close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

(PDF, 336KB) - Институт труда и страхования РАНХиГС

код для вставкиСкачать
Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве
Михаил Крощенко, Юлиана Алексенцева
1. У России собственный путь: свои мигранты и свои законы
Согласно последним исследованиям Всемирного банка, Россия по
притоку иммигрантов занимает второе место в мире, уступая только США1.
Общая численность иностранных граждан в нашей стране, включая
находящихся нелегально, оценивается экспертами от 5 до 12 млн. человек.
Россия имеет небольшой опыт регулирования внешней иммиграции по
сравнению с другими странами. Советское законодательство было
ориентировано на управление человеческими ресурсами внутри страны
(лимит прописки, организованный набор). Ограничения для иностранных
граждан в явном виде вводились лишь на определенные периоды (например,
ограничение иммиграции в период НЭПа или запрет на брак с иностранными
гражданами в 1947-53 гг.).
После распада СССР экономическая ситуация в ряде бывших советских
республик была существенно тяжелее, чем в России. Кроме того,
«самоопределение» наций в новых суверенных государствах нередко
сопровождалось негативными реакциями в отношении некоренного
населения.
Россия, будучи многонациональным государством, стала центром
притяжения для бывших соотечественников2. Но, несмотря на значительное
число беженцев, миграционные процессы на постсоветском пространстве все
же остаются преимущественно «вынужденной экономической миграцией».
Хотя Россия столкнулась с проблемами притока мигрантов более 20
лет назад, базовые основы законодательства в сфере миграции многие годы
не подвергались пересмотру. Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X «О
правовом положении иностранных граждан в СССР» действовал вплоть до
2002 года, когда был принят действующий ныне Федеральный закон «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Другой ранее действовавший советский закон был отменен вступившим в
силу Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию» только в 1996 году. С 1991 по 2002 год
применялись Правила пребывания иностранных граждан в СССР.
При разработке новой системы норм, регулирующих внешнюю
иммиграцию, российским законотворцам приходилось ориентироваться на
зарубежный опыт, адаптируя его к отечественным условиям. Некоторые
Первая десятка стран, принимающих мигрантов: США, Российская Федерация, Германия,
Саудовская Аравия, Канада, Великобритания, Испания, Франция, Австралия, Индия (Migration and
Remittances Factbook 2011. S.E.)
2
Если зимой 1988-89 гг. общая численность беженцев составляла около 422 тысяч человек, то уже
на 15 сентября 1991 г. в стране их насчитывалось более 700 тысяч, зарегистрированных в качестве
вынужденно покинувших места постоянного проживания из-за острых межнациональных столкновений
(Г.Ф. Морозова «Современные миграционные явления: беженцы и эмигранты», 1992)
1
положения Федерального закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» явно заимствованы из действовавшего в
начале века в Испании Закона 4/2000 от 11 января «О защите прав и свобод
иностранцев и их социальной интеграции».
За последнее десятилетие подходы к регулированию иммиграции, в
том числе привлечения иностранной рабочей силы, в западноевропейских
странах существенно изменились. Российское законодательство в сфере
миграции также претерпело существенные изменения в 2006 и 2010 годах.
Возникли новые решения, способствующие более эффективному управлению
миграционными процессами.
Хотя иммиграционный режим, введенный для граждан государствучастников безвизового пространства в рамках СНГ, является
беспрецедентным по либеральности, большая часть инноваций внедряется в
России только после их апробации европейскими соседями.
Страны «классической иммиграции» (к ним относят США, Канаду,
Австралию и Новую Зеландию) до 1980-х годов были ориентированы на
привлечение постоянных мигрантов. В то время как страны Старого Света до
недавнего времени в качестве приоритета миграционной политики
рассматривали временную миграцию. Однако, за последнее десятилетие
привлечение временных мигрантов в страны «классической миграции»,
также как и привлечение постоянных мигрантов в странах Европы заметно
расширилось.
Рассматривая механизмы регулирования миграционных процессов
развитых стран, мы также выделим два основных направления миграционной
политики: содействие постоянной иммиграции и привлечение временных
трудовых мигрантов.
В каждой преимущественно принимающей мигрантов стране (country
of destination), независимо от того, какие мигранты привлекаются
(постоянные или временные), исторически сформировался собственный
набор инструментов регулирования. Все преимущественно принимающие
страны, как правило, преследуют одну и ту же цель: восполнение дефицита
рабочей силы. Гуманитарная составляющая миграционной политики всегда
уступала экономическим соображениям.
Изменения экономической ситуации в стране, определяющие динамику
соотношения спроса и предложения на рынке труда, отражаются на
иммиграционной политике. В период экономического роста она
ориентирована
на
привлечение
необходимого
количества
квалифицированных иностранных работников, не угрожая при этом
интересам национальных кадров. В период рецессии актуальными становятся
ограничительные меры.
Квотирование – один из «древнейших» механизмов регулирования
иммиграции. Демографический спад и нехватка трудовых ресурсов в
развитых странах в сочетании с ростом нелегальной иммиграции обусловили
тенденцию к отказу от ограничительных методов регулирования миграции в
пользу более «тонких» инструментов. Однако ухудшение экономической
ситуации и рост безработицы в 2008-2009 гг. привели к тому, что
квотирование все чаще вновь обсуждается как эффективный способ защиты
национального рынка труда от наплыва иностранных работников.
Но даже в период либерализации миграционного законодательства от
квот не отказывались полностью, если они ранее применялись. Квотирование
сегодня используется в ряде стран, таких как: Австрия, Италия, Португалия,
Швейцария, Россия, США, Германия. Однако система квотирования в
каждой стране имеет свои особенности. Наиболее интересными для анализа
являются попытки сочетания ограничительного механизма квот с
селективными методами.
Самостоятельным направлением иммиграционной политики стало
противодействие нелегальной миграции. Хотя борьба на этом «фронте»
продолжается с переменным успехом со времен введения первых
ограничений на въезд иностранцев, разнообразие форм и методов,
применяемых на национальном и международном уровне, заслуживает
отдельного рассмотрения.
Именно западноевропейские страны, столь привлекательные для
мигрантов высоким уровнем жизни и социальной защиты, а также
либеральными законами, первыми осознали ошибки, реализуемой прежде
политики, направленной на привлечение трудовых ресурсов из-за рубежа.
Сегодня Австрия, Дания, Германия, Финляндия, Нидерланды, Франция и
другие государства реализуют программы социальной интеграции как для
прибывающих мигрантов, так и уже находящихся в стране. Интеграционные
мероприятия могут включать обучение государственному языку, изучение
истории и традиций страны, содействие в профессиональной ориентации и
даже профессиональную подготовку.
Весьма актуальной остается проблема защиты прав мигрантов в
странах назначения. Сюда относятся как трудовые, так и социальные права, в
том числе возможность доступа к социальной инфраструктуре и обеспечение
жильем.
В этой статье авторы попытались сопоставить современные практики
миграционного регулирования в России и других странах. Особый акцент
при анализе был сделан на трудовой иммиграции и проблемах, с которыми
сталкиваются разные страны в процессе привлечения трудовых мигрантов.
Помимо оценки удачного и не вполне эффективного применения
зарубежного опыта, авторы постарались выявить новые подходы, которым
прежде не уделялось внимания, но они, по нашему мнению, могли бы быть
использованы в России.
2. Постоянная иммиграция: добро пожаловать или посторонним
вход воспрещен
Известный факт, что население обеих Америк сформировалась почти
полностью за счет иммигрантов из Европы, Азии и Африки. Уже 135 лет
власти США предпринимают максимум усилий, чтобы замедлить приток
иммигрантов.
Примечательно, что США уже в 1875 году начали ограничивать
иммиграцию в отношении преступников и проституток. Но уже через четыре
года лимиты на иммиграцию связываются с конкретной нацией – китайцами.
С 1882 года был принят «Акт об исключении китайцев», запрещавший их
въезд и натурализацию. Ограничение для выходцев из Китая
просуществовало до 1965 года3. В 1917 году США ограничили иммиграцию
индусов, бирманцев, таиландцев, малайцев, арабов и афганцев. В 1924 году
были введены квоты на иммиграцию по каждой стране. Квоты определялись
по результатам переписи населения4.
Сегодня жесткая система квот в США уравновешивается сложной
категоризацией мигрантов. Квоты на постоянное проживание различаются по
категориям иммигрантов в зависимости от наличия родственников-граждан
или резидентов в США или возможностей занятости в стране. Квота на
выдачу «карт постоянных жителей» (грин-карт) на 2010 год составила 226
тысяч виз. С учетом поступивших заявлений на постоянное жительство для
каждой категории рассчитан примерный период ожидания: от 2 до 11 лет.
При квотировании постоянной иммиграции лиц, имеющих
родственников в США, учитываются: статус родственника (гражданство или
грин-карта), степень родства (близкие родственники не квотируются
вообще), возраст (преференции лицам до 21 года), состояние в браке
(преференции не состоящим в браке).
С учетом перспектив занятости в США выделены 5 категорий
мигрантов. В качестве критериев для первых трех категорий использованы:
профессиональные достижения и способности мигранта, уровень
профессионального образования и опыт работы. Чем выше квалификация,
тем короче период ожидания грин-карты. Отдельные небольшие квоты
установлены для инвесторов и для мигрантов, не относящихся к
«приоритетным категориям». Общая квота по 5 категориям составила на
2010 г. 140 тысяч виз, из которых первые три категории в равных долях
формируют 85,8%.
В Российской Федерации квотируется выдача не разрешения на
постоянное проживание – вида на жительство, а разрешения на временное
проживание, получение которого является обязательным для последующего
оформления статуса постоянно проживающего. Таким образом,
иностранному гражданину, желающему жить в России постоянно и в
перспективе получить российское гражданство, необходимо сначала
получить разрешение на временное проживание, которое выдается сроком на
3 года. В период временного проживания иностранный гражданин может
претендовать на получение вида на жительство, которое выдается сроком на
5 лет. После пятилетнего постоянного проживания в стране иностранный
гражданин может подать ходатайство о гражданстве.
3
В. Милевский «Китайские трудовые эмигранты. Исторические параллели»/Международное
обозрение «Восток+Запад» (http://www.eastwest-review.com)
4
История США – история иммиграции (http://smbr.ru/sg/is.htm)
Квота на выдачу разрешений на временное проживание (на 3 года)
составила в 2010 году почти 160 тысяч разрешений. При этом существуют
«неквотируемые» льготные категории: бывшие граждане СССР, лица,
родившиеся в России, супруги граждан России, нетрудоспособные родители
граждан России, дети нетрудоспособных родителей-граждан России,
инвесторы,
военнослужащие
Российских
Вооруженных
Сил,
соотечественники-участники государственной программы переселения,
несовершеннолетние дети граждан России, иностранные граждане, имеющие
детей, состоящих в российском гражданстве, и другие. Соответственно
указанные категории имеют возможность претендовать на получение вида на
жительство через год.
Перечень льготных категорий в значительной степени ориентирован на
социально-уязвимые
категории
(дети,
нетрудоспособные
или
недееспособные лица), но при этом содержит и экономически обоснованные
исключения (инвесторы, военнослужащие по контракту, соотечественники).
Хотя в социальном аспекте российские нормы-исключения превосходят
законодательство США, но «профессиональных преимуществ» для
иностранных граждан, желающих жить в России постоянно, до недавнего
времени не устанавливалось.
Только с июля 2010 года у высококвалифицированных специалистов,
чье вознаграждение составляет не менее 2 млн. рублей в годовом
исчислении, появилась возможность получения вида на жительства на весь
период трудовой деятельности в России без соблюдения общих требований
по временному проживанию.
По заявкам работодателей г. Москвы более 4,6 тысяч иностранных
менеджеров и специалистов будут получать заработную плату от 168 тысяч
рублей в месяц. В первой «десятке» стран происхождения дорогостоящих
высококвалифицированных специалистов: Великобритания, США, Германия,
Франция, Украина, Япония, Италия, Нидерланды, Канада, Австралия. Из них
2,8 тысяч – руководители различного уровня. Остальные менеджеры и
специалисты.
К сожалению, Россия не настолько привлекательна для постоянного
жительства, чтобы конкурировать со странами Западной Европы, Северной
Америки, Австралией. Для выходцев из стран СНГ, которые могут
заработать от 2 млн. рублей в год, также может оказаться предпочтительнее
эмиграция в эти страны.
В
Австрии
для
высококвалифицированных
специалистов
предусмотрено специальное разрешение - «разрешение на проживание для
ключевых управленцев». Для этой категории основным критериям является
назначение на должность управляющего в австрийскую компанию. Уровень
заработной платы, выплачиваемой такому менеджеру, должен быть не ниже
2,5 тысяч евро в месяц.
В законодательстве США для высококвалифицированных иностранных
специалистов, имеющих выдающиеся достижения, научные степени и т.д.,
устанавливаются квоты, но период ожидания грин-карты для указанных
категорий гораздо меньше (за счет меньшего числа претендентов).
Необходимость расширения управляемой иммиграции в Россию
диктуется объективными факторами. Демографические прогнозы не
обещают улучшения ситуации ни в ближайшие годы, ни в долгосрочной
перспективе.
Пенсионная система в России давно находится на краю пропасти.
Только за счет вливаний из федерального бюджета Пенсионному фонду до
сих пор удается избежать возврата к ситуации 90-х гг.: задолженности по
социальным выплатам пенсионерам.
Действующее российское законодательство освободило работодателей,
привлекающих временных трудовых мигрантов, от необходимости уплаты
страховых взносов на заработную плату иностранных граждан. Эта решение
вполне справедливо, учитывая, что сам временный характер пребывания в
стране не предполагает использования системы пенсионного, медицинского
и социального страхования5. Но понимая, что текущие выплаты пенсионерам
в российской «псевдостраховой» пенсионной системе целиком зависит от
занятых в экономике, потеря 1,7 миллиона потенциальных плательщиков
представляется не самым лучшим решением.
В России, по примеру некоторых европейских стран (Франции и
Германии), в последнее время все чаще обсуждаются вопросы об увеличении
пенсионного возраста. Подобная мера лишь оттянет неизбежный кризис
пенсионной системы на несколько лет.
Не только пенсионная система, но и страховая медицина, и социальное
страхование пострадает в результате снижения доли трудоспособного
населения. Остается повышать ставки страховых взносов, что в свою очередь
не способствует развитию экономики, и особенно, малого бизнеса.
Меры, направленные на повышение рождаемости, дадут результаты
через два десятка лет, а решать проблему нужно уже сегодня. Единственным
разумным
решением
остается
стимулирование
иммиграции
квалифицированных иностранных работников на постоянное место
жительства в Россию. И в этом вопросе нашей стране уже приходится
конкурировать с Западной Европой, лидеры стран которой намного раньше
осознали грядущие перемены.
Конечно, нельзя говорить о том, что Россия ничего не делает для
стимулирования постоянной иммиграции. Ранее мы упомянули о новейшей
инициативе в отношении высококвалифицированных специалистов.
Государственная программа по содействию переселению соотечественников,
проживающих за рубежом, несмотря на все негативные оценки ее
выполнения, также является хотя бы попыткой наладить приток мигрантов.
Однако, самым «эффективным» и оригинальным стимулированием
постоянной иммиграции оказались административные барьеры, связанные с
Социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний
в отношении временных трудовых мигрантов сохранено
5
оформлением разрешительных документов для работы в России. При всем
декларируемом либерализме российского миграционного законодательства в
отношении граждан «безвизовых» стран сложность административных
процедур в сочетании с коррупцией толкают иностранных граждан на
заключение фиктивных браков в целях получения статуса постоянно
проживающего.
Российская Федерация только начинает формировать механизмы
управления привлечением мигрантов на постоянное место жительства.
Процесс этот движется с большим трудом, и в сложившейся ситуации
полезно обратить внимание на некоторые моменты политики в отношении
постоянных иммигрантов, которую проводят в США.
«Граница квотирования», по примеру североамериканских штатов,
может быть перенесена с временного на постоянное проживание. То есть
объектом квотирования в этом случае становится вид на жительство.
Первоначально квота может составлять 100-120 тысяч человек, но
постепенно увеличена. Поскольку при получении вида на жительство,
иностранный гражданин получает доступ к системе социального и
медицинского страхования, а при получении российского гражданства – к
государственным гарантиям и социальной инфраструктуре регионов и
муниципальных образований, то жесткие ограничения должны сохраняться.
Наличие «очереди» из тех иностранных граждан, которые хотят проживать в
России, позволит оценить миграционную привлекательность страны, а также
более точно сформулировать критерии для отбора мигрантов.
Целесообразно отказаться от разрешений на временное проживание.
Период временного проживания в целях трудовой деятельности иностранных
граждан может быть увеличен до 3 лет. Самому понятию «временное
пребывание» целесообразно вернуть его первоначальный смысл и период 90
суток. При этом разрешение на работу, оформляемое при наличии
приглашения от работодателя или договора, может давать право
иностранному гражданину временно проживать в России на период действия
договора. Этот вопрос более подробно будет рассмотрен позднее.
Исходя из экономической целесообразности регулирования постоянной
иммиграции, очевидно, что России нужны высококвалифицированные
рабочие и специалисты. Для этого миграционная политика в отношении
постоянных мигрантов должна стать селективной.
Поскольку применение селективных механизмов регулирования, как
правило, охватывает и постоянную и временную иммиграцию, то ее
целесообразно рассмотреть вместе с вопросами привлечения временных
иностранных работников.
3. Привлечение иностранных работников: кто здесь временные?
Симулирование постоянной иммиграции может позволить ежегодно
увеличивать численность собственных трудовых ресурсов на 100-200 тысяч
человек. Однако, текущий дефицит рабочей силы по-прежнему придется
покрывать за счет привлечения временных работников из-за рубежа.
В России численность временных иностранных работников, включая
нелегалов, в десятки раз выше, чем существующие квоты на временное
проживание.
Для сравнения в США квоты на временных иностранных
работников сопоставимы с квотами на выдачу грин-карт по критериям
занятости. Квота на выдачу виз для иностранных работников, нанимаемых на
кратковременные (не более года) или сезонные работы составляет 66 тысяч в
год. Кроме того, Правительством США устанавливаются квоты на
временных иностранных работников сроком до 6 лет. Это квота составляет
65 тысяч в год. Для этих иностранных работников действует
образовательный ценз – не ниже колледжа.
Оборот временных работников в течение шестилетнего периода в США
может составить до 456 тысяч человек. За этот же период может быть выдано
840 грин-карт лицам, отобранным по критериям перспективной занятости.
В России квотируются приглашения на въезд для иностранных
работников из визовых стран, а также разрешения на работу. В 2008 году
квота на выдачу разрешений на работу была установлена в размере 3,4 млн.
разрешений, в 2009 - 3,9 млн. разрешений, на 2010 год - 1,9 млн. разрешений,
на 2011 - 1,7 млн. разрешений.
При этом временно пребывать и работать иностранный гражданин
может не более одного года.
Процедура получения разрешительных документов для найма
временных, кратковременных или сезонных работников в США достаточно
сложна как для работодателя, так и для мигранта. Только при наличии
положительного решения Департамента труда, который проводит оценку
ситуации с обеспеченностью рабочей силой, работодатель может обратиться
в Службу иммиграции и натурализации. В случае одобрения последней
мигранту может быть выдана соответствующая виза.
Аналогичный подход применяется и в Российской Федерации при
привлечении иностранных работников, прибывающих в визовом порядке.
Работодатель должен обратиться в органы службы занятости населения для
получения заключения о привлечении иностранных работников, содержащее
положительное, либо отрицательное решение. Если на российском рынке
труда не будет подходящего работника, работодатель получает
положительное заключение и может обратиться в миграционную службу за
разрешением на привлечение мигрантов.
Проверка на наличии на местном рынке труда национальных трудовых
ресурсов при привлечении иностранных работников из «безвизовых» стран
происходит при формировании квоты.
Сам механизм квотирования в России давно критикуется и
работодателями, и экспертами. Ежегодно специалисты региональных
уполномоченных органов и Минздравсоцразвития России определяют
предельные количества приглашений на въезд и разрешений на работу. При
этом несколько лет формирование квот фактически выполняло функции
мониторинга рынка труда. Только с наступлением финансового кризиса
квота стала выполнять свои ограничительные функции.
Предложения по объемам привлечения временных иностранных
работников готовятся на региональном уровне и могут носить как
экономический, так и политический характер. Для иллюстрации
политического характера принятия экономических решений лучше всего
подходит ситуация в г. Москве, когда объем квоты определяется еще до того,
как рассмотрены заявки работодателей.
Проблема экономической несостоятельности действующего механизма
квотирования заключается в том, что предложения по квотам формируются
почти за полгода до наступления квотируемого периода. При этом оценка
ситуации на рынке труда не может быть объективной, так как за это время
могут появиться российские безработные, которые могли занять вакантные
рабочие места, либо могут появиться необеспеченные рабочей силой новые
вакансии.
Ежегодно работодатели и иностранные работники вынуждены
проходить многоступенчатую административную процедуру дл оформления
разрешительных документов на работу. Хотя, очевидно, что большинство
иностранных работников, которые трудятся сегодня в России, приедут сюда
и на следующий год. Они не могут получить разрешение на временное
проживание, так как квота на выдачу этих разрешений очень мала.
Иностранные работники вынуждены ежегодно выезжать, чтобы не нарушать
миграционное законодательство, либо приобретать миграционные карты с
отметками о въезде в аэропортах и на вокзалах.
США и Россия, как отмечалось ранее, занимают первые два места по
числу иммигрантов. Огромная доля среди них – нелегальные мигранты.
Россия всегда старается ориентироваться на опыт развитых стран, но не
всегда заимствует оптимальные механизмы.
В предыдущем разделе мы говорили о нецелесообразности
квотирования временного проживания и выдачи самого разрешения на
временное
проживание.
Напротив,
представляется
оптимальным,
дифференцировать разрешения на работу: для временных работников на
период до трех лет, для кратковременных работников – сроком до 1 года и
для сезонных мигрантов – на 3-4 месяца.
При привлечении временных иностранных работников (равно как и для
постоянной иммиграции) необходимо применять селективные методы
отбора, в том числе балльную систему оценок, как например, в Австралии
или Великобритании.
Опыт отбора временных мигрантов в Австралии интересен тем, что
одним из ключевых критериев является профессия (специальность). Если
иностранный работник обладает профессией (специальностью), которая
внесена в перечень квалифицированных профессий, востребованных на
рынке труда, то соискатель получает дополнительные баллы. Предпочтение
отдается иностранным гражданам, имеющим узко специализированное
образование.
В основе отбора иностранных работников в Великобритании также
лежит балльная система оценок, критериями для которой являются возраст,
образование, уровень предыдущих заработков, обучение и опыт работы в
Соединенном Королевстве.
При этом прошедшие отбор иностранные граждане имеют возможность
приезда в страну в поисках работы без приглашения работодателя.
Первоначальный период пребывания в Великобритании составляет один год,
в дальнейшем этот срок может быть продлен еще на три года, с перспективой
получения статуса постоянного жителя страны.
В мире применяются и другие селективные механизмы, которые
функционируют одновременно с квотами.
В этой связи интересен и опыт Италии, где помимо квот, важным
инструментом регулирования притока временных иностранных работников
являются двусторонние соглашения о сотрудничестве со странами выезда
(Тунис). Эти страны получают «привилегированные квоты». Мигранты из
этих стран более защищены. Ежегодная квота на таких работников
составляет около 170 тысяч человек.
С 2007 года в Российской Федерации также предусмотрена
возможность распределения квот по странам происхождения мигрантов. Но
по политическим соображениям квоты было решено распределять только в
профессионально-квалификационном разрезе.
Руководствуясь положениями статьи 4 Соглашения между
Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской
Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихсямигрантов, согласно которым в зависимости от ситуации на рынке труда
полномочные органы ежегодно будут устанавливать по взаимному согласию
годовую численность трудящихся-мигрантов, руководство Киргизии
обращалось к России с предложением установить квоту для трудовых
мигрантов в размере 500 тысяч человек. Но российские власти пока оставили
это предложение без ответа.
До недавнего времени квоты на иностранных работников в России
были экономическим механизмом, но необходимо ли сегодня, чтобы они
стали внешнеполитическим инструментом?
4. Иностранные работники, которые нам нужны: приглашать
квалифицированных или запретить неквалифицированных
Если взглянуть на общую ситуацию на мировом рынке труда, то
трудящиеся-мигранты сегодня значительно отличаются от тех, которые
«искали лучшей доли» несколько десятков лет назад. Современные трудовые
мигранты обладают образованием и необходимой квалификацией и могут
конкурировать с местным населением не только за счет оплаты труда, но и по
качественным показателям человеческого капитала - знаниям, умениям,
навыкам, мотивации к труду.
Независимо от того, назовем ли мы современный способ производства
экономикой знаний, либо объявим существующую общественную формацию
информационным обществом, остается фактом, что изменения структуры
экономики предъявляют более высокие требования к эффективности труда и
качеству рабочей силы. Работодателям требуется квалифицированные
работники, которые могут работать на новом оборудовании и применять
новые технологии.
Развитие информационных технологий и, как следствие, потребность в
IT-специалистах во всем мире значительно опережает подготовку кадров по
этому направлению. Никакой другой рынок труда так не подвергся
глобализации как рынок труда специалистов по информационным
технологиям. Язык программирования преодолел все языковые барьеры.
В связи с дефицитом специалистов в сфере информационных
технологий в Канаде была введена специальная программа, облегчающая
въезд работников, обладающих соответствующей квалификацией, не
требующая получения работодателями разрешения. При этом от работника
требуется знание французского или английского языка, наличие степени
бакалавра или диплома о двухлетнем профессиональном образовании и 2летний стаж работы в соответствующей области.
Специализированная программа по привлечению IT-специалистов
действует также в Австралии.
Но есть и другие причины, обусловившие структурный кадровый
дефицит. Так, например, острая нехватка медицинского персонала
наблюдается в ряде стран, в том числе в Австралии, Ирландии, России.
Для получения высшего медицинского образования и приобретения
необходимого для работы опыта требуется до 10 лет. Для работы необходимо
получить лицензию. Совокупные затраты на образование и интернатуру,
включая упущенные выгоды, не оправдываются финансовыми результатами.
Ситуация со средним медицинским персоналом обстоит не лучше. В эту
профессию можно идти только по призванию.
Специальная программа привлечения врачей и медсестер действует в
Ирландии. Разрешение на работу для лицензированного медицинского
персонала выдается без проведения проверки рынка труда. Тип
предоставляемого разрешения зависит от уровня заработной платы,
зафиксированного в рабочем контракте.
В Австралии для врачей и медицинских сестер предусмотрена
возможность ускоренного получения въездных виз, поскольку большинство
заявлений на визы в этой категории рассматриваются в приоритетном
порядке.
Иностранные спортсмены, переводчики и медицинские сестры могут
получать разрешения на работу в Италии без учета квот.
В России действует ежегодно утверждаемый перечень профессий
(специальностей, должностей) иностранных граждан - квалифицированных
специалистов, которые могут трудоустраиваться вне квот. Этот перечень
распространяется на работников из безвизовых стран.
С момента возникновения данный перечень был ориентирован не на
специалистов, а на руководителей. В 2009 году 15 из 17 позиций включенных
в указанный перечень, - топ-менеджмент и всего 2 позиции – инженеры. В
2010 году перечень должностей квалифицированных специалистов уже
насчитывает 30 наименований. Он дополнен научными работниками и
преподавателями.
В 2011 году в России будет работать более 3,7 тысяч генеральных
директоров, более 9,6 тысяч директоров предприятий и подразделений.
Иностранный работник может беспрепятственно получить разрешение
на работу по любой из профессий, которая входит в перечень (например,
генеральный директор, директор, президент, научный сотрудник, доцент,
старший преподаватель, инженер). При этом никто не станет выяснять,
обладает ли он необходимой квалификацией. Определение уровня
квалификации возлагается на работодателя.
Российская
модель
регулирования
иммиграции
по
своей
несбалансированности напоминает испанскую систему, где помимо
основного механизма регулирования – квот, существуют дополнительные,
которые уточняют первый или позволяют обойти его.
Одним из таких дополнительных инструментов в Испании является
Каталог дефицитных профессий, который дает точное представление о
положении дел на рынке труда.
Если профессия, по которой привлекается иностранный работник, не
включена в Каталог, работодателю следует зарегистрировать вакансию в
государственной службе занятости и доказать, что она не может быть занята
местным работником, прежде чем будет подан запрос о разрешении для
найма иностранного работника.
В некоторых странах предлагаемая работодателем заработная плата
становится определяющим критерием квалификации иностранных
специалистов.
Так, например, в Германии предусмотрены особые условия для
квалифицированных специалистов, получивших приглашение на работу.
Основным требованием для въезда в Германию в качестве
высококвалифицированного специалиста является уровень заработной платы
работника в своей стране, эквивалентный 85 тысяч евро в год.
С июля 2010 года в России был введен аналогичный критерий для
отнесения иностранных работников к категории высококвалифицированных
специалистов, что дает им ряд преференций, включая выдачу
разрешительных документов вне квот. Таким критерием у нас является
уровень заработной платы не менее 2 млн. рублей в годовом исчислении,
предусмотренный договором с российским работодателем. Работодатель пр
этом самостоятельно оценивает уровень квалификации иностранного
специалиста и несет соответствующие риски.
Неквалифицированная иностранная рабочая сила пока не меньше
востребована на рынке труда, чем высококвалифицированная, особенно в
Российской Федерации.
Инновационная экономика развивается неравномерно в различных
секторах. В сельском хозяйстве, промышленности, строительстве, сфере
торговли и услуг по-прежнему требуется неквалифицированный и
низкоквалифицированный труд. Возможно, через 50 лет подсобных рабочих,
грузчиков и уборщиков заменит робототехника, но сегодня это
малооплачиваемый, непрестижный ручной труд, на который соглашаются
мигранты, если ситуация на их родине совершенно бедственная.
Спрос на неквалифицированную рабочую силу в ряде отраслей
германской экономики определил необходимость расширения программ
сезонной миграции, временной работы по контракту, и привлечения
стажеров из стран, не входящих в Европейский Союз. Период занятости
неквалифицированных рабочих строго ограничен, и смена статуса их
пребывания в Германии невозможна. Период занятости нанимаемых
работников не превышает двух лет.
Также каналом притока неквалифицированной рабочей силы стала
программа au pair, в соответствии с условиями которой молодые люди в
возрасте до 25 лет могут оказывать германским семьям услуги по уходу за
детьми и ведению домашнего хозяйства. Период их пребывания и работы в
стране - до 1 года.
В
США
для
иностранных
работников,
нанимаемых
на
неквалифицированные кратковременные или сезонные работы действуют
разрешения сроком не более года.
В России нет специальных ограничений доступа на рынок труда для
неквалифицированных работников. Это гипотетически может решаться
административными мерами при установлении квот. Но для нашей страны
масштабное привлечение низкоквалифицированной рабочей силы из-за
рубежа является фактором риска для экономического развития.
Модернизация производства движется крайне медленно. Работодатели
используют иностранных работников, особенно из «безвизовых» стран как
дешевую рабочую силу.
С 2010 года в нашей стране начал действовать особый упрощенный
порядок привлечения иностранных работников для использования их труда в
домашнем хозяйстве, на личных приусадебных участках российских
граждан. Без учета квот и получения разрешений на работу на основании
патента иностранный работник, прибывший в безвизовом порядке, может
трудиться по договору с физическими лицами в качестве рабочего,
уборщика, садовника, сиделки, повара и т.д. То есть в отношении
неквалифицированной трудовой миграции мы можем даже говорить о
стимулировании со стороны государства.
Отсутствие образования и квалификации, как правило, сопровождается
трудностями адаптации в принимающей стране. Неквалифицированная и
низкоквалифицированная иностранная рабочая сила несет с собой ряд
проблем, самыми острыми из которых являются: нелегальная миграция,
принудительный труд.
5. Риски трудовой миграции и как с ними бороться
Одной из важнейших проблем использования иностранной рабочей
силы для многих стран является нелегальная миграция. В англоязычных
странах для обозначения этого явления используется термин «нерегулярная
миграция» (irregular migration), что определило наименование мероприятий
по урегулированию статуса нелегальных мигрантов как «регуляризация»,
«регулирование», «нормализация», «амнистия».
Такие программы реализовывались в Испании, Италии, Греции. Около
85% из примерно 4 миллионов иностранцев, легализованных в Западной
Европе в течение последних трех десятилетий, получили право остаться в
одной из указанных стран6.
Наиболее распространено в мире однократное (разовое) регулирование.
Такие мероприятия могут проводиться в отношении больших групп
мигрантов-нелегалов, либо индивидуально. Легализация по мотивам ее
проведения осуществляется в гуманитарных целях, либо по экономическим
соображениям.
Постоянно проводится урегулирование статуса нелегальных трудовых
мигрантов в Великобритании. Во Франции, Нидерландах и Германии оно
носило гуманитарный характер. В Испании, Италии и Греции
урегулирование носило экономический характер и было однократным.
Проведенная в 2002 году кампания по урегулированию статуса
мигрантов в Италии относилась как к занятым у работодателей, так и
домашним работникам (прислуге или ухаживающим за престарелыми или
инвалидами).
В обоих случаях заявителем для амнистии мог быть только
работодатель. Крайний срок подачи заявлений об амнистии был ограничен:
на всю кампанию отводилось 2,5 месяца. Объектом амнистии стали
незаконные рабочие из стран, не входящих в ЕС, проработавшие до момента
вступления в силу законодательства об амнистии не менее 3 месяцев.
Работодатель мог легализовать одного домашнего работника или
неограниченное число наемных работников. Мигрант получал вид на
жительство сроком на 1 или 2 года в зависимости от типа занятости и
договора.
При условии, что работодателем были уплачены взносы на социальное
обеспечение за 3 месяца занятости, он получал амнистию за нарушение
правил проживания, труда, налогообложения и социального обеспечения до
дня выдачи вида на жительство.
В целом было представлено около 702 тысяч заявлений на
легализацию, в том числе 190 тысяч – на домашних рабочих, 140 тысяч – на
прислугу и около 372 тысяч – других работников. Всего 646,8 тысяч
работников были легализованы.
Для России проблема нелегальной миграции является не менее важной.
Отсутствие визового режима с большинством стран СНГ только усугубляет
Регуляризация и санкции против работодателей как инструменты в деле эффективного управления
трудовой миграцией. Российская Федерация и опыт зарубежных стран, МБТ, 2009
6
ситуацию. По экспертным оценкам, в теневом секторе экономики нелегально
трудятся от 5 до 10 миллионов мигрантов.
С 2007 года установлены высокие штрафы (до 800 тысяч рублей) для
работодателей,
которые
привлекают
мигрантов
с
нарушением
миграционного
законодательства,
предусмотрено
административное
выдворение иностранных граждан.
Одновременно проводился эксперимент по миграционной амнистии.
Нелегальным мигрантам, не нарушавшим визового режима, в упрощенном
порядке оформлялся набор необходимых документов (миграционная карта,
разрешение на работу). Резкое увеличение численности иностранных
работников в 2007 году отчасти связано с этим процессом легализации.
Проблема дезадаптации и социальной исключенности является общей
временных и постоянных мигрантов, иностранных работников и беженцев.
Очевидно, что социальная интеграция более успешна у тех мигрантов,
которые
обладают
более
высокой
квалификацией.
Высококвалифицированные специалисты лучше адаптируются и к жизни в
принимающем социуме, и к работе. Но и для них необходимы некоторые
меры, упрощающие их допуск на рынок труда, например, признание
дипломов, квалификаций. Россия и некоторые страны СНГ заключили
соглашения о взаимном признании документов об образовании.
Для менее квалифицированных мигрантов может потребоваться доступ
к профессиональному обучению или программам повышения квалификации.
такие мероприятия проводятся в Германии в отношении гуманитарных
мигрантов, например, политических беженцев.
Для адаптации к жизни в обществе в большинстве принимающих стран
организуются специальные курсы для мигрантов. Помимо государства
активную роль в социальной интеграции мигрантов играют общественные
организации. Содействие социальной интеграции уже давно перешло из
национальной задачи в разряд международной деятельности.
Межкультурный центр в Австрии с 1989 года проводит повышение
квалификации специалистов по курсу «Интеркультурная компетенция»7.
Краткосрочные курсы предназначены в том числе работников детских садов,
школ, молодежных центров.
Для адаптации детей в Испании создана сеть специальных центров
приема и обучения иммигрантов, где школьники проходят предварительную
подготовку в течение 3-4 месяцев.
В Санкт-Петербурге при Институте образования взрослых Петровской
академии наук и искусств в 2009 г. был создан Межрегиональный центр
образования мигрантов государств-участников СНГ. Одной из целей
деятельности центра является разработка и осуществление образовательных
программ для трудовых мигрантов по ознакомлению с национальными
7
Ф. Штайнер «Интеграция мигрантов» // Учительская газета, 2008 (http://www.ug.ru/archive/22307)
правовыми, культурными и социальными аспектами пребывания на
территориях государств – участников СНГ8.
Большой вклад в социальную интеграцию мигрантов в развитых
странах вносят агентства занятости. В России роль государственной службы
занятости в социальной интеграции мигрантов крайне низка: они имеют
право обратиться за услугами по информированию, но специализированных
программ на государственном уровне у нас нет.
Особенностью иммиграции в России является то, что около 70%
иностранных граждан сегодня – это выходцы из бывших советских
республик, которые могли бы легче адаптироваться в российском обществе,
но знание русского языка с приходом на российский рынок труда более
молодого поколения становится все хуже. Особенно серьезные языковые
проблемы возникают у молодых иностранных работников из стран
Центральной Азии. В интервью «Интерфаксу» директор ФМС России К.
Ромодановский отметил, что 14% иностранцев в возрасте 18-20 лет, которые
едут к нам работать из центральноазиатских государств, либо вообще не
знают русского, либо знают плохо.
Во времена существования Советского Союза русский был
государственным языком. После распада некоторые республики, желая
показать свою самобытность, отказывались от ведения преподавания в
школах на русском языке, русский язык преподавался как дополнительный
иностранный язык.
Интересен опыт Испании в этом вопросе. Предпочтение отдается
мигрантам из Латинской Америки, которые легче могут ассимилироваться
благодаря близости языков и религий, а также общему культурному
наследству.
Но никакие усилия со стороны властей и общества принимающей
страны не приведут к результатам, если со стороны самих мигрантов не
будет мотивации к интеграции.
Германия столкнулась с проблемой интеграции турецких и арабских
мигрантов. Они не работают, но получили немецкое гражданство и получают
пособия по безработице, на которое живут. Такие мигранты не желают
становиться полноправными членами немецкого общества. Они не знают
языка, испытывают сложности с трудоустройством. Сохранение этнической
и культурной идентичности со своей родиной вступает в противоречие с
необходимостью интеграции. Проблема интеграции мигрантов в общество
принимающей страны актуальна не только для Германии. Не лучше обстоит
ситуация во Франции, а также Нидерландах.
Наличие нелегальных мигрантов, а также мигрантов, которые не
адаптируются к жизни в принимающем обществе, вызывает у местного
населения недовольство и ксенофобию.
Положение о Межрегиональном центре образования мигрантов государств-участников СНГ
(http://www.iovpani.spb.ru/migrantcenter.html)
8
Это свойственно и для России. По данным социологических опросов и
исследований, проводимых в целом по России и отдельным регионам
(Москва, Астрахань) россияне проявляют негативное отношение и
откровенную ксенофобию по отношению к иностранным работникам.
Недопущения подобных проявлений основывается на пропаганде среди
россиян принципов толерантности по отношению к мигрантам. Сейчас эта
пропаганда неявная и проводится слабо, хотя это должно быть частью
миграционной политики.
В помощи с жилищным обустройством нуждается подавляющее
большинство мигрантов. В развитых странах существуют программы,
предусматривающие финансовую поддержку в виде льгот по оплате жилья,
либо компенсации расходов на аренду.
В Италии от работодателей требуют, чтобы они гарантировали
предоставление жилья привлекаемым иностранным работникам. Если регион
нуждается в значительном количестве иностранных работников, но не имеет
достаточного жилья для них, такому региону выделят меньшие квоты.
В Испании, по крайней мере, до кризиса большое внимание уделялось
обеспечению мигрантов социальным жильем. По данным Министерства
труда, число иностранцев, подключенных к системе социального
обеспечения, составило в 2008 г. более 2 млн. человек. В Испании строилось
больше социального жилья, чем во Франции, Германии и Великобритании9.
В России из-за сложной ситуации с обеспеченностью жильем
собственных граждан говорить о предоставлении социального жилья
мигрантам еще рано. Неразвитость рынка аренды жилья, которая связана,
прежде всего, с отсутствием избыточного жилья у муниципальных
образований и населения, затрудняет и внутреннюю трудовую миграцию в
стране. Нелегальные и неквалифицированные мигранты, чей доход обычно
не позволяет снимать даже очень скромное жилье, часто вынуждены
проживать по месту работы в условиях, непригодных для нормальной
жизнедеятельности.
При оценке потребности работодателей в иностранных работниках в
рамках формирования квот критерий обеспеченности жильем пока
учитывается формально. Законодательные инициативы, которые в настоящий
момент разрабатываются в Минздравсоцразвития России, предполагают
возложить ответственность за предоставление временного жилья
иностранным работникам на работодателей.
Очевидно, что решение проблемы жилья для мигрантов должно лежать
в экономической, а не социальной плоскости. При этом испанский опыт по
развитию сети социального жилья вполне применим и для российских
условий. Разница в климате, конечно, не позволяет удешевить строительство
и эксплуатацию настолько же, как в Испании, но современные технологии, в
том числе в энергосбережении могут позволить существенно сократить
И.Г Синельщикова «Иммиграция и иммиграционная политика в Испании: пути решения
проблемы» / Сайт Института Латинской Америки РАН
9
стоимость квадратного метра. Реализация программ строительства
временного жилья (в том числе гостиниц упрощенного типа или общежитий)
будет способствовать развитию межрегиональной мобильности собственной
рабочей силы.
6. Какие выводы мы можем сделать
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что использование опыта стран,
имеющих более значительный «иммиграционный стаж», чем Россия, не
может стать простым и эффективным решением проблем в сфере миграции.
Но все же мы взяли на себя смелость подготовить ряд рекомендаций по
совершенствованию российского миграционного законодательства с учетом
более или менее удачной практики за рубежом.
1. Необходимо
переориентировать
приоритеты
российской
миграционной политики в сторону содействия постоянной иммиграции,
которая будет полезна и в демографическом, и в экономическом плане.
Говоря о политических приоритетах, нельзя не вспомнить, что в России
отсутствует утвержденная руководством концепция миграционной политики.
Некоторые ориентиры содержатся в посланиях Президента Российской
Федерации, стратегических и программных документах Правительства
Российской Федерации. Несмотря на это, наладить стройную систему
управления миграционными потоками не удается, поскольку миграционная
политика является полем деятельности самых разных ведомств. В пределах
своей компетенции её формируют ФМС России, Минздравсоцразвития
России, Минэкономразвития России, Минрегион России, ФСБ России,
которые зачастую не могут придти к единому мнению и каждый «тянет
одеяло на себя».
В настоящее время идет пересмотр принципов реализации
Государственной программы по оказанию содействия в переселении
соотечественников, проживающих за рубежом. В свое время попытка
объединения гуманитарной и экономической составляющих в одном проекте
оказалась неуклюжей. Организационный механизм, изобилующий
противоречиями и административными барьерами, привел к разочарованию в
способностях государства к реализации даже самых хороших идей.
Повышение миграционной привлекательности России – это первый
шаг, который должен быть сделан, если мы хотим изменить состав
приезжающих в страну мигрантов. Этот шаг самый сложный, поскольку
требует повышения качества жизни российских граждан до уровня, который
будет способен конкурировать с западноевропейским.
Устранение излишних административных барьеров и условий для
коррупции в сфере миграции. Эти простейшие идеи приходится повторять из
года в год, рискуя показаться банальными. Но каждое политическое решение,
обещающее либерализацию, тут же нивелируется ужесточением других
механизмов контроля.
Ранее мы уже писали о нецелесообразности промежуточного правового
статуса «временно проживающий иностранный гражданин». Сегодня
ограниченное квотой разрешение на временное проживание – это
препятствие как для временной трудовой деятельности иностранных
граждан, так и для постоянной иммиграции.
Не имеет смысла строить высокий забор, если за ним нет ничего
ценного. Квотирование должно распространяться на постоянное проживание
– вид на жительство, которое в последствии дает доступ к российскому
гражданству.
«Неквотируемый перечень» для получения вида на жительства
целесообразно дополнить высококвалифицированными иностранными
специалистами, ценность которых будет определяться не только высоким
уровнем дохода, но и критериями востребованности на рынке труда.
Само распределение квоты на постоянное проживание должно стать
селективным. Необходимо категории для постоянной иммиграции с учетом
возраста, семейного положения и состава семьи, уровня образования и
квалификации.
Постоянно проживающие иностранные граждане и члены их семей
должны иметь более широкий доступ к социальным благам, в частности к
общему и профессиональному образованию.
2. Необходимо
совершенствовать
механизмы
привлечения
иностранных работников для временной трудовой деятельности.
Действующая процедура квотирования и оформления разрешительных
документов должна стать более прозрачной. Недостаточно четкая
регламентация
отдельных
процедур
и
критериев
приводит
к
злоупотреблениям со стороны тех должностных лиц, которые уполномочены
принимать решения.
Устранение избыточного административного барьера не должно
трактоваться как упрощение всей системы. Напротив, права и обязанности
участников административного процесса должны быть сбалансированы
таким образом, чтобы не провоцировать нарушение миграционного
законодательства. В этом балансе участвуют три стороны: трудовые
мигранты, работодатели и национальные трудовые ресурсы. Государство
должно представлять интересы российских граждан, но не ущемлять при
этом права двух других сторон.
В зависимости от срока пребывания и трудовой деятельности трудовых
мигрантов целесообразно распределить по категориям: временные,
кратковременные и сезонные (3 года, 1 год, несколько месяцев). Более
квалифицированные иностранные работники должны иметь возможность
работать в России до 3 лет. Неквалифицированная иностранная рабочая сила
может ограниченно привлекаться для сезонных работ.
В соответствии с ситуацией на региональных и территориальных
рынках труда могут быть определены перечни дефицитных профессий и
специальностей для упрощенного привлечения к трудовой деятельности.
Такие перечни целесообразно утверждать по субъектам Российской
Федерации, либо в отношении отдельных муниципальных образований.
В отношении профессий и специальностей, которые пользуются
спросом на региональном рынке труда, но не являются абсолютно
дефицитными (не включены в перечни), должна действовать прозрачная
схема проверки на наличие российских работников.
Для обеспечения функционирования такой системы необходимо, чтобы
каждая вакансия заявлялась работодателями в государственную службу
занятости. Но при этом необходимо обеспечить инфраструктурную
поддержку существующей в российском законодательстве о занятости
нормы. Доступ к услугам службы занятости для работодателей может быть
обеспечен дистанционно посредством информационного портала.
Имея доступ к обезличенным агрегированным данным о ситуации на
рынке труда, работодатель должен иметь возможность лично удостовериться
в том, что принимаемое государственной службой занятости решение
обосновано реальными условиями. Если работодателю отказано в
привлечении иностранных работников, государственная службы занятости
должна нести ответственность за обеспечение вакансий подходящими
российскими работниками, либо изменить решение при невозможности
замещения вакансии россиянами.
3. Необходимо продолжить работу по противодействию нелегальной
миграции.
Серьезные реформы миграционного законодательства должны
сопровождаться миграционными амнистиями.
Необходимо ужесточить ответственность работодателей за нарушение
трудовых прав иностранных работников. Нарушение норм трудового
законодательства, выражающиеся в уклонении от заключения трудового
договора, должно наказываться не менее строго, чем использование
иностранной рабочей силы без разрешения на привлечение или разрешения
на работу.
4. Реализация программ социальной интеграции и адаптации
мигрантов должна стать частью миграционной политики.
Полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере
социальной интеграции мигрантов должны быть отнесены к компетенции
Министерства здравоохранения и социального развития Российской
Федерации (а не Федеральной миграционной службы).
К реализации мероприятий по социальной интеграции мигрантов
необходимо привлекать общественные организации, в том числе на основе
предоставления грантов и софинансирования.
В рамках высшей школы за счет средств федерального бюджета
должна быть проведена целевая подготовка специалистов по социальной
работе с мигрантами с последующим трудоустройством в органах местного
самоуправления.
5. Проблему жилищного обустройства мигрантов следует решать в
рамках общей жилищной политики. Только наличие избыточного количества
жилья может превратить его в товар, доступный широким слоям населения, в
том числе мигрантам.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа