close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Slajd 1;pdf

код для вставкиСкачать
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение
высшего профессионального образования «Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации»
На правах рукописи
Богатырева Лейла Магомет-Башировна
РАЗВИТИЕ ИНСТРУМЕНТОВ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА В
БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Научный руководитель:
кандидат экономических наук, доцент
Маркина Елена Валентиновна
Москва - 2014
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ..................................................................................................................... 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО
МЕНЕДЖМЕНТА В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ ............................................. 11
1.1. Сущность и роль финансового менеджмента в бюджетном процессе ......... 11
1.2. Определение инструментов и основных принципов финансового
менеджмента в бюджетном процессе ..................................................................... 26
1.3. Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном
процессе...................................................................................................................... 33
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА В
БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ .................................................................................... 50
2.1. Анализ действующих инструментов финансового менеджмента в
бюджетном процессе ................................................................................................ 50
2.2. Анализ системы мониторинга оценки качества финансового менеджмента в
бюджетном процессе ................................................................................................ 69
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО
МЕНЕДЖМЕНТА В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ
УРОВНЕ ........................................................................................................................ 84
3.1. Методика определения эффективности бюджетных расходов ..................... 84
3.2. Система оценки бюджетного риска ................................................................. 92
3.3. Алгоритм реализации и оценка эффективности системы внутреннего
контроля ................................................................................................................... 106
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 118
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ....................................................................................... 127
ПРИЛОЖЕНИЕ А Общая структура системы оценки результативности .......... 141
3
ПРИЛОЖЕНИЕ Б Краткий обзор набора показателей результативности ......... 142
ПРИЛОЖЕНИЕ В Таблица преобразования для Метода оценки М2 ................. 144
ПРИЛОЖЕНИЕ Г Модель CIPFA FM в кратком изложении .............................. 146
ПРИЛОЖЕНИЕ Д Расчет удельного веса каждого показателя качества
финансового менеджмента в общей системе оценки .............................................. 150
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
темы
диссертационного
исследования
обусловлена
необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов, ориентации
органов государственной власти и государственных учреждений на достижение
конкретных, общественно значимых результатов при использовании бюджетных
средств.
В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию
Российской
Федерации,
начиная
с
2008
года,
говорится
о
необходимости содействия социальному и экономическому развитию Российской
Федерации, путем повышения эффективности и результативности расходов
бюджета. Такое развитие предполагает внедрение инструментов финансового
менеджмента,
охватывающих
обеспечивающих
все
результативное
стадии
бюджетного
использование
процесса
бюджетных
и
средств.
Инструменты финансового менеджмента со второй половины 1980-х гг. активно
используются в бюджетном процессе многих экономически развитых стран, таких
как: США, Австралия, Швеция и т.д. Большое внимание развитию финансового
менеджмента в бюджетном процессе уделялось и в ходе бюджетной реформы
проводимой в Российской Федерации. За годы бюджетной реформы внесены
существенные поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, введены
новые инструменты, такие как: долгосрочные и ведомственные целевые
программы;
федеральные
целевые
программы;
государственные
и
муниципальные задания; доклады о результатах и основных направлениях
деятельности субъектов бюджетного планирования и т.д. Осуществлен переход к
среднесрочному
финансовому
планированию
и
бюджетированию,
ориентированному на результат. Все эти преобразования в теории способствуют
повышению качества финансового менеджмента в бюджетном процессе, однако
их практическое применение во многом носит формальный характер. Связано это
с чрезмерно высокими темпами проведения бюджетной реформы. Нововведения
5
попросту не успевали в полной мере внедриться в бюджетный процесс. В связи с
этим, необходимо дальнейшее совершенствование и большее интегрирование в
бюджетный процесс инструментов, разработанных за годы реформ. Также для
успешного использования инструментов финансового менеджмента в бюджетном
процессе
необходимо
обеспечение
соответствующей
правовой
основы.
Закрепление понятия «финансовый менеджмент в бюджетном процессе»
нормативно-правовым актом, введение этого понятия во все нормативноправовые акты, регулирующие бюджетный процесс. Так как, для существенного
повышения эффективности управления бюджетными ресурсами необходима
интеграция в бюджетный процесс инструментов и методов управления
финансами, применяемых в частном секторе. В основе построения системы
финансового менеджмента в бюджетном процессе, определения принципов ее
организации и основных элементов могут и должны лежать подходы,
применяемые в корпоративном финансовом менеджменте.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема осуществления
финансового менеджмента в бюджетном процессе является новым научным
направлением в отечественных исследованиях. Среди отечественных ученых и
практиков,
занимающихся
данной
проблематикой,
следует
отметить
М.Ю. Гараджа, А.М. Лаврова, В.В. Климанова, Ю.В. Мефодьеву, Л.И. Пронину,
В.В. Сидоренко, А.Г. Силуанова, Е. А. Степанову, С.С. Бычкова, В.А.Шишова,
М.К. Панова, С.В. Подобряева, А.М.Балтину, И.В.Баранову, М.В. Васильеву,
Н.В. Фадейкину, Г.А. Фадейкина, В.В. Ковалева. Среди зарубежных ученных
занимающихся
данной
проблематикой,
следует
отметить
Г.Аллисона,
Ю.Бригхэма, Дж. Хьюстона, Г. Хатри, Л.Гаспенски, Ф. Тейлора, П. Друкера,
Дж.Матзера, П. Эразмуза, С. Виссера, Д.Шафритца, А. Хайда и др.
Анализ работ указанных авторов показал, что на сегодняшний день в
отечественной и зарубежной экономической литературе вопрос внедрения в
бюджетный процесс инструментов финансового менеджмента недостаточно
раскрыт. Исследование этой проблемы носит фрагментарный характер. В
публикациях,
как
правило,
рассматриваются
либо
вопросы
управления
6
бюджетами, либо вопросы бюджетирования, ориентированного на результат,
мониторинга качества финансового менеджмента и т.д. Нет комплексного
подхода к изучению проблемы. Требует совершенствования понятийный аппарат
и методология финансового менеджмента в бюджетном процессе. Актуальными
являются задачи по выработке рекомендаций, способствующих внедрению в
большей мере в бюджетный процесс инструментов финансового менеджмента.
Необходимость комплексного изучения финансового менеджмента в
бюджетном процессе и совершенствования его методологии обусловила
постановку цели исследования и определила его задачи.
Цель исследования и задачи исследования. Целью исследования является
разработка комплекса теоретико-методических положений и практических
рекомендаций
по
развитию
инструментов
финансового
менеджмента
в
бюджетном процессе на федеральном уровне.
Реализация поставленной цели обусловила решение в ходе исследования
следующих основных задач:
-
выявление специфики финансового менеджмента в бюджетном
процессе и определение основных принципов его формирования;
-
анализ действующих инструментов финансового менеджмента в
бюджетном процессе;
-
определение
направлений
развития
инструментов
финансового
менеджмента в бюджетном процессе;
-
выработка
направлений
совершенствования
оценки
качества
финансового менеджмента;
-
разработка обновленного инструментария финансового менеджмента
в бюджетном процессе.
Объектом исследования является финансовый менеджмент в бюджетном
процессе.
Предметом исследования являются содержание и направления развития
инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе на федеральном
уровне.
7
Теоретической и методологической основой исследования являются
положения,
содержащиеся
в
работах
отечественных
и
зарубежных
исследователей, посвященных основам корпоративного и государственного
финансового менеджмента.
Методология диссертационной работы построена на основных методах
научного познания: эмпирического исследования (сбор, сравнение и изучение
данных), статистического исследования, синтеза теоретического и практического
материала,
а
также
принципах
формальной
логики.
При
обработке
и
систематизации информации применялись методы группировок, классификации,
экспертный и сравнительный анализ.
Информационно-статистическую базу исследования составили данные
Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской
Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Министерства
экономического развития Российской Федерации.
Область исследования. Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.8
Паспорта
специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
(экономические науки).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке
комплекса теоретических и методических положений, направленного на развитие
финансового менеджмента в бюджетном процессе. Новыми являются следующие
научные результаты:
1. Дано определение финансового менеджмента в бюджетном процессе как
составной
части
системы
управления
государственными
финансами,
устанавливающей порядок формирования и расходования бюджетных средств в
процессе планирования и исполнения бюджета, предполагающей проведение
систематического контроля выполнения принятых решений, учет бюджетных
рисков и анализ достижения запланированных результатов.
2. Определен перечень основных принципов финансового менеджмента в
бюджетном
процессе,
функционирования
его
определяющих
системы,
а
направления
именно
принципы:
построения
и
непрерывности;
8
адаптивности
(динамизма);
комплексности;
вариантности;
стратегической
ориентированности; экономической эффективности; социальной направленности;
направленности на достижение запланированных результатов.
3.
Обоснованы
рекомендации
по
совершенствованию
действующих
инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе, в частности
доказана необходимость развития в бюджетном процессе таких инструментов как:
внутренний контроль, осуществляемый органами государственной власти и
государственными
учреждениями;
оценка
бюджетного
риска;
оценка
эффективности бюджетных расходов.
4. Уточнен подход к определению понятия эффективности использования
бюджетных средств, в части ориентации при использовании бюджетных средств
не на минимизацию затрат, а максимизацию полезного эффекта. Предложена
методика
оценки
эффективности
бюджетных
расходов,
основанная
на
разграничении критериев и показателей социальной эффективности и критериев и
показателей экономической эффективности.
5. Разработана система оценки бюджетного риска с учетом его
подразделения на: риск принятия управленческого решения; риск в ходе
осуществления бюджетного процесса. Обоснована возможность применения
методов, используемых в корпоративном финансовом менеджменте, при оценке
риска принятия управленческого решения.
6. Сформирован алгоритм реализации системы внутреннего контроля
органов государственной власти и государственных учреждений. Предложена
методика экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля, в
основу которой положено разграничение оценки по стадиям проведения контроля
в соответствии со значением показателя эффективности на каждой стадии.
9
Теоретическая
значимость
исследования.
Теоретическая
значимость
исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации
развивают методические основы
финансового менеджмента в бюджетном
процессе.
Практическая
исследования
значимость
заключается
в
исследования.
том,
что
Практическая
разработанные
теоретические модели, практические рекомендации,
в
значимость
диссертации
методики, алгоритмы,
предложения по внесению изменений в правовые акты направлены на
совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации путем
развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе и
могут быть использованы федеральными органами государственной власти и
государственными учреждениями при совершенствовании организационноправовых основ и процедур финансового менеджмента в бюджетном процессе
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и
результаты исследования обсуждались и получили одобрение на VI заочной
Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и
перспективы развития экономики в условиях модернизации» (г. Саратов,
ФГОБУВПО
«Саратовский
государственный
социально-экономический
университет», май 2012 г.); на I Международной заочной научно-практической
конференции
«Казанская
наука»
(г.
Казань,
ФГОБУВПО
«Казанский
национальный исследовательский технологический университет», март 2012г.)
Результаты исследования используются в практической деятельности
планово-экономического
отдела
Министерства
образования
Республики
Ингушетия, в частности используются: методика оценки эффективности
бюджетных расходов, на основе разграничения показателей экономической
эффективности и показателей социальной эффективности; алгоритм реализации и
методика экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля.
Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и
муниципальные
финансы»
ФГОБУВПО
«Финансовый
университет
при
Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин
10
«Государственные
и
муниципальные
финансы»
и
«Бюджетная
система
Российской Федерации».
Публикации. По теме диссертации опубликовано шесть работ общим
объемом 2,6 п.л. (весь объем авторский), в том числе три статьи авторским
объемом 1,5 п.л. опубликованы в журналах, входящих в перечень рецензируемых
научных журналов и изданий, определѐнных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой
проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав,
заключения, списка литературы из 130 источников и 5 приложений. Основной
текст диссертации изложен на 157 листах, содержит 17 таблиц и 8 рисунков.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО
МЕНЕДЖМЕНТА В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
1.1 Сущность и роль финансового менеджмента в бюджетном процессе
В последнее время в Российской Федерации большое внимание уделяется
совершенствованию бюджетного процесса, упорядочению бюджетных отношений
и бюджетного устройства. Повышение эффективности использования бюджетных
ресурсов, совершенствование бюджетного процесса предполагало проведение
бюджетной реформы. Бюджетная реформа в Российской Федерации проводилась
в три условных этапа. Первый этап бюджетной реформы начался с принятия в
1998 году и вступления в силу в 2000 году Бюджетного кодекса Российской
Федерации. Целью бюджетной реформы на данном этапе являлось осуществление
перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, повышение качества
исполнения бюджета, повышение достоверности и качества бюджетного учета и
отчетности, развитие внешнего контроля за исполнением бюджета. Проблемы в
области бюджетного федерализма, отсутствие четкого разграничения бюджетных
полномочий
нормативных
публично-правовых
правовых
актов,
образований,
формирующих
приводившее
расходные
к
принятию
обязательства
исполнение, которых осуществлялось как субъектам Российской Федерации, так и
муниципальным образованиям, и как следствие образование значительного
объема расходных обязательств, необеспеченных финансовыми средствами,
обусловили необходимость начала нового этапа бюджетной реформы. Началом
второго этапа бюджетной реформы послужило принятие в 2004 году Концепции
12
реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 годах1, согласно которой
целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и
предпосылок для максимально эффективного управления государственными
(муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной
политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объѐмов
бюджетных ресурсов2.
В процессе второго этапа бюджетной реформы, в целях перехода к новому
принципу формирования бюджетных расходов, в бюджетное законодательство, в
том числе и в Бюджетный кодекс Российской Федерации, были внесены
значительные изменения. Согласно новому принципу, формирование расходов
бюджетов публично-правовых образований осуществлялось в соответствии с
расходными
обязательствами,
соответствующего
отнесенными
публично-правового
к
предметам
образования,
ведения
установленным
законодательством Российской Федерации, разграничивающим полномочия
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Начало третьего этапа бюджетной реформы в 2007 году ознаменовано
принятием и вступлением в силу Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О
внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов
Российской Федерации". Целью данного этапа являлось развитие качества
управления государственными финансами, в частности развитие инструментов
финансового менеджмента в бюджетном процессе. Со времени принятия
Концепции реформирования бюджетного процесса Российской Федерации был
реализован
комплекс
совершенствования
мер
по
бюджетного
исполнению
процесса,
а
заявленных
именно:
направлений
введена
практика
составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности
1
О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление
Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства
РФ. – 2004. - № 22. - Ст. 2180.
2
Там же.
13
субъектов
бюджетного
среднесрочного
планирования;
бюджетного
осуществлен
планирования;
переход
расширены
к
практике
возможности
использования программно-целевого подхода при планировании бюджета;
закреплен порядок формирования и финансового обеспечения выполнения
государственного задания и т.д.3
Однако, несмотря на существенное развитие нормативно-правовой базы,
регламентирующий бюджетный процесс, и все нововведения, привнесенные в
бюджетный процесс за годы реформ, масштабы неэффективного использования
бюджетных
средств
все
еще
значительны,
качество
оказываемых
государственных (муниципальных) услуг не удовлетворяет в должной степени
потребителей данных услуг. Возрастающая потребность общества в качественных
государственных (муниципальных) услугах и ограниченность бюджетных
ресурсов требуют кардинального преобразования бюджетного процесса, путем
адаптации инструментов финансового менеджмента.
В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию
также
сделан
акцент
на
необходимости
совершенствования
финансового менеджмента в бюджетном процессе. В Бюджетном послании
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2008–2010 годы
говорится о необходимости повышения:
- результативности бюджетных расходов;
- качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг;
- эффективности и прозрачности использования бюджетных средств4.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию на 2009-2011 годы обозначен курс на повышение качества
финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, обеспечение
мотивации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления к качественному управлению региональными и
3
Богатырева Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в бюджетном процессе //
I Международная заочная научно-практическая конференция «Казанская наука»: сборник
научных статей – Казань: Казанский Издательский Дом. 2011. № 1. С. 99-101.
4
Там же.
14
муниципальными финансами.5 В связи с ростом самостоятельности главных
распорядителей бюджетных средств, в Бюджетном послании Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию на 2010-2012 годы подчеркнута
необходимость
развития
системы
мониторинга
качества
финансового
менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств,
способной оценить как целевой характер их деятельности, так и отлаженность
бюджетных процедур. В соответствии с Бюджетным посланием Президента
Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах, Министерством
финансов Российской Федерации в 2012 году был разработан проект Программы
повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2018 года. Проект
Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2018
года нацелен на повышение эффективности, прозрачности и подотчетности
использования бюджетных ресурсов при реализации целей и приоритетов
социально-экономического
современной
развития
за
нормативно-методической
счет
базы
завершения
регулирования
формирования
бюджетных
правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой
редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и совершенствования
реализующей ее правоприменительной практики. Для достижения указанной цели
предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
- завершить
полноценное
внедрение
программно-целевых
методов
управления в бюджетный процесс;
- упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публичноправовых образований;
- реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
Богатырева Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в бюджетном процессе // I
Международная заочная научно-практическая конференция «Казанская наука»: сборник
научных статей – Казань: Казанский Издательский Дом. 2011. № 1. С. 99-101.
5
15
- обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе
государственного управления6.
Организация выполнения мероприятий проекта Программы повышения
эффективности
бюджетных
осуществляться
в
государственными
Федерации
рамках
расходов
период
государственной
финансами».
«Управление
на
2018
программы
Государственная
государственными
до
программа
финансами»
года,
будет
«Управление
Российской
утверждена
распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.03.2013 N 293-р в
целях
обеспечения
устойчивости
бюджетной
системы,
ее
долгосрочной
сбалансированности и повышения качества управления государственными
финансами7. Утверждение данной государственной программы, прежде всего,
обусловлено тем, что управление государственными финансами все еще
ориентировано на установление и обеспечение соблюдения формальных
процедур, и не создает устойчивые стимулы и инструменты для повышения
эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных
средств в увязке с целями и результатами государственной политики. Одними из
основных проблем, на решение которых направлены мероприятия программы,
являются:
- неэффективная система сбора, анализа и распространения лучшего
международного и российского опыта реализации как отдельных мероприятий,
так и целых направлений бюджетной политики;
- наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные
правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также
отдельных неурегулированных вопросов;
6
Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2018
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PNPA;n=2777
7
Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление
государственными финансами»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 04
марта 2013 г. № 293-р // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 10. - Ст. 1061.
16
- недостаточная
действенность
системы
государственного
и
муниципального контроля его ориентация на оценку эффективности бюджетных
расходов;
- ограниченность
бюджетных
средств
применения
и
качества
оценки
эффективности
финансового
использования
менеджмента
в
секторе
государственного управления8.
В Бюджетном послании на 2014-2016 годы также сделан акцент на
проблемах неэффективности принимаемых управленческих решений в ходе
бюджетного процесса, низкой эффективности осуществляемых бюджетных
расходов и несоразмерности получаемого социально-экономического эффекта
объему израсходованных на те или иные цели средств. Для решения, указанных
проблем, очевидна необходимость применения качественно новых подходов к
управлению бюджетным процессом, основанных на внедрении финансового
менеджмента в бюджетный процесс, инструменты и принципы которого
обеспечивают результативность использования бюджетных средств и охватывают
все стадии бюджетного процесса.
«Термин "финансовый менеджмент" произошел от английского financial
management, что означает «управление финансами» и пришел в Россию в конце
XX-го столетия из зарубежной практики. До сих пор среди ряда авторов
продолжается дискуссия относительно взаимосвязи терминов «управление» и
«менеджмент». Так Р.А. Попов отмечает: «Ряд авторов относит слово
―менеджмент‖ только к функционированию рыночных макро- и микросистем,
считая более подходящим к употреблению для государственных, муниципальных,
общественных и иных некоммерческих организаций термин «управление» 9. Под
термином «менеджмент» многие понимают «менеджмент бизнеса», хотя
практическое применение менеджмент получил в некоммерческих организациях.
Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление
государственными финансами» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 04
марта 2013 г. № 293-р // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 10. - Ст. 1061.
9
Попов А. Б. Актуальный стратегический менеджмент. М.: Юрайт, 2010. 448 с.
8
17
Так, один из основоположников науки менеджмента, Фредерик Уинслоу Тейлор,
полагал, что менеджмент бизнеса является всего лишь подвидом общего
менеджмента и выступил в 1912 году с докладом Конгрессу США, где в качестве
примера применения финансового менеджмента привел не коммерческую
организацию, а некоммерческую организацию - клинику Мейо10. И только в
период Великой депрессии с ее неприязнью к коммерческому сектору произошла
подмена понятий, и менеджмент в государственном секторе, во избежание
отождествления
«государственное
с
«менеджментом
управление»11.
И
бизнеса»,
с
тех
пор,
был
переименован
менеджмент
в
зачастую
отождествляется с "менеджментом бизнеса», на что можно ответить словами
известного экономиста XX-го столетия П. Друкера: «Менеджмент – это не
управление бизнесом, как и медицина – не только акушерство»12. П. Друкер
считает, что сущность финансового менеджмента выражается тремя его
основными
задачами:
формулирование
конкретной
цели
и
миссии
хозяйствующего субъекта; стремлении к продуктивной работе хозяйствующего
субъекта и эффективным действиям служащих; регулирование социального
воздействия и социальной ответственности хозяйствующего субъект13. Дж. Ван
Хорн под «финансовым менеджментом» понимает движение капитала в
соответствии с определенным планом14. В понимании С.Виссера и П.Эрасмуса
«финансовый менеджмент в государственном секторе» представляет собой
«деятельность государственных служащих, включающая в себя принятие
решений и выполнение других функций, которые позволяют определять
оптимальные способы использования ограниченных ресурсов для эффективного и
результативного достижения политических целей»15.
10
Тейлор Ф. Принципы научного менеджмента. М.: Высшая школа, 1998. 253 с.
В переводе на англ.яз. – public administration
12
Друкер П. Энциклопедия менеджмента. М.: Вильямс, 2004. 423с
13
Друкер П. Менеджмент / П. Друкер, Д. Макьярелло. М.: ООО ИД «Вильямс», 2010. 704 с.
14
Ван Хорн Д. К. Основы финансового менеджмента / Д.К. Ван Хорн, Д.М. Вахович. М.:
Вильямс, 2008. 1226 с.
15
Visser C. The management of public finance: a practical guide / С. Visser, P. Erasmus. Cape Town,
2002. 983 p.
11
18
В Российской Федерации также нет единого подхода к определению
понятия "финансовый менеджмент", мнения авторов принципиально расходятся
относительно
сущности
понятия
«финансовый
менеджмент»,
что
дает
возможность их группировки. Первая группа авторов под финансовым
менеджментом
понимает
систему
управления
финансовыми
операциями,
денежными потоками хозяйствующего субъекта, приведем трактовки понятия
«финансового менеджмента» некоторых из них. Самое обобщѐнное понятие
финансового менеджмента приведено А.З. Бобылевой: финансовый менеджмент –
это управление организацией при помощи финансов16. Старкова Н.А. определяет
финансовый
менеджмент
как
науку
об
управлении
формированием,
распределением и использованием фондов денежных средств, а также об
управлении финансовыми отношениями17. По мнению Кудиной М.В. финансовый
менеджмент (financial management) – это управление финансовыми операциями,
денежными
потоками,
призванное
обеспечить
привлечение,
поступление
необходимых финансовых ресурсов в нужные периоды времени и их
рациональное
использование
программами,
планами,
в
соответствии
реальными
нуждами18.
с
намеченными
Ещѐ
одно
целями,
определение
финансового менеджмента, дано И.М. Карасевой: финансовый менеджмент
представляет собой процесс управления формированием, распределением и
использованием финансовых ресурсов хозяйствующего субъекта19. Б.Т.Кузнецов
под финансовым менеджментом понимает управление движением денежных
средств, капиталом, оценку инвестиционных проектов, выбор финансовой
политики, финансовое прогнозирование и планирование20. По определению И.Я.
Лукасевича
16
«финансовый
менеджмент
—
это
управление
финансовыми
Финансовый менеджмент. Проблемы и решения / А. З. Бобылева [и др.]. М.: Юнити, 2011.
273 с.
17
Старкова Н. А. Финансовый менеджмент: учебное пособие. Рыбинск: РГАТА имени
П.А. Соловьева, 2007. 174 с.
18
Кудина М.В. Финансовый менеджмент: учебное пособие. М.: Издательский дом ФОРУМ:
ИНФРА-М, 2006. 270 с.
19
Карасева И. М. Финансовый менеджмент. М.: Омега-Л, 2006. 67с.
20
Кузнецов Б.Т. Финансовый менеджмент: учебное пособие. М.: Юнити, 2005. 415 с.
19
ресурсами и финансовой деятельностью хозяйствующего субъекта, направленное
на реализацию его стратегических и текущих целей»21. Вторая группа авторов
«финансовый менеджмент» трактует как систему принципов, методов и процедур
разработки и реализации управленческих решений, деятельность, направленную
на эффективное и результативное использования ограниченных ресурсов. Так,
Лисовская И.А. считает, что финансовый менеджмент представляет собой
систему принципов и методов разработки и реализации управленческих решений,
связанных с формированием, распределением и использованием финансовых
ресурсов для обеспечения необходимой величины и структуры активов в
соответствии с целями и задачами предприятия22. В.Б. Сироткин под
«финансовым
менеджментом»
подразумевает
«деятельность по
созданию
стоимости компаний, ориентированную на планирование, организацию и
контроль движения денежных средств23. Третья группа авторов рассматривает
систему финансового менеджмента как двухуровневую модель: макроуровень финансовый менеджмент в сфере государственных финансов и микроуровень –
корпоративный финансовый менеджмент. В отличие от других авторов, данная
группа авторов подходит к определению понятия финансового менеджмента
более
широко
и
определяет
необходимость
проведения
финансового
менеджмента, как в корпоративном секторе, так и в секторе государственных
финансов. Так, В.В. Ковалев определяет «финансовый менеджмент» как «систему
управления финансами в целом, имеющую цель оптимизировать денежные
потоки, которую целесообразно рассматривать как двухуровневую модель:
макроуровень
–
управление
публичными
финансами;
т.е.
финансами
государственных и местных органов управления; микроуровень – управление
финансами хозяйствующих (экономических) субъектов24. На макроуровне
основные
21
задачи
управления
финансами
сводятся
к
управлению
Лукасевич И. Я. Финансовый менеджмент. М.: Эксмо, 2010. 768 с.
Лисовская И.А. Основы финансового менеджмента. М.: Юнити, 2006. 352 с.
23 Сироткин В. Б. Финансовый менеджмент фирмы. М.: Высшая школа, 2008. 320 с.
24
Ковалев В.В. Финансовый менеджмент: теория и практика: учебное пособие. М.: Проспект,
2007. 1024с.
22
20
государственными и муниципальными бюджетами и кредитами, монетарной и
политикой25.
фискальной
В.Г.Золотогоров
рассматривает
финансовый
менеджмент как «управление финансами на определенном уровне национального
хозяйства, на каждом из которых решаются свои задачи: на макроуровне удовлетворение общегосударственных потребностей, перераспределение средств
между регионами (областями) и отраслями, создание стимулов для развития
национального
фондового
производства,
рынка;
на
кредитно-банковской
микроуровне
-
и
страховой
обеспечение
систем,
ликвидности
и
платѐжеспособности предприятия, с одной стороны, увеличение прибыли и
повышение
рентабельности
–
с
другой26.
Финансовый
менеджмент
в
государственном секторе, по мнению Н.В. Фадейкиной и Г.А. Фадейкина
«представляет собой систему, включающую функциональные подсистемы,
предназначенные для реализации делегирования полномочий и ответственности,
введения строгой подотчѐтности за результаты, функционирование систем
внутреннего финансового контроля и аудита, нацеленных на минимизацию
бюджетных рисков и потерь, злоупотреблений, коррупции и т.д., использования
финансовых рычагов, а также обеспечивающие системы (финансовые ресурсы,
кадры, документально-технологическое обеспечение)»27.
Как видно, приведенные трактовки схожи в определении цели финансового
менеджмента:
оптимальное
использование
финансовых
ресурсов,
для
максимального достижения поставленных целей. По нашему мнению, подход к
трактовке понятия «финансовый менеджмент» как «системы принципов, методов
и процедур разработки и реализации управленческих решений…» является
крайне узким, так как финансовый менеджмент в целом представляет собой
составную часть общей системы управления на основе установленных принципов
и посредством определенных методов и процедур, которые являются ее
25
Ковалев В.В. Финансовый менеджмент: теория и практика: учебное пособие. М.: Проспект,
2007. 1024с.
26 Золотогоров В.Г. Организация производства и управление предприятием: учебное пособие.
Минск: Книжный Дом, 2005. 448 с.
27
Фадейкина Н. В., Фадейкин Г. А. Модернизация финансового менеджмента в общественном
секторе // Финансы. 2008. №3. С. 75-82.
21
составляющими звеньями. Что подтверждается и в определении финансового
менеджмента, данном Е.И.Шохиным «финансовый менеджмент - составная часть
общей системы управления, призванная решать такие задачи, как организация,
планирование, мотивация и контроль»28,29.
На сегодняшний день, нет определенной ясности в том, как соотносятся
понятия «управление государственными финансами» и «финансовый менеджмент
в бюджетном процессе». Зачастую эти понятия отождествляются, тогда как
финансовый менеджмент в бюджетном процессе более узкое понятие и является
составной частью системы управления государственными финансами. Под
управлением государственными финансами понимается осознанное воздействие
органов управления на финансы страны (в том числе – финансы отдельных
регионов,
хозяйствующих
субъектов)
и
на
все
финансовые
процессы,
происходящие в ней и связанные с получением доходов и прибыли, необходимых
для выполнения функций государства»30. По мнению и В. Г. Романенко,
С. Я. Огородника: «Управление финансами государства - это совокупность форм
и методов целенаправленного влияния государства на формирование и
использование централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов,
находящихся в распоряжении государственных органов управления. Более 70%
финансовых ресурсов государства составляют средства бюджета, поэтому
бюджетный
менеджмент
является
центральным
звеном
управления
государственными финансами. Бюджетный менеджмент направлен на управление
бюджетными ресурсами в процессе их движения на всех этапах бюджетного
процесса»31. Система управления государственными финансами, направленная на
достижение определѐнных стратегических и тактических целей, строится на
основе финансовой политики. Именно эффективная финансовая политика
28
Финансовый менеджмент: учебник / Е. И. Шохин [и др.]. М.: Кнорус, 2008. 480 с.
Богатырева Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в бюджетном процессе //
I Международная заочная научно-практическая конференция «Казанская наука»: сборник
научных статей – Казань: Казанский Издательский Дом. 2011. № 1. С. 99-101.
30
Теория финансов: учеб. пособие / под ред. проф. Н.Е. Зайца, М.К. Фисенко. Мн.: БГЭУ, 2006.
91 с.
31
Финансы: учебник / В. Г. Романенко [и др.]. М.: Финансы и статистика, 2003. 387 с.
29
22
позволяет
соединить
воедино
потенциальные
возможности
управления,
заложенные непосредственно в самих финансах (объектах управления), с
конкретными методами работы, организацией органов финансовой системы
(субъектов управления)32. В качестве важнейших составляющих финансовой
политики государства выступают бюджетная, налоговая, инвестиционная,
социальная и таможенная политика33. Финансовый менеджмент в бюджетном
процессе в свою очередь является одним из основных инструментов реализации
бюджетной политики государства. Исходя из вышеизложенного, можно сделать
вывод о том, что финансовый менеджмент в бюджетном процессе является
составной частью системы управления государственными финансами.
Кроме того, различны и цели управления государственными финансами и
финансового
менеджмента
в
бюджетном
процессе.
Управление
государственными финансами имеет целью обеспечение: а) относительного
баланса экономических институтов государства, юридических и физических лиц;
б) бездефицитного бюджета; в) устойчивости национальной валюты как
основополагающего элемента в финансовых отношениях34. Основная цель
финансового менеджмента в бюджетном процессе не столь обширна и
выражается в использовании с максимальной отдачей бюджетных ресурсов для
обеспечения повышения благосостояния общества и поддержания финансовой
устойчивости бюджетной системы.
Вышесказанное дает нам возможность определить финансовый менеджмент
в
бюджетном
процессе
как
составную
часть
системы
управления
государственными финансами, устанавливающую порядок формирования и
расходования бюджетных средств в процессе планирования и исполнения
бюджета, предполагающую проведение систематического контроля выполнения
Романовский М. В. Финансы: учебник / М. В. Романовский, проф. О.В. Врублевская, проф.
Б.М. Сабанти. М.: Юрайт-Издат, 2009. 462 с.
33
Ковалев В.В. Финансы. М.: Велби, Проспект, 2007. 640 с.
34
Там же.
32
23
принятых
решений,
учет
бюджетных
рисков
и
анализ
достижения
запланированных результатов35.
«Объектом финансового менеджмента в бюджетном процессе выступает
бюджетный процесс, а именно: процедуры составления проекта бюджета,
исполнения бюджета, система бюджетного учета, отчетности и контроля.
Субъектом управления должны выступать как финансовые органы и органы
государственного (муниципального) финансового контроля, так и главные
распорядители (главные администраторы), распорядители (администраторы) и
получатели бюджетных средств»36.
Систему финансового менеджмента в бюджетном процессе в обобщенном
виде иллюстрирует рисунок 1.
35
Богатырева, Л. М-Б. Принципы построения финансового менеджмента в бюджетном процессе
// Российское предпринимательство. 2012. №24(222). С. 91-96.
36
Богатырева, Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в бюджетном процессе //
I Международная заочная научно-практическая конференция «Казанская наука»: сборник
научных статей – Казань: Казанский Издательский Дом. 2011. № 1. С. 99-101.
24
Система финансового менеджмента в бюджетном процессе
Объект
управления
Субъект управления
Финансовые органы и органы государственного
(муниципального) финансового контроля,
главные распорядители (администраторы),
распорядители и получатели бюджетных средств
Бюджетный процесс
Функции
Составление бюджета
(прогнозирование и
планирование)
Контроль за
исполнением бюджета
(внутренний/внешний
контроль и оценка)
Инструменты
финансового
менеджмента в
бюджетном процессе
Исполнение бюджета
Бюджетный учет и
отчетность
Источник: Составлено автором.
Рисунок 1 - Система финансового менеджмента в бюджетном процессе
«На сегодняшний день, нельзя говорить о полноценном внедрении системы
финансового менеджмента в бюджетный процесс. Связано это, прежде всего с
отсутствием нормативно-правового акта, закрепляющего статус финансового
менеджмента в бюджетном процессе. Впервые о финансовом менеджменте в
25
рамках
бюджетного
процесса
заговорили
с
момента
принятия
приказа
Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2007 № 123н «Об
организации
проведения
мониторинга
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета»
(далее – приказ №123н), который затем был отменен в связи с рядом недостатков.
Однако, действующий ныне приказ Министерства финансов Российской
Федерации от 13 апреля 2009 года приказа №34н «Об организации проведения
мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами средств федерального бюджета», также как и приказ №123н,
содержит только методику анализа и оценки эффективности и результативности
использования бюджетных средств. Не дано определение понятия финансового
менеджмента в бюджетном процессе, не определены принципы его организации.
Тогда как необходимым условием построения эффективной системы финансового
менеджмента в бюджетном процессе является разработка и соблюдение
принципов, на основе которых он должен проводиться. Также целесообразен
анализ лучшей зарубежной практики внедрения инструментов финансового
менеджмента в бюджетный процесс, который позволит выделить ряд ключевых
направлений построения системы финансового менеджмента в бюджетном
процессе и внедрения его инструментов»37.
Богатырева Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в бюджетном процессе //
I Международная заочная научно-практическая конференция «Казанская наука»: сборник
научных статей – Казань: Казанский Издательский Дом. 2011. № 1. С. 99-101.
37
26
1.2. Определение инструментов и основных принципов финансового
менеджмента в бюджетном процессе
Организация
и
регулирование
бюджетных
отношений
оказывает
значительное воздействие на развитие экономики и социальной сферы общества.
В целях повышения эффективности управления бюджетными средствами в
основе построения системы финансового менеджмента в бюджетном процессе,
определения его основных инструментов и принципов организации должны
лежать подходы, используемые в корпоративном финансовом менеджменте.
Возможность
использования
инструментов
финансового
менеджмента
в
бюджетном процессе обусловлена тем, что государство, на сегодняшний день,
является полноценным участником рыночных отношений, производящим и
предоставляющим государственные (муниципальные) услуги в ходе выполнения
своих функций. Под инструментами финансового менеджмента в бюджетном
процессе
мы
понимаем
средства
воздействия
на
объект
финансового
менеджмента в бюджетном процессе для реализации его основной цели:
использование с максимальной отдачей бюджетных ресурсов для обеспечения
социальных гарантий и поддержания финансовой устойчивости бюджетной
системы страны.
Бюджетная реформа, проведенная в Российской Федерации, привела к
внедрению в бюджетный процесс следующих инструментов финансового
менеджмента: бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное
бюджетное
планирование,
реестр
расходных
обязательств,
обоснование
бюджетных ассигнований, доклады о результатах и основных направлениях
деятельности
субъектов
бюджетного
планирования,
государственное
(муниципальное) задание, ведомственные целевые программы, мониторинг
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета. Данные
27
инструменты способствует достижению цели финансового менеджмента в
бюджетном процессе, повышению эффективности использования бюджетных
ресурсов. Каждый из этих инструментов вносит свой вклад в достижение цели
финансового менеджмента в бюджетном процессе. Так, доклад о результатах и
основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования
представляет собой документ, позволяющий увязать цели, задачи и результаты
деятельности
субъекта
бюджетного
планирования
с
планируемыми
и
фактическими объѐмами бюджетного финансирования. Подготовка докладов
осуществляется для расширения применения в бюджетном процессе методов
среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты,
исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской
Федерации
принципа
эффективности
использования
бюджетных
средств38. Ведомственная целевая программа является документом, содержащим
комплекс
скоординированных
конкретной
задачи
мероприятий,
подпрограммы
направленных
государственной
на
решение
программы, а также
измеряемые целевые индикаторы и является самостоятельным документом 39.
Ведомственная целевая программа представляет собой инструмент, применяемый
главными распорядителями бюджетных средств для достижения целей и задач
развития конкретной отрасли. Под реестром расходных обязательств понимается
используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных
нормативных
правовых
актов,
муниципальных
правовых
актов,
обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые
основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих
положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных
нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов
бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр
О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление
Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства
РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
39
Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных
целевых программ: постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г.
№ 239 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 17. Ст. 1571.
38
28
обязательств40.
Реестр
расходных
обязательств
по
своей
сути
является
документом, характеризующим объем и структуру расходных обязательств,
позволяющим проводить достоверное среднесрочное финансовое планирование
бюджетных
расходов
раздельно
по
действующим
и
принимаемым
обязательствам. Среднесрочное финансовое планирование – процесс, в рамках
которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в
предыдущем
бюджетном
цикле
основных
параметров
среднесрочного
финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних
факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные
показатели планируемого года, а также корректировки или разработки
бюджетных
проектировок
на
последующие
годы
прогнозного
период41.
Среднесрочное финансовое планирование способствует проведению взвешенной
и результативной бюджетной политики. Государственное (муниципальное)
задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или)
объему
(содержанию),
условиям,
порядку
и
результатам
оказания
государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)42. Государственное
(муниципальное) задание позволяет планировать бюджетные ассигнования с
четкой увязкой с количественными и качественными результатами, которые
должны быть достигнуты при их использовании. Обоснование бюджетных
ассигнований – инструмент, позволяющий увязать бюджетные ассигнования на
среднесрочную перспективу с показателями непосредственных результатов.
Мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета позволяет
регулярно анализировать и оценивать качество операций, проводимых главными
администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета, для
40
Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52.
– Ст. 6983.
41
О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление
Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства
РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
42
Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52. –
Ст. 6983.
29
обеспечения эффективности использования бюджетных средств и выявлять
ошибки, допускаемые главными администраторами (распорядителями) средств
федерального
бюджета
в
ходе
планирования
и
исполнения
бюджета.
Бюджетирование, ориентированное на результат, способствует организации
бюджетного процесса на основе принципа прямой связи планируемых расходов с
достигаемыми от их осуществления результатами.
Для успешной работы всех вышеперечисленных инструментов финансового
менеджмента в бюджетном процессе необходимо обеспечить построение системы
финансового
менеджмента
в
бюджетном
процессе
на
принципах,
способствующих ее эффективной организации.
«Система есть нечто целое, представляющее собой единство закономерно
расположенных и находящихся во взаимной связи частей43. Любой объект
управления, любой процесс представляют собой систему. Ефремова Т.Ф.
определяет систему как совокупность принципов, служащих основанием какоголибо учения, мировоззрения44. Из чего также можно заключить, что успешная
реализация и внедрение принципов системы приводит к качественному
внедрению системы в целом и предпосылкам для ее улучшения в будущем в
любой организации.
Рассмотрение
принципов
построения
корпоративного
финансового
менеджмента выявило возможность использования некоторых из них при
формировании системы финансового менеджмента в бюджетном процессе.
Важнейшими
принципами
обеспечивающими
построения
эффективное
управление
финансового
финансами
менеджмента,
коммерческой
организации являются:
- интегрированность с общей системой управления;
- комплексный характер формирования управленческих решений;
- высокий динамизм управления;
43
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского. М.: ИНФОТЕХ, 2009. 944 с.
Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский
язык, 2000. 246 с.
44
30
- вариантность подходов к разработке отдельных управленческих решений;
- ориентированность на стратегические цели развития коммерческой
организации45.
Так, принцип «интегрированность с общей системой управления»,
применительно к бюджетной сфере, подразумевает необходимость обеспечения
объединения системы финансового менеджмента в бюджетном процессе с
системой управления государственными финансами.
Также целесообразен в качестве принципа финансового менеджмента в
бюджетном
процессе
принцип
«комплексный
характер
формирования
управленческих решений» ввиду того, что в бюджетной сфере управленческие
решения по формированию и использованию бюджетных средств и организации
бюджетного процесса взаимосвязаны и влияют на достижение необходимых
результатов.
Принципы «высокий динамизм управления», «вариантность подходов к
разработке отдельных управленческих решений» также актуальны для бюджетной
сферы, поскольку зачастую возникает необходимость пересмотра управленческих
решений, принятых в предшествующем периоде, и учет альтернативных
вариантов при принятии управленческих решений в области формирования и
использования бюджетных ресурсов.
Принцип
«ориентированность
на
стратегические
цели
развития
коммерческой организации». В бюджетной сфере, также как и в сфере
корпоративных финансов принимается стратегия развития (бюджетная стратегия)
согласно которой и организуется процесс финансового менеджмента в
бюджетном процессе»46.
С учетом опыта, накопленного в построении системы финансового
менеджмента коммерческих организаций, особенностей бюджетного процесса на
современном этапе и необходимости его качественного преобразования,
Бланк И. А. Финансовый менеджмент: учебное пособие. Киев: Эльга Ника-Центр, 2004. 655с.
Богатырева Л. М-Б. Принципы построения финансового менеджмента в бюджетном процессе
// Российское предпринимательство. 2012. №24(222). С. 91-96.
45
46
31
предлагаем следующие основные принципы формирования системы финансового
менеджмента в бюджетном процессе47.
«1. Непрерывность – постоянное непрерывное осуществление финансового
менеджмента в бюджетном процессе. Обеспечение непрерывности определено
необходимостью проведения финансового менеджмента на каждом этапе
бюджетного процесса, представляющего собой непрерывный цикл: составление и
утверждение проекта бюджета – исполнение бюджета – контроль за исполнением
бюджета – составление и утверждение проекта бюджета.
2. Адаптивность (динамизм) – непрерывный учет динамики факторов
внешней среды и своевременное внесение поправок в систему. Даже самые
эффективные решения в области формирования и использования бюджетных
средств и организации бюджетного процесса, принятые и исполненные в
предшествующем периоде, далеко не всегда могут быть заново использованы на
последующих этапах. Связано это не только с высокой динамикой факторов
внешней среды, но и с изменением во времени и внутренних условиях
функционирования государства.
3. Комплексность – предполагает, что все решения в области формирования
и использования бюджетных средств и организации бюджетного процесса
взаимосвязаны
и
оказывают
непосредственное
влияние
на
достижение
запланированных результатов. В связи с этим возникает необходимость
рассмотрения финансового менеджмента в бюджетном процессе как комплексной
системы,
осуществляющей
выработку
взаимозависимых
управленческих
решений, каждое из которых оказывает прямое воздействие на общую
результативность принимаемых решений.
4. Вариантность – осуществление указанного принципа предполагает, что в
ходе принятия каждого решения в части формирования и использования
бюджетных средств и организации бюджетного процесса, необходимо учитывать
альтернативные варианты. При наличии альтернативных вариантов принятии
управленческого решения, выбор должен быть сделан в пользу решения,
47
Там же.
32
максимально отвечающего задачам проводимой на данном этапе бюджетной
политики.
5. Стратегическая ориентированность – подразумевает отклонение при
принятии решений в части формирования и использования бюджетных средств и
организации бюджетного процесса тех вариантов, которые могут вступить в
противоречие
со
стратегическими
направлениями
бюджетной
политики
государства, какими бы эффективными они не казались.
6. Экономическая эффективность - достижение наилучшего результата
использования бюджетных ресурсов.
7. Социальная направленность – стремление к максимальной ориентации на
потребности граждан в процессе принятия решений в части формирования и
использования бюджетных средств.
8. Направленность на достижение запланированных результатов
–
ориентация в ходе реализации принятых управленческих решений не только на
соответствие установленным общим целям, но и на достижение запланированных
результатов.
Приведенные
построения
и
нами
принципы
функционирования
определяют
системы
основные
финансового
направления
менеджмента
в
бюджетном процессе. От полноты их реализации зависит степень эффективности
организации системы финансового менеджмента в бюджетном процессе»48
Богатырева Л. М-Б. Принципы построения финансового менеджмента в бюджетном процессе
// Российское предпринимательство. 2012. №24(222). С. 91-96.
48
33
1.3. Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в
бюджетном процессе
Начиная со второй половины двадцатого века инструменты финансового
менеджмента активно используются в бюджетном процессе многих экономически
развитых стран, таких как: США, Австралия, Канада, Швеция, Новая Зеландия,
Великобритания и т.д. К тому моменту пришло понимание того, что государство
должно, наряду с частным сектором экономики, использовать финансовые
ресурсы с максимальной отдачей. За время практики использования инструментов
финансового менеджмента в бюджетном процессе за рубежом понятие его
сущности и основных принципов значительно изменилось. «Вначале финансовый
менеджмент рассматривался в основном как инструмент контроля за расходами
бюджета, сейчас же он рассматривается в качестве системы управления
государственными финансами, направленной на достижение приоритетных целей
государства с учетом эффективного использования бюджетных ресурсов. Можно
обозначить два основных подхода, применяемых зарубежными странами, при
определении понятия финансовый менеджмент в бюджетном процессе:
- «деятельность государственных служащих, включающая в себя принятие
решений и выполнение других функций, которые позволяют определять
оптимальные способы использования ограниченных ресурсов для эффективного и
результативного достижения политических целей»49;
- «система руководства государственными финансами и контроля над ними,
содействующая достижению целей государственной политики»50.
Анализ
зарубежного
финансового
менеджмента
49
опыта
в
показывает,
бюджетном
что
процессе
совершенствование
рассматривается
как
Visser C. The management of public finance: a practical guide / С. Visser, P. Erasmus. Cape Town,
2002. 983 p.
50
The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial management. CIPFA, United
Kingdom, 2005. P. 3-25.
34
чрезвычайно важная задача в тех странах, которые активно развивают
бюджетирование, ориентированное на результат (Австралия, Новая Зеландия,
США, Великобритания, Швеция). Существенную роль в осуществлении
финансового менеджмента играют государственные операционные менеджеры.
Связано это с тем, что операционные менеджеры, находятся в близости к
получателям государственных услуг и реализации конкретных операций
государственного управления, и благодаря этому обладают самой достоверной и
подробной информацией и лучше понимают ситуацию, сложившуюся в
конкретной области. Что позволяет им принимать гораздо более оптимальные
решения по использованию бюджетных средств, в отличие от должностных лиц,
находящихся на более высоких иерархических уровнях или за границами
определенного ведомства. Управление ресурсами органа государственной власти
или государственного учреждения осуществляются операционными менеджеры
строго в соответствии с его стратегическими целями. Международная практика
использования инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе
показывает, что операционные менеджеры могут добиться значительных
результатов, в случае наделения их достаточной самостоятельностью в принятии
решений»51. В целях повышения качества финансового менеджмента в
Российской Федерации также целесообразно выстроить такую управленческую
иерархию в органах государственной власти и государственных учреждениях, в
которой ответственность за деятельность органа государственной власти
(государственного учреждения) и за управление финансами будет возложена на
руководителя и делегироваться сверху вниз вплоть до операционных менеджеров.
При этом необходимо предоставить большую самостоятельность операционным
менеджерам и предоставить им возможность принятия участия в разработке
стратегии органа государственной власти (государственного учреждения). В свою
очередь операционные менеджеры должны нести ответственность за достижение
Богатырева Л.М-Б. Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном
процессе // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях
модернизации: Материалы VII Международной научно-практической конференции. Саратов:
ИЦ «Наука», 2012 . С. 23-27
51
35
заданных результатов, и за управление ресурсами при их достижении.
В развитых странах операционные менеджеры проходят серьѐзную
подготовку. К примеру, в Великобритании подготовка операционных менеджеров
проходит в Национальной школе госслужащих. Кроме того, под эгидой
Национальной школы госслужащих действует исследовательский институт,
эксперты которого консультируют ведомства Великобритании по наиболее
сложным вопросам финансового менеджмента52. В Российской Федерации, где к
практике использования инструментов финансового менеджмента в бюджетном
процессе перешли совсем недавно, качество финансового менеджмента находится
на крайне низком уровне. Создание подобного исследовательского института
позволило бы существенно повысить качество финансового менеджмента в
бюджетном процессе и, следовательно, повысить эффективность использования
бюджетных средств.
«Стандарты осуществления финансового менеджмента в бюджетном
процессе, методы оценки его уровня в зарубежных странах в основном
разрабатываются
финансовыми
органами
либо
высшими
контрольными
органами. Так, в Австралии и Соединенных Штатах Америки (далее - США)
стандарты и методология финансового менеджмента в бюджетном процессе
утверждены законами. В таких странах как США, Австралия, Швеция, для
реализации стандартов и процедур финансового менеджмента в бюджетном
процессе
действуют
агентства
по
финансовому
менеджменту
в
виде
самостоятельного органа, либо в составе органов исполнительной власти. К
примеру в Швеции в органах исполнительной власти действуют специальные
агентства по финансовому менеджменту, в Великобритании вместо специального
агентства создан Директорат финансового менеджмента, который является
структурным
подразделением
Казначейства.
В
США
оценка
качества
финансового менеджмента в государственном секторе производится в рамках
52
Scott B. Smart. Introduction to Financial Management / Scott B. Smart, William L. Megginson.
Cengage Learning , 2008 . 964 p.
36
государственного проекта - Government Performance Project (GPP)53. Данный
проект нацелен на повышение подотчетности органов государственной власти
обществу, улучшение качества исполнительной власти, выработку критериев
наилучшей практики финансового менеджмента. В рамках данного проекта
производится оценка управленческой деятельности нескольких федеральных
министерств, органов власти штатов, округов, городов, позволяющая сравнивать
качество финансового менеджмента в различных штатах. Разработчики проекта
GPP считают, что основу для повышения эффективности финансового
менеджмента
в
государственном
секторе
создает
наличие
грамотных
институциональных механизмов, поэтому при осуществлении оценки качества
финансового менеджмента основное внимание уделяется качеству организации
управленческой системы и результативности процедур управления, применяемых
органами государственной власти, а не показателям результативности. К
примеру, анализируется возможность органа государственной власти взять на
работу в короткие сроки необходимого специалиста, быстрота получения
качественной информации, необходимой для принятия управленческих решений
и т. д. Отсутствие таких возможностей оказывает отрицательное влияние на
качество управления и достижение запланированных результатов»54.
«В
Швеции
для
оценки
качества
финансового
менеджмента
в
государственном секторе и в целом управленческих процессов применяется
рейтинг качества финансового менеджмента. Толчком для создания данного
рейтинга послужило проведение бюджетной реформы в Швеции, которая
привела к приобретению учреждениями и органами государственной власти
Швеции большей свободы финансового управления, что в свою очередь привело
к появлению недостатков в финансово-управленческой деятельности. Для
Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.:
ГУ-ВШЭ, 2000. 367с.
54
Богатырева Л.М-Б. Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном
процессе // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях
модернизации: Материалы VII Международной научно-практической конференции. Саратов:
ИЦ «Наука», 2012 . С. 23-27
53
37
привлечения внимания руководителей государственных органов и правительства
Швеции к появившимся недостаткам был введен рейтинг Агентства финансового
менеджмента, подведомственного Министерству финансов Швеции. Данный
рейтинг составляется для проведения мониторинга выполнения органами
государственной власти и учреждениями установленных стандартов финансового
управления. В ходе оценки анализируются финансовые процедуры и их
соответствие определенным нормам, а также управленческие процессы органов
исполнительной власти. Рейтинг финансового менеджмента также применяется
правительством Швеции при рассмотрении бюджетных заявок ведомств на
очередной финансовый год, разработке направлений совершенствования системы
управления. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что во многих
зарубежных странах правительства осуществляют внутренние процедуры оценки
качества финансового менеджмента и в дальнейшем используют их в практике
управления»55.
Комитет
по
вопросам
государственного
управления
Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) к объекту финансового
менеджмента в государственном секторе относит такие процессы как:
-составление бюджета;
-исполнение бюджета;
-учет и отчетность;
-контроль и аудит.
Подобный подход с выделением тех же процессов применяется при оценке
финансового менеджмента в бюджетном процессе, которая осуществляется в
рамках программы «Государственные расходы и финансовая подотчетность»
(Public expenditure and financial accountability)56. Она предназначена для
измерения и контроля результативности системы государственного финансового
55
Там же.
Core financial system requirements: checklist for reviewing systems under the Federal financial
management improvement act. United States Government Accountability Office, 2005
56
38
менеджмента. Структура системы оценки результативности представлены в
Приложении А «Общая структура системы оценки результативности».
В соответствии с системой оценки результативности государственного
финансового менеджмента, предложенной в программе «Государственные
расходы и финансовая подотчетность», основными элементами эффективного
финансового менеджмента в бюджетном процессе являются:
- реалистичность бюджета - бюджет является реалистичным и реализуется
по назначению;
- полнота и прозрачность – бюджетный контроль и мониторинг бюджетных
рисков являются всеобъемлющими, и бюджетная информация является доступной
для общественности;
- формирование бюджета в соответствии с государственной политикой бюджет составляется с учетом политики государства;
- контроль и предсказуемость в процессе исполнения бюджета - существуют
механизмы для осуществления контроля и регулирования использования
бюджетных средств;
- бухгалтерский учет и отчетность - надлежащий учет и отчетность,
способствующие принятию эффективных управленческих решений;
- внешний контроль и аудит – организация эффективного государственного
финансового контроля и мониторинга.
Система
оценки
результативности
государственного
финансового
менеджмента включает в себя 28 показателей, разбитых на четыре блока:
- реалистичность бюджета;
- общие показатели бюджета (полнота и прозрачность);
- бюджетный процесс;
- практика стран-доноров.
39
Третья категория включает в себя 18 показателей, также разбитых на четыре
блока – составление бюджета, предсказуемость и контроль в ходе исполнения
бюджета, учет и отчетность, внешний контроль и аудит. Набор показателей
оценки представлен в Приложении Б «Краткий обзор набора показателей
результативности».
Каждый показатель измеряет результативность основных элементов
государственного финансового менеджмента по порядковой шкале от A до D.
Наивысшая оценка является оправданной для отдельного индикатора, если
элемент государственного финансового менеджмента отвечает соответствующей
цели в полном объеме, точно, своевременно. Большинство показателей имеют ряд
параметров, каждый из которых должен оцениваться отдельно. Общий балл по
показателю в таком случае основывается на индивидуальных измерениях
показателя. Оценка производится двумя методами (М1, М2). В методических
рекомендациях для каждого показателя указано, какой метод оценки должен
использоваться, Метод 1 (M1) используется для всех одномерных показателей и
для многомерных показателей, где низкая результативность по одному параметру
показателя вероятно подорвет влияние хорошего результата по другим
параметрам того же показателя. Для показателей с 2 или более параметрами, шаги
в определении общей или совокупной оценки показателя заключаются в
следующем:
- каждый параметр первоначально рассматривается отдельно и ему
присваивается оценка;
- объединяются баллы по отдельным параметрам, выбирая наименьший
балл, присвоенный какому-нибудь параметру;
- '+' должен быть добавлен там, где любые другие измерения считаются
выше.
Например, с помощью метода М1 оценивается показатель «Совокупные
доходы в сравнении с первоначально утвержденным бюджетом», из группы
показателей, оценивающих реалистичность бюджета. Согласно методике, оценка
40
«А» присваивается в том случае если фактическое поступление доходов ниже
97% от запланированного в бюджете объема доходов не более чем за один год из
трех последних; оценка «В» присваивается в том случае если фактическое
поступление доходов ниже 94% от запланированного в бюджете объема доходов
не более чем за один год из трех последних; оценка «С» присваивается в том
случае если фактическое поступление доходов ниже 92% от запланированного в
бюджете объема доходов не более чем за один год из трех последних; оценка «D»
присваивается в том случае если фактическое поступление доходов ниже 92% от
запланированного в бюджете объема доходов более чем за один год из трех
последних. Метод (M2) основывается на усреднении баллов по отдельным
параметрам показателя. Он предназначается для многомерных показателей, где
низкий балл по одному параметру данного показателя не обязательно подрывает
влияние высокого балла на другой параметр того же показателя. С помощью
метода М2, к примеру, оценивается показатель «Эффективность расходования
бюджетных средств и контроль в сфере государственных закупок». Оценка
данного показателя проводится по трем параметрам:
- размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание
услуг для государственных нужд путем проведение открытого конкурса, по
государственным
закупкам,
размер
которых
превышает
установленный
государством денежный порог на поставку товаров, выполнение работ и оказание
услуг без проведения конкурса;
- обоснование использования менее конкурентных способов закупок;
- наличие и функционирование механизма рассмотрения жалоб участников
государственных закупок.
Пример оценки трехмерного показателя «Эффективность расходования
бюджетных средств и контроль в сфере государственных закупок» по методу М2
представлен в таблице 1.
41
Таблица 1 - Пример оценки трехмерного показателя по методу М2
Параметры
1)Размещение заказов на поставку товаров,
выполнение работ и оказание услуг для
государственных нужд путем проведение
открытого конкурса, по государственным
закупкам, размер которых превышает
установленный государством денежный
порог (на поставку товаров, выполнение
работ и оказание услуг без проведения
конкурса)
Критерии оценки
Оценка «А» - в случае если более 75%
государственных контрактов на поставку
товаров, выполнение работ и оказание услуг
для государственных нужд заключены путем
проведения открытого аукциона;
Оценка «В» - в случае если более 50% на
менее 75% государственных контрактов на
поставку товаров, выполнение работ и
оказание услуг для государственных нужд
заключены путем проведения открытого
аукциона;
Оценка «С» - в случае если менее 50%
государственных контрактов на поставку
товаров, выполнение работ и оказание услуг
для государственных нужд заключены путем
проведения открытого аукциона;
Оценка «D» - в случае отсутствия данных о
способах
заключения
государственных
контрактов на поставку товаров, выполнение
работ и оказание услуг для государственных
нужд.
2)Обоснование
использования
менее Оценка «А» - другие, менее конкурентные
конкурентных способов государственных способы государственных закупок оправданы
закупок
в соответствии с ясными нормативными
требованиями;
Оценка «В» - другие, менее конкурентные
способы государственных закупок оправданы
в соответствии с нормативными требованиями;
Оценка «С» -обоснование для использования
менее
конкурентных
способов
государственных закупок неубедительно или
отсутствует;
Оценка «D» - нет четкого закрепления в
нормативных требованиях открытого конкурса
в
качестве
предпочтительного
метода
государственных закупок.
42
Продолжение таблицы 1
3)Наличие и функционирование механизма Оценка «А» - процесс рассмотрения и
рассмотрения
жалоб
участников решения жалоб участников государственных
государственных закупок
закупок является оперативным и подлежит
надзору внешнего органа контроля,
информация о принятых решениях по итогам
рассмотрения поступивших жалоб доступна
для общественности;
Оценка «В» - процесс рассмотрения и
решения жалоб участников государственных
закупок является оперативным, но не
подлежит надзору внешнего органа контроля;
Оценка «С» - механизм рассмотрения и
решения жалоб участников государственных
закупок существует, но плохо организован, что
приводит к несвоевременному рассмотрению
жалоб;
Оценка «D» - механизм рассмотрения и
решения жалоб участников государственных
закупок отсутствует.
Источник: Составлено автором.
Шаги в определении общей или совокупной оценки показателя по методу
М2 заключаются в следующем:
- определить для каждого параметра, какой критерий достигнут по
четырехбальной шкале (как и для метода М1);
- перейти в таблицу преобразования для оценки метода М2 (Приложение В
«Таблица преобразования для Метода оценки М2») и найти соответствующий
раздел таблицы (2-х, 3-х, или 4-х мерных показателей);
- определить строку в таблице, которая соответствует сочетанию оценок,
данных параметрам показателя (последовательность оценок параметров не имеет
значения);
- выбрать соответствующий общий балл по показателю.
Таблица преобразования используется для оценки показателей, которым
предписан метод оценки М2, и не может быть использована для показателей
43
оцениваемым по методу М1, так как это может привести к некорректности
присваиваемых оценок.
Оценка 'D' считается остаточной оценкой, которая будет применяться, если
требования по любому более высокому баллу не будут выполнены. В то же время
шкала оценки для каждого параметра показателя (т.е. минимальные требования
для конкретной оценки) включают в себя также оценку 'D'. Могут быть случаи,
когда реальная ситуация не соответствует этому описанию, даже если требования
для любого более высокого балла не будут выполнены. В этом случае 'D' оценка
должна быть распределена, а разница между оценкой требований и реальной
ситуацией должна быть указана в комментариях. Оценка может осуществляться
за различные временные периоды. Для оценки показателей ПР-1, ПР-2, ПР-3 и Д1 требуются данные за три года в качестве основы для оценки. Эти данные
должны охватывать отчетный год, и данные двух предшествующих лет. Оценка
основана на эффективности в двух из этих трех лет. То есть данные за один год
разрешается не включать в оценку, в случае если в течение этого года произошли
какие-то чрезвычайные ситуации, такие как внешние воздействия (например,
стихийные бедствия, колебания цен на важные экспортные или импортные
товаров) или внутренние проблемы (например, политического характера).
По результатам оценки государственного финансового менеджмента
формируется краткий отчет (30-35 страниц), состоящий из пяти разделов:
- краткая оценка по шести основным элементам эффективной системы
государственного финансового менеджмента, которая отображает уровень
бюджетной дисциплины, эффективность распределения бюджетных ресурсов и
предоставления услуг;
- вводная часть, отражающая долю бюджетных расходов охваченных
докладом;
- раздел, отражающий экономическую ситуацию в стране, правовую основу
государственного финансового менеджмента;
44
- основная часть, содержащая информацию об эффективности системы
государственного финансового менеджмента, и описывающая проводимые
государством реформы;
- в разделе «государственные реформы» кратко изложены реформы,
осуществляемые правительством и оцениваются институциональные факторы,
которые могут повлиять на планирование и реализацию преобразований в
будущем.
Преимуществом данного подхода к оценке финансового менеджмента
является удобная система оценки, использующая различные методы оценки
показателей в зависимости от их значимости и влияния на итоговые результаты.
Что позволяет достичь более точных и корректных результатов оценки. К
минусам можно отнести следующее: отчет, формируемый по результатам
оценки, не включает рекомендации по дальнейшей реализации реформ и
повышению результативности государственного финансового менеджмента;
оценка результативности государственного финансового менеджмента не
измеряет факторы, влияющие на результативность. Она не показывает достигнут
ли желаемый эффект от расходования бюджетных средств (к примеру,
повышение уровня жизни, снижение уровня безработицы и т.д.), или как
соотносится цена и качество предоставляемых государственных услуг. Это
требует более детального анализа. Оценка результативности государственного
финансового менеджмента основное внимание уделяет лишь тому, в какой
степени финансовый менеджмент способствует достижению запланированных
результатов. Система оценки качества финансового менеджмента, действующая в
Российской Федерации, направлена на оценку качества управления средствами
федерального бюджета главными администраторами (распорядителями) средств
федерального бюджета, в отличие от системы оценки результативности
государственного финансового менеджмента, которая направлена на измерение и
контроль общей результативности системы финансового менеджмента в
бюджетном процессе, без необходимости анализа качества финансового
45
менеджмента, осуществляемого главными администраторами (распорядителями)
средств.
Применение
модели
системы
оценки
результативности
государственного менеджмента, используемой в США, в Российской Федерации
наряду с системой оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого
главными
администраторами
(распорядителями)
средств
федерального,
позволило бы иметь представление о том, в какой степени инструменты
финансового менеджмента в бюджетном процессе способствуют достижению
необходимых
результатов,
и
принимать
решения
о
необходимости
совершенствования действующих инструментов финансового менеджмента и
проведения дальнейших реформ. Кроме того, модель системы оценки
результативности государственного менеджмента, используемая в США проста в
применение и не требует долгих и трудоемких расчетов.
Также интересной, в части возможности применения в Российской
Федерации, представляется модель эффективного финансового менеджмента,
применяемая в Великобритании, разработанная рабочей группой CIPFA57. Модель
используется для оценки того вклада, который финансовый менеджмент вносит в
обеспечение успешности организации государственной службы и представлена в
виде матрицы отчетов органов государственной власти, успешно реализующих
финансовый менеджмент. Она предлагает органам государственной власти,
государственным учреждениям оценить эффективность проводимого ими
финансового менеджмента, способствующего реализации их целей и задач, и
рассмотреть вопрос о том, вносит ли финансовый менеджмент вклад в их
поддержку или идет в разрез с формируемыми ими стратегическими
направлениями развития. Модель построена вокруг трех стилей организации
финансового менеджмента:
- безопасное управление – акцент на контроль, честность и соблюдение
нормативных требований;
57
The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial management. CIPFA, United
Kingdom, 2005. P. 3-25.
46
- обеспечение
рациональность
результативности
и
–
эффективность,
ориентация
обязательства
на
по
потребителей,
повышению
результативности;
- возможность
преобразований
–
стратегическая
направленность
на
потребителей, ориентированная на будущее, активная позиция в управлении
изменениями и рисками, сосредоточенность на результатах, восприимчивость к
новым идеям.
Правильный выбор стиля финансового управления очень важен, так как он
отражает то, чего хочет добиться ведомство. В Приложении Г «CIPFA FM Модель
в кратком изложении» приведены компоненты модели. Они представляет собой
матрицу, где каждый компонент является отчетом надлежащей практики, по
которым организация может проверить свой собственный опыт. За каждым из
утверждений в приложении стоит набор вопросов. Они предназначены в качестве
пособия для самостоятельной оценки и в качестве руководства для разработки
дальнейших планов по совершенствованию финансового менеджмента. Вопросы
не будут исчерпывающими - все зависит от конкретных условий.
Утверждения, обозначенные в модели, дают общую картину финансового
менеджмента организации. Вопросы, связанные с каждым утверждением,
исследуют, уместна ли проводимая политика, и соответствует ли практика,
осуществляются ли они последовательно и эффективно, влияют ли они на
поведение
и
результаты
ведомства,
способствуют
ли
они
достижению
необходимых результатов. Суждения выражаются в виде оценки от 0 до 4, в
соответствии с тем насколько существующий уровень финансового менеджмента
совпадает с тем, который
считается эффективным. Вопросы помогают
определить, где организация отвечает требованиям полностью или частично, или
где имеются пробелы. При проведении оценки нужно учитывать, что по
некоторым заявлениям оценка может быть более субъективной, не стоит
сосредотачиваться только на документации, нужно также смотреть на реальное
положение дел. Все наблюдения необходимо записывать и доказывать, особенно
47
при внешней проверке. Результаты измерения отображаются графически. Модель
также достаточно детализирована для определения результативности некоторых
компонентов, таких как компетентность нефинансового персонала и практика
бюджетного мониторинга. Результаты оценки размещается на веб-сайте для
обеспечения гласности и сбора данных (мнений различных групп, к примеру,
финансового персонала, руководство, и т.д., что может помочь определить, где
суждения сходятся или расходятся). Пример оценочного листа на заявление PR6 в
модели представлен таблицей 2.
Таблица 2 - Пример оценочного листа на заявление PR6 в модели PR6
(Руководители отвечают за управление их бюджетами)
1. Распределены ли доходы и бюджетные Да/ Нет
средства между отдельными менеджерами?
2.
Выровнены
ли
финансовые
и Да/ Нет
управленческие обязанности?
3.
Существует
ли
официальная
схема Да/Нет/Частично/Не известно
распределения бюджетных полномочий?
4. Готовы ГРБС, участвующие в разработке Да/Нет/Частично/Не известно
бюджетов, взять на себя ответственность?
5. Существует ли четкая регламентация Да/Нет/Частично/Не известно
обязанностей ГРБС?
6.
Существуют
ли
методические Да/Нет/Частично/Не известно
рекомендации для ГРБС?
7. Осведомлены ли о своих обязанностях Да/Нет/Частично/Не известно
ГРБС?
8. Осознают ли ГРБС последствия своих Да/Нет/Частично/Не известно
решений
9. В состоянии ли ГРБС объяснить, как они Да/Нет/Частично/Не известно
управляют своими бюджетами?
48
Продолжение таблицы 2
10. Готовы ли ГРБС быть ответственными за Да/Нет/Частично/Не известно
любые нарушения бюджетной дисциплины?
11. Является ли это частью оценки их Да/Нет/Частично/Не известно
результативности?
Источник: The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial
management. CIPFA, United Kingdom, 2005. P. 3-25.
Примечание*: в какой степени это утверждение используется? Едва ли =
0.5/1; Отчасти = 1.5/2; В основном =3.5/4. Вопросы курсивом, являются
фундаментальными; ответы ―нет‖ будут оцениваться в 0 баллов. Вопросы,
выделенные жирным шрифтом, являются тяжелыми для тестирования. Если всем
вопросам присвоен вариант «да» оценка 4 не присваивается.
Применение
модели
эффективного
финансового
менеджмента,
используемой в Великобритании, уместно и в Российской Федерации, так как
позволит органам государственной власти и государственным учреждениям
проводить оперативную оценку эффективности проводимого ими финансового
менеджмента. Также в случае согласия органа государственной власти или
государственного учреждения результаты самооценки могут использоваться в
ходе проверок, проводимых контрольными органами, так как потенциал
финансового менеджмента - обычная часть этих проверок. Преимущества
практического применение модели для органов государственной власти и
государственных учреждений Российской Федерации проявляется в:
- возможности
создания
графического
отображения
результатов
финансового менеджмента;
- определение того, как должен быть построен финансовый менеджмент для
максимизации его эффективности в краткосрочной и долгосрочной перспективе;
- выявление направлений и областей для совершенствования;
- разработке плана мероприятий по повышению качества финансового
менеджмента;
49
- оказание помощи в совершенствовании установленных приоритетов
развития;
- регулярном мониторинге развития финансового менеджмента.
Метод «самооценки», заложенный в основу модели CIPFA, позволит
диагностировать и разработать приоритетный план действий в целях дальнейшего
развития. План действий позволяет переносить на оперативные задачи
проницательность и предвидение высшего руководства и устанавливает: сроки
выполнения задач; ответственность за выполнение задач; какие необходимы
ресурсы для реализации определенных в плане задач. Проводимый анализ
способствует дискуссии о принимаемых ведомством решениях, устанавливает
основные направления и приоритеты развития. Модель потенциально содержит
большое количество деталей, которые могут быть источниками информации.
Ключ в том, чтобы использовать данные как зеркало практики финансового
менеджмента и обеспечить их служение поставленным целям.
50
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА В
БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
2.1. Анализ действующих инструментов финансового менеджмента в
бюджетном процессе
Бюджетная реформа, проводимая в последние годы в Российской
Федерации, осуществлялась по пяти ключевым направлениям, нацеленным на
внедрение инструментов и процедур финансового менеджмента в бюджетный
процесс.
Первое
направление
приблизило
бюджетную
классификацию
Российской Федерации к требованиям международных стандартов, внедрило в
бюджетный процесс план счетов бюджетного учета, интегрированный с
бюджетной классификацией, основанный на применении метода начисления.
Реализация
второго
достоверность
направление
и
третьего
среднесрочного
привело
к
направления
бюджетного
совершенствованию
повысили
надежность
прогнозирования.
процедур
и
Четвертое
планирования
и
рассмотрения бюджета в соответствии с принципами среднесрочного бюджетного
планирования, ориентированного на результаты. Пятое - основное направление,
оказало содействие включению в бюджетный процесс процедур оценки
результативности расходов бюджета. В целях реализации пятого направления
бюджетной
реформы
затратный
метод
бюджетирования
был
замещен
бюджетированием, ориентированным на результат – основным методом и
инструментом финансового менеджмента в бюджетном процессе. Одно из
принципиальных отличий бюджетирования, ориентированного на результат, от
традиционного бюджетирования состоит в том, что при бюджетировании,
ориентированном на результат, исполнение бюджета оценивается с точки зрения
51
не только степени исполнения тех или иных бюджетных статей, но и степени
исполнения изначально поставленных целей и задач58. «Бюджетирование,
ориентированное на результат, предопределяет разработку и применение
определенной системы показателей, позволяющей осуществлять мониторинг
уровня достижения поставленных целей и выполнения задач и оценку
эффективности бюджетных расходов. Данный подход позволяет оценить
результативность использования бюджетных средств и способствует повышению
ответственности
распорядителей
и
получателей
эффективность
их
расходования.
Показатели,
эффективность
и
результативность
бюджетных
расходования
средств
за
позволяющие
оценить
бюджетных
средств
подразделяются на:
- показатели конечных результатов, отражающие общественно значимый
эффект, который оказывает деятельность субъекта бюджетного планирования по
предоставлению определенных услуг, на целевую группу потребителей;
- показатели непосредственных результатов отражают объем и качество
предоставленных государственных работ, товаров, услуг, объем или количество
выполненных государственных функций»59.
Непосредственный результат напрямую зависит от деятельности субъекта
бюджетного планирования и объема средств бюджета, направляемых на его
деятельность. Очень важно при оценке результативности оптимальное сочетание
показателей непосредственных и конечных результатов. Примеры показателей
конечных и непосредственных результатов в некоторых отраслях бюджетной
сферы приведены в таблице 3. «В международной практике при измерении
результативности не разработан единый подход к сочетанию показателей
58
Самсонов А.Р. Бюджетирование ориентированное на результат. Возможности и проблемы
при использовании системы БОР [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://
www.gao.gov/new.items/d021106t.pdf
59
Богатырева Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат: показатели
результативности деятельности субъектов бюджетного планирования [электронный ресурс] //
Российский экономический интернет-журнал. 2010. №2. Режим доступа: http://www.erej.ru/Articles/2010/Bogatyreva.pdf.
52
непосредственных и конечных результатов. Например, в Канаде, министерства и
ведомства
ориентированы
в
первую
очередь
на
достижение
конечных
результатов. В Новой Зеландии внедрение бюджетирования, ориентированного на
результат, в первую очередь основывается на показателях непосредственных
результатов»60.
Таблица 3 - Примеры показателей конечных и непосредственных результатов в
некоторых отраслях бюджетной сферы
Примеры показателей непосредственных
Примеры показателей конечных
результатов
результатов
Образование
Количество учеников, получивших среднее Качество
представленного
среднего
начальное образование
начального образования по результатам
ЕГЭ
Количество сельских школ, имеющих Сокращение различий в качестве общего
выход в Интернет
образования
между
городскими
и
сельскими школами
Численность выпускников высших учебных Обеспечение трудоустройства выпускников
заведений
высших учебных заведений по присвоенной
специальности
Здравоохранение
Численность
пациентов,
получивших
лечение
Правоохранительная деятельность
Численность
сотрудников
правоохранительных органов
Дорожное хозяйство
Протяженность
отремонтированных
автомобильных дорог
Снижение
уровня
смертности
заболеваемости у населения
и
Снижение уровня преступности
Снижение
количества
дорожно
транспортных происшествий
–
Источник: Стародубровская И. В. Бюджетирование, ориентированное на
результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации.
М.: ИЭПП, 2008. 184 с.
«Наилучший выбор количественных измерителей деятельности субъекта
бюджетного планирования оказывает значительное влияние на эффективность
Богатырева Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат: показатели
результативности деятельности субъектов бюджетного планирования [электронный ресурс] //
Российский экономический интернет-журнал. 2010. №2. Режим доступа: http://www.erej.ru/Articles/2010/Bogatyreva.pdf.
60
53
применения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. При
выборе показателей обычно следуют подходам, предложенным в Методических
рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях
деятельности
субъектов
бюджетного
планирования.
Однако
анализ
предложенных в них подходов к выбору показателей результативности выявил
ряд недостатков, а именно:
- ориентация на снижение числа показателей независимо от сложности
измеряемых результатов и поставленных задач;
- абсолютизацию роли показателей конечных результатов.
Система требований к показателям результативности, приведенная в
Методических рекомендациях также имеет недостатки. К примеру, требование
адекватности: «показатель (группы показателей) должен очевидным образом
характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать
все существенные аспекты достижения цели или решения задачи»61. Как видно в
требовании не говорится, что показатели должны отражать степень достижении
цели или решения задачи, которая зависит от действий органа государственной
власти. Исходя из этого, приходим к выводу, что при оценке следует выбирать
показатели, достигаемые в результате процессов, не требующих каких-либо
усилий с их стороны. К примеру, показатели значения, которых будут иметь
стабильную положительную динамику при экономическом росте, увеличении
спроса на рабочую силу и других факторах, независящих от деятельности
субъекта бюджетного планирования. При выборе показателей результативности
следует исходить из доступности информации и количества затрат на сбор и
обработку необходимой информации. Об этом говорится и в Методических
рекомендациях, в требовании экономичности - «получение отчетных данных
должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые
61
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования // Российская газета. 2004. №
464.
54
показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих
программах сбора информации»62. Так как чересчур сложной и дорогостоящей
системе мониторинга присущи риски, связанные с нехваткой средств для ее
поддержания, невозможностью контроля за объективностью предоставляемой
информации и непрозрачностью результатов мониторинга. Но с другой стороны,
уменьшение
числа
анализируемых
показателей
может
привести
к
фрагментарности и неполноте общей системы оценки. Также минимизация числа
показателей может привести к тому, что субъект бюджетного планирования будет
концентрировать свои усилия на достижении только тех результатов, которые
отражаются в применяемых показателях результативности. Вследствие чего
многие эксперты считают необходимым использование разнообразных критериев
оценки. Но и такой подход имеет свои недостатки, так как наличие в системе
оценки результативности массивного объема частной информации не дает
возможности
увидеть
реальную
динамику
достижения
запланированных
результатов. Исходя из этого, можно заключить, что на практике необходимо
искать компромисс, который позволит наилучшим образом согласовать эти
противоречивые требования»63. Это возможно при соблюдении следующих
основных рекомендаций:
- сведение к минимуму количества измерителей одного и того же
результата;
- использование в большей мере показателей, ранее применяемых в
отчетности и статистике и по которым возможно построение временных рядов и
проведение межрегиональных сравнений;
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования // Российская газета. 2004. №
464.
63
Богатырева Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат: показатели
результативности деятельности субъектов бюджетного планирования [электронный ресурс] //
Российский экономический интернет-журнал. 2010. №2. Режим доступа: http://www.erej.ru/Articles/2010/Bogatyreva.pdf.
62
55
- обозначение четкой связи между целью деятельности и показателем
результативности для того, чтобы избежать использования показателей, не
имеющих отношения к обозначенной цели;
- использование только тех показателей, которые отражают объемы,
качество предоставляемых услуг или условия, определяющие это качество;
исключение
показателей,
оказывающих
только
косвенное
влияние
на
ориентированного
на
качественные характеристики предоставляемых услуг64.
Параллельно
результат,
с
внедрением
осуществлялось
бюджетирования,
внедрение
такого
инструмента
финансового
менеджмента как - среднесрочное бюджетное планирование, поскольку переход к
бюджетированию, ориентированному на результат, обуславливал выход за
границы годового бюджетного планирования в целях достижения всех
поставленных
задач.
Вывод:
среднесрочное
бюджетное
планирование
и
бюджетирование, ориентированное на результат, являются взаимодополняющими
подходами к планированию и исполнению бюджетов. В Российской Федерации
взаимосвязь
концепций
среднесрочного
бюджетного
планирования
и
бюджетирования, ориентированного на результат, отражается в термине
«среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты» (СБОР). При
среднесрочном бюджетном планировании началом бюджетного цикла является
рассмотрение основных характеристик бюджета, утвержденных в предыдущем
бюджетном цикле, разработки или корректировки бюджетных проектировок на
последующие прогнозные годы, анализа и обоснования изменения внешних
факторов, а также изменений, вносимых в основные характеристики бюджета
планируемого года. Среднесрочное бюджетное планирование необходимо по
причине того, что бюджетное планирование в рамках одного года не дает
возможности выработки и осуществления необходимых мер для достижения
Богатырева Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат: показатели
результативности деятельности субъектов бюджетного планирования [электронный ресурс] //
Российский экономический интернет-журнал. 2010. №2. Режим доступа: http://www.erej.ru/Articles/2010/Bogatyreva.pdf.
64
56
желаемых изменений и корректировки их хода при необходимости. Практика
составления среднесрочных бюджетов позволяет решить эти проблемы и
обеспечивает:
- повышение степени предсказуемости макроэкономической ситуации;
- возможность постановки и достижения значимых целей вследствие
удлинения горизонтов бюджетного планирования;
- повышение стабильности и обеспечение преемственности бюджетного
процесса;
- повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных
ресурсов;
- заключение долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов;
- повышение равномерности расходования бюджетных средств, разрешение
проблемы остатков бюджетных средств на счетах путем перераспределения
ассигнований, предусмотренных на разные годы трехлетнего периода и т.д.
Составление среднесрочных бюджетов кроме того повышает надежность
прогнозирования объема ресурсов, находящихся в управлении администраторов
бюджетных средств, что также является одной из причин того, что практика
составления среднесрочных бюджетов давно используется во многих развитых
странах.
Одним из показателей качества среднесрочного бюджетного планирования
является количество принятых в текущем финансовом году федеральных законов
о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Динамика
вносимых изменений представлена на Рисунке 2.
57
Источник: Составлено автором.
Рисунок 2 - Количество изменений, внесенных в федеральный закон о
федеральном бюджете
Как мы видим из рисунка 2, в первые годы внедрения практики
формирования среднесрочных бюджетов, качество планирования было на низком
уровне, в последние годы ситуация улучшилась, хоть и не достигла желаемого
уровня. Основной причиной низкого качества среднесрочного финансового
планирования в Российской Федерации является неточность и недостоверность
прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации. В данное
время,
взаимосвязь
стратегического
прогнозирования
и
среднесрочного
финансового планирования носит преимущественно декларативный характер.
Кроме того, методология стратегического прогнозирования в Российской
Федерации слабо проработана. Для развития стратегического прогнозирования в
Российской Федерации необходимо разработать и принять на федеральном
уровне
нормативно-правовой
акт,
определяющий
порядок
и
методику
стратегического прогнозирования в Российской Федерации, а также внедрить
практику проведения мониторинга степени отклонения прогнозных показателей
от фактически достигнутых и анализа причин возникновения этих отклонений,
что приведет к повышению достоверности прогнозных оценок.
58
Следующий инструмент финансового менеджмента в бюджетном процессе реестр расходных обязательств Российской Федерации. Он играет важнейшую
роль в бюджетном процессе, так как в нем содержится информация обо всех
действующих расходных обязательствах с приведением объемов бюджетного
финансирования необходимых для их реализации в среднесрочной перспективе,
что позволяет проводить достоверное финансовое планирование бюджетных
расходов на среднесрочную перспективу. Важнейшей задачей реестра расходных
обязательств является четкое разграничение действующих (включенных в реестр)
расходных обязательств и принимаемых расходных обязательств (планируемых к
включению в реестр). Качественное выполнение данной задачи гарантирует
исполнение действующих обязательств в полном объеме. Выделение бюджетных
ассигнований на обеспечение принимаемых обязательств происходит в случае
превышения
прогнозного
значения
бюджетных
ресурсов
над
объемом
действующих расходных обязательств и в пределах этого превышения. Но в
настоящее время, реестр расходных обязательств не в достаточной степени
внедрен в бюджетный процесс и это является причиной выполнения им не в
полной мере, возложенной на него функции. На практике, формирование реестра
расходных обязательств происходит после доведения до главных распорядителей
средств бюджета предельных объѐмов бюджетных ассигнований, в связи с этим
при расчете объема бюджетных ассигнований реестр расходных обязательств не
учитывается. Составление бюджета должно происходить на основе реестра
расходных обязательств, таким образом, он должен быть сформирован до начала
разработки бюджета. На сегодняшний день, сроки формирования реестра
расходных обязательств Российской Федерации не способствуют этому:
- предварительный реестр расходных обязательств Российской Федерации
составляется не позднее 15 марта текущего года;
- плановый
реестр
расходных
обязательств
составляется не позднее 12 августа текущего года;
Российской
Федерации
59
- уточненный реестр расходных обязательств РФ составляется не позднее 15
дней до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период.
В связи с чем, предлагаем пересмотреть сроки составления реестра
расходных обязательств Российской Федерации в соответствии с рисунком 3.
Предварительный
реестр
расходных обязательств (далее
РРО)
15 мая
Предельные объемы
бюджетных
ассигнований
Действующие
расходные
обязательства(далее РО)
Плановый РРО
Составление бюджета
10 июля
Не позднее 30 дней
после доведения до
ГРБС показателей
СБР
Действующие РО Принимаемые РО
Уточненный РРО
Утверждение бюджета
Действующие и принятые РО

Источник: Составлено автором.
Рисунок 3 - Основные этапы формирования реестра расходных обязательств
Российской Федерации
Также
для
дальнейшего
развития
инструмента
«реестр
расходных
обязательств» необходимо совершенствовать методическую базу его подготовки,
в частности методику формирования реестров расходных обязательств субъектов
бюджетного
составления
планирования,
реестра
в
целях
расходных
повышения
обязательств,
прозрачности
достоверности
процесса
оценки
обоснованности и целесообразности расходов бюджета. Например, введение
60
формы, содержащей сведения о нормативно-правовой базе на основании которой
рассчитывается объем бюджетных ассигнований на обеспечение расходных
обязательств,
в
частности
выписки
из
нормативных
правовых
актов,
утверждающих соответствующие нормативы, формула(ы) для расчѐта объѐмов
бюджетных ассигнований и содержащих порядок их расчета. Форма должна
содержать
подробное
описание
методов
расчета
объемов
бюджетных
ассигнований на исполнение расходных обязательств. С отражением в табличной
форме и приведением применяемых формул расчета, комментариев по
показателям, используемым в формулах расчета.
Обоснование бюджетных ассигнований - документ, характеризующий
бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом
году и плановом периоде)65. Методологическое руководство подготовкой и
установление
порядка
представления
главными
распорядителями
средств
федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований осуществляет
Министерство
ассигнований
финансов
в
Российской
обосновании
Федерации66.
бюджетных
Объемы
ассигнований
бюджетных
приводятся
на
среднесрочную перспективу с указанием целевых статей и видов расходов. При
этом планируемое изменение объемов бюджетных ассигнований приводится с
указанием важнейших факторов, влияющих на их изменение. Отображаются
сведения о динамике планируемых бюджетных расходов, осуществляется
факторный анализ отклонения планируемых бюджетных проектировок на
среднесрочный период по сравнению с предыдущей бюджетной трехлеткой.
Также указывается значение показателя, характеризующего непосредственный
результат расходования бюджетных средств (по целевым статьям, видам
расходов) как в отчетном, так и в плановом периоде. В ходе формирования
обоснований
сложность
65
бюджетных
ассигнований
определения
показателей
основной
проблемой
непосредственных
выступает
результатов
Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52. –
Ст. 6983.
66
Там же.
61
использования
ассигнований
бюджетных
главных
средств.
Анализ
распорядителяй
обоснований
средств
бюджетных
федерального
бюджета
показывает, что у большинства из них показатели непосредственных результатов,
указанные
требованиям
бюджетных
в
обосновании
методических
ассигнований
бюджетных
рекомендаций
главных
ассигнований,
по
не
соответствуют
составлению
распорядителей
средств
обоснований
федерального
бюджета, кроме того показатели непосредственных результатов не сопоставимы с
достижением показателей конечных результатов их деятельности. Количество
главных распорядителей средств федерального бюджета (далее - ГРБС), имеющих
проблемы при определении непосредственных результатов использования
бюджетных ассигнований, приведено в соответствии с таблицей 4.
Таблица 4 - Количество главных распорядителей средств федерального бюджета,
имеющих
проблемы
при
определении
непосредственных
результатов
использования бюджетных ассигнований
Общее количество
ГРБС
Количество ГРБС,
предоставивших
обоснования бюджетных
ассигнований, по
которым указаны
показатели
непосредственных
результатов, не
соответствующие
требованиям
Методических
рекомендаций
Количество ГРБС,
предоставивших
обоснования бюджетных
ассигнований, в которых
показатели
непосредственных
результатов не
сопоставлены с
достижением
показателей конечных
результатов
деятельности данных
ГРБС
2010 год
106
2011 год
106
2012 год
103
22
10
17
49
45
42
62
Источник: Составлено автором по данным отчетов Министерства финансов
Российской Федерации о результатах проведения годового мониторинга качества
финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами
средств федерального бюджета за 2010-2012 гг.
Данные таблицы свидетельствует о пробелах в работе подразделений ГРБС,
ответственных за бюджетное планирование, а именно о недостаточной их
осведомленности относительно сведений доклада о результатах и основных
направлениях деятельности ГРБС, в котором приводятся конечные результаты
деятельности.
Сложность
определения
показателей
непосредственных
результатов
использования бюджетных ассигнований заключается в том, что зачастую
невозможно их четкое установление, вследствие чего, приводится укрупненный
показатель, который не несет в себе необходимой информации. Так, при
обосновании расходов на содержание центрального аппарата Министерства
образования и науки Российской Федерации выступает численность работников
центрального аппарата. Приведенный показатель не несет в себе необходимой
информации, так как численность служащих не может выступать в качестве
результата ни непосредственного, ни тем более качественного. Проблемы
чрезмерного обобщения результатов возникают и при определении показателей
качественных результатов. К примеру - "обеспечение гарантий прав граждан
на…", " реализация политики в области…" и т.д. В качестве показателей
непосредственных результатов следует приводить такие показатели как:
количество финансируемых подведомственных учреждений; показатели оказания
услуг (количество врачебных посещений); количество проведенных мероприятий
(выставок, проверок). Показатели, характеризующие прирост натуральных
объемов, не должны использоваться при обосновании бюджетных ассигнований,
так как не включают данные об объемах государственных услуг, оказываемых за
счет средств федерального бюджета.
Для
дальнейшего
совершенствования
развивать методологическую базу:
данного
инструмента
следует
63
- осуществлять
подготовку
обоснований
бюджетных
ассигнований
поэтапно, в части действующих расходных обязательств и принимаемых
расходных обязательств;
- составление обоснований бюджетных ассигнований в части принимаемых
расходных обязательств осуществлять параллельно с составлением проекта
федерального бюджета;
- обеспечить взаимоувязку обоснований бюджетных ассигнований с
реестром расходных обязательств (одновременное формирование) и т.д.
Также к инструментам финансового менеджмента в бюджетном процессе
можно отнести доклад о результатах и основных направлениях деятельности
субъекта бюджетного планирования, представляющего собой документ, в
котором содержится множество объектов – показатели конечного результата,
показатели непосредственного результата, методы достижения результатов,
средства, необходимые для достижения всех этих результатов, и отчѐты по
достижению данных результатов.
В соответствии со структурой докладов о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования предполагается,
что взаимосвязи между расходами и результатами устанавливается через целевые
программы, реализация которых позволяет решать тактические задачи и
достигать запланированных значений показателей.
Очень
важно
при
оценке
результативности
бюджетных
расходов
оптимальное сочетание показателей непосредственных результатов и показателей
конечных
результатов.
В
международной
практике
при
измерении
результативности не разработан единый подход к сочетанию показателей
непосредственных и конечных результатов. Анализ существующих подходов к
выбору показателей результативности, их недостатки и выработанные в связи с
этими недостатками рекомендации приведены выше. Для повышения полноты
оценки достигнутых результатов следует более детально описывать бюджетные
целевые программы. На сегодняшний день, в докладах о результатах и основных
64
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования дается краткая
характеристика действующих целевых программ. В ней отражаются:
- статус программы;
- цели и задачи субъекта бюджетного планирования, достижение которых
обеспечивается в ходе реализации бюджетной целевой программы;
- срок реализации программы;
- ответственное подразделение;
- цели программы;
- основные мероприятия программы;
- основные показатели реализации программы.
Детализацию характеристики действующих целевых программ необходимо
произвести относительно сведений об основных мероприятиях бюджетных
целевых программ. В частности для каждого мероприятия бюджетной целевой
программы должны указываться данные о сроках его выполнения, показатель
мероприятия, затраты на его реализацию и цели его осуществления, которые
должны соответствовать общим целям программы. Это отразит степень
реализации
непосредственно
запланированных
мероприятий
и
их
целесообразность. На сегодняшний день, доклады о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования составляются в
соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке докладов о
результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного
планирования утвержденными письмом Министерства финансов Российской
Федерации от 27 июня 2005 г. № 02-АЛ/2008. Для дальнейшего развития данного
инструмента необходимо принять на федеральном уровне нормативно-правовой
акт,
регламентирующий
общие
требования
к
порядку
составления
и
представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и
основных направлениях их деятельности.
65
Также одним из инструментов, призванных обеспечить взаимосвязь
бюджетных затрат и результатов в сфере предоставления государственных
(муниципальных) услуг (выполнения работ), в рамках системы финансового
менеджмента
Государственное
является
государственное
(муниципальное)
задание
(муниципальное)
-
документ,
задание.
устанавливающий
требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку
и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения
работ)67. Главной проблемой инструмента «государственное задание» является
его формальность, так как до сих пор, финансовое обеспечение деятельности
органов власти и государственных учреждений осуществляется по принципу:
предусматривается определенный объем финансирования, а затем под него
формируются показатели государственного задания. Также в ходе реализации
Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
связи
с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений», был упущен важный момент – не был сформирован единый подход
к определению терминов - «услуга», «работа», «функция». Этот пробел негативно
отражается на методике расчета норматива затрат на оказание государственных
услуг и, как следствие, на финансовом обеспечении деятельности учреждений.
Основной правовой основой для расчета норматива затрат на оказание
государственных услуг (выполнение работ) является совместный приказ от
29.10.2010 Минфина России № 137н и Минрегионразвития России № 527 «О Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание
федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных
учреждений». Однако он не дает ясной картины расчета норматива затрат, а
только предоставляет учреждениям возможность самостоятельного выбора
метода расчета (нормативный, структурный, экспертный). Тогда как проблема
67
Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52. –
Ст. 6983.
66
заключается не в выборе метода расчета, а в том, что взять за «точку отсчета» какие использовать показатели, каким требованиям они должны отвечать. В связи
с этим, для дальнейшего развития использования инструмента «государственное
задание» необходимо усовершенствовать нормативную базу в части расчета
нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ);
выработать единый подход к определению терминов «услуга», «работа»,
«функция»; перейти к реальному использованию государственных заданий при
составлении проектов бюджетов, а не формировать государственные задания под
доведенные объемы бюджетных ассигнований; сформировать методические
рекомендации по организации работы с государственными заданиями (включая
модельные акты для главных распорядителей средств федерального бюджета).
Ведомственные
инструментом,
ассигнованиями.
осуществление
целевые
расширяющим
являются
возможности
Ведомственные
федеральными
программы
целевые
органами
ведомственным
управления
программы,
бюджетными
направлены
исполнительной
власти
на
или
организациями, являющимися главными распорядителями средств федерального
бюджета, государственной политики в установленных сферах деятельности, а
также на обеспечение достижения целей и задач государственных программ
Российской Федерации и повышение результативности расходов федерального
бюджета68. Практика реализации ведомственных целевых программ уже через
год позволила выявить все недостатки данного инструмента, а именно:
- утверждаемые ведомственные целевые программы являлись аналогом
федеральных целевых программ;
- проекты
программ
рассматривались
субъектами
бюджетного
планирования как способ увеличения своих бюджетов («заявочный принцип»);
- громоздкая процедура согласования и утверждения.
Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных
целевых программ: постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г.
№ 239 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 17. С. 1571.
68
67
Для упрощения процедуры согласования и утверждения ведомственных
целевых программ целесообразно возложить их утверждение на федеральные
органы исполнительной власти или на главных распорядителей средств
федерального
бюджета
без
необходимости
получения
положительных
заключений по результатам экспертизы Министерства экономического развития
Российской
Федерации,
Министерства
финансов
Российской
Федерации,
Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (в случае,
если ведомственная целевая программа предусматривает мероприятия по
информатизации), Министерства регионального развития Российской Федерации
(в случае, если ведомственная целевая программа предусматривает реализацию
мероприятий в части, касающейся влияния создания объектов капитального
строительства на комплексное территориальное развитие), но только в части
действующих обязательств. Сохраняя прежний порядок по принимаемым
обязательствам - после одобрения Правительственной комиссией по бюджетным
проектировкам
на
очередной
финансовый
год
и
плановый
период
соответствующих предложений, с учетом успешного выполнения предыдущей
ведомственной целевой программы (достижение поставленных целей). Таким
образом, громоздкая процедура согласования и утверждения ведомственных
целевых программ сменится на уведомительный порядок утверждения (в части
бюджета действующих обязательств).
И
наконец,
осуществляемого
мониторинг
главными
качества
администраторами
финансового
менеджмента,
(распорядителями)
средств
федерального бюджета. На сегодняшний день, он не выявляет факторы,
влияющие на качество финансового менеджмента, а только отражает его
состояние. Для решения этой проблемы необходимо проводить мониторинг
системы внутреннего контроля ведомства. Система внутреннего контроля должна
состоять из следующих взаимосвязанных элементов: контрольная среда; оценка
рисков
возникновения
правонарушений;
контрольные
действия;
обмен
информацией; мониторинг. Эффективная система внутреннего контроля позволит
не только осуществлять контроль за использованием и администрированием
68
бюджетных средств, но и проводить подготовку рекомендаций, направленных на
повышение эффективности использования бюджетных средств и качества их
администрирования.
На данный момент в Российской Федерации проделан большой объем
методологической работы по внедрению инструментов финансового менеджмента
в бюджетный процесс в рамках бюджетной реформы. Внесены существенные
изменения в действующие нормативные правовые документы и разработан ряд
нормативных правовых актов. Процесс бюджетной реформы проходил в
ускоренном режиме, в результате чего некоторые нововведения носили зачастую
лишь формальный характер. Но реформу нельзя считать завершенной пока все
введенные инструменты не начнут реально работать. Кроме того существует
необходимость внедрения дополнительных инструментов. Не дано четкое
определение понятия эффективности бюджетных расходов и показателей
эффективности, не разработана универсальная методика, позволяющая оценить
эффективность бюджетных расходов. Не уделяется должного внимания категории
бюджетного
риска.
Отсутствует
такой
важный
инструмент
финансового
менеджмента в бюджетном процессе, как система оценки бюджетного риска,
необходимый в целях повышения качества планирования и исполнения бюджета.
Не разработан алгоритм реализации системы внутреннего контроля и общий
подход к ее оценке. В связи с чем, необходимо закрепить введенные за годы
реформы новые механизмы, совершенствовать практику их применения и
внедрить в бюджетный процесс новые инструменты финансового менеджмента, с
учетом анализа лучшей зарубежной практики.
69
2.2. Анализ системы мониторинга оценки качества финансового
менеджмента в бюджетном процессе
Мониторинг оценки качества финансового менеджмента в бюджетном
процессе начал проводиться в Российской Федерации с момента утверждения
приказа Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2007 № 123н
«Об
организации
проведения
мониторинга
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета»
(далее – приказ №123н). Приказ №123н задавал условия для осуществления
финансового
анализа
деятельности
главных
распорядителей
средств
федерального бюджета, но при этом приказ не устранил противоречия в самой
системе оценки качества финансового менеджмента. Также приказ не фиксировал
правовых последствий, возникающих при получении неудовлетворительных
оценок результатов их деятельности. Отсутствовал порядок представления
главными распорядителями средств федерального бюджета сведений об
отраслевых
особенностях,
оказывающих
воздействие
на
показатели,
ежеквартальный мониторинг и годовой мониторинг не были связаны между
собой, не были определены показатели эффективности использования бюджетных
средств. Ряд приведенных недостатков приказа и обусловил его отмену и
утверждение 13 апреля 2009 года приказа Министерства финансов Российской
Федерации
финансового
№34н
«Об
организации
менеджмента,
проведения
осуществляемого
мониторинга
главными
качества
администраторами
средств федерального бюджета» (далее – приказ Минфина России № 34н).
Целью мониторинга является: выявление ошибок, допущенных главными
администраторами средств федерального бюджета; оценка качества операций,
проводимых
при
планировании
и
исполнении
бюджета
главными
70
администраторами средств федерального бюджета69. Министерством финансов
России проводит мониторинг качества финансового менеджмента, по результатам
которого готовится отчет, формируемый по итогам анализа и оценки комплекса
процессов
и
процедур,
направленных
на
обеспечение
результативности
использования средств федерального бюджета, проводимых на всех этапах
бюджетного процесса. Результаты проведенного мониторинга, приводятся
Минфином России в составе пояснительной записки к отчету об исполнении
федерального бюджета, а затем рассматриваются Правительством Российской
Федерации. По результатам рассмотрения данных отчетов Правительством
Российской Федерации даются поручения по осуществлению соответствующих
мер в целях повышения качества финансового менеджмента, осуществляемого
соответствующим
главными
администраторами
(распорядителями)
средств
федерального бюджета.
Мониторинг
качества
осуществления
финансового
менеджмента
проводится по трем направлениям: годовой; ежеквартальный мониторинг;
мониторинг качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период70.
Согласно положению, утвержденному приказом Минфина России № 34н, в
отличие от ранее действовавшего положения, утвержденного приказом Минфина
России от 10.12.2007 № 123н, используется единый состав показателей качества
финансового
менеджмента
при
осуществлении
как
годового,
так
и
ежеквартального мониторинга, что обеспечивает возможность ежеквартальной,
адекватной оценки динамики качества финансового менеджмента.
69
Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета: приказ
Министерства финансов Российской Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 35. Ст. 5-18.
70
Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета: приказ
Министерства финансов Российской Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 35. Ст. 5-18.
71
К примеру, такими показателями являются: качество проведения процедур
среднесрочного финансового планирования; доля неисполненных на конец
отчетного
финансового
года
бюджетных
ассигнований;
эффективность
управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам;
эффективность управления кредиторской задолженностью по расчетам с поставщиками и подрядчиками и т.д.71.
Общая оценка качества финансового менеджмента рассчитывается по
формуле средней арифметической взвешенной с применением удельных весов
групп показателей, удельных весов показателей внутри каждой группы и оценок,
выставленных по каждому показателю, и осуществляется по 100-балльной шкале.
К примеру, если главному администратору (распорядителю) бюджетных средств
выставлена оценка в 50 баллов, то качество проводимого им финансового
менеджмента
отвечает
требованиям,
установленным
бюджетным
законодательством на 50 %. Вес группы показателей отражает ее значимость в
общей оценке. Причем, сам по себе каждый показатель и каждая группа
показателей очень значимы, но при сравнении показателей и групп показателей
между собой становится ясно какие из них приоритетнее. К примеру, значимость
группы показателей, характеризующей исполнение бюджета по доходам, меньше
практически в три раза, чем значимость группы показателей, характеризующей
исполнение бюджета по расходам. Связано это в основном с тем, что количество
операций, проводимых с доходами, значительно меньше количества операций,
проводимых с расходами. Согласно Положению, утвержденному Приказом
Минфина России № 34н, наибольший удельный вес (значимость) в общей оценке
имеют
группы
показателей:
―Среднесрочное
финансовое
планирование‖;
―Исполнение бюджета в части расходов‖. Немного меньший удельный вес
присвоен группам показателей ―Учет и отчетность‖ и ―Контроль и аудит‖, самый
низкий - остальным группам показателей. Удельный вес показателей мониторинга
качества
71
Там же.
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
72
администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета, в общей
системе оценке, приведѐн в таблице 5.
Таблица 5 - Удельный вес показателей мониторинга качества финансового
менеджмента, осуществляемого главными администраторами (распорядителями)
средств федерального бюджета, в общей системе оценке
№ Группа показателей
п/п
Среднесрочное
1
финансовое
планирование
Исполнение
2
бюджета в части
расходов
Исполнение
3
бюджета в части
доходов
Учет
4
и отчетность
Контроль
5
и аудит
Исполнение
6
судебных актов
Кадровый
7
потенциал
финансово-экономического
подразделения
Управление
8
активами
Удельный вес группы
показателей в общей
системе оценки (в %)
21
Удельный вес
показателя в группе (в
зависимости от числа
показателей в группе, в
%)
1,6
21
2,1
7
1,40
15
15
7
7
3
3
0,87
1,17
7
2,3
Источник: Составлено автором по данным приказа Министерства финансов
Российской Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения
мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами средств федерального бюджета»: // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. – 2009. - № 35. - Ст. 5-18.
Из таблицы 5 видно, что если рассматривать значимость показателей
качества финансового менеджмента по значению удельного веса группы
показателей в общей системе оценки, то присвоенные значения удельного веса
оправданы и не вызывают возражений. Однако, если рассматривать значимость
показателей качества финансового менеджмента по значению удельного веса
каждого показателя в общей системе оценки, зависящего от числа показателей в
группе, то картина становится совсем иной. Наибольший удельный вес в системе
оценки принадлежит показателям группы ―Управление активами‖, в которой
73
всего два показателя, затем показатели групп «Контроль и аудит», «Учет и
отчетность», где по 6 показателей в группе. При этом заявленные в положении,
утвержденном Приказом Минфина России № 34н, приоритетные по удельному
весу разделы смещаются на последние позиции, что отражено в рисунке 4.
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Ряд 1
кадровый
среднеср
исполнен Исполнен потенциа
очное
исполнен
л
управлен
учет и
ие
ие
финансов
контроль
ие
бюджета бюджета финансов
ие
отчетност
судебных
ое
и аудит
активами
ь
в части
по
ого
актов
планиров
расходов доходам подразде
ание
ления
2,3
3
3
2,1
1,4
1,17
1,6
0,87
Источник: Составлено автором по данным приказа Министерства финансов
Российской Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения
мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами средств федерального бюджета»: // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. – 2009. - № 35. - Ст. 5-18.
Рисунок 4 - Значимость групп показателей качества финансового менеджмента с
учетом удельного веса показателя в группе показателей
Значимость показателей качества финансового менеджмента, выведенная в
независимости от общего числа показателей в группе, а по значению удельного
веса каждого показателя в общей системе оценки, с учетом значения удельного
веса каждого показателя в группе показателей, присвоенного согласно с
74
положением, утвержденным приказом Минфина России №34н72, представлена в
Приложении Д «Удельный вес в общей системе оценки каждого показателя
качества
финансового
администраторами
менеджмента,
(распорядителями)
осуществляемого
средств
федерального
главными
бюджета».
Удельный вес каждого показателя в общей системе оценки определяется
следующим образом:
Удельный вес группы показателей в общей системе оценки (согласно
приказу Минфина России №34н)/100 * удельный вес показателя в группе.
К примеру, удельный вес группы показателей «Среднесрочное финансовое
планирование» в общей системе оценки качества финансового менеджмента 21%, удельный вес показателя «Качество планирования расходов: доля суммы
изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета» - 47%,
следовательно, удельный вес показателя «Качество планирования расходов: доля
суммы изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета» в
общей системе оценки составляет – 9,8% (21%/100*47%)
Из Приложения Д «Удельный вес в общей системе оценки каждого
показателя качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета» видно, что
если рассматривать значимость показателей качества финансового менеджмента
по значению удельного веса каждого показателя в общей системе оценки, в
зависимости от значения удельного веса каждого показателя в группе
показателей, присвоенного в соответствии с положением, утвержденным
приказом
Минфина
России
№34н,
также
наблюдается
несоответствие
присвоенных значений удельного веса показателей оценки качества финансового
менеджмента, относительно заявленной в положении приоритетности групп
показателей в системе общей оценки. Так, к примеру, существенность (удельный
Приложение №1 к Положению об организации проведения мониторинга качества
финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств
федерального бюджета, утвержденному приказом Минфина России №34н.
72
75
вес) в общей системе оценки показателя 4.1., отражающего наличие методических
рекомендаций по реализации государственной учетной политики (4,5%) выше,
чем у показателя 3.1., характеризующего отклонение плана формирования
доходов.
Существует два типа показателей, определяющих качество финансового
менеджмента: качественные и количественные. Классификация показателей
качества
финансового
менеджмента
на
качественные
и
количественные
приведена в таблице 6. Качество организации процедур среднесрочного
планирования бюджета, исполнения бюджета, осуществления бюджетного учета,
составления и представления бюджетной отчетности оказывает непосредственное
воздействие на качество финансового менеджмента. Качественные показатели
отражают качество правовых актов главных администраторов (распорядителей)
средств
федерального
бюджета,
касательно
соответствующих
процедур
бюджетного процесса, к примеру, качество правового акта об организации
системы внутреннего контроля. К количественным показателям можно отнести,
например, такие показатели как иски о взыскании задолженности, объем кредиторской задолженности по расчетам с поставщиками и подрядчиками и т.д.
Таблица 6 - Классификация показателей качества финансового менеджмента
Группа показателей
Среднесрочное финансовое
планирование
Исполнение бюджета в части
расходов
Исполнение бюджета в части
доходов
Учет и отчетность
Контроль и аудит
Исполнение судебных актов
Кадровый потенциал
финансово-экономического
подразделения
Управление активами
ИТОГО
Всего
показателей
13
Качественные
показатели
1
Количественные
показатели
12
10
1
9
5
1
4
5
5
8
6
3
4
0
0
2
1
8
6
3
55
0
11
3
53
Источник: Составлено автором в соответствии с приказом Министерства
финансов Российской Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации
76
проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого
главными администраторами средств федерального бюджета»: // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 35. С.
5-18.
Оценки, выставляемые по качественным показателям, дискретны и зависят
от уровня соответствия нормативных правовых актов требованиям, определенным
в Положении, которые в свою очередь отражают требования бюджетного
законодательства. В случае если нормативный правовой акт соответствует
установленным требованиям, выставляется оценка в 100% (1,0), если же он
соответствует требованиям не в полной мере выставляется оценка в 50%, 75%,
(0,5; 0,75).
По количественным показателям оценка рассчитывается по формуле,
которая устанавливает значение оценки в зависимости от степени отклонения
значения
показателя
присваивается
от
каждому
оптимального. Диапазон оптимальных
показателю
в
зависимости
от
значений
статистической
погрешности в данных о главном администраторе (распорядителе) средств
федерального
бюджета.
Например,
при
проведении
анализа
качества
прогнозирования доходов федерального бюджета выставление оптимального
значения – 100% нелогично, так как при прогнозировании доходов невозможно
без некоторой погрешности учесть влияние внешних факторов. В связи с чем,
диапазон оптимальных значений по аналогичным показателям определяется
исходя из совокупности критериев, разработанных Минфином России по итогам
анализа практики управления бюджетными ресурсами в течение ряда последних
лет. Однако для некоторых количественных показателей оптимальным может
быть только целевое значение. Связано это с тем, что значение некоторых
показателей
полностью
зависит
от
действий
главных
администраторов
(распорядителей) средств федерального бюджета. К примеру, при оценке
показателя «Методические рекомендации (указания) главных распорядителей
средств федерального бюджета по реализации государственной учетной
политики» оптимальным может быть только значение P = 100% , что означает,
что методические рекомендации утверждены.
77
Также, при оценивании количественных показателей существует диапазон
значений показателя, так называемая нулевая зона, в которой оценка в любом
случае будет равна нулю. Наличие нулевой зоны обусловлено объективными
причинами, обусловленными положениями бюджетного законодательства. К
примеру,
оптимальным
значением
для
показателя,
отражающего
долю
бюджетных ассигнований неисполненных на конец отчетного финансового года,
является 0 %.
Нулевая зона по отдельным количественным показателям определяется с
учетом требований (критериев), разработанных Минфином России по итогам
анализа качества планирования и исполнения федерального бюджета в течение
ряда последних лет. Например, неудовлетворительным является наличие
кредиторской задолженности с поставщиками и подрядчиками, превышающей
уровень установленный Минфином России.
На
сегодняшний
осуществляемого
главными
день
качество
администраторами
финансового
менеджмента,
(распорядителями)
средств
федерального бюджета нельзя назвать удовлетворительным, свидетельством
этому и итоговая оценка качества финансового менеджмента проводимого
главными администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета
за 9 месяцев 2013 год, которая составила 59,6 балла по 100-балльной шкале (61,7 2012, 55,6 -2011 год,43,7 - 2010 год, 47,7 - 2009 год). Мониторингу качества
осуществления
финансового
менеджмента
неподвержены
главные
администраторы (распорядителя) средств федерального бюджета, располагающие
значительным объемом данных с грифом «секретно» и «совершенно секретно».
Динамика качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами
(распорядителями)
последние годы отражена в рисунке 5.
средств
федерального
бюджета
за
78
70
60
баллы
50
40
30
20
10
0
Ряд 1
2013 (9
месяцев)
2012
2011 год
2010 год
2009 год
59,6
61,7
55,6
43,7
47,7
Источник: Составлено автором по данным отчетов Минфина России о
результатах проведения годового мониторинга качества финансового
менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств
федерального бюджета за 2009-2013 гг.
Рисунок 5 - Динамика качества финансового менеджмента, осуществляемого
главными администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета
Низкий уровень качества финансового менеджмента, хоть и прослеживается
незначительная положительная динамика по сравнению с предыдущими годами,
объясняется низким качеством организации бюджетного процесса, и как
следствие,
низким
качеством
исполнения
бюджета,
недостаточным
использованием инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе.
Качество
осуществления
финансового
менеджмента
по
главным
администраторам (распорядителям) средств федерального бюджета в течение
трех последних лет в разрезе наиболее приоритетных в оценке групп показателей
отражено в рисунке 6.
79
80
70
60
качество среднесрочного
финансового планирования
качество исполнения бюджета
в части расходов
качество исполнения бюджета
в части доходов
качество ведения учета и
отчетности
качество внутреннего контроля
и аудита
50
40
30
20
10
0
2013( 9
месяцев)
2012
2011 год 2010 год 2009 год
Источник: Составлено автором по данным отчетов Минфина России о
результатах проведения годового мониторинга качества финансового
менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств
федерального бюджета за 2009-2013 гг.
Рисунок 6 - Динамика качества финансового менеджмента главных
администраторов (распорядителей) средств федерального бюджета в разрезе
наиболее приоритетных групп показателей
Наблюдается
среднесрочного
положительная
финансового
динамика
планирования,
относительно
осуществляемого
качества
главным
администраторам (распорядителям) средств федерального бюджета, за 9 месяцев
2013 года его общая оценка составила 73,8 балла по 100-балльной шкале (в 2012 –
52,1, в 2011 году – 44,1, 45,2 – в 2010 году, 31,6 – в 2009 году).
Приоритетное значение при оценке качества среднесрочного финансового
планирования придается показателю, отражающему количество положительных
изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись федерального бюджета,
вследствие образования экономии по использованию бюджетных ассигнований.
За 9 месяцев 2013 года данному показателю было присвоено значение в 3,0%
(85,7 балла), что является положительным трендом (в 2012 году – 2,9 % (94,5
балла), в 2011 году – 2,1% (75,3 балла).
80
При оценке качества исполнения бюджета относительно расходов наиболее
существенными является показатель (удельный вес 0,25), отражающий полноту,
своевременность принятия и исполнения бюджетных обязательств. Для расчета
значения данного показателя используются сведения об объемах принятых
бюджетных обязательств на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ
для государственных нужд в текущем финансовом году, а также об объемах
контрактуемых
лимитов
бюджетных
обязательств.
Оценка
по
данному
показателю за 9 месяцев 2013 года составила 47,1 балла, и улучшилась по
сравнению со значением оценки данного показателя в 2012 году на 39,3 балла.
Несмотря на положительную динамику, такое качество исполнения бюджетных
обязательств является крайне неудовлетворительным и не соответствует
требованиям Положения, утвержденного приказом Минфина России №34н.
Также существенное значение в оценке качества исполнения бюджета по
расходам придается качеству представляемых в Федеральное казначейство
расчетно-платежных документов: за 9 месяцев 2013 года у 53 главных
распорядителей средств федерального бюджета (63% от общего оцениваемого
количества) большое количество расчетно-платежных документов (более 10%) не
прошли процедуру отбора Федерального казначейства и были отклонены, в 2012
году у 52 главных распорядителей (60,4 % от общего оцениваемого количества); в
2011 году 87 главных распорядителя средств федерального бюджета (87,9 % от
общего оцениваемого количества).
Вышеуказанные обстоятельства во многом и определили крайне низкий
уровень качества исполнения бюджета по расходам и выставление оценки по
данному показателю за 9 месяцев 2013 года в 42,1 балла по 100-балльной шкале
(68,6 - в 2012 году, 53,5 – в 2011 году).
При оценке качества кассового исполнения в части доходов по главным
администраторам средств федерального бюджета наиболее существенными
являются
показатели
характеризующие
степень
отклонения
от
плана
формирования доходов по главному администратору средств федерального
бюджета (удельный вес - 0,35%) и качество правовой базы главного
81
администратора
средств
федерального
бюджета
по
осуществлению
администрирования доходов (удельный вес – 0,35% ).
В 2013 году отклонение кассового исполнения по доходам от прогноза
поступлений доходов рассчитывается для 80 главных администраторов доходов
федерального бюджета (72 – в 2012, 66- в 2011 году, 65 - в 2010 году) и
представлено в таблице 7.
Таблица 7 - Отклонение кассового исполнения по доходам от прогноза
поступлений доходов
Годы
2013
2012
2011
2010
Общее количество
ГАДС, для которых
рассчитывается
отклонение кассового
исполнения по
доходам от прогноза
поступлений
80
72
66
65
Отклонение кассового исполнения по доходам от
прогноза поступлений доходов (количество ГАДС)
менее 15%
от 15-30%
более 30%
24
23
25
19
34
32
22
17
22
17
19
29
Источник: Составлено автором по данным отчетов Минфина России о
результатах проведения годового мониторинга качества финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами
средств
федерального бюджета за 2010-2013 гг.
Анализ показывает, что у значительного числа главных администраторов
доходов федерального бюджета план по показателям исполнения бюджета
относительно доходов перевыполнен. Данное обстоятельство говорит о том, что
многие из них осознано занижают доходный потенциал. Общая оценка качества
исполнения бюджета по доходам за 9 месяцев 2013 года составила 59,1 балла по
100-балльной шкале (64,6 – в 2012 году; 55,4 – в 2011 году).
Оценка
качества
осуществления
учета
и
отчетности
по
главным
администраторам (распорядителям) средств федерального бюджета за 9 месяцев
2013 года составила 59,3 балла по 100-балльной шкале (58,5 - в 2012, 47– в 2011
году), что свидетельствует о неэффективной организации внутренних процедур
82
по проведению управленческого учета, формированию и представлению
бюджетной отчетности, осуществлению бюджетного учета.
Качество внутреннего контроля, проводимого главными администраторами
(распорядителями) средств федерального бюджета, хоть и незначительно
улучшилось по сравнению с предыдущими годами, но все же является
неудовлетворительным, что подтверждается общей оценкой в 69 баллов по 100балльной шкале, присвоенной ему по результатам мониторинга за 9 месяцев 2013
(63 - в 2012 году, 54,2 – в 2011 году). Низкий уровень качества внутреннего
контроля был обусловлен недостаточной организацией внутреннего финансового
контроля,
связанной,
(противоречивостью)
в
норм
какой-то
российского
степени
и
с
недостаточностью
законодательства,
регулирующего
вопросы организации внутреннего контроля, а именно отсутствием нормативных
правовых актов, закрепляющих статус внутреннего контроля, стандарты и
процедуры его проведения. Вплоть до принятия Федерального закона от
23.07.2013 № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" который
определил два вида государственного финансового контроля – внешний и
внутренний, понятие «внутренний контроль» упоминалось только в статье 270.1
Бюджетного кодекса РФ в главе 26 «Основы государственного и муниципального
финансового контроля». В статье говорилось, что органы исполнительной власти
(органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего
финансового аудита (внутреннего контроля). То есть устанавливалось право, а не
обязанность создания подразделений внутреннего контроля, что привело к
рассмотрению процедур внутреннего контроля в качестве дополнения к
государственному финансовому контролю, а не как его составной части.
Из проведенного анализа видно, что на сегодняшний день, качество
финансового
менеджмента,
проводимого
главными
администраторами
(распорядителями) средств федерального бюджета и сама система его оценки не
удовлетворительны, что обуславливает необходимость организации внутри
каждого из них подразделений, ответственных за качество финансового
83
менеджмента. В свою очередь, данные подразделения в своей деятельности
должны исходить из сформулированных выше принципов построения системы
финансового менеджмента в бюджетном процессе, и лучшей практикой
осуществления
корпоративного
финансового
менеджмента.
Кроме
того,
необходимо создать подразделения внутреннего контроля в каждом органе
государственной власти, государственном учреждении и осуществлять оценку
бюджетного
риска
в
ходе
бюджетного
процесса,
для
возможности
своевременного принятия мер по его устранению и/или снижению. Система
оценки качества финансового менеджмента также имеет свои недостатки. На
сегодняшний день, она дает оценку сложившегося уровня качества финансового
менеджмента, но не раскрывает причины, его обуславливающие. Нет системы мер
ответственности
проводимого
за
ненадлежащее
главными
качество
администраторами
финансового
менеджмента,
(распорядителями)
средств
федерального бюджета. Показатели и значения присвоенных удельных весов
показателей в общей системе оценки требуют серьезной доработки.
84
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО
МЕНЕДЖМЕНТА В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ
УРОВНЕ
3.1. Методика определения эффективности бюджетных расходов
В бюджетной сфере понятие «эффективность» обладает своей спецификой.
Говоря об эффективности бюджетных расходов мы прежде всего подразумеваем
социальный эффект для общества от оказания государственных (муниципальных)
услуг, т.е. мерилом выступает не прибыль как в сфере корпоративных финансов.
В связи с этим оценка эффективности бюджетных расходов является более
сложной процедурой.73 «Бюджетное законодательство Российской Федерации не
дает ясного представления о том, что следует понимать под эффективностью
бюджетных расходов, хотя в Бюджетном кодексе и закреплен принцип
«эффективности использования бюджетных средств». В соответствии со статьей
34
Бюджетного
кодекса
Российской
Федерации,
под
эффективностью
использования бюджетных средств подразумевается составление и исполнение
бюджетов участниками
бюджетного процесса исходя
из необходимости
достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств
(экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием
определенного бюджетом объема средств (результативности). Такая трактовка
размывает
суть
рассматривать
понятия
эффективности
эффективность
как
бюджетных
достижение
заданных
расходов.
Если
результатов
с
использованием наименьшего объема средств, то наиболее эффективным может
быть признано то направление бюджетных расходов, при реализации которого
73
Богатырева Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных расходов как инструмент
финансового менеджмента в бюджетном процессе // Экономика и предпринимательство.
2013.№12 (ч.2). С. 270 - 274.
85
затраты
на
достижение
запланированного
результата
минимальны.
Подразумевается, что эффективность может достигаться и при постоянном
уменьшении расходов бюджета, без ориентировки на качество предоставляемых
государственных услуг.
Подход
«достижение
наилучшего
результата
с
использованием
определенного бюджетом объема» представляется более верным, так как
ориентирован не на минимизацию затрат, а максимизацию полезного эффекта»74.
Обычно,
при
рассмотрении
вопроса
эффективности
любого
вида
деятельности, прежде всего, рассматривают степень приближения результата к
цели с учетом произведенных затрат. Того же мнения придерживается и Якобсон
Л.И.,
считая,
что
эффективность
использования
общественных
средств,
предполагает сопоставление затрат и результатов как программ государственного
финансирования, так и проектов производственного характера.75
«Для качественного развития финансового менеджмента в бюджетном
процессе необходимо обеспечить принятие решений по выделению бюджетных
ассигнований на основе сложившейся или/или ожидаемой эффективности их
реализации. Для этого необходимо построение системы показателей, при помощи
которых будет осуществляться мониторинг и оценка эффективности исполнения
бюджета по расходам. Данное утверждение как нельзя лучше подтверждает
высказывание: «мы управляем тем, что мы можем оценить. Если вы не можете
оценить свою деятельность, то вы не сможете контролировать и управлять
процессом, а также усовершенствовать его».76
Исходным пунктом разработки методики эффективности бюджетных
расходов является выявление критериев эффективности. Зачастую у контрольных
органов проблемы возникают при осуществлении проверки эффективности
74
Богатырева Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных расходов как инструмент
финансового менеджмента в бюджетном процессе // Экономика и предпринимательство.
2013.№12 (ч.2). С. 270 - 274.
75
Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.:
ГУ-ВШЭ, 2000. 367с.
76
Гараджа М. Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы
внедрения на местном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 47 с.
86
использования бюджетных средств вследствие отсутствия четкой взаимосвязи
между выделенными объемами бюджетного финансирования и полученными
результатами.
Эффективность бюджетных расходов можно отобразить формулой:
Э = Р/ БР,
(1)
где Э - показатель эффективности;
Р – результаты от использовании бюджетных средств;
БР – бюджетные расходы.
Критериями
оценки
выступают
качественные
и
количественные
характеристики результатов использования бюджетных средств, указывающие,
какие результаты свидетельствуют об эффективности использования бюджетных
средств. Определение критериев эффективности использования бюджетных
средств очень важный и сложный момент в оценке эффективности, они должны
соответствовать следующим принципам: объективность, четкость, сравнимость,
достаточность»77. Оценка эффективности бюджетных расходов, которая должна
проводиться на всех этапах бюджетного процесса, проиллюстрирована на рисунке
7.
Богатырева Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных расходов как инструмент
финансового менеджмента в бюджетном процессе // Экономика и предпринимательство.
2013.№12 (ч.2). С. 270 - 274.
77
87
Стратегическое
планирование
Разработка бюджета
Установка целей,
разработка и
корректировка
показателей
1
4
Подведение
итогов, анализ
результатов
составление
отчетности
Установка
ожидаемых
результатов (задач
и мероприятий),
значений
показателей
2
3
Определение
промежуточных
результатов
Исполнение бюджета
Формирование и
предоставление
отчетности
Источник: Составлено автором.
Рисунок 7 - Система оценки эффективности относительно этапов бюджетного
процесса
«В ходе измерения эффективности бюджетных расходов необходимо четко
разграничить критерии и показатели социальной эффективности и критерии и
показатели экономической эффективности. Под критерием эффективности мы
понимаем
признак,
подход,
на
основе
которого
производиться
оценка
эффективности. Показатель эффективности представляет собой количественную
характеристику достижения заданных критериев эффективности.
Социальная эффективность подразумевает достижение определенного
качественного, общественно значимого результата на единицу затрат, то есть
рассматриваются конечные (качественные) результаты бюджетных расходов. Под
экономической
эффективностью
понимается
достижение
определенного
количественного результата на единицу затрат, то есть рассматриваются
88
непосредственные (количественные) результаты бюджетных расходов. В ходе
оценки социальной эффективности сравниваются запланированные и реально
достигнутые общественно значимые результаты, а для измерения экономической
эффективности полученный количественный результат сравнивается с затратами
на его получение»78. Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов
будет включать в себе две группы показателей в соответствии с таблицей 8.
Таблица 8 - Группы показателей эффективности бюджетных расходов
Группа
Наименование
Группа А
Показатели
социальной
эффективности
Группа Б
Показатели
экономической
эффективности
Содержание
Показатели рождаемости,
смертности,
образованности,
удовлетворенность
населения качеством
бюджетных услуг, средней
продолжительности жизни,
заболеваемости, и т.д.
Удельный вес расходов на
оплату определенных видов
бюджетных услуг, затраты
на оказание услуг,
отдельные показатели
использования финансовых
средств, объем
предоставленных услуг и
т.д.
Вес группы
0,6
0,4
Источник: Составлено автором.
«Расчет и формирование показателей осуществляется в разрезе разделов
классификации расходов бюджета. Основным общим критерием оценки
показателей социальной и экономической эффективности является степень
соответствия достигнутых результатов их плановым значениям. Отклонение
достигнутых значений от плановых производится по формуле:
78
Богатырева Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных расходов как инструмент
финансового менеджмента в бюджетном процессе // Экономика и предпринимательство.
2013.№12 (ч.2). С. 270 - 274.
89
О = ((Зп – Зф)/Зп) * 100%,
(2)
где О – отклонение достигнутых значений показателя от плановых;
Зп - плановое (целевое) значение показателя;
Зф – фактически достигнутое значение показателя.
Расчетному значению отклонения присваиваются баллы по шкале в
соответствии с таблицей 9.
Таблица 9 - Расчетное значение отклонения достигнутого значения показателя от
планового
Отклонение (со
знаком «+»)
1-10%
11-20%
21-30%
31% и выше
Количество баллов
2
3
4
5
Отклонение (со
знаком «-»)
0-10%
11-20%
21-30%
31% и выше
Количество баллов
1
0
-1
-2
Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.
В случае если отклонение достигнутых значений от плановых соответствует
крайним позициям (+21-100%;- 30-100%), необходимо отнестись к этому с
настороженностью
и
осуществить
детальную
проверку,
так
как
это
свидетельствует либо о крайне низком уровне бюджетного планирования, либо о
воздействии неучтенных внешних или внутренних факторов.
Каждому показателю в группе присваивается удельный вес в группе
(диапазон 1-100%). Раздельно по каждой группе показателей рассчитывается
интегральный показатель оценки эффективности по формуле:
n
ЭА= ∑ Об *ВА,
c-1
(3)
90
где ЭА - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы
А;
Об - оценка отклонения фактического значения показателя от планового в баллах;
ВА - вес группы А.
n
ЭБ= ∑ Об *Вб,
(4)
c-1
где ЭБ - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы Б;
Об - оценка отклонения фактического значения показателя от планового в баллах;
Вб - вес группы Б.
Общий интегральный показатель по конкретному разделу классификации
(Эр) расходов определяется по формуле:
Эр = ЭА*0,6 + ЭБ*0,4,
(5)
где ЭБ - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы Б;
ЭА - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы А;
0,6 – вес ЭА в оценке;
0,4- вес ЭБ в оценке.
Для измерения общей эффективности бюджетных расходов, следует
присвоить удельный вес каждому разделу классификации расходов (диапазон 1100%).
Удельный
вес
присваивается
в
соответствии
с
приоритетными
направлениями бюджетных расходов, согласно с направлениями бюджетной
политики на очередной финансовый год. С изменением политики в расходовании
бюджетных средств удельный вес показателей корректируется.
91
Общая эффективность бюджетных расходов (Э) оценивается по формуле:
n
Э = ∑ Бэ * Врк,
(6)
с-1
где Бэ – балл эффективности по i-му разделу классификации расходов,
Врк - удельный вес по i-му разделу классификации расходов.
Балл эффективности по каждому разделу классификации расходов
присваивается по шкале в соответствии с таблицей 10.
Таблица 10 - Шкала значений интегрального показателя эффективности
бюджетных расходов
Интервалы расчетных
значений интегрального
показателя, в % от
максимального значения
0-20%
20-40%
40-60%
Качественная оценка
эффективности
Количество баллов
Катастрофический уровень
эффективности
Критический уровень
эффективности
Низкий уровень эффективности
0,1
0,2
0,4
60-70%
Удовлетворительный уровень
эффективности
0,65
70-90%
90% и выше
Средний уровень эффективности
Высокий уровень эффективности
0,8
1
Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.
С помощью предложенной методики можно получить общее заключение о
состоянии
эффективности
бюджетных
расходов
по
направлениям
их
расходования»79.
79
Богатырева, Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных расходов как инструмент
финансового менеджмента в бюджетном процессе // Экономика и предпринимательство.
2013.№12 (ч.2). С. 270 - 274.
92
3.2. Система оценки бюджетного риска
Бюджетный процесс в условиях макроэкономической неопределенности,
как и все другие экономические процессы, подвержен влиянию различных
случайных событий, влияющих на достижение запланированного результата80. «В
основе качественного повышения эффективности финансового менеджмента в
бюджетном процессе находится обеспечение точного планирования и исполнения
бюджета, которое невозможно без учета факторов неопределенности при
принятии соответствующих решений. Признание вероятностного характера
бюджетного процесса обуславливает необходимость рассмотрения и измерения
категории бюджетного риска. Постижение сущности бюджетного риска,
выявление его факторов, оказывает прямое воздействие на результативность
решений, принимаемых в ходе бюджетного процесса.
На сегодняшний день, исследования вопросов риск-менеджмента в
основном ориентированы на хозяйствующие субъекты. На этом уровне проблемы
риска рассматриваются рядом зарубежных и российских авторов, но вопросы
бюджетного риска остаются неизученными»81.
Существует множество трактовок понятия риска. Риск как уровень
финансовой потери, выражающейся: а) в возможности не достичь поставленной
цели; б) в неопределенности прогнозируемого результата; в) в субъективности
оценки
прогнозируемого
результата82.
Риск
трактуется
и
как
любые
(положительные или отрицательные) отклонения параметров от математических
ожиданий83. Понятие риска в качестве функциональной характеристики впервые
80
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
81
Там же.
Ковалев П. П. Некоторые аспекты управления рисками // Деньги и кредит. 2006. №1. С.47-51.
Романов В. С. Классификация рисков: принципы и критерии [Электронный ресурс] // Режим
доступа: http://www.aup.ru/articles/finance/4.htm.
82
83
93
было рассмотрено в ХVII в. Р. Кантильоном84. По мнению Р. Кантильона,
прибыль – это вопрос предвидения и желания брать на себя риск. Дальнейшее
рассмотрение эта идея получила в работах Ф.Х. Найта, определяющего риск как
объективную вероятность того или иного события, которое можно оценить
количественно, в частности в виде математически вероятностного распределения
доходов85. При таком распределение риск уменьшается при росте вероятности
стандартного отклонения от прогнозируемой величины, и наоборот. Также
существует «неопределенность», означающая, что планируемая величина дохода
может быть достигнута, но вероятность этого события нельзя ни предвидеть, ни
измерить.
Неопределенность
является
причиной
несоответствия
между
планируемыми и фактическими доходами, а количественным выражением этого
несоответствия и является прибыль или убыток86. Как видно Ф. Найт проводит
четкое разграничение между понятиями «риска» и «неопределенности».
В бюджетной сфере бюджетный риск рассматривается в основном с двух
позиций:
- вероятность неисполнения запланированного бюджета;
- вероятность недофинансирования запланированных расходов87.
Так, Т.В. Ковалева определяет бюджетный риск как «риск недополучения
средств в бюджет любого уровня, а следовательно, риск недофинансирования»88. В
работе Н.В. Бакши, В.В. Гамукина, А.П. Свинцовой бюджетный риск определен
как «факт несовпадения плана и исполнения бюджета»89. Согласно приказу
Минфина РФ от 19 октября 2011 г. N 383 "О порядке осуществления в
84
85
86
R. Cantillon «Essai sur la Nature du Commerce en Généra» // Part I, Chapter XIII, 175 p.
Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль. М.: Дело, 2003. 360 с.
Там же.
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
88
Ковалева Т. В. Организация бюджетного менеджмента в субъекте РФ // Финансы и кредит.
2003. №5. С. 11-15.
89
Бакша Н. В. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый,
расходный, социальный. М.: Профиздат, 2001. 416 с.
87
94
Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга
качества финансового менеджмента", под бюджетным риском понимается
возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров
(характеристик)
федерального
бюджета,
неэффективного
управления
ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также
неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем
финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года
качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде90. Мы
придерживаемся мнения, что риск является следствием неопределенности,
возникающей в ходе бюджетного процесса, и может быть количественно измерен.
Под неопределенностью понимаем вероятность того, что:
- ожидаемые результаты от принятого решения не будут достигнуты или
будут достигнуты частично;
- ожидаемый результат от принятого решения будет достигнут, но без
сохранения заданных условий, что приведет к дополнительным потерям;
- решение не будет реализовано или будет реализовано частично91.
В связи с отсутствием единого толкования понятия бюджетного риска,
авторами приводятся различные подходы к управлению бюджетным риском,
содержащие ряд недостатков: не рассматривается этап возникновения рисковой
ситуации; меры воздействия, реализуемые в случае наступления риска и
мониторинг эффективности, принимаемых мер; непрерывный мониторинг рисков
в целях возможности быстрого реагирования и принятия соответствующих
управленческих решений и т.д.
О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного
мониторинга качества финансового менеджмента: приказ Министерства финансов Российской
Федерации от 19 октября 2011 г. № 383 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»:
[Электронный ресурс] /Компания «Консультант Плюс».
91
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
90
95
Учитывая эти недостатки, предлагаем скорректированный алгоритм оценки
бюджетных рисков:
- классификация рисков;
- идентификация риска;
- вероятность его наступления;
- факторы и причины, влияющие на возникновение риска;
- оценка риска;
- оценка возможных последствий реализации риска;
- разработка
мер
по
снижению/оптимизации
риска,
мониторинг
эффективности, принимаемых мер;
- непрерывный мониторинг рисков в целях возможности быстрого
реагирования и принятия соответствующих управленческих решений.
Для
эффективного
управления
бюджетным
риском
необходимо
классифицировать изучаемые виды риска на группы по определенным признакам
в соответствии с таблицей 11.
Таблица 11 - Основная классификация бюджетных рисков
Признак характеристики
По содержанию
По причине возникновения
По периоду действия
По значимости
Виды рисков
- риск неисполнения доходной части бюджета;
- риск неисполнения расходной части бюджета.
- внутренние риски, зависящие от процесса
разработки, принятия и реализации решения;
- внешние, возникающие от воздействия
внешних факторов
- временные риски, в рамках одного
бюджетного цикла;
- постоянные риски –многолетние, циклические
- основные риски, ведущие к возникновению
значительных финансовых диспропорций
(дефицит, снижение собираемости доходов);
Второстепенные риски (незначительные)
96
Продолжение таблицы 11
- управляемые;
- неуправляемые
- прогнозируемые;
- непрогнозируемые
- незначительные;
- значительные;
- катастрофические
- риски бюджетного прогнозирования и
планирования;
- риски исполнения бюджета;
- риски бюджетного учета и отчетности;
- риски контроля и внешней проверки бюджета
По возможности управления
По возможности прогноза
По уровню возможных потерь
По стадиям бюджетного процесса
Источник: Составлено автором.
По факторам возникновения бюджетные риски подразделяются на:
- риск принятия управленческого решения;
- риск в ходе осуществления бюджетного процесса.
«Оценка риска, возникающего при принятии управленческого решения, как
любого
(положительного
или
отрицательного)
отклонения
планируемых
параметров от математических ожиданий, может производиться методами,
используемыми в сфере корпоративных финансов, с использованием показателей
среднеквадратического
отклонения
и
дисперсии,
методов
вероятностного
подхода, построения «дерева решений», осуществляющих прогнозирование
возможных результатов и присвоение им соответствующих вероятностей, анализ
чувствительности и т.д. Оценка риска с помощью метода «Дерево решений»
зачастую применяется для анализа рисков наступления событий, обладающих
обозримым или рациональным число вариантов развития. Указанные методы
особенно полезны в ситуациях, когда принимаемые решения находятся в
зависимости от решений, принятых ранее, как зачастую и происходит в ходе
бюджетного процесса.
При оценке возможного риска при помощи вероятностного подхода
аналитик пользуется:
- известными типовыми ситуациями;
97
- субъективными оценками, сделанными с привлечением экспертов;
- статистикой предыдущих распределений вероятностей.
Таким образом, прогнозируются возможные исходы (риск в %-ом
выражении) Иi,i = 1,2,3,4…n (в качестве Иi может выступать не только показатель
риска, но и доходов, расходов). Каждому исходу присваивается соответствующая
вероятность - Pi. Выбирается критерий, к которому необходимо стремится, в
данном случае минимизация риска:
n
Р= ∑ Иi* Pi
min ,
i=1
и выбирается оптимальный вариант.
К примеру, в ходе планирования бюджета по расходам необходимо
осуществить выбор между двумя альтернативными направлениями расходования
бюджетных средств (А, Б) в соответствии с таблицей 12. Критерием оценки
является риск неэффективности расходования бюджетных средств.
Таблица 12 - Пример осуществления выбора между двумя альтернативными
направлениями расходования бюджетных средств
А
Риск
неэффективности
(%)(Иi)
20
25
30
40
45
Б
Вероятность (Pi)
0,1
0,2
0,4
0,2
0,1
Риск
неэффективности
(%)(Иi)
20
30
35
40
50
Вероятность (Pi)
0,1
0,15
0,3
0,35
0,2
Источник: Составлено автором.
Исходя из приведенной выше формулы производим расчет Р для
направления и направления Б: Р (А) = 31,5%; Р (Б) = 36%. Риск неэффективности
расходования бюджетных средств по направлению А меньше, следовательно
98
предпочтительнее направление А. Применение метода вероятностного подхода
оценки рисков может быть использовано для всех видов бюджетных рисков, в
случае возможности их прогнозирования.
При
использовании
показателей
дисперсия
и
среднеквадратическое
отклонение в оценке риска бюджетных расходов, базисным показателем при
расчете принимается коэффициент исполнения бюджета по расходам, так как он
сопоставим как в динамике, так и по различным направлениям расходов.
Ожидаемое исполнение расходов бюджета, считаем возможным рассмотреть, с
позиции трех возможных сценариев: пессимистический, реалистичный (наиболее
вероятным); оптимистический. Таким образом, размах вариации (различия
индивидуальных значений признака у единиц изучаемой совокупности), как
общей меры риска, коэффициента исполнения бюджета по расходам можно
рассчитать по формуле:
1) Р= Ро –Рп,
(7)
где Ро – расходы в соответствии с оптимистическим сценарием;
Рп – расходы в соответствии с пессимистическим сценарием.
Чем больше размах вариации, тем рискованнее данное направление
расходования бюджетных средств.
2) Далее рассчитывается наиболее вероятное исполнение бюджета (Ив) по
формуле:
n
Ив=∑ Ипi* Рi,
i=1
где Ипi – прогнозные значения исполнения бюджета;
Рi – вероятности их осуществления.
(8)
99
3) Третий этап - определение стандартного отклонения по формуле:
( Ипi
Ив ) 2
* Pi,
(9)
где Ипi – прогнозные значения исполнения бюджета;
Ив - наиболее вероятное исполнение бюджета;
Рi – вероятности их осуществления.
4) Определение коэффициента вариации ( ) по формуле:
,
(10)
где σ - значение стандартного отклонения;
Ив - наиболее вероятное исполнение бюджета.
При оценке риска с использованием данных показателей оценка может
производиться как в целом по совокупным расходам бюджета, так и отдельно по
каждой статье расходов»92.
Риск в ходе осуществления бюджетного процесса, рассматривается нами
как следствие неопределенности, возникающей в ходе бюджетного процесса93.
Анализ данного риска должен проводиться ежеквартально, в динамике и
основываться на единых принципах проведения. «Под оценкой риска следует
понимать определение величины отклонения фактических значений показателей
от оптимальных. Под факторами риска - причины возникновения возможных
потерь вследствие реализации риска.
Непосредственное влияние на величину риска в ходе осуществления
бюджетного
процесса
оказывает
качество
финансового
менеджмента,
проводимого главными администраторами бюджетных средств. Так как, от
92
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
93
Там же.
100
качества
финансового
администраторами
менеджмента,
(распорядителями)
осуществляемого
бюджетных
главными
средств,
зависит
эффективность бюджетного процесса. Качество проводимого финансового
менеджмента, в части среднесрочного финансового планирования бюджета,
исполнения бюджета по расходам, исполнения бюджета по доходам, бюджетного
учета, отчетности и контроля, является основой для оценки риска, возникающего
в ходе осуществления бюджетного процесса. Такая система оценки, основанная
на данных полученных в ходе оценки качества финансового менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами
федерального бюджета, является
(распорядителями)
средств
крайне удобной, так как не требует
дополнительных, громоздких процедур оценки, позволяет оперативно и без
особых затрат осуществлять мониторинг бюджетных рисков. Недостатки системы
мониторинга качества финансового менеджмента в части соотношения удельных
весов
показателей
внутри
группы
показателей
качества
финансового
менеджмента, в общей системе оценки, никак не влияют на качество и
достоверность оценки риска в ходе осуществления бюджетного процесса.
Поскольку в оценке учитываются только значения, полученные по каждому
показателю
и
не
учитывается
значение
интегральной
оценки
качества
финансового менеджмента, расчет которой производится с применением
значений удельных весов показателей»94.
Группы факторов риска, факторы риска, соответствующие показателям
оценки
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами средств (распорядителями) федерального бюджета, и их
удельные веса приведены в таблице 13.
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
94
101
Таблица 13 - Группы факторов риска и их удельный вес в системе оценки
Группа факторов
риска (Ri)
Наименование показателя/ фактор риска
(Fi)
1.Среднесрочное
финансовое
планирование
2. Исполнение
бюджета в части
расходов
Вес группы
Вес
факторов риска фактора
в общей
в
интегральной
группе
оценке (в %,
(в %,
RVi)
FVi)
20
1.1. Регулирование и внедрение главным
распорядителем средств федерального
бюджета процедур среднесрочного
финансового планирования
1.2. Качество планирования расходов: доля
суммы изменений внесенных в сводную
бюджетную роспись федерального бюджета
1.3. Своевременность представления
главными распорядителями средств
федерального бюджета документов в
Министерство финансов РФ при
составлении проекта федерального
бюджета и проектов бюджетов
государственных внебюджетных фондов
РФ
40
45
15
25
2.1. Полнота и своевременность принятия и
исполнения бюджетных обязательств
2.2. Отклонение от кассового плана по
расходам федерального бюджета
2.3. Качество управления средствами
федерального бюджета в части
межбюджетных субсидий, субвенций,
субсидий и инвестиций юридическим
лицам
2.4. Эффективность управления
кредиторской задолженностью по расчетам
с поставщиками и подрядчиками
2.5. Не соответствие расчетно-платежных
документов, представленных в органы
Федерального казначейства, требованиям
бюджетного законодательства
2.6. Качество Порядка составления,
утверждения и ведения бюджетных смет
подведомственных ГРБС участников
бюджетного процесса
2.7. Доля выявленных нарушений в
финансово-бюджетной сфере
25
20
10
7
15
8
15
102
Продолжение таблицы 13
Группа факторов риска (Ri)
Наименование показателя/
фактор риска (Fi)
3. Исполнение бюджета по
доходам
Вес группы
факторов
риска в общей
интегральной
оценке (в %,
RVi)
25
3.1. Отклонение от плана
формирования доходов по
главному администратору доходов
3.2.
Эффективность
управления
федерального
бюджета
дебиторской задолженностью по
расчетам с дебиторами по доходам
3.3. Качество правовой базы
главного администратора доходов
федерального бюджета по
администрированию
доходов
3.4.
Доля невыясненных
поступлений зачисленных в
федеральный бюджет, уточняемых
ГАДС и возвратов возмещений
излишне
уплаченных
(взысканных)
3.5.Наличие
системы электронного
сумм
документооборота с органами
Федерального казначейства
4. Учет и отчетность
5. Контроль и аудит
Вес
фактора
в
группе
(в %,
FVi)
35
10
30
15
10
15
4.1. Методические рекомендации
(указания) ГРБС по реализации
государственной учетной политики
4.2. Наличие единой
автоматизированной системы
сбора и свода бюджетной
отчетности
4.3.
Применение получателями
средств федерального бюджета
программных комплексов по
автоматизации бюджетного учета
4.4. Подготовка и внедрение
управленческого учета
4.5. Степень реализации
отраслевого (ведомственного)
плана повышения эффективности
бюджетных расходов
25
10
10
30
25
15
5.1. Осуществление мероприятий
внутреннего контроля
5.2. Проведение инвентаризаций
30
5.3. Доля недостач и хищений
денежных средств и материальных
ценностей
10
10
103
Продолжение таблицы 13
Группа факторов
риска (Ri)
Наименование показателя/ фактор риска
(Fi)
5.4. Качество правового акта ГРБС об
организации внутреннего финансового
контроля
5.5. Качество правового акта ГРБС о
порядке ведения мониторинга результатов
деятельности (результативности
бюджетных расходов, качества
предоставляемых услуг) подведомственных
РБС и ПБС
Вес группы
факторов риска
в общей
интегральной
оценке (в %,
RVi)
Вес
фактора
в
группе
(в %,
FVi)
25
25
Источник: Составлено автором по данным проведенного экспертного
исследования и согласно с приказом Министерства финансов Российской
Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами средств федерального бюджета»: // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. – 2009. - № 35. - Ст. 5-18.
Рассмотрим алгоритм оценки.
«На первом этапе определяем уровень риска для каждой группы риска.
Формула расчета риска для i-ой группы риска:
Ri = 100 - ( Fi*FVi),
(11)
где Ri - группа факторов риска;
Fi - фактор риска;
FVi - вес фактора в группе.
Затем, определяется уровень совокупного риска по группам риска, по
формуле:
R = 100 - (∑ Ri * RVi),
где R – совокупный риск;
(12)
104
Ri - группа факторов риска;
RVi - вес группы факторов риска в общей интегральной оценке»95.
В соответствии с полученным значением, определяется категория риска по
шкале согласно таблице 14.
Таблица 14 - Категории риска в ходе осуществления бюджетного процесса
Интервал значений агрегированной
Категория риска
оценки риска
KR 1 – низкий
0-15
KR 2 – умеренный
15-30
KR 3 – средний
30-45
KR 4 – повышенный
45-60
KR 5 – высокий
60 и выше
Источник: Составлено
обследования.
автором
по
данным
проведенного
экспертного
По итогам оценки уровня риска необходимо осуществить анализ причин,
обусловивших тот или иной уровень риска, и в случае необходимости применить
к виновникам меры принуждения:
- при умеренном уровне риска - предупреждение о несоответствующем
исполнении бюджетного процесса;
- при среднем уровне риска - предупреждение о несоответствующем
исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов
государственной власти;
- при повышенном уровне риска - предупреждение о несоответствующем
исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов
государственной власти, блокировку расходов;
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
95
105
- при
высоком
уровне
бюджетного
риска
-
предупреждение
о
несоответствующем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на
руководителей
органов
государственной
власти,
блокировку
расходов,
приостановление операций по счетам в кредитных организациях и др. 96.
Для чего в первую очередь, необходимо внести соответствующие поправки
в Бюджетный кодекс Российской Федерации, так как действующая редакция не
предусматривает установление ответственности ни за низкий уровень качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами
(распорядителями) средств федерального бюджета, ни за высокий уровень
бюджетного риска. Что во многом и является причиной их «поверхностного
отношения»
к
качественному
внедрению
инструментов
финансового
менеджмента в бюджетном процессе97.
В случае присвоения главному администратору (распорядителю) средств
федерального бюджета повышенного и высокого уровня риска в ходе
осуществления бюджетного процесса, необходимо также инициировать проверку
надзорными органами, в целях более глубокого анализа причин сложившегося
уровня риска и выявления возможностей его минимизации.
96
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
97
Там же.
106
3.3. Алгоритм реализации и оценка эффективности системы внутреннего
контроля
Внутренний контроль является неотъемлемой составляющей системы
финансового менеджмента в бюджетном процессе. Он существует с ней в тесной
взаимосвязи, обеспечивая взаимосвязь между объектом и субъектам управления,
выявляя отклонения и оценивая их величину, с учетом причин их возникновения.
В условиях внедрения в бюджетный процесс инструментов финансового
менеджмента, перед контрольными органами встала задача необходимости
осуществления контроля не только за правомерностью и целевым характером
использования
бюджетных
средств,
но
и
за
их
эффективностью
и
результативностью, что порождает необходимость в применении новых форм
контроля, в частности самоконтроля. Для чего в каждом органе власти и
государственном учреждении должен функционировать действенный механизм
внутреннего контроля. В связи с этим, в 2007 году глава 26 Бюджетного кодекса
Российской
Федерации
"Основы
государственного
и
муниципального
финансового контроля" была дополнена ст. 270.1 "Внутренний финансовый
аудит", имевшей ряд недостатков. Согласно данной статье устанавливалось право,
а не обязанность создания подразделений внутреннего контроля; не говорилось о
необходимости создания общих стандартов и процедур внутреннего контроля,
обязательных для всех участников бюджетного процесса, что и явилось основной
причиной низкого уровня организации внутреннего контроля в органах
государственной власти (53,4 балла из 100 в 2012 году). Статья 270.1 Бюджетного
кодекса Российской Федерации утратила свою силу с принятием Федерального
закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской
Федерации
и
отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации". Эти изменения были неизбежны, и об их необходимости говорилось
уже давно. До недавнего времени, нормативно-правовая база в Российской
Федерации не содержала единых определений базовых понятий государственного
107
финансового
контроля,
а
именно
понятий:
«ревизия»,
«проверка»,
«обследование», «внешний контроль», «внутренний контроль», и т.д.). Принятый
закон предусматривает решение многих из этих проблем:
- государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделен на
внешний и внутренний;
- уточнены бюджетные полномочия органов государственной власти и
органов местного самоуправления в части государственного (муниципального)
финансового контроля, определены его методы и т.д.
Однако не дано четкого определения понятия «внешний контроль»,
попытка раскрытия понятия «внутренний контроль» приведена в статье 160.2-1.
Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой только отражаются
направления контроля, но не приводится определение внутреннего контроля.
Кроме
того,
закреплены
два
вида
государственного
(муниципального)
финансового контроля по стадиям его проведения: предварительный и
последующий.
Предварительный
контроль
осуществляется
с
целью
предотвращения и пресечения нарушений в ходе исполнения бюджетов.
Последующий контроль осуществляется по итогам исполнения бюджета в целях
установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности 98.
Определение последующего контроля не вызывает сомнений, что нельзя сказать
об определении предварительного контроля. Процесс исполнения бюджета
является следствием процесса его планирования и утверждения, то есть этапом,
на котором реализуются решения принятые в ходе планирования и составления
проекта бюджета. Процесс планирования и утверждения проекта бюджета также
нуждается в контроле, и именно на этом этапе целесообразно проводить
предварительный контроль в целях определения степени правомерности,
финансово-экономической обоснованности показателей проекта бюджета. В то
время как контроль, проводимый в ходе исполнения бюджета, осуществляемый в
98
Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52. –
Ст. 6983.
108
целях предотвращения и пресечения бюджетных нарушений, представляет собой
текущий контроль, так как проводится уже на стадии непосредственной
реализации принятых ранее решений. В связи с чем, считаем необходимым
включить в перечень видов государственного (муниципального) контроля
текущий контроль. В целях дальнейшего развития инструмента внутреннего
контроля, в первую очередь необходимо: внести изменения в понятийный аппарат
Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 6) в части определения
понятия внутреннего контроля; разработать и утвердить соответствующие общие
стандарты и процедуры внутреннего контроля, разработать методические
рекомендации по осуществлению внутреннего контроля.
В настоящее время подходы в определении понятия внутреннего контроля
различаются не только в вопросах организации внутреннего контроля, но и по
целям его проведения. В Положении о внутреннем контроле в Федеральном
казначействе дается следующее определение внутреннего контроля: «Внутренний
контроль в Федеральном казначействе - непрерывный процесс, осуществляемый
руководством,
сотрудниками
и контрольно-аудиторскими
подразделениями
органов Федерального казначейства в рамках управления казначейскими рисками,
направленный на обеспечение соблюдения требований нормативных правовых
актов Российской Федерации и регламентов, повышение эффективности
и результативности
осуществляемых
операций,
в разрезе
финансового,
административного и технологического направлений деятельности»99. Иной
возможный подход к определению понятия, который представляется более
приемлемым: «Внутренний контроль органа власти — это осуществляемый
уполномоченным
структурным
подразделением
(уполномоченными
должностными лицами) органа власти процесс сбора информации о соблюдении
установленных порядка и правил исполнения органом власти закрепленных
за ним государственных функций в целях обеспечения руководителя органа
Об организации внутреннего контроля и внутреннего аудита в Федеральном казначействе :
приказ Федерального казначейства от 25 января 2011 г. № 19 // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] /Компания «Консультант Плюс».
99
109
власти информацией о рисках невыполнения или снижения качества выполнения
этих функций»100. Второй подход к определению внутреннего контроля более
предпочтителен, так как представляет внутренний контроль как более объемный
инструмент, охватывающий соблюдение органом власти определенных правил и
порядка осуществления всех закрепленных за ним государственных функций, в
отличие от подхода, сформулированного Федеральным казначейством, в
соответствии с которым внутренний контроль направлен «на обеспечение
соблюдения требований нормативных правовых актов Российской Федерации и
регламентов, повышение эффективности и результативности осуществляемых
операций».
Согласно Федеральному правилу (стандарту) аудиторской деятельности №
8 «Понимание деятельности аудируемого лица, среды, в которой она
осуществляется, и оценка рисков существенного искажения аудируемой
финансовой
(бухгалтерской)
отчетности»,
система
внутреннего
контроля
включает следующие элементы:
- контрольная среда;
- процесс оценки рисков;
- информационная система;
- контрольные действия;
- мониторинг средств контроля101.
Данные элементы присущи каждой системе внутреннего контроля и могут
применяться при формировании системы внутреннего контроля органов
государственной власти или государственных учреждений. Все элементы системы
внутреннего контроля взаимосвязаны и могут оказывать влияние на общую
Михеев В. В. Организация внутреннего контроля в бюджетной сфере. Возможные подходы //
Бюджет. 2011. №11. С. 4-14.
101
О внесении изменений в федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности,
утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. N
696: постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 863 //
Собрание законодательства РФ. 2008. № 49. С. 5830.
100
110
эффективность
эффективной
системы
системы
внутреннего
внутреннего
контроля.
контроля
В
целях
необходимо
организации
произвести
классификацию видов внутреннего контроля, определить методы и алгоритм его
проведения. Под классификацией видов внутреннего контроля понимается
группировка видов внутреннего контроля в соответствии с определенным
признаком. Классификацией видов внутреннего контроля представлена таблице
15.
Таблица 15 - Классификация видов внутреннего контроля
Признак характеристики
по стадиям проведения
по степени охвата анализируемых явлений и
процессов
по периодичности проведения
по направлениям проведения
Виды контроля
предварительный;
текущий;
последующий
сплошной;
выборочный.
Постоянный
контроль в ходе принятия управленческих
решений;
контроль в ходе планирования бюджета;
контроль в ходе исполнения бюджета;
контроль в ходе составления бюджетной
отчетности и ведения бюджетного учета;
контроль соответствия деятельности
требованиям нормативных правовых актов;
контроль соответствия деятельности,
осуществляемой сотрудниками,
регламентам (полномочиям сотрудников)
Источник: Сотникова Л. В. Внутренний контроль и аудит. М.: Финстатинформ,
2001. 239 с.
При определении направлений проведения внутреннего контроля нельзя
акцентировать внимание только на качестве процедур планировании, исполнения,
учета и отчетности бюджета, необходимо в равной степени уделять внимание
проведению контроля соответствия деятельности требованиям нормативных
правовых актов и соответствия деятельности, осуществляемой сотрудниками,
регламентам (полномочиям сотрудников), поскольку внутренний контроль
111
направлен на совокупную оценку качества исполнения государственных функций,
возложенных на орган государственной власти или государственное учреждение.
Методы внутреннего контроля следует рассматривать в соответствии со
стадиями проведения внутреннего контроля, так как каждой стадии присущи свои
методы.
Предварительный
контроль
осуществляется
до
начала
принятия
управленческого решения и позволяет определить степень его правомерности,
целесообразности и результативности. К методам предварительного контроля
относятся: собеседования, анализ, опросы мнения персонала. При этом анализ в
основном заключается в оценке возможных рисков принятия того или иного
решения и выборе альтернатив.
Текущий контроль начинается после завершения предварительного102. Он
направлен на минимизацию рисков, непосредственно в процессе проведения
операций.
На
этом
этапе
должны
проводиться
оперативные
меры
по
предотвращению/снижению нарушений. Методами текущего контроля являются:
анализ финансово-хозяйственного состояния с использованием экономикоматематические методов, методов теории вероятностей; мониторинг.
Последующий контроль является заключительной процедурой процесса
проведения внутреннего контроля. Его результаты дают возможность получить
информацию для оценки эффективности системы внутреннего контроля
и оценить отношение руководства к системе внутреннего контроля103. Основной
целью последующего контроля является устранение выявленных недостатков и
нарушений,
а
также
устранение
причин
их
вызывающих.
Методами
последующего контроля являются ревизии (комплексные проверки), проверки,
встречные проверки и обследования.
Об организации внутреннего контроля и внутреннего аудита в Федеральном казначействе :
приказ Федерального казначейства от 25 января 2011 г. № 19 // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] /Компания «Консультант Плюс».
103
Степанова Е.А. Управление рисками изменения доходов территориальных бюджетов :
автореф. дис …. канд. экон. наук : 08.00.10 / Краснодар. 2011. 20 с.
102
112
Важно, в условиях перехода в управлении бюджетным процессом на
принципы, применяемые в сфере корпоративных финансов, сместить акцент, при
проведении внутреннего контроля, со стадии последующего контроля на
предварительный и текущий контроль. Обусловлено это тем, что в ходе
последующего контроля практически невозможно повлиять на эффективность
внутреннего контроля и/или устранить выявленные нарушения без определенных
неблагоприятных последствий. Более тщательный и детальный контроль на
стадиях принятия и реализации управленческих решений позволит предельно
минимизировать возможные потери и затраты104.
Исходя из, описанных выше категорий системы внутреннего контроля,
предлагаем алгоритм реализации системы внутреннего контроля представленный
на рисунке 8.
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
104
113
Система внутреннего
контроля
Направления контроля
Субъекты СВК
1.контроль в ходе принятия
управленческих решений;
2.контроль
в
ходе
планирования бюджета;
3.контроль в ходе исполнения
бюджета;
4.контроль в ходе составления
бюджетной
отчетности
и
ведения бюджетного учета;
5.контроль
соответствия
деятельности
требованиям
нормативных
правовых
актов;
6.контроль соответствия
деятельности,
осуществляемой
сотрудниками, регламентам
(полномочиям сотрудников)
Элементы внутреннего
контроля
руководитель
подразделение СВК
контрольная
среда
прочие сотрудники,
участвующие в
реализации ВК
процесс оценки
рисков
информацион
ная система
контрольные
действия
мониторинг
средств контроля
Стадии контроля
предварительный
текущий
методы
методы
-анализ;
-собеседования;
-опросы мнения персонала
-анализ финансовохозяйственного состояния с
использованием экономикоматематические методов,
методов теории вероятностей;
-мониторинг
последующий
методы
-проверки;
-встречные проверки;
-ревизии
(комплексные
проверки);
-обследования
Источник: Составлено автором.
Рисунок 8 - Алгоритм реализации системы внутреннего контроля органов
государственной власти и государственных учреждений
«Предложенный алгоритм реализации системы внутреннего контроля
органов государственной власти (государственных учреждений) определяет
построение системы экспресс-оценки качества системы внутреннего контроля. В
основу которой предлагается заложить разграничение оценки по стадиям
114
проведения контроля в соответствии со значением показателя эффективности по
каждой стадии.
Так, основной задачей предварительного контроля является определение
степени правомерности, целесообразности и результативности принятия того или
иного решения и выборе альтернатив, с учетом риска. То есть, показателем
эффективности предварительного контроля выступает эффективность принятых
решений, определяемая по формуле:
Epvk = Ker/Kr,
(13)
где Epvk – эффективность предварительного контроля;
Ker - количество эффективных решений;
Kr - общее количество принятых решений.
Эффективными признаются те решения, реализация которых привела к
достижению запланированных результатов.
Основной задачей текущего контроля является принятие оперативных мер
по предотвращению/снижению нарушений в ходе совершения операций.
Показателем эффективности текущего контроля выступает эффективность
оперативных мер по предотвращению/снижению нарушений, определяемая по
формуле:
Etvk = Kpn/Kn,
(14)
где Etvk - эффективность текущего контроля;
Kpn
-
количество
предотвращенных/сниженных
нарушений
(нарушения
негативное воздействие которых удалось снизить благодаря своевременному
выявлению);
Kn - общее количество выявленных в ходе текущего контроля нарушений.
115
Основной
выявленных
последующего
задачей
недостатков
контроля
последующего
и
контроля
нарушений.
выступает
является
Показателем
эффективность
мер
устранение
эффективности
по
устранению
выявленных недостатков и нарушений, определяемая по формуле:
Epsvk = Kyn/Kn,
(15)
где Epsvk - эффективность последующего контроля;
Kyn - количество устраненных нарушений;
Kpsn - общее количество нарушений, выявленных в ходе последующего контроля.
При оценке показателям эффективности присваиваются баллы от 0 до 5 в
зависимости от значений показателя, ранжируемых по шкале от 0 до 1 в
соответствии с таблицей 16.
Таблица 16 - Пример матричной экспресс-оценки системы СВК
Шкала значений
показателя
0,85-1
0,75-0,85
0,65-0,75
0,55-0,65
0,25-0,55
0-0,25
Epvk
Показатели
Etvk
Оценка в баллах
Epsvk
5
4
3
2
1
0
Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.
Для интегральной оценки эффективности системы внутреннего контроля
присваиваем удельные веса показателям оценки, с учетом перемещения акцента
при проведении внутреннего контроля, со стадии последующего контроля на
предварительный и текущий контроль:
V Epvk - 0,4;
V Etvk – 0,35;
116
V Epsvk – 0,25.
Так, оценка интегрального значения эффективности системы внутреннего
контроля проводится по формуле:
Esvk = (Epvk* V Epvk)+(Etvk* V Etvk)+( Epsvk* V Epsvk),
(16)
где Epvk - эффективность предварительного контроля;
V Epvk - удельный вес показателя эффективности предварительного контроля;
где Etvk - эффективность текущего контроля;
V Etvk - удельный вес показателя эффективности текущего контроля;
Epsvk - эффективность последующего контроля;
V Epsvk - удельный вес показателя эффективности последующего контроля.
Определение эффективности системы внутреннего контроля производится с
учетом шкалы, представленной в таблице 17.
Таблица 17 - Шкала эффективности системы внутреннего контроля
Оценка Esvk (в баллах)
4-5
3-4
2-3
1-2
0-1
Эффективность системы внутреннего
контроля
Высокая эффективность
Приемлемая эффективность
Средняя эффективность
Низкая эффективность
Крайне низкая эффективность
Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.
При
присвоении
системе
внутреннего
контроля
оценки
«средняя
эффективность» органу государственной власти (государственному учреждению)
необходимо разработать и принять меры по повышению эффективности системы
внутреннего контроля. Присвоение оценок «низкая эффективность», «крайне
низкая эффективность» является основанием для качественного пересмотра
117
организации системы внутреннего контроля, внутренних стандартов и процедур
оценки»105.
Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка
эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013.
№12 (ч.2). С. 403 – 409
105
118
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Повышение эффективности управления бюджетными ресурсами возможно
путем внедрения в бюджетный процесс методов и инструментов управления
финансами, применяемых коммерческими организациями. В основе построения
системы финансового менеджмента в бюджетном процессе, ее основных
элементов и принципов организации должны лежать подходы, применяемые в
корпоративном финансовом менеджменте. На сегодняшний день в Российской
Федерации проделан большой объем методологической работы по внедрению
инструментов финансового менеджмента в бюджетный процесс в рамках
бюджетной реформы. Внесены существенные изменения в действующие
нормативные правовые документы и разработан ряд новых нормативных
правовых актов. Но процесс интеграции в бюджетный процесс методов и
инструментов финансового менеджмента нельзя считать завершенным пока все
введенные инструменты не начнут реально работать. Процесс бюджетной
реформы проходил в ускоренном режиме, в результате чего многие нововведения
носили зачастую лишь формальный характер. В связи с этим, необходимо
закреплять введенные за годы реформы новые механизмы, совершенствовать
практику их применения и внедрять в бюджетный процесс обновленный
(модернизированный) инструментарий финансового менеджмента.
В процессе выполнения диссертационного исследования автором получены
теоретические и практические результаты, позволяющие реализовать дальнейшее
развитие инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе.
1.Анализ
правовой
базы
проведения
финансового
менеджмента
в
бюджетном процессе выявил отсутствие определения понятия «финансовый
менеджмент в бюджетном процессе». Дано определение мониторинга качества
финансового менеджмента, но ни слова не сказано о том, что понимается под
119
финансовым менеджментом в бюджетном процессе, хотя некоторые авторы и
подменяют понятия, перенося определение мониторинга качества финансового
менеджмента на финансовый менеджмент в бюджетном процессе, тогда как
мониторинг качества финансового менеджмента является всего лишь одним из
инструментов осуществления финансового менеджмента в бюджетном процессе.
По
нашему
мнению,
финансовый
менеджмент
в
бюджетном
процессе
представляет собой составную часть системы управления государственными
финансами,
устанавливающую
бюджетных
средств
в
порядок
процессе
формирования
планирования
и
и
расходования
исполнения
бюджета,
предполагающую проведение систематического контроля выполнения принятых
решений, учет бюджетных рисков и анализ достижения запланированных
результатов.
2. Под инструментами финансового менеджмента в бюджетном процессе
мы понимаем средства воздействия на объект финансового менеджмента в
бюджетном процессе для реализации его основной цели: использование с
максимальной отдачей бюджетных ресурсов для обеспечения социальных
гарантий и поддержания финансовой устойчивости бюджетной системы страны.
Объектом финансового менеджмента в бюджетном процессе выступает
бюджетный процесс, а именно: процедуры составления проекта бюджета,
исполнения бюджета, система бюджетного учета, отчетности и контроля.
Субъектом управления должны выступать как финансовые органы и органы
государственного (муниципального) финансового контроля, так и главные
распорядители (главные администраторы), распорядители (администраторы) и
получатели бюджетных средств.
Успешная реализация и внедрение принципов любой системы приводит к
качественному внедрению системы в целом и предпосылкам для ее развития в
будущем. Следовательно, для качественного внедрения системы финансового
менеджмента в бюджетный процесс необходимо обозначить основные принципы
ее построения. Предложен следующий перечень принципов построения системы
финансового менеджмента в бюджетном процессе: непрерывность; адаптивность
120
(динамизм); комплексность; вариантность; стратегическая ориентированность;
экономическая эффективность; социальная направленность; направленность на
достижение
запланированных
результатов.
Сформулированные
принципы
определяют направления построения и функционирования системы финансового
менеджмента в бюджетном процессе. От полноты их реализации зависит
эффективность организации системы финансового менеджмента в бюджетном
процессе.
3. Проанализированы и даны рекомендации по развитию действующих
инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе, таких как
среднесрочное
финансовое
планирование
бюджета;
реестр
расходных
обязательств, обоснование бюджетных ассигнований, доклад о результатах и
основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования;
ведомственная
целевая
программа,
государственное
задание;
управление
ликвидностью единого счета бюджета; мониторинг оценки качества финансового
менеджмента.
К
примеру,
в
целях
повышения
качества
показателей
результативности, используемых при подготовке докладов о результатах и
основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, даны
следующие основные рекомендации: минимизация количества измерителей
одного и того же результата, что отлично от минимизации числа показателей
вообще, так как результаты могут быть очень многообразны; использование в
большей мере показателей ранее применяемых в отчетности и статистике, и по
которым возможно построение временных рядов и проведение межрегиональных
сравнений; обозначение четкой связи между целью деятельности и показателем
результативности, для того, чтобы избежать использования показателей, не
имеющих
отношения
к
обозначенной
цели;
использование
только
тех
показателей, которые отражают объемы, качество предоставляемых услуг
(выполняемых) или условия, определяющие это качество; отказ от применения
показателей, которые имеют только косвенное влияние на качественные
характеристики предоставляемых услуг (выполняемых работ). В части развития
реестра
расходных
обязательств
необходимо
совершенствовать
121
методологическую базу подготовки реестра расходных обязательств РФ, в
частности, методику составления реестров расходных обязательств главных
распорядителей средств федерального бюджета, в целях повышения прозрачности
процесса составления реестра расходных обязательств, достоверности оценки
обоснованности и целесообразности расходов бюджета. Например, введение
формы, содержащей сведения о нормативно-правовой базе на основании которой
рассчитывается объем бюджетных ассигнований на обеспечение расходных
обязательств,
в
частности
выдержки
из
нормативных
правовых
актов,
утверждающих соответствующие нормативы, формула(ы) для расчѐта объѐмов
бюджетных ассигнований и содержащих порядок их расчета. Форма должна
содержать
подробное
описание
методов
расчета
объемов
бюджетных
ассигнований на исполнение расходных обязательств. С отражением в табличной
форме и приведением применяемых формул расчета, комментариев по
показателям, используемым в формулах расчета.
Составление бюджета должно происходить на основе реестра расходных
обязательств, таким образом, он должен быть сформирован до начала разработки
бюджета на очередной финансовый год и плановый период. На практике,
составление реестра расходных обязательств осуществляется после доведения до
главных распорядителей средств бюджета предельных объѐмов бюджетных
ассигнований, в связи с этим при расчете объема бюджетных ассигнований реестр
расходных обязательств не учитывается. В связи с чем, предложено пересмотреть
сроки составления реестра расходных обязательств Российской Федерации. Для
дальнейшего развития использования инструмента «государственное задание»
необходимо: усовершенствовать нормативную базу в части расчета нормативов
затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ); выработать
единый подход к определению терминов «услуга», «работа», «функция»; перейти
к реальному использованию государственных заданий при составлении проектов
бюджетов, а не формировать государственные задания под доведенные объемы
бюджетных
ассигнований;
сформировать
методические
рекомендации
по
122
организации работы с государственными заданиями (включая модельные акты
для главных распорядителей средств федерального бюджета).
5. Определена необходимость развития в бюджетном процессе таких
инструментов как: внутренний контроль органов государственной власти и
государственных учреждений); оценка бюджетного риска; оценка эффективности
бюджетных расходов.
4. Предложена методика оценки определения эффективности бюджетных
расходов, так как для качественного развития финансового менеджмента в
бюджетном процессе необходимо обеспечить принятие решений по выделению
бюджетных ассигнований на основе сложившейся или ожидаемой эффективности их
реализации. Оценка эффективности бюджетных расходов должна проводиться на
всех этапах бюджетного процесса. Исходным пунктом разработки методики
определения эффективности бюджетных расходов является выявление критериев
измерения эффективности. Методика строится на разграничении критериев и
показателей
социальной
эффективности
и
критериев
и
показателей
экономической эффективности. Под социальной эффективностью понимается
достижение определенного качественного, общественно значимого результата на
единицу затрат, то есть рассматриваются конечные (качественные) результаты
бюджетных
расходов.
Под
экономической
эффективностью
понимается
достижение определенного количественного результата на единицу затрат, то есть
рассматриваются непосредственные (количественные) результаты бюджетных
расходов.
Для
измерения
социальной
эффективности
сравниваются
запланированные и реально достигнутые общественно значимые результаты, а
для измерения экономической эффективности полученный количественный
результат сравнивается с затратами на его получение. Расчет и формирование
показателей осуществляется в разрезе разделов классификации расходов. Для
измерения общей эффективности бюджетных расходов каждому разделу
классификации расходов присваивается удельный вес (диапазон 1-100%).
Удельный вес присваивается в соответствии с направлениями бюджетной
политики на очередной финансовый год, приоритетными направлениями
123
бюджетных расходов. С изменением политики в расходовании бюджетных
средств удельный вес показателей корректируется. Таким образом, с помощью
предложенной методики можно получить общее заключение о состоянии
эффективности бюджетных расходов по направлениям их расходования.
5. Разработана система оценки бюджетного риска с учетом его
подразделения на: риск принятия управленческого решения; риск в ходе
осуществления бюджетного процесса. Обоснована возможность применения
методов, используемых в корпоративном финансовом менеджменте, при оценке
риска принятия управленческого решения. Бюджетный процесс, как и все другие
экономические процессы, подвержен влиянию различных случайных событий в
условиях макроэкономической неопределенности, влияющих на достижение
запланированного результата. В основе качественного повышения эффективности
финансового менеджмента в бюджетном процессе находится обеспечение точного
планирования и исполнения бюджета, которое невозможно без учета факторов
риска при принятии соответствующих решений. Признание вероятностного
характера бюджетного процесса обуславливает необходимость рассмотрения и
измерения категории бюджетного риска. Понимание сущности бюджетного
риска, идентификация его факторов, прямым образом оказывает влияние на
результативность решений, принимаемых в ходе бюджетного процесса. Оценка
риска, возникающего при принятии управленческого решения, как любого
(положительного или отрицательного) отклонения планируемых параметров от
математических ожиданий, может производиться методами, используемыми в
сфере корпоративных финансов, с использованием показателей дисперсии и
среднеквадратического отклонения, методов вероятностного подхода, построения
«дерева решений», предполагающих прогнозирование возможных исходов и
присвоение им вероятностей, анализ чувствительности и т.д. Риск в ходе
осуществления бюджетного процесса рассматривается нами как следствие
неопределенности, возникающей в ходе бюджетного процесса. Анализ данного
риска должен проводиться ежеквартально, в динамике и основываться на единых
124
принципах проведения. Под оценкой риска следует понимать определение
величины отклонения фактических значений показателей от оптимальных. Под
факторами риска - причины возникновения возможных потерь вследствие
реализации риска. Непосредственное влияние на величину риска, возникающего в
ходе осуществления бюджетного процесса оказывает качество финансового
менеджмента, проводимого главными администраторами средств федерального
бюджета.
Качество
проводимого
финансового
менеджмента,
в
части
среднесрочного финансового планирования бюджета, исполнения бюджета по
расходам, исполнения бюджета по доходам, бюджетного учета и отчетности,
контроля, является основой для оценки риска в ходе осуществления бюджетного
процесса. Система оценки, основанная на данных, полученных в ходе оценки
качества финансового менеджмента, проводимой в соответствии с приказом
Министерства финансов Российской Федерации №34н «Об организации
проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого
главными администраторами средств федерального бюджета» от 13 апреля 2009
года, является крайне удобной, так как не требует дополнительных, громоздких
процедур оценки, позволяет оперативно и без особых затрат осуществлять
мониторинг бюджетных рисков.
6. Разработаны алгоритм реализации и оценка эффективности системы
внутреннего контроля. Необходимость организации системы внутреннего
контроля обусловлена тем, что в условиях внедрения в бюджетный процесс
инструментов финансового менеджмента, перед контрольными органами встала
задача необходимости осуществления контроля не только за правомерностью и
целевым
характером
использования
бюджетных
средств,
но
и
за
из
эффективностью и результативностью, что обуславливает потребность в
использовании новых форм контроля, в частности самоконтроля. В целях
развития инструмента внутреннего контроля, в первую очередь необходимо:
внести изменения в понятийный аппарат Бюджетного Кодекса Российской
Федерации (статья 6) в части определения понятия внутреннего контроля;
разработать и утвердить соответствующие общие стандарты и процедуры
125
внутреннего
контроля,
методические
рекомендации
по
осуществлению
внутреннего контроля.
Предложенный алгоритм реализации системы внутреннего контроля
органов государственной власти и государственных учреждений определяет
построение системы экспресс-оценки качества системы внутреннего контроля, в
основу которой предлагается заложить разграничение оценки по стадиям
проведения контроля в соответствии со значением показателя эффективности по
каждой стадии. Так, основной задачей предварительного контроля является
определение степени правомерности, целесообразности и результативности
принятия того или иного решения и выборе альтернатив, с учетом риска. То есть,
показателем
эффективности
предварительного
контроля
выступает
эффективность принятых решений. Эффективными признаются те решения,
реализация которых привела к достижению запланированных результатов.
Основной задачей текущего контроля является принятие оперативных мер по
предотвращению/снижению
нарушений
в
ходе
совершения
операций.
Показателем эффективности текущего контроля выступает эффективность
оперативных
мер
по
предотвращению/снижению
нарушений
(снижение
негативного воздействия нарушения благодаря своевременному выявлению).
Основной задачей последующего контроля является устранение выявленных
недостатков и нарушений. Показателем эффективности последующего контроля
выступает эффективность мер по устранению выявленных недостатков и
нарушений. При оценке показателям эффективности присваиваются баллы от 0 до
5 в зависимости от значений показателя, ранжируемых по шкале от 0 до 1. Оценка
производится с использованием матричной модели. Для интегральной оценки
эффективности системы внутреннего контроля присваиваиваются удельные веса
показателям оценки, с учетом перемещения акцента при проведении внутреннего
контроля, со стадии последующего контроля на предварительный и текущий
контроль. Связано это с тем, что в ходе последующего контроля практически
невозможно повлиять на эффективность внутреннего контроля и устранить
выявленные нарушения без определенных неблагоприятных последствий. Более
126
тщательный и детальный контроль на более ранних стадиях позволяет предельно
минимизировать возможные потери и затраты.
127
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1.
Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят Гос. Думой 17
июля 1998 года, в ред. федер. закона от 28.12.2013 № 418-ФЗ, по состоянию на 15
марта 2014 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52. – Ст. 6983.
2.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений: федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 19. – Ст. 2291.
3.
О мерах по повышению результативности бюджетных расходов:
постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 //
Собрание законодательства РФ. – 2004. - № 22. - Ст. 2180.
4.
Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации
ведомственных целевых программ: постановление Правительства Российской
Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 // Собрание законодательства РФ. – 2005. № 17. - Ст. 1571.
5.
О внесении изменений в порядок разработки и реализации
федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в
осуществлении которых участвует Российская Федерация: постановление
Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 28 // Собрание
законодательства РФ. – 2014. - № 4. - Ст. 376.
6.
О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской
Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля
2005 г. № 440 // Собрание законодательства РФ. – 2005. - № 31. - Ст. 3223.
7.
О бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023
года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от 26 ноября 2008 г. № 443-СФ // Собрание законодательства РФ. –
2008. - № 48. - Ст. 5557.
128
8.
О
аудиторской
внесении
изменений
деятельности,
в
федеральные
утвержденные
правила
Постановлением
(стандарты)
Правительства
Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. N 696: постановление
Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 863 // Собрание
законодательства РФ. – 2008. - № 49. - Ст. 5830.
9.
О внесении изменений в Положение о докладах о результатах и
основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования:
постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 г. № 838
// Собрание законодательства РФ. – 2004. - № 32. - Ст. 3521.
10.
О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов
бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период: постановление Правительства
Российской
Федерации
от
29
декабря
2007
г.
№
1010
//
Собрание
законодательства РФ. – 2008. - № 4. - Ст. 263.
11.
О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения
государственного задания федеральными органами исполнительной власти и
федеральными государственными учреждениями: постановление Правительства
Российской
Федерации
от
29
декабря
2008
г.
№
1065
//
Собрание
законодательства РФ. – 2008. - № 4. - Ст. 563.
12.
Об утверждении государственной программы Российской Федерации
"Управление государственными финансами»: распоряжение Правительства
Российской Федерации от 04 марта 2013 г. № 293-р // Собрание законодательства
РФ. – 2013. - № 10. - Ст. 1061.
13.
Об утверждении программы Правительства РФ по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение
Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р // Собрание
законодательства РФ. – 2010. - № 28. - Ст. 3720.
14.
Об организации проведения мониторинга финансового менеджмента,
осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета:
129
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10 декабря 2007 г. №
123н // Российская газета. – 2008. - № 4631.
15.
Об организации проведения мониторинга качества финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами
средств
федерального бюджета: приказ Министерства финансов Российской Федерации
13 апреля 2009 г. № 34н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. – 2009. - № 35. - Ст. 5-18.
16.
О
проведении
мониторинга
бюджетного
сектора:
приказ
Министерства финансов Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 399 //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. –
2004. - № 7. - Ст. 31-36.
17.
О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской
Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента:
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19 октября 2011 г. №
383 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный ресурс]
/Компания «Консультант Плюс».
18.
Об
организации
внутреннего
контроля
и внутреннего
аудита
в Федеральном казначействе: приказ Федерального казначейства от 25 января
2011 г. № 19 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный
ресурс] /Компания «Консультант Плюс».
19.
Бюджетное
Федеральному
собранию
послание
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2008-2010
годах»
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77936/
20.
Бюджетное
Федеральному
собранию
послание
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2009-2011
годах»
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77936/
21.
Бюджетное
Федеральному
собранию
послание
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2010-2012
годах»
130
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77936/
22.
Бюджетное
Федеральному
послание
собранию
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2011-2013
годах»
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_118742/
23.
Бюджетное
Федеральному
послание
собранию
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2012-2014
годах»
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_119093/
24.
Бюджетное
Федеральному
послание
собранию
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2013-2015
годах»
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131836/
25.
Бюджетное
Федеральному
послание
собранию
«О
Президента
бюджетной
Российской
политике
в
Федерации
2014-2016
годах»
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_147552/
26.
Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов
на период до 2018 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система
«Консультант
Плюс».
–
Режим
доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PNPA;n=2777
27.
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и
основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования //
Российская газета. – 2004. - № 464.
28.
проведения
Отчет Министерства финансов Российской Федерации о результатах
годового
мониторинга
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета за
2009 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов
131
Российской
Федерации.
–
Режим
доступа:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/res2009/
29.
проведения
Отчет Министерства финансов Российской Федерации о результатах
годового
мониторинга
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета за
2010 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов
Российской
Федерации.
–
Режим
доступа:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/res2010/
30.
проведения
Отчет Министерства финансов Российской Федерации о результатах
годового
мониторинга
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета за
2011 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов
Российской
Федерации.
–
Режим
доступа:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/res2011/
31.
проведения
Отчет Министерства финансов Российской Федерации о результатах
годового
мониторинга
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета за
2012 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов
Российской
Федерации.
–
Режим
доступа:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/res2012/
32.
проведения
Отчет Министерства финансов Российской Федерации о результатах
годового
мониторинга
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета за
2013 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов
Российской
Федерации.
–
Режим
доступа:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/res2013/
33.
Арутюнов, Ю. А. Финансовый менеджмент: учебное пособие / Ю. А.
Арутюнов. - М.: Кнорус, 2007. - 310 с.
132
34.
Беленчук, А. А. Эффективность расходов бюджета: подходы и
сравнения / А. А. Беленчук // Академия бюджета и казначейства Минфина России.
Финансовый журнал. - 2010. - № 3. - с. 42-46.
35.
Борисов, А. Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской
Федерации / А. Н. Борисов. − 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2008. 335 с.
36.
Бланк, И. А. Управление финансовыми рисками: учебное пособие / И.
А. Бланк. - Киев: Эльга Ника-Центр, 2006. - 448 с.
37.
Бланк, И. А. Финансовый менеджмент: учебное пособие / И. А. Бланк.
- Киев: Эльга Ника-Центр, 2004. - 655с.
38.
Богатырева, Л. М-Б. Принципы построения финансового менеджмента
в бюджетном процессе / Л. М-Б. Богатырева // Российское предпринимательство.
– 2012. - №24(222). - С. 91-96.
39.
Богатырева, Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных
расходов как инструмент финансового менеджмента в бюджетном процессе /
Л.М-Б. Богатырева // Экономика и предпринимательство. - 2013.- №12 (ч.2). – С.
270 - 274.
40.
Богатырева, Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и
экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля / Л.М-Б.
Богатырева // Экономика и предпринимательство. - 2013. - №12 (ч.2). – С. 403 –
409.
41.
Богатырева, Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в
бюджетном процессе / Л.М-Б. Богатырева // I Международная заочная научнопрактическая конференция «Казанская наука»: сборник научных статей – Казань:
Казанский Издательский Дом. – 2011. - № 1. - С. 99-101.
42.
Богатырева, Л.М-Б. Зарубежный опыт осуществления финансового
менеджмента в бюджетном процессе / Л.М-Б. Богатырева // Актуальные
проблемы и перспективы развития экономики в условиях модернизации:
Материалы VII Международной научно-практической конференции. Часть 1 / Под
общей редакцией М.И. Абрамовой. – Саратов: ИЦ «Наука», 2012 . - С. 23-27.
133
43.
Бакша, Н. В. Аспекты бюджета: императивный, экономический,
финансовый, налоговый, расходный, социальный / Н. В. Бакша, В. В. Гамукин, А.
П. Свинцова. - М.: Профиздат, 2001. – 416 с.
44.
Брейли, Р. Принципы корпоративных финансов / Р. Брейли, М.
Стюарт. - М.: Олимп-Бизнес, 2008. - 978 с.
45.
Бригхем, Ю., Гаспенски, Л. Финансовый менеджмент / Ю. Бригхем, Л.
Гаспенски. – пер. с англ. - СПб.: Экономическая школа, 2003.т. 1 - 522с., т.2 662с.
46.
Бригхэм, Ю. Финансовый менеджмент / Ю. Бригхэм, Дж. Хьюстон. –
пер. с англ. - Спб.: Питер, 2013. - 592 с.
47.
Бюджетная
система
России:
учебник
для
студентов
вузов,
обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Поляка. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 237с.
48.
Бюджетная
система
России:
учебник
для
студентов
вузов,
обучающихся по экономическим специальностям / М.П. Афанасьева [и др.]; под
общ. ред. М.П. Афанасьевой. - М.: Юрайт, 2011. - 777 с.
49.
Ван Хорн, Д. К. Основы финансового менеджмента / Д.К. Ван Хорн,
Д.М. Вахович. – пер. с англ. - М.: Вильямс, 2008. – 1226 с.
50.
Гамукин, А. П. Новации бюджетного процесса: бюджетирование,
ориентированное на результат / А. П. Гамукин // Вопросы экономики. – 2005. №2. - с. 4-7.
51.
Гараджа, М. Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов:
основные этапы внедрения на местном уровне / М. Ю. Гараджа. - М.: Фонд
«Институт экономики города», 2002. - 47 с.
52.
Друкер, П. Энциклопедия менеджмента / П. Друкер. – пер. с англ. -
М.: Вильямс, 2004. - 423 с.
53.
Друкер, П. Менеджмент / П. Друкер, Д. Макьярелло. - пер. с англ. -
М.: ООО ИД «Вильямс», 2010. - 704 с.
54.
Девятов, С. Г. Реформирование государственного финансового
контроля и развитие внутреннего контроля / С. Г. Девятов // Бюджет. - 2008. - №7.
134
- С. 68-71.
55.
Золотогоров,
В.Г.
Организация
производства
и
управление
предприятием: учебное пособие / В. Г. Золотогоров. - Минск: Книжный Дом,
2005. - 448 с.
56.
История экономических учений / В.С. Автономов [и др.] под общ. ред.
В.С. Автономова. - М.: Инфра-М, 2003. - 784 с.
57.
Иванова, Т.Н. Последующий контроль и хранение документации / Т.
Н. Иванова // Вестник профессиональных бухгалтеров. - 2011. - №3. - С. 21-26.
58.
Кузнецов, Б.Т. Финансовый менеджмент: учебное пособие / Б. Т.
Кузнецов. - М.: Юнити, 2005. – 415 с.
59.
Ковалев, В.В. Финансовый анализ. Управление капиталом. Выбор
инвестиций. Анализ отчетности / В. В. Ковалев. – М.: Финансы и статистика,
1997. - 420 с.
60.
Ковалев, В.В. Финансовый менеджмент: теория и практика: учебное
пособие / В. В. Ковалев. - М.: Проспект, 2007. - 1024с.
61.
Ковалев, В.В. Финансы / В. В. Ковалев. - М.: Велби, Проспект, 2007. -
62.
Карасева, И. М. Финансовый менеджмент / И. М. Карасева. - М.:
640 с.
Омега-Л, 2006. - 67с.
63.
Кизим, К. А. Методика определения риска финансовой устойчивости
предприятия с помощью рейтинговой оценки / К. А. Кизим // Управление
финансовыми рисками. - 2007. - №2. - С.7-12.
64.
Кудина, М.В. Финансовый менеджмент: учебное пособие / М.В.
Кудина. – М.: Издательский дом ФОРУМ: ИНФРА-М, 2006. - 270 с.
65.
Ковалев, П. П. Некоторые аспекты управления рисками / П. П.
Ковалев // Деньги и кредит. - 2006. - №1. - С.47-51.
66.
Котелкин, С. В. Международный финансовый менеджмент / С. В.
Котелкин. - М.: Магистр, Инфра-М, 2012. - 608 с.
67.
Ковалева, Т. В. Организация бюджетного менеджмента в субъекте РФ
/ Т. В. Ковалева // Финансы и кредит. - 2003. - №5. - С. 11-15
135
68.
Ковалева, Т. М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в
Российской Федерации: учебное пособие / Т. М. Ковалева. - М.: Кнорус, 2009. 128 с.
69.
Корпоративный финансовый менеджмент / авторский коллектив М. А.
Лимитовский, Е. Н. Лобанова, В. П. Паламарчук, В. Б. Минасян. - М.: ЮрайтИздат, 2012 г. - 992 с.
70.
Лавров, А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления
затратами к управлению результатами / А. М. Лавров // Финансы. - 2005. - №9. С. 5-8.
71.
Лавров, А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на
результаты: международный опыт и российские перспективы / А. М. Лавров //
Финансы. - 2004. - № 3. - С. 9-14.
72.
Лисовская, И.А. Основы финансового менеджмента / И. А. Лисовская.
- М.: Юнити, 2006. – 352 с.
73.
Лукасевич, И. Я. Финансовый менеджмент / И. Я. Лукасевич. - М.:
Эксмо, 2010. - 768 с.
74.
Лихачева, О.Н. Финансовое планирование на предприятии: учебно-
практическое пособие / О. Н. Лихачева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. 264 с.
75.
Михеев, В. В. Организация внутреннего контроля в бюджетной сфере.
Возможные подходы / В. В. Михеев // Бюджет. - 2011. - №11. – С. 4-14.
76.
Миронов, М. Г. Финансовый менеджмент: учебное пособие / М. Г.
Миронов, Е. А. Замедлина, Е. В. Жарикова. – М.: Экзамен, 2010. - 221 с.
77.
Масленчиков, Ю. С. Финансовый менеджмент в коммерческом банке:
фундаментальный анализ / Ю. С. Масленчиков. - М.: АМИР – Перспектива, 2006.
- 160 с.
78.
Мефодьева, Ю. В. Формирование системы оценки эффективности и
результативности
государственных
расходов
/Ю.
Государственное управление. - 2011. - № 29. - С. 15-18.
В.
Мефодьева
//
136
79.
Нестеренко, Т. Г. Этапы бюджетной реформы / Т. Г. Нестеренко //
Финансы. - 2008. - №2. - С. 3-8.
80.
Найт, Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль / Ф. Х. Найт. - пер. с
англ. - М.: Дело, 2003. - 360 с.
81.
Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на
результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета: учебное
пособие / М. А. Клишина [и др.] ; под. общ. ред. М. А. Клишиной. - М.: РОХОС,
2005. - 264 с.
82.
Основы учета и анализа в системе финансового менеджмента / Д. А.
Панкова [и др.] - М.: Современная школа, 2006. - 304 с.
83.
Повышение эффективности бюджетных расходов: учебное пособие /
А. А. Климов [и др.] ; под общ. ред. A.A. Климова. – М.: Дело, 2009. - 267 с.
84.
Попов, А. Б. Актуальный стратегический менеджмент / А. Б. Попов. -
М.: Юрайт, 2010. - 448 с.
85.
Павлова, Л.Н. Финансовый менеджмент / Л.Н. Павлова. - 2-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Юнити, 2003. -568 с.
86.
Подъяблонская,
JI.
M.
Проблемы
повышения
эффективности
государственных расходов в России: монография / Л. М. Подъяблонская. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 306 с.
87.
Подобряев,
С.
В.
Управление
рисками
потери
финансовой
устойчивости региональных бюджетных систем на современном этапе бюджетной
реформы / С. В. Подобряев // Финансы и кредит. - 2008. -№ 35(323). - С.26-31.
88.
Руководство по управлению региональными финансами, в 2-х томах /
А. М. Лавров [и др.] ; под общ. ред. A.М. Лаврова. – М.: Ленанд, 2007. - т.1. – 540
с., т.2. – 612 с.
89.
Романовский, М. В. Финансы: учебник / М. В. Романовский, проф.
О.В. Врублевская, проф. Б.М. Сабанти. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮрайтИздат, 2009. - 462 с.
137
90.
Семиколенных, А. Н. Контроль как элемент управления финансами /
А. Н. Семиколенных // Парламентская газета. - 2008. - № 010-1(2262-3). - 21
февраля.
91.
Сироткин, В. Б. Финансовый менеджмент фирмы / В. Б. Сироткин. -
М.: Высшая школа, 2008. - 320 с.
92.
Сафронова, Г. П. Актуальные вопросы организации и осуществления
внутреннего контроля за финансово-хозяйственной деятельностью бюджетного
учреждения / Г. П. Сафронова // Инновационные технологии в обучении и
производстве: материалы VII Всероссийской научно-практической конференции,
22-23 декабря 2010 г. – Волгоград: ИУНЛВолГТУ, 2011.
93.
Степанова,
Е.А.
Управление
рисками
изменения
доходов
территориальных бюджетов : автореф. дис …. канд. экон. наук : 08.00.10 /
Степанова Елена Александровна. - Краснодар. - 2011. - 20 с.
94.
Стародубровская, И. В. Бюджетирование, ориентированное на
результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации /
И. В. Стародубровская. – М.: ИЭПП, 2008. – 184с.
95.
Соломко, И. М., Соломко, М. Н. Оценка рисков бюджетного процесса:
теоретический аспект / И. М. Соломко, М. Н. Соломко // Вестник Тихоокеанского
гос. ун-та. - 2011. - № 2 (21). - С.175-182.
96.
Сотникова, Л. В. Внутренний контроль и аудит / Л. В. Сотникова. –
М.: Финстатинформ, 2001. - 239 с.
97.
Старкова, Н. А. Финансовый менеджмент: учебное пособие / Н. А.
Старкова. – Рыбинск: РГАТА имени П.А. Соловьева, 2007. - 174 с.
98.
Тейлор, Ф. Принципы научного менеджмента / Ф. Тейлор. - М.:
Высшая школа, 1998. – 253 с.
99.
Теория финансов: учеб. пособие / под ред. проф. Н.Е. Зайца, М.К.
Фисенко. – изд. 2-е, стереотип. – Мн.: БГЭУ, 2006. – 91 с.
100. Фадейкина, Н. В., Фадейкин, Г. А. Модернизация финансового
менеджмента в общественном секторе / Н. В. Фадейкина, Г. А. Фадейкин //
Финансы. - 2008. - №3. - С. 75-82.
138
101. Финансовый менеджмент. Проблемы и решения / А. З. Бобылева [и
др.] ; под общ. ред. А.З. Бобылевой. – М.: Юнити, 2011. - 273 с.
102. Финансовый менеджмент: учеб. пособие / В. С.Золотарева. – Ростов н/Д.: Феникс, 2009. - 224 с.
103. Финансовый менеджмент: учебник / Е. И. Шохин [и др.] ; под общ.
ред. проф. Е. И.Шохина. – М.: Кнорус, 2008. - 480 с.
104. Финансы: учебник / В. Г. Романенко [и др.] ; под. общ. ред. В. Г.
Романенко. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 387 с.
105. Хатри, Г. П. Мониторинг результативности в общественном секторе /
Г. П. Хатри. - пер. с англ. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. - 347с.
106.
Шумпетер, Й. История экономического анализа / Й. Шумпетер. – пер.
с англ. - СПб.: Экономическая школа, 2001. - 856 с.
107. Якобсон, Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая
теория и политика / Л. И. Якобсон. - М.: ГУ-ВШЭ, 2000. - 367с.
108. Ефремова,
Т.Ф.
Новый
словарь
русского
языка.
Толково-
словообразовательный / Т. Ф. Ефремова. - М.: Русский язык, 2000 . - 246 с.
109. Ожегов, С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / С. И.
Ожегов, Н. Ю. Шведова. - М.: ИНФОТЕХ, 2009. - 944 с.
110.
Core financial system requirements: checklist for reviewing systems under
the Federal financial management improvement act. United States Government
Accountability Office, 2005
111. Cantillon R. «Essai sur la Nature du Commerce en Généra» / R. Cantillon.
- Part I, Chapter XIII. - 175 p.
112. Eugene F. Brigham. Financial Management: Theory and Practice. Eugene
F. Brigham, Michael C. Ehrhardt. - South-Western College Pub, 2007. - 1104 p.
113.
Herring Richard. Managing International Risk /
Richard Herring. -
Cambridge University Press,1986 . - 288 p.
114. Scott B. Smart. Introduction to Financial Management / Scott B. Smart,
William L. Megginson. - Cengage Learning , 2008 . - 964 p.
139
115.
Smithson W. Charles. Managing Financial Risk: A Guide to Derivative
Products, Financial Engineering, and Value Maximization / Charles W. Smithson.
-
McGraw-Hill, 1998. - 664 p.
116. The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial
management. CIPFA, United Kingdom, 2005. - P. 3-25.
117. Visser C. The management of public finance: a practical guide / С. Visser,
P. Erasmus. - Cape Town, 2002. – 983 p.
118. Анализ
рисков
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://cmmp.ru/130.cms_library.
119. Богатырева, Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат:
показатели результативности деятельности субъектов бюджетного планирования
[электронный ресурс] / Л.М-Б. Богатырева // Российский экономический
интернет-журнал.
–
2010.
-
№2.
Режим
доступа:
http://www.e-
rej.ru/Articles/2010/Bogatyreva.pdf.
120. Бобкова, О. В. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской
Федерации [Электронный ресурс] / О. В. Бобкова, М. С. Борисов, А. М. Гатин, Р.
В. Колпаков, О. В. Никитина, Е. В. Романова, О. Н. Степанова // Режим доступа:
http://lib.rus.ec/b/192899/read
121. Луман, Н. Понятие риска [Электронный ресурс] / перевод к.ф.н. А. Ф.
Филиппова
//
Режим
доступа:
http://riskprom.ru/TemaKtlg/RiskSociety/n_luman_ponjatie_riska_1991.pdf\Л
122. Луговой, Р.А. Теория риска и моделирование рисковых ситуаций
[Электронный
ресурс]
/
Р.
А.
Луговой
//
Режим
доступа:
http://
abc.vvsu.ru/Books/teor_ris_i_mod_ris_sist_doc/default.asp.
123. Макашина, О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат
[Электронный ресурс] / О. В. Макашина // «Вестник ИГЭУ». – 2008. – Режим
доступа: http://portalold.ispu.ru/system/files/%2023-27.pdf
124. Пролубникова, О.Е. Проблемы управления ликвидностью единых
казначейских
счетов
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации
(муниципальных образований) и пути их решения результат [Электронный
140
ресурс] / О. Е. Пролубникова // «Электронный научный журнал «Современные
проблемы науки и образования». – 2013. – Режим доступа: http://www.scienceeducation.ru/111-r10039
125. Романов, В. С. Классификация рисков: принципы и критерии
[Электронный
ресурс]
/
В.
С.
Романов
//
Режим
доступа:
http://www.aup.ru/articles/finance/4.htm.
126. Самсонов, А.Р. Бюджетирование ориентированное на результат.
Возможности и проблемы при использовании системы БОР [Электронный ресурс]
/ А. Р. Самсонов // Режим доступа: http: // www.gao.gov/new.items/d021106t.pdf
127. Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http//www.kremlin.ru
128. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http//www.minfin.ru
129. Официальный
сайт
Федерального
казначейства
[Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http//www.roskazna.ru
130. Официальный
Российской
Федерации
http//www.economy.gov.ru
сайт
Министерства
[Электронный
экономического
ресурс].
–
Режим
развития
доступа:
141
ПРИЛОЖЕНИЕ А
(справочное)
Общая структура системы оценки результативности
Открытая и упорядоченная система
государственного
финансового
менеджмента поддерживается: общей
бюджетной
дисциплиной;
стратегическим
распределением
ресурсов;
эффективностью
обслуживания.
Основными параметрами открытой и
упорядоченной
системы
менеджмента
являются:
реалистичность бюджета; полнота и
прозрачность; БОР; предсказуемость
и контроль в процессе исполнения
бюджета;
учет
и
отчетность;
внешний контроль и аудит
Основные
элементы
системы
государственного
финансового
менеджмента
измеряют
степень
результативности
проводимого
государственного
финансового
менеджмента
Оценка того, в какой мере
существующие
системы
государственного
финансового
менеджмента
поддерживает
достижение
бюджетной
дисциплины,
стратегическое
распределение
ресурсов
и
эффективного обслуживания.
Оценка степени, в которой система
государственного
финансового
менеджмента, отвечает параметрам
результативной
системы
государственного
финансового
менеджмента
Показатели измеряют выполнение
основных
элементов
системы
государственного
финансового
менеджмента
против
основных
аспектов
результативности
государственного
финансового
менеджмента
Источник: Составлено автором в соответствии с Core financial system requirements:
checklist for reviewing systems under the Federal financial management improvement
act. United States Government Accountability Office, 2005.
Рисунок А.1 - Структура системы оценки результативности
142
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
(обязательное)
Краткий обзор набора показателей результативности
Таблица Б.1 – Показатели результативности
Показатель результативности
A. Реалистичность бюджета
ПР1
Совокупные расходы в сравнении с
первоначально утвержденным бюджетом
ПР2
Структура расходов в сравнении с
первоначально утвержденным бюджетом
Совокупные доходы в сравнении с
первоначально утвержденным бюджетом
Объем и контроль задолженностей по оплате
расходов
В.Полнота и прозрачность
Классификация бюджета
Полнота информации, указываемой в
бюджетной документации
Объем неучтенных государственных операций
Прозрачность межбюджетных отношений
Контроль за общим финансовым риском от
других организаций государственного сектора
C. Бюджетного цикла
ПР3
ПР4
ПР5
ПР6
ПР7
ПР8
ПР9
ПР10
ПР11
ПР12
ПР13
ПР14
ПР15
ПР16
ПР17
C (i) Политика бюджетирования
Организованность и участие в ежегодном
бюджетном процессе
Многолетняя перспектива в финансовобюджетном планировании, политике расходов и
бюджетировании
C (ii) Предсказуемость и контроль в процессе
исполнения бюджета
Прозрачность обязанностей и обязательств
налогоплательщиков
Эффективность мер по регистрации
налогоплательщиков и налогообложения
Эффективность сбора налоговых платежей
Предсказуемость наличия средств для
осуществления расходов
Учет и управление остатками на счетах,
задолженностью и гарантиями
143
Продолжение таблицы Б.1
Показатель результативности
ПР18
ПР19
A. Реалистичность бюджета
Эффективность управления расходами на
оплату труда
Эффективность расходования бюджетных
средств, контроль в сфере государственных
закупок
ПР20
ПР21
ПР22
ПР23
ПР24
ПР25
ПР26
Эффективность внутреннего контроля за
некоммерческими статьями расходов
Эффективность внутреннего аудита
C (iii) Учет и отчетность
Своевременность и регулярность сверки счетов
Наличие информации о ресурсах, получаемых
учреждениями, оказывающими услуги
Качество и своевременность предоставления
квартальной отчетности
Качество и своевременность предоставления
годовой финансовой отчетности
C (iv) Внешний контроль и аудит
Масштаб, характер и сопровождение
(последовательность) внешнего аудита
ПР27
Рассмотрение (оценка) законодательными
органами закона о бюджете
ПР28
Проверка законодательными органами внешних
аудиторских отчетов
D. Практика доноров
Предсказуемость прямой поддержки бюджета
Финансовая информация, предоставляемая
донорами для составления бюджетов и
отчетности по проектам и программам помощи
Д1
Д2
Д3
Пропорции финансовой помощи
Источник: Составлено автором в соответствии с Core financial system requirements:
checklist for reviewing systems under the Federal financial management improvement
act. United States Government Accountability Office, 2005.
144
ПРИЛОЖЕНИЕ В
(обязательное)
Таблица преобразования для Метода оценки М2
Таблица В.1 - Система оценка показателей по методу М2
Показатели для отдельных
параметров
2-мерные показатели
DD
DC
DB
DA
CC
CB
CA
BB
BA
AA
3-мерные показатели
DDD
DDC
DDB
DDA
DCC
DCB
DCA
DBB
DBA
DAA
CCC
CCB
CCA
CBB
CBA
CAA
BBB
BBA
BAA
AAA
4-мерные показатели
DDDD
DDDC
DDDB
DDDA
DDCC
DDCB
Общая оценка М2
D
D+
C
C+
C
C+
B
B
B+
A
D
D+
D+
C
D+
C
C+
C+
B
B
C
C+
B
B
B
B+
B
B+
A
A
D
D
D+
D+
D+
D+
145
Продолжение таблицы В.1
DDCA
DDBB
DDBA
DDAA
DCCC
DCCB
DCCA
DCBB
DCBA
DCAA
DBBB
DBBA
DBAA
DAAA
CCCC
CCCB
CCCA
CCBB
CCBA
CCAA
CBBB
CBBA
CBAA
CAAA
BBBB
BBBA
BBAA
BAAA
AAAA
C
C
C+
C+
D+
C
C+
C+
C+
B
C+
B
B
B+
C
C+
C+
C+
B
B
B
B
B+
B+
B
B+
B+
A
A
Источник: Составлено автором в соответствии с Core financial system requirements:
checklist for reviewing systems under the Federal financial management improvement
act. United States Government Accountability Office, 2005.
146
ПРИЛОЖЕНИЕ Г
(обязательное)
Модель CIPFA FM в кратком изложении
Таблица Г.1 – Характеристика модели CIPFA FM
Управление
Результативность
Руководство
Люди
L1 существует четкая система
финансовой подотчетности по
всей организации
P1 выявляется потребность в
повышении
финансовый
грамотности
L2 организация планирует
какое количество ресурсов
будет выделено на различные
услуги и осуществление
деятельности и осуществляет
мониторинг за их целевым
использованием и
осуществляет мониторинг за
их целевым использованием
P2 есть достаточное
количество
квалифицированных
специалистов для
удовлетворения потребностей
организации
L3 организации
разрабатывают политику
финансового менеджмента
для поддержания финансовой
устойчивости, анализа
результативности
L4 корпоративный бизнесплан интегрирован с
финансовым планированием и
влияет на распределение
ресурсов
P3 менеджеры знают как
обращаться с финансовой
информацией
L5 финансовый менеджмент
способствует принятию
стратегических решений и
управлению результативности
P4 осуществляется
непрерывная деятельность по
оснащению навыками
осуществления финансового
менеджмента для реализации
необходимых целей, задач для
реализации своих целей
P5 специалисты по финансам
обладают достаточными
знаниями и навыками для
анализа финансовых вопросов
и выработки
соответствующих
предложений
147
Продолжение таблицы Г.1
Руководство
Люди
L6 финансовый менеджмент и
меры поощрения вносят
обширный вклад в разработку
будущих целей и
ориентированности на
потребителя услуг
L7 стратегия финансового
менеджмента основывается на
настоящих и будущих
потребностях. Она
поддерживает развитие
инноваций,
совершенствование и
обеспечение гибкости в
управлении
L8
амбициозность
в
постановке
своих
стратегических
задач
и
реалистичность
и
реалистичность в достижении
своих планов
P6 финансовая грамотность
распространена по всей
организации
Процесс
PR1 существует механизм
внутреннего контроля
Учредители
S1 есть уверенность в
честности финансовых
операций организации
PR2 существуют надлежащие
меры для выявления и
управления основными
бизнес-рисками
S2 потребители услуг
получают полную
информацию о финансовых
услугах и обслуживаются
последовательно
Результаты
R1 данные показывают, что
организацией хорошо
исполняются меры по
стратегическому управлению
R2 данные показывают, что
финансовый менеджмент
способствует обеспечению
результативности
организации
PR3 принимаются
соответствующие меры в
целях предотвращения и
выявления фактов
мошенничества и коррупции
S3 потребители уверены в
том, что организация
обеспечивает соотношение
цены и качества
Преобразование
P7 организация развивает и
поддерживает их потенциал
для того чтобы финансовый
менеджмент мог формировать
и поддерживать их программы
преобразования
R3 данные показывают, что
финансовый менеджмент
способствует и поддерживает
возможность преобразования
(проведения реформ)
организации
148
Продолжение таблицы Г.1
Процесс
PR4 принимаются
соответствующие меры для
обеспечения внутреннего
аудита
PR5 обоснованность бюджета
PR6 руководители отвечают
за управление их бюджетами
PR7 бюджетный мониторинг
и
прогнозирование
и
отчетность
гарантирует
отсутствие ―сюрпризов‖, и
активное
управление
бюджетом
PR8 есть надлежащие меры
для совместной работы
PR9финансовые
информационные
системы
удовлетворяют потребностям
пользователей
PR10 финансовый учет и
отчетность,
соответствует
нормативным
и
профессиональным
стандартам
PR11 специализированные
финансовые услуги являются
точными своевременными и
эффективными
Учредители
S4 беспристрастность в
обслуживании потребителей
услуг
S5 государственное
финансовое обслуживание
организовано так чтобы
предоставить потребителям
дополнительные виды услуг
S6 государственные
финансовые услуги внутренне
ориентированы на
потребителя
S7 потребители услуг могут
влиять на основные
параметры политики
финансового менеджмента, в
том числе на распределение
ресурсов и политику в сфере
налогов
S8 обслуживание
сосредотачивается на
пользователе услуг и
существует индивидуальный
подход к потребителю
Результаты
149
Продолжение таблицы Г.1
Процесс
PR12 среднесрочное
финансовое планирование
поддерживает деловую и
финансовую результативность
PR13 соотношение цены и
качества ответственность всех
руководителей и финансовых
специалистов
PR14 процессы
государственных закупок для
обеспечения соотношения
цены/качества услуг (работ)
Учредители
Результаты
PR15 процессы финансового
менеджмента обеспечивают
организационные изменения в
повестке дня
PR16 внутренние финансовые
процессы радикально
перепроектируются, при
необходимости
Источник: Составлено автором в соответствии с CIPFA FM model. Statements of
good practice in public financial management. CIPFA, United Kingdom, 2005. - P. 325.
150
ПРИЛОЖЕНИЕ Д
(обязательное)
Расчет удельного веса каждого показателя качества финансового менеджмента в
общей системе оценки
Таблица Д.1 – Показатели группы «Среднесрочное финансовое планирование»
1.Группа показателей. Среднесрочное финансовое планирование
Удельный вес
группы показателей
в общей оценке (%)
21
№ п/п показателей
внутри группы
1.1.Регулирование и
внедрение главным
распорядителем средств
федеральногоFederal fi е
и.затловуrce eв, коалогмеѶива
предоставиядоченной
м
обс.
82.
Основы уче (работ)

Удельный вЀ Хнв сфере
налог/eviewiе
основны6 в коммов
2-мер веса каждичнзаостановке
сет и оtР17
C (i) ноше веса 
1.1.Регулй
РоссийскверStatements of
goo ходов
оши
S4SинансовC
Dо
менеджме
ью бистѵра  2005. - P. 325.
150цен C. Ehr
измеряюрств средств
ф/ка р.] ; под. общ. рорганиребадикальн в со5лем средсѳ зов
мрстЂа; полнота и
прозрачность; БОР; предсказуемость
и контроль в процессе исполнения
бюджета;
учет
и
отчетность;
внешний контроль и аудит
Основнод. и аудит
ОсноениеюджеРИЛОЖЕНИЕ Д
(о; политику ть в доподwww.gей.
150цен C. Ehенных г ганироѸнцй
147
гоFонтEаие и
внеt.pdf
127. огрementподwww.gей.
15вогику2
сисодеятельностFонѳатырева // .
150цен C. E6 в комВсударсаостановкырева, Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное ганизовано тзстаие
B
B+
A
D
D+
D+
C
Dва // Dго
менедннофинаранар
Продол+ассийскверStatements of
goo хнв сфере
tt B.арамр
Погрementподwww.

в для
удовлеттролв средств
фirements:
checklist for алого обеспечению
ре;етое
унимаюствляется
непрерывная деятельции, ,ого показателя
п
 доподwww.gнтde / С. Visser,
P. Erasmus. - Cape Townжме
ью Ѓслуг и
су)орга
бюои, u эффективноѸю
 под. о
проектам и nagement. CIPFся
7
ОсноениеюджеРИЛ
влено автором в соожетWоFонтEаие и
внеt.ое

про9I2перепроект:етами
Pских рн. А. Ф.
Филипот)

VМ.: Ю
Фимог формиров
оши
S4SинансовC
Dо
менеджме
ью бжетWоFонвывывти
L4 корпо3гику2
сивны7с.
82й
в общей оценке (%)
21
внеrтке дня
 всей
организацнод. и аудит
ОсноениЁ.
82й
в общrткекыы7сc finџниѾние ряют
стнтировешнего iсть;
внешний конnктивн=ПреодЂ.: Џют
ци - С. 7ть
( аудиПРИЛОЖЕНИурсов
буьн нось бюджего iѱельнооделя
S7 потроѸю
азвиешний конnкнеподwww.

в для
уланРИЛ
вл.R15 процесниеютинодание отвевывыно3:
checkо тасовэффпонпоополнииешают
оина5едP3 менедяют
ьнd Stотрей пктрFM
Упnй.
са 
1.1.РегуоланизацноелеMжме
ью 
льции, ,отнЂ
S7 н
сть
и кореалистичноѹ.
сnйса 

C
Dва // DгоPк, 2 корпспечению
реизд сседжмРежим
доступа:блджета
Полнота информации, укаlдолвого
менедDute;ra» / R. Cantil В
(обязасредотачивается ие.
95.
т блджеталассифи;и 2008. – РовC
Dо
бспо.
15фиолучают полную
информероччн3is_sist_doc/default.asp.
123. Макашина, О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат
[Электронный р
PR11 специта и
пPFся

распределением
ресрре
tt B.аествляЋ услуг
S6и
Sдимого
госудем
;ьтD
менеднноtпPR5 обоурсов
 соожетWоFнансовC
D11 жй. –
оѲынноtпPмаюание отС. 7тсифломся
непрерджетя
S7 потроеятельносрантирует
отсутѶет беспр в со5лем средсѳ зоеделениеe0асходов
УчеL и
фия
ультат
[Элв
русского
елет
ога
Bроваолжхжеталассифа
ПолнотнизацоtпPR5 обоурсAго
менедме
/ей.
 modатель результrткекыы7сc finRолубников резѸтся ие.
долL7 с(ь
( аудиПРu эменедол+аѿрозрачноосесрр00Sдимого
госу(FM
Упnйный р
PR11 специта и
должение Nедств
фirements:
checерииewiе
основны63
ПР14
smus. - Cape Townжвается ие.
роеятельнь предос/обЋвеe0асхfor revieджетhлв
русского
елет
оЂь жениVя Ѐииewi четнDособствует пр
ои счетов
ownжударсаосpь) имаюание отС0асхfor revieдPR11 специта и
п Хараг, , 2000 . вуетции, ,отнЂт
водителей енность и рьтат
нтiвляются:
рnt. CIтьлапреобрде РовC
=.з услуг
S6и
Sди)кументациказыь C
=.з услуг
S6и
Sди)куоt7слегB dы
149
 Naturи)кументациктсоЂя
SѶива
пред2и)к чееспр в со5лем средсѳ здолmFнансовC
D1Iт
нтiвляются:
рnt. CIтьлапреобрде Рлина зоееделениеe0асхооЂя
Sрат вес
8ого
еффьлапрРИЛноtпPетал%-r10039
1л%p.
123. Макашилог/eviewiе
Ќтаты
149
рактипосПроверка закв
2-мерные ееспр в сые 
eол2 фин,отроеятC
нтiвляютсориолубникозмдотачиваетсол
азвие=.з услуг
S6и
Sди)кументациказыь C
=.з услуг
S6и
Sди)куоt7слегB dы
149
 Nat(лЀ пособие / и расходов
Эффективностандартам
PR11 специаeckо тасовэффпонпоополн
финансовтеорганРИЛ
вл.R151етствии с Core finaтсор2 уда
Эффективность расхо// «ЭехооЂя
Sрат веасп

ая информация, предоставлформации, уй рнении 
S6и
Sди)кументациказыь C
=.з ууй рнении 
S)3ежациказыь C
=.з ууй рнении 
S)3ежаих рн. А. ФациСя, п 3ежаих рсра
уныена PR1e0асхооЂя
Sрауй рнении 
S)3ежеCюджетн3вCвателей
PR10 финансовый учет жаих рн. А. ФЂсеннегоtates Govизацеe0луг
 чниt=.з ууй рновдля с проwдотаCB
Общая оценка М2
D
D+
s Govизацеe0ЃсифаспFнансоS7 потформациоазвЀавлению
R2щаться с финансовансоS7 потфдсоль ѵонѳа нiа М2
. мерЏ Ѱтели
DDи)кументациказыь C
=.з уCIтьлϾфинаранар
Прой ррендаC
=ь расхо// «Эехоо.авииьлаD
м0тьлϾфинаромич0Cицированнсов Б.1
ПCицированн
Sр  для
реализации своS7 потформацио5тяючковомвЀавлению
R2аlЇенмого
госу(FM
Упnйный A, United Ki,слуг
S6и
Sди)кументациказ1e0асей системе оценки
нодов
Эффективнr/ции
148
Продоown
148
(FM
Упнсовый менеджмент
способсценки
нодов
Эффективнr/цЏ с )едP3 са9
аг, , 2000 . вуетциииии 
ойтциаC
=ь расхо/еденлжхfеe0цессы
государственных закупFнансоЀоль и,тфдителей еннрачнh2) жеик Rцессы
государственных закупFнансоЂели измеря
) Пиутвержденным бюджетом
ПР2
Стс. Кол2рмацио5т7е ние
ссий6cЅе
цнсоЂели измБюджет(зацинении тьсвеннедP3воелеfinancialеРИоурсAгннt и рьтат
нтiвляютх рЖЕи)к чеЋй реентациказыь C
=.зат
нтiвляютх рЖЕельносрбиз)mus. - Cape TownозлейS ууинении тьсвенть
( ауовый ат
[Эвныник: Состй са 

Cаѻтированное нлительные рсѰл%-r10039
1л%p.
123. Макашилог/evieлϾсти
Ис5аeлϾсти
е (%)
21
№ п/п поЀе.з уCIтьлакупок
ПР20
ПР21ь Ѹи тьсвенѽѽѽз)m7ентятрр00Sдимого
г6ельщикдитНть
( ау6ь;
внешнинке 2теий6cкднедP3воелкеfinance: ешнегЂивовы дннофда
ЭѾтфой6cЅе
яются м с
л2руа
ЭѾтслуг
S6и
Sди)куоt7слегB dы
149
 РовC
=.з усл4: иао утверждльелотформРииии 
ойтраставлению
R2аlЇенмого
госу(FM
УпnCя
ии своS7 поташиоссий
внеrтке друЀасхоа р
фи6и
SѰвление оснодом
Пи
Каче
// «Э. Фациаций организации
PRждльелр
фЂи
Ис5аeлϾсти
е (%)
21
№ п/п поЀеднноtп аудиtни.елй ор 2013. – Режим доступа: Ͼсогрementпоктивость оль и аудиCе иЇные рсѰл%-r10039
1л%p.
123. Мic financiспеченanciсп7егоC+
B
C+
B
B
B+
C
C+
C+
C+
B
B
B
зова6-тцииит
спосL93 ;9nagement improvement
aзуЭные рѾ
гботаCB
Оансоrinа: Ͼсог1лѽнщая оц
яеасп

ая инѽных зt8.й
PR10 фить 1от)
nйный A, UniteB.аествляЋ усп:и
148
ПiОансоРежим
доступа: htт)
nйонитn, 2002. егоC+
B
C+
B
B
B+
C
C+
C+
C+
B
B
B
reа закв
_нодinancialеРИоу148
(FM
УпЁеряоо8.ые рN/evieлϾсти
ь и,едос/об-ьныЂированное насии [ЭлеЇ;ение главрмРииии лог/ного
финан,едос/и:и
148
ПiОанль и ау
PR10 фить 1от)
nные
пар0
е (%ован5нои логiОая оц
яетрй5.ва // Ровны6и, ,о148
ПiОао14ансоrinа: и лог/т)
ииииоPR10 фрон рѾ
гботаCB9 оснодом
Пи
Кя:
рnt. CIсрех закупок для
нодS купFй ресурс
Процесс
PR12 ће внутрыиистѵѾдикЃ2
сисодесодreа закв
_
н=купC
=ий6cЅе
цнсоЂели ;uoasных знноtп аудиtн25.
бюджетоЏ шенниe48
(FнB
B
B+
C
DC
D6таренн7ерc financp.
1C1aDDC
D6тареннЂелварта,.ективнnited Kingdom, 2005. - P. 325.
150
ПРИЛ.9тНЂтусеитупа: ные
усл а; полнота итат [ЭлеаѾдн25.
б,с
Pуоt7слРИЛ.9тНЂтусеитаюренне3сусовѦvement
aзуЭные рѾ
гботаCт
водителей енноI
P е
испат [ЭлеаѾсн/и
2аlь потребирнн6ом
тели
S4 беспифломсянын6говых плат
ии
Pботзл.е-тзл:и
148
ПiОан
ПiОломдS купFпат [ЭОоt7слРяЋ ии
Pботзл.е-тзвлениH9nagemeелеfinan органyРИЛ6ии
PбЦи
глаенижет.е-тзльносрантируаhв
_
н=иеe0асDCBA
DCAA
 еобходирола,.еleviewing systems under the Federal financial m е
и00 .ого
м чисО.спрел2нiщей о  ости и проeИЛсти и пр)Federal financial m е
и00 .ого
м чисО.спрел2нiщей о  ос: Р7
Пеnрытансо Маw5исО.твлоtп аудиtни.едос/Ѓ4148
П_tок Л6ии
Pбems under0 фр чееспр в с снонансоведжмента
являются:5ниюе осн
cial m е
и00 .оацеe0нЃ4148
1оS7 потРИЛ2зл.3стемы
госудаѡ. 7тботаовыспи
C+
C+зл1ы
гоаѻтировар nan органyЌтаты
R1 дав резѸраметрами открыт
_
н=иеe0асDCBA
DCAвысп9а м 52ансоS7 пение5 х зt8.61ы
гоаѻтирова2аw55.
б(FM
У6тся5.усrovement
a(ринг за 2 исдав итeвЀавлелуг
S6и
Sаѻти7жети5.ва // Ровны6и, ,о148
ПiОао14ансоrinа: и О.сЌтареннЂелвар
сезл1ынис
ме
ью бистѵра  2005. - Pбиз)р
сезл1ынис
главрмдол+аѿрозррупп2нн7
сезл1п263
ПР14
аѻтиров m е
и00 .оацеe0нЃ41до:,.еlevдиtни.елй ор 2013. – РовLом ивости, анал 2 исдав итeкдругЏ
анали6едж7 рN/evieлϮчисnraquo; / R
нодовsни8
поддерживает деотзл.тНЂ
нтiвляютси
глаенижет.е-тЮ1 есткЃ2
сl,3
ПР1ня
соr.viewi
Учет и управетр
Про. Фа – Ров сектора
C. Бт й A, Unостьобы 0ей
оѹ.
17Lом иврьтплат
ии
PбрѾ7 D
PR1льна
потeкдругЀные ееспр в mннЂел а0,т
и
о (ier the Federal financial m е
и00 .ого
м чисО.спрел2нiS и проeИЛсти и п1нта F F F F F F F F F F F F F F F F F F F F F F0 .огоC
Dва // Dго
мен14
аѻтиров m е
.