close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

- IDSM

код для вставкиСкачать
1
Оглавление
Аннотация-----------------------------------------------------------------2
Введение-----------------------------------------------------------------3
Научно-управленческие подходы к оптимизации АТД ---------------------6
Административно-территориальное устройствов странах ЦВЕ --6
Теоретические модели реформирования АТД Беларуси ------------8
Комплексный подход к реорганизации АТД Беларуси -------------------- 12
Связь оптимизации АТД Беларуси с другими реформами
------------16
Этапы реформирования АТД Беларуси --------------------------------------18
Заключение-----------------------------------------------------------------21
Приложения ----------------------------------------------------------------23
Библиография ----------------------------------------------------------------28
2
Аннотация
В этом аналитическом документе представлена комплексная
модель административно-территориального устройства Беларуси, которая
состоит из трех управленческих уровней: республиканского, регионального
(поветового) и муниципального/волостного. Целью реорганизации
действующего административно-территориального деления (АТД) является
сбалансированное развитие населенных пунктов разного уровня, регионов
и страны в целом. Основными задачами оптимизации являются уменьшение
бюджетных расходов на содержание управленческих структур при сохранении
эффективности управления, повышение качества предоставляемых в
сельской местности публичных услуг, социально-экономическое развитие
регионов и образование новых центров, улучшение демографической
ситуации в белорусских регионах. В аналитическом документе
обосновывается необходимость для разработчиков политики учитывать
опыт оптимизации систем АТД стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ),
а также разработки белорусских специалистов в сфере административнотерриториального устройства Беларуси. В документе подчеркивается тесная
взаимосвязь реорганизации АТД с развитием местного самоуправления,
налоговой реформой, децентрализацией финансово-бюджетной политики
государства и дебюрократизацией госаппарата, без которых оптимизация
управленческих уровней не даст планируемых результатов. Исследование
завершается предоставлением ряда рекомендаций по поэтапному переходу
к новой системе административно-территориального устройства Беларуси.
3
Введение
После провозглашения независимости Республика Беларусь
приобрела полную самостоятельность в управлении своими территориями.
Однако советская модель территориального устройства не была
реформирована, что с каждым годом создает все большие сложности для
сбалансированного развития регионов и страны в целом.
Существующая
трехуровневая
система
административнотерриториального деления Беларуси с шестью крупными областями
исчерпала себя еще в последние годы существования СССР. Данная
система была установлена в Беларуси в 1950-1960-е годы, когда территория
белорусских областей соответствовала масштабам областей в соседней
Украине и европейской части России. Более мелкое дробление регионов
являлось малоэффективным для управления огромной страной, которую
представлял СССР. При этом в период значительных поступлений от
российской нефтегазовой ренты (выделяемых белорусским регионам
в рамках различных государственных программ и иных трансфертов)
проблемы неэффективной региональной политики удавалось решать.
В последнее же время ощущается сокращение ресурсов, необходимых
для поддержания предыдущей региональной политики и встает вопрос
повышения эффективности в управлении регионами.
Стоит отметить, что административная реформа в Беларуси
идет с середины 1990-х. C 1995 года в стране осуществляется поэтапное
объединение административных единиц, имеющих общий административный
центр, т. е. объединяется управление районным центром и прилегающим
административным районом. С 2006 года в различных областях страны
проводится укрупнение сельских советов. Однако данная реформа не
является системной и не решает накопившихся проблем, являясь запоздавшей
реакцией властей на давно существующие вызовы. При этом центральные
власти стремятся не привлекать внимание граждан к этому процессу
вследствие их негативного отношения к такому решению вопроса, особенно
в сельской местности. Также с целью экономии ресурсов белорусское
руководство решилось на масштабное сокращение чиновников, что, однако,
без соответствующей реорганизации административно-территориального
устройства и сокращения функций госаппарата может вызвать еще
большее расстройство управления в регионах и на местах. Среди основных
4
недостатков существующей системы необходимо отметить следующие:
-
крупные по размеру области стимулируют рост областных центров
и Минска за счет других регионов, увеличивая дисбаланс развития между
городами разного уровня;
-
слишком большая удаленность отдельных районов от областной
администрации оказывает негативное влияние на эффективность решения
ряда местных задач;
-
большинство первичных единиц АТД не имеет достаточных
финансовых и кадровых ресурсов для предоставления соответствующих
публичных услуг;
- чрезмерная централизация сдерживает развитие систем
экономического и политического самоуправления, а также ограничивает
рыночную базу для экономического роста страны в целом;
-
крупные области оказывают негативное влияние на возможности
для развития новых центров;
-
существующее АТД не совпадает с реально складывающимися
территориальными социально-экономическими общностями, отражающими
объективный процесс районообразования;
- сформировавшаяся
иерархическая
система
управления
территориями слишком громоздка для территориальных масштабов
республики.
Стоит отметить, что с 1994 года в Беларуси начался процесс
сокращения численности населения, который в особенности затронул
отдельные регионы страны. В стране происходит демографический
коллапс государства, влекущий за собой далеко идущие последствия в
экономической, социальной и политической сферах. Только за десять лет,
с 1999-го по 2009-ый, многие сельские районы, потеряли более 20%
своего населения (рис.1 .1). Согласно расчетам Минэкономики, количество
районов с критическим уровнем численности жителей, обеспечивающих
устойчивое социально-экономическое развитие территории (15-20 тыс.
человек), может возрасти с 51 района в нынешней ситуации до 77 к 2032
году (рис. 1.2). В условиях депопуляции и старения населения первичный
уровень сельсоветов не в состоянии предоставить гражданам необходимый
минимум государственных услуг. В то же время администрации областей и
районов зачастую слишком удалены от сельских населенных пунктов, что
не позволяет решать возникающие задачи на местах. Кризисная ситуация,
5
особенно на первичном уровне, вызывает обеспокоенность центральных
органов власти. Реорганизация первичных органов власти видится
официальному руководству в доведении их до размеров, когда сельсоветы
по территории совпадут с сельскохозяйственными предприятиями,
на территории которых они находятся. В настоящее время ресурсы
сельскохозяйственных предприятий преобладают над бюджетами первичного
уровня. Экономические субъекты могут осуществлять большую помощь
сельскому населению по сравнению с сельсоветами, функции которых в
последние десятилетия постоянно сужаются. При этом действующие власти
до сих пор не разработали систему мероприятий по решению возникающих
проблем в регионах, у них отсутствует стратегическое видение и поэтапный
план преобразований в данной сфере.
В этом аналитическом докладе обосновывается необходимость
выбора комплексного подхода к реорганизации АТД Беларуси, который
учитывает социальные, экономические, экологические и исторические
условия при формировании административно-территориальных единиц.
В исследовании рассматриваются теоретические разработки некоторых
белорусских специалистов по оптимизации АТД Беларуси, а также
практические модели административно-территориального устройства,
реализованные в странах Центральной и Восточной Европы. В документе
предлагается поэтапный план перехода от трехуровневой к двухуровневой
системе АТД с увеличением количества единиц регионального и
муниципального уровней. В исследовании определены также сопутствующие
реформы, без которых реорганизация АТД не принесет желаемых результатов.
6
Научно-управленческие подходы к
оптимизации АТД
Административно-территориальное устройство
в странах ЦВЕ
Административно-территориальное деление стран Центральной и
Восточной Европы не является однородным, однако следует общим для
этих государств закономерностям. В процессе посткоммунистической
трансформации большинство стран данного региона провели
реформирование своего административного устройства. При этом
особенности административно-территориального устройства находятся в
зависимости от масштабов страны.
Страны региона ЦВЕ можно условно разделить на крупные,
средние и малые, принимая во внимание численность населения и
площадь территории (табл. 1.2). К крупным следует отнести две страны
региона – Украину и Польшу, численность населения которых составляет
соответственно – 45,5 млн и 38,54 млн чел., а территория – 603,628 тыс.
км2 и 312,685 тыс. км2. Административные системы Украины и Польши
состоят из трех управленческих уровней. При этом современная система
АТД Украины осталась неизменной с 1960-х годов прошлого столетия
и соответствует масштабам страны. Однако в Польше после Второй
мировой войны было проведено четыре реорганизации административнотерриториального устройства. В 1946 году была введена трехуровневая
управленческая система, которая была усовершенствована в 1950-м
году увеличением количества единиц высшего регионального уровня –
воеводств. В 1975 году были ликвидированы поветы, а административная
структура менялась с трёх- на двухступенчатую, состоящую из 49 воеводств
на региональном уровне, а также 2345 гмин и 814 городов на первичном
уровне самоуправления. Последнее реформирование АТД было проведено
в 1999 году, в результате которого была возвращена трехуровневая система
деления на воеводства, поветы и гмины.
Для Беларуси особый интерес представляет опыт реформирования
административного деления средних стран региона, сопоставимых с
нашей страной по численности населения и площади территории. К
средним странам региона можно отнести Румынию (20,1 млн), Чехию
(10,2 млн), Венгрию (9,9 млн), Болгарию (7,9 млн) и Словакию (5,4 млн),
7
в которых сложилась двух- либо трехуровневая система АТД. При этом
в последние десятилетия наметилась тенденция, когда страны региона
ЦВЕ ликвидируют промежуточное региональное управленческое звено,
принимая двухуровневую административную систему.
В результате последней реформы 2003 года Чешская Республика
перешла фактически к двухуровневой системе административнотерриториального устройства. На первом уровне территория Чехии
делится на 13 краёв и столицу. В качестве территориальных единиц были
оставлены районы, однако они лишены собственной администрации. В
свою очередь было введено деление самоуправлений на три категории
в зависимости от объема выполняемых ими полномочий. В современной
Румынии используется историческое деление управленческих уровней на
уезды. В непродолжительный период с 1950 года по 1968 год в Румынии
была принята трехуровневая система деления на области, районы и
коммуны, которая соответствовала принятой в СССР схеме. Однако с 1968
года была возвращена двухуровневая система АТД, которая сохранилась
до наших дней. На сегодняшнее время в Румынии существует 41 единица
регионального уровня, а местное самоуправление представлено городскими
муниципалитетами и сельскими коммунами.
В отличие от существующей в регионе тенденции по ликвидации
одного управленческого звена, Словакия с 1996 года ввела трехуровневое
деление на края, районы и общины. Стоит отметить, что для новообразованных
государств характерной чертой становления независимости является
тенденция к централизации властной структуры. Словакия приобрела
суверенитет в результате дезинтеграции Чехословацкой Республики в
1993 году и пережила некоторые эксцессы строительства независимого
государства в виде мягкого авторитаризма режима премьер-министра
В. Мечиара. На период правления автократа В. Мечиара и приходится
реорганизация АТД. При этом, несмотря на отсутствие подобных факторов,
Венгрия оставила трехуровневую систему АТД с 1984 года без существенных
изменений.
В малых странах ЦВЕ распространение получила двух- или
одноуровневая система АТД. При этом в результате реформ 1990-2000-х
годов в Эстонии (1,34 млн) и Молдове (3,5 млн) была создана двухуровневая,
а в Литве и Латвии одноуровневая управленческая система. Стоит отметить,
что многие страны еще не закончили реорганизацию и окончательно
8
не определись с наиболее приемлемым вариантом административного
устройства. В 1994 году Литва перешла на двухуровневую систему, однако
в 2010 году администрация регионального уровня была распущена,
а уезды остались только в качестве территориальных единиц. В
Литовской Республике была введена фактически одноуровневая система
административного деления, состоящая из 60 самоуправлений. При этом
Латвия в 2009 году также перешла от двухуровневой к одноуровневой
системе административного деления. В результате реформы уровень районов
был ликвидирован, проведено укрупнение местных самоуправлений, число
которых сократилось с 528 волостей и городов до 109 краев и 9 городов.
Таким образом, в регионе ЦВЕ количество управленческих уровней
определяется масштабами страны. Выбор между двумя и более уровнями
административно-территориального устройства зависит от размеров
страны, численности населения и неоднородности государственной
территории, а также исторической традиции. В странах с большой
территорией и численностью населения государство имеет относительно
большее количество низовых территориальных единиц, а также вводит один
или два промежуточных региональных уровня. При этом административнотерриториальное устройство Беларуси не соответствует тенденциям,
сложившимся в регионе для стран подобного масштаба, которые стремятся
к сокращению промежуточных административных уровней.
Теоретические модели реформирования АТД Беларуси
К настоящему времени в Беларуси накоплена значительная
теоретическая основа социально-экономического и планировочного
районирования
страны.
Большинство
моделей,
разработанных
белорусскими исследователями, соответствуют общим закономерностям,
характерным для административно-территориального устройства стран
ЦВЕ. Теоретические разработки районирования на основе социальных,
экономических и экологических условий со времени формирования
Беларуси в ее текущих границах предусматривают формирование 15-22
регионов на основе исторически сложившихся территориальных комплексов.
Стоит отметить, что характерной чертой территориальной
организации экономики Беларуси является то, что ее основу составляют
промышленные центры с тяготеющими к ним территориями. С 1970-х
годов в советской экономической и экономико-географической науке,
9
наряду с экономическим и природно-хозяйственным районированием,
оперирующим, как правило, крупными по территории районами, внимание
уделяется
дробному
социально-экономическому
районированию.
Белорусские исследователи разрабатывают модели реформирования АТД,
соответствующие масштабам и особенностям экономического развития
Беларуси. Подход белорусского ученого А.Г. Лиса к районированию
Беларуси базируется на использовании принципа формирования
внутриреспубликанских территориально-производственных комплексов.
А.Г. Лис в начале 1970-х критически рассмотрел существующее деление
Беларуси на шесть областей и отметил, что областное административнотерриториальное устройство БССР экономически более приспособлено
к сельскохозяйственным, чем к общеэкономическим задачам. В своем
районировании А.Г. Лис выделил 18-20 крупных и средних промышленных
центров республики, которые организуют все ее экономическое пространство
(табл. 1.1). При этом в качестве факторов районообразования учитывались:
топливно-энергетическая база отдельных частей республики; конфигурация
транспортной сети; экономическое тяготение менее развитых в промышленном
отношении территорий к крупным узлам и центрам; природные и трудовые
ресурсы, с точки зрения более полного их использования и обеспечения
комплексного развития выделяемых районов в перспективе; специализация
сельскохозяйственного производства для обеспечения населения сырьем
развитой пищевой и частично легкой промышленности, а также продуктами
питания; географическое положение отдельных частей республики.
C конца 1970-х годов при формировании территориальных социальноэкономических систем основное значение разработчики стали придавать
городам в качестве районообразующих центров. Научно-исследовательский
экономический институт Госплана БССР в конце 1970-х – начале 1980х при разработке Схем развития и размещения производительных сил
республики использовал интегральное экономико-географическое
районирование. Я.М. Александрович, один из авторов разрабатывавшихся
схем районирования, обосновал целесообразность выделения в пределах
БССР 19 территориально-производственных комплексов (ТПК) или
социально-экономических регионов без учета Минского региона,
который являлся значительно более крупным по сравнению с остальными.
ТПК формировались в соответствии со следующими параметрами:
- численность населения в пределах 250-800 тыс. чел., в
10
том числе региональный центр с населением свыше 50 тыс. чел.;
- территория – 7-15 тыс. км2 и радиус зоны тяготения – 80100 км, т.е. транспортная доступность в пределах 2-х часов.
Стоит отметить, что выделенные социально-экономические
регионы представляют собой зоны тяготения к региональным центрам,
т.е. промышленно-транспортным узлам и промышленным центрам.
В конце 1980-х в Беларуси была завершена разработка Генеральной
схемы комплексной территориальной организации БССР (ГСКТО БССР) до
2010 года с учетом социо-эколого-экономических условий развития страны.
Целью ГСКТО ставилось обеспечение сбалансированного социального,
экономического и экологического развития каждого выделенного региона.
На основе проведенного анализа и расчетов по обеспечению наиболее
рациональных и устойчивых повседневных территориальных взаимосвязей
и требований интеграции социально-демографического, производственноэкономического и природно-экологического потенциалов в ГСКТО была
обоснована целесообразность формирования в Беларуси 388 местных
территориальных хозяйственных систем (МТХС), организуемых вокруг 186
городских и 202 наиболее крупных сельских поселков – центров местных
систем. В качестве основных критериев формирования МТХС были приняты
следующие: транспортная доступность центра в пределах 30-35 минут,
площадь в среднем – 500 км2 и средняя численность населения – 25 тыс.
чел. Границы местных систем в основном соответствовали существующим
границам административных районов. На территории Беларуси было
выделено 20 территориальных комплексов или социо-эколого-экономических
регионов с 20 наиболее крупными хозяйственными центрами (рис.1.3).
Для управления процессом совершенствования территориальной
организации было предложено упразднить области, сельские,
горпоселковые, городские советы и перейти на двухзвенное АТД, состоящее
из 20 округов и 388 районов. ГКСТО БССР до сих пор представляет
образец документа, содержащий комплексную и наиболее детальную
оценку градостроительных, физико- и социально-географических,
экологических, коммуникационных, экономических (в меньшей степени) и
других факторов, определявших территориальную организацию Беларуси,
а также анализ имеющихся предпосылок для реформирования АТД БССР.
Среди последних разработок белорусских ученых необходимо
выделить схему социально-эколого-экономического районирования
11
Г.В. Ридевского. В своем исследовании Г.В. Ридевский, применив метод
узлового районирования, оценил демографический, экономический и
природно-ресурсный потенциал всех административных районов, а затем
уровень сбалансированности их ресурсного потенциала и выделил 15
районов. При этом Минский район по населению и территории значительно
превосходит другие, что можно рассматривать как определенный недостаток
при обеспечении сбалансированного развития регионов (рис. 1.4).
Таким
образом,
разработанные
теоретические
модели
реформирования существующего АТД Беларуси свидетельствует об
объективности процесса формирования в пределах страны территориальных
социально-экономических систем, менее крупных, чем областные. Учитывая
относительную компактность территории Беларуси и сложившуюся
сеть из больших и средних городов с фактически функционирующими
зонами их социально-экономического влияния на прилегающие
территории, необходимым направлением изменения АТД страны является
разукрупнение шести существующих областей. Кроме того, большинство
белорусских специалистов подчеркивают необходимость ликвидации
одного управленческого звена и перехода к двухуровневой управленческой
системе.
Однако, по мнению автора, разработки белорусских ученых имеют
определенные недостатки. Если одни специалисты учитывают в большей
мере градостроительные и экологические условия (однако экономическое
обоснование у них является поверхностным), то другие, наоборот, полагаются
исключительно на экономическое районирование. Ни в одной из разработок
не учтен исторический аспект развития регионов, а также не рассмотрена
связь реформы АТД с развитием местного самоуправления, финансовой и
налоговой децентрализацией и реформой государственной администрации.
12
Комплексный подход к реорганизации АТД
Беларуси
Комплексный подход к формированию АТД Беларуси базируется
на разработанных белорусскими учеными моделях с их адаптацией к
рыночным условиям и дополненный исторической основой территориальной
организации страны. Еще в досоветское время в существующих границах
страны сложилось 18-20 исторических регионов, что соответствует
количеству единиц регионального уровня большинства современных
схем территориальной огранизации страны. Стоит отметить, что
среднестатистическое государство мира делится на 18 административнотерриториальных единиц регионального уровня.
Принимая во внимание масштаб страны и разработки белорусских
специалистов,
целесообразными
являются
ликвидация
одного
управленческого уровня и переход к двухуровневой АТД с разукрупнением
действующих областей и увеличением количества единиц муниципального
уровня. Таким образом, первичный управленческий уровень составят
административно-территориальные единицы, представляющие местное
самоуправление. Второй уровень представит собой территориальное
управление, к которому перейдет большинство полномочий областного
управления, а также часть делегированных полномочий с районного и
республиканского уровней (рис. 1.5).
Первичный уровень управления составят населенные пункты
городского типа с прилегающими к ним территориями и укрупненные
сельские советы. Эти административно-территориальные единицы, общее
количество которых планируется в пределах 200-300, будут представлять
уровень местного самоуправления. При этом города и крупные городские
поселки с численностью населения более 6 тыс. жителей создадут
городские единицы самоуправления – муниципалитеты. Муниципалитеты
могут включать в свой состав и другие территориальные единицы, в том
числе сельские населенные пункты, в зависимости от мнения проживающих
в них граждан (местный референдум, общественные слушания и т.д).
Количество городских самоуправлений, муниципалитетов, составит 120-140
единиц в соответствии с количеством городских поселений, существующих
на данный момент в Республике Беларусь и удовлетворяющих критериям
для образования муниципалитетов. Укрупненные сельсоветы с центром
13
в сельских населенных пунктах и городских поселках с численностью
населения не менее 1 тыс. жителей сформируют волости. С целью
обеспечения устойчивого социально-экономического развития необходимо
предусмотреть формирование волостей в пределах территорий с радиусом
доступности волостного центра не более 30 км и численностью населения
волости около 15 тыс. человек, что обеспечит сильную финансовую базу для
предоставления публичных услуг населению.
При этом, в соответствии с наделяемыми полномочиями и уровнем
государственной поддержки, первичный уровень АТД целесообразно
разделить на четыре категории самоуправлений. Более крупные
муниципалитеты могут предоставить большее количество публичных
услуг с меньшим объемом преференций и трансфертов из бюджетов более
высокого уровня.
Таким образом, к первому типу самоуправлений относятся
муниципалитеты с городами, численность населения которых превышает
200 тыс. чел. К данной категории относятся шесть крупных городов: Гомель
(514,97 тыс.), Витебск (369,4 тыс.), Могилев (366,8 тыс.), Гродно (352,5
тыс.), Брест (326,4 тыс.) и Бобруйск (217,1 тыс.). Данные города необходимо
также наделить правом создания на своих территориях более мелких
административных единиц для лучшей организации управления.
Ко второму типу самоуправлений следует отнести муниципалитеты с
городами, численность населения которых превышает 50 тыс. чел. (табл.1.3).
Количество подобных самоуправлений составит 16 единиц.
К третьему типу относятся муниципалитеты с малыми и средними
городами, а также крупными городскими поселками, численность населения
которых превышает 6 тыс. чел. Количество муниципалитетов третьего типа
составит 100-110 единиц.
К четвертому типу самоуправлений относятся волости с
административным центром в сельских населенных пунктах и небольшими
городскими поселками, численность населения которых составляет не
менее 1,0 тыс. человек. При этом население волости должно быть в
пределах 15 тыс. человек для обеспечения сбалансированного социальноэкономического развития территорий. С учетом недостатков предыдущей
государственной политики, приведшей к упадку большинства сельских
населенных пунктов, необходимой является разработка дополнительных
мер стимулирования развития самоуправлений 3 и 4 типа. Стоит также
14
отметить, что муниципалитеты и волости могут объединять свои усилия
для предоставления отдельных видов публичных услуг в случае, если
самостоятельное их выполнение затруднено какими-либо обстоятельствами.
Второй уровень территориального управления составят поветы –
разукрупненные области, административными центрами которых станут
средние и крупные города страны. Принимая во внимание социальные,
экономические и экологические условия развития белорусских регионов,
а также их историческую основу, целесообразным является формирование
20 единиц регионального уровня. Разделение границ между поветами
необходимо произвести с учетом сложившегося еще в досоветский период
исторического деления белорусских регионов и существующего на сегодня
районного деления. В каждом из поветов предусматривается существование
10-15 муниципалитетов или волостей. При этом при формировании поветов
следует руководствоваться следующими параметрами:
а) транспортная доступность административного центра в пределах 1,52 часов;
б) радиус зоны притяжения 80-100 км;
в) площадь территории в пределах 7-15 тыс. км2 ;
г) количество населения в размере 200-600 тыс. чел.
Столичный город Минск необходимо выделить в отдельную
административно-территориальную единицу – особый столичный округ,
который по статусу совмещает полномочия поветового и муниципального
уровней.
Административными центрами поветов должны стать следующие
крупные и средние города: Бобруйск, Барановичи, Борисов, Брест, Витебск,
Орша, Гомель, Глубокое, Гродно, Кобрин, Кричев, Лида, Могилев, Мозырь,
Молодечно, Пинск, Полоцк, Речица, Слоним, Слуцк.
При этом наименование поветов должно следовать исторической
традиции, что не всегда соответствует названию его административного
центра: Новогрудский повет с центром в г. Барановичи, Браславский
повет с центром в г. Глубокое, Мстиславский повет с центром в г. Кричев,
Ошмянский повет с центром в г. Молодечно. В отдельных поветах, в которых
за исключением административного центра размещаются средние города
численностью населения в пределах 30-50 тыс. чел. и более, необходимо
предусмотреть деконцентрацию поветовой власти. Рассредоточение
органов управления целесообразно в следующих поветах: Слонимский с
15
альтернативным центром в г. Волковыск, Новогрудский с альтернативным
центром в г. Новогрудок, Речицкий с альтернативными центрами в г.
Светлогорск и г. Жлобин, Мозырьский с альтернативным центром в г.
Калинковичи, Сморгонский с альтернативным центром в г. Сморгонь и
Слуцкий с альтернативным центром в г. Солигорск. В альтернативном
центре могут размещаться некоторые органы поветовой власти, к примеру
поветовые суды, и/или проводиться сессии поветовых ассамблей (выборные
органы поветовой власти).
Таким образом, переход к двухуровневой системе АТД,
которая включает формирование уровней местного самоуправления и
территориального управления и самоуправления, позволит значительно
сократить количество административно-территориальных единиц. Новая
система АТД создаст условия для более эффективного, взаимосвязанного
социально-экономического развития территориальных подразделений всех
уровней в условиях формирующихся рыночных отношений за счет развития
новых центров.
16
Связь оптимизации АТД Беларуси с другими
реформами
Реорганизация АТД Беларуси должна происходить в тестной
связи с развитием местного самоуправления, налоговой реформой,
децентрализацией финансово-бюджетной политики государства и
дебюрократизацией госаппарата. При проведении сопутствующих реформ
необходимо учитывать принцип субсидиарности, т.е. делегирования
полномочий на максимально приближенный к местным сообществам
управленческий уровень, способный эффективно решать поставленные
перед ним задачи. Важной составляющей регионального строительства
должно быть перераспределение существенной части государственных
полномочий на уровень поветов, городских муниципалитетов и сельских
волостей.
Развитие местного самоуправления является обязательным
требованием в обеспечении сбалансированности отношений между
регионами и местными сообществами с одной стороны, и государством
– с другой. Реформа местного самоуправления должна предусматривать
создание собственных управленческих структур у выборных органов
волостей, муниципалитетов и поветов. Выборность руководства
исполнительных органов местных самоуправлений позволит усилить их
ответственность и эффективность. При этом между уровнями управления
следует устранить возможность совмещения компетенций и соответственно
законодательных оснований для вмешательства высшего уровня в дела
низшего управленческого звена. Местное самоуправление в пределах своих
полномочий следует полностью отделить от государственного управления,
т.е. структуры местного самоуправления, в том числе исполнительные,
должны рассматриваться как отдельные органы местной власти, которые
не входят в систему государственных органов власти, что характерно
для действующей ныне в Беларуси системы. К тому же разграничение
компетенций между управленческими уровнями будет содействовать
ликвидации иерархической подчиненности поветовых и муниципальных/
волостных органов власти.
Самоуправления и поветы являются наиболее приближенными к
гражданам органами власти в предоставлении публичных услуг, что требует
соответствующего расширения финансовой базы местных и региональных
17
органов власти для обеспечения выполнения ими полномочий. Для
этого необходимо выделить местные финансы из общегосударственной
системы финансов и придать им самостоятельнй характер за счет создания
соответствующей законодательный базы. В отличие от существующей
системы управления территориями необходимо закрепить на долгосрочной
основе за самоуправлениями и поветами налоговых и иных источников
формирования местных бюджетов, что позволит снизить риск их зависимости
от текущего политического курса. Пересмотр положений об источниках
доходов бюджетов поветов должен происходить не чаще одного раза в
десять лет в зависимости от продолжительности политического цикла на
национальном уровне, т.е. выборов президента и парламента.
Реформирование государственной администрации необходимо
проводить совместно с разукрупнением существующих областей, что позволит
избежать расширения управленческого аппарата в процессе перехода к
двухуровневой системе. При этом дебюрократизация государственного
аппарата должна предусматривать не просто механическое сокращение
количества чиновников, а изъятие у государственного аппарата отдельных
функций, необходимость которых исчезает в условиях развития рыночных
отношений. Стоит отметить, что в Беларуси госаппаратом выполняется
огромное количество функций (1500), которые к тому же очень часто
пересекаются. Кроме того, необходимо предусмотреть систему подготовки
новых кадров для органов управления и самоуправления, а также механизм
прохождения переподготовки для действующих чиновников в условиях
переходного периода.
Таким образом, для получения наибольшего эффекта по
оптимизации АТД Беларуси необходимым является комплексный подход к
реформированию, предусматривающий развитие местного самоуправления
и обеспечение большей финансовой самостоятельности местных властей.
При этом реорганизация управленческих звеньев представляет довольно
продолжительный процесс, предусматривающий несколько этапов и ряд
мероприятий.
18
Этапы реформирования АТД Беларуси
Реорганизация существующего АТД Беларуси представляет
собой сложный и комплексный процесс, предполагающий определенную
последовательность действий на каждом этапе. Четкое определение
очередности мероприятий позволит уменьшить риски и угрозы, характерные
для подобного типа реформ. Реорганизация АТД предполагает четыре
этапа с предварительным периодом подготовки общественного мнения и
законодательной базы.
Как показывает опыт стран ЦВЕ, предварительный этап подготовки
предусматривает необходимость максимально широкого обсуждения в
обществе планируемых изменений с вовлечением всех заинтересованных
сторон. Данная реформа является одной из самых сложных для понимания
обществом, так как выгоды от ее реализации опосредованы и отсрочены во
времени.
На первом этапе реорганизации АТД при сохранении существующих
областей и районов необходимо предусмотреть сокращение количества
административно-территориальных единиц первичного уровня. Укрупнение
сельсоветов видится в доведении численности их жителей до не менее 10
тыс., а среднее количество населения сельсовета должно быть в пределах
15 тыс. На этом этапе нет необходимости в изменении правовых норм.
Согласно действующего законодательства в сфере административнотерриториального устройства, в полномочия областных Советов депутатов
входит образование и упразднение сельсоветов.
На втором этапе города и поселки городского типа с прилегающими
к ним территориями, а также укрупненные сельсоветы формируют первичный
управленческий уровень из 200-300 административно-территориальных
единиц. Этот этап предусматривает создание правовой базы для развития
местного самоуправления, обеспечения финансовой независимости
местных властей и, соответственно, реформы государственного аппарата.
При этом, районы лишаются своих администраций, т.е. органов управления
и самоуправления, и остаются лишь территориальными единицами. Города
и крупные городские поселки образуют городские самоуправления –
муниципалитеты. Укрупненные сельские советы формируют волости с
центром в небольших городских поселках или крупных сельских поселениях.
К муниципалитетам и волостям перераспределяются полномочия первичного
19
и базового уровня управления и самоуправления, т.е. районов, сельских и
поселковых советов.
Третий этап предусматривает формирование 20 территориальных
единиц второго уровня за счет разукрупнения существующих шести
областей. При этом столица г. Минск формирует особый столичный округ с
полномочиями органов власти первичного и второго уровней. Происходит
передача соответствующих полномочий от областных администраций к
поветовым органам управления и самоуправления, которые формируются
по результатам выборов. При определении границ поветов учитывается
сохранившееся территориальное деление на районы, что позволит
обеспечить преемственность сложившихся социальных, экономических и
иных связей.
На последнем, четвертом, этапе необходимо предусмотреть
корректировку границ поветов для обеспечения сбалансированного
развития отдельных самоуправлений. При этом передача муниципалитетов
и волостей между поветами должна производится в соответствии с
экономической, социальной, экологической целесообразностью и мнением
жителей соответствующих самоуправлений, учитываемым путем проведения
местного референдума и общественных слушаний, закрепленных решением
местного органа самоуправления.
Проведение реорганизации АТД охватывает период в 10 и более
лет с учетом того, что последний этап может быть растянут на более
длительный срок. Подготовительный этап по проведению изменений в АТД
охватывает период до следующих местных выборов, так как укрупнение
сельсоветов целесообразно проводить одновременно с формированием
нового депутатского корпуса местных советов. Последующие этапы
реформирования также проводятся совместно с формированием
муниципальных/волостных органов самоуправления, а также выборных
структур поветов. Для обеспечения принятия населением нового
административно-территориального устройства в переходный период
выборы в структуры самоуправления и поветовые выборные органы следует
проводить раз в два года.
Финансовой стороной реформы является оптимизация бюджетных
расходов на содержание управленческого аппарата. Среди основных задач
рационализации АТД предусматривается ликвидация одного управленческого
уровня, за счет чего будут рационализированы бюджетные расходы на
20
государственное управление. Кроме того, стоимость реорганизации
АТД можно значительно уменьшить за счет ее проведения совместно с
другими сопутствующими реформами, в первую очередь – с развитием
местного самоуправления, финансовой и налоговой децентрализации и
дебюрократизацией госаппарата, которая предусматривает значительное
сокращение функций государственной администрации.
21
Заключение
Предлагаемые в данном документе рекомендации по
реорганизации существующего АТД фактически сводятся к двум основным
направлениям реформирования. При этом процесс реформирования должен
предусматривать пошаговую реализацию мероприятий, предусматривающих
как административную реорганизацию, так и ряд сопутствующих ей
реформ по развитию местного самоуправления, финансово-бюджетной
децентрализации и дебюрократизации.
Во-первых, предлагается ликвидировать два нижних управленческих
уровня и создать на их месте одно звено местного самоуправления. Подобное
решение существенно улучшит доступ граждан к качественным публичным
услугам: с одной стороны – за счет приближения местных администраций
к населению, а с другой – за счет увеличения потенциала местных
самоуправлений, достаточного для самостоятельного обеспечения развития
местных сообществ при минимальной поддержке со стороны государства.
Принимая во внимание размеры территории, численность населения и тип
системы расселения, в Беларуси отсутствует необходимость в сохранении
промежуточного районного уровня управления. Однако ограниченный
экономический потенциал, недостаточные людские и финансовые ресурсы
не позволяют сельсоветам стать полноценными органами местного
самоуправления. Система из четырех типов местного самоуправления,
включающих 200-300 городских муниципалитетов и сельских волостей,
создаст прочную основу для развития и удовлетворения потребностей
местных сообществ.
Во-вторых, разукрупнение существующих шести областей и
формирование на их месте двадцати относительно равных по населению,
территории и экономическому потенциалу поветов создаст более
благоприятные условия для сбалансированного развития белорусских
регионов, ресурсы которых до настоящего времени поглощались столицей
г. Минском и областными центрами. В свою очередь, выделение г. Минска
в столичный округ с особым статусом также предоставит белорусской
столице новые возможности развития в качестве привлекательного
восточноевропейского центра.
Реализация мероприятий по оптимизации административнотерриториального устройства Беларуси является возможной при условии
22
пересмотра существующей социально-экономической модели развития
страны. Большинство политических сил, структур гражданского общества
и экспертов в данной области сходятся во мнении о необходимости
рационализации существующего АТД. Центральные органы власти
положительно относятся к совершенствованию системы управленческих
уровней за счет ликвидации первичного уровня, что позволит оптимизировать
бюджетные расходы на государственное управление. Реорганизация АТД
вызывает сопротивление со стороны чиновников региональных и местных
органов власти, которые опасаются потери рабочих мест в процессе
реформирования. Однако за исключением политического руководства
местной исполнительной власти, специалисты среднего и нижнего звена
государственного управления будут востребованы в новых муниципальных/
волостных и поветовых органах власти. Укрупнение сельсоветов вызывает
непонимание у части населения бывших административных центров
первичного уровня, т.к. они видят в реорганизации отказ государства от
обеспечения социальных стандартов в сельской местности. Для обеспечения
достойных условий жизни в населенных пунктах 3-го и 4-го уровней
предусматривается разработка специальной программы их развития.
23
Приложения
Рис. 1.1. Динамика прироста населения по районам и городам (1999-2009)
Рис. 1.2. Численность населения районов на 2012 год и прогноз
до 2032 года согласно расчетам Минэкономики
24
Рис. 1.3. Генеральная схема комплексной
территориальной организации БССР (1987)
Рис. 1.4. Схема социо-эколого-экономического
районирования Беларуси Г.В. Ридевского
25
Рис. 1.5. Планируемая структура административно-территориального устройства
Республики Беларусь после реорганизации
Таблица 1.1. Схема экономического районирования
Беларуси по А.Г. Лису (1972)
Экономические районы и подрайоны
Центральный район
Подрайоны:
1. Минский
2. Борисово-Жодинский
3. Молодечненско-Вилейский
4. Слуцко-Солигорский
5. Столбцовский
Северо-Восточный район
Подрайоны:
1. Витебский
2. Могилевский
3. Оршанский
4. Полоцко-Новополоцкий
Юго-Восточный район
Подрайоны:
1. Гомельско-Речицкий
2. Мозырско-Калинковичский
3. Бобруйский
4. Кричевский
Западный район
Подрайоны:
1. Брестско-Кобринский
2. Пинско-Лунинецкий
3. Гродненский
4. Барановичско-Слонимский
5. Лидский
26
Таблица 1.2. Административно-территориальное деление стран ЦВЕ,
население и площадь территории
Страна
1-й уровень
2-й уровень
3-й уровень
Население,
млн человек
Территория,
тыс. км
Польша
16
воеводств
379 поветов
2479 гмин
38,54
312,685
Литва
60
самоуправлений
2,986
65,300
Латвия
110 краев и 9
республиканских
городов
2,025
64,589
1,339
45,228
Эстония
15 уездов
226
муниципалитетов
Украина
27
668 (районов и
городов)
11515 (сельсоветов,
городских и
поселковых советов)
45,59
603,628
37 районов
977 городов и коммун
3,56
33,846
6250 общин
10,51
78,866
Молдова
Чехия
13 краев и
столица
Словакия
8 краев
79 районов
2922 общины
5,41
49,035
Венгрия
19 медье и
столица
175 районов
3152
9,944
93,030
40 уездов и
столица
256 муниципалитетов
и 2686 коммун
21,33
238,391
264 общины
7,305
110,994
1280 сельсоветов
(1358 сельские,
поселковые и
города районного
подчинения)
9,644
207,596
Румыния
Болгария
28
областей
Беларусь
6 областей
и столица
118 районов
27
Табл. 1.3. Города с населением свыше 50 тысяч человек1
п.п.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
Город
Минск
Гомель
Витебск
Могилёв
Гродно
Брест
Бобруйск
Барановичи
Борисов
Пинск
Орша
Солигорск
Мозырь
Новополоцк
Лида
Молодечно
Полоцк
Жлобин
Светлогорск
Речица
Жодино
Слуцк
Кобрин
1989
1607,1
497,5
347,4
356,9
269,8
256,0
220,9
158,4
142,1
118,3
123,0
93,5
101,0
93,4
91,3
90,3
76,6
56,2
69,5
69,4
54,6
57,2
45,2
1999
1680,5
475,5
340,7
356,5
301,6
286,4
220,7
163,4
150,7
129,9
100,9
109,8
105,6
100,7
96,6
82,5
71,2
73,3
66,7
59,3
63,5
50,7
2009
1836,8
482,7
347,9
358,3
327,5
309,8
215,1
164,7
147,4
125,0
117,2
102,3
108,8
98,1
97,6
94,3
82,5
75,9
70,0
64,7
61,7
61,4
51,2
2012
1901,0
514,97
369,4
366,8
352,5
326,4
217,1
170,7
145,7
135,6
131,8
114,6
111,3
107,1
109,99
99,5
84,8
76,6
73,2
71,2
62,7
61,8
52,0
1 По данным переписей населения (1999 и 2009 г.) и сведений Национального статистического
комитета Республики Беларусь за 2012 г.
28
Библиография
1.Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь:
Закон Республики Беларусь, 7 января 2012 г. № 346-З // Нац. реестр
правовых актов Респ. Беларусь. – 2012. – № 9. 2/1898
2.Основные направления государственной градостроительной политики
Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы: Указ Президента Республики
Беларусь, 30.08.2011 № 385 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь.
– 2011.
3.Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь (2001).
Государственная схема комплексной территориальной организации
Республики Беларусь: Основные положения. – Мн.:
Министерство
архитектуры и строительства Республики Беларусь, 2001. – 70 с.
4.Снопков Н.Г. (2013). Об итогах социально-экономического развития
Республики Беларусь за 2012 год, организации работы по выполнению
задач на 2013 г. Минск 2012: Министерство экономики Республики Беларусь.
Режим доступа:
http://www.economy.gov.by/dadvfiles/002092_256437_
Doklad.pdf Дата обращения: 20.11.2013.
5.Национальный статистический комитет Республики Беларусь (2013).
Краткий статистический атлас «Регионы Республики Беларусь»: Картограммы,
Том. 3. – Мн.: Национальный статистический комитет Республики Беларусь,
2013. – 62 с.
6.Национальный статистический комитет Республики Беларусь (2012).
Статистический бюллетень «Численность населения на 1 января 2012 года и
среднегодовая численность населения за 2011 год по Республике Беларусь
в разрезе областей, районов, городов, поселков городского типа». Минск
2012: Национальный статистический комитет Республики Беларусь. Режим
доступа: http://belstat.gov.by/homep/ru/publications/population/2012/Age_
Structure_Bulletin2012.rar Дата обращения: 20.11.2013.
7.Национальный статистический комитет Республики Беларусь (2013).
Статистический сборник «Статистический ежегодник Республики Беларусь,
2013». Минск 2012: Национальный статистический комитет Республики
Беларусь. Режим доступа: http://belstat.gov.by/homep/ru/publications/rar_
icon.gif Дата обращения: 20.11.2013.
8.Акулич В.А. Межстрановое сопоставление доступности центров
административно территориальных единиц разных уровней / В.А. Акулич,
29
И.Н. Русак // Вести Института предпринимательской деятельности. – 2012.
– С. 44–50.
9.Акулич В.А. Разработка белорусскими учеными-экономистами проблем
размещения производительных сил в советский послевоенный период (19451982 гг.) // Труды Минского института управления. №2. 2008. – С. 142-151.
10.Быль В.И. и др. Территориальное планирование в Республике Беларусь
/ В.И. Быль [и др.]; под ред. Г.В. Дудко. – Минск: ФУ Аинформ, 2007. – 312
с. 11.Кивель В. Н. Местное самоуправление в Беларуси / В.Н. Кивель [и др.]; под
науч. ред. И. П. Сидорчук. – Минск: Топик, 2007. – 416 с.
12.Козловская, Л.В. Социально-экономическая география Беларуси. В 3 ч. /
Л.В. Козловская. – Минск: БГУ. – Ч. 1, 2002. – Ч. 2, 2004. – Ч. 3, 2005.
13.Кухлей З. (2013). Мясцовыя органы ўлады: стабільнасць і кіраванасць.
Паньковский А. и Костюгова В. (Ред.), Сборник обзорных и аналитических
материалов по развитию ситуации в Республике Беларусь в 2012 году
“Белорусский ежегодник” (с. 54-62). Мн., 2013.
14.Лис А.Г. Проблемы развития и размещения производительных сил
Белоруссии. М., 1972. С. 254-274.
15.Смоліч А. Географія Беларусі / Пасляслоўе А. Ліса. 4-е выданьне. – Мн.:
Беларусь, 1993. – 382 с.
16.Hajdu, Zoltan. Administrative Division and Administrative Geography in Hungary. Discussion Papers 1987. No. 3. Centre For Regional Studies of Hungarian
Academy Of Sciences. 79 p.
17.Reiljan, Janno and lper, Aivo (2010). The Necessity of an Administrative-Territorial Reform in a Country: The Case of Estonia [Special issue, electronic version]. The University of Tartu Faculty of Economics and Business Administration
Working Paper No. 77-2010.
18.http://bramaby.com
19.http://worldbank.org
30
31
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа