о том, что отсутствует эффективный правовой механизм их
реализации.
Анализ
льготного
обеспечения
инвалидов
лекарственными
средствами, осуществляемый в рамках нескольких программ (Программа
ОНЛС, Программа предупреждения и борьбы с социально значимыми
заболеваниями, Программа «7 нозологий») и его правового регулирования
позволяет сделать вывод о том, что выраженные в нормативно-правовых
41
актах государственные решения, касающиеся регулирования обеспечения
льготных категорий граждан бесплатными лекарственными средствами, не
придают приоритетного значения жизненно важным интересам инвалидов.
Доказано, что основной причиной является тенденция децентрализации
правового
регулирования
указанного
вида
социального
обеспечения
инвалидов.
Во втором параграфе пятой главы «Социальное обслуживание
инвалидов» рассматриваются актуальные теоретические и практические
проблемы правового регулирования социального обслуживания инвалидов.
5.2.1.
«Отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих
предоставление социальных услуг»
Диссертант на основе базовых положений теории права социального
обеспечения определяет, что социальной является услуга, направленная на
оказание бытовой, медицинской, психолого-педагогической, экономической
и правовой помощи в объеме и порядке, установленных законодательством,
предоставляемая
государством
(или
по
его
поручению
иными
организациями) полностью или частично за счет государственных средств
лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Отличительными
чертами социальных услуг является их безэквивалентность и предоставление
за
счет
государственных
средств.
Данные
характеристики
отличают
социальные услуги от благотворительных и коммерческих услуг.
Диссертант не поддерживает точку зрения исследователей, относящих
платные социальные услуги и благотворительную деятельность к предмету
права социального обеспечения (М.В. Лушникова, А.М. Лушников),5 либо
считающих, что оказание как платных, так и бесплатных социальных услуг
должно регулироваться гражданским правом (А.В.Барков).6
Диссертант поддерживает позицию (В.С. Андреев, Р.И. Иванова, М.Л.
Захаров, Э.Г. Тучкова), согласно которой общественные отношения,
5 Лушникова М.В., Лушников А.М . Курс права социального обеспечения. С. 504, 508.
6 БарковА.В . Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования : Дисс. ... докт. юрид. наук. М.,
2008. С. 14, 518.
42
связанные с предоставлением социальных услуг, регулируются правом
социального обеспечения, поскольку обладают специфическими чертами,
являющимися общими для отношений, составляющих предмет данной
отрасли права.
5.2.2.
«Международные
стандарты
социального
обслуживания
инвалидов».
Установлено,
что
хотя
термин
«социальное
обслуживание»
в
международных документах не употребляется, реализация ряда положений,
касающихся самостоятельного образа жизни и защиты от жестокого
обращения, представляет собой деятельность, которая подпадает под
определение
социального
законодательстве.
обслуживания,
Согласно
содержащееся
международным
в российском
стандартам
социальное
обслуживание инвалидов должно быть направлено на то, чтобы максимально
возможно продлить проживание инвалидов в привычных домашних условиях
и социальном окружении.
5.2.3. «Правовое регулирование социального обслуживания инвалидов в
России на современном этапе».
Определяется,
что
действующее
в
настоящее
время
правовое
регулирование социального обслуживания инвалидов сложилось в 90-х гг.
ХХ в., как ответная реакция на резкое увеличение людей, нуждающихся в
социальной помощи. Негативное влияние на правовое регулирование
социального обслуживания оказало принятие в 2004 г. Федерального закона
№ 122-ФЗ, которым установление государственных стандартов социального
обслуживания, условий и порядка его предоставления, а также утверждение
перечней гарантированных государством социальных услуг отнесено к
компетенции государственной власти субъектов РФ.
Обосновано,
что
приоритетным
направлением
развития
законодательства о социальном обслуживании, аналогично другим развитым
странам,
должно
стационарного
стать
создание
социального
правовой
обслуживания
основы
для
инвалидов
и
сокращения
замены
его
43
качественным нестационарным социальным обслуживанием с тем, чтобы
максимально продлить проживание инвалидов в привычных домашних
условиях
и
социальном
окружении.
В
связи
с
этим
обоснована
целесообразность развития правового регулирования услуг поддерживаемого
проживания (комплекс услуг, позволяющих инвалиду самостоятельно жить в
обычном для всех людей месте жительства) и персонального помощника,
который
оказывает
техническую
и
консультационно-организационную
помощь инвалидам. Перспективным является создание правовой основы для
распространения на всей территории РФ опыта отдельных регионов по
созданию приемных семей для инвалидов.
5.2.4.
«Дальнейшее развитие российского законодательства об основах
социального обслуживания инвалидов».
На примере Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об
основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»,
который вступает в силу с 1 января 2015 г., диссертант обосновывает, что
современный
законотворческий
процесс,
связанный
с
развитием
законодательства о социальном обслуживании инвалидов, характеризуется
противоречивостью,
что обусловлено политической, экономической и
социальной ситуацией в России.
С одной стороны, данный Закон имеет ряд положительных моментов по
сравнению с действующим законодательством: в нем отсутствуют нормы,
предусматривающие помещение инвалидов, не страдающих психическими
заболеваниями, в учреждения стационарного социального обслуживания без
их
согласия;
доступности
предусмотрены
социальных услуг,
обязательные
требования
оказываемых в
обеспечения
полустационарной и
стационарной форме, маломобильным гражданам; на сферу социального
обслуживания распространены нормы законодательства о защите прав
потребителей, регулирующие порядок проведения общественного контроля.
С другой стороны при разработке Закона проигнорированы практически
все базовые положения науки права социального обеспечения, касающиеся
44
правового регулирования социального обслуживания: в Законе не указано,
что граждане имеют право на социальное обслуживание и государство
гарантирует это право; отсутствует правовая основа для введения единых для
всей
страны
федеральных
государственных
стандартов
социального
обслуживания; система гарантированных государством социальных услуг
отождествлена с системой компетентных органов и организаций социального
обслуживания; закон содержит множество норм, отражающих природу
гражданско-правовых, а не социально-обеспечительных отношений, и т.д.
Установлено, что Закон еще больше по сравнению с принятым до него
законодательством о социальном обслуживании стирает грань между
социальным обслуживанием как таковым и сходной с ней коммерческой
деятельностью, что неизбежно повлечет увеличение коммерциализации
данного вида социального обеспечения и сокращение объема социального
обслуживания, предоставляемого бесплатно. В связи с этим указанные выше
преимущества данного Закона для людей, которые не смогут оплатить
необходимые им социальные услуги, теряют всякий смысл.
5.2.5. «Реабилитация инвалидов как предмет правового регулирования».
Диссертант
обосновывает,
что
реабилитация
является
важным
элементом социального обслуживания инвалидов, необходимость развития и
совершенствования которого диктуется положениями международных актов
и экономическими
соображениями.
Реабилитация
является
основным
направлением социальной политики России в отношении инвалидов и
основной
организационно-правовой
поскольку
позволяет
значительно
формой
сократить
их
социальной
защиты,
социально-экономический
ущерб, наносимый российскому обществу инвалидизацией населения.
Впервые поставлена проблема необходимости введения в российское
законодательство термина «абилитация» для более точного описания
процесса устранения ограничений жизнедеятельности инвалида.
В целях диссертационного исследования на основе анализа научных
работ и нормативно-правовых актов автором выделены четыре вида
45
реабилитации
инвалидов
-
медицинская,
психолого-педагогическая,
профессиональная, социальная. Делается вывод, что предметом правового
регулирования являются общественные отношения, возникающие в связи с
осуществлением данных видов реабилитации.
5.2.6.
«Отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих
реабилитацию инвалидов».
Автором обосновывается тезис о том, что общественные отношения,
складывающиеся по поводу реабилитации инвалидов, тесно переплетены
между собой и зачастую
входят в предмет правового регулирования
нескольких отраслей права (права социального обеспечения, трудового
права, административного права, финансового права, гражданского права).
Нормы,
регулирующие
эти
отношения,
составляют
комплексный
(межотраслевой) институт, который возникает на стыке смежных отраслей
права.
Правовые
нормы,
регулирующие
реабилитацию
инвалидов,
подпадают под действие как их «материнских» отраслей права, так и права
социального обеспечения.
5.2.7. «Проблемы правового регулирования реабилитации инвалидов».
Диссертант
определяет,
что
российское
законодательство
о
реабилитации инвалидов развивается в русле общемировых тенденций,
однако, оно имеет ряд существенных недостатков и сегодня не обеспечивает
выполнение поставленных государством задач по интеграции инвалидов в
общество.
Предложены пути развития законодательства о реабилитации инвалидов,
обосновано:
-принятие
Федерального
закона
«О
реабилитации
инвалидов
в
Российской Федерации» и подзаконных актов, устанавливающих механизм
его реализации;
-развитие
комплексного
правового
регулирования
реабилитации
инвалидов на региональном уровне;
-
установление
в
нормативно-правовых
актах
федерального
и
46
регионального
уровней
системы
информационного
обеспечения
реабилитации инвалидов; стандартов качества реабилитационных услуг,
порядка их применения и контроля их исполнения; систему оценки
эффективности реабилитации;
-расширение Федерального перечня реабилитационных мероприятий,
технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за
счет средств федерального бюджета;
-совершенствование
правового
регулирования
порядка
оказания
реабилитационных услуг, заключающееся в том, что все предусмотренные
нормативно-правовыми актами реабилитационные услуги или технические
средства реабилитации предоставляются бесплатно, либо выплачивается
компенсация в случае их оплаты инвалидом самостоятельно;
В третьем параграфе пятой главы «Система льгот для инвалидов»
рассматриваются теоретические проблемы предоставления льгот (5.3.1.
«Предоставление льгот инвалидам - теоретический аспект»). Льгота
определяется автором как установленный нормативно-правовыми актами
порядок предоставления товаров и услуг, дающий преимущества одним
лицам перед другими лицами.
В диссертационном исследовании обосновывается тезис о том, что
практически в каждом институте права социального обеспечения можно
выделить нормы, устанавливающие для определенных категорий граждан
льготное предоставление соответствующих видов социального обеспечения.
Вместе с тем в системе комплексного института социального обслуживания
существует
подинститут
льгот,
в
который
сгруппированы
нормы,
устанавливающие льготы, не связанные с предоставлением основных видов
социального обеспечения (льготы по оплате жилья и коммунальных услуг,
бесплатному проезду на общественном транспорте и т.д.).
Рассуждая о льготах для инвалидов, диссертант развивает точку зрения
о том, что указанные льготы создают дополнительные гарантии реализации
инвалидами своих конституционных прав и законных интересов, без которых
47
инвалиды не могут удовлетворить свои потребности на общественно
необходимом уровне. Автор разделяет высказанную в научной литературе
позицию
о
необходимости
четко
отграничивать
принадлежащих исключительно инвалидам.
условия
пользования
услугами,
льготы
от
прав,
Льготой являются особые
предоставляемыми
всему
населению
(внеочередное бытовое обслуживание, внеочередное обеспечение жильем и
т.п.). Исключительные права - эта права на блага, предоставляемые только
инвалидам (право на специализированное профессиональное обучение, право
на протезирование и т.п.). При этом наделение инвалида исключительным
правом может сопровождаться предоставлением ему льгот, органически
связанных с этим правом.
В
диссертационном
исследовании
анализируется
правовое
регулирование предоставления льгот инвалидам и определяются направления
его развития (5.3.2. «Проблемы современного состояния системы льгот для
инвалидов и пути ее реформирования»).
Дана отрицательная оценка реформе монетизации льгот, в результате
которой была значительно сокращена система компенсационных льгот,
существовавшая в СССР. Установленная в настоящее время система льгот
для инвалидов не соответствует их потребностям, поскольку единая
денежная выплата не покрывает полностью стоимость отмененных льгот.
Автор поддерживает исследователей, определяющих, что основным
направлением развития системы льгот для инвалидов является возвращение
отмененных льгот. При этом способы предоставления ряда льгот необходимо
изменить и оптимизировать: предусмотреть предоставление субсидий на
приобретение жилья ряду категорий инвалидов, нуждающихся в улучшении
жилищных условий; льготы по оплате жилья и коммунальных услуг
предоставлять независимо от формы собственности на жилое помещение, в
котором проживает инвалид; вместе с восстановлением льгот, связанных с
владением автомобилем, установить право инвалида на бесплатное обучение
вождению автомобиля и т.д. В связи со значимостью льгот для реализации
48
прав инвалидов автор обосновывает целесообразность введения отдельной
статьи в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ», в
которой необходимо свести все льготы для инвалидов, предусмотренные
данным Законом.
В
заключении
подведены
итоги
проведенного
исследования,
сформулированы основные теоретические выводы и рекомендации по
совершенствованию российского законодательства и иных нормативно­
правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере труда и
социального обеспечения инвалидов.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ
РАБОТЫ:
Монографии, учебники, учебные и научно-практические пособия
1. Жаворонков Р.Н. Правовое регулирование труда и социального
обеспечения инвалидов в Российской Федерации. Монография. - М.:
Фонд НИПИ, 2014. - 23,0 п.л.
2. Жаворонков Р.Н. Глава 9. «Пенсии по инвалидности», Глава 10
«Пенсии по случаю потери кормильца» // Право социального
обеспечения России: учебник для бакалавров. Отв.ред. Э.Г.Тучкова. М.: Проспект, 2014. - Общий объем - Авторский вклад - 1,0 п.л.
3. Жаворонков Р.Н. Глава 1.3. «Обеспечение по инвалидности» //
Международные и российские нормы пенсионного обеспечения:
сравнительный анализ.
Отв.ред. Э.Г.Тучкова, Ю.В.Васильева. Москва: Проспект, 2013.- Общий объем - 27,5 п.л., авторский вклад 2,0 п.л.
4. Жаворонков Р.Н.
Правовое регулирование инклюзивного
образования в Российской Федерации: научно-практическое пособие.
- Москва: Фонд НИПИ, 2012. - 3.75 п.л.
5. Жаворонков Р.Н. Рабочая программа учебной дисциплины «Правовые
и экономические основы инклюзивного образования»: учебно­
методическая разработка // Зарегистрировано в Учебном управлении
Московского городского психолого-педагогического университета
28.11.2011 № 2043 на правах учебно-методического электронного
49
издания.
-
М.:
МГППУ,
2011.-
1,4
п.л.
Режим
доступа.
http ://mgppu.ru/educati on/magistratura.php
6. Жаворонков Р.Н. Фонд оценочных средств по дисциплине «Правовые
и экономические основы инклюзивного образования»: учебно­
методическая разработка // Зарегистрировано в Учебном управлении
Московского городского психолого-педагогического университета
30.11.2011 № 2158 на правах учебно-методического электронного
издания.
- М.: МГППУ, 2011.- 2,0п.л. Режим доступа
http://mgppu. ru/education/magistratura. php
7. Жаворонков Р.Н. Сравнительно-правовой анализ федерального
законодательства РФ в области реабилитации и социальной защиты
инвалидов и Конвенции ООН о правах инвалидов: научно­
практическое пособие. - М.: Издательство «Папирус», 2009. - 25.7 п.л.
8. Жаворонков Р.Н., Соболева А.К. Тема 14. «Дискриминация по
признаку инвалидности и состоянию здоровья» // Защита личности от
дискриминации: методические рекомендации для преподавателя. М.: Новая юстиция, 2009. - Общий объем - 10,0 п.л., авторский вклад
- 1.0 п.л.
9. Жаворонков Р.Н. Правовые основы социальной защиты инвалидов:
учебное пособие. - М.: МГППУ, 2008. - 8.1 п.л.
10. Жаворонков Р.Н. Социальная защита инвалидов: сборник
нормативных актов // Сост. Жаворонков Р.Н. - М.: МГППУ, 2008. 13.3 п.л.
11. Ж аворонков Р.Н., Зарецкий В.К. Правовые основы социальной
защиты инвалидов: учебная программа для детей-инвалидов старшего
возраста. - М.: МГППУ, 2008. - Общий объем - 4.5 п.л., авторский
вклад - 3.0.п.л.
12. Ж аворонков Р.Н., Зарецкий В.К. Правовые основы социальной
защиты инвалидов: учебная программа для родителей детейинвалидов. - М.: МГППУ, 2008. - Общий объем 4.5 п.л., авторский
вклад - 3,0 п.л.
Статьи, опубликованные в журналах, рекомендуемых ВАК России
13. Жаворонков Р.Н. Законодательное регулирование порядка оказания
реабилитационных услуг инвалидам // Журнал российского права. 2013. - № 1. - 0,7 п.л.
14. Ж аворонков Р.Н.Правовое регулирование образования лиц с ОВЗ:
противоречия и перспективы // Дефектология. - 2013. - № 3. - 0,7 п.л.
15. Жаворонков Р.Н. Пути реформирования законодательства о
трудовых пенсиях по инвалидности // Актуальные проблемы
российского права. - 2012. - № 4. - 0,45п.л.
16. Жаворонков Р.Н. Конвенция о правах инвалидов: критический
анализ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного
правоведения. - 2012. - № 5. - 1,0 п.л.
50
17. Жаворонков
Р.Н.
Международно-правовое
регулирование
социального обслуживания инвалидов // Социальное и пенсионное
право: Научно-практическое и информационное издание. - 2012. - №
3. - 0,26 п.л.
18. Жаворонков Р.Н.
Правовое регулирование труда инвалидов в
документах МОТ // Человек и труд. - 2012. - № 10. - 0,6 п.л.
19. Жаворонков Р.Н. Совершенствование правового регулирования
труда инвалидов // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. - №
10.- 0,48 п.л.
20. Жаворонков Р.Н. Определение понятия «инвалид» на современном
этапе развития российского общества // Дефектология. - 2011. - № 6.
- 0,8 п.л.
21. Жаворонков Р.Н. Развитие инклюзивного образования в России на
современном этапе: социально-правовые аспекты // Психологическая
наука и образование (электронный журнал). - 2011. - №4. - 0,66 п.л.
Режим доступа. http://psyjournals.ru/psyedu_ru/2011/n4/index.shtml
22. Жаворонков Р.Н. Трудовой договор с недееспособным лицом:
теория и реальность // Человек и труд. - 2011. - № 9. - 0,46 п.л.
23. Жаворонков Р.Н. О приобретении страхового стажа, необходимого
для установления трудовой пенсии по инвалидности // Журнал
российского права. - 2011. - № 3. - 0,4 п.л.
24. Жаворонков Р.Н. Понятие «трудоспособность» в контексте
социальной защиты инвалидов в России: XVII-XXI вв. // Человек и
труд. - 2010. - № 10. - 0,4 п.л.
25. Жаворонков Р.Н. Меры, которые необходимо принять государству
для реализации положений Конвенции об образовании (Сообщение 3)
// Дефектология. - 2009. - № 6.- 0,7 п.л.
26. Жаворонков Р.Н. Меры, которые необходимо принять государству
для реализации положений Конвенции об образовании (Сообщение 2)
// Дефектология. - 2009. -№ 5. - 0,7 п.л.
27. Жаворонков Р.Н. Механизм реализации права инвалидов на
образование, закрепленный в Конвенции о правах инвалидов //
Дефектология.- 2009.- № 4. - 0,7 п.л.
28. Жаворонков Р.Н. Реализация права детей-инвалидов на образование
(европейская практика и российский опыт) // Человек и труд. - 2005. № 9. - 0,7 п.л.
51
Зарубежные публикации
29. Жаворонков
Р.Н.
Проблемы
правового
регулирования
предотвращения дискриминации в трудовых отношениях в России //
Современные научные достижения: Материалы международной
научно-практической конференции, Прага, 27 января-5 февр. 2013. Praha : Publishing House “Education and Science” s.r.o., 2013. - 1,12 п.л.
30. Жаворонков Р.Н. Технология инклюзивного образования инвалидов,
применяемая в вузах США. Монография. - Саарбрюккен: LAP
LAMBERT Academic Publishing GmbH & Co. KG, 2011.- 6.7 п.л.
31. Zhavoronkov R. «Russian Federation» (Российская Федерация) //
International Disability Rights Monitor: Regional Report of Europe 2007 .
- Chicago.: International Disability Network, 2007. (Международный
мониторинг прав инвалидов: Региональный доклад по Европе 2007. Чикаго: Международное объединение инвалидов, 2007). На
английском языке - Авторский вклад - 3,0 п.л.
Публикации в иных изданиях
32. Жаворонков Р.Н. Реализация функций трудового права и права
социального обеспечения при правовом регулировании труда и
социального обеспечения // Материалы Х международной научно­
практической
конференции
Московского
государственного
юридического университета им. О.Е.Кутафина «Функции трудового
права и права социального обеспечения в условиях рыночной
экономики». - М.: Проспект, 2014. - 0,9 п.л.
33. Жаворонков
Р.Н.
Некоторые
вопросы
совершенствования
законодательства
о
социальной
защите
инвалидов
//
Конституционные основы трудового права и права социального
обеспечения: состояние и перспективы: материалы XIV Ежегодной
международной научно-практической конференции юридического
факультета МГУ имени М.В.Ломоносова и V Международной научно­
практической конференции «Кутафинские чтения» Московского
государственного юридического университета имени О.Е.Кутафина:
«Конституционализм и правовая система России: итоги и
перспективы» (секция трудового права и права социального
обеспечения) / под общ.ред. д.ю.н., проф. А.М.Куренного, сост. д.ю.н.,
проф. А.М.Куренной, к.ю.н., доц. О.А.Шевченко, М.А.Тангин. - М. :
Проспект, 2013. - 544 с. - 0,6 п.л.
34. Жаворонков Р.Н.
Разумное приспособление как средство
определения
пределов
обязанности
работодателя
создавать
специальные условия труда для инвалидов // Пути реализации в
России программы достойного труда и достойного социального
52
35.
36.
37.
38.
39.
40.
обеспечения: Андреевские чтения, посвященные 90-летию со дня
рождения крупнейшего ученого, заслуженного деятеля науки РСФСР
Виталия Семеновича Андреева: материалы IX Международной
научно-практической конференции / под общ.ред. д-ра юрид.наук,
проф. К.Н.Гусова. - Москва: Проспект, 3013. - 0,6 п.л.
Жаворонков Р.Н.
Правовое регулирование инклюзивного
образования в Федеральном законе «Об образовании в Российской
Федерации» 2012 года // Инклюзивное образование: практика,
исследования, методология: Сборник материалов II Международной
научно-практической конференции / Отв.ред. Алехина С.В. - М.: ООО
«Буки Веди», 2013. - 0.4 п.л.
Жаворонков
Р.Н.
Проблемы
правового
регулирования
стационарного социального обслуживания инвалидов в Российской
Федерации
//
Право в современном мире: Материалы
международной научно-практической конференции, Екатеринбург, 7
дек. 2012 г. - В 2 ч. - Ч.2: Современные проблемы административного,
финансового и информационного права, современные проблемы
трудового права и права социального обеспечения. Ек.: Ур.ин-тфилиал РАНХ и ГС при Правительстве РФ, 2012. - 0,9 п.л.
Жаворонков Р.Н. Пути включения лиц с ограниченными
возможностями здоровья в систему общего образования
//
Экономика XXI века: модернизация в аспекте глобализации:
Материалы международной научно-практической конференции (28
февраля 2012 г.) - в 2-х ч. - Ч. 1 / Отв. ред. А.Н. Плотников. Саратов: Издательство ЦПМ «Академия Бизнеса», 2012. - 0,5 п.л.
Жаворонков Р.Н. К вопросу об отраслевой принадлежности
правовых норм, регулирующих предоставление социальных услуг //
Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере
наемного труда и социального обеспечения: Материалы
VIII
международной научно-практической конференции / под общей ред.
К.Н. Гусова; сост. канд. юрид. наук, доц. О.А. Шевченко, канд. юрид.
наук, преп. М.И. Акатнова. - М.: Проспект, 2012. - 0,4 п.л.
Жаворонков Р.Н. Некоторые аспекты правового регулирования
труда инвалидов // Материалы III Международной научно­
практической конференции «Кутафинские чтения» МГЮА имени О.Е.
Кутафина «Юридическая наука как основа правового обеспечения
инновационного развития России». Секция трудового права и права
социального обеспечения. Сборник тезисов / отв. ред. К.Н. Гусов,
состав. О.А. Шевченко. - М.: 2012. - 0,15 п.л.
Жаворонков Р.Н.
Совершенствование порядка предоставления
реабилитационных услуг и технических средств реабилитации
инвалидам // Материалы IV Международной научно-практической
конференции «Кутафинские чтения». Секция трудового права и права
социального
обеспечения:
сб.тезисов/отв.ред.
К.Н.Гусов,
53
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
сост.О.А.Шевченко.М.,: Издательский центр МГЮА имени
О.Е.Кутафина, 2012. - 0,25 п.л.
Жаворонков Р.Н. Российское законодательство о трудовых пенсиях
по инвалидности и Конвенция МОТ № 102: сравнительно-правовой
анализ некоторых положений // Международное, российское и
зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении:
современное состояние (сравнительный анализ) / под ред. К.Н.
Гусова. - М.: Проспект, 2011. - 0,53 п.л.
Жаворонков
Р.Н.
Правовое
регулирование
инклюзивного
образования в проекте нового закона «Об образовании» //
Инклюзивное образование: методология, практика, технология:
Материалы международной научно-практической конференции (20 22 июня 2011, Москва) / Московский городской психолого­
педагогический университет, Редкол.: С.В. Алехина и др. - М.:
МГППУ, 2011. - 0.1 п.л.
Жаворонков Р.Н. Организация инклюзивного образования лиц с ОВЗ
в России на современном этапе // Материалы международной научно­
практической конференции «Актуальные проблемы психологической
реабилитации лиц с ограниченными возможностями здоровья». - М.:
2011. - 0,34 п.л.
Жаворонков Р.Н. Европейская конвенция о защите прав человека и
основных свобод как средство гарантии соблюдения прав инвалидов //
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод:
итоги и перспективы: Материалы Международной научно практической конференции, 20-21 октября 2010 г. / под ред. Т.А.
Сошниковой. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2010. - 0,2 п.л.
Жаворонков Р.Н. Конвенция о правах инвалидов как новый этап
развития международного законодательства о социальной защите
инвалидов. // Современное состояние законодательства и науки
трудового права и права социального обеспечения: Материалы 6-й
Международной научно-практической конференции / под ред. К.Н.
Гусова. - М.: Проспект, 2010. - 0,5 п.л.
Жаворонков Р.Н. Правовое регулирование обеспечения доступности
среды жизнедеятельности для инвалидов: состояние и перспективы
развития
// Актуальные проблемы реабилитации инвалидов:
доступная среда - равные возможности. Сборник материалов научно­
практической конференции (20-21 мая 2010, Санкт-Петербург):
Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, СПбГУ «Центр
технических средств реабилитации, доступности городской среды и
физической культуры инвалидов» / Сост. И ред.: Шеломанова Т.Н.,
Владимирова О.Н. - СПб, 2010. - 0,4 п.л.
Жаворонков
Р.Н.
Перспективы
развития
российского
законодательства в связи с ратификацией Конвенции ООН о правах
инвалидов // Итоговый сборник материалов проекта «Система
54
48.
49.
50.
51.
52.
53.
реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями
в Российской Федерации». - М.: Папирус, 2009. - 1,0 п.л.
Жаворонков Р.Н. Технология высшего инклюзивного образования,
применяемая в Соединенных Штатах Америки. // Другое детство.
Сборник тезисов участников Второй Всероссийской научно­
практической конференции по психологии развития. - М.: МГППУ,
2009. - 0,4 п.л.
Жаворонков Р.Н. Конвенция о правах инвалидов и российское
законодательство - сходства и различия // Ежеквартальный бюллетень
«Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными
возможностями в Российской Федерации». - 2008, № 1. - 0,3 п.л.
Жаворонков Р.Н. Специфика правового регулирования высшего
образования инвалидов // Социально-реабилитационная инноватика:
теория, технологии, практика: Материалы научных годичных чтений
факультета социальной работы, педагогики и ювенологии (27 января
2007 г.) / Под ред. Л.И. Старовойтовой. - М.: Издательство РГСУ,
2007. - 0,4 п.л.
Жаворонков Р.Н. Концепция Института информационных и
гуманитарных технологий. Раздел 4. Нормативно-правовая основа
организации высшего профессионального образования инвалидов в
Институте // Образование и инвалидность: нормативно-правовые
аспекты и научно-практический опыт: Сборник научных трудов. Под
ред. С.Б. Малых. - М.: МГППУ, 2006 - 0,5 п.л.
Жаворонков Р.Н. Высшее образование инвалидов в Великобритании:
законодательство и правоприменительная практика // Образование и
инвалидность: нормативно-правовые аспекты и научно-практический
опыт: Сборник научных трудов. Под ред. С.Б. Малых. - М.: МГППУ,
2006. - 0,7 п.л.
Жаворонков Р.Н. Права инвалидов в области образования // Жизнь с
диагнозом? Сборник статей. - М.: МГППУ, 2005. - 0,5 п.л.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа