close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

- Счетная палата Российской Федерации

код для вставкиСкачать
Счетная палата
Российской Федерации
БЮЛЛЕТЕНЬ
№ 2 (194)
В выпуске:
 Анализ использования средств федерального бюджета,
направленных на реализацию Государственной программы
развития сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия,
и оценка достижения ее целевых результатов
 Результаты проверки эффективного и целевого использования
бюджетных средств, выделенных ФКУ «Объединенная дирекция
единого заказчика Федеральной налоговой службы»
 Республика Башкортостан: анализ эффективности системы
управления социально-экономическим развитием в условиях
совершенствования стратегического планирования
и механизмов государственных закупок
Москва  2014
№ 2 (194)
2014 год
БЮЛЛЕТЕНЬ
Счетной палаты
Российской Федерации
Содержание
Трибуна аудитора
Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных на финансирование деятельности государственных контрольных
органов по обеспечению бесперебойного пропуска лиц, товаров и
транспортных средств через государственную границу Российской
Федерации в автомобильных пунктах пропуска на российсколатвийском участке государственной границы» С.Н. МОВЧАН,
В.Е. ЧИСТОВА, С.И. ШТОГРИН ............................................................ 3
Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка соблюдения
законодательства, целевого и эффективного использования бюджетных
средств, выделенных в 2012-2013 годах федеральному казенному учреждению «Объединенная дирекция единого заказчика Федеральной налоговой службы» С.И. ШТОГРИН ....................................................... 49
Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ
эффективности системы управления социально-экономическим развитием Республики Башкортостан в условиях совершенствования стратегического планирования и механизмов государственных закупок»
Ю.В. РОСЛЯК ........................................................................................... 73
Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ использования средств федерального бюджета, направленных в 2012 году
на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия на 2008-2012 годы, а также оценка достижения ее целевых показателей» Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ ............................ 134
1
Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, а также эффективности выполнения фондом возложенных на него
функций в 2011-2012 годах и истекшем периоде 2013 года»
Ю.В. РОСЛЯК ......................................................................................... 210
Рассмотрено Коллегией .......................................................................... 247
Официальная хроника ............................................................................. 252
Summary ..................................................................................................... 254
2
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 8 ноября 2013 года
№ 46К (937) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности
расходования средств федерального бюджета, направленных на финансирование деятельности государственных контрольных органов по обеспечению бесперебойного
пропуска лиц, товаров и транспортных средств через государственную границу Российской Федерации в автомобильных пунктах пропуска на российско-латвийском
участке государственной границы»:
Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия.
Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Федеральному
агентству по обустройству государственной границы Российской Федерации.
Направить информационное письмо в Федеральную таможенную службу.
Направить информационное письмо Председателю Правительства Российской Федерации.
Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности расходования средств
федерального бюджета, направленных на финансирование
деятельности государственных контрольных органов
по обеспечению бесперебойного пропуска лиц, товаров
и транспортных средств через государственную границу
Российской Федерации в автомобильных пунктах пропуска
на российско-латвийском участке государственной границы»
Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.4.4.2
Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год.
Предмет контрольного мероприятия
1. Средства федерального бюджета, направленные на финансирование
деятельности государственных органов по обеспечению бесперебойного
пропуска лиц, товаров и транспортных средств через государственную
границу.
2. Объекты инфраструктуры, оборудование и материально-технические
средства на объектах контроля, а также документы по учету федерального
имущества, закрепленного на праве оперативного управления. Деятельность
государственных контрольных органов в пунктах пропуска на российсколатвийском участке государственной границы.
3
3. Документы бюджетного учета, финансовой и статистической отчетности, а также распорядительные и исполнительные документы по формированию и использованию государственных средств, выделенных на финансирование деятельности государственных контрольных органов по обеспечению
бесперебойного пропуска лиц, товаров и транспортных средств через государственную границу Российской Федерации в автомобильных пунктах пропуска на российско-латвийском участке государственной границы.
Объекты контрольного мероприятия
Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (г. Москва), Северо-Западное территориальное управление Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации (г. Санкт-Петербург), федеральное государственное
казенное учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов
Росграницы» (г. Москва), филиал федерального государственного казенного
учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» в г. Пскове, Федеральная таможенная служба (г. Москва) (по запросам), Псковская таможня Северо-Западного таможенного управления
(г. Псков) (по запросам), Себежская таможня Северо-Западного таможенного
управления (Псковская область, г. Себеж) (по запросам), Пограничная служба Федеральной службы безопасности Российской Федерации (г. Москва)
(по запросам).
Срок проведения контрольного мероприятия: с 10 июня по 19 октября
2013 года.
Цели контрольного мероприятия
Цель 1. Определение эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение бесперебойного пропуска лиц,
товаров и транспортных средств через государственную границу Российской Федерации в автомобильных пунктах пропуска на российсколатвийском участке государственной границы.
Цель 2. Определение эффективности использования объектов инфраструктуры, оборудования и материально-технических средств в пунктах
пропуска через российско-латвийскую государственную границу.
Цель 3. Определение результатов деятельности государственных контрольных органов при осуществлении пропуска через российсколатвийскую государственную границу лиц, товаров и транспортных
средств.
Проверяемый период деятельности: 2012 год и истекший период
2013 года.
4
Краткая информация об объекте контрольного мероприятия
Исходя из географического положения, основным направлением деятельности государственных контрольных органов на российско-латвийской границе
является создание условий, способствующих контролю за товарооборотом, перемещением транспортных средств и людей между странами Евросоюза и Российской Федерацией и обеспечение транзитных перевозок. Латвийская Республика, благодаря своим портам на побережье Балтийского моря, является
транзитной территорией для основной доли грузопотока через российсколатвийскую границу.
На российско-латвийском участке государственной границы действуют
4 автомобильных пункта пропуска (далее - АПП):
- двусторонний автомобильный пункт пропуска Брунишево (далее ДАПП Брунишево) - грузопассажирский, постоянный, двусторонний; порядок работы пункта пропуска: ежедневно с 08-00 до 20-00; местонахождение: Псковская область, Печорский район, 6-й км дороги Лавры - Алуксне;
- многосторонний автомобильный пункт пропуска Бурачки (далее МАПП Бурачки) - грузопассажирский, постоянный, многосторонний, круглосуточный пункт пропуска; местонахождение: Псковская область, Себежский район, д. Бурачки, федеральная трасса Москва - Рига, 650 километр;
- многосторонний автомобильный пункт пропуска Лудонка (далее МАПП Лудонка) - грузопассажирский, постоянный, многосторонний,
круглосуточный пункт пропуска; местонахождение: Псковская область,
Пыталовский район, п/о Носово, д. Новая Лудонка. Территориальная автодорога Носово - Лудонка, 5 километр;
- многосторонний автомобильный пункт пропуска Убылинка (далее МАПП Убылинка) - грузопассажирский, постоянный, многосторонний,
круглосуточный пункт пропуска; местонахождение: Псковская область, международная автотрасса А116 Санкт-Петербург - Вильнюс, 406 километр.
Доля товаров, ввезенных в Российскую Федерацию автомобильным транспортом через российско-латвийский участок государственной границы за
2012 год и I полугодие 2013 года составила от всего физического и стоимостного объемов товаров, ввезенных в Российскую Федерацию автомобильным
транспортом за указанные периоды, соответственно, 12,5 % и 14,5 %, 12,3 %
и 14,7 процента.
Основная доля товаров, ввозимых через российско-латвийский участок
государственной границы автомобильным транспортом, приходится на
МАПП Бурачки и за 2012 год и I полугодие 2013 года, составила от всего
физического и стоимостного объемов товаров, соответственно, 69,8 %
и 65,6 %, 68,2 % и 65,9 процента.
5
Результаты контрольного мероприятия
Цель 1. Определение эффективности расходования
средств федерального бюджета, направленных на обеспечение
бесперебойного пропуска лиц, товаров и транспортных средств
через государственную границу Российской Федерации
в автомобильных пунктах пропуска на российско-латвийском
участке государственной границы
В соответствии с пунктом 5.6.5 Положения о Федеральном агентстве по
обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 года № 734 «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации», Росграница
обеспечивает функционирование (эксплуатацию) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного
и иных видов контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и вне пунктов пропуска через государственную
границу Российской Федерации при международных пассажирских перевозках железнодорожным транспортом, включая содержание, ремонт, оборудование и техническое оснащение (за исключением специального оборудования государственных контрольных органов) указанных зданий,
помещений и сооружений, а также обеспечение функционирования (эксплуатации), содержание, ремонт, оборудование и техническое оснащение
зданий, помещений и сооружений в местах пересечения государственной
границы Российской Федерации.
Финансовое обеспечение мероприятий, направленных на обеспечение
функционирования автомобильных пунктов пропуска и деятельности государственных контрольных органов на российско-латвийском участке государственной границы, в 2012-2013 годах осуществлялось филиалом федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству
и эксплуатации объектов Росграницы» в г. Пскове (далее - Псковский филиал
ФГКУ Росгранстрой) за счет средств федерального бюджета, на основании
доведенных до него федеральным государственным казенным учреждением
«Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее ФГКУ Росгранстрой) лимитов бюджетных обязательств.
Финансирование ФГКУ Росгранстрой осуществлялось Федеральным
агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации, которое в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации
6
осуществляло в отношении ФГКУ Росгранстрой полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в том числе доводило до него лимиты бюджетных обязательств на основании бюджетной сметы ФГКУ Росгранстрой,
а также утверждало данную смету и вносило в нее изменения.
Псковскому филиалу ФГКУ Росгранстрой в 2012-2013 годах расходы утверждались по главе 260 «Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации» по коду классификации расходов
федерального бюджета: по разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 12 «Другие вопросы в области национальной экономики», целевой статье расходов 2400100 «Обеспечение функционирования пунктов пропуска
через государственную границу Российской Федерации».
Формирование бюджетной сметы Псковского филиала ФГКУ Росгранстрой
в 2012 году осуществлялось в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и в соответствии с приказом ФГКУ Росгранстрой от 27 мая 2011 года
№ 66 «О планировании бюджетных расходов федерального государственного
казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов
Росграницы» на 2012 год» (далее - приказ ФГКУ Росгранстрой от 27 мая
2011 года № 66), регламентирующим состав сведений и сроки предоставления их филиалами для формирования бюджетной сметы ФГКУ Росгранстрой, а также определяющим перечень ответственных должностных лиц курирующих подразделений ФГКУ Росгранстрой, осуществляющих анализ
и обобщение указанных сведений.
В соответствии с пунктом 4 приказа ФГКУ Росгранстрой от 27 мая
2011 года № 66 планирование потребности на 2012 год осуществлялось филиалами и структурными подразделениями учреждения в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на 2011 год.
В составе представленного Псковским филиалом ФГКУ Росгранстрой
в центральный аппарат ФГКУ Росгранстрой расчета планируемой потребности в бюджетных ассигнованиях (письмо ФГКУ Росгранстрой от 7 июня
2011 года № АП-0935) представлен расчет потребности на содержание
пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации
в 2012 году с детализацией до пунктов пропуска (далее - Расчет).
Сведения об объемах первоначальной потребности в бюджетных ассигнованиях Псковского филиала ФГКУ Росгранстрой и фактически доведенных филиалу в 2012 году лимитах бюджетных обязательств (в части
АПП на российско-латвийском участке государственной границы) представлены в таблице:
7
Пункт пропуска
КОСГУ
ДАПП Брунишево
223
225
226
290
310
340
МАПП Бурачки
223
225
226
290
310
340
МАПП Лудонка
223
225
226
290
340
МАПП Убылинка
223
225
226
290
310
340
Заявленная потребность
на содержание АПП
по ф. № 1, утвержденная приказом
ФГКУ Росгранстрой
от 27.05.2011 г. № 66
2722,9
411,9
2301,8
0,0
5,4
0,0
3,8
59015,7
8614,4
43910,4
1547,9
114,5
2273,0
2555,5
49653,8
7169,8
36658,8
977,8
120,9
4726,5
57027,6
7241,0
43797,3
1525,4
120,9
319,4
4023,6
Доведены ЛБО на
содержание АПП в
соответствии с бюджетной сметой Псковского филиала ФГКУ
Росгранстрой
(утв. 29.12.2012 г.)
1711,1
329,6
1292,6
52,4
25,4
11,1
0,0
56911,7
4223,1
36979,1
881,5
7060,5
7256,5
511,0
19033,6
1649,7
7588,5
513,2
7031,9
2250,3
53959,5
3983,7
34617,7
1288,4
7085,6
1260,3
5723,9
(тыс. руб.)
Изменение
показателей
-1011,8
-82,3
-1009,2
+52,4
+20,0
+11,1
-3,8
-2104,0
-4391,3
-6931,3
-666,4
+6946,0
+4983,5
-2044,5
-30620,2
-5520,1
-29070,3
-464,6
+6911,0
-2476,2
-3068,1
-3257,3
-9179,6
-237,0
+6964,7
+940,9
+1700,3
Доля ЛБО
от первоначальной
потребности,
%
62,8
96,4
38,3
94,6
Согласно данным таблицы, в 2012 году Псковскому филиалу ФГКУ Росгранстрой в части АПП на российско-латвийском участке государственной
границы доведены лимиты бюджетных обязательств в объеме 131615,9 тыс.
рублей, что составляет 78,1 % от первоначально заявленной данными АПП
потребности (168420,0 тыс. рублей), в том числе:
ДАПП Брунишево - 1711,1 тыс. рублей, или 62,8 % от потребности;
МАПП Бурачки - 56911,7 тыс. рублей (96,4 %);
МАПП Лудонка - 19033,6 тыс. рублей (38,3 %);
МАПП Убылинка - 53959,5 тыс. рублей (94,6 процента).
Сведения об исполнении бюджета в 2012 году Псковским филиалом
ФГКУ Росгранстрой в части расходов на содержание АПП на российсколатвийском участке государственной границы представлены в таблице:
8
Наименование статьи КОСГУ
ДАПП Брунишево
Расходы на 2012 год, всего
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости основных
средств
Прочие расходы
Прочие расходы
МАПП Бурачки
Расходы на 2012 год, всего
Увеличение стоимости основных
средств
Работы и услуги по содержанию
имущества
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости основных
средств
Увеличение стоимости
материальных запасов
Прочие расходы
Прочие расходы
МАПП Лудонка
Расходы на 2012 год, всего
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости
материальных запасов
Прочие расходы
Прочие расходы
МАПП Убылинка
Расходы на 2012 год, всего
Работы и услуги по содержанию
имущества
Работы и услуги по содержанию
имущества
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости основных
средств
Увеличение стоимости
материальных запасов
Код раздела, подраздела, целевой статьи,
вида расходов классификации расходов
федерального бюджета
ЛБО,
доведенные
до
Псковского
филиала
ФГКУ Росгранстрой
Исполнено
(кассовое
исполнение
по
ф. ОКУД
0503127)
(тыс. руб.)
Неисполненные
назначения (по
ф. ОКУД
0503127)
по ЛБО
Рз
ПР
ЦСР
ВР
КОСГУ
04
04
12
12
2400101
2400101
244
223
1711,1
329,6
1707,5
329,6
3,6
0,0
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
1292,6
52,4
1292,6
52,4
0,0
0,0
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
851
852
310
290
290
11,1
11,4
14,0
11,1
11,1
10,7
0,0
0,3
3,3
04
12
2400101
56911,7
56611,3
300,4
04
12
2400101
242
310
1207,7
1207,7
0,0
04
04
12
12
2400101
2400101
243
244
225
223
5533,0
4223,1
5484,6
4223,1
48,4
0,0
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
31446,1
881,5
31194,1
881,5
252,0
0,0
04
12
2400101
244
310
6048,8
6048,8
0,0
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
851
852
340
290
290
511,0
6869,6
190,9
511,0
6869,6
190,9
0,0
0,0
0,0
04
04
12
12
2400101
2400101
244
223
19033,6
1649,7
18159,3
1649,7
0,0
0,0
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
7588,5
513,2
7588,5
513,2
0,0
0,0
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
851
852
340
290
290
2250,3
6897,1
134,8
2250,3
6040,3
117,3
0,0
856,8
17,5
04
12
2400101
53959,5
53092,0
867,5
04
12
2400101
242
225
20,3
20,1
0,2
04
04
12
12
2400101
2400101
243
244
225
223
3556,7
3983,7
3082,0
3983,7
474,7
0,0
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
31040,7
1288,4
30932,6
1288,4
108,1
0,0
04
12
2400101
244
310
1260,3
1260,3
0,0
04
12
2400101
244
340
5723,9
5723,9
0,0
9
Наименование статьи КОСГУ
Прочие расходы
Прочие расходы
Код раздела, подраздела, целевой статьи,
вида расходов классификации расходов
федерального бюджета
Рз
ПР
ЦСР
ВР
КОСГУ
04
04
12
12
2400101
2400101
851
852
290
290
ЛБО,
доведенные
до
Псковского
филиала
ФГКУ Росгранстрой
6995,2
90,4
Исполнено
(кассовое
исполнение
по
ф. ОКУД
0503127)
6733,2
67,8
Неисполненные
назначения (по
ф. ОКУД
0503127)
по ЛБО
262,0
22,6
В 2012 году расходы на содержание АПП на российско-латвийском участке государственной границы осуществлялись Псковским филиалом
ФГКУ Росгранстрой в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и составили всего 131615,9 тыс. рублей.
В 2012 году исполнение бюджета Псковским филиалом ФГКУ Росгранстрой в части АПП на российско-латвийском участке государственной границы
составило 129570,1 тыс. рублей, или 98,4 % от доведенного объема ЛБО,
в том числе:
ДАПП Брунишево - из выделенных 1711,1 тыс. рублей израсходовано
1707,5 тыс. рублей, или 99,8 %;
МАПП Бурачки - из выделенных 56911,7 тыс. рублей израсходовано
56611,3 тыс. рублей, или 99,5 %;
МАПП Лудонка - из выделенных 19033,6 тыс. рублей израсходовано
18159,3 тыс. рублей, или 95,4 %;
МАПП Убылинка - из выделенных 53959,5 тыс. рублей израсходовано
53092,0 тыс. рублей, или 98,4 процента.
В 2013 году формирование бюджетной сметы Псковского филиала
ФГКУ Росгранстрой осуществлялось в пределах доведенных лимитов
бюджетных обязательств в соответствии с письмом ФГКУ Росгранстрой
от 16 мая 2012 года № ТС-2751/06, регламентирующим состав сведений
и сроки предоставления их филиалами для формирования бюджетной сметы ФГКУ Росгранстрой.
Указанным письмом также установлено, что бюджетные ассигнования на
обеспечение деятельности ФГКУ Росгранстрой, а также на содержание
пунктов пропуска должны быть сформированы филиалами с учетом индексации расходов на оплату услуг связи, транспортных и коммунальных услуг
с 1 января 2013 года на 5,5 %, с 1 января 2014 года - на 5 процентов.
Сведения о сформированной потребности в бюджетных ассигнованиях
Псковского филиала ФГКУ Росгранстрой (в части АПП на российсколатвийском участке государственной границы) и фактически доведенных до
него в 2013 году (по состоянию на 1 апреля 2013 года) лимитах бюджетных
обязательств на содержание указанных АПП представлены в таблице:
10
Пункт пропуска
КОСГУ
ДАПП Брунишево
223
225
226
290
310
340
МАПП Бурачки
223
225
226
290
310
340
МАПП Лудонка
223
225
226
290
310
340
МАПП Убылинка
223
225
226
310
340
290
Заявленная потребность
на содержание
АПП по ф. № 1,
утвержденная приказом
ФГКУ Росгранстрой
от 27.05.2011 г. № 66
2510,6
382,4
2102,7
9,7
10,5
0,0
5,3
47146,1
7659,0
33964,6
952,0
121,3
2347,4
2101,8
27909,5
2718,5
16563,4
2085,4
339,5
115,3
6087,4
48100,9
6509,8
34422,5
923,8
331,2
5822,1
91,5
Доведены ЛБО на содержание АПП в соответствии
с бюджетной сметой
Псковского филиала
ФГКУ Росгранстрой
(утв. 29.03.2013 г.)
955,7
269,2
655,7
1,0
23,2
0,0
6,6
34630,8
5243,5
19133,5
857,2
7186,7
0,0
2209,9
25069,8
1867,8
11645,9
1144,6
7124,8
0,0
3286,7
43499,9
4454,7
27837,6
916,7
0,0
3343,1
6947,8
(тыс. руб.)
Изменение
показателей
- 1554,9
- 113,2
- 1447,0
- 8,7
+ 12,7
0,0
+ 1,3
- 12515,3
- 2415,5
- 14831,1
- 94,8
+ 7058,4
- 2347,4
+ 108,1
- 2839,7
-850,7
-4917,5
-940,8
+6785,3
-115,3
-2800,7
-4601,0
-2055,1
-6584,9
-7,1
-331,2
-2479,0
+6856,3
Доля ЛБО
от первоначальной
потребности,
%
38,1
73,5
89,8
90,4
Согласно табличным данным, в 2013 году Псковскому филиалу ФГКУ
Росгранстрой в части АПП на российско-латвийском участке государственной границы доведено лимитами бюджетных обязательств финансирование
в объеме 104156,2 тыс. рублей, что составляет 82,9 % от первоначально заявленной данными АПП потребности (125667,1 тыс. рублей), в том числе:
ДАПП Брунишево - 955,7 тыс. рублей, или 38,1 % от запрашиваемого
объема;
МАПП Бурачки - 34630,8 тыс. рублей (73,5 %);
МАПП Лудонка - 25069,8 тыс. рублей (89,8 %);
МАПП Убылинка - 43499,9 тыс. рублей (90,4 процента).
По состоянию на 1 июля 2013 года выделенный объем финансирования
на содержание АПП на российско-латвийском участке государственной границы составил 95876,6 тыс. рублей, что на 8279,6 тыс. рублей (7,9 %) меньше от первоначально выделенного объема.
11
Выделенный объем финансирования по состоянию на 1 июля 2013 года
составил 76,3 % от заявленной потребности.
Сведения об исполнении бюджета в I полугодии 2013 года Псковским филиалом ФГКУ Росгранстрой в части расходов на содержание АПП на российско-латвийском участке государственной границы представлены в таблице:
(тыс. руб.)
Наименование статьи КОСГУ
ДАПП Брунишево
Расходы на 2012 год, всего
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости материальных запасов
Прочие расходы
Прочие расходы
МАПП Бурачки
Расходы на 2012 год, всего
Транспортные услуги
Коммунальные услуги
Работы и услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости материальных запасов
Прочие расходы
Прочие расходы
МАПП Лудонка
Расходы на 2012 год, всего
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости материальных запасов
Прочие расходы
Прочие расходы
МАПП Убылинка
Расходы на 2012 год, всего
Работы и услуги по содержанию
имущества
Коммунальные услуги
Работы, услуги по содержанию
имущества
Прочие работы, услуги
Увеличение стоимости материальных запасов
Код раздела, подраздела, целевой статьи,
ЛБО,
вида расходов классификации расходов доведенные
федерального бюджета
до
Псковского
филиала
Рз
ПР
ЦСР
ВР КОСГУ ФГКУ Росгранстрой
Исполнено
(кассовое
исполнение
по ф. ОКУД
0503127)
Неисполненные
назначения (по
ф. ОКУД
0503127)
по ЛБО
04
04
12
12
2400101
2400101
244
223
1044,5
358,0
444,2
184,3
600,3
173,7
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
655,7
1,0
253,6
0,2
402,1
0,8
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
851
852
340
290
290
6,6
11,0
12,2
0,0
4,0
2,1
6,6
7,0
10,1
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
244
222
223
30776,5
57,0
4296,0
11750,6
57,0
2153,6
19025,9
0,0
2142,4
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
18620,9
606,0
7500,3
262,2
11120,6
343,8
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
851
852
340
290
290
9,9
6969,6
217,1
0,0
1744,4
33,1
9,9
5225,2
184,0
04
04
12
12
2400101
2400101
244
223
23591,8
2148,0
10164,3
1075,2
13427,6
1072,8
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
11165,2
829,6
4608,3
330,8
4556,9
498,8
04
04
04
12
12
12
2400101
2400101
2400101
244
851
852
340
290
290
2335,9
7006,1
107,0
2008,7
2135,0
6,3
327,2
4872,2
100,7
04
12
2400101
40463,8
12543,1
27920,7
04
04
12
12
2400101
2400101
243
244
225
223
10264,8
3401,0
0,0
1606,5
10264,8
1794,5
04
04
12
12
2400101
2400101
244
244
225
226
16904,5
602,6
7066,3
267,0
9838,2
335,6
04
12
2400101
244
340
2343,1
2004,6
338,5
12
Наименование статьи КОСГУ
Код раздела, подраздела, целевой статьи,
ЛБО,
вида расходов классификации расходов доведенные
федерального бюджета
до
Псковского
филиала
Рз
ПР
ЦСР
ВР КОСГУ ФГКУ Росгранстрой
Прочие расходы
Прочие расходы
04
04
12
12
2400101
2400101
851
852
290
290
6873,2
74,6
Исполнено
(кассовое
исполнение
по ф. ОКУД
0503127)
1759,8
18,9
Неисполненные
назначения (по
ф. ОКУД
0503127)
по ЛБО
5293,4
55,7
В I полугодии 2013 года исполнение бюджета Псковским филиалом
ФГКУ Росгранстрой в части АПП на российско-латвийском участке государственной границы составило 34902,2 тыс. рублей, или 36,4 % от доведенного объема финансирования, в том числе:
ДАПП Брунишево - из выделенных 1044,5 тыс. рублей израсходовано
444,2 тыс. рублей или 42,5 %;
МАПП Бурачки - из выделенных 30776,5 тыс. рублей израсходовано
11750,6 тыс. рублей, или 38,2 %;
МАПП Лудонка - из выделенных 23591,8 тыс. рублей израсходовано
10164,3 тыс. рублей, или 43,1 %;
МАПП Убылинка - из выделенных 40463,8 тыс. рублей израсходовано
12543,1 тыс. рублей, или 31 процент.
Полномочия (функции) органов пограничного контроля, установленные
законодательством Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации и пограничного контроля,
в автомобильных пунктах пропуска Брунишево, Лудонка, Убылинка и Бурачки осуществляются Пограничным управлением ФСБ России по Псковской области (далее - Управление).
Средства федерального бюджета для осуществления перечисленных
выше полномочий (функций) пограничных органов на автомобильных
пунктах пропуска через российско-латвийскую границу используются на
выплату денежного довольствия военнослужащим, выполняющим соответствующие обязанности, и на приобретение и обеспечение функционирования (эксплуатацию) специального оборудования, технических средств
пограничного контроля.
Финансовое обеспечение эксплуатации технических средств пограничного контроля (далее - ТСПК) Управления осуществляется централизованно, в рамках выделенных лимитов.
В части обеспечения ТСПК Управление было профинансировано:
в 2012 году - в размере 215 тыс. рублей; в 2013 году - в размере 1364,78 тыс.
рублей, из них в рамках выполнения государственного оборонного заказа на
2013 год (далее - ГОЗ-2013) на децентрализованные закупки выделено
828,78 тыс. рублей.
13
Все финансовые средства расходовались на приобретение ТСПК, запасных частей и комплектующих для текущего ремонта и технического
обслуживания ТСПК.
Финансирование деятельности Псковской и Себежской таможен, в составе
которых находятся таможенные посты, непосредственно осуществляющие государственный контроль в АПП на российско-латвийском участке государственной границы, в 2012 году и I полугодии 2013 года осуществлено в общей
сумме 1313439,9 тыс. рублей и 1119562,2 тыс. рублей, соответственно,
в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Таможенные и пограничные посты на российско-латвийском участке государственной границы не являются юридическими лицами, бухгалтерскую
и финансовую отчетность не составляют.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 16 июля
2010 года № Пр-2062, протокола заседания Совета Безопасности Российской
Федерации от 8 сентября 2009 года № Пр-2467 о комплексе дополнительных
мер по поэтапному введению автоматизированного персонифицированного
учета пограничными органами лиц, пересекающих государственную границу, Росгранице выделялись бюджетные средства на создание и эксплуатацию
государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортновизовых документов нового поколения (далее - ГС ПВД НП).
Расходы Росграницы на реализацию мероприятий по оснащению ГС
ПВД НП пунктов пропуска за период с 2010 по 2012 год составили
3743648 тыс. рублей.
В 2013 году Росгранице на обеспечение создания, эксплуатации
ГС ПВД НП предусмотрено Федеральным законом «О федеральном бюджете
на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» 400000,0 тыс. рублей.
По состоянию на июнь 2013 года Росграницей оснащено 178 объектов
(пунктов пропуска и пограничных управлений), остаются неоснащенными
135 объектов.
На российско-латвийском участке государственной границы по состоянию на 1 июля 2013 года программно-техническими комплексами ГС ПВД
НП оснащены 2 из 4 существующих автомобильных пункта пропуска МАПП Бурачки и МАПП Убылинка.
Необходимо отметить, что в соответствии с поручением Президента
Российской Федерации от 16 июля 2010 года № Пр-2062 и протоколом заседания Совета Безопасности Российской Федерации от 8 сентября
2009 года № Пр-2467 срок исполнения мероприятий в сфере ГС ПВД НП
истекает в конце 2013 года.
Как упоминалось выше, в соответствии с пунктом 5.6.5. Положения
о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Рос14
сийской Федерации от 1 ноября 2007 года № 734 «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации»
Росграница обеспечивает функционирование (эксплуатацию) зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, включая содержание, ремонт,
оборудование и техническое оснащение (за исключением специального
оборудования государственных контрольных органов) указанных зданий,
помещений и сооружений.
Вместе с тем государственными контрольными органами (ФТС России,
ФСБ России, Минздрав России, Минсельхоз России, Минтранс России) не
определен перечень специального оборудования, используемого ими
в пунктах пропуска.
Указанная неопределенность привела к тому, что часть оборудования,
используемого государственными контрольными органами в пунктах пропуска, находится не на балансе контрольных органов, а на балансе Псковского филиала ФГКУ Росгранстрой.
Выборочной проверкой установлено, что по состоянию на 1 июля
2013 года на балансе Псковского филиала ФГКУ Росгранстрой числилось
оборудование контрольных органов, используемое для осуществления их
деятельности: на МАПП Бурачки - на сумму 57742,9 тыс. рублей, на
МАПП Лудонка - на сумму 4112,2 тыс. рублей, на МАПП Убылинка - на
сумму 48179,3 тыс. рублей.
Согласно статье 11 Закона Российской Федерации от 11 марта
1992 года № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности
в Российской Федерации» (далее - Закон от 11 марта 1992 года № 2487-I)
охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа
1992 года № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране, согласно которому здания (помещения), строения,
сооружения федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной охране.
Вместе с тем в нарушение статьи 11 Закона Российской Федерации от
11 марта 1992 года № 2487-I Северо-Западным территориальным управлением Федерального агентства по обустройству государственной границы
Российской Федерации (далее - Северо-Западное территориальное управление Росграницы) за счет средств федерального бюджета (Рз 01, ПРз 0113,
ЦСР 0011500, ВР 244, КОСГУ 226) в 2011-2012 годах с ООО «Охранное
15
предприятие «ФАВОРИТ» заключались государственные контракты на оказание услуг по охране и обеспечению круглосуточного контрольнопропускного режима в помещениях Северо-Западного территориального
управления Росграницы на общую сумму 1487,5 тыс. рублей.
Северо-Западным территориальным управлением Росграницы в рамках
договора с ООО «Клуб Путешествий» от 1 апреля 2012 года № 8/12 произведены расходы по оплате услуг, связанных с бронированием, оформлением,
доставкой билетов на авиационный, железнодорожный и морской транспорт.
Договор заключен на основании нормы пункта 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд» без проведения торгов и запроса котировок, согласно которой заказчик вправе размещать заказы на оказание одноименных
услуг в течение квартала на сумму, не превышающую 100 тыс. рублей.
Вместе с тем в нарушение положений части 2 статьи 10, пункта 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» Северо-Западным
территориальным управлением Росграницы в течение II квартала 2012 года осуществлена закупка одноименных товаров без проведения торгов или
запроса котировок на сумму 124,1 тыс. рублей.
Цель 2. Определение эффективности использования
объектов инфраструктуры, оборудования и материально-технических
средств в пунктах пропуска через российско-латвийскую
государственную границу
В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации от 1 апреля
1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»
пункты пропуска могут быть установлены международными договорами
Российской Федерации или Правительством Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, согласованными с пограничными органами и другими
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств.
Правовой основой установления автомобильных пунктов пропуска на
российско-латвийском участке государственной границы являются:
- для многосторонних автомобильных пунктов пропуска Бурачки, Лудонка, Убылинка - Соглашение между Правительством Российской Федерации
и Правительством Латвийской Республики «О пунктах пропуска через государственную границу» от 2 июня 1993 года;
16
- для двустороннего автомобильного пункта пропуска Брунишево - Временное соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики «Об упрощенном порядке пересечения линии российско-латвийской границы жителями приграничных
территорий» от 14 декабря 1994 года (далее - Временное соглашение от
14 декабря 1994 года).
Латвийская Республика 10 октября 2000 года в одностороннем порядке
денонсировала (расторгла) Временное соглашение от 14 декабря 1994 года, и его действие было прекращено, однако пункт пропуска Брунишево
продолжает функционировать, так же как сопредельный пункт пропуска
Педедзе (Латвия).
Таким образом, автомобильный пункт пропуска Брунишево более
12 лет функционирует без правовых оснований - отсутствует международный договор.
Вместе с тем распоряжением Правительства Российской Федерации от
20 ноября 2008 года № 1724-р принята к сведению информация Росграницы о перечне пунктов пропуска через государственную границу, с указанием наименования, местоположения и классификации пунктов пропуска,
куда включен пункт пропуска Брунишево как грузопассажирский, постоянный, двусторонний (упрощенный).
В целях исключения пробела в законодательстве разработан проект нового соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о пунктах пропуска через российсколатвийскую государственную границу, который предусматривает установление пункта пропуска Брунишево в качестве пассажирского, постоянного
с оговоркой, что до завершения строительства (реконструкции), обустройства, технического оснащения и создания транспортной и инженерной инфраструктуры данный пункт пропуска будет открыт для пересечения государственной границы только жителями России и Латвии.
Автомобильные пункты пропуска Бурачки, Убылинка и Брунишево переданы в оперативное управление ФГКУ Росгранстрой с 1 июля 2010 года, построенный в 2010 году МАПП Лудонка передан от Псковской таможни
в оперативное управление ФГКУ Росгранстрой с 1 апреля 2012 года.
Совместным решением руководителей государственных контрольных
органов и администрации пунктов пропуска в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2010 года № 757
«О паспортах пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации» утверждены паспорта пунктов пропуска: Брунишево 11 января 2011 года; Лудонка - 30 ноября 2011 года; Убылинка - 30 декабря
2011 года; Бурачки - 28 декабря 2011 года.
17
Согласно пункту 6 постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 года № 253 «Об утверждении правил определения
пределов пункта пропуска через государственную границу Российской
Федерации» пределы пункта пропуска на специально выделенном в непосредственной близости от государственной границы Российской Федерации участке местности определяются в границах этого участка на основе
данных государственного кадастрового учета.
Вместе с тем на трех автомобильных пунктах пропуска на российсколатвийском участке государственной границы (Брунишево, Бурачки, Лудонка) пределы (границы территории пунктов пропуска) не определены.
Кроме того, данные кадастровых паспортов земельных участков не соответствуют данным паспортов автомобильных пунктов пропуска.
Так, площадь земельного участка, по данным кадастрового паспорта,
ДАПП Брунишево на 43198,0 кв. м больше, чем площадь, указанная в паспорте пункта пропуска. Аналогичная ситуация и по МАПП Лудонка, где
данные паспорта пункта пропуска не соответствуют данным кадастрового
паспорта на 1260 кв. метров.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 года № 930 «Об утверждении общих требований
к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого
в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» контрольными органами разработаны и утверждены типовые ведомственные требования к оборудованию и техническому оснащению зданий,
помещений и сооружений, необходимые для организации всех видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, с учетом видов международного сообщения:
- приказ ФСБ России от 8 мая 2008 года № 231 «Об утверждении типовых
требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений
и сооружений, необходимых для организации пограничного контроля
в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».
Кроме того, приказом ФСБ России от 23 декабря 2010 года № 642
«Об утверждении норм обеспечения техническими средствами пограничного
контроля, инструментами, измерительными приборами, комплектующими
изделиями, расходными материалами для ремонта и обслуживания технических средств пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России, пограничных органов, образовательных учреждений ФСБ России пограничного
профиля, учебных центров пограничных органов и Пограничного научноисследовательского центра ФСБ России и признании утратившими силу ве18
домственных правовых актов и их отдельных положений» утверждены нормы обеспечения ТСПК.
Руководство по организации эксплуатации технических средств пограничного контроля в пограничных органах утверждено приказом ФСБ России
от 5 марта 2012 года № 101, а Табель технических средств пограничного
контроля Пограничного управления ФСБ России по Псковской области утвержден 5 августа 2011 года (далее - Табель).
Обеспечение Управления ТСПК осуществляется в пределах Табеля.
Планирование централизованных поставок и децентрализованных закупок ТСПК осуществляется на основании наличия и выработки ресурса
ТСПК. Полученные централизованно и децентрализовано закупленные
основные средства и материальные запасы учитываются по бюджетному
учету в финансово-экономическом отделе и по оперативному учету, который ведется в отделе пограничной деятельности на путях международного
сообщения Управления;
- приказ ФТС России от 31 октября 2008 года № 1349 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации таможенного контроля
в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;
- приказ Минздравсоцразвития России от 9 декабря 2008 года № 701н
«Об утверждении типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации
санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;
- приказ Минсельхоза России от 23 июня 2008 года № 271 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации карантинного
фитосанитарного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;
- приказ Минсельхоза России от 23 июня 2008 года № 270 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению
зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации ветеринарного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;
- приказ Минтранса России от 8 сентября 2008 года № 142 «Об утверждении типовых требований к оборудованию и техническому оснащению
зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации транспортного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».
Кроме того, Решением Комиссии Таможенного союза (далее - КТС) от
22 июня 2011 года № 688 утверждены Единые типовые требования к обо19
рудованию и материально-техническому оснащению зданий, помещений
и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного,
санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного
и транспортного контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через
внешнюю границу государств - членов Таможенного союза (далее - Единые типовые требования).
Вместе с тем инфраструктура и оснащение построенных на основании
разработанных в 1993-2005 годах проектов пунктов пропуска не соответствуют разработанным в 2008 году требованиям к обустройству пунктов
пропуска, утвержденным приказами органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих контрольные функции на пунктах
пропуска, а также утвержденным Решением КТС от 22 июня 2011 года
Единым типовым требованиям.
Так, расположенные на российско-латвийском участке государственной
границы автомобильные пункты пропуска Убылинка и Бурачки построены
по проектно-сметной документации 1993-1994 годов и функционируют более 19 лет, Брунишево функционирует с 1992 года (более 21 года), МАПП
Лудонка построен по проектно-сметной документации 2005 года и введен
в эксплуатацию в 2010 году.
Состояние подъездных дорог к пунктам пропуска через российсколатвийскую государственную границу зачастую не позволяет реализовать
потенциал реконструируемых пунктов пропуска и обеспечить эффективность международных грузовых и пассажирских транспортных перевозок.
Также следует отметить, что Российская Федерация и Латвийская Республика не синхронизировали свои действия по обустройству пунктов пропуска через границу.
Так, Российская Федерация обустроила МАПП Лудонка, но этого не
сделала Латвийская Республика в отношении сопредельного пункта пропуска Виентули.
Латвийской стороной модернизирован пункт пропуска Педедзе, в то же
время российской стороной не проведена реконструкция сопредельного
с ним ДАПП Брунишево.
В результате указанного через данные пункты пропуска не происходит
перемещение грузов, а нагрузка по оформлению товаров, перемещаемых
грузовыми автомобилями, ложится на другие пункты пропуска.
МАПП Бурачки
Введен в действие в 1996 году. Проектная пропускная способность пункта
пропуска суммарно на въезд и выезд с территории Российской Федерации в сутки составляет 2000 единиц автотранспорта, в том числе: грузового автотранспорта - 300 единиц, легкового - 1620 единиц, физических лиц - 4000 человек.
20
Фактическая пропускная способность в оба направления в сутки за 2012 год
составила 1169 автомобилей, в том числе: более 600 единиц - грузового автотранспорта, 569 единиц - легкового автотранспорта, 1613 физических лиц.
В I полугодии 2013 года фактическая пропускная способность в оба направления в сутки составила 1065 автомобилей, в том числе: 589 единиц - грузового
автотранспорта, 476 единиц - легкового автотранспорта, 1435 физических лиц.
Значительная часть потока грузового автотранспорта на российсколатвийском участке государственной границы проходит через МАПП Бурачки, где была превышена пропускная способность, что привело к созданию
очередей транспортных средств.
Заинтересованность участников внешнеэкономической деятельности
и перевозчиков в использовании МАПП Бурачки обусловлена его расположением на прямом кратчайшем направлении (трасса Рига - Москва) в центральную часть Российской Федерации.
При некотором снижении пропускной способности в целом по автотранспортным средствам и физическим лицам в 2012 году и в I полугодии
2013 года (на 1-3 % в сравнении с аналогичными периодами предыдущих
лет) следует отметить положительную динамику средней пропускной способности пункта пропуска по грузовым автомобилям. Так, в 2010-2012 годах наблюдалась устойчивая тенденция темпа роста пропускной способности, который достиг в 2012 году 121,2 %. В I полугодии 2013 года этот
показатель составил 108,5 процента.
Снижение количества перемещаемого легкового автотранспорта и физических лиц обусловлено введением Латвийской Республикой ограничений по частоте перемещений через границу физических лиц, перемещающих из Российской Федерации подакцизные товары.
Для производства углубленного досмотра функционируют 2 бокса (для легковых и грузовых транспортных средств). В зоне таможенного контроля МАПП
Бурачки имеются 2 накопителя для грузовых транспортных средств. Фактическое максимальное количество размещаемых в накопителях транспортных
средств составляет до 85 транспортных средств на въезд в Российскую Федерацию и до 42 транспортных средств на выезд из Российской Федерации.
В сентябре 2011 года и мае 2012 года Псковским филиалом ФГКУ Росгранстрой был проведен капитальный ремонт полос въезда/выезда грузового
и легкового автотранспорта в МАПП Бурачки. В настоящее время состояние
дорожного покрытия в пункте пропуска удовлетворительное. На подъезде
к пункту пропуска (со стороны Российской Федерации) в мае 2013 года был
проведен ямочный ремонт дорожного полотна на протяжении 5 км до въезда
в пункт пропуска.
Разработка проектно-сметной документации на реконструкцию МАПП Бурачки была предусмотрена Сводным планом капитальных вложений ФТС Рос21
сии на 2006 и 2007 годы. Реконструкцией предусматривался комплекс мероприятий, направленных на совершенствование государственного контроля
и повышение общей пропускной способности МАПП Бурачки до 3300 автомобилей в сутки.
В рамках выделенных лимитов финансирования Северо-Западным таможенным управлением в 2006 году с ООО «Сибстри» был заключен государственный контракт на выполнение проектных работ по реконструкции
объекта от 17 ноября 2006 года № 322 на сумму 8282,39 тыс. рублей. Срок
выполнения работ - 20 октября 2008 года.
В связи с невыполнением условий контракта Арбитражным судом Новосибирской области по делу № А45-23759/2009 было принято решение от 18 марта
2010 года о расторжении государственного контракта и взыскании с генеральной подрядной организации ООО «Сибстри» полученного аванса
7262,2 тыс. рублей и неустойки в размере 850,9 тыс. рублей, всего
8113,1 тыс. рублей.
Управлением Федеральной службы судебных приставов по Новосибирской области (далее - Управление ФССП России по Новосибирской области) возбуждено исполнительное производство (Постановление от 22 июля
2010 года № 50/2/26921/2/2010) о взыскании с ООО «Сибстри» денежных
средств в сумме 8113,1 тыс. рублей.
Вместе с тем, решение Арбитражного суда Новосибирской области
о взыскании с ООО «Сибстри» денежных средств в сумме 8113,1 тыс. рублей Управлением ФССП России по Новосибирской области исполняется без
надлежащей настойчивости и эффективности. Информация Управления
ФССП России по Новосибирской области о ситуации со взысканием указанной задолженности свидетельствует об отсутствии денежных средств на счетах должника в кредитных организациях и имущества, подлежащих описи и
аресту. В то же время службой судебных приставов связь с генеральным директором ООО «Сибстри» не установлена, хотя по сведениям, внесенным в
Единый государственный реестр юридических лиц, ООО «Сибстри» не ликвидировано и не находится в стадии ликвидации (банкротства).
При этом Северо-Западное таможенное управление в недостаточной
степени интересуется ходом взыскания задолженности в федеральный
бюджет. Последний ответ с информацией о ситуации со взысканием задолженности получен Управлением в феврале 2011 года. На запросы, направленные в подразделения службы судебных приставов по Новосибирской
области в августе 2011 года и феврале 2013 года, информация о ходе
и результатах взыскания задолженности не поступила.
В 2011 году МАПП Бурачки вошел в перечень пунктов пропуска, возможность обустройства которых рассматривалась проектом концепции фе22
деральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012-2017 годы)», но был позднее исключен при его корректировке.
Вместе с тем МАПП Бурачки требует проведения реконструкции в части
расширения, нормативного обустройства и дооснащения, связанной с:
- превышением фактической пропускной способности пункта пропуска
по грузовым автотранспортным средствам проектных показателей более чем
на 60 процентов;
- несоответствием существующей инфраструктуры и оснащения пункта
пропуска требованиям действующих норм.
На фоне общей необходимости проведения реконструкции пункта пропуска в настоящее время наиболее актуальными с точки зрения обеспечения
надлежащих условий для осуществления контрольной деятельности государственных контрольных органов являются:
1. Проблема выполнения досмотра грузовых автотранспортных средств
в связи с недостаточностью оснащенности пункта пропуска помещениями
для проведения как самого досмотра, так и хранения задержанных и конфискованных товаров, что приводит к дополнительным задержкам досматриваемых транспортных средств на таможенном посту и, как следствие, к снижению пропускной способности МАПП Бурачки, и увеличению очередей
участников внешнеэкономической деятельности.
Минимально необходимыми первоочередными мероприятиями для обеспечения нормального функционирования таможенного поста и повышения
эффективности работы таможенных органов являются:
- строительство современного бокса углубленного досмотра для осуществления одновременного досмотра не менее 3 грузовых транспортных
средств;
- строительство подъездных рамп для проведения досмотра с применением механизированной погрузки-выгрузки товара;
- строительство склада для задержанных товаров с холодильными камерами и машинным отделением, помещения для задержанных и конфискованных товаров, предусмотренных приказом ФТС России от 31 октября
2008 года № 1349 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию
и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых
для организации таможенного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», или реконструкция существующего бокса углубленного досмотра, рассчитанного на досмотр 1 транспортного
средства, с целью достижения им функциональности.
2. Несоответствие инфраструктуры, оборудования и оснащения пункта
пропуска требованиям приказов Минсельхоза России от 23 июня 2008 года
№ 270 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техниче23
скому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации ветеринарного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска
через государственную границу Российской Федерации» и Минздравсоцразвития России от 9 декабря 2008 года № 701н «Об утверждении типовых
требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации санитарно-карантинного
контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской
Федерации», а также Единым типовым требованиям.
Так, в пункте пропуска отсутствуют:
- помещения и сооружения специального назначения, предназначенные
для осмотра животных и поднадзорной продукции, проведения лабораторных
исследований и экспресс-анализов, хранения поднадзорной продукции, хранения специальных технических средств и химических реактивов для сбора
и уничтожения конфискатов, пищевых отходов, трупов мелких животных
(птиц), некачественной и опасной продукции животного происхождения;
- технологическое оборудование для проведения ветеринарносанитарного досмотра, для проведения лабораторных исследований, для
хранения задержанной поднадзорной продукции, для очистки и дезинфекции и необходимое оснащение для пункта временной передержки мелких
животных и птиц;
- санитарная площадка, предназначенная для отведения и размещения
транспортных средств, в которых выявлены животные, больные заразными
болезнями, или опасная в ветеринарно-санитарном отношении продукция;
- дезинфекционно-промывочный блок для ветеринарно-санитарной обработки днищ и ходовых частей автотранспортных средств.
Следует отметить, что в 2013 году наблюдается ухудшение эпизоотической обстановки на территории приграничных стран Европейского Союза
(в Латвии зарегистрирована классическая чума свиней, в странах Европейского Союза - блютанг, вирус Шмалленберга и пр.) и распространение на
территории Российской Федерации особо опасного заболевания животных африканской чумы свиней, что в условиях существующего оснащения пункта пропуска создает реальную угрозу заноса и распространения особо опасных заболеваний животных, в том числе общих для людей и животных.
МАПП Убылинка
Введен в эксплуатацию в 1996 году. Проектная пропускная способность
МАПП Убылинка в сутки (в обоих направлениях) 2000 автомобилей, в том
числе: 300 - грузовых, 1620 - легковых, 80 - автобусов.
Общая тенденция изменения пропускной способности МАПП Убылинка сходна с МАПП Бурачки: при снижении пропускной способности в целом по автотранспортным средствам и физическим лицам в 2012 году (на
24
8 % и 24 %, соответственно) и в I полугодии 2013 года отмечается положительная динамика средней пропускной способности по грузовым автомобилям. При проектной пропускной способности 300 грузовых автотранспортных средств в сутки (въезд - 240, выезд - 60) средняя пропускная
способность МАПП в 2012 году составила 287 грузовых автотранспортных средства (на 24 % больше, чем в 2011 году), в I полугодии 2013 года 272 автомобиля (на 12 % больше, чем в I полугодии 2012 года).
Дорожное покрытие в пункте пропуска - асфальтобетонное, в настоящее
время проводится капитальный ремонт дорожного полотна на общей площади 5010 кв. м. На подъезде к МАПП Убылинка имеется площадка для транспортных средств площадью 750 кв. метров.
Ситуация по МАПП Убылинка в части несоответствия существующей
инфраструктуры и оснащения пункта пропуска требованиям действующих
норм аналогична МАПП Бурачки.
Инфраструктура, оборудование и оснащение пункта пропуска Убылинка
также не соответствуют требованиям приказов Минсельхоза России от
23 июня 2008 года № 271 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации карантинного фитосанитарного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской
Федерации» в части оснащенности пограничного ветеринарного контрольного
пункта и пограничного пункта карантина растений и Минтранса России от
8 сентября 2008 года № 142 «Об утверждении типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации транспортного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» в части отсутствия весовой системы с поосным взвешиванием на направлении
«выезд из Российской Федерации».
Кроме того, по результатам обследования МАПП Бурачки и Убылинка,
проведенного в 2012 году Северо-Западным территориальным управлением Росграницы с участием управлений Россельхознадзора и Роспотребнадзора, установлено, что данные пункты пропуска не соответствуют требованиям, применяемым к специализированным пунктам пропуска,
определенным постановлениями Правительства Российской Федерации от
3 июня 2011 года № 442 «Об определении пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, предназначенных для ввоза
на территорию Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих
опасность для человека, а также для пищевых продуктов, материалов и изделий» и от 7 июля 2011 года № 557 «Об определении пунктов пропуска
через государственную границу Российской Федерации, предназначенных
25
для ввоза на территорию Российской Федерации животных, продукции
животного происхождения, кормов, кормовых добавок, лекарственных
средств для животных и подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)».
ФТС России отмечает необходимость учета следующих требований для
организации движения автотранспорта на подъездах к пунктам пропуска на
российско-латвийской границе:
- за несколько километров до въезда в пункты пропуска (со стороны Российской Федерации) целесообразно установить полосы движения отдельно
для каждого вида автомобильного транспорта - для грузовых, легковых автомобилей и пассажирских автобусов. Это позволит при наличии очереди на
одном направлении не загораживать проезд к свободным полосам контроля
в пункте пропуска транспорту другого вида и сделать более безопасным проезд транспортных средств;
- необходимо установление резерва ширины дорожного полотна и количество полос приграничных дорог на случай роста объемов перевозок
с учетом временного цикла на проведение всех необходимых работ по расширению трассы;
- между российскими и сопредельными зарубежными МАПП должны
существовать несколько полос движения - отдельно для грузового, легкового транспорта и пассажирских автобусов, а также резервная полоса. Это
позволит при наличии очереди на одном направлении, например, грузовом, не загораживать проезд к свободным полосам контроля транспорту
другого вида.
В необходимых случаях будет обеспечен внеочередной проезд транспортных средств (со скоропортящимися грузами).
Для кардинального решения вопроса ускорения государственного контроля необходима существенная модернизация пограничной инфраструктуры МАПП Бурачки и Убылинка.
МАПП Лудонка
Реконструирован ФТС России в 2008 году и открыт приказом Росграницы
от 6 сентября 2010 года № 400-ОД «Об открытии автомобильного грузопассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации «Лудонка» Псковской области».
В 2012 году МАПП Лудонка с имуществом общей стоимостью
548344,2 тыс. рублей передан Псковской таможней ФГКУ Росгранстрой.
Проектная пропускная способность МАПП Лудонка в сутки (в обоих направлениях) запланирована на уровне 500 автомобилей: 100 грузовых автомобилей, 380 легковых автомобилей, 20 автобусов. Дорожное покрытие на
территории пункта пропуска - асфальтовое, состояние хорошее.
26
Вместе с тем МАПП Лудонка, являясь грузопассажирским пунктом пропуска, не пропускает грузовой автотранспорт в связи с неудовлетворительным
состоянием прилегающей к нему транспортной инфраструктуры (подъездной дороги и мостового перехода), а фактический поток автобусов в 20112012 годах составил 3,2 % и 4,5 %, соответственно, от установленной паспортом пункта пропуска пропускной способности.
Подъезд к МАПП Лудонка осуществляется по автомобильной дороге регионального назначения Носово - Лудонка, которая проходит на территории
Пыталовского района Псковской области. Данная дорога была построена
в 1930-1932 годах без покрытия. В 1935-1940 годах было выполнено песчано-гравийное покрытие, в 1993 году - асфальтобетонное.
Автодорога обеспечивает транспортную связь между Латвийской Республикой и Российской Федерацией с выходом на автодорогу Печоры - Качаново - Пыталово - Вышгородок и далее в районный центр Пыталово. Через
Пыталово - Вышгородок - Остров автомобильная дорога Носово - Лудонка
выходит на федеральную автомобильную дорогу М-20 Санкт-Петербург Псков - Пустошка - Невель до границы с Республикой Беларусь.
В настоящее время существующая дорога Носово - Лудонка не отвечает
требованиям обеспечения безопасности дорожного движения и пропуска
большегрузных автотранспортных средств.
На 115 км автомобильной дороги Печоры - Качаново - Пыталово - Вышгородок находится мост через реку Кухва. Мост построен в 1959 году и не
соответствует современным техническим требованиям для международной
перевозки грузов.
Для организации движения грузового автотранспорта через МАПП Лудонка необходимы строительство автодороги на участке д. Носово - Лудонка (около 4 км) и реконструкция моста через реку Кухва на автодороге Печоры - Качаново - Пыталово - Вышгородок.
Проектная документация на указанные мероприятия имеется в Государственном дорожном комитете Псковской области. Стоимость реализации вышеуказанных проектов составляет: на строительство автодороги 474470,0 тыс. рублей, на реконструкцию моста - 227880,0 тыс. рублей
в текущих ценах.
В планах администрации Псковской области на 2013-2015 годы финансирование и строительство указанных объектов не предусмотрено из-за отсутствия средств в региональном бюджете в указанном объеме.
Таким образом, состояние подъездных дорог и мостов к автомобильному
пункту пропуска Лудонка не позволяет обеспечить эффективность международных грузовых и пассажирских транспортных перевозок через него.
Следует отметить, что по результатам проведенной еще в 2007 году параллельной проверки Счетной палаты Российской Федерации и Государ27
ственного контроля Латвийской Республики деятельности государственных институтов, обеспечивающих перемещение товаров и транспортных
средств через пограничные и таможенные пункты Латвии и России отмечалась необходимость согласованного подхода при планировании изменений инфраструктуры, пропускной способности и обустройства пунктов
пропуска на российско-латвийской границе. Также указывалось, что отсутствие согласованных действий при модернизации и строительстве
пунктов пропуска приводит к непроизводительным затратам бюджетных
средств и их неэффективному расходованию, что не способствует нормализации ситуации на границе и сокращению очередей грузовых автотранспортных средств.
Так, в связи с неготовностью латвийского пункта пропуска Виентуле (сопредельного пункту пропуска Лудонка) пропускать грузовые автомобили,
что обусловлено несинхронизированными с российской стороной мероприятиями латвийской стороны по обустройству указанного пункта пропуска,
грузы и грузовые автомобили в МАПП Лудонка не оформляются. В то же
время затраты федерального бюджета на реконструкцию МАПП Лудонка
в 2007-2008 годах составили 548344,2 тыс. рублей.
Таким образом, в связи с нерешенностью вопроса о строительстве на сопредельной территории Латвийской Республики современного пункта пропуска и неготовностью дорожной инфраструктуры пропускать грузовой автотранспорт не используется потенциал российского пункта пропуска,
а нагрузка по оформлению товаров, перемещаемых грузовыми автомобилями, ложится на соседние пункты пропуска.
ДАПП Брунишево
Функционирует с 1992 года. Проектная пропускная способность ДАПП
Брунишево паспортом пункта пропуска не определена.
ДАПП Брунишево в настоящее время не обустроен. Государственные
контрольные органы исполняют свои служебные обязанности в приспособленных временных зданиях, вагончиках. На пункте пропуска размещен таможенный пост и контрольно-пограничный пост.
На пункте пропуска отсутствуют централизованные системы водоснабжения и канализации, отопление от электроприборов. Территория не благоустроена, дороги и площадки грунтовые. Отсутствуют навесы в досмотровоконтрольной зоне. Системой безопасности (видеонаблюдение, охрана периметра) пункт пропуска не оборудован. Подъездная дорога - местного значения, грунтовая, двухполосная, не обустроена.
В целях приведения пункта пропуска в надлежащее состояние ДАПП
Брунишево подлежит реконструкции в рамках программы приграничного
28
сотрудничества Европейского инструмента соседства и партнерства «Эстония - Латвия - Россия».
27 декабря 2012 года между Государственным акционерным обществом
Латвийской Республики «Государственная недвижимость», Федеральным
агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации
и ФГКУ Росгранстрой подписан Партнерский договор о реализации крупномасштабного проекта «Реконструкция пункта пропуска Виентули (Латвия)
и обустройство пункта пропуска Брунишево (Россия)» (далее - Проект).
Согласно заявке Проекта, утвержденной Европейской Комиссией, бюджет российской части Проекта составляет 2222222 евро (89340,0 тыс. рублей), включая затраты на проектирование, проведение государственной экспертизы проектно-сметной документации, ведение авторского надзора,
выполнение строительно-монтажных работ (в том числе необходимое оборудование пункта пропуска) и резерв на непредвиденные расходы.
Реализация Проекта должна быть завершена до 31 декабря 2014 года.
В результате завершения мероприятий Проекта предполагается открытие пункта пропуска в статусе многостороннего, пассажирского, постоянного, круглосуточного.
Планируемая пропускная способность реконструированного пункта
пропуска - 238 авт./сутки (въезд/выезд), в том числе легковых автомобилей 232 авт./сутки, автобусов - 6 авт./сутки.
Вместе с тем, в связи с необустроенностью подъездной дороги, имеющей
грунтовое покрытие, планируемые капитальные вложения в рамках программы приграничного сотрудничества Европейского инструмента соседства
и партнерства «Эстония - Латвия - Россия» в пункт пропуска Брунишево
в сумме 2222222 евро (89340,0 тыс. рублей) могут быть неэффективными.
Выполнение заявок государственных контрольных органов на оснащение оборудованием и другим имуществом автомобильных пунктов пропуска осуществлялось Псковским филиалом ФГКУ Росгранстрой.
Вместе с тем на момент проведения настоящей проверки значительная
часть заявок государственных контрольных органов ФГКУ Росгранстрой
удовлетворена не была.
Так, в 2012 году и I полугодии 2013 года из 16 заявок ФГКУ Росгранстрой выделено финансирование только на 1 заявку - по замене копировальномножительной техники на МАПП Бурачки.
При этом 4 заявки на поставку автоматизированных средств принудительной остановки, включенные в план оснащения пунктов пропуска на
2012 год (централизованные поставки), ФГКУ Росгранстрой выполнены не
были, а на выполнение 11 заявок государственных контрольных органов
Псковскому филиалу ФГКУ Росгранстрой необходимо дополнительное финансирование в размере 6458,3 тыс. рублей.
29
Невыполнение заявок повлекло за собой неукомплектованность контрольных органов отдельными техническими средствами.
Сведения об обеспеченности ТСПК, являющимися специальным оборудованием, пограничных постов характеризовались следующими данными:
(%)
Наименование ТСПК
Технические средства паспортного контроля
Технические средства обнаружения оружия
Технические средства осмотра (досмотра) транспортных средств и грузов
Технические средства аудио-, видео- и фотодокументирования
Копировально-множительная техника
Специально-технические средства обучения и учебное оборудование
Средства обеспечения эксплуатации технических
средств пограничного контроля и вспомогательное
оборудование
Брунишево
100,0
100,0
Укомплектованность
Лудонка
Убылинка
100,0
100,0
100,0
100,0
Бурачки
100,0
100,0
100,0
100,0
79,0
100,0
20,0
100,0
80,0
100,0
20,0
100,0
20,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
97,0
96,0
91,0
Кроме того, пограничные посты пунктов пропуска Бурачки и Убылинка
не оснащены средствами принудительной остановки транспортных средств.
Сведения об обеспеченности техническими средствами таможенных постов характеризовались следующими данными:
(%)
Наименование
Средства контроля
Оргтехника
Комплекс программных средств
Средства связи
Бурачки
93,0
66,0
100,0
Укомплектованность
Убылинка
72,6
72,0
100,0
Лудонка
67,4
60,9
100,0
Следует отметить, что в связи с передачей функций по иным видам контроля таможенными органами в пунктах пропуска при оформлении грузового автотранспорта в 2012 году одновременно использовалось до 9 программных продуктов, зачастую предусматривающих дублирование
вводимой вручную информации. ФТС России проведен комплекс работ по
модернизации основного программного средства, применяемого таможенными органами в пунктах пропуска, для добавления в состав его информационных ресурсов результатов этих видов контроля. Однако полномасштабное внедрение модернизированного программного средства таможенных
органов в пунктах пропуска для реализации в нем функциональных возможностей, необходимых для осуществления иных видов контроля, на момент настоящей проверки не завершено.
Не внедрена электронная система межведомственного взаимодействия
государственных органов, осуществляющих контрольные функции в пунктах
пропуска. В настоящее время для решения этой задачи разработаны 24 тех30
нологические карты межведомственного взаимодействия. Данный проект
находится в стадии технической реализации и совершенствования технологических карт межведомственного взаимодействия.
Цель 3. Определение результатов деятельности
государственных контрольных органов при осуществлении
пропуска через российско-латвийскую государственную границу
лиц, товаров и транспортных средств
Технологические схемы организации пропуска через государственную
границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров
и животных утверждены на заседании координационного совета: ДАПП
Брунишево - 15 ноября 2012 года (протокол № 15), МАПП Лудонка - 21 июля 2011 года (протокол № 13), МАПП Убылинка - 11 декабря 2012 года (протокол № 18), МАПП Бурачки - 6 марта 2012 года (протокол № 15) с последующими изменениями.
Указанный координационный совет создается в целях обеспечения координации деятельности в пунктах пропуска. В его состав входят руководители подразделений государственных контрольных органов, администрации
пунктов пропуска, а также представители высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, которые и реализуют принятые решения, оформленные протоколом.
Полномочия координационного совета определены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 года № 482 «Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации),
реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу
Российской Федерации».
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 394-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации» таможенные органы в пунктах пропуска через государственную
границу Российской Федерации помимо таможенного контроля осуществляют в полном объеме транспортный контроль и документальный санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль.
Указанная передача полномочий таможенным органам была осуществлена в целях оптимизации порядка проведения различных видов контроля государственными контрольными органами в пунктах пропуска, ускорения
прохождения необходимых формальностей и создания более благоприятных
условий для пересечения границы.
Анализ данных о количестве оформленных грузовых автотранспортных
средств в пунктах пропуска на российско-латвийской границе в проверяемом
31
периоде показал их положительную динамику, что свидетельствует о повышении эффективности работы таможенных органов.
Так, в МАПП Бурачки, начиная с 2010 года, отмечается рост оформленных грузовых автомобилей (как на въезд в Российскую Федерацию, так
и на выезд), при этом в 2012 году этот показатель составил 21,5 %,
а в I полугодии 2013 года - 7,9 %. Объем грузооборота через МАПП Бурачки
возрос в 2012 году на 18,5 %, в I полугодии 2013 года произошло его снижение почти вдвое.
В МАПП Убылинка в 2012 году рост оформленных грузовых автомобилей составил 24 %, а в I полугодии 2013 года - 12 %. Объем грузооборота
через МАПП Убылинка возрос в 2012 году на 5 %, в I полугодии 2013 года на 18 процентов.
Средняя пропускная способность грузовых автомобилей в сутки
в МАПП Бурачки составила в 2012 году более 600 автомобилей, превысив
проектную вдвое, в I полугодии 2013 года в сутки в среднем пропущено
589 автомобилей. Максимальная пропускная способность составила 686 автомобилей (ноябрь 2012 года).
Средняя пропускная способность грузовых автомобилей в сутки в МАПП
Убылинка составила в 2012 году 287 автомобилей, в I полугодии 2013 года 272 автомобиля. Максимальный показатель средней пропускной способности по месяцам приходится на октябрь 2012 года (351 автомобиль).
В течение последних лет на латвийской и российской сторонах в ожидании оформления в российских пунктах пропуска образуются очереди
большегрузных автомобилей.
Анализ динамики образования очередей перед МАПП Бурачки за последние 3 года показал следующее. С начала 2012 года и в I полугодии 2013 года
наблюдается спад очередей на въезд в Российскую Федерацию при положительной динамике пропускной способности. Если в 2011 году среднесуточное количество в очереди достигало 920 грузовых автомобилей (сентябрь),
в 2012 году - 438 (ноябрь), то в I полугодии 2013 года - 124 (март).
В 2012 году и в I полугодии 2013 года максимальная по своему значению
очередь на сопредельной территории зарегистрирована в декабре 2012 года 970 единиц. При этом пропускная способность в этот день составила
424 единицы в сутки. Из чего следует, что максимальное время ожидания
транспортных средств в очереди составило 53 часа.
Образование очередей со стороны Латвии перед МАПП Бурачки отличается стабильностью и сезонностью на протяжении 3 последних лет и обусловлено следующими причинами:
- проходящая через пункт пропуска федеральная трасса М9 «Балтия» является связующим звеном между странами ЕС и Россией, по которой пере32
мещаемые товары и транспортные средства в основном направляются в центральные регионы Российской Федерации;
- на трассе М9 «Балтия» отсутствуют весовые ограничения и плата за
проезд;
- увеличение сезонной активности участников внешнеэкономической
деятельности (март-апрель, июнь-июль, сентябрь-октябрь, декабрь).
В проверяемом периоде очереди в ожидании оформления выезда из Российской Федерации также имели тенденцию к снижению, максимально составляя
в июне 2012 года 200 автомобилей, в июне 2013 года - 96 автомобилей.
Наибольшая по своему значению очередь на выезд из Российской Федерации зарегистрирована в ноябре 2012 года - 620 единиц. При этом пропускная способность в этот день составила 275 единиц в сутки, то есть максимальное время ожидания транспортных средств в очереди составило 52 часа.
Среднее время ожидания грузовых автомобилей на выезд из Российской
Федерации в I полугодии 2013 года составило:
- при минимальной пропускной способности в январе (161 единица) 3,5 часа;
- при максимальной пропускной способности в феврале (284 единицы) 8 часов.
Основными причинами образования очередей на выезд из Российской
Федерации являются:
- увеличение активности перевозчиков в выходные дни недели после завершения грузоперевозок на территории Таможенного союза;
- платные дороги на территории Республики Беларусь и в Псковской
области;
- сезонное увеличение очереди в апреле-мае из-за ограничения движения
по дорогам в Республике Беларусь.
В МАПП Убылинка в 2012 году очереди, как правило, не имели систематического и затяжного характера. Размеры очередей и, соответственно, время ожидания имеют определенную цикличность, обусловленную сложившимися транспортно-логистическими схемами, работой сопредельных
пунктов пропуска через государственную границу.
В целях исключения очереди предпринимались следующие меры: усиление рабочей смены на направлении въезда в Российскую Федерацию, перераспределение должностных лиц таможенного поста в дежурной смене, прикомандирование должностных лиц таможни с других таможенных постов.
Максимальное количество транспортных средств международных перевозок, ожидающих въезда в пункт пропуска, - 300 автомобилей (в декабре
2012 года), минимальное - 50 автомобилей (январь 2012 года). Максимальное время ожидания на въезд в пункт пропуска - не более 12 часов.
33
По информации ФТС России, в истекшем периоде 2013 года проблема
очередей в МАПП Убылинка отсутствовала. Случаи образования очереди
по направлению въезда в Российскую Федерацию были единичными
и скачкообразными. Причина возникновения очередей: неравномерный
запуск транспортных средств с сопредельной стороны пункта пропуска
Гребнево (Латвия) в выходные дни; плановый ремонт накопительной
площадки МАПП, в результате чего одна из двух полос для въезда автомобилей не используется до окончания ремонта.
Максимальное количество грузовых автомобилей, ожидающих въезда
в пункт пропуска, в I полугодии 2013 года составляло 90 (апрель), наибольшее время ожидания въезда - не более 12 часов.
При этом следует отметить, что в связи со спецификой региона в направлении въезда в Российскую Федерацию в пунктах пропуска подавляющую долю составляют транспортные средства с грузом (до 99 %), тогда как
в направлении выезда из Российской Федерации до 95 % составляют порожние автомобили.
Приказом ФТС России от 3 февраля 2012 года № 201 «О контрольных
показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2012 год»
установлен контрольный показатель «Время совершения таможенными органами таможенных операций, связанных с осуществлением государственного контроля в автомобильных пунктах пропуска через государственную
границу Российской Федерации»: I квартал - 70 минут, II квартал - 70 минут,
III квартал - 65 минут, IV квартал - 60 минут.
Во исполнение приказа Северо-Западного таможенного управления от
29 марта 2013 года № 206 «Об организации анализа, контроля и оценки
выполнения контрольных показателей эффективности деятельности, установленных Северо-Западному таможенному управлению на 2013 год»
приказом Псковской таможни от 29 марта 2013 года № 365 установлен
контрольный показатель «Время совершения таможенными органами Российской Федерации операций, связанных с осуществлением государственного контроля в автомобильном пункте пропуска»:
(мин.)
I квартал
II квартал
III квартал
IV квартал
Для товаров, подлежащих ветеринарному, фитосанитарному и санитарнокарантинному контролю
58
56
54
52
Для товаров, по которым
не выявлены риски нарушений
40
38
36
34
Данные контрольные показатели, стимулирующие сокращение времени
совершения таможенных операций, связанных с осуществлением государст34
венного контроля в автомобильном пункте пропуска, таможенными органами в МАПП Убылинка выполнялись.
Сокращение временных затрат на выполнение контрольных функций
в 2012 году и I полугодии 2013 года в сравнении с аналогичными периодами
2011 и 2012 года для МАПП Бурачки составило 25 % (с 80 до 65 минут)
и 20 % (с 70 до 56 минут), соответственно.
Время совершения таможенными органами операций, связанных с осуществлением государственного контроля товаров, не подконтрольных другим видам государственного контроля, составило во II квартале 2013 года
38 минут, что не превышает показателя, установленного ФТС России.
Анализ движения грузовых автотранспортных средств по видам контроля
в МАПП Убылинка показал, что общее время нахождения значительной части (порядка 52 %) транспортных средств в пункте пропуска без применения
дополнительных форм таможенного контроля и иных видов контроля составило более 3 часов и в отдельных случаях достигало 9 часов 22 минут. При
этом время таможенного контроля транспортных средств зачастую составляло незначительную часть от общего времени нахождения в пункте пропуска.
Так, общее время нахождения в пункте пропуска перемещаемых 26 июня
2013 года отдельных автомобилей, в частности, составило 6 часов 7 минут
и 9 часов 22 минуты, а время таможенного контроля - 15 минут, или 4 %,
и 26 минут, или 4,6 % от времени нахождения в МАПП, соответственно.
В пунктах пропуска на российско-латвийском участке государственной
границы, как в регионе ответственности Псковской, так и Себежской таможен, имеют место длительные простои грузовых транспортных средств между этапами контроля.
Так, в МАПП Убылинка 26 июня 2013 года транспортное средство простояло 1 час на этапе от въезда в пункт пропуска до выпуска с пограничного
контроля, а интервал между окончанием пограничного контроля и началом
транспортного контроля составил 6 часов 13 минут.
Наиболее длительные простои отмечены между окончанием транспортного контроля и формированием сообщения о прибытии.
Так, 26 июня 2013 года отдельные транспортные средства на данном этапе находились более 5 часов (общее время нахождения его в пункте пропуска составило 9 часов 36 минут), 8 часов 43 минуты (общее время нахождения
его в пункте пропуска составило 11 часов 31 минуту), два транспортных
средства - более 6 часов (соответственно, время их нахождения в пункте
пропуска составило 10 часов 1 минута и 9 часов 47 минут).
Аналогично на этапе между завершением осмотра на ИДК и временем
оформления транзитной декларации транспортное средство находилось
6 часов 35 минут (в итоге общее время его нахождения в пункте пропуска
составило 9 часов 59 минут).
35
При этом простои вышеупомянутых транспортных средств отмечены при
отсутствии досмотров, иных видов контроля (ветеринарного, фитосанитарного и санитарно-карантинного) и причин, требующих дополнительных затрат времени на проведение контрольных процедур.
Простои грузовых транспортных средств менее характерные для МАПП
Бурачки также имели место. Так, 27 июня 2013 года на этапе между окончанием пограничного контроля и началом транспортного контроля транспортное средство находилось 3 часа 40 минут, в итоге без применения иных видов и форм контроля, помимо транспортного и таможенного, время
нахождения его в пункте пропуска составило более 5 часов.
Транспортные средства на этапе между транспортным инструментальным
и транспортным документальным контролем находились, соответственно,
5 часов 20 минут, 4 часа 34 минуты и 4 часа 20 минут.
По информации таможенного органа, ряд простоев связан с технологическими перерывами, в то же время согласно паспорту автомобильного пункта
пропуска через государственную границу Российской Федерации МАПП Бурачки, утвержденному совместным решением руководителей контрольных
органов и руководителем администрации пункта пропуска 28 декабря
2011 года, общий распорядок работы пункта пропуска предполагает круглосуточный режим работы без технологических перерывов.
Проверка показала, что в работе контролирующих органов и пунктов
пропуска в целом имеются резервы повышения эффективности в части ускорения перемещения грузов и транспортных средств через границу.
При соблюдении в основном контролирующими органами установленного времени контроля фактическое время нахождения автомобилей
в пунктах пропуска кратно превышает суммарное время прохождения всех
видов контроля.
Оптимизация нахождения транспортных средств в пунктах пропуска, введение современных технологий отслеживания очередности движения транспортных
средств по видам контроля и выпуска их с территории пункта пропуска будет
способствовать повышению эффективности работы пунктов пропуска.
Анализ времени оформления транспортных средств при въезде в Российскую Федерацию 26-27 июня 2013 года показал, что в зоне ответственности
как Псковской, так и Себежской таможен основная часть транспортных
средств проходила пункты пропуска в интервале от 3 до 5 часов (47 % и 35 %,
соответственно). В целом транспортными средствами затрачивается меньшее
время на пересечение российско-латвийской государственной границы через
МАПП Бурачки.
Одним из факторов, приводящих к снижению эффективности работы
таможенных органов и перебоям в работе пунктов пропуска, являются не36
штатные ситуации в работе информационно-технических средств таможенных органов.
При этом, по данным Псковской и Себежской таможен, возникают перебои в функционировании таможенных органов в пунктах пропуска из-за
нештатных ситуаций в работе информационно-технических средств. Так,
в 2012 году общая длительность нештатных ситуаций на таможенном посту МАПП Убылинка в сравнении с 2011 годом возросла в 1,9 раза, имея
тенденцию к росту и в I полугодии 2013 года; на МАПП Лудонка в 2012 году увеличилась в 5,6 раза и в I полугодии 2013 года также продемонстрировала кратный рост.
Суммарная длительность нештатных ситуаций на таможенном посту
МАПП Убылинка составила в 2012 году 1420 часов 44 минуты (около 59 суток), в I полугодии 2013 года - более 725 часов, на таможенном посту МАПП
Лудонка в I полугодии 2013 года достигла 185 часов 47 минут.
Значительные нарушения в работе таможенных органов отмечаются
и в МАПП Бурачки: в 2012 году в сравнении с 2011 годом общее время
нештатных ситуаций возросло в 3,4 раза и составило 1844 часа 54 минуты
(или почти 77 суток), а их средняя продолжительность возросла в 4 раза
и составила более 10 часов.
Основные причины возникновения нештатных ситуаций - сбои в работе
вычислительного комплекса Центрального информационно-технического
таможенного управления и Северо-Западного таможенного управления,
неисправность каналов связи на уровне ФТС России и Северо-Западного
таможенного управления, предоставляемых и обслуживаемых коммерческими организациями.
Затраты бюджетных средств на реализацию мер, непосредственно способствующих повышению эффективности работы таможенных органов
в МАПП Бурачки путем обеспечения организации бесперебойной работы
ключевых информационно-технических средств в 2012 году составили
396,4 тыс. рублей, в I полугодии 2013 года - 205,3 тыс. рублей и включали
в себя аренду цифрового канала связи между Себежской таможней и таможенным постом МАПП Бурачки и затраты на доступ к Интернету.
Кроме того, на цели обеспечения бесперебойной работы ключевых информационно-технических средств в 2012 году Себежской таможней израсходовано 1258,8 тыс. рублей.
В настоящее время для МАПП Бурачки актуальна проблема стабильности энергоснабжения, обусловленная ненадлежащей защитой потребителей от падения напряжения. Данная проблема была доведена до ФГКУ
Росгранстрой еще 28 августа 2012 года, однако меры до настоящего времени не приняты.
37
В целях обеспечения поддержания в исправном состоянии и предупреждения вероятных отказов технических средств таможенного контроля в Псковской и Себежской таможнях, МАПП Убылинка, МАПП Лудонка и МАПП
Бурачки были затрачены бюджетные средства в сумме 4563,5 тыс. рублей,
в том числе: в 2012 году - 3669,0 тыс. рублей, в I полугодии 2013 года 894,5 тыс. рублей.
В целях обеспечения Псковской и Себежской таможен всеми видами связи на услуги связи в проверяемом периоде были затрачены бюджетные средства в сумме 23384,0 тыс. рублей (в 2012 году - 17039,0 тыс. рублей, в I полугодии 2013 года - 6345,0 тыс. рублей).
На техническое обслуживание и ремонт средств и сооружений связи
Псковской и Себежской таможен в проверяемом периоде были затрачены
бюджетные средства в сумме 712,0 тыс. рублей.
На оказание услуг по комплексному техническому обслуживанию активного сетевого оборудования локальных вычислительных сетей и структурированных кабельных систем и ремонт структурированных кабельных систем
таможенных объектов в зоне деятельности Псковской и Себежской таможен
в 2012 году было потрачено 288,0 тыс. рублей бюджетных средств.
Вместе с тем проблемы в работе информационно-технических средств
таможенных органов сохраняются.
Как упоминалось выше, МАПП Бурачки и МАПП Убылинка оснащены
легковозводимыми инспекционно-досмотровыми комплексами (далее - ИДК).
Таможенным постом МАПП Бурачки в 2012 году проведено 41579 таможенных осмотров товаров и транспортных средств с использованием ИДК,
что выше аналогичного показателя 2011 года на 4,4 %, в том числе на въезд
в Российскую Федерацию увеличение составило 9,7 процента.
В I полугодии 2013 года проведено 19609 таможенных осмотров товаров
и транспортных средств с использованием ИДК, в сравнении с I полугодием 2012 года этот показатель снизился на 6,7 %, в то же время на въезд
в Российскую Федерацию увеличение составило 8,7 процента.
Показатель эффективности деятельности таможенных органов при проведении таможенного осмотра товаров и транспортных средств с использованием ИДК, отражающий отношение выявленных нарушений к общему числу
осмотров, в 2012 году и I полугодии 2013 года стабильно превышал установленный Себежской таможне вышестоящими таможенными органами контрольный показатель и имеет положительную динамику.
Показатель эффективности досмотров должностными лицами таможенного поста МАПП Бурачки партий товаров (автотранспортных
средств), ввозимых по процедуре МДП, как один из критериев эффективности работы таможенных органов в пункте пропуска, характеризуется
следующими данными:
38
2012 г.
Оформлено товарных партий на ввоз по МДП
Количество досмотренных (в том числе, за пределами
МАПП)
Количество дел об АП, возбужденных по результатам
досмотров данных партий товаров
Результативность досмотров, %
Средняя продолжительность одного досмотра, час
2011 г.
I полугодие
2013 г.
I полугодие
2012 г.
112230
95908
29013
50347
513
1094
281
221
91
17,74
29
168
15,36
31
49
17,44
25
26
11,76
29
Снижение количества досмотренных партий товаров и рост результативности досмотров свидетельствует о совершенствовании работы таможенных органов в рамках системы управления рисками. Сохраняется тенденция к уменьшению времени проведения таможенных досмотров,
однако длительность их в 2-3 раза превышает аналогичный показатель
в МАПП Убылинка.
В ходе контроля за перемещением товаров на территорию Российской
Федерации таможенными органами в МАПП Бурачки возбуждено дел об
административных правонарушениях, в том числе по части 3 статьи 16.1
Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации
«Сообщение в таможенный орган недостоверных сведений о количестве
грузовых мест, об их маркировке, о наименовании, весе брутто и (или) об
объеме товаров при прибытии на таможенную территорию Таможенного
союза,…» и по части 1 статьи 16.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации «Недекларирование по установленной
форме товаров, подлежащих таможенному декларированию»:
в 2012 году - 91 дело, по которому наложено штрафных санкций на сумму 3000,0 тыс. рублей (взыскано 2400,0 тыс. рублей);
в I полугодии 2013 года - 49 дел, по которым наложено штрафных санкций на сумму 1200,0 тыс. рублей (взыскано 500,0 тыс. рублей).
Причиной невзыскания задолженности по оплате административных
штрафов является безрезультативность принимаемых судебными приставами-исполнителями мер по взысканию средств за счет имущества, принадлежащего должникам.
Постановления о взыскании штрафных санкций, вынесенные в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации в отношении участников ВЭД и не погашенные указанными лицами в добровольном порядке, направляются таможенными органами на
исполнение в службу судебных приставов.
Вместе с тем взыскание задолженности в отношении резидентов административных штрафов затруднительно, так как по адресам, указанным
в имеющихся документах (в том числе в выписках из ЕГРЮЛ), организациидолжники не находятся. Судебными приставами-исполнителями направля39
ются запросы в кредитные организации о наличии счетов в банках и, как
правило, у таких организаций отсутствуют как денежные средства на банковских счетах, так и иное имущество, на которые может обратить взыскание судебный пристав-исполнитель для уплаты административного штрафа.
Во многих случаях вышеуказанные организации-должники фактически являются «фирмами-однодневками», и исполнительные производства в отношении них прекращаются по истечении срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания. В отношении
иностранных должников исполнительный документ возвращается в таможенный орган без фактического исполнения с актом о невозможности взыскания в связи с нахождением должника и его имущества на территории
другого государства.
Анализ эффективности применения ИДК в МАПП Убылинка характеризуется следующими данными.
В течение 2012 года таможенный осмотр с использованием ИДК был
проведен в отношении 36466 грузовых автомобилей, следовавших в Российскую Федерацию, что составляет почти 50 % грузопотока на данном
направлении. В I полугодии 2013 года осмотром при помощи ИДК было
охвачено 58,5 % грузовых автомобилей, въезжающих в Российскую Федерацию с грузом.
Сумма штрафов (включая стоимость конфискованных товаров), взысканных по делам об административных правонарушениях, возбужденных после таможенного контроля с использованием ИДК, в 2012 году составила
3700,0 тыс. рублей (в 2011 году - 8600,0 тыс. рублей).
Установленные вышестоящими таможенными органами показатели эффективности проведения таможенных осмотров транспортных средств
с применением ИДК в МАПП Убылинка перевыполняются.
Применение такой формы углубленного контроля, как осмотр транспортных средств посредством ИДК, обусловило ряд позитивных тенденций
в пунктах пропуска на российско-латвийской границе, связанных с ежегодным
снижением количества досмотров грузов и их доли в общем товаропотоке.
Так, в 2012 году в МАПП Убылинка доля досмотренных транспортных
средств составила менее 1 % товаропотока - 0,68 % (в 2011 году - 0,85 %),
а в I полугодии 2013 года - 0,57 %. При этом повысилась результативность
досмотров: количество возбужденных дел об административных правонарушениях в 2012 году выросло на 66 процентов.
Однако отмечена устойчивая тенденция роста средней длительности досмотров, начиная с 2011 года, среднее время на проведение 1 таможенного
досмотра увеличилось с 9 часов 6 минут до 12 часов 24 минут.
Следует отметить, что одним из факторов, способствующих повышению эффективности перемещения товаров и транспортных средств через
40
границу Российской Федерации в автомобильных пунктах пропуска на
российско-латвийском участке государственной границы, является введение в июне 2012 года обязательного предварительного информирования
о товарах, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза автомобильным транспортом, в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 года № 899.
В части суммы затрат бюджетных средств на реализацию мер, способствующих повышению эффективности работы таможенных органов
в пунктах пропуска через границу, ФТС России представлена информация
(без выделения доли российско-латвийской государственной границы) по
финансированию работ с предварительным информированием о товарах,
перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации со стороны Евросоюза:
(тыс. руб.)
Название системы
АС «Пункт пропуска»
Сопровождение
Модернизация
Внедрение
АС «Управление предварительным информированием»
Сопровождение
Модернизация
Внедрение
2011 г.
2012 г.
2013 г.
6114,0
10776,0
0,0
10256,6
50931,5
7670, 0
9200,0
0,0
0,0
28880,0
14583,0
0,0
6020,0
20727,0
0,0
7400,0
0, 0
0,0
Во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 18 мая
2013 года № Пр-1133 и Правительства Российской Федерации от 22 мая
2013 года № РД-П4-3372 проводится работа по сокращению числа государственных контрольных органов в пунктах пропуска до 2 (пограничного и таможенного) с фактической передачей таможенным органам полномочий
по осуществлению в полном объеме карантинного фитосанитарного, санитарно-карантинного контроля и ветеринарного надзора.
В соответствии с Правилами осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и Правилами осуществления карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу
Российской Федерации, утвержденными постановлениями Правительства
Российской Федерации от 29 июня 2011 года № 501 «Об утверждении Правил осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах
пропуска через государственную границу Российской Федерации» и № 502
«Об утверждении Правил осуществления государственного карантинного
фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», соответственно, выбор подкарантинной продукции и подконтрольных товаров, подлежащих осмотру или досмотру
41
должностными лицами Россельхознадзора, осуществляется в автоматическом режиме с применением программных средств (автоматизированной
информационной системы).
До внедрения указанных программных средств (автоматизированной
информационной системы) Россельхознадзор (в части подкарантинных товаров) и Минсельхоз России (в части подконтрольных товаров) по согласованию с ФТС России осуществляют формирование перечней подкарантинной продукции и подконтрольных товаров, подлежащих досмотру
должностными лицами Россельхознадзора.
В настоящее временя списки подконтрольных товаров составлены Россельхознадзором таким образом, что в отношении ввозимых товаров, подлежащих карантинному фитосанитарному контролю, в 100 % случаев, а в отношении товаров, подлежащих ветеринарному контролю, в 70-80 % случаев
решения принимаются должностными лицами Россельхознадзора.
В целях сокращения времени проведения государственного контроля
в пунктах пропуска Минсельхозу России и Россельхознадзору целесообразно принять меры по оптимизации перечня подконтрольных товаров,
подлежащих осмотру (досмотру) в пунктах пропуска, а также обеспечить
внедрение автоматизированных информационных систем, позволяющих
в автоматическом режиме на основании анализа ветеринарного и фитосанитарного риска и методом выборки определять подконтрольные товары,
в отношении которых проводится досмотр.
Для сокращения времени проведения государственного контроля в пунктах пропуска должностными лицами таможенных органов целесообразно
провести ряд мероприятий, в том числе по техническому оснащению:
- обеспечение единой автоматизированной системой, позволяющей осуществлять контроль за перемещением транспортного средства в пункте пропуска с фиксированием времени прохождения каждого вида контроля;
- обеспечение общей диспетчеризации и контроля за нахождением транспортных средств в пункте пропуска;
- оснащение пунктов пропуска автоматизированными весогабаритными
комплексами, интегрированными системами считывания регистрационных
номеров транспортных средств;
- организация в операционных залах электронной очереди.
ФТС России в целях совершенствования государственного контроля
в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации
подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля
таможенным органам Российской Федерации», направленный на исключение дублирования функций контролирующих органов, упрощение проведе42
ния государственного контроля при сохранении всех установленных законодательством Российской Федерации видов государственного контроля
в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.
Пограничный контроль в пунктах пропуска осуществляется в соответствии с Административным регламентом Федеральной службы безопасности
Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденным приказом ФСБ
России от 8 ноября 2012 года № 562.
Предоставление государственной услуги по продлению срока действия
виз иностранным гражданам и лицам без гражданства в пунктах пропуска
через государственную границу Российской Федерации осуществляется пограничными органами в соответствии с Административным регламентом по
предоставлению государственной услуги по продлению срока действия виз
иностранным гражданам и лицам без гражданства в пунктах пропуска через
государственную границу Российской Федерации, утвержденным приказом
ФСБ России от 8 ноября 2012 года № 563.
Порядок взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля по вопросам учета иностранных граждан и лиц без
гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации, определены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля
2008 года № 77.
Содержание, средства и методы контроля, порядок его осуществления
определены Положением о содержании пограничного контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации, утвержденным постановлением
Правительства Российской Федерации от 4 июня 2012 года № 546.
Государственные функции по осуществлению пограничного контроля,
выдаче виз, а также защите и охране государственной границы в пунктах
пропуска через государственную границу Российской Федерации исполняются государственными контрольными органами Пограничного управления
по Псковской области ФСБ России в установленном порядке.
В соответствии с пунктами 2 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2008 года № 872 при осуществлении контроля
в пунктах пропуска должен применяться принцип «одного окна», согласно
которому перевозчик одновременно с другими документами, представляемыми в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза,
представляет должностному лицу таможенного органа документы, необходимые для осуществления иных видов контроля.
43
В пунктах пропуска МАПП Убылинка и МАПП Бурачки принцип «одного окна» реализован, в том числе, в соответствии с технологическими схемами организации пропуска.
Выводы
1. Финансирование Росграницей расходов на содержание автомобильных пунктов пропуска на российско-латвийском участке государственной
границы в 2012-2013 годах в объеме 131616,0 тыс. рублей и 95876,6 тыс.
рублей, соответственно, позволило поддерживать только их функционирование, а не развитие.
2. Государственными контрольными органами (ФТС России, ФСБ России, Минздрав России, Минсельхоз России, Минтранс России) не определен
перечень специального оборудования, обязательного для использования
в пунктах пропуска.
3. В нарушение статьи 11 Закона Российской Федерации от 11 марта
1992 года № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» Северо-Западным территориальным управлением Росграницы за счет средств федерального бюджета в 2011-2012 годах заключались государственные контракты на оказание услуг по охране и обеспечению
круглосуточного контрольно-пропускного режима в помещениях СевероЗападного территориального управления Росграницы с коммерческим охранным предприятием на общую сумму 1487,5 тыс. рублей.
4. Северо-Западным территориальным управлением Росграницы в 2012 году
осуществлялись закупки одноименных товаров без проведения торгов или запроса котировок на сумму 124,1 тыс. рублей.
5. Автомобильный пункт пропуска Брунишево более 12 лет функционирует без правовых оснований - отсутствует международный договор.
6. На трех автомобильных пунктах пропуска на российско-латвийском
участке государственной границы (Брунишево, Бурачки, Лудонка) пределы
(границы территории) пунктов пропуска не определены, а данные кадастровых паспортов земельных участков не соответствуют данным паспортов автомобильных пунктов пропуска.
7. Инфраструктура и оснащение построенных на основании разработанных в 1993-2005 годах проектов автомобильных пунктов пропуска на российско-латвийском участке государственной границы не соответствует разработанным в 2008 году нормам ведомственных приказов контрольных
органов и утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза Единым
типовым требованиям к обустройству пунктов пропуска через внешнюю
границу государств - членов Таможенного союза.
44
7.1. Таможенные органы в автомобильных пунктах пропуска не в полной
мере обеспечены условиями и инфраструктурой для осуществления контроля. В большей степени это относится к условиям досмотра грузового автотранспорта и товара, требующего особых условий хранения.
Установленное в пунктах пропуска весовое оборудование не позволяет
определить поосную нагрузку грузовых транспортных средств, что негативно сказывается на автомобильных дорогах вследствие наносимого автодорогам ущерба большегрузными транспортными средствами с превышением установленной нормы нагрузки, а также приводит к недополучению бюджетом
финансовых средств в виде компенсации данного ущерба.
7.2. Укомплектованность средствами контроля таможенных органов, размещенных на МАПП Лудонка, в соответствии с установленными нормами
не превышает 67 %, МАПП Убылинка - 72 %. Оснащенность средствами
контроля таможенного поста, размещенного на МАПП Бурачки, составляет
93 % от утвержденных нормативов. Пункты пропуска нуждаются в дооснащении и модернизации комплекса информационно-технических средств.
7.3. Пограничные посты МАПП Бурачки и МАПП Убылинка средствами
принудительной остановки транспортных средств не оснащены.
8. Не решены проблемы с возникновением нештатных ситуаций в работе
ключевых информационно-технических средств таможенных органов, что
приводит к снижению эффективности в работе таможенных органов.
В 2012 году общая длительность нештатных ситуаций, связанных с нерабочим состоянием информационно-технических средств, на таможенном посту
МАПП Убылинка возросла в 1,9 раза и составила порядка 1420 часов, на
МАПП Бурачки - в 3,4 раза и составила почти 1845 часов.
9. Мероприятия по обустройству российского автомобильного пункта
пропуска Лудонка (сопредельный в Латвии - Виентули) и латвийского
пункта пропуска Педедзе (сопредельный в России - ДАПП Брунишево)
были проведены несинхронизировано с сопредельными пунктами пропуска, в результате чего через данные пункты пропуска не проходит грузовой
автотранспорт.
Состояние подъездных дорог и мостов к автомобильному пункту пропуска Лудонка, затраты на реконструкцию которого составили 548344,2 тыс.
рублей, не позволяет реализовать потенциал пункта пропуска и обеспечить эффективность международных грузовых и пассажирских транспортных перевозок через него.
10. В связи с необустроенностью подъездной дороги, имеющей грунтовое
покрытие, планируемые капитальные вложения в рамках программы приграничного сотрудничества Европейского инструмента соседства и партнер45
ства «Эстония - Латвия - Россия» в пункт пропуска Брунишево в сумме
2222222 евро (89340,0 тыс. рублей) возникает риск неэффективного использования средств, выделенных на реконструкцию.
11. Эффективность работы таможенных органов в пунктах пропуска на
российско-латвийском участке границы характеризуется ежегодным ростом
пропускной способности пунктов пропуска и сокращением времени таможенного оформления товаров и транспортных средств. Так, в МАПП Бурачки в 2012 году пропущено грузовых автомобилей почти на 22 % больше,
чем в 2011 году, в I полугодии 2013 года - на 8 %, в МАПП Убылинка - на
24 % и 12 %, соответственно. Фактическое время проведения контрольных
процедур не превышает установленные контрольные показатели.
В то же время в работе таможенных органов и пунктов пропуска в целом
имеются резервы повышения эффективности в части ускорения перемещения грузов и транспортных средств через границу.
12. В пунктах пропуска имеют место длительные простои транспортных
средств между этапами контроля. Для МАПП Убылинка особенно характерны простои между окончанием транспортного контроля и формированием
сообщения о прибытии. В отдельных случаях это время достигало 5 часов.
При соблюдении в основном таможенными органами установленного
времени контроля время нахождения автомобилей в пунктах пропуска
кратно превышает суммарное время прохождения ими всех видов контроля. Так, в МАПП Убылинка нахождение в отдельных случаях транспортных средств без применения к ним дополнительных форм таможенного
контроля и иных видов контроля (ветеринарного, фитосанитарного и санитарно-карантинного) достигало 9,5 часа.
12.1. Ряд простоев в МАПП Бурачки связан с технологическими перерывами, в то же время согласно паспорту автомобильного пункта пропуска
через государственную границу Российской Федерации МАПП Бурачки,
утвержденному совместным решением руководителей контрольных органов и руководителем администрации пункта пропуска 28 декабря 2011 года,
общий распорядок работы пункта пропуска предполагает круглосуточный
режим работы без технологических перерывов.
13. До настоящего времени не внедрена электронная система межведомственного взаимодействия государственных органов, осуществляющих
контрольные функции в пунктах пропуска. Также не завершено полномасштабное внедрение модернизированного программного средства таможенных органов в пунктах пропуска для реализации в нем функциональных возможностей, необходимых для осуществления таможенными
органами иных видов контроля (транспортного контроля в полном объеме,
46
документального санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного
и ветеринарного контроля и надзора).
14. Государственные функции по осуществлению пограничного контроля, выдаче виз, а также защите и охране государственной границы в пунктах
пропуска через государственную границу Российской Федерации исполняются государственными контрольными органами Пограничного управления
по Псковской области ФСБ России в установленном порядке.
Предложения
1. Направить представление в Федеральное агентство по обустройству
государственной границы Российской Федерации с предложениями:
- проработать вопрос о финансировании Псковского филиала ФГКУ Росгранстрой на обустройство АПП на российско-латвийском участке государственной границы в соответствии с требованиями к обустройству пунктов
пропуска, утвержденными приказами органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющими контрольные функции на пунктах
пропуска, а также с Едиными типовыми требованиями, утвержденными
в 2011 году Решением Комиссии Таможенного союза;
- совместно с государственными органами исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющими контрольные функции в пунктах
пропуска, определить перечень специального оборудования, используемого государственными органами в пунктах пропуска, с последующей передачей специального оборудования на баланс соответствующих контрольных органов;
- провести работу по определению пределов (границ) автомобильных
пунктов пропуска Брунишево, Бурачки, Лудонка в соответствии с правилами определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 года № 253 «Об утверждении
правил определения пределов пункта пропуска через государственную
границу Российской Федерации»;
- данные паспортов автомобильных пунктов пропуска привести в соответствие с данными кадастровых паспортов земельных участков, на которых
расположены данные пункты пропуска;
- совместно с заинтересованными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти Псковской области
провести анализ логистических схем движения автотранспортных средств
(в первую очередь грузовых) через автомобильные пункты пропуска на российско-латвийском участке государственной границы, состояния автомобильных дорог и мостов, проходящих через автомобильные пункты пропус47
ка на российско-латвийском участке государственной границы и состояния
инфраструктуры автомобильных пунктов пропуска на российско-латвийском
участке государственной границы с учетом сопредельных пунктов пропуска;
- по результатам проведенного анализа принять соответствующие меры
по эффективному функционированию пунктов пропуска на российсколатвийском участке государственной границы.
2. Направить информационное письмо руководителю Федеральной таможенной службы.
3. Направить информационное письмо Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву.
4. Отчет о результатах контрольного мероприятия направить в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.Н. МОВЧАН
Заместитель Председателя
Счетной палаты
Российской Федерации
В.Е. ЧИСТОВА
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.И. ШТОГРИН
48
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 8 ноября 2013 года
№ 46К (937) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства, целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных
в 2012-2013 годах федеральному казенному учреждению «Объединенная дирекция единого
заказчика Федеральной налоговой службы»:
Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия.
Направить информационное письмо в Министерство экономического развития Российской Федерации.
Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Федеральной налоговой службе.
Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об основных
итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия «Проверка соблюдения
законодательства, целевого и эффективного использования
бюджетных средств, выделенных в 2012-2013 годах
федеральному казенному учреждению
«Объединенная дирекция единого заказчика
Федеральной налоговой службы»
Основание для проведения контрольного мероприятия: План работы
Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год (пункт 2.6.7.4).
Предмет контрольного мероприятия
Соблюдение законодательства, целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных федеральному казенному учреждению «Объединенная дирекция единого заказчика Федеральной налоговой
службы».
Объекты контрольного мероприятия
Федеральная налоговая служба (г. Москва); федеральное казенное учреждение «Объединенная дирекция единого заказчика Федеральной налоговой службы» (далее - Учреждение, ФКУ «ОДЕЗ ФНС России») (г. Москва);
Министерство экономического развития Российской Федерации (г. Москва)
(по запросу); Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом (г. Москва) (по запросу).
Срок проведения контрольного мероприятия: со 2 сентября по 8 ноября 2013 года.
49
Цели контрольного мероприятия
1. Обеспечение функционирования и развития налоговой системы Российской Федерации.
2. Нормативное правовое обеспечение реализации федеральных целевых
программ и федеральной адресной инвестиционной программы на 2012 и
2013 годы и функций государственного заказчика (застройщика) по капитальному строительству и реконструкции объектов государственной собственности Российской Федерации, с последующей организацией процессов
ввода их в эксплуатацию, при осуществлении бюджетных инвестиций
в проектирование, строительство, реконструкцию и приобретение объектов
ФНС России.
3. Правомерность, обоснованность и эффективность расходования средств
федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ
и федеральной адресной инвестиционной программы на 2012 и 2013 годы
и функций государственного заказчика (застройщика) по капитальному
строительству и реконструкции объектов государственной собственности
Российской Федерации, с последующей организацией процессов ввода их в
эксплуатацию, при осуществлении бюджетных инвестиций в проектирование, строительство, реконструкцию и приобретение объектов ФНС России.
Проверяемый период деятельности: 2012 год, истекший период
2013 года. По отдельным вопросам, предусмотренным настоящей программой, в случае необходимости может быть охвачен более ранний период деятельности.
Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки
Федеральное казенное учреждение «Объединенная дирекция единого
заказчика Федеральной налоговой службы» создано в соответствии с
распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 года № 1741-р путем изменения типа существующего федерального
государственного учреждения «Объединенная дирекция единого заказчика
Федеральной налоговой службы», созданного в соответствии с приказом
Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 31 октября
2000 года № БГ-3-21/374 «О создании федерального государственного
учреждения «Объединенная дирекция единого заказчика Министерства
Российской Федерации по налогам и сборам».
Учредителем Учреждения является Российская Федерация.
Функции и полномочия Учредителя ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»
осуществляет ФНС России.
50
Учреждение находится в ведении ФНС России в соответствии с
распоряжениями Правительства Российской Федерации от 18 марта 2005 года № 291-р и от 6 октября 2011 года № 1741-р.
Юридический адрес Учреждения: 103381, г. Москва, ул. Неглинная, д. 23.
Место фактического нахождения ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»: 109012,
г. Москва, Б. Черкасский переулок, д. 15/17.
В проверяемом периоде Учреждение осуществляло свою деятельность
на основании устава, утвержденного 6 июля 2013 года № ММВ-7-10/224
руководителем ФНС России.
Предметом и целью деятельности Учреждения является выполнение
в порядке, установленном законодательством Российской Федерации,
функций государственного заказчика (застройщика) по капитальному
строительству и реконструкции объектов государственной собственности
Российской Федерации, с последующей организацией процессов ввода их
в эксплуатацию после завершения строительства и передачи в оперативное
управление подведомственным ФНС России территориальным органам
и учреждениям.
На 1 января 2013 года Учреждение состояло из 4 штатных единиц
категории «Руководство», 11 отделов и двух единиц, не входящих в состав
отделов: инженер по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям и
инженер по охране труда. Общая численность Учреждения составила
52 сотрудника при штатной численности 145 сотрудников. В 2012 году были
сокращены 2 филиала.
По состоянию на 1 сентября 2013 года в Управлении Федерального
казначейства по г. Москве открыты (дата открытия - 10 января 2009 года)
лицевые счета для учета денежных средств ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»:
№ 3731530470 - лицевой счет получателя бюджетных средств;
№ 05731530470 - лицевой счет для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение получателя бюджетных средств.
В проверяемом периоде должность генерального директора Учреждения
замещал Жилин Г.В. с 6 сентября 2011 года по настоящее время на
основании приказа ФНС России от 5 сентября 2011 года № ММВ-10-4/838.
Учреждение в проверяемом периоде не осуществляло деятельность,
подлежащую обязательному лицензированию.
Право подписи финансовых, а также платежных и иных документов при
совершении операций по указанным счетам в проверенном периоде имели
следующие должностные лица ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»:
право первой подписи: генеральный директор Жилин Г.В. (с 3 сентября
2010 года по настоящее время);
право второй подписи: главный бухгалтер Андреева Г.Д. (с 1 декабря
2010 года по настоящее время).
51
Результаты контрольного мероприятия
Цель 1. Обеспечение функционирования и развития
налоговой системы Российской Федерации
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 года № 293-р утверждена государственная программа Российской Федерации
«Управление государственными финансами» со сроком реализации с 1 января 2013 года до 31 декабря 2020 года.
Целью указанной государственной программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами.
В рамках указанной государственной программы утверждена подпрограмма 4 «Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы
Российской Федерации» (далее - подпрограмма 4) с объемом бюджетных
ассигнований в период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2020 года 1037425,8 млн. рублей.
Целями подпрограммы 4 являются обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации.
Для достижения основной цели подпрограммы 4 требуется решение следующих задач путем реализации основных мероприятий подпрограммы:
- совершенствование законодательства о налогах и сборах;
- обеспечение организации контроля за соблюдением налогоплательщиками законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и создание
условий для повышения уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств.
В рамках подпрограммы 4 реализуются 2 основных мероприятия:
- нормативное правовое регулирование по вопросам налоговой политики
и налогового администрирования;
- совершенствование аналитических инструментов, используемых в целях
повышения качества налогового контроля, выявления сокрытой налоговой
базы и недостоверной информации при расчете налогов, а также повышение
качества исполнения налоговых процедур и информирования налогоплательщиков.
При решении второй задачи вышеуказанной подпрограммы планируется
развитие технологии централизованной обработки данных, обеспечивающей
информационную интеграцию налоговых органов с возможностью информационных связей между ресурсами разных уровней.
Для обеспечения своевременного и качественного предоставления информации и оказания государственных услуг в 2011 году Министерством
финансов Российской Федерации была рассмотрена целесообразность создания системы центров обработки данных (далее - ЦОД).
52
Действующая на сегодняшний день система ЦОД ФНС России не может
обеспечить необходимую отказо- и катастрофоустойчивость. Согласно проведенному ФНС России анализу технически и экономически целесообразно
решать задачи, поставленные перед ЦОД, путем создания новой системы
центров обработки данных. В этой связи действовавшие в структуре ФНС
России пять ЦОД (в Москве, Санкт-Петербурге, Волгограде, Кемерово, Нижнем Новгороде) были реорганизованы в структурные обособленные подразделения федерального казенного учреждения «Налог-Сервис» ФНС России
и используются сегодня для выполнения задач по централизованному обслуживанию ФНС России в части сервисно-технических операций обработки
налоговых данных. Функционирование сформированных в 2011-2012 годах
территориальных подведомственных структурных подразделений ФКУ «Налог-Сервис» ФНС России на уровне инфраструктуры Tier-2 в настоящее время вполне достаточно для реализации текущих задач.
Переориентация их на централизованные налоговые технологии ФНС
России (в том числе на базе АИС нового поколения «Налог-3») невозможна.
По этим причинам Правительством Российской Федерации по предложению
Минфина России было принято решение о создании принципиально новой
системы ЦОД Минфина России и строительстве соответствующей инфраструктуры.
В соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства
Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации
А.Л. Кудрина от 1 августа 2011 года № КА-П13-5482 и постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2008 года № 324 «Об утверждении Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной
собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы» ФНС России были подготовлены предложения по включению в федеральную адресную инвестиционную программу
на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (далее - ФАИП) центров обработки данных.
В соответствии с пунктом 17 постановления Правительства Российской
Федерации от 13 сентября 2010 года № 716 «Об утверждении Правил
формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» и приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 года
№ 673 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 716» подготовлен расчет стоимости объектов капитального строительства. Данные по стоимости объектов представлены в таблице:
53
Ориентировочная стоимость строительства
центров обработки данных, тыс. руб.
7878100
362099
7685513
357964
4101320
159005
19664933
Наименование объектов
ФЦОД (4800 кв. м) на 450 стоек
из них проектные и изыскательские работы
РЦОД № 1 (4800 кв. м) на 450 стоек
из них проектные и изыскательские работы
РЦОД № 2 (2400 кв. м) на 200 стоек
из них проектные и изыскательские работы
Всего
На основе данного расчета было принято постановление Правительства
Российской Федерации от 5 декабря 2011 года № 995 «Об осуществлении
бюджетных инвестиций в проектирование и строительство объектов капитального строительства - центров обработки данных, подведомственных Федеральной налоговой службе».
Создание «облачных» вычислений в новой системе ЦОД должно существенно повысить качество работы с информационными ресурсами, снизить
затраты на эксплуатацию за счет объединения информационных ресурсов
и позволит:
- сократить инвестиции на эксплуатацию существующей архитектуры
АИС при переходе на централизованную модель отраслевого ЦОД с консолидацией ИТ-ресурсов и уменьшить численность эксплуатирующего
персонала на 40 %;
- сэкономить электроэнергию за счет сокращения доли общей мощности,
расходуемой на работу неосновного оборудования, на 30 %;
- повысить энергоэффективность за счет применения передовых технологий, обеспечения бесперебойного питания и охлаждения, экономии более
чем на 35 % при оплате электроэнергии;
- более эффективно использовать пространства ЦОД с использованием
современных стоек с потреблением мощности на стойку от 15-20 кВА и выше (сегодня 4,5 кВА), допускающих высокоплотное размещение серверного
оборудования, оптимизированного под задачи виртуализации и предоставления ресурсов как сервиса в «облачной» среде;
- снизить стоимость поддержки за счет упрощения архитектуры и унификации номенклатуры всех компонентов ЦОД, сократить количество необходимых вычислительных ресурсов (за счет оптимизации их физического размещения и загрузки), а также создать единую централизованную систему
управления всеми ресурсами ЦОД с автоматическим управлением;
- повысить надежность и доступность за счет применения современных
технологий обеспечения непрерывности сервисов ИТ-инфраструктуры
ЦОД и сократить время внедрения новых и масштабирования существующих прикладных систем.
54
Оценка стоимости эксплуатации ЦОД (после ввода в действие) по расчетам Минфина России составит 609,5 млн. рублей 1, в том числе:
- расходы на электроэнергию при цене 2,65 руб./кВтч, мощности 15 МВт,
загрузке оборудования 70 % - 243,8 млн. рублей в год, или 40 % от общих
затрат;
- эксплуатация оборудования ЦОД (включая фонд оплаты труда службы
эксплуатации - 120 человек при средней зарплате 50000 рублей в месяц) 152,4 млн. рублей в год, или 25,0 %;
- расходные материалы - 60,9 млн. рублей, или 10,0 %;
- коммунальные услуги - 152,4 млн. рублей, или 25,0 процента.
Цель 2. Нормативное правовое обеспечение реализации федеральных
целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы
на 2012 и 2013 годы и функций государственного заказчика
(застройщика) по капитальному строительству и реконструкции
объектов государственной собственности Российской Федерации,
с последующей организацией процессов ввода их в эксплуатацию,
при осуществлении бюджетных инвестиций в проектирование,
строительство, реконструкцию и приобретение объектов ФНС России
2.1. Федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой документ, содержащий сведения об объектах капитального строительства, для строительства (реконструкции, технического перевооружения)
которых предоставляются средства федерального бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации. Порядок формирования и ведения ФАИП установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы».
Для включения объекта капитального строительства в ФАИП или внесения изменений в ФАИП ФНС России формирует нормативные правовые
и ведомственные акты в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации от 30 апреля 2008 года № 324 «Об утверждении
правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы» и согласовывает с Минфином России, Минэкономразвития России и Минрегионом России.
Внесение изменений в бюджетную роспись осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным приказом Минфина России от 23 ноября
1
Приведена оценка для больших ЦОД (от 300 стоек).
55
2011 года № 159н «Об утверждении порядка составления и ведения сводной
бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных
распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов
источников финансирования дефицита федерального бюджета)».
На основании изменений, внесенных в ФАИП и бюджетную роспись,
ФНС России формирует титульные списки объектов капитального строительства и доводит их до государственных заказчиков.
2.1.1. Согласно пункту 21 постановления Правительства Российской
Федерации от 10 декабря 2012 года № 1272 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов» ФНС России до 6 апреля 2013 года в части объектов
капитального строительства государственной собственности Российской
Федерации, включенных в ФАИП, представило в Минэкономразвития
России документы, подтверждающие наличие на 1 апреля 2013 года утвержденной в установленном порядке проектной документации, а в случае
ее отсутствия - предложения о внесении изменений в ФАИП в части перераспределения бюджетных ассигнований.
Несмотря на отсутствие на 1 апреля 2013 года заключения государственной экспертизы по проектной документации по объекту «Административное здание ФКУ «Налог-Сервис» г. Москва», в нарушение вышеуказанного постановления ФНС России письмом от 20 сентября 2013 года в
Минэкономразвития России направлены согласованные с Минфином России и Минрегионом России предложения по внесению изменений в ФАИП
(приказ ФНС России от 2 сентября 2013 года № ММВ-7-10/304), согласно
которым объем бюджетных ассигнований в 2013 году по указанному объекту составит 10,0 млн. рублей.
2.1.2. Согласно отчету ФНС России о ходе реализации непрограммных
инвестиций ФАИП за 2011 год, представленному в Минэкономразвития
России письмом от 30 января 2012 года, закончено строительство корпуса
№ 9 комплекса административных зданий УФНС России по г. Москве
(по адресу: СЗАО, Походный проезд, вл. 3, корпус 9) общей площадью
37,8 тыс. кв. м и сметной стоимостью 3723,2 млн. рублей.
Объект передан с баланса ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» на баланс УФНС
по г. Москве в июле 2012 года. Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по г. Москве 25 июля
2013 года проведена государственная регистрация данного объекта федерального имущества. При этом площадь зарегистрированного объекта составила 34,0 тыс. кв. м, или на 3,8 тыс. кв. м меньше показателя акта ввода
в эксплуатацию. Разница между строительной и кадастровой площадью
указанного объекта обусловлена различием методик, применяемых при их
подсчете.
56
2.1.3. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации
от 13 сентября 2010 года № 716 «Об утверждении Правил формирования и
реализации федеральной адресной инвестиционной программы» (статья 5)
в ФАИП, формируемую Минэкономразвития России с разбивкой по главным распорядителям, включаются объекты капитального строительства,
на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение которых
бюджетные ассигнования федерального бюджета предусмотрены решениями, согласованными в установленном порядке со всеми заинтересованными органами и организациями.
В нарушение статьи 5 вышеуказанного постановления ФНС России
включила объект «Административное здание для размещения 2 инспекций
Управления ФНС России по г. Москве, г. Москва, 3-я Мытищинская ул.,
вл. 16» в ФАИП в период 2009-2013 годов без выделения земельного участка под строительство.
2.2. Расходы на обеспечение деятельности ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»
в проверяемом периоде профинансированы главным распорядителем
средств федерального бюджета ФНС России за счет средств, предусмотренных федеральными законами от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»
и от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год
и на плановый период 2014 и 2015 годов», в соответствии с ведомственной
структурой расходов федерального бюджета.
В соответствии с уставом ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» осуществляет
функции получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на
содержание Учреждения и реализацию возложенных на него функций заказчика (застройщика) по капитальному строительству и реконструкции
объектов ФНС России.
Минфином России финансирование расходов на капитальные затраты
ФНС России производилось по подразделу 0106 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового
(финансово-бюджетного) надзора», целевой статье 1020201 «Строительство объектов социального и производственного комплексов, в том числе
объектов общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры», виду
расходов 411 «Бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности казенным учреждениям вне рамок государственного оборонного
заказа» и виду расходов 441 «Бюджетные инвестиции на приобретение
объектов недвижимого имущества казенным учреждениям». Всего на указанные расходы по ФНС России приходится в 2012 году 3,8 % от всей
суммы ассигнований, выделенных ФНС России (108896,6 млн. рублей), на
1 октября 2013 года - 6 % (115098,9 млн. рублей).
57
Распределение бюджетных ассигнований на капитальные затраты, доведенных до ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», в соответствии с показателями бюджетной росписи ФНС России приведено в таблице:
Распределение ассигнований, выделенных по подразделу 0106 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов
и органов финансового надзора», ЦС 1020201 «Строительство объектов социального и производственного комплексов, в том числе объектов общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры»
Всего предусмотрено лимитов бюджетных обязательств
в том числе:
на реализацию постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2011 года № 995 (строительство ЦОДов)
на реализацию ФАИП по утвержденному ведомственному акту
2012 г.
из них
ФНС
ФКУ «ОДЕЗ
ФНС России»
России
(млн. руб.)
2013 г. (на 01.10.13 г.)
из них
ФНС
ФКУ «ОДЕЗ
ФНС России»
России
4125,2
3664,9
6848,4
6848,4
783,4
3341,8
783,4
2881,5
3600,0
3248,4
3600,0
3248,4*
* Утвержден приказом ФНС России от 2 сентября 2013 года № ММВ-7-10/304@.
Бюджетные инвестиции, выделенные ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», в
2012 году составили 3664,9 млн. рублей, или 88,8 % от выделенных ФНС
России лимитов бюджетных обязательств, на 2013 год - 100 процентов.
Следует отметить, что финансирование бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации до ФКУ
«ОДЕЗ ФНС России» в проверяемом периоде поступало из ФНС России
неравномерно.
ФНС России до ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» в I квартале 2012 года было
доведено бюджетных ассигнований в сумме 599,0 млн. рублей, или 16,3 %
от суммы выделенных на 2012 год средств. Основная сумма финансирования поступила в III и IV кварталах 2012 года, соответственно, в размере
40,5 % и 43,2 % от выделенных средств. Всего ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»
было внесено 11 изменений в бюджетную смету, связанных с увеличением
финансирования бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, в сумме 3065,9 млн. рублей, что составляет 83,7 % от суммы
финансирования на год (4125,2 млн. рублей).
В 2013 году первоначальные лимиты бюджетных обязательств были
доведены во II квартале в сумме 600,0 млн. рублей, или 11,2 % от средств,
предусмотренных бюджетной росписью ФНС России. По данным на 1 октября 2013 года ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» было профинансировано
на 77,5 %, при этом 66,3 % от суммы финансирования, предусмотренной
на год, было получено в III квартале 2013 года.
В перечень объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, включаемых в ФАИП, включены на
2012 год - 24, на 2013 год - 23 объекта проектирования, реконструкции и
строительства, заказчиком-застройщиком по которым является ФКУ
«ОДЕЗ ФНС России», с объемами капитальных вложений, соответственно,
в размере 3664,9 млн. рублей и 6848,4 млн. рублей.
58
Титульный список объектов капитального строительства, заказчикомзастройщиком по которым является ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», был утвержден на 2012 год и доведен до ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» 17 февраля
2012 года с объемом финансирования 1353,8 млн. рублей.
В течение 2012 года в данный документ внесено 8 изменений, в результате объем финансирования увеличился до 3664,9 млн. рублей, из них: на
проектно-изыскательские работы (ПИР) приходится 526,8 млн. рублей, на
строительно-монтажные работы (СМР) - 3138,1 млн. рублей.
На 2013 год титульный список объектов капитального строительства,
заказчиком-застройщиком по которым является ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», утвержден с объемом финансирования 6320,6 млн. рублей.
По состоянию на 1 октября 2013 года в данный документ внесено 3 изменения, в результате сумма финансирования увеличилась до 6848,4 млн.
рублей.
Сметная стоимость работ за весь период строительства, подлежащих
выполнению ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», согласно титульному списку, составляет на 1 января 2013 года 26725,7 млн. рублей, из которых на 2013 год
предусмотрено 6320,6 млн. рублей. В I полугодии 2013 года выполнено
работ на сумму 671,4 млн. рублей, оплачено - 300,1 млн. рублей.
Следует отметить, что Минэкономразвития России были поддержаны
предложения ФНС России по строительству и реконструкции объектов капитального строительства в 2012-2013 годах (с учетом перераспределения
между объектами) в пределах бюджетных ассигнований, выделенных
в 2012-2013 годах.
В Правительство Российской Федерации Минэкономразвития России были
направлены доклады о ходе реализации ФАИП в проверяемом периоде, подготовленные на основании отчетов, представленных ФНС России. В докладе за
2012 год (письмо от 28 февраля 2013 года № 3591-АБ/Д17и) сообщается, что
основной причиной неполного выполнения работ на средства федерального
бюджета является дебиторская задолженность, которая образовалась в результате авансирования выполнения ряда работ (в сумме 2128,0 млн. рублей), завершение которых запланировано в I квартале 2013 года.
Вместе с тем проверкой установлено, что указанное авансирование
производилось ФНС России для объектов, срок ввода в эксплуатацию которых планировался в 2013-2015 годах, т.е. в иной период, который указан в докладе, что говорит об отсутствии должного контроля Минэкономразвития России за выполнением строительных работ на средства федерального бюджета, выделенных в форме бюджетных инвестиций ФНС
России.
59
Цель 3. Правомерность, обоснованность и эффективность расходования
средств федерального бюджета на реализацию федеральных целевых
программ и федеральной адресной инвестиционной программы на 2012
и 2013 годы и функций государственного заказчика (застройщика)
по капитальному строительству и реконструкции объектов
государственной собственности Российской Федерации,
с последующей организацией процессов ввода их в эксплуатацию,
при осуществлении бюджетных инвестиций в проектирование,
строительство, реконструкцию
3.1. На обеспечение деятельности ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» ФНС России в 2012 году было доведено лимитов в сумме 3759,7 млн. рублей, из
них на осуществление бюджетных инвестиций в капитальные вложения 3664,6 млн. рублей, или 97,6 %, в I полугодии 2013 года - 866,8 млн. рублей, из них на осуществление бюджетных инвестиций - 764,8 млн. рублей,
или 88,2 процента.
Информация об исполнении ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» доведенных лимитов бюджетных обязательств, кассовых расходах и неисполненных назначениях приведена в следующей таблице:
Период финансирования
2012 год, всего
в том числе:
на содержание Учреждения*
на
финансирование
капитального
строительства**
I полугодие 2013 года, всего
в том числе:
на содержание Учреждения*
на
финансирование
капитального
строительства**
Лимиты бюджетных обязательств
3759,7
Исполнено через Неисполненные назнафинансовые
чения по лимитам бюдорганы
жетных обязательств
3754,9
4,8
(млн. руб.)
% исполнения бюджетной росписи
99,9
94,8
90,0
4,8
95,0
3664,9
866,8
3664,9
344,1
542,7
100
39,7
102,0
44,0
58,0
43,3
764,8
300,1
464,7
39,3
* По подразделу 0113 «Другие общегосударственные вопросы», ЦСР 0939900 «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений».
** По подразделу 0106 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора», ЦСР 1020201 «Строительство объектов социального и производственного комплексов, в том числе объектов общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры», ВР 411 «Бюджетные инвестиции в
объекты государственной собственности казенным учреждениям вне рамок государственного оборонного заказа».
Утвержденные показатели бюджетной сметы ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» согласно пункту 2 статьи 221 Бюджетного кодекса соответствовали
доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций
казенного учреждения.
Неисполненные назначения по ассигнованиям и лимитам бюджетных
обязательств за 2012 год были отражены в отчете об исполнении бюджета
получателя средств бюджета (форма 0503127) и сведениях об исполнении
60
бюджета (форма 0503164), процент исполнения бюджетной росписи равняется 99,9 %. По состоянию на 1 июля 2013 года процент исполнения бюджетной росписи равняется 39,7 процента.
Не использованные ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» по окончании финансового года средства в сумме 4,8 млн. рублей возвращены в федеральный
бюджет. Следует отметить, что ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» обращалось
письмами от 20 ноября и 13 декабря 2012 года в ФНС России с просьбой
внести изменения в бюджетную роспись на 2012 год посредством уменьшения лимитов бюджетных обязательств в сумме 5,5 млн. рублей. Оба обращения были удовлетворены, лимиты отозваны. Однако в дальнейшем
без обращения ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» 25 декабря 2012 года ФНС России
довело на лицевой счет лимиты бюджетных обязательств в сумме 5,5 млн.
рублей, что в конечном итоге привело к наличию неисполненных назначений по лимитам бюджетных обязательств.
Согласно «Сведениям о результатах деятельности» (форма 0503162) на
1 января 2012 года, 1 января 2013 года, 1 июля 2013 года, соответственно,
ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» осуществило фактически расход средств федерального бюджета:
Всего
в том числе:
проектные работы (226)
строительство и реконструкция (310)
заработная плата (211)
прочие выплаты (212)
начисления на фонд оплаты труда (213)
услуги связи (221)
транспортные услуги (222)
коммунальные услуги (223)
арендная плата (224)
работы, услуги по содержанию имущества (225)
прочие работы, услуги (226)
прочие расходы (290)
увеличение стоимости основных средств (310)
увеличение стоимости материальных запасов (340)
На 1 января 2012 г.
1820521,5
213997,0
1527994,0
48692,2
22800,0
9512,2
760,5
496,7
468,3
2368,1
5965,6
2274,6
2608,6
2367,3
2844,9
На 1 января 2013 г.
3754882,9
526775,9
3138155,4
50640,5
37,8
10256,5
752,99
10073,6
315,5
2733,2
4678,9
2142,2
1614,9
4878,6
1826,8
(тыс. руб.)
На 1 июля 2013 г.
344130,5
7430,0
292642,6
24596,5
8,5
6921,1
454,3
4327,3
212,2
2366,5
2224,2
1420,0
1005,4
149,7
372,2
Как видно из приведенных данных, расходы ФКУ «ОДЕЗ ФНС России»
увеличились в 2012 году по сравнению с 2011 годом в 2,1 раза, что связано
с увеличением в 2,1 раза расходов на капитальные затраты. Расходы на текущее содержание ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» увеличились незначительно на 14,5 % (с 78,5 млн. рублей до 89,9 млн. рублей).
Фактически ассигнования на заработную плату (по статье КОСГУ 211
«Заработная плата» без начислений) в общей сумме выделенных средств
на содержание ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» в 2012 году составили 50,6 млн.
61
рублей, или 53,2 %, в I полугодии 2013 года - 24,6 млн. рублей, или
55,8 процента.
Информация о штатной и фактической численности работников ФКУ
«ОДЕЗ ФНС России», а также среднемесячной заработной плате приведена в
следующей таблице:
Численность сотрудников:
штатная
фактическая
Среднемесячная заработная плата, тыс. руб.
На 1 января 2012 г.
На 1 января 2013 г.
145
52
78,0
145
56
75,4
На 1 июля 2013 г.
145
58
79,7
Средняя заработная плата в 2012 году составила: генерального директора - 173,3 тыс. рублей, руководящего состава - 297,3 тыс. рублей, работников (без учета директора) - 88 тыс. рублей, соотношение средней заработной платы директора и работников в 2012 году составило 2.
Заработная плата сотрудников ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» в 2012 году
регулировалась положением об оплате и стимулировании труда работников ФГУ «ОДЕЗ ФНС России», являющимся приложением к коллективному договору на 2011-2013 годы, утвержденному на собрании трудового
коллектива 2 февраля 2011 года.
По результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности ФКУ
«ОДЕЗ ФНС России» за 2011-2012 годы, проведенной ФНС России (акт от
15 февраля 2013 года), были выявлены нарушения законодательства Российской Федерации по организации системы оплаты труда, в том числе постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года
№ 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных
бюджетных казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена воинская и приравненная к ней служба, оплате труда
в которых в настоящее время осуществляется на основе единой тарифной
сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (далее - постановление от 5 августа 2008 года № 583).
По результатам указанной проверки, в том числе, было утверждено новое положение об оплате и стимулировании труда работников ФКУ
«ОДЕЗ ФНС России», являющееся приложением к коллективному договору на 2013-2016 годы, утвержденному 1 марта 2013 года. Данное положение было направлено в уведомительном порядке.
Заработная плата руководителя ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» установлена
в соответствии с трудовым договором, заключенным с ФНС России 6 сентября 2011 года и дополнительным соглашением от 15 октября 2012 года.
62
В соответствии с приказом ФНС России от 27 сентября 2013 года
№ ММВ-10-5/92 размер должностного оклада руководителя ФКУ «ОДЕЗ
ФНС России» установлен в сумме 100,7 тыс. рублей в месяц.
Нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на содержание ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», не выявлено.
3.2. В 2012 году в титульный список объектов ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» включены проектирование и строительство федерального центра обработки данных (далее - ФЦОД) в г. Дубне Московской области и резервного центра обработки данных № 1 (далее - РЦОД № 1) в г. Городец Нижегородской области сметной стоимостью, соответственно, 7878,1 млн.
рублей и 7685,5 млн. рублей, утвержденной распоряжениями ФНС России.
Проектирование центров осуществлялось по государственным контрактам, заключенным ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» с государственным унитарным предприятием Республики Татарстан «Головная территориальная
проектно-изыскательская научно-производственная фирма «Татинвестгражданпроект», в сумме 314,2 млн. рублей и 93,2 млн. рублей.
3.3. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» в проекте адресной программы в отношении каждого объекта капитального строительства
указываются данные об объемах бюджетных ассигнований федерального
бюджета, выделяемых на разработку проектной документации или приобретение прав на использование типовой проектной документации, информация о которой включена в реестр типовой проектной документации.
В целях экономии бюджетных средств, направляемых на подготовку
проектной документации, Правительство Российской Федерации постановлением от 27 сентября 2011 года № 791 «О формировании реестра типовой проектной документации и внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации» сформировало реестр
типовой проектной документации.
В соответствии с указанным постановлением информация о такой проектной документации, разработанной за счет или с привлечением средств
федерального бюджета, направляется организациями по проведению государственной экспертизы в Минрегион России, который ведет реестр типовой
проектной документации.
Приказ Минрегиона России от 29 марта 2013 года № 106 «Об утверждении правил формирования и ведения реестра типовой проектной документации, а также состава информации о проектной документации, которая
подлежит внесению в реестр, и формы ее представления» (зарегистрирован в Минюсте России 31 июля 2013 года № 29227) был утвержден спустя
63
1,5 года после постановления Правительства Российской Федерации от
27 сентября 2011 года № 791. При этом в нем отсутствуют объекты архивного предназначения.
По указанной причине ФНС России не была осуществлена возможность
использования типовой проектной документации на проектирование объектов «Централизованный архив налоговых органов Ставропольского
края, г. Ставрополь», «Централизованный архив налоговых органов Кемеровской области, г. Кемерово», «Здание архива УФНС России по СанктПетербургу» и «Строительство корпусов №№ 2, 3, 4 объединенного специализированного архивного хранилища ФНС России в Московской области»
как типовой проектной документации в целях экономии средств федерального бюджета. Хотя до проектирования указанных объектов ФНС
России имела опыт по разработке проектной документации по объекту
«Строительство корпуса № 1 объединенного специализированного архивного хранилища ФНС России в Московской области».
3.4. Титульным списком 2013 года предусмотрен ввод в эксплуатацию
7 объектов (этапов работ): административное здание ИФНС России по Советскому району г. Воронежа; корпус № 1 и инженерные сети объединенного специализированного архивного хранилища ФНС России в Московской области; административное здание для размещения 2 инспекций
Управления ФНС России по г. Москве, г. Москва, 3-я Мытищинская ул.,
вл. 16; административное здание Межрайонной ИФНС России № 7
по Краснодарскому краю с пристройкой (г. Сочи, Курортный проспект,
106 Б); административное здание ИФНС России по Заволжскому району
г. Ульяновска; завершение этапа по строительству объектов Федерального
центра обработки данных в г. Дубне Московской области и Резервного
центра обработки данных № 1 в г. Городец Нижегородской области.
На момент проверки ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» внесло предложения по
переносу срока ввода 4 объектов (этапов) на последующие годы, материалы
по обоснованию направлены ФНС России в Минэкономразвития России для
внесения изменения в ФАИП.
3.5. Согласно статье 747 Гражданского кодекса Российской Федерации
«Дополнительные обязанности заказчика по договору строительного подряда» заказчик обязан своевременно предоставить для строительства земельный участок. Площадь и состояние предоставляемого земельного участка должны соответствовать содержащимся в договоре строительного
подряда условиям.
Требования указанного нормативного документа ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» не выполнены в отношении объекта «Административное здание для
64
размещения 2 инспекций Управления ФНС России по г. Москве, г. Москва,
3-я Мытищинская ул., вл. 16».
3.6. Техническая готовность объектов на 1 января 2012 года составила
4,5 % 2, на 1 января 2013 года этот показатель увеличился до 9,5 %, при этом
годовой прирост уровня технической готовности объектов капитального
строительства составил 5,0 %. В I полугодии 2013 года данный показатель
составил 11,6 процента.
Таким образом, в проверяемом периоде показатель прироста уровня технической готовности объектов капитального строительства ФКУ «ОДЕЗ
ФНС России» составил 7,1 %, что является низким показателем результативности выполнения работ на средства бюджетных инвестиций.
В проверяемом периоде объем выделенных бюджетных инвестиций
превышал объем выполненных работ в 2 и более раза, что явилось одной из
причин, с одной стороны, низкого уровня технической готовности объектов капитального строительства ФКУ «ОДЕЗ ФНС России», а с другой высокого показателя объема незавершенного строительства. Подтверждением
данного вывода является проведенный анализ соотношения выделенных
средств и выполненных ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» работ. В 2012 году
этот показатель составил 49,2 % (1803,6 млн. рублей - выполнено работ,
3664,9 млн. рублей - профинансировано). В 2013 году на момент проверки
размер финансирования составил 5307,9 млн. рублей при объеме выполненных работ 1342,4 млн. рублей, или 25,3 процента.
3.7. Проверка соблюдения нормативных сроков продолжительности
строительства при формировании титульных списков строительства выявила факты включения в титульные списки на 2012-2013 годы объектов
с нарушением строительных норм, определяющих их продолжительность.
Из 18 объектов, по которым начато строительство, 10 объектов включено
с нарушением указанных строительных норм. Например, по объекту
«Спальный корпус на 300 мест ФБЛПУ «Санаторий «Радуга» ФНС России,
г. Сочи» норматив строительства согласно проекту организации строительства (далее - ПОС) данного объекта составляет 21 месяц, однако в титульных
списках на 2012-2013 годы срок строительства определен с августа 2012 года
по декабрь 2015 года, то есть 40 месяцев; по объекту «Административное
здание для размещения 2 инспекций Управления ФНС России по г. Москве, г. Москва, 3-я Мытищинская ул., вл. 16» норматив строительства согласно ПОС по данному объекту составляет 24 месяца, фактически на момент проверки строительство ведется с марта 2010 года, то есть 40 месяОтношение фактически произведенных затрат - 1167,3 млн. рублей к сметной стоимости строительства объектов - 28821,3 млн. рублей.
2
65
цев. При этом объект, запланированный к вводу в текущем году, снова
планируется к перенесу на последующие годы.
3.8. Проведенный анализ соблюдения нормативных сроков продолжительности строительства по состоянию на 1 июля 2013 года установил наличие следующих объектов, по которым нормативный срок строительства
не соблюдается: административное здание ИФНС России по Советскому
району г. Воронежа - на 5 месяцев; строительство корпуса № 1 и инженерных сетей объединенного специализированного архивного хранилища
ФНС России в Московской области - на 4 месяца; административное здание для размещения 2 инспекций Управления ФНС России по г. Москве,
г. Москва, 3-я Мытищинская ул., вл. 16 - на 12 месяцев.
В ряде случаев перенос (несоблюдение) срока окончания строительства
приводит к увеличению его стоимости.
Так, по объекту «Административное здание для размещения 2 инспекций Управления ФНС России по г. Москве, г. Москва, 3-я Мытищинская ул.,
вл. 16» проектно-сметная документация (ПСД) утверждена распоряжением
ФНС России от 29 декабря 2007 года № 248 в сумме 885,6 млн. рублей
в ценах 2007 года. В связи с переносом сроков строительства с 2008 года
на 2013 год проектно-сметная документация переутверждалась ФНС России в 2009, 2010, 2012 годах, а стоимость объекта в IV квартале 2013 года
составила 1326,3 млн. рублей, или увеличилась в 1,5 раза (распоряжение
ФНС России от 11 декабря 2012 года № 252).
Таким образом, перенос срока окончания строительства указанного объекта привел к увеличению его стоимости на 440,7 млн. рублей. В результате
цена 1 кв. м строительства увеличилась с 70,0 тыс. рублей до 105,0 тыс. рублей, или на 50 процентов.
3.9. Проверкой соблюдения законодательства при заключении и исполнении контрактов (договоров) установлено.
В целях реализации своей функции по организации подрядной деятельности ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» в 2012 году было проведено 25 процедур
торгов. Общая стоимость заключенных контрактов по результатам проведенных конкурсных процедур составила 11638,5 млн. рублей, экономия
составила 10,4 млн. рублей. В I полугодии 2013 года проведено 6 процедур
торгов, общая стоимость заключенных контрактов составила 5832,9 млн.
рублей, экономия - 14,8 млн. рублей.
Анализ результатов торгов показал, что основная доля заключенных
контрактов на выполнение работ по строительству приходится на несостоявшиеся торги. В 2012 году все 14 аукционов и 2 конкурса с суммой контрактов 11546,7 млн. рублей были заключены с единственным участником,
66
в I полугодии 2013 года - 3 аукциона с суммой 4967,7 млн. рублей, что составляет 99,2 % и 85,2 % от всего объема проведенных торгов, соответственно.
Установлено расхождение сведений, представленных в плане-графике
размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд на 2012 год и формой № 1-торги по итогам
2012 года, по количеству и сумме размещения заказов путем запросов котировок, что указывает на недостаточность соблюдения процедуры планирования при размещении заказов ФКУ «ОДЕЗ ФНС России».
В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от
5 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий» (пункт 12), но с разрешения Министерства регионального развития Российской Федерации ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» провело экспертизу
проектной документации не по месту расположения объектов капитального
строительства - Московская и Нижегородская области, а по месту расположения исполнителя работ - Республика Татарстан.
В связи с перенесением сроков окончания строительства на один календарный год (до 31 декабря 2013 года) по объекту «Строительство корпуса № 1 объединенного специализированного архивного хранилища ФНС
России в Московской области» договор поручительства в общей сумме
220,6 млн. рублей, заключенный исполнителем работ ООО «Прайдекс»
с ООО «ЭкспоТрейд» (поручителем), продлен не был.
Также не был продлен в связи с переносом сроков окончания строительства (до 31 декабря 2014 года) полис страхования гражданской ответственности от 2 марта 2010 года на страховую сумму 256,7 млн. рублей
(действовал до 6 марта 2012 года) по объекту «Административное здание
для размещения 2 инспекций Управления ФНС России по г. Москве,
г. Москва, 3-я Мытищинская ул., вл. 16».
Учреждением в 2013 году по вновь заключенным контрактам в качестве обеспечения выполнения государственного контракта были представлены и приняты в качестве обеспечения банковские гарантии в общей
сумме 422,6 млн. рублей, в которых срок банковских гарантий ограничен
(заканчивается) датой окончания действия государственного контракта
и не предусматривается его изменение в связи с переносом сроков сдачи
объектов. При этом по ряду объектов, срок введения которых 2013 год,
ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» планируется перенос сдачи на 2014 год.
Проверкой соблюдения действующего законодательства в вопросах организации размещения заказов на оказание услуг по капитальному строительству установлен ряд нарушений требований Федерального закона от 21 июля
67
2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» при проведении конкурса на выполнение
проектно-изыскательских работ по объектам ФЦОД и РЦОД № 1 в 2011 году
в конкурсной документации была применена значимость критерия «Качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг» 45 % (наличие свидетельства на негосударственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий) вместо 20 %, что является нарушением
части 6 статьи 28 Федерального закона № 94-ФЗ.
При проведении конкурса на строительство в 2010-2013 годах ряда объектов ФНС России в конкурсной документации (проект контракта) отсутствовали условия по выплате авансового платежа.
Дополнительными соглашениями в дальнейшем были предусмотрены
перечисления авансов на выполнение работ в пределах 30 % от суммы
контракта, но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных на
соответствующий финансовый год. Всего в 2012 году были заключены дополнительные соглашения к 10 контрактам на 2184,2 млн. рублей, что является нарушением пункта 5 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ.
Следует отметить, что анализ проблем нарушения Федерального закона
от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ указал на риски неустранения выявленных
нарушений в первую очередь в части несоблюдения регламентации конкурсных процедур, так как их выявление происходит уже после реализации соответствующих контрактов (разработки проектной документации,
начала строительно-монтажных работ). При этом аналогичные проблемы
уже рассматривались на заседаниях Коллегии Счетной палаты Российской
Федерации 3.
3.10. В активе сводного баланса ФНС России по состоянию на 1 января
2013 года на счете «Вложения в основные средства - недвижимое имущество
учреждения» числился остаток в сумме 8155,3 млн. рублей, который увеличился на 9 % по сравнению с данными на начало 2012 года (7457,5 млн. рублей) за счет отнесения на баланс затрат по вновь начатому строительству.
При этом на 1 января 2013 года 3,2 % от остатка средств на указанном
счете приходятся на 40 объектов незавершенного строительства в сумме
301,1 млн. рублей, по которым ФНС России не принято решение об их
дальнейшем использовании. При этом по сравнению с данными на начало
Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения представлений и устранения нарушений, выявленных Счетной палатой Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий в 20102011 годах» в ФНС России, утвержденный Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от
7 сентября 2012 года № 36К (869).
3
68
2012 года доля таких объектов (11,2 %) снизилась почти в 3 раза (59 объектов незавершенного строительства общей суммой 837,5 млн. рублей)
в результате проведенной ФНС России работы по оптимизации объектов
незавершенного строительства.
На 1 января 2012 года на счете «Вложения в основные средства - недвижимое имущество учреждения» числился по ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» остаток в сумме 5545,3 млн. рублей, на 1 января 2013 года остаток уменьшился в 1,9 раза и составил 2961,0 млн. рублей. На 1 июля 2013 года в балансе
ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» остаток средств составил 3632,4 млн. рублей, из
которых 135,1 млн. рублей приходятся на 30 объектов, по которым была
разработана в 2001-2009 годах проектно-сметная документация, которая не
может быть использована и требует корректировки в соответствии с действующим законодательством.
ФНС России ведется работа по оптимизации объектов незавершенного
строительства, направлены в территориальные органы ФНС России и организации, подведомственные ФНС России, письма о предоставлении актуальной информации об объектах незавершенного строительства до конца октября 2013 года.
3.11. По данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 1 октября 2013 года № АЧ-18/45643, полученным
в ответ на запрос от 19 сентября 2013 года № ЗИ03-02-122/03-02, по состоянию на 26 сентября 2013 года в реестре федерального имущества АСУФИ, ведение которого осуществляется на электронном носителе в соответствии с требованиями Положения об учете федерального имущества,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от
16 июля 2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального
имущества», отсутствует информация об объектах, приобретенных и законченных строительством, в том числе объектах незавершенного строительства в 2012 году и истекшем периоде 2013 года, правообладателем которых является ФНС России.
При этом в 2012 году территориальными органами ФНС России было
приобретено 4 объекта в сумме 460,3 млн. рублей и 4 объекта были закончены строительством и переданы на балансы территориальных органов ФНС
России в сумме 4437,9 млн. рублей.
Заключение на замечания заместителя руководителя Федеральной налоговой службы Д.В. Наумчева на результаты контрольного мероприятия
утверждено членом Коллегии Счетной палаты Российской Федерации
С.И. Штогриным.
69
Выводы
1. Финансирование расходов на обеспечение деятельности ФКУ «ОДЕЗ
ФНС России» в 2012 году составило 3759,7 млн. рублей, из них: на содержание Учреждения - 94,8 млн. рублей, или 2,4 %, бюджетные инвестиции
в капитальные вложения - 3664,9 млн. рублей, или 97,6 %. Финансирование в I полугодии 2013 года составило 866,8 млн. рублей, из них: на содержание ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» на 2013 год - 102,0 млн. рублей, или
11,8 %, и 764,8 млн. рублей, или 88,2 %, - на капитальные вложения. Нецелевого использования средств не выявлено, денежные средства использовались на цели, соответствующие условиям их получения. Процент исполнения бюджетной росписи за 2012 год составил 99,9 %, за I полугодие
2013 года - 39,7 процента.
2. Доведенные Федеральной налоговой службой до ФКУ «ОДЕЗ ФНС
России» лимиты бюджетных обязательств на 2013 год не были увязаны
с фактическим состоянием строительства центров обработки данных, подведомственных ФНС России, что может привести к рискам неиспользования
выделенных средств.
3. Принятое ФНС России в 2013 году решение о внесении изменений
в федеральную адресную инвестиционную программу и выделении бюджетных ассигнований в размере 10,0 млн. рублей по объекту строительства
«Административное здание ФКУ «Налог-Сервис» не соответствует порядку, установленному пунктом 21 постановления Правительства Российской
Федерации от 10 декабря 2012 года № 1272 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
4. ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» не обеспечило выполнение функций заказчика-застройщика и соблюдение требования статьи 747 Гражданского
кодекса Российской Федерации в части своевременного предоставления
земельного участка под строительство объекта «Административное здание
для размещения 2 инспекций Управления ФНС России по г. Москве,
г. Москва, 3-я Мытищинская ул., вл. 16», что не позволит закончить
строительство в 2013 году.
Стоимость строительства с 2008 года по 1 октября 2013 года увеличилась
на 440,7 млн. рублей.
5. Процент освоения бюджетных средств, направленных ФКУ «ОДЕЗ
ФНС России» на строительство объектов ФНС России, составил в 2012 году 49,2 %, за I полугодие 2013 году - 25,3 %, что соответствует показателю
прироста уровня технической готовности объектов капитального строительства ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» равному 7,1 % и свидетельствует
70
о низкой результативности их освоения и отсутствии надлежащего контроля за деятельностью ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» со стороны Минэкономразвития России и ФНС России.
6. По состоянию на 1 октября 2013 года в бухгалтерской отчетности
ФНС России и ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» числятся 40 объектов, не завершенных строительством, на сумму 301,1 млн. рублей и неиспользуемая
проектно-сметная документация, разработанная в 2001-2009 годах по
30 объектам капитального строительства, на сумму 135,1 млн. рублей. По
указанным объектам ФНС России не принято решение об их дальнейшем
использовании, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
7. Не принято решение в отношении продления сроков действия договора поручительства в сумме 220,6 млн. рублей по объекту «Строительство корпуса № 1 объединенного специализированного архивного хранилища ФНС России в Московской области» в связи с переносом сроков сдачи
объектов в эксплуатацию, а также полиса страхования гражданской ответственности на страховую сумму 256,7 млн. рублей по объекту «Административное здание для размещения 2 инспекций Управления ФНС России
по г. Москве, г. Москва, 3-я Мытищинская ул., вл. 16».
8. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации
от 5 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» проведена экспертиза проектной документации не по месту расположения объектов капитального
строительства центров обработки данных, подведомственных ФНС России
(Московская и Нижегородская области), а по месту расположения исполнителя работ (Республика Татарстан).
9. ФКУ «ОДЕЗ ФНС России» были допущены нарушения части 6 статьи 28 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» в части завышения значимости
критерия (наличие свидетельства на негосударственную экспертизу проектно-изыскательских работ) при проведении процедур торгов на право
заключения государственных контрактов по выполнению проектноизыскательских работ на объектах - центрах обработки данных, подведомственных ФНС России.
10. В нарушение Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля
71
2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества»,
в реестре федерального имущества отсутствует информация о 8 объектах
балансовой стоимостью 4898,2 млн. рублей, приобретенных или завершенных строительством в 2012 и истекшем периоде 2013 года.
Предложения
1. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Министерство экономического развития Российской Федерации и
представление Счетной палаты Российской Федерации в Федеральную налоговую службу.
2. Направить отчет и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С.И. ШТОГРИН
72
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 15 ноября 2013 года
№ 47К (938) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности системы управления социально-экономическим развитием Республики
Башкортостан в условиях совершенствования стратегического планирования и механизмов государственных закупок»:
Утвердить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия.
Направить информационное письмо и в соответствии с Соглашением о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия Президенту
Республики Башкортостан.
Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, полномочному
представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ эффективности системы управления социальноэкономическим развитием Республики Башкортостан
в условиях совершенствования стратегического планирования
и механизмов государственных закупок»
Основание для проведения мероприятия: пункт 2.5.2.1 Плана работы
Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год.
Предмет мероприятия
Нормативно-правовое регулирование и деятельность государственных органов исполнительной власти Республики Башкортостан в сфере управления
процессами стратегирования, программирования и бюджетирования процессов
социально-экономического развития на региональном уровне в соответствии
с действующими и разрабатываемыми нормативными правовыми актами на
федеральном уровне.
Цели мероприятия
1. Анализ действующей системы управления социально-экономическим
развитием Республики Башкортостан.
2. Анализ сбалансированности и комплексности системы управления социально-экономическим развитием Республики Башкортостан.
Объекты мероприятия
Правительство Республики Башкортостан (г. Уфа); Министерство регионального развития Российской Федерации (г. Москва) (по запросам); Министерство экономического развития Российской Федерации (г. Москва)
(по запросам); Министерство финансов Российской Федерации (г. Москва)
(по запросам).
73
Исследуемый период: 2012 год и истекший период 2013 года (при необходимости по отдельным вопросам - с 2007 года).
Сроки проведения мероприятия: с апреля по октябрь 2013 года.
Цель 1. Анализ действующей системы управления
социально-экономическим развитием Республики Башкортостан
1.1. Анализ институционального обеспечения и архитектуры
управления социально-экономическим развитием
Целевые параметры и приоритеты социально-экономического развития
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в настоящее время осуществляется на основе перечня показателей, утвержденного Указом Президента Российской
Федерации от 21 августа 2012 года № 1199.
Оценка создания благоприятных условий ведения предпринимательской
деятельности осуществляется на основании Указа Президента Российской
Федерации от 10 сентября 2012 года № 1276.
В целях выполнения поручений и достижения целевых показателей, содержащихся в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№№ 596-606, от 21 августа 2012 года № 1199 и от 10 сентября 2012 года
№ 1276, издано распоряжение Президента Республики Башкортостан от
19 февраля 2013 года № РП-43.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 165-р утверждена Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года (далее - Стратегия
ПФО до 2020 года), в соответствии с которой одним из важнейших конкурентных преимуществ Республики Башкортостан определен человеческий
капитал.
Следует отметить, что по индексу развития человеческого капитала Республика Башкортостан наряду с Республикой Татарстан и Самарской областью входит в десятку регионов-лидеров в Российской Федерации.
В соответствии со Стратегией ПФО до 2020 года основными стратегическими приоритетами социально-экономического развития Республики Башкортостан являются: инновационное развитие нефтепереработки, химического
и нефтехимических производств, машиностроения и металлообработки, цветной металлургии, совершенствование агропромышленного и строительного
комплексов и транспортной инфраструктуры.
Для достижения целей устойчивого функционирования и развития хозяйственного комплекса Республики Башкортостан, обеспечивающего повыше74
ние качества жизни населения до уровня наиболее развитых стран, а также
позиционирования Башкортостана как опорного региона России была одобрена Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года (далее - Стратегия РБ до 2020 года). Стратегия РБ до
2020 года, утвержденная постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 сентября 2009 года № 370, была разработана с учетом принятия
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция 2020). Впоследствии
Стратегия РБ до 2020 года не актуализировалась.
Анализ Стратегии РБ до 2020 года показывает ряд существенных недостатков, в том числе связанных с неполнотой учета в ней положений стратегических документов федерального уровня и последствий финансовоэкономического кризиса 2008-2009 годов.
Количество целевых ориентиров, отражающих векторы развития экономики и социальной сферы, в Стратегии РБ до 2020 года крайне незначительно
(в том числе отсутствует большинство важнейших показателей, содержащихся в Концепции 2020).
Следует отметить несогласованность в сроках и целевых макроэкономических индикаторах реализации Концепции 2020 и Стратегии РБ до 2020 года.
Так, Концепцией 2020 определены 2 этапа ее реализации: 2007-2012 годы
и 2012-2020 годы, для каждого из которых приведены целевые макроэкономические индикаторы, позволяющие осуществлять поэтапный мониторинг
достижения поставленных целей и решения задач. В то же время Стратегия РБ
до 2020 года определяет 3 этапа ее реализации: 2006-2010 годы, 2011-2015 годы
и 2016-2020 годы, при этом целевые индикаторы для каждого этапа в документе отсутствуют.
С целью обеспечения сбалансированности территориального и отраслевого
развития Республики Башкортостан представляется целесообразным провести
корректировку нормативно-правовой базы Республики Башкортостан, регулирующей вопросы стратегического планирования, по результатам принятия федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации.
Разработка государственных прогнозов, концепций, стратегий социальноэкономического развития Республики Башкортостан и программ в области
решения задач социально-экономического развития определена Законом Республики Башкортостан от 17 ноября 1995 года № 13-з «О государственном
прогнозировании социально-экономического развития Республики Башкортостан». Данным Законом установлено, что прогнозы социально-экономического
развития разрабатываются на долгосрочную (каждые 6 лет на 12 и более лет),
среднесрочную (на период от 3 до 6 лет и ежегодно корректируются) и краткосрочную перспективу (ежегодно) в целом по Республике Башкортостан,
75
в разрезе отдельных видов экономической деятельности и социальной сферы,
а также по муниципальным образованиям Республики Башкортостан.
Прогноз социально-экономического развития Республики Башкортостан
на 2012 год и на период до 2014 года утвержден постановлением Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан от 30 ноября 2011 года № ГС-2058, на 2013 год и на период до 2015 года - постановлением от
29 ноября 2012 года № ГС-2671.
В соответствии с Законом Республики Башкортостан от 11 июля 2006 года № 341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике
Башкортостан» документом территориального планирования Республики
Башкортостан является схема территориального планирования, содержащая
положение о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов республиканского значения.
По состоянию на 1 июля 2013 года в Республике разработаны:
- схемы территориального планирования 54 муниципальных районов
(100 % потребности), из них 33 схемы утверждены, 21 схема находится на согласовании;
- генеральные планы 20 городских округов и городских поселений
(100 % потребности);
- генеральные планы 288 сельских поселений (57 % потребности).
Структура документов стратегического планирования Республики Башкортостан приведена на схеме:
Документы планирования
Документы контроля
Стратегия социально-экономического развития
Республики Башкортостан до 2020 года
Прогноз социально-экономического развития
Республики Башкортостан
цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи
социально-экономического развития Республики Башкортостан
в долгосрочной перспективе
система научно-обоснованных
представлений о направлениях и результатах
социально-экономического развития
Республики Башкортостан
на среднесрочный период
Стратегия отдельных отраслей
реального сектора экономики
координация развития
приоритетных направлений
экономической деятельности
в Республике Башкортостан
с учетом стратегий развития
ключевых субъектов,
функционирующих в рамках
данных направлений
Стратегия территориального
развития Республики
Башкортостан
цели, приоритеты социальноэкономического развития
муниципальных образований
Республики Башкортостан с учетом
потенциала каждой территории
Система сбалансированности
показателей эффективности
деятельности
цели и задачи в области развития Республики
Башкортостан в текущем году в системе
ключевых индикаторов
Послание Президента Республики
Башкортостан Государственному Собранию
цели, приоритеты социально-экономического развития
Республики Башкортостан в текущем году
стратегический блок
Государственные программы
цели, приоритеты социальноэкономического развития Республики
Башкортостан в текущем году
Комплексные программы социальноэкономического развития
муниципальных районов
цели, приоритеты социально-экономического
развития муниципальных образований
технический блок
76
Система мониторинга
эффективности органов
власти и органов
местного самоуправления
Система мониторинга
мероприятий органов
власти и органов местного
самоуправления
сбалансированный по
содержанию, срокам
выполнения и ресурсам
комплекс мероприятий,
направленный на наиболее
эффективное решение задач
социально-экономического
развития
система контроля плана
мероприятий и оценки их
влияния на ключевые
показатели эффективности
деятельности органов
исполнительной власти
и органов местного
самоуправления
1.2. Анализ эффективности технологий управления,
их влияния на уровень социально-экономического развития
Основные результаты социально-экономического развития
Республики Башкортостан
В соответствии с результатами оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществленной в соответствии с действующей методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года
№ 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от
21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Республика
Башкортостан заняла 64-е место, в том числе по уровню социальноэкономического развития - 16-е место. В то же время по динамике развития
Республика Башкортостан занимает 80-е место среди субъектов Российской
Федерации.
Данное положение Республики Башкортостан обусловлено, в том числе,
относительно низкими значениями индексов средних темпов роста показателей эффективности, характеризующих качество жизни:
- по показателю «Ожидаемая продолжительность жизни при рождении»
значение средних темпов составило 100,1 % (81-е место);
- по показателю «Смертность населения (без показателя смертности от
внешних причин)» - 100,4 % (80-е место);
- по показателю «Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на душу населения» 110,4 % (77-е место);
- по показателю «Доля выпускников государственных (муниципальных)
общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений» - 78,4 % (74-е место).
Из 12 показателей, используемых для оценки эффективности, по 5 показателям значения индексов средних темпов роста имели значения, по которым
регион входит в двадцатку регионов с наихудшими результатами. Вместе
с тем следует отметить, что при подведении итогов 2012 года по 8 из 12 показателей использовались предварительные данные оценки эффективности 1.
В то же время следует отметить, что в посткризисный период с 2010 по
2012 год Республика Башкортостан демонстрировала достаточно устойчивую динамику социально-экономического развития.
Справочно. По итогам 2010 года Республика Башкортостан заняла 14-е место (по уровню социальноэкономического развития - 13-е место, по динамике - 17-е место), в 2011 году - 27-е место (по уровню социально-экономического развития - 25-е место, по динамике - 37-е место).
1
77
Результаты социально-экономического развития Республики Башкортостан за 2010-2012 годы в соответствии с распоряжением Правительства
Российской Федерации от 15 июня 2009 года № 806-р «Об организации
и проведении мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации»
приведены в таблице:
Сводный индекс социально-экономического развития
в том числе:
реальный сектор экономики
инвестиционная привлекательность
доходы и занятость населения
бюджетная система
2010 г.
63
2011 г.
34
2012 г.
36
47
32
51
75
30
37
43
51
40
24
42
45
Валовой региональный продукт за период 2010-2012 годов увеличился
с 759203,3 млн. рублей в 2010 году до 1065294,9 млн. рублей в 2012 году,
его прирост (по оценке) составил порядка 5,0 %. В целом за этот период
отмечалась положительная динамика индекса физического объема ВРП
Республики Башкортостан, за исключением кризисного 2009 года, когда
значение индекса составило 99 %. Так, 2010 год - 105,2 %, 2011 год 108,2 %, 2012 год - 105 процентов.
Объем ВРП на душу населения в Республике Башкортостан в 2011 году
составил 234 тыс. рублей, что на 26,1 % ниже среднероссийского значения 316,6 тыс. рублей. В 2012 году ВРП на душу населения по сравнению
с 2011 годом увеличился на 12 % и составил 262,2 тыс. рублей.
Доля ВРП Республики Башкортостан в общей сумме ВРП субъектов Российской Федерации в 2012 году составила 2 процента.
В 2012 году в Республике Башкортостан наблюдался рост промышленного производства, превышающий среднероссийский. Индекс промышленного
производства Республики Башкортостан составил 105,7 % (по Российской Федерации - 102,6 %). По сравнению с 2011 годом в Республике Башкортостан
наблюдается снижение роста промышленного производства на 3,9 % (по Российской Федерации - на 2,1 %). Индекс промышленного производства в процентах к соответствующему периоду прошлого года приведен на диаграмме:
108,2
120
100
90,7
113,3
114
104,7
98,3
92,6
108,7
109,6
102,6 104,1
80
60
40
20
0
2009 г.
Российская Федерация
2010 г.
2011 г.
Приволжский федеральный округ
78
2012 г.
Республика Башкортостан
105,7
В 2010-2012 годах объемы промышленного производства в Республике
Башкортостан выросли на 31,8 %, что значительно выше среднероссийского
значения (16,2 %), в том числе обрабатывающие производства - на 36,4 %
(по Российской Федерации - на 23,9 %). Основной вклад в обеспечение роста
промышленного производства в 2012 году внесли предприятия обрабатывающих производств (индекс - 107,0 %). Доля отгруженной инновационной
продукции в общем объеме отгруженной продукции обрабатывающих производств увеличилась с 5,5 % в 2010 году до 7,0 % в 2011 году и 7,5 %
в 2012 году.
В структуре производства валовой добавленной стоимости в Республике
Башкортостан наибольшими являются доли обрабатывающих производств
(28,9 %) и оптовой и розничной торговли (15,0 %). Также ощутимый вклад
в ВРП региона вносят добыча полезных ископаемых (9,3 %), транспорт
и связь (8,0 %), сельское и лесное хозяйство (7,6 %). Валовой региональный
продукт, по оценке Министерства экономического развития Республики
Башкортостан, в 2012 году увеличился на 5,0 %, что выше среднероссийского уровня (3,4 процента).
Темпы роста инвестиций в основной капитал в 2012 году по отношению
к 2011 году в регионе были выше, чем по Российской Федерации (108 %
и 106,6 %, соответственно). Увеличение роста инвестиций в основной капитал в 2012 году по отношению к уровню 2011 года в Республике Башкортостан составило 2,5 %, в то же время по Российской Федерации наблюдается
снижение показателя на 2,8 %. Индексы физического объема инвестиций
в основной капитал (в сопоставимых ценах) за 2009-2012 годы приведены на
диаграмме:
120
100
106,3 108,8
86,5
83,5
80
110,8 107,5
105,5
98,8
106,6 107,8 108
73,2
60
40
20
0
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство» за
2012 год, составил 136,6 млрд. рублей.
В 2012 году в регионе введено в действие жилых домов общей площадью
2317,8 тыс. кв. м, что на 5,2 % выше среднероссийского уровня и на 9,9 %
больше объема ввода жилья за 2011 год. Строительство жилых домов с начала года в процентах к соответствующему периоду прошлого года за период
2009-2012 годов приведено на диаграмме:
79
120
100
93,4
100
93,8
97,5 97,7
106,6 109,3 105,1
104,7
104
109,9
85,2
80
60
40
20
0
2009 г.
Российская Федерация
2010 г.
2011 г.
Приволжский федеральный округ
2012 г.
Республика Башкортостан
Ввод жилья на душу населения в Республике Башкортостан в 2012 году
был выше среднероссийского значения на 25,5 % и составил 0,571 кв. м на
душу населения (по Российской Федерации - 0,455 кв. метра).
Объем валовой продукции сельского хозяйства в условиях засухи в 2012 году составил 101,1 млрд. рублей, или 85,2 % в сопоставимой оценке к уровню
2011 года, в том числе: в растениеводстве - 36,3 млрд. рублей, или 67,7 %,
в животноводстве - 64,8 млрд. рублей, или 100,2 процента.
Внешнеторговый оборот за 2012 год составил 13804,2 млн. долл. США,
в том числе экспорт составил 12414,6 млн. долл. США. Товарная структура
экспорта за 2012 год выглядит следующим образом: минеральные продукты 84,4 %; продукция химической промышленности - 7,2 %; машины, оборудование и транспортные средства - 4,5 %; прочие товары - 3,9 процента.
Следует отметить положительную динамику розничного товарооборота,
его рост в 2012 году по отношению к уровню предыдущего года составил
5,1 % (633,9 млрд. рублей).
Индекс потребительских цен на товары и услуги за 2012 год отмечен на
уровне 106,2 процента.
Оборот организаций по всем видам экономической деятельности в 2012 году
составил 2,5 трлн. рублей и увеличился по отношению к уровню 2011 года
на 7,2 % (в действующих ценах).
Крупными и средними предприятиями Республики Башкортостан за
2012 год получена сальдированная прибыль в сумме 121,3 млрд. рублей, и ее
рост по отношению к предыдущему году составил 14,6 процента.
Следует отметить, что Республика Башкортостан занимала лидирующую
позицию среди субъектов Российской Федерации по количеству прибыльных предприятий (доля - 83,2 процента).
В 2012 году рост реальных денежных доходов населения Республики
Башкортостан по отношению к 2011 году составил 7,1 %. Динамика роста
реальных денежных доходов с начала года в процентах к предыдущему году за 2009-2012 годы представлена на диаграмме:
80
108
105,4
106
104
102
101,8
107
105,9
105
102,7
101,6
107,1
101,2
101
99,9
100
99,7
98
96
2009 г.
2010 г.
Российская Федерация
2011 г.
Приволжский федеральный округ
2012 г.
Республика Башкортостан
По среднедушевым денежным доходам Республика Башкортостан стабильно занимает 4-е место среди субъектов Российской Федерации, входящих
в ПФО, уступая Самарской области, Пермскому краю и Республике Татарстан. Среднедушевые денежные доходы по субъектам ПФО в 2012 году показаны на диаграмме:
12362
Республика Марий Эл
12912,2
Республика Мордовия
13470,9
Чувашская Республика
13948,9
Саратовская область
15843,4
Пензенская область
16163,1
Удмуртская Республика
Оренбургская область
16391,6
Ульяновская область
16416,3
16694,5
Кировская область
Нижегородская область
21371,7
Республика Башкортостан
21387,6
22905,9
Пермский край
23619,4
Республика Татарстан
Самарская область
24579,7
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
руб./мес.
Среднедушевые денежные доходы населения в 2012 году составили 21,4 тыс.
рублей и выросли по отношению к уровню 2011 года на 12,4 % в номинальном выражении и на 6,7 % в реальном.
По данным за январь-апрель 2013 года средняя заработная плата педагогических работников общего образования составила 23963 рубля.
В 2013 году планируется довести уровень заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до уровня сред81
ней заработной платы педагогических работников в сфере общего образования. Заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений за январь-апрель 2013 года составила 16469 рублей, что
составляет 88 % плановых значений.
В соответствии с действующей республиканской целевой программой по
развитию сети дошкольных образовательных учреждений в 2012 году в Республике создано более 14 тыс. новых мест в детских садах. В 2013 году планируется ввести 11 тыс. мест.
Кроме того, в районах и городах, где проблема нехватки мест в детских
садах стоит наиболее остро, малообеспеченным многодетным семьям, не посещающим детские сады, выплачивается ежемесячное пособие в размере до
3 тыс. рублей. Поставлена задача к 2015 году полностью решить проблему
обеспеченности местами в дошкольных учреждениях.
Необходимо отметить, что ежегодные темпы роста зарплаты медицинских
работников выше, чем в среднем по России (на 5-20 % в зависимости от категории персонала). Так, средняя заработная плата врачебного персонала по учреждениям здравоохранения на 1 мая 2013 года составила 34045 рублей.
В Республике Башкортостан сформирован прогноз потребности по профессиональному составу врачей на период до 2018 года.
Осуществляются выплаты медработникам в возрасте до 35 лет, прибывшим
после окончания вуза на работу в село. Так, в 2012 году трудоустроено
610 молодых врачей, они получили «подъемные» в размере 1 млн. рублей из
федерального бюджета. С 2013 года специалистам, прибывшим на работу
в сельскую местность, из республиканского бюджета будет дополнительно
выделяться по 100 тыс. рублей.
Налажен механизм предоставления многодетным семьям земельных
участков под жилищное строительство. В настоящее время своим правом
воспользовалось 8,5 тыс. семей, что составляет более половины общего
числа поставленных на учет.
В Республике Башкортостан назначена ежемесячная денежная выплата
многодетным малоимущим семьям при рождении третьего и последующего
ребенка в размере 3 тыс. рублей. На осуществление указанных выплат в бюджете Республики Башкортостан на 2013 год предусмотрено более 250 млн.
рублей. При усыновлении (удочерении) ребенка выплачивается единовременное денежное пособие в размере материнского капитала (в текущем году
409 тыс. рублей). С 2013 года при усыновлении ребенка-инвалида размер пособия увеличивается до 509 тыс. рублей.
Уровень безработицы на 1 января 2013 года (в процентах к общей численности экономически активного населения) снизился по отношению к уровню
2012 года с 7,7 % (показатель 2011 года) до 6,1 % и составил в 2012 году
26,5 тыс. человек. Численность зарегистрированных безработных в 2009 году
82
составила 43,9 тыс. человек, в 2010 году - 39,6 тыс. человек, в 2011 году 29,8 тыс. человек, в 2012 году - 26,5 тыс. человек.
Число родившихся в 2012 году составило 58997 человек, что на 3047 человек больше, чем в 2011 году. Смертность снизилась с 54404 человек до
53380 человек.
Государственное регулирование тарифов в Республике Башкортостан
осуществлялось и осуществляется в соответствии с нормами действующего
законодательства в области тарифообразования, предельными уровнями
и индексами роста тарифов, установленными для Республики на федеральном уровне, Прогнозом социально-экономического развития Российской
Федерации, а также с учетом требований федерального законодательства
о ликвидации перекрестного субсидирования.
С целью недопущения роста платы граждан за коммунальные услуги
с 1 июля 2013 года более чем на 6 % в среднегодовом исчислении постановлением Правительства Республики Башкортостан от 15 июля 2013 года
№ 311 утвержден Временный порядок предоставления в 2013 году из бюджета Республики Башкортостан субсидий бюджетам муниципальных районов
и городских округов Республики Башкортостан для компенсации платежей
граждан за коммунальные услуги в связи с необходимостью соблюдения ограничений роста совокупной платы за коммунальные услуги.
Субсидии предоставляются при росте совокупного платежа граждан за
коммунальные услуги с 1 июля 2013 года (холодное водоснабжение, горячее
водоснабжение, теплоснабжение, водоотведение, электрическая энергия, газ)
при сопоставимых условиях сверх 12 % (при преобладании в структуре совокупного платежа населения платы за услуги электроснабжения и газоснабжения - 15 %) по сравнению с уровнем платежа по состоянию на декабрь
2012 года.
По объему инвестиций в основной капитал Республика занимает 14-е место среди субъектов Российской Федерации и 3-е место в ПФО. Объем вложений в январе-марте 2013 года составил 32,9 млрд. рублей, это на 18,9 %
больше, чем в аналогичном периоде 2012 года. Объем инвестиций в основной капитал (без субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами) в регионе
увеличился с 85465,6 млн. рублей в 2010 году до 134191,9 млн. рублей
в 2012 году с ростом в 2012 году по отношению к 2010 году на 57 %, по отношению к 2011 году - на 29,3 процента.
Структура инвестиций по источникам финансирования (без субъектов
малого предпринимательства и параметров неформальной деятельности)
в 2012 году:
- бюджетные средства - 19840,3 млн. рублей, рост в 2012 году на 10,4 %
к уровню 2011 года (18966,8 млн. рублей), удельный вес бюджетного финан83
сирования в основной капитал уменьшился с 18,3 % в 2011 году до 14,8 %
в 2012 году, при этом объем инвестиций за счет средств федерального бюджета вырос на 32,8 % с 5760,9 млн. рублей в 2011 году до 7652,5 млн. рублей
в 2012 году, за счет средств республиканского и местного бюджетов уменьшился на 8,4 % с 13205,9 млн. рублей в 2011 году до 12187,8 млн. рублей в 2012 году;
- внебюджетные средства - 114351,6 млн. рублей, рост на 35,5 % к уровню
2011 года (84404,6 млн. рублей), удельный вес внебюджетного финансирования вырос с 81,7 % в 2011 году до 85,2 % в 2012 году.
По видам экономической деятельности наибольший объем инвестиций
в 2012 году (без субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами) пришелся на обрабатывающие производства - 43811,3 млн. рублей (32,6 %) и транспорт и связь
(17,7 %), далее по объему инвестиций следуют добыча полезных ископаемых
(12,2 %), производство и распределение электроэнергии, газа и воды - 5,2 %,
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство - 4,5 %, строительство 1,3 процента.
За 2012 год приток иностранных инвестиций удвоился и достиг 596,5 млн.
долл. США, из них 91,8 % приходится на обрабатывающие производства.
На регион приходится 8,6 % поступлений от иностранных инвесторов (5-е место в ПФО) и 0,4 % общероссийского объема (28-е место среди субъектов Российской Федерации). По итогам января-марта 2013 года он составил 140 млн.
долл. США - в 3,5 раза больше, чем за тот же период прошлого года. Это составляет 11 % поступивших в экономику округа иностранных инвестиций за
этот период (2-е место по ПФО) и 0,2 % общероссийского объема иностранных
инвестиций в I квартале 2013 года (24-е место по Российской Федерации).
Перечень приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан (далее - Перечень) формируется в соответствии с утвержденным порядком
согласно постановлению Правительства Республики Башкортостан от
19 августа 2011 года № 292 «О порядке рассмотрения и поддержки приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан» (далее - Порядок).
В соответствии с Порядком в случае соответствия инвестиционного проекта перспективным направлениям инвестиционной деятельности Республики
Башкортостан и требованиям, устанавливаемым к приоритетным инвестиционным проектам Республики Башкортостан, Правительственной комиссией по
рассмотрению и поддержке приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан принимается решение о составе и объеме мер государственной поддержки, предоставляемых при реализации приоритетных
инвестиционных проектов Республики Башкортостан, и включении приоритетного инвестиционного проекта в Перечень.
84
Сравнительная характеристика приоритетных инвестиционных проектов
Республики Башкортостан по состоянию на 1 января 2012 года и 1 января
2013 года представлена в таблице:
2012 г.
46
33482
311035,7
Количество проектов
Новые рабочие места
Объем инвестиций, млн. руб.
(на начало года)
2013 г.
47
39309
384107,7
Более половины (40 проектов) приоритетных инвестиционных проектов
реализуются в сфере промышленного производства, где сосредоточено 72 %
общего объема инвестиций и создается треть новых рабочих мест.
В сельском хозяйстве реализуются 14 приоритетных проектов, сосредоточено 15 % инвестиций и будет создано каждое 8-е рабочее место.
Цель 2. Анализ сбалансированности и комплексности
системы управления социально-экономическим развитием
Республики Башкортостан
2.1. Анализ приоритетов краткосрочной и среднесрочной
бюджетной политики и практики государственного программирования
расходов на социально-экономическое развитие
Республики Башкортостан
Республиканским органом исполнительной власти, обеспечивающим
проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики на территории Республики Башкортостан, координирующим деятельность в этой
сфере иных республиканских органов исполнительной власти, является Министерство финансов Республики Башкортостан. Положение о Министерстве
утверждено постановлением Правительства Республики Башкортостан от
29 декабря 2012 года № 488, в редакции постановления Правительства Республики Башкортостан от 14 марта 2013 года № 88.
Важным новым этапом в реформировании общественных финансов стала
реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в Республике Башкортостан до
2012 года, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 6 июня 2010 года № 466.
Указанная Программа продлена на 2013 год.
В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных
расходов (развития результативного бюджетирования) в Республике Башкортостан до 2012 года в 2012 году был сформирован и принят первый
трехлетний бюджет Республики Башкортостан на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов.
С 2010 года в Республике Башкортостан внедряются элементы программного бюджета, в частности, формируется и в составе материалов пред85
ставляется в Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан
одновременно с проектом закона о бюджете аналитическое распределение
расходов бюджета по целевым программам.
В соответствии с разъяснениями Министерства финансов Российской
Федерации (письмо от 5 июля 2013 года № 02-16-03/26124) пунктом 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность выбора формата утверждения бюджета субъекта Российской Федерации
в традиционной (функциональной) структуре либо в программном формате на
основе государственных программ субъектов Российской Федерации.
Президент Российской Федерации в своем выступлении на заседании Государственного совета 4 октября 2013 года отметил, что региональные власти
получили право формировать свои бюджеты в 2014 году по программному
принципу, и рекомендовал активно пользоваться данной возможностью, отрабатывать новые, более открытые и эффективные подходы к бюджетному процессу.
В соответствии с Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Республики Башкортостан на 2014 год и на плановый период 2015
и 2016 годов одним из приоритетных направлений бюджетной и налоговой
стратегии является формирование бюджета по программному принципу,
переход к применению государственных программ в качестве ключевого
механизма, с помощью которого увязывается стратегическое и бюджетное
планирование.
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 19 августа
2013 года № 1033-р был утвержден перечень государственных программ
Республики Башкортостан, в который вошло 29 программ с наименованиями,
идентичными наименованиям долгосрочных целевых программ 2 (далее ДЦП), за исключением ДЦП «Государственная регистрация актов гражданского состояния в Республике Башкортостан на 2013-2018 годы». Дополнительно в перечень государственных программ Республики Башкортостан
включена государственная программа (далее - ГП) «Обеспечение общественной безопасности в Республике Башкортостан на 2015-2020 годы».
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 6 сентября
2013 года № 1117-р одобрены основные характеристики проекта бюджета
Республики Башкортостан на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и проект перечня государственных программ Республики Башкортостан,
предусмотренных к финансированию из бюджета Республики Башкортостан на
2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов с учетом того, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2014 года
не вправе осуществлять реализацию долгосрочных целевых программ, независимо от даты их утверждения с учетом исключения Федеральным законом от
Распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 21 июня 2012 года № 787-р, документ утратил силу
в связи с изданием распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 19 августа 2013 года № 1033-р.
2
86
7 мая 2013 года № 104-ФЗ из Бюджетного кодекса Российской Федерации
понятия «долгосрочная целевая программа», а равно и правовых оснований
формирования и реализации ДЦП (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 17 июня 2013 года № 02-16-03/22554).
В перечне государственных программ Республики Башкортостан сохранилась структура ранее действовавших ДЦП по направлениям (экономика - 11,
социальная сфера - 9, инфраструктурное развитие - 6, государственное
строительство - 3).
В то же время структура перечня государственных программ Республики
Башкортостан отличается от структуры перечня государственных программ
Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950-р, который включает
5 направлений: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие» и «Эффективное государство».
В соответствии с пунктом 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок принятия решений о разработке государственных программ
субъекта Российской Федерации, формирования и реализации указанных программ устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Агентству по территориальному развитию Республики Башкортостан
в срок до 1 ноября 2013 года было поручено представить в Правительство Республики Башкортостан на утверждение порядок разработки, реализации и
оценки эффективности государственных программ Республики Башкортостан.
До момента утверждения данного порядка ответственными исполнителями государственных программ при их разработке и реализации применяются положения Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ
Республики Башкортостан, их формирования и реализации, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 декабря 2010 года
№ 517, и Порядка проведения оценки реализации долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 ноября 2009 года № 433.
При этом республиканским органам исполнительной власти, являющимся ответственными исполнителями государственных программ Республики
Башкортостан, было поручено до 5 сентября 2013 года разработать и представить на утверждение нормативные правовые акты Республики Башкортостан о преобразовании утвержденных долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан в государственные программы Республики
Башкортостан, а также в срок до 1 сентября 2013 года внести изменения в проекты долгосрочных целевых программ, разработанные и представленные
в Правительство Республики Башкортостан в июне-июле 2013 года, в части их
преобразования в государственные программы Республики Башкортостан.
87
Результаты проведенного анализа показывают, что в настоящее время
процесс формирования государственных программ Республики Башкортостан
идет в отсутствие достаточной нормативно-правовой базы, что не способствует полноценному и качественному переходу к формированию и исполнению
бюджета Республики Башкортостан на основе государственных программ
Республики Башкортостан 3.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 ноября
2009 года № 433 (в ред. от 20 июня 2013 года № 265) утвержден Порядок
проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан.
В соответствии с Порядком программы оцениваются на предмет их результативности, социальной значимости и бюджетной эффективности. Итоги
оценки эффективности реализации программ служат основанием для обоснования их финансирования, сокращения финансирования, досрочного прекращения реализации.
Министерством экономического развития Республики Башкортостан была проведена комплексная оценка эффективности республиканских целевых
программ по итогам 2011 года. Были проанализированы 23 программы и выставлены следующие оценки: высокая эффективность - 16 программ; умеренная эффективность - 7 программ.
В то же время следует отметить, что особенностью принятых долгосрочных целевых программ является то, что они, как правило, предусматривают
собственные методики оценки эффективности их реализации, которые зачастую отличаются друг от друга, в силу чего возникает затруднение в сравнительной оценке уровня эффективности их реализации.
В проектах ДЦП, разработанных в I полугодии 2013 года, предусматривалась оценка эффективности реализации ДЦП в соответствии с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 ноября 2009 года
№ 433 «О порядке проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан».
Оценка эффективности долгосрочных целевых программ по итогам их
реализации в 2012 году в полном объеме не проводилась. В пилотном режиме Агентством по территориальному развитию Республики Башкортостан
был проведен расчет оценки эффективности реализации ДЦП «Социальная
поддержка граждан в Республике Башкортостан» на 2012-2017 годы, по итогам которого (и представления соответствующей информации министерствуразработчику) будет принято решение о дальнейшей оценке.
В соответствии с пунктом 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем бюджетных ассигнований на реализацию государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением)
о бюджете. Указанные программы должны быть приведены в соответствие с законом (решением) о бюджете
в двухмесячный срок со дня вступления его в силу (разъяснение Министерства финансов Российской Федерации письмом от 12 сентября 2013 года № 02-16-03/37757).
3
88
На заседании Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан 28 мая 2013 года был представлен доклад заместителя Премьерминистра Республики Башкортостан о ходе реализации республиканских целевых программ в 2012 году (доклад Правительства Республики Башкортостан
представляется в соответствии со статьей 11 Закона Республики Башкортостан «О республиканских целевых программах»).
Анализ результативности проводимых программных мероприятий показывает, что большинство фактических значений целевых показателей программ соответствует плановым значениям.
В Республике Башкортостан реализуется принцип зонального управления
территориями, или так называемого «субрегионального подхода» к стратегическому развитию. В настоящее время разработаны и приняты 2 программы развития субрегионов Республики Башкортостан (из 11 территориальных
субрегиональных образований).
Программы социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан на 2011-2015 годы утверждены в 2010 году решениями советов муниципальных образований.
В 2012 году реализация программ социально-экономического развития осуществлялась во всех муниципальных образованиях Республики: в 54 муниципальных районах и в 8 городских округах.
Следует отметить, что до настоящего времени в Республике Башкортостан
не выстроена четкая система целевых программ, сформированная с учетом
сбалансированности стратегических целей, задач и индикаторов, определенных Стратегией РБ до 2020 года и иными стратегическими документами.
Структура программных документов социально-экономического развития в территориальном разрезе приведена на схеме:
Уровень Республики Башкортостан
Стратегия социально-экономического развития
Республики Башкортостан до 2020 года
Уровень регионов
Среднесрочная комплексная
программа экономического
развития Зауралья
Республики Башкортостан
на 2011-2015 годы
Среднесрочная комплексная
программа экономического развития
северо-восточных районов
Республики Башкортостан
на 2011-2015 годы
Предполагаемые
к разработке
программы трех
субрегионов
Уровень муниципальных образований
Программы социальноэкономического развития
54 муниципальных районов
Программы социальноэкономического развития
8 городских округов
89
Программы социальноэкономического развития
ЗАТО «Межгорье»
Анализ разработки, согласования и реализации целевых программ (в том
числе долгосрочных) в Республике Башкортостан выявил ряд проблем, которые снижают эффективность их реализации, а именно:
- недостаточная проработка проектов целевых программ субъектами планирования;
- несоблюдение законодательно установленных сроков разработки целевых программ;
- сильная дифференциация целевых программ по сферам экономики;
- недостаточное финансирование мероприятий целевых программ.
Основными факторами снижения результативности программ являются:
- слабая корреляция с утвержденными концепциями и стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан на плановый период;
- недостаточная проработка проектов программ субъектами планирования;
- отсутствие вариантов решения целевых задач с учетом ограниченности
ресурсов в первую очередь финансовых;
- отсутствие в ряде программ четких критериев и индикаторов оценки их
достижения;
- превышение объемов финансовых средств, требуемых на реализацию
программных мероприятий среднесрочного финансового плана Республики
Башкортостан на 2012-2014 годы.
Следует отметить, что отсутствие сбалансированности при разработке
и реализации среднесрочных программ на основе субрегионального подхода
в условиях несовершенства стратегического планирования развития Республики существенно снижает уровень их управленческой значимости и влечет риск
необъективной оценки эффективности использования средств регионального
бюджета.
В части реализации федеральных целевых программ в Республике Башкортостан необходимо отметить следующее.
Порядок реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы на территории Республики Башкортостан
утвержден постановлением Правительства Республики Башкортостан от
2 февраля 2006 года № 22 (в ред. постановлений Правительства Республики
Башкортостан от 12 февраля 2008 года № 24, от 8 октября 2008 года № 345, от
30 декабря 2011 года № 536) «Об обеспечении участия Республики Башкортостан в реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной
инвестиционной программы».
В 2010 году Республика Башкортостан участвовала в реализации 20 федеральных целевых программ и 1 государственной программы, в 2011 году в реализации 17 ФЦП и 3 ГП, в 2012 году - в реализации 20 ФЦП и 4 ГП,
в 2013 году предусмотрено участие Республики в 13 ФЦП и 3 ГП.
90
В 2012 году на выполнение мероприятий и строительство объектов Республики Башкортостан, включенных в ФЦП и ГП, поступило из всех источников финансирования 11784,7 млн. рублей, что выше уровня финансирования этих программ в предыдущем году на 9 % и на 27,6 % больше, чем
в 2010 году. Из федерального бюджета ассигнования в 2012 году составили
10030,5 млн. рублей (85,1 % всех средств), что на 11,1 % больше, чем
в 2011 году, и на 25,2 % больше уровня 2010 года. Из республиканского
бюджета в 2012 году было выделено 906,7 млн. рублей (7,7 % всех средств),
что ниже уровня финансирования из этого источника в предыдущем году на
31,8 % и на 41,9 % выше финансирования из этого источника в 2010 году,
из местных бюджетов поступило 89,7 млн. рублей, что в 3,6 раза превышает
уровень 2011 года, в 2010 году финансирование из местных бюджетов не
осуществлялось. Из внебюджетных источников в 2012 году поступило
757,8 млн. рублей (6,4 % всех средств), что выше уровня финансирования
из этого источника в 2010-2011 годах на 30 процентов.
Если в 2010 году за счет республиканского бюджета финансировалось
6,9 % расходов в рамках ФЦП, к 2011 году этот показатель вырос до 11,1 %,
к 2012 году - снизился до 7,7 %. Финансирование за счет средств федерального бюджета в 2010-2012 годах находилось на уровне 83,5-87 %. Из внебюджетных источников софинансирование привлекалось на реализацию
одной программы - «Социальное развитие села до 2013 года» и составляло
в 2010-2012 годах 4,7-6,4 процента.
В целом поступления из федерального бюджета в 2012 году по сравнению с 2011 годом по ФЦП выросли на 11,1 %, за тот же период поступления
из бюджета Республики Башкортостан уменьшились на 31,8 % (без учета региональной программы модернизации здравоохранения).
На реализацию ФЦП в 2012 году фактически поступило на 1 января
2013 года (с учетом возвратов): из федерального бюджета - 104,1 % лимита,
из бюджета Республики Башкортостан - 97,7 % от лимита, из внебюджетных
источников - 100 %. Степень освоения средств из всех источников финансирования по всем ФЦП составляет 94,4 процента.
Объемы финансирования и результаты реализации федеральных целевых
программ и непрограммной части ФАИП на территории Республики Башкортостан в 2012 году приведены в приложении № 1 к настоящему отчету
(приложения в Бюллетене не публикуются).
Наибольший удельный вес в финансировании ФЦП из всех источников
финансирования в 2012 году составляют ФЦП по направлению «Транспортная инфраструктура» (расходы по объектам дорожного хозяйства) - 36,6 %,
далее следуют ФЦП по направлению «Развитие села» - 32,1 %, далее - ФЦП
по направлению «Развитие высоких технологий» - 12,2 %. На ФЦП по направлению «Безопасность» пришлось 7,7 % объемов финансирования в рам91
ках ФЦП, по направлению «Жилье» - 6,4 % финансирования, по направлению «Социальная инфраструктура» - 4,1 %, по направлению «Развитие государственных институтов» - 0,9 процента.
Республика Башкортостан не участвовала только в тех программах, в которых не могла принять участие по объективным причинам в силу специфики таких программ. Еще по ряду ФЦП участие Республики было проблематичным ввиду требующегося софинансирования региона или внебюджетных
источников.
Следует отметить, что существуют значительные резервы как по привлечению федеральных средств в Республику Башкортостан в рамках ФЦП, так
и по совершенствованию структуры поступлений, в том числе в части привлечения средств на развитие промышленности и сельского хозяйства, социальной сферы, здравоохранения, культуры, туризма и спорта.
Результаты анализа реализации целевых программ
Республики Башкортостан
Объем бюджетных ассигнований на реализацию республиканских целевых программ утверждается законом о бюджете Республики Башкортостан в
составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей
каждой программе целевой статье расходов бюджета.
Информация об исполнении в 2012 году долгосрочных, республиканских
и ведомственных целевых программ представлена в таблице и более подробно в приложении № 2 к настоящему отчету.
Общегосударственные вопросы
Национальная оборона
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
Национальная экономика
Жилищно-коммунальное
хозяйство
Охрана окружающей среды
Образование
Культура, кинематография
Здравоохранение
Социальная политика
Физическая культура и спорт
Средства массовой информации
Обслуживание государственного и муниципального долга
Итого
Расходы
консолидированного
бюджета,
всего
10710,0
69,0
В том числе
исполнено по
программам
(млн. руб.)
Удельный вес
программных
расходов, %
Из них исполнено
(республиканский бюджет)
по ДЦП
по РЦП
по ВЦП
234,5
-
2,4
-
232,1
-
-
2,2
-
1466,5
23575,8
67,1
10780,5
699,6
67,1
9769,6
311,3
4,6
45,7
12768,8
445,5
47526,9
4517,1
29340,7
20913,9
2000,4
1349,6
3403,8
171,5
28064,5
85,4
2923,7
19255,0
467,8
4,4
27895,9
14,6
10023,7
3,0
3403,8
171,5
168,6
70,8
2400,7
516,2
467,8
1,4
523,0
8715,1
-
26,7
38,5
59,0
1,9
10,0
92,0
23,4
0,3
453,2
155137,5
65458,2
38639,2
17269,6
9549,4
42,2
В 2012 году в Республике Башкортостан исполнялись 54 целевые программы, в том числе:
92
- 5 долгосрочных целевых программ: исполнено на сумму 47654,8 млн.
рублей (9015,6 млн. рублей - средства федерального бюджета (18,9 %),
38639,2 млн. рублей (81,0 %) - средства республиканского бюджета);
- 38 республиканских целевых программ: исполнено на сумму 17269,6 млн.
рублей (100 % республиканского бюджета);
- 16 ведомственных целевых программ: исполнено на сумму 16284,5 млн.
рублей (4257,0 млн. рублей - средства федерального бюджета (26,1 %),
9549,4 млн. рублей - средства республиканского бюджета (58,6 %), 2478,1 млн.
рублей - внебюджетные источники (15,2 процента).
Всего в 2012 году исполнено мероприятий целевых программ на сумму
81208,9 млн. рублей, в том числе за счет: федерального бюджета - 13272,6 млн.
рублей (16,3 %), республиканского бюджета - 65458,2 млн. рублей (80,6 %),
внебюджетных источников - 2478,1 млн. рублей (3,1 процента).
Основная доля финансирования целевых программ за 2012 год была выделена на сферу образования (42,9 % программных расходов) и социальную
политику (29,4 % программных расходов).
Структура расходов по целевым программам представлена в таблице:
(%)
Общегосударственные вопросы
Национальная безопасность и правоохранительная
деятельность
Национальная экономика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Охрана окружающей среды
Образование
Культура, кинематография
Здравоохранение
Социальная политика
Физическая культура и спорт
Средства массовой информации
Итого
Всего
0,36
0,1
16,5
5,2
0,3
42,9
0,13
4,4
29,4
0,7
0,01
100
ДЦП
0,01
1,8
72,24
0,04
25,9
0,01
100
РЦП
1,32
ВЦП
-
0,4
56,6
19,7
1,0
0,97
0,4
13,9
3,0
2,7
0,01
100
3,3
5,5
91,2
100
2.2. Анализ использования Правительством Республики Башкортостан
методов проектного управления и контрактации
для достижения целей социально-экономического развития
Республики Башкортостан
Перечень приоритетных инвестиционных проектов в Приволжском федеральном округе (далее - Перечень) утвержден Председателем Правительства Российской Федерации 14 февраля 2011 года № 65п-П16. В него вошли
32 инвестиционных проекта, из них только один проект реализуется на территории Республики Башкортостан (Республика Татарстан - 5 проектов,
Оренбургская и Ульяновская области - по 4 проекта, Республика Мордовия,
Нижегородская и Саратовская области - по 3 проекта, Республика Удмуртия
93
и Пензенская область - по 2 проекта, Чувашская Республика, Республика
Марий Эл, Пермский край, Кировская и Самарская области - по 1 проекту).
От Республики Башкортостан в Перечень вошел проект «Развитие Салаватско-Стерлитамакского промышленного узла предприятий нефтехимии
(ОАО «Салаватнефтеоргсинтез», ОАО «Каустик», ОАО «Синтез-Каучук»,
ОАО «Стерлитамакский нефтехимический завод», ООО «Стерлитамакский
завод катализаторов», ОАО «Сода») с учетом расширения мощности по производству этилена/пропилена до 1 млн. т/год. Координаторы и ответственные исполнители проекта - Минэнерго России и Правительство Республики
Башкортостан. Срок реализации проекта - 2010-2020 годы.
По результатам мониторинга, проведенного Минрегионом России, по состоянию на апрель 2013 года степень реализации проекта - средняя.
В целом в предложенных инвестиционных проектах ПФО по таким базовым отраслям экономики, как нефтехимия, АПК и машиностроение, являющимся системообразующими в рамках федерального округа, предприятия
Республики Башкортостан не представлены.
Также следует отметить, что в Стратегии ПФО до 2020 года не в полной
мере отражен экономический потенциал Башкортостана, благодаря которому
в Республике могут быть созданы конкурентоспособные кластеры в кооперации с другими регионами ПФО и Уральского федерального округа.
Указом Президента Республики Башкортостан от 3 декабря 2012 года
№ УП-508 утверждена Инвестиционная декларация Республики Башкортостан. Функционирует единая система рассмотрения, поддержки и мониторинга реализации инвестиционных проектов по принципу «единого окна»,
предусматривающая сопровождение инвестиционных проектов органами
исполнительной власти на всех стадиях реализации и направленная на максимально возможное сокращение сроков рассмотрения документов.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 19 августа
2011 года № 292 «О порядке рассмотрения и поддержки приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан» была создана Правительственная комиссия по рассмотрению и поддержке приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан (далее - Комиссия) и утвержден
Порядок рассмотрения и поддержки приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан, постановлением Правительства Республики
Башкортостан от 2 мая 2012 года № 129 утверждено положение о порядке
осуществления мониторинга хода их реализации.
В 2012 году на заседаниях Комиссии рассмотрено 16 приоритетных инвестиционных проектов с общим объемом инвестиций 32,4 млрд. рублей, по
8 проектам вынесено решение об оказании государственной поддержки
в виде предоставления льгот по налогам и субсидированию строительства
объектов внешней инфраструктуры на общую сумму 1,1 млрд. рублей.
94
В 2012 году была разработана ВЦП «Повышение инвестиционной привлекательности Республики Башкортостан на 2012 год», мероприятия которой выполнены в полном объеме.
В соответствии с Законом Республики Башкортостан от 24 декабря 2010 года № 339-з «Об инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан,
осуществляемой в форме капитальных вложений» инвесторам на территории
Республики Башкортостан предоставляются следующие льготы:
Наименование
Налоговые льготы
Субсидирование части процентной ставки по кредитам
Использование имущества,
находящегося в государственной собственности Республики, в качестве залога
Компенсация части затрат по
приобретению
предметов
лизинга
Предоставление льгот по
аренде земельных участков
Нефинансовые меры государственной поддержки инвестиционной деятельности,
осуществляемой в форме
капитальных вложений
Содержание
Льготы по налогам и сборам, отсрочки, рассрочки по уплате налогов, пеней, штрафов и инвестиционного налогового кредита
В размере 1/2 ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату предоставления кредита, в течение срока окупаемости
инвестиционного проекта, но не более 5 лет
Перечень имущества, находящегося в государственной собственности Республики Башкортостан, которое может быть передано инвестору в качестве предмета залога, и порядок оформления документов
для получения залога определяется Правительством Республики
Башкортостан
Компенсация части затрат по приобретению предметов лизинга
осуществляется за счет средств бюджета Республики. Предоставляется при условии выполнения в полном объеме обязательств по уплате платежей по договору лизинга и оформления права собственности на предмет лизинга
Льготы по аренде земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики, применение понижающего
коэффициента при расчете размера годовой арендной платы в течение периода окупаемости инвестиционного проекта, но не более 5 лет, за пользование земельным участком, предоставленным
в аренду инвестору
Консультационное, методическое и информационное сопровождение
инвестиционного проекта.
Формирование рабочей группы для сопровождения инвестиционного проекта на всех стадиях его реализации.
Предоставление информации инвесторам о наличии и состоянии
инженерной инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционного проекта.
Распространение информации об инвестиционном проекте
В целях стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков, осуществляющих финансирование капитальных вложений через систему льготного налогообложения, принят Закон Республики Башкортостан от
3 июля 2012 года № 553-з «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Башкортостан о налогах в части осуществления
инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений». Данным Законом увеличен срок установления пониженной налоговой ставки налога
95
на прибыль организаций и освобождение от уплаты налога на имущество организаций для инвесторов до 10 лет. В зависимости от объема вложенных
инвестиций снижена налоговая ставка налога на прибыль организаций, подлежащая зачислению в бюджет Республики Башкортостан, до 13,5 % при базовой ставке 18,0 процента.
В целях создания благоприятной для инвестиций административной среды в Республике Башкортостан проводится работа по внедрению Стандарта
деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата (далее Стандарт). Методические рекомендации по внедрению Стандарта утверждены приказом Минрегиона России от 24 сентября 2013 года № 408.
В рамках данного направления:
- разработана и утверждена Дорожная карта внедрения Стандарта;
- создан Общественный совет по улучшению инвестиционного климата
при Президенте Республики Башкортостан;
- разработан проект Стратегии инвестиционного развития Республики
Башкортостан до 2020 года;
- введен институт инвестиционных уполномоченных в муниципальных
образованиях Республики Башкортостан;
- сформирован реестр инвестиционных площадок муниципальных образований Республики Башкортостан;
- обеспечена работа специализированного интернет-портала об инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан.
На текущий момент Экспертной группой Республики Башкортостан по
мониторингу и апробации Стандарта из 15 разделов признаны выполненными полностью 10 разделов Дорожной карты, выполненными частично –
2 раздела, заключения не поступали по 3 разделам.
По заключению автономной некоммерческой организации «Агентство
стратегических инициатив по продвижению новых проектов» признаны выполненными полностью 6 разделов Дорожной карты, выполненными частично - 4 раздела, заключения не поступали по 5 разделам.
В целях повышения эффективности инвестиционной политики, совершенствования системы отбора и сопровождения инвестиционных проектов,
имеющих приоритетное значение для Республики Башкортостан, Указом
Президента Республики Башкортостан от 20 декабря 2010 года № УП-730
создано открытое акционерное общество «Корпорация развития Республики
Башкортостан», основными задачами подразделения являются осуществление
организационного и административного сопровождения инвестиционных
проектов, выкуп земельных участков, подготовка на их базе территорий для
создания индустриальных и промышленных парков.
96
Министерством экономического развития Республики Башкортостан
совместно с ОАО «Корпорация развития Республики Башкортостан»
сформирован реестр инвестиционных площадок муниципальных образований Республики.
Продолжает свою деятельность ОАО «Региональный фонд» (далее Фонд). В 2012 году за счет ресурсов Фонда осуществлены инвестиции
в экономику Республики Башкортостан на сумму 2,5 млрд. рублей, в том
числе займы составили 1,1 млрд. рублей. Фондом осуществляется благотворительная деятельность, за 2012 год в социальные проекты инвестировано 228,0 млн. рублей.
В соответствии с заключенным 26 октября 2012 года Соглашением о сотрудничестве по развитию механизмов государственно-частного партнерства
между государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и Правительством Республики Башкортостан на базе отдела развития государственно-частного партнерства
(ГЧП) Министерства экономического развития Республики Башкортостан
создан региональный центр ГЧП.
В 2012 году в рамках проводимой работы по реализации инвестиционных
проектов в формате государственно-частного партнерства постановлением
Правительства Республики Башкортостан от 13 августа 2012 года № 289 утвержден Порядок финансирования инвестиционных проектов, реализуемых
с использованием бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Республики Башкортостан.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря
2011 года № 502 создан Инвестиционный фонд Республики Башкортостан и
утверждено его положение. Из Инвестиционного фонда Республики Башкортостан в 2012 году выделены средства в объеме 163,8 млн. рублей на проектирование и строительство газопровода «Улу-Елга-Тукан» в составе инвестиционного проекта строительства интегрированного металлургического комплекса
с собственной сырьевой базой в муниципальном районе Белорецкий район
(ОАО «Белсталь»). На 2013 год предусмотрено выделение 629 млн. рублей.
В разработке находится ряд проектов государственно-частного партнерства,
которые могут претендовать на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Республики.
С 3 июля 2013 года вступил в силу Закон Республики Башкортостан
«Об Инвестиционном фонде Республики Башкортостан». При разработке
указанного Закона учитывался опыт 11 регионов России, где приняты соответствующие законы об инвестфондах.
Закон Республики Башкортостан «Об участии Республики Башкортостан
в государственно-частном партнерстве» принят 30 мая 2011 года № 398-з,
а в целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти
97
Республики Башкортостан по инициированию, подготовке, реализации и
сопровождению проектов государственно-частного партнерства Республики Башкортостан со всеми заинтересованными лицами постановлением
Правительства Республики Башкортостан от 26 февраля 2013 года № 59 утвержден Порядок подготовки и реализации проектов государственночастного партнерства с участием Республики Башкортостан.
Анализ влияния государственных и муниципальных закупок
на социально-экономическое развитие Республики Башкортостан
Региональная система государственных и муниципальных закупок является действенным инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.
По данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Башкортостан, объем республиканских
торгов за 2010-2012 годы увеличился в среднем в 2,5 раза:
2010 г.
4036
сумма,
млн. руб.
12535,4
509
3512
15
1482,7
11030,6
22,1
количество
Всего проведено торгов
в том числе:
открытых конкурсов
открытых аукционов
открытых аукционов в электронной форме
2011 г.
9389
сумма,
млн. руб.
27763,8
605
198
8586
1529,5
599,2
25635,1
количество
2012 г.
13363
сумма,
млн. руб.
32087,8
275
13088
2506,9
29580,9
количество
По итогам 2010-2012 годов наблюдаются положительные сдвиги в структуре размещения государственных заказов по способам закупок в сторону
увеличения торгов (см. таблицу), что оказывает существенное влияние на
повышение качества закупочного процесса в целом и эффективности расходования бюджетных средств.
2010 г.
Подведены итоги торгов:
состоявшиеся
условно несостоявшиеся
абсолютно несостоявшиеся
Экономия от проведения торгов, млн. руб.
Относительная экономия, %
Уровень конкуренции
Представленность республиканских поставщиков, %
сумма,
количество
млн. руб.
4036
12535,4
2182
6426,1
1854
6109,3
1165,3
9,3
2,8
2011 г.
сумма,
млн. руб.
9389
27763,8
5461
18690,3
3538
8180,5
390
893
2849,9
10,3
2,2
количество
71,6*
-
2012 г.
сумма,
млн. руб.
13363
32087,8
9260
16767,1
2887
10422,4
1216
4998,3
3915,2
12,2
2,6
количество
73,5*
* Ввиду отсутствия статистических данных по данному показателю приведено значение по результатам торгов, проведенных централизованно (Госкомзаказом Башкортостана).
В 2011 году наблюдается снижение уровня конкуренции с 2,8 до 2,2 заявки на одну закупочную процедуру (общероссийская тенденция), вызванное
переходом на открытые аукционы в электронной форме и неготовностью
98
бизнеса к новым правилам работы на рынке государственного заказа (произошел «провал загрузки»).
Завершение в 2011 году процесса централизации размещения государственных заказов Республики Башкортостан на практике показало результативность такого решения, продемонстрировав существенный рост общей экономии
бюджетных средств, полученной при размещении государственных заказов. Динамика экономии бюджетных средств, полученной при размещении государственных заказов, выглядит следующим образом: 2009 год - 1,1 млрд. рублей, 2010 год - 1,3 млрд. рублей, 2011 год - 3,0 млрд. рублей, 2012 год 4,3 млрд. рублей.
Анализ показывает, что 83 % общего объема продукции для государственных нужд Республики Башкортостан в 2012 году закупается посредством
проведения торгов. Структура государственного заказа в динамике 20102012 годов показана в таблице:
2010 г.
7,7
57,5
6,4
28,4
Открытые конкурсы
Открытые аукционы
Открытые аукционы в электронной форме
Запросы котировок
Закупки без проведения торгов и закупки малого объема
2011 г.
4,4
1,7
74,2
3,6
16,1
2012 г.
6,5
76,5
7,7
9,3
(в %)
Наибольшая доля закупок (около 85 %) приходится на 5 главных распорядителей бюджетных средств: Министерство здравоохранения Республики
Башкортостан, Государственный комитет Республики Башкортостан по дорожному хозяйству, Государственный комитет Республики Башкортостан по
строительству и архитектуре, Министерство образования Республики Башкортостан и Министерство труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан. Структура закупок в разрезе главных распорядителей
бюджетных средств Республики Башкортостан приведена в таблице:
Главные распорядители бюджетных средств
Министерство здравоохранения Республики Башкортостан
Государственный комитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству
Государственный комитет Республики Башкортостан по строительству и архитектуре
Министерство образования Республики Башкортостан
Министерство труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан
Иные заказчики Республики Башкортостан
Сумма закупок, млн. руб.
13235,0
Доля закупок, %
42,2
6131,6
19,5
3241,9
2070,8
10,3
6,6
1953,9
4756,5
6,2
15,2
Указанные органы исполнительной власти являются основными исполнителями наиболее затратных социальных программ и мероприятий, проводимых в Республике Башкортостан, таких как модернизация здравоохранения и системы общего образования Республики, республиканская адресная
инвестиционная программа (далее - РАИП), территориальный заказ на
99
строительство, ремонт и обслуживание автомобильных дорог Республики
Башкортостан.
Показателем, характеризующим вовлеченность местного бизнессообщества в систему государственных закупок, является представленность
региональных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на торгах. Значение данного показателя в Республике Башкортостан по итогам 2011-2012 годов отмечено на уровне 71-73 процентов.
Наряду с республиканскими поставщиками победителями в закупочных
процедурах, проводимых уполномоченным органом, стали участники размещения заказа, зарегистрированные на территории г. Москвы (11,7 %), Московской области (3 %), г. Санкт-Петербурга (1,7 %), Свердловской области
(1,6 %), Нижегородской области (1,4 %), и др.
Динамика участия имеет сезонный характер. Снижение значения фиксируется в I полугодии, когда в основном осуществляются закупки лекарственных средств, медоборудования и изделий медицинского назначения. Основными победителями в указанный период становятся поставщики из других
регионов. Рост показателя наблюдается в III квартале, когда подводятся итоги торгов по крупным строительным контрактам в рамках РАИП и территориального заказа, где основными исполнителями являются республиканские
подрядчики. Динамика показателя «Представленность региональных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на торгах» представлена в таблице:
2011 г.
2012 г.
2013 г.
I кв.
29,0
43,3
43,3
II кв.
44,1
69,5
45,6
III кв.
69,7
71,1
-
IV кв.
71,3
73,5
-
(в %)
Наибольшая представленность участников размещения заказов Республики Башкортостан наблюдается по торгам на оказание медицинских и санаторно-курортных услуг, поставку продуктов питания, выполнение работ по
ремонту дорог, строительно-монтажных работ и капитального ремонта.
Следует отметить высокую долю республиканских поставщиков продуктов
питания и оказания услуг по организации питания, на долю которых проходится 97 % объема закупок. Высокий уровень данного показателя обусловлен,
прежде всего, развитым республиканским агропромышленным потенциалом,
розничной и оптовой сетью торговых организаций, наличием необходимой
сырьевой базы.
Относительно низкий уровень показателя отмечается по закупкам лекарственных средств, медицинского оборудования и изделий медицинского назначения, что обусловлено следующими причинами:
по лекарственным средствам - основной объем поставок осуществляется
национальными дистрибьюторами крупных фармацевтических компаний,
100
имеющих развитую логистическую и транспортную инфраструктуру и эксклюзивные ценовые условия на поставку товара. Открытие региональных
представительств в Республике Башкортостан для данных компаний сопряжено с дополнительными затратами;
по медицинскому оборудованию и изделиям медицинского назначения инновационность и уникальность дорогостоящей медицинской техники,
а также ориентированность заказчиков на продукцию определенных производителей в большинстве случаев обеспечивает участие в торгах, как правило, официальных дилеров иностранных производителей медицинского оборудования, большинство из которых не имеют юридического
представительства в Республике и расположены, как правило, в г. Москве и
г. Санкт-Петербурге.
Отдельные товарные рынки Республики Башкортостан можно отнести к высоко и умеренно концентрированным: поставка горюче-смазочных материалов
(ОАО «Башкирнефтепродукт»), оказание автотранспортных услуг (ГУП
«Башавтотранс»), авиационных услуг (ЗАО «АК Уфимские авиалинии»),
прачечных услуг (локальные монополии) и др.
Также следует отметить неразвитость отдельных сегментов рынка государственных закупок на торгах по организации питания в бюджетных учреждениях социальной сферы.
Распределение хозяйствующих субъектов, проявляющих активность на
рынке государственных и муниципальных закупок, по основным направлениям
деятельности в целом равномерное. Наибольшая доля предприятий Республики
Башкортостан, аккредитованных на электронных торговых площадках, приходится на подрядные и IT-организации. Менее всех представлены сельхозпроизводители, финансовые и юридические организации. Структура хозяйствующих субъектов, проявляющих активность на рынке государственных
и муниципальных закупок, выглядит следующим образом: строительство
и ремонт - 22 %, информационные технологии - 21 %, технологическое оборудование - 18 %, продукты питания и услуги по организации питания - 13 %,
здравоохранение - 7 %, горюче-смазочные материалы - 6 %, полиграфические услуги - 5 %, образование и исследования - 4 %, финансы и юриспруденция - 2 %, сельское хозяйство - 2 процента.
Одним из важнейших элементов системы государственных закупок как
инструмента реализации государственных программ, к основным из которых
в Республике Башкортостан относятся региональные адресные инвестиционные программы (РАИП), является планирование заказчиками своей закупочной деятельности.
В I полугодии 2013 года Госкомзаказом Башкортостана проведены выборочный анализ эффективности планирования размещения заказов крупными
101
бюджетополучателями Республики Башкортостан и точечный аудит по факту исполнения планов-графиков размещения заказов.
Результаты анализа показывают, что в настоящее время у государственных заказчиков отсутствует отлаженная система планирования размещения
закупок по объектам республиканской адресной инвестиционной программы.
В качестве отрицательного примера осуществления подобной практики
приведем следующий. Минздрав Башкортостана включил в план-график закупок (май 2013 года) выполнение работ по проектированию и реконструкции зданий (корпуса № 1 и № 2) НИИ глазных болезней. В то же время ориентировочный срок получения положительного заключения государственной
экспертизы - сентябрь 2013 года.
Также Минздравом Башкортостана в соответствии с планом-графиком была
определена в срок до 4 октября 2013 года процедура закупки на выполнение
работ по реконструкции зданий (корпуса № 1 и № 2) НИИ глазных болезней
стоимостью 16 млн. рублей. С учетом сроков рассмотрения заявок-заказов
Госкомзаказом Башкортостана и проведения процедур проведения торгов указанный контракт может быть заключен только в декабре 2013 года.
Отраслевые министерства и ведомства из года в год продолжают практику финансирования строительства отдельных объектов без учета актуальности их дальнейшей эксплуатации и оценки целевых эффектов от реализации
программных мероприятий.
В качестве первых шагов по переходу к контрактной системе в целях
ужесточения контроля за использованием бюджетных средств Госкомзаказом Башкортостана в 2012 году была внедрена в практику деятельности
уполномоченного органа процедура предаукционного согласования с Президентом Республики Башкортостан капиталоемких заказов стоимостью более
50 млн. рублей.
В общей сложности в 2012 году на согласование был направлен 41 государственный заказ с начальной (максимальной) ценой контракта свыше
50 млн. рублей на общую сумму 8,3 млрд. рублей.
В последующем данная процедура была изменена. Согласование заказов
стоимостью от 50 млн. рублей до 1 млрд. рублей стало осуществляться с Координационной комиссией по размещению заказов при Правительстве Республики Башкортостан (далее - Комиссия по размещению заказов) на предмет их соответствия целям и планам социально-экономического развития Республики,
мероприятиям, предусмотренным республиканскими государственными программами, функциям и полномочиям заказчиков, целевому использованию выделенных бюджетных средств и требованиям законодательства, регулирующего осуществление закупочного процесса.
По итогам I полугодия 2013 года Комиссией по размещению заказов рассмотрено 20 заявок на сумму 3918,7 млн. рублей, из них: 9 заявок на общую
102
сумму 2010,8 млн. рублей - согласованы; по 10 заявкам на общую сумму
1834,7 млн. рублей отказано по причине несоответствия установленной заказчиком начальной (максимальной) цены контракта выделенным лимитам
бюджетных обязательств; по 1 заявке на сумму 73,2 млн. рублей рассмотрение отложено до предоставления дополнительной информации.
Причиной отказа в согласовании размещения заказов послужили замечания Министерства финансов Республики Башкортостан в части превышения начальной (максимальной) цены контракта лимитов бюджетных
обязательств на выполнение предусмотренных соответствующим контрактом работ 4.
Принимаемые меры положительно влияют на уровень качества и результативности закупочных процедур.
Следует отметить, что в рамках реализации Плана деятельности рабочей
группы Счетной палаты Российской Федерации и Правительства Республики
Башкортостан, созданной для координационной и методической помощи при
построении регионального сегмента контрактной системы, принято распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 17 сентября 2012 года
№ 1191-р «О проведении пилотных проектов по сопровождению кредитными
организациями государственных контрактов по строительству (реконструкции) объектов Республики Башкортостан».
Указанным распоряжением определены 3 объекта строительства, исполнение государственных контрактов по которым предусматривает банковское
сопровождение на основании опыта, накопленного на федеральном уровне 5.
Во исполнение указанного распоряжения разработан проект государственного контракта, содержащего условия банковского сопровождения исполнения государственного контракта. В рамках реализации пилотного проекта по интеграции контрактной системы в сфере государственных закупок
с платежной системой банков 9 ноября 2012 года Государственным комитетом Республики Башкортостан по размещению государственных заказов, являющимся уполномоченным органом на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и иных заказчиков Республики Башкортостан, объявлен
открытый аукцион в электронный форме № 0101200008112009430 на выполнение строительно-монтажных и пусконаладочных работ «Строительство
многофункциональной больницы в г. Салават» на сумму 423,5 млн. рублей.
В соответствии с положениями статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации заказчики при размещении заказов вправе заключать контракты исключительно в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме определенного в пункте 3 указанной статьи ограниченного перечня случаев.
5
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 июля 2009 года № 1033-р об определении кредитных организаций единственными исполнителями, оказывающими для федеральных государственных нужд услуги по сопровождению государственных контрактов.
4
103
В соответствии с документацией об открытом аукционе в электронной
форме установлены требования банковского сопровождения исполнения государственного контракта - проведение кредитной организацией мониторинга
платежных операций через единый банковский счет для всех уровней исполнителей заказа.
По данному аукциону в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан поданы жалобы на установленные в проекте
контракта условия банковского сопровождения - механизм реализации пилотного проекта. По мнению лиц, направивших жалобы, указанные требования
ограничивают в правах участников размещения заказа, ставят их в невыгодное положение, не относятся к предмету контракта и накладывают дополнительные затраты.
По итогам рассмотрения жалоб комиссией УФАС России по Республике
Башкортостан принято решение от 6 декабря 2012 года по делу № ГЗ-998/12
о нарушении заказчиком в лице Минздрава Башкортостана части 1 статьи 3,
части 2 статьи 9, пункта 1 части 4 статьи 41.6 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ и выдано предписание об аннулировании указанного
аукциона. Госкомзаказ Башкортостана совместно с Министерством здравоохранения Республики Башкортостан, не согласившись с решением и предписанием ввиду отсутствия нарушений законодательства о размещении заказов, обратились в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением
о признании обозначенных ненормативных правовых актов недействительными. Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 22 мая
2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от
24 июля 2013 года (резолютивная часть объявлена 17 июля 2013 года) жалоба также оставлена без удовлетворения, а решение Арбитражного суда Республики Башкортостан без изменения.
Необходимо отметить, что результаты опыта Республики Башкортостан
в части банковского сопровождения государственных закупок будут способствовать расширению практики применения банковского сопровождения контрактов, предусмотренного статьей 35 Федерального закона от 5 апреля
2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2.3. Анализ сбалансированности и уровня интеграции
системы управления социально-экономическим развитием
для достижения базовых экономических и социальных эффектов
В целях организации исполнения и мониторинга достижения целевых
значений показателей (индикаторов) указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606, от 21 августа 2012 года № 1199, от
104
10 сентября 2012 года № 1276 (далее - указы Президента Российской Федерации) в Республике Башкортостан распоряжением Президента Республики
Башкортостан от 8 августа 2012 года № РП-192 была создана рабочая группа, возглавляемая руководителем администрации Президента Республики
Башкортостан.
По предварительным расчетам Правительства Республики Башкортостан,
по состоянию на июль 2013 года общая потребность в средствах консолидированного бюджета на реализацию всех указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года за период с 2013 по 2018 год составляет 215,7 млрд.
рублей. Общий объем финансовых средств, необходимых для реализации
в 2013-2015 годах указов Президента Российской Федерации, составляет
около 128,82 млрд. рублей. При этом консолидированный бюджет Республики
способен обеспечить 52,96 млрд. рублей, или 41 % от общего объема. Дефицит средств составляет 75,86 млрд. рублей.
На 2013 год при общей потребности в 34,11 млрд. рублей в консолидированном бюджете предусмотрено 18,66 млрд. рублей, или 55 % потребности,
при этом самой затратной (как и в последующие 2 года) является сфера образования, в которой при потребности в средствах в 12,19 млрд. рублей консолидированным бюджетом предусмотрено 6,89 млрд. рублей (56,5 процента).
На 2014 год при общей потребности в 41,77 млрд. рублей в консолидированном бюджете предусмотрено 16,30 млрд. рублей, или 39 % потребности,
при этом в сфере образования при потребности в средствах в 15,82 млрд.
рублей консолидированным бюджетом предусмотрено 5,75 млрд. рублей
(36,3 процента).
На 2015 год при общей потребности в 52,94 млрд. рублей в консолидированном бюджете предусмотрено 18,0 млрд. рублей, или 34 % от потребности,
при этом в сфере образования при потребности в средствах в 19,82 млрд.
рублей консолидированным бюджетом предусмотрено 7,45 млрд. рублей
(37,5 процента).
В соответствии со статьей 15 Закона Республики Башкортостан
«О бюджете Республики Башкортостан на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов» Указом Президента Республики Башкортостан от 10 августа 2013 года № УП-229 на исполнение указов Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 года зарезервированы дополнительно поступившие
средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся
в собственности Республики Башкортостан, в сумме 1900,0 млн. рублей.
В части достижения целевых значений показателей указов Президента
Российской Федерации следует отметить следующее.
Закрепление основных целевых показателей указов Президента Российской
Федерации в целевых программах (8 показателей) осуществлено в соответствии с распоряжением Президента Республики Башкортостан от 19 февраля
105
2013 года № РП-43 «О мерах по выполнению поручений и достижению целевых показателей, содержащихся в указах Президента Российской Федерации».
В части исполнения Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации
государственной социальной политики»
Показатель «Увеличить к 2018 году в целях выявления и поддержки
юных талантов число детей, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях, до 8 % от общего числа детей» включен в список показателей
ДЦП «Развитие культуры, искусства и кинематографии в Республике Башкортостан» на 2013-2018 годы (постановление Правительства Республики
Башкортостан от 26 июня 2013 года № 279).
В части исполнения Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года № 598 «О совершенствовании государственной
политики в сфере здравоохранения»
В Республике Башкортостан с 2009 года действует долгосрочная комплексная программа «Развитие здравоохранения Республики Башкортостан
на 2009-2020 годы» (постановление Правительства Республики Башкортостан от 23 января 2009 года № 18).
Одним из направлений реализации программы является формирование
здорового образа жизни (разработка профилактического направления в медицине), что соответствует мероприятию, предусмотренному подпунктом
«а» пункта 2 Указа № 598. Объем средств, предусмотренных в консолидированном бюджете Республики Башкортостан на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 в 2013-2015 годах
приведен в таблице:
(тыс. руб.)
№ Указа
596
597*
598
599
600
601
606
Наименование Указа Президента Российской Федерации
Предусмотрено
2013 г.
О долгосрочной государственной экономической политике
36950,2
О мероприятиях по реализации государственной социальной политики
6193798,6
О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения
1952745,1
О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки
2750407,0
О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным
6708443,2
жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг
Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления
764957,7
О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации
254781,2
Итого по указам Президента Российской Федерации
18662083,0
2014 г.
2015 г.
36546,2
36514,5
6939563,9 9624359,8
1922335,5 1997414,8
1955045,1 1493345,1
4366427,6 3304093,4
233111,3
0,0
846014,4 1544363,1
16299044,0 18000090,7
* В части расходов на оплату труда с учетом указов Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761
«О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» и от 28 декабря 2012 года № 1688 «О некоторых мерах
по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Объем средств, предусмотренных в консолидированном бюджете Республики Башкортостан на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 в 2013-2015 годах, по сферам:
106
(тыс. руб.)
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2013-2015 гг.
общая
предусмотреобщая
предусмотреобщая
предусмотреобщая
предусмотпотребность но в консоли- потребность но в консоли- потребность но в консоли- потребность рено в консов средствах дированном в средствах дированном в средствах дированном в средствах лидированбюджете
бюджете
бюджете
ном бюджете
Образование
12190897,0
6891727,0
15818465,1
5749715,1
19823565,1 7447325,1
47832927,2 20088767,2
Здравоохранение
3380290,0
2272695,1
4100850,0
2715495,5
5056260,0 3012294,8
12537400,0 8000485,4
Социальное
2969855,5
1472448,6
3559374,3
1840933,9
4088734,7 1990469,8
10617964,5 5303852,3
обслуживание
Культура
1049630,0
253990,0
1964960,0
495500,0
3049390,0
646460,0
6063980,0 1395950,0
Наука
34240,0
6090,0
50370,0
15300,0
74140,0
18570,0
158750,0
39960,0
Прочее
14484238,1
7765132,3
16271895,7
5482099,5
20851592,9 4884971,0
51607726,7 18132202,8
Всего
34109150,6 18662083,0
41765915,1 16299044,0
52943682,7 18000090,7 128818748,4 52961217,7
Обеспеченность, %
55
39
34
41
На эти же цели направлены мероприятия:
- РЦП «Формирование здорового образа жизни у населения Республики
Башкортостан, включая сокращение потребления алкоголя, табака и борьбу
с наркоманией, на 2011-2015 годы» (постановление Правительства Республики Башкортостан от 5 июля 2010 года № 248). Важнейшими целевыми индикаторами и показателями программы являются: увеличение удельного веса населения, систематически занимающегося физической культурой
и спортом, на 0,45 % к 2016 году в абсолютных числах относительно показателей 2009 года; увеличение количества школ здоровья по здоровому образу
жизни на 25 школ к 2016 году в абсолютных числах относительно показателей 2009 года;
- РЦП «Снижение масштабов злоупотребления алкогольной продукцией
и профилактика алкоголизма среди населения Республики Башкортостан на
2012-2014 годы» (постановление Правительства Республики Башкортостан
от 29 июня 2012 года № 213). Ожидаемые конечные результаты программы:
снижение потребления абсолютного алкоголя на душу населения до 7,0 л/чел.;
снижение заболеваемости алкогольными психозами до 18,4 чел./100 тыс. населения; увеличение удельного веса молодых людей, участвующих в деятельности детских и молодежных общественных объединений, в общем количестве
молодых людей до 27 %; увеличение доли учащихся (несовершеннолетних
и молодежи) образовательных учреждений всех типов, вовлеченных в дополнительные систематические занятия спортом, творчеством и т.д., по отношению к общей численности указанной категории населения с 56,3 до 62,0 %
(на 5,7 %); сохранение 100 % участников алкогольного рынка (оптовое и розничное звено), осуществляющих на добровольной основе контроль за качеством и безопасностью алкогольной продукции в Республике Башкортостан.
Подпунктом «г» пункта 2 Указа № 598 определено разработать до 1 мая
2013 года комплекс мер по обеспечению системы здравоохранения Российской Федерации медицинскими кадрами, предусмотрев принятие в субъектах Российской Федерации программ, направленных на повышение квали107
фикации медицинских кадров, проведение оценки уровня их квалификации,
поэтапное устранение дефицита медицинских кадров, а также дифференцированные меры социальной поддержки медицинских работников, в первую
очередь наиболее дефицитных специальностей.
Приказом Минздрава Башкортостана от 11 ноября 2010 года № 2444-Д
утверждена ведомственная целевая программа «Медицинские кадры Республики Башкортостан на 2011-2013 годы».
Цель программы - обеспечение органов и учреждений здравоохранения
персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать задачи повышения качества помощи населению. Ожидаемые результаты
программы - трудоустройство и закрепление не менее 75,5 % выпускников
медицинских высших учебных заведений и не менее 74,8 % выпускников
учреждений среднего профессионального образования в учреждения здравоохранения Республики; увеличение до 36,5 % доли выпускников высших учебных заведений, трудоустроившихся по целевым направлениям
в учреждениях здравоохранения Республики; увеличение до 13,5 % доли
выпускников высших учебных заведений, трудоустроившихся по целевым
направлениям в учреждениях здравоохранения муниципальных районов
Республики Башкортостан.
В части исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики
в области образования и науки»
В Республике Башкортостан реализуется долгосрочная целевая программа «Развитие образования Республики Башкортостан на 2013-2017 годы»
(постановление Правительства Республики Башкортостан от 21 февраля
2013 года № 54).
Программой предусмотрены мероприятия, направленные на решение задач, поставленных Указом № 599:
- комплекс мер, направленных на выявление и поддержку одаренных детей и молодежи;
- мероприятия, направленные на достижение стопроцентной доступности
дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет;
- мероприятия по поддержке педагогических работников, работающих
с детьми из социально неблагополучных семей.
В части исполнения Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан
Российской Федерации доступным и комфортным жильем
и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»
Подпунктом «г» пункта 2 Указа № 600 до декабря 2012 года предусмотрена разработка государственной программы по обеспечению доступным
108
и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации, предусматривающей строительство жилья экономического класса
и объектов инфраструктуры на вовлеченных в экономический оборот земельных участках, примыкающих к крупным городам, а также на неиспользуемых или используемых неэффективно земельных участках, предоставленных государственным организациям.
В перечень государственных программ Республики Башкортостан
включены ГП «Развитие строительного комплекса и архитектуры Республики Башкортостан на 2013-2018 годы» и ГП «Модернизация и реформирование жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан на
2013-2018 годы».
По состоянию на 1 августа 2013 года указанные государственные программы не утверждены. Долгосрочные целевые программы Республики
Башкортостан с аналогичными названиями также не были утверждены.
На реализацию мер, определенных в Указе № 600, направлены мероприятия реализуемой в Республике РЦП «Стимулирование развития жилищного строительства в Республике Башкортостан в 2011-2015 годах»
(постановление Правительства Республики Башкортостан от 16 декабря
2011 года № 476) и адресной программы Республики Башкортостан по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на 2013-2015 годы
(постановление Правительства Республики Башкортостан от 15 апреля 2013 года
№ 156, в ред. от 28 июня 2013 года).
Основными целями указанных РЦП являются стимулирование развития
жилищного строительства в Республике Башкортостан, повышение уровня
доступности жилья для широких слоев населения путем реализации механизмов государственной поддержки развития жилищного строительства
и стимулирования спроса на рынке жилья.
Целью адресной программы является организационное и финансовое
обеспечение выполнения обязательств органов местного самоуправления по
обеспечению жилищных прав собственников жилых помещений и граждан,
выселяемых из занимаемых по договору социального найма жилых помещений, находящихся в подлежащих сносу многоквартирных домах, путем переселения граждан из аварийных многоквартирных домов, расположенных на
территории муниципальных образований Республики Башкортостан, которые
выполнили условия предоставления финансовой поддержки за счет средств
Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В части исполнения Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической
политики Российской Федерации»
В результате рыночных преобразований в Республике Башкортостан
к 2011 году сформировались основные особенности рынка труда, часть ко109
торых характерна в целом для Российской Федерации, а некоторые только
для Республики.
В числе специфических региональных особенностей можно выделить:
а) позитивные:
- последовательное повышение спроса на труд, улучшение его качественных характеристик, сокращение количественных диспропорций между
спросом и предложением рабочей силы;
- постепенное снижение уровня регистрируемой безработицы;
- наличие большого сегмента лиц с высоким уровнем образования, молодежи в структуре занятых и безработных;
- сближение показателей приема и увольнения кадров;
б) негативные:
- дефицит квалифицированных кадров, прежде всего рабочих;
- ухудшение структуры занятости за счет расширения сферы личного
подсобного, домашнего хозяйства, мелкотоварного производства;
- низкая территориальная мобильность рабочей силы;
- наличие профессиональных, территориальных, половозрастных и других диспропорций, большие различия между городскими и сельскими рынками труда.
В Республике Башкортостан реализуется долгосрочная целевая программа «Содействие занятости населения Республики Башкортостан на 20132018 годы» (постановление Правительства Республики Башкортостан от
31 августа 2012 года № 294).
Программой предусмотрены мероприятия, направленные на решение задач, поставленных Указом № 606.
В частности, предусмотрен комплекс мер, направленных на организацию
профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации
безработных граждан и женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, по направлению центров занятости
населения (подпункт «а» пункта 3 Указа № 606).
Предполагается ежегодно направлять на переподготовку и повышение
квалификации по 500 женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком
до достижения им возраста трех лет.
Одной из задач социально-экономического развития Республики Башкортостан является повышение заработной платы работников бюджетной сферы.
В соответствии с оперативными данными ежеквартального мониторинга
уровня заработной платы работников бюджетных, казенных и автономных
учреждений Республики Башкортостан, проведенного на основании представленной министерствами и ведомствами, а также муниципальными образованиями Республики Башкортостан информации, среднемесячная заработная
110
плата одного работника бюджетной сферы в 2012 году составила 14217 рублей
и возросла по сравнению с уровнем 2011 года на 21,7 процента.
По наиболее значимым отраслям бюджетной сферы данные показатели,
соответственно, составили в учреждениях образования 13052 рубля (рост на
21,4 %), в учреждениях культуры - 9940 рублей (рост на 15,5 %), в учреждениях здравоохранения - 17650 рублей (рост на 24,3 %), учреждениях социальной сферы - 9901 рубль (рост на 10,3 процента).
Реализация указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 597, от 1 июня 2012 года № 761 и от 28 декабря 2012 года № 1688, предусматривающих доведение средней заработной платы отдельных категорий
работников учреждений бюджетной сферы до 100 %, а по определенным категориям - до 200 % от средней заработной платы в Республике Башкортостан затрагивает интересы 12 категорий работников государственных и муниципальных учреждений, что составляет более 40 % от общей численности
работников бюджетной сферы (113000 из 274318 человек).
Во исполнение данных указов Президента Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года
№ 2190-р утверждена Программа поэтапного совершенствования системы
оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 20122018 годы.
Данным распоряжением также определена динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работников
учреждений, повышение оплаты труда которых предусмотрено указами
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 и от 1 июня
2012 года № 761.
Исходя из установленной динамики, потребность на увеличение фондов оплаты труда государственных и муниципальных учреждений Республики Башкортостан отдельным категориям работников, установленным указами Президента Российской Федерации, на период с 2013 по 2018 год составляет
145,5 млрд. рублей, в том числе: 8,8 млрд. рублей - на 2013 год, 13,4 млрд.
рублей - на 2014 год и 19,6 млрд. рублей - на 2015 год.
С учетом средств, предусмотренных в консолидированном бюджете Республики Башкортостан на 2013-2015 годы, непокрытая потребность в дополнительных средствах (дефицит) на реализацию указов Президента Российской Федерации по повышению заработной платы работников бюджетной
сферы оценивается на период 2013-2015 годов в объеме 20,9 млрд. рублей,
в том числе: на 2013 год - 3,8 млрд. рублей, на 2014 год - 6,7 млрд. рублей, на
2015 год - 10,4 млрд. рублей.
Из них дефицит средств на повышение заработной платы работников муниципальных учреждений прогнозируется в 2013-2015 годах в размере
111
12,4 млрд. рублей, в том числе: в 2013 году - 3,0 млрд. рублей (дошкольных образовательных учреждений - 1,7 млрд. рублей, учреждений дополнительного
образования детей - 0,6 млрд. рублей, учреждений культуры - 0,7 млрд. рублей),
в 2014 году - 3,8 млрд. рублей (дошкольных образовательных учреждений 1,9 млрд. рублей, учреждений дополнительного образования детей - 0,9 млрд.
рублей, учреждений культуры - 1,0 млрд. рублей), в 2015 году - 5,6 млрд. рублей (дошкольных образовательных учреждений - 2,5 млрд. рублей, учреждений
дополнительного образования детей - 1,4 млрд. рублей, учреждений культуры 1,7 млрд. рублей).
В 2012 году в целом расходы на оплату труда работников бюджетной
сферы Республики Башкортостан за счет всех источников составили 70,8 млрд.
рублей, или 38 % общей суммы расходов, в 2013 году данные обязательства
составят 76,3 млрд. рублей, или 46 % утвержденной суммы расходов на
2013 год за счет всех источников (70,1 млрд. рублей - утвержденный план,
2,4 млрд. рублей - резерв, 3,8 млрд. рублей - непокрытая потребность).
В 2012 году для реализации первоочередных задач по категориям педагогических работников образовательных учреждений общего образования
и дошкольных образовательных учреждений Президентом Республики Башкортостан было принято решение по дополнительному финансированию из
бюджета Республики Башкортостан указанных расходов.
Дополнительные средства в сумме 1,2 млрд. рублей в декабре распределены бюджетам администраций муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, что позволило увеличить среднюю заработную плату педагогических работников образовательных учреждений общего
образования в IV квартале 2012 года до 23905 рублей, при целевом показателе среднемесячной заработной платы за IV квартал 2012 года 22690 рублей,
а также среднюю заработную плату педагогических работников дошкольных
образовательных учреждений в декабре 2012 года до 19238 рублей (при целевом показателе 16396 рублей).
Таким образом, в 2012 году в Республике Башкортостан достигнуты установленные целевые значения показателей. Республика Башкортостан вошла в число российских регионов, обеспечивших наибольший рост заработной платы педагогических работников.
Для выполнения в полном объеме указов Президента Российской Федерации в части повышения заработной платы соответствующих категорий
работников бюджетной сферы в настоящее время перед Республикой стоит
задача по изысканию дополнительных резервов для достижения установленных целевых значений показателей.
Министерством финансов Республики Башкортостан внесен на рассмотрение в Правительство Республики Башкортостан проект постановления,
предусматривающий:
112
- индексацию с 1 октября 2013 года на 5,5 % минимальных окладов работников государственных учреждений по профессиональным квалификационным группам;
- увеличение предусмотренных на 2013 год фондов оплаты труда: педагогических работников образовательных учреждений общего образования - на
21 % и дошкольных образовательных учреждений - на 43 %, прочих категорий
работников, обозначенных в указах Президента Российской Федерации, - на
13 процентов.
Повышение оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы
должно осуществляться и за счет средств, получаемых от приносящей доход
деятельности, сокращения неэффективных расходов, оптимизационных мер
и реструктуризации сети учреждений, а также путем перераспределения
средств, заложенных в бюджете Республики Башкортостан на 2013 год для
повышения заработной платы прочих работников учреждений бюджетной
сферы в размере 10,87 % утвержденного фонда оплаты труда 2012 года.
Аналогичное решение должно быть принято и на муниципальном уровне.
Вместе с тем по представленной информации, только треть муниципальных
образований предусмотрела в бюджетах согласно доведенным методическим
рекомендациям при формировании проекта бюджета на 2013-2015 годы рост
фонда оплаты труда работников в 2013 году по сравнению с утвержденным
фондом оплаты труда 2012 года (10,87 процента).
В случае дополнительного изыскания источников, в том числе за счет
возможного выделения средств из федерального бюджета в размере
1,4 млрд. рублей в соответствии с заключенным соглашением между Республикой Башкортостан и Министерством финансов Российской Федерации,
распределение необходимых объемов на повышение заработной платы работников между муниципальными образованиями будет осуществляться исходя из учета указанного требования к росту фонда оплаты труда. Благодаря
принятому комплексу мер в 2012 году достигнута положительная динамика
по сокращению доли неэффективных расходов (с 24,2 % в 2011 году до 22 %
в 2012 году).
При этом принятые меры не обеспечили выполнение задачи, поставленной Президентом Республики Башкортостан, по снижению на 20 % неэффективных расходов в области образования. Проведенный мониторинг показал,
что в муниципальных образованиях, обеспечивших сокращение неэффективных расходов на общее образование, уровень среднемесячной заработной
платы учителей в 2012 году достиг 19964 рублей, в то время как в муниципальных образованиях с долей неэффективных расходов более 40 % - лишь
17839 рублей.
113
2.4. Анализ эффективности расходов на управление
социально-экономическим развитием Республики Башкортостан
Управление доходной частью республиканского бюджета
и муниципальных образований
Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса
в Республике Башкортостан установлены законом Республики Башкортостан
от 15 июля 2005 года № 205-з «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан» (в ред. законов Республики Башкортостан от 5 февраля 2010 года
№ 220-з, от 23 июня 2011 года № 416-з, от 29 октября 2012 года № 591-з).
В 2010-2012 годах в Республике Башкортостан наблюдалась равномерная
тенденция наращивания доходной базы консолидированного бюджета. Наибольший рост общего объема доходов зафиксирован в 2011 и 2012 годах - на
13,7 % и 7,8 %, соответственно. Это свидетельствует об увеличении степени
независимости региона от финансовой поддержки из федерального бюджета,
его бюджетной обеспеченности и стабилизации экономики. Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета Республики на 86 % формируются на территории 6 городских округов, при этом г. Уфа обеспечивает 61,4 %
поступлений.
Доля бюджета Республики Башкортостан составляет в консолидированном бюджете Республики более 80 процентов.
В таблице представлены основные характеристики консолидированного бюджета Республики Башкортостан (информационные материалы Минфина России):.
Доходы, всего
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы
безвозмездные поступления
из них:
дотации
субсидии
субвенции
Расходы
Дефицит консолидированного бюджета
2010 г.
119726,3
2011 г.
135357,7
(млн. руб.)
2012 г.
145155,5
95259,1
24464,9
107198,3
28158,2
119029,7
26125,7
5165,0
6047,1
8425,3
122253,4
2527,1
6066,5
7333,7
8775,2
140653,7
5296,0
5071,7
8324,4
7609,0
155137,9
9982,2
Как следует из приведенных данных, в 2011 году по сравнению с 2010 годом рост объема дотаций составил 17,5 %, в 2012 году зафиксировано снижение на 16,4 %. Объем субсидий увеличился в 2011 году на 21,3 % по отношению к 2010 году, в 2012 году - на 13,5 % по отношению к 2011 году.
Объем субвенций в 2011 году возрос по отношению к 2010 году на 4,2 %,
в 2012 году произошло снижение объема субвенций на 13,3 процента.
В 2012 году поступления в бюджетную систему Российской Федерации
с территории Республики Башкортостан (с учетом таможенных платежей
и внебюджетных фондов) составили 440,7 млрд. рублей, или 116,3 % уровня
2011 года.
114
Поступления в бюджетную систему Российской Федерации с территории Республики
Башкортостан
в том числе:
поступления с территории Республики Башкортостан на федеральный уровень
налоговые и неналоговые доходы, поступившие через УФК по Республике Башкортостан
таможенные пошлины, поступившие через УФК по г. Москве
акцизы, поступившие через УФК по Смоленской области
государственные внебюджетные фонды
поступления в консолидированный бюджет Республики Башкортостан
2011 г.
2012 г.
(млрд. руб.)
Изменение, %
379,1
440,7
116,2
271,9
92,9
93,1
16,1
69,8
107,2
321,6
98,9
120,1
20,3
82,3
119,0
118,3
106,5
129,0
126,0
117,9
111,0
В рейтинге регионов по объему доходов консолидированного бюджета
в 2012 году Республика Башкортостан заняла 12-е место (в 2011 году 11-е место), в ПФО - 3-е место (в 2011 году - 2-е место), по темпу роста налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет субъекта
Российской Федерации по сравнению с 2011 годом среди регионов ПФО
Республика Башкортостан поднялась с 11-го места на 9-е, среди субъектов
Российской Федерации - с 51-го места на 45-е.
По объему налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в рейтинге регионов России в 2012 году по отношению к 2011 году Республика
поднялась с 13-го на 12-е место, среди субъектов Приволжского федерального округа - с 5-го на 3-е место.
Исполнение закона о бюджете Республики Башкортостан на 2012 год
Законом Республики Башкортостан от 1 июля 2013 года № 703-з «Об исполнении бюджета Республики Башкортостан за 2012 год» утвержден отчет
об исполнении республиканского бюджета за 2012 год. Бюджет Республики
Башкортостан за 2012 год исполнен по доходам в сумме 116846,5 млн. рублей, или 104,4 % плана. В сравнении с уровнем 2011 года объем доходов, поступивших в бюджет Республики Башкортостан, увеличился на 7,8 %, или на
8456,2 млн. рублей.
Структура доходов бюджета Республики Башкортостан за 2012 год аналогична структуре доходов бюджета за 2011 год: наибольшую долю составляют налоговые и неналоговые доходы - 90303,8 млн. рублей, или 77,3 %,
безвозмездные поступления - 26542,8 млн. рублей, или 22,7 процента.
План поступлений по налоговым и неналоговым доходам выполнен на
103,4 %. В сравнении с уровнем 2011 года объем поступлений по указанным
доходным источникам увеличился на 12,7 %, или в абсолютной сумме на
10211,1 млн. рублей.
Бюджетообразующими налоговыми и неналоговыми доходами в 2012 году явились: налог на прибыль организаций - 35,8 % общей суммы налоговых
и неналоговых доходов, налог на доходы физических лиц - 24,8 процента.
В 2012 году произошло снижение по сравнению с 2011 годом доли налога на прибыль организаций в общей структуре налоговых поступлений на
2,2 % и увеличение доли налога на доходы физических лиц - на 1,2 процента.
115
Налог на прибыль организаций поступил в бюджет Республики Башкортостан в сумме 32297,3 млн. рублей, или 106,7 % плана. По сравнению
с 2011 годом произошел прирост поступлений налога в сумме 1882,9 млн.
рублей, темп роста составил 106,2 %, что ниже сложившегося в 2011 году
темпа роста на 18,7 процентного пункта.
По данным Федеральной налоговой службы, доля прибыльных организаций в 2012 году сократилась по сравнению с 2011 годом на 2,8 процентного
пункта и составила 79,2 процента.
Поступления по налогу на доходы физических лиц составили 22428,7 млн.
рублей, или 100,2 % годовых плановых назначений, и увеличились по сравнению с 2011 годом на 18,8 процента.
На положительную динамику поступления НДФЛ повлияло изменение
макроэкономических показателей по сравнению с уровнем 2011 года - повышение среднемесячной заработной платы и рост фонда оплаты труда.
Наибольший уровень поступлений НДФЛ отмечен в обрабатывающем
производстве, а также в государственном управлении и обеспечении военной
безопасности, обязательном социальном обеспечении, наименьший уровень в рыболовстве и сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве.
В бюджет Республики Башкортостан в 2012 году по группе «Безвозмездные поступления» поступили средства в объеме 26542,8 млн. рублей, или
108,0 % утвержденного плана, в том числе из других бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации - 25467,4 млн. рублей.
Доходы от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов прошлых лет, имеющих целевое назначение, составили
в 2012 году 477,8 млн. рублей (КБК 2180000000 0000 000).
Возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов
прошлых лет, имеющих целевое назначение, из бюджета Республики Башкортостан составил в 2012 году 379,1 млн. рублей (КБК 2190000000 0000 000).
По сравнению с 2011 годом объем безвозмездных поступлений уменьшился на 6,2 %, или на 1753,7 млн. рублей.
В общем объеме безвозмездных поступлений субсидии составили
8324,4 млн. рублей, или 32,7 %, субвенции - 7609,0 млн. рублей, или 29,9 %,
дотации - 5071,8 млн. рублей, или 19,9 %, иные межбюджетные трансферты 2441,1 млн. рублей, или 9,6 %, прочие поступления - 2021,1 млн. рублей, или
7,9 процента.
Безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации уменьшились на 6,9 %, или в абсолютной сумме на
1875,3 млн. рублей, что связано в основном с сокращением: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - на 418,8 млн. рублей; дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов - на
489,9 млн. рублей; субвенции бюджетам на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая рас116
ходы по осуществлению переданных полномочий, - на 617,5 млн. рублей;
субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, - на 298,5 млн. рублей; субвенции
бюджетам на приобретение жилья гражданами, уволенными с военной службы (службы), и приравненными к ним лицами - на 238,4 млн. рублей и иных
межбюджетных трансфертов - на 799,5 млн. рублей.
В бюджеты муниципальных образований за 2012 год поступило 28,7 млрд.
рублей налоговых и неналоговых доходов, рост поступлений по сравнению
с 2011 годом составил 6,0 %, с 2010 годом - 17,7 процента.
Обеспечение сбалансированности местных бюджетов остается сложной
и приоритетной задачей. По состоянию на 1 января 2013 года основную долю
в общей сумме дебиторской задолженности Республики Башкортостан занимала задолженность по налогам, сборам, пеням и штрафам в бюджет Республики
Башкортостан, которая в сумме составила 5063,7 млн. рублей. Доля недоимки в структуре задолженности по налоговым платежам составила 40,6 %, или
2054,4 млн. рублей.
Указом Президента Республики Башкортостан от 2 ноября 2012 года
№ УП-455 (в ред. Указа Президента Республики Башкортостан от 6 мая
2013 года № УП-118) создана Межведомственная комиссия по вопросам
увеличения доходного потенциала, поступлений налоговых и неналоговых
доходов бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципальных
образований Республики.
Задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет Российской Федерации в общем объеме по Приволжскому федеральному округу без
учета задолженности по уплате пеней и налоговых санкций представлена на
диаграмме:
3,1
Ульяновская область
6,7
Саратовская область
19
Самарская область
Пензенская область
3,3
Оренбургская область
5,7
Нижегородская область
9,3
Кировская область
4,2
11,2
Пермский край
2,9
Чувашская Республика
7,8
Удмуртская Республика
Республика Татарстан
9,2
Республика Мордовия
2,5
Республика Марий Эл
1,8
Республика Башкортостан
13
0
2
4
6
8
10
%
117
12
14
16
18
20
В 2012 году актуализирован Комплексный план мероприятий по увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики
Башкортостан и бюджетов муниципальных образований до 2015 года (распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 26 октября 2012 года
№ 1365-р, в ред. распоряжений Правительства Республики Башкортостан от
26 октября 2012 года № 1365-р, от 20 мая 2013 года № 564-р).
В результате выполнения мероприятий Комплексного плана ожидаемый
объем дополнительных поступлений налоговых и неналоговых доходов
бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципальных образований
за период 2013-2015 годов должен составить 22,3 млрд. рублей: 2013 год 6,1 млрд. рублей, 2014 год - 8,2 млрд. рублей, 2015 год - 8,0 млрд. рублей.
Основные характеристики бюджета Республики Башкортостан на 2013 год
и на плановый период 2014 и 2015 годов утверждены Законом Республики
Башкортостан от 30 ноября 2012 года № 603-з (в ред. от 1 апреля 2013 года и от
3 июня 2013 года) (приложение № 3 к настоящему отчету).
Общий объем доходов бюджета Республики Башкортостан на 2013 год
определен в сумме 107,9 млрд. рублей со снижением к утвержденному плану
2012 года (111,9 млрд. рублей) на 4,0 млрд. рублей (на 3,6 %), на 2014 год 106,6 млрд. рублей с уменьшением к прогнозному уровню 2013 года на
1,1 %, на 2015 год - 113,0 млрд. рублей с ростом к прогнозируемому уровню 2014 года на 5,9 процента.
Рост доходов планируется обеспечить за счет увеличения собственных налоговых и неналоговых доходов с 91,0 млрд. рублей в 2013 году до 106,9 млрд.
рублей в 2015 году, или на 17,4 %, при одновременном снижении объема безвозмездных поступлений с 16,9 млрд. рублей в 2013 году до 6,1 млрд. рублей
в 2015 году, или в 2,8 раза.
Удельный вес собственных доходов (налоговых и неналоговых) в объеме
доходов бюджета Республики Башкортостан прогнозируется увеличить
с 84,4 % в 2013 году до 94,6 % в 2015 году, удельный вес безвозмездных поступлений уменьшить с 15,6 % в 2013 году до 5,4 % в 2015 году.
При этом прогнозируется снижение удельного веса налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики Башкортостан в ВРП с 7,8 % в 2013 году до 7,5 % в 2014 году, с дальнейшим снижением к 2015 году до 7,2 %, что
обусловлено проводимой в Республике налоговой политикой по улучшению
инвестиционного и предпринимательского климата на основе сохранения эффективных налоговых льгот, а также поддержки муниципальных образований
путем закрепления за ними дополнительных налоговых доходов по единым
и дополнительным нормативам отчислений с целью обеспечения их финансовой самодостаточности.
В результате изменения налогового законодательства в 2013 году прогнозируется рост доходной базы на 2807,4 млн. рублей.
118
Рост поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики
на 2013 год прогнозируется в размере 4436,6 млн. рублей, в том числе за счет:
- индексации ставок акцизов на подакцизные товары, предусмотренной
статьей 193 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, и планируемой дополнительной индексации - 2661,3 млн. рублей;
- оптимизации региональных налоговых льгот (в рамках консолидированного бюджета Республики отмена региональных налоговых льгот бюджетным, автономным и казенным учреждениям в соответствии с Законом
Республики Башкортостан от 17 июля 2012 года № 573-з «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Башкортостан о налогах», а также планируемая отмена местных налоговых льгот на общую сумму
в размере 2463,9 млн. рублей) - 1378,9 млн. рублей;
- планируемой отмены федеральных льгот и установления минимальной
ставки налога на имущество организаций отдельным категориям налогоплательщиков - 367,1 млн. рублей;
- других изменений законодательства, в том числе планируемой отмены
льгот машинно-технологическим станциям по налогу на имущество организаций, увеличения норматива отчислений части прибыли государственных
унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, с 15 до 20 % (в рамках консолидированного бюджета
Республики это составит 147,2 млн. рублей) - 25,6 млн. рублей;
- повышения на федеральном уровне базовых ставок для мощных транспортных средств - 3,7 млн. рублей.
Снижение поступлений налоговых и неналоговых доходов прогнозируется в размере 1629,2 млн. рублей, в том числе за счет:
- увеличения вычетов по налогу на доходы физических лиц - 350,0 млн.
рублей;
- изменения норматива распределения доходов от уплаты акцизов на
нефтепродукты в пользу федерального бюджета с 23 % в 2012 году до 28 %
в 2013 году и снижения норматива их зачисления в бюджет Республики
Башкортостан с 3,1295 млн. рублей в 2012 году до 3,118 млн. рублей в 2013 году - 715,0 млн. рублей;
- увеличения единого норматива отчислений в бюджеты муниципальных
образований по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 563,2 млн. рублей;
- передачи на местный уровень денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение правил благоустройства территорий - 1,0 млн. рублей.
В общем объеме налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики
Башкортостан основную долю составляют налог на прибыль организаций (прогнозируется рост с 31,0 млрд. рублей в 2013 году до 35,0 млрд. рублей в 2015 го-
119
ду) и налог на доходы физических лиц (прогнозируется рост с 24,9 млрд.
рублей в 2013 году до 31,9 млрд. рублей в 2015 году).
По отношению к 2012 году прогнозируется увеличение доли налога на
доходы физических лиц в сумме собственных доходов с 24,8 % в 2012 году
до 29,8 % в 2015 году и снижение удельного веса налога на прибыль организаций с 35,8 % в 2012 году до 32,7 % в 2015 году.
С целью решения задачи по диверсификации экономики планируется
обеспечить сохранение неизменности налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень.
Из федерального бюджета в бюджет Республики планируется поступление
в 2013 году межбюджетных трансфертов в сумме 16,8 млрд. рублей, что
меньше суммы фактически поступивших трансфертов 2012 года (26,5 млрд.
рублей). К 2015 году прогнозируется снижение суммы межбюджетных трансфертов до 6,1 млрд. рублей. В сумме безвозмездных поступлений дотации
(межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования) составляют в 2013 году 4,6 млрд. рублей (30,6 %), на 2015 год прогнозируется сократить дотации федерального бюджета до 137,5 млн. рублей.
Из общей суммы дотаций дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составляют в 2013 году 2,3 млрд. рублей, или 50 %. В 2015 году не
планируется получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета.
Межбюджетные субсидии прогнозируются на 2013 год в сумме 2,1 млрд.
рублей с уменьшением к 2015 году до 84,1 млн. рублей. Также прогнозируется уменьшение сумм субвенций с 7,1 млрд. рублей в 2013 году до 4,9 млрд.
рублей в 2015 году.
Управление расходной частью бюджета Республики Башкортостан
По объему расходов консолидированных бюджетов среди субъектов Российской Федерации Республика Башкортостан заняла в 2012 году 11-е место
(по итогам 2011 года - 12-е место) и 2-е место - среди субъектов Приволжского федерального округа (по итогам 2011 года - 3-е место).
В 2010-2013 годах наблюдается тенденция роста расходов консолидированного бюджета, что соответствует общероссийской тенденции. Объем
расходов в 2011 году вырос на 15,0 % по отношению к 2010 году и на
10,3 % по отношению к 2011 году. Указанные тенденции отразились на параметрах сбалансированности консолидированного бюджета. Следствием
опережающего роста расходов с 2010 года стало дефицитное исполнение
консолидированного бюджета в Республике Башкортостан. Дефицит бюджета в 2012 году по отношению к 2010 году увеличился в 4 раза (с 2,5 млрд.
рублей до 10,0 млрд. рублей).
120
Консолидированный бюджет Республики Башкортостан по расходам исполнен в 2012 году в сумме 155,1 млрд. рублей, плановое задание выполнено
на 93,4 %. Бюджет Республики Башкортостан за 2012 год по расходам исполнен в сумме 124836,4 млн. рублей, что составило 94,0 % годового плана.
Расходы бюджета Республики Башкортостан по итогам 2012 года и на
среднесрочную перспективу по сферам деятельности представлены в приложении № 4 к настоящему отчету.
Общая характеристика расходов консолидированного бюджета Республики Башкортостан по разделам функциональной классификации за 2012 год
приведена в таблице:
(млрд. руб.)
2012 г.
Расходы, всего
в том числе:
общегосударственные вопросы
национальная оборона
национальная безопасность и правоохранительная деятельность
национальная экономика
жилищно-коммунальное хозяйство
охрана окружающей среды
образование
культура, кинематография
здравоохранение
социальная политика
физическая культура и спорт
средства массовой информации
обслуживание государственного и муниципального долга
план
отчет
% исполнения
165628,3
155137,5
93,7
удельный вес
в расходах, %
100,0
12383,6
69,0
1497,9
25022,5
13327,7
461,6
48286,4
4613,0
32083,3
23871,9
2138,9
1355,4
517,1
10710,0
69,0
1466,5
23575,8
12768,8
445,5
47526,9
4517,1
29340,7
20913,9
2000,4
1349,6
453,2
86,5
100,0
97,9
94,2
95,8
96,5
98,4
97,9
91,5
87,6
93,5
99,6
87,6
6,9
0,04
0,9
15,2
8,2
0,3
30,6
2,9
18,96
13,5
1,3
0,9
0,3
Социальная составляющая консолидированного бюджета Республики
Башкортостан в 2012 году сложилась на уровне 76,6 % всех расходов, или
в сумме 118,9 млрд. рублей, в том числе: расходы на образование - 30,6 %, на
здравоохранение - 18,9 %, на социальную политику - 13,5 %, на жилищнокоммунальное хозяйство - 8,2 %, на культуру и кинематографию - 2,9 %, на физическую культуру и спорт - 1,3 %, на средства массовой информации - 0,9 %,
на охрану окружающей среды - 0,3 процента.
Расходы консолидированных бюджетов муниципальных образований
Республики Башкортостан за 2012 год составили 72,1 млрд. рублей, что на
10,2 % больше, чем в 2011 году. При этом расходы на решение вопросов местного значения составили 64,8 % общей суммы расходов (в 2011 году 69,4 %), расходы на осуществление государственных полномочий - 28,8 %
(в 2011 году - 26,1 %), расходы на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, - 6,4 % (в 2011 году - 4,5 процента).
Консолидированный бюджет Республики исполнен с дефицитом в сумме
10 млрд. рублей, в том числе на уровне республиканского бюджета 121
7,9 млрд. рублей. При этом сумма дефицита по сравнению с плановым заданием уменьшилась в 2,4 раза (с 24,3 млрд. рублей до 9,98 млрд. рублей).
Просроченная кредиторская задолженность по всем уровням бюджетной
системы Республики отсутствует.
Из бюджета Республики Башкортостан в 2012 году было профинансировано по разделу 1400 «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
4745,8 млн. рублей, или 99,1 % годового плана. По сравнению с 2011 годом
трансферты сокращены на 3680,1 млн. рублей, или на 43,7 %, их доля в общем объеме расходов составила 3,8 процента.
Расходы по подразделу «Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
составили 1005,3 млн. рублей, которые направлены на выравнивание уровня
бюджетной обеспеченности бюджетам муниципальных районов и городских
округов Республики.
По подразделу «Иные дотации» расходы составили 1831,2 млн. рублей
и направлены:
- на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов
в сумме 1488,0 млн. рублей;
- на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления - 200,0 млн. рублей;
- на дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований - 143,3 млн. рублей.
По подразделу «Прочие межбюджетные трансферты общего характера»
расходы составили 1909,3 млн. рублей, или 99,2 % годового объема, которые
направлены:
- на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения в сумме 1276,7 млн. рублей;
- на финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных
образований, возникших при выполнении государственных полномочий
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для
осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, 500,0 млн. рублей;
- на иные безвозмездные и безвозвратные перечисления - 132,6 млн. рублей.
Во всех муниципальных образованиях разработаны программы социально-экономического развития до 2015 года и программы повышения доходного потенциала районов на 2011-2013 годы, согласно которым предусмотрены мероприятия по созданию условий для наращивания доходов
в бюджеты муниципальных образований и снижению их дотационности.
На сегодняшний день сохраняется высокая зависимость бюджетов муници122
пальных образований от бюджета Республики Башкортостан - доля межбюджетных трансфертов в общей сумме доходов в отдельных муниципалитетах в 2012 году составляла до 85 процентов.
Расходные параметры бюджета Республики Башкортостан на 2013 год
и на плановый период 2014 и 2015 годов определены, исходя из базовых
объемов среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан на
2012-2014 годы, утвержденного постановлением Правительства Республики
Башкортостан от 28 декабря 2011 года № 508, а также с учетом принятых на
федеральном и республиканском уровнях законодательных актов о приоритетных направлениях государственной политики, в том числе:
- об увеличении фондов оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы (Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 597);
- о повышении оплаты труда работников органов государственной власти
и работников отдельных учреждений, применяющих условия оплаты труда
согласно постановлению Правительства Республики Башкортостан от 16 мая
2007 года № 131 «Об оплате труда работников отдельных государственных
учреждений Республики Башкортостан»;
- об индексации с 1 сентября 2012 года на 5,5 %, с 1 сентября 2014 года
и с 1 сентября 2015 года - на 5 % стипендиального фонда;
- об индексации с 1 января 2015 года расходов, предусмотренных на оплату коммунальных услуг, приобретение продуктов питания и медикаментов
по прогнозному уровню инфляции;
- об установлении на 2014-2015 годы тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на уровне 2013 года;
- о планировании дополнительных ассигнований на уплату налога на
имущество организаций и земельного налога в связи с отменой льгот по их
уплате;
- о сокращении в 2013 году на 20,0 %, в 2014-2015 годах на 25,0 % общего объема бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств,
за исключением публичных нормативных и других первоочередных социально значимых обязательств.
В планируемой структуре расходов бюджета Республики Башкортостан
на 2013-2015 годы приоритетными являются расходы на образование от 23,3 % в 2013 году до 26,3 % в 2015 году, расходы на здравоохранение от 21,8 % в 2013 году до 27,3 % в 2015 году. Значительные расходы предусмотрены в бюджете Республики на социальную политику и национальную
экономику. Тем не менее долю расходов на национальную экономику планируется снизить с 16,2 % в 2013 году до 13,0 % в 2015 году.
123
Управление государственными долговыми обязательствами
Бюджетная политика Правительства Республики Башкортостан в области управления государственным долгом на 2013-2015 годы направлена на
осуществление обоснованных заимствований в объемах, обеспечивающих
сбалансированность бюджета Республики, для решения приоритетных социально-экономических задач, своевременное исполнение принятых долговых обязательств.
Динамика государственного долга представлена в таблице:
Государственный долг Республики Башкортостан
Темп роста к предыдущему году, %
2010 г.
10153,3
2011 г.
11542,1
113,7
2012 г.
13830
119,9
(млн. руб.)
2013 г. (прогноз)
20285,9
146,7
Государственный долг Республики Башкортостан с 2010 по 2013 год вырос с 10,1 млрд. рублей до 20,3 млрд. рублей, или более чем в 2 раза. Распределение государственных долговых обязательств Республики Башкортостан
приведено в таблице:
Виды долговых обязательств
Государственные ценные бумаги
Бюджетные кредиты
Кредиты кредитных организаций
Государственные гарантии
Внутренний долг
Внешний долг
Итого государственный долг
2010 г.
2500,0
8750,5
761,9
640,8
9391,3
761,9
10153,3
2011 г.
1500,0
7150,5
3804,9
586,7
10737,2
804,9
11542,1
(млн. руб.)
2012 г.
3000,0
4657,4
5699,3
473,2
13070,6
759,3
13829,9
Наибольший удельный вес в структуре государственного долга имеют
бюджетные кредиты (33,6 % по состоянию на 2012 год) и кредиты кредитных организаций (41,2 % по состоянию на 2012 год). Задолженность по
бюджетным кредитам с 2010 года уменьшилась с 8,7 млрд. рублей до
4,7 млрд. рублей, задолженность по кредитам кредитных организаций за
указанный период увеличилась с 0,8 млрд. рублей до 5,7 млрд. рублей.
Законом Республики Башкортостан от 30 ноября 2012 года № 603-з
(ред. от 3 июня 2013 года) «О бюджете Республики Башкортостан на 2013 год
и плановый период 2014 и 2015 годов» установлены следующие показатели
верхнего предела государственного долга:
- внутренний долг Республики Башкортостан на 1 января 2014 года 19550,0 млн. рублей (21,5 % собственных доходов, прогнозируемых на
2013 год); на 1 января 2015 года - 24500 млн. рублей (24,7 % собственных
доходов, прогнозируемых на 2014 год); на 1 января 2016 года - 28900 млн.
рублей (27,0 % собственных доходов, прогнозируемых на 2015 год);
- рост государственного внутреннего долга к 2015 году по отношению
к 2013 году прогнозируется в размере 148,8 процента;
124
- государственный внешний долг Республики Башкортостан - 25000 тыс.
долл. США на 1 января 2014, 2015, 2016 годов и верхний предел долга по государственным гарантиям в размере 0 (ноль) тыс. долл. США.
Утвержденные показатели объема государственных заимствований и государственного долга Республики Башкортостан не превышают ограничений, установленных статьями 106 и 107 Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
Ежегодное обслуживание государственного долга прогнозируется на
2013 год в сумме 868,0 млн. рублей, на 2015 год - 1955,1 млн. рублей (рост
в 2,2 раза).
Расходы по разделу 1300 «Обслуживание государственного и муниципального долга» за 2012 год составили 314,2 млн. рублей, или 83,1 % годового плана.
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 21 января
2013 года № 62-р утвержден план мероприятий по сокращению государственного долга Республики Башкортостан, которым предусматривается: проведение умеренной долговой политики, обеспечивающей финансовую устойчивость бюджета Республики Башкортостан; выполнение мероприятий
долгосрочной целевой программы «Управление государственными финансами и государственным долгом Республики Башкортостан на 2013-2018 годы», утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан
от 12 сентября 2012 года № 315, и другие мероприятия.
По состоянию на 1 июня 2013 года государственный долг Республики составил 13874,2 млн. рублей, что на 0,3 % выше объема долга на начало года
(13830 млн. рублей). Это связано с колебаниями курса доллара США при пересчете государственного внешнего долга в рубли.
За истекший период 2013 года государственные заимствования Республикой Башкортостан не осуществлялись.
В рамках реализации основного мероприятия ДЦП «Управление государственными финансами и государственным долгом Республики Башкортостан
на 2013-2018 годы» - «Проведение комплекса мер по оптимизации долговой
нагрузки на бюджет Республики Башкортостан» - за 5 месяцев 2013 года
расходы на обслуживание государственного долга профинансированы в установленные графиками платежей сроки в сумме 226,6 млн. рублей, в том
числе: проценты по кредитам кредитных организаций в валюте Российской
Федерации (10 выплат), по кредиту иностранного банка в иностранной валюте (1 выплата), купонный доход по облигациям (1 выплата). В истекшем
периоде 2013 года погашение государственного долга Республики Башкортостан не производилось (так как сроки погашения, установленные графиками платежей, не наступили).
125
Следует отметить, что в апреле 2013 года международное рейтинговое
агентство Standard & Poor's (S&P) подтвердило кредитный рейтинг Республики Башкортостан на уровне «BBB−» (пр огноз «Стабильный»). За весь период наблюдений с 2001 года рейтинг Республики Башкортостан был повышен на шесть уровней: с «В−» до «BBВ−»6.
Мониторинг качества управления финансами
в Республике Башкортостан
Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с приказом от 3 декабря 2010 года № 552 «О порядке осуществления мониторинга
и оценки качества управления региональными финансами» произвело оценку качества управления финансами Республики Башкортостан, отметило
надлежащий уровень управления и присвоило II ступень качества.
Рекомендации по повышению качества управления региональными
финансами Минфин России направил письмом от 10 декабря 2012 года
№ 06-06-09/1433. Они включают в себя, в частности, следующие меры:
- повышение качества финансового планирования с целью более точного
прогнозирования поступления доходов в бюджет Республики Башкортостан;
- сокращение неэффективных налоговых льгот по региональным налогам
с целью увеличения поступлений в бюджет;
- обеспечение равномерного финансирования расходов бюджета субъекта
Российской Федерации в течение финансового года;
- увеличение расходов бюджета на оказание государственных услуг
(работ), оказываемых (выполняемых) в соответствии с государственным
заданием;
- увеличение доходов от предпринимательской деятельности, получаемых автономными учреждениями, а также от перечисления части прибыли
государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей.
Министерством финансов Республики Башкортостан в целях повышения
эффективности расходов республиканского бюджета проводился мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Башкортостан за 2012 год, которое оценивалось в соответствии с требованиями Порядка, утвержденного
приказом Министерства финансов Республики Башкортостан от 5 июля
2010 года № 59 (в редакции от 14 июня 2011 года) по восьми направлениям.
Мониторинг качества финансового менеджмента проводился путем расчета 29 показателей, в том числе:
- качество среднесрочного финансового планирования (средняя оценка по
главным распорядителям средств бюджета Республики Башкортостан составила 5,7 балла из 11 возможных);
6
http://minfinrb.bashkortostan.ru/00/01112013_2.htm
126
- качество исполнения бюджета в части расходов (средняя оценка - 8 баллов из 10,5 возможных);
- качество исполнения бюджета в части доходов (средняя оценка 6,2 балла из 8,5 возможных).
По итогам 2012 года наилучший результат отмечен у 13 главных администраторов (40,6 %), отклонение от кассового плана по доходам бюджета не
превышало 15 %. Значительное перевыполнение кассового плана сложилось
у Министерства сельского хозяйства Республики Башкортостан и Секретариата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан.
В целом по результатам мониторинга по исполнению бюджета Республики Башкортостан в части доходов наивысшие оценки - 8,5 балла (из максимально возможных 8,5 балла) получили 9 главных администраторов доходов
бюджета Республики Башкортостан (25 % общего количества). Наименьшая
оценка (3 балла) получена Министерством молодежной политики и спорта
Республики Башкортостан, Центральной избирательной комиссией Республики Башкортостан, Государственным комитетом Республики Башкортостан
по тарифам, Управлением Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов, Управлением делами Президента Республики Башкортостан.
В области учета и отчетности анализировались 7 показателей, характеризующих качество ведения учета и отчетности (средняя оценка - 3,9 балла
из 5 возможных).
В целом по результатам мониторинга по данному направлению наилучшие оценки по качеству учета и отчетности (5 из 5 возможных баллов) получили 10 главных распорядителей (27,8 % общего количества). Наименьшие
результаты достигнуты Государственным комитетом Республики Башкортостан по предпринимательству и туризму (2,1 балла), Министерством лесного
хозяйства Республики Башкортостан, Государственным комитетом Республики Башкортостан по торговле и защите прав потребителей (по 2,2 балла).
В области контроля и аудита анализировались следующие показатели:
- осуществление мероприятий внутреннего контроля;
- наличие подразделения внутреннего аудита;
- доля недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей;
- динамика нарушений, выявленных в ходе внешних контрольных мероприятий.
В целом качество контрольной деятельности находится на низком уровне. Наивысшую оценку (4 балла из 4 при среднем уровне 2,8) получили
только 5 главных распорядителей. Наихудшая оценка в 2 балла получена
13 главными распорядителями (36,1 % общего количества).
Средний балл по мониторингу качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики
127
Башкортостан, за 2012 год составил 31 балл из возможных 45,5 балла, что
в целом объясняется невысоким качеством организации бюджетного процесса главными распорядителями средств бюджета Республики Башкортостан, а также сохраняющейся тенденцией недостаточного использования
инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. При этом
указанная оценка улучшилась по сравнению с аналогичными оценками качества финансового менеджмента, осуществляемого в предыдущие отчетные периоды, в частности, по сравнению с 2011 годом (29,9 балла).
Улучшили свои показатели по результатам годового мониторинга за
2012 год по сравнению с результатами годового мониторинга за 2011 год
20 главных распорядителей средств бюджета Республики Башкортостан
(55,6 % общего количества).
Выводы
Результаты анализа действующей системы управления
социально-экономическим развитием Республики Башкортостан
1. Республика Башкортостан на протяжении ряда лет демонстрирует устойчивые темпы социально-экономического развития. Валовой региональный
продукт, по оценке Минэкономики Башкортостана, в 2012 году увеличился на
5,0 %, что выше среднероссийского уровня (3,4 процента).
Темпы роста инвестиций в основной капитал в 2012 году по отношению
к 2011 году в регионе были выше, чем по Российской Федерации (108 %
и 106,6 %, соответственно).
По индексу развития человеческого капитала Республика Башкортостан
наряду с Республикой Татарстан и Самарской областью входит в десятку
субъектов-лидеров в Российской Федерации.
В апреле 2013 года международное рейтинговое агентство Standard & Poor's
(S&P) подтвердило кредитный рейтинг Республики Башкортостан на уровне
«BBB−» (прогноз «Стабильный»). За весь период наблюдений с 2001 года
рейтинг Республики Башкортостан был повышен на шесть уровней: с «В
−»
до «BBВ−».
2. В Республике Башкортостан сформирована комплексная система документов регионального планирования в сфере социально-экономического
развития. Принят Закон Республики Башкортостан от 17 ноября 1995 года
№ 13-з «О государственном прогнозировании социально-экономического
развития Республики Башкортостан», в соответствии с которым осуществляется разработка государственных прогнозов, концепций, стратегий социально-экономического развития и программ в области решения задач социально-экономического развития.
Разработана Стратегия социально-экономического развития Республики
Башкортостан до 2020 года.
128
Прогноз социально-экономического развития Республики Башкортостан
на текущий год и плановый период является в соответствии с Бюджетным
кодексом Российской Федерации одним из основных документов, на основе
которого разрабатывается проект бюджета Республики Башкортостан.
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 19 августа
2013 года № 1033-р утвержден Перечень государственных программ Республики Башкортостан.
В Республике Башкортостан разработаны (по состоянию на 1 июля
2013 года):
- схемы территориального планирования 54 муниципальных районов
(100 % потребности), из них 33 схемы утверждены, 21 схема находится на
согласовании;
- генеральные планы 20 городских округов и городских поселений (100 %
потребности);
- генеральные планы 288 сельских поселений (57 % потребности).
В то же время следует отметить наличие недостаточной сбалансированности документов государственного стратегического планирования Республики Башкортостан и документов государственного стратегического планирования федерального уровня.
Проведенный анализ Концепции долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии социальноэкономического развития Приволжского федерального округа на период до
2020 года и Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года показал отсутствие сбалансированности в приведенных
в них целях, задачах и показателях (индикаторах).
Состав целевых ориентиров, отражающих векторы социально-экономического развития, приведенный в Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года, крайне незначителен. Отсутствует
большинство показателей, приведенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
С целью обеспечения сбалансированности территориального и отраслевого развития Республики Башкортостан представляется целесообразным
провести корректировку документов государственного стратегического планирования Республики Башкортостан по результатам принятия федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации.
3. Результаты оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации показывают,
что Республика Башкортостан заняла 64-е место.
По уровню социально-экономического развития - 16-е место, по динамике развития Республика Башкортостан занимает 80-е место среди субъектов
Российской Федерации.
129
Данное положение Республики Башкортостан обусловлено, в том числе,
относительно низкими значениями индексов средних темпов роста показателей эффективности, характеризующих качество жизни:
- по показателю «Ожидаемая продолжительность жизни при рождении»
значение средних темпов составило 100,1 % (81-е место);
- по показателю «Смертность населения (без показателя смертности от
внешних причин)» - 100,4 % (80-е место);
- по показателю «Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на душу населения» 110,4 % (77-е место);
- по показателю «Доля выпускников государственных (муниципальных)
общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений» - 78,4 % (74-е место).
Результаты анализа сбалансированности и комплексности
системы управления социально-экономическим развитием
Республики Башкортостан
1. В соответствии с Основными направлениями бюджетной и налоговой
политики Республики Башкортостан на 2014 год и на плановый период 2015 и
2016 годов приоритетными направлениями бюджетной и налоговой стратегии
являются формирование бюджета по программному принципу, переход к применению государственных программ в качестве ключевого механизма, с помощью которого увязывается стратегическое и бюджетное планирование.
В перечне государственных программ Республики Башкортостан сохранилась структура ранее действовавших ДЦП по направлениям (экономика 11, социальная сфера - 9, инфраструктурное развитие - 6, государственное
строительство - 3).
Процесс формирования государственных программ Республики Башкортостан осуществляется в отсутствие достаточной нормативно-правовой базы,
что не способствует полноценному и качественному переходу к формированию и исполнению бюджета Республики Башкортостан на основе государственных программ Республики Башкортостан.
2. В Республике Башкортостан не выстроена четкая система целевых программ, сформированная с учетом сбалансированности стратегических целей,
задач и индикаторов, определенных Стратегией социально-экономического
развития Республики Башкортостан до 2020 года и иными стратегическими
документами.
Анализ разработки, согласования и реализации целевых программ (в том
числе долгосрочных) в Республике Башкортостан выявил ряд проблем, которые снижают эффективность их реализации, а именно:
130
- недостаточная проработка проектов целевых программ субъектами планирования;
- несоблюдение законодательно установленных сроков разработки целевых программ;
- сильная дифференциация целевых программ по сферам экономики;
- недостаточное финансирование мероприятий целевых программ.
Отсутствие сбалансированности при разработке и реализации среднесрочных программ на основе субрегионального подхода в условиях несовершенства
стратегического планирования развития Республики существенно снижает
уровень их управленческой значимости и влечет риск необъективной оценки
эффективности использования средств регионального бюджета.
3. В предложенных инвестиционных проектах Приволжского федерального округа по таким базовым отраслям экономики, как нефтехимия, АПК
и машиностроение, предприятия Республики Башкортостан, являющиеся
системообразующими в рамках федерального округа, не представлены.
В Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года также не в полной мере отражен экономический потенциал
Башкортостана, благодаря которому в Республике могут быть созданы конкурентоспособные кластеры в кооперации с другими субъектами Российской Федерации, входящими в Приволжский и Уральский федеральные округа.
4. Принимаемые Республикой Башкортостан меры в сфере управления
государственными и муниципальными закупками оказывают положительное
влияние на уровень качества и результативности закупочных процедур.
По итогам 2010-2012 годов наблюдаются положительные сдвиги в структуре размещения государственных заказов по способам закупок в сторону
увеличения торгов, что оказывает существенное влияние на повышение качества закупочного процесса и эффективность расходования бюджетных
средств. Объем республиканских торгов за 2010-2012 годы увеличился
в среднем в 2,5 раза. Относительная экономия за период 2011-2012 годов составила 12,2 процента.
5. По предварительным расчетам Правительства Республики Башкортостан, по состоянию на июль 2013 года общая потребность в средствах консолидированного бюджета на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 за период с 2013 по 2018 год
составляет 215,7 млрд. рублей. Общий объем финансовых средств, необходимых для реализации в 2013-2015 годах указов Президента Российской Федерации, составляет около 128,82 млрд. рублей. При этом консолидированный бюджет Республики способен обеспечить 52,96 млрд. рублей, или 41 %
общего объема. Дефицит средств составляет 75,86 млрд. рублей.
131
В 2012 году в Республике Башкортостан достигнуты установленные целевые значения показателей. Республика Башкортостан вошла в число российских регионов, обеспечивших наибольший рост заработной платы педагогических работников. Средняя заработная плата педагогических работников
образовательных учреждений общего образования увеличена в IV квартале
2012 года до 23905 рублей при целевом показателе среднемесячной заработной платы за IV квартал 2012 года 22690 рублей, а также средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений в декабре 2012 года - до 19238 рублей (при целевом показателе
16396 рублей).
В ходе реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года №№ 596-606 отмечается ряд недостатков, в том числе:
- только треть муниципальных образований предусмотрела в бюджетах
согласно доведенным методическим рекомендациям при формировании
проекта бюджета на 2013-2015 годы рост фонда оплаты труда работников
в 2013 году по сравнению с утвержденным фондом оплаты труда 2012 года
(10,87 процента);
- не обеспечено выполнение задачи, поставленной Президентом Республики Башкортостан, по снижению на 20 % неэффективных расходов в области образования. Проведенный мониторинг показал, что в муниципальных образованиях, обеспечивших сокращение неэффективных расходов на общее
образование, уровень среднемесячной заработной платы учителей в 2012 году
достиг 19964 рублей, в то время как в муниципальных образованиях с долей
неэффективных расходов более 40 % - лишь 17839 рублей.
6. Управление финансами в Республике в целом находится на надлежащем уровне. Вместе с тем требует совершенствования качество финансового
планирования, в том числе по обеспечению равномерного финансирования
расходов бюджета в течение финансового года и прогнозирования поступлений доходов в бюджет, включая сокращение неэффективных налоговых
льгот по региональным налогам.
Средний балл по мониторингу качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики
Башкортостан, за 2012 год составил 31 балл из возможных 45,5 балла, что
в целом объясняется невысоким качеством организации бюджетного процесса главными распорядителями средств бюджета Республики Башкортостан,
а также сохраняющейся тенденцией недостаточного использования инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. При этом указанная
оценка улучшилась по сравнению с аналогичными оценками качества финансового менеджмента, осуществляемого в предыдущие отчетные периоды, в частности, по сравнению с 2011 годом (29,9 балла).
132
Предложения
По результатам экспертно-аналитического мероприятия:
1. Направить информационное письмо Президенту Республики Башкортостан.
2. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия
в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия
полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Ю.В. РОСЛЯК
133
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 29 ноября 2013 года
№ 49К (940) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ использования средств федерального бюджета, направленных в 2012 году на реализацию
Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, а также
оценка достижения ее целевых показателей»:
Утвердить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия.
Направить информационное письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковичу.
Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ использования средств федерального бюджета,
направленных в 2012 году на реализацию Государственной
программы развития сельского хозяйства и регулирования
рынков сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия на 2008-2012 годы, а также
оценка достижения ее целевых показателей»
Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия:
пункт 2.3.4.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на
2013 год, обращение Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
4 октября 2012 года № 73/2-14д-12.
Предмет экспертно-аналитического мероприятия
Федеральные и иные ресурсы, выделенные на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, ее
целевые показатели (индикаторы).
Цели экспертно-аналитического мероприятия
Цель 1. Оценка качества формирования и реализации Государственной
программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы (далее - Государственная программа, Госпрограмма).
Цель 2. Оценка результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации в ходе реализации
Государственной программы.
134
Объекты экспертно-аналитического мероприятия
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России); открытое акционерное общество «Российский сельскохозяйственный банк» (далее - ОАО «Россельхозбанк»); Федеральная служба по
ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор); Российская академия сельскохозяйственных наук (далее - Россельхозакадемия);
департамент сельского хозяйства Брянской области; департамент агропромышленного комплекса Костромской области; департамент сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли Вологодской области; департамент сельского хозяйства и продовольствия Новгородской области;
министерство сельского хозяйства Ульяновской области; Министерство
сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия; министерство
сельского хозяйства Волгоградской области; Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия; Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Северная Осетия - Алания; департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Курганской области;
министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области; департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кемеровской области; Министерство сельского хозяйства и
продовольствия Республики Бурятия; министерство сельского хозяйства
Амурской области; управление сельского хозяйства правительства Еврейской автономной области.
Проверяемый период деятельности: 2008-2012 годы.
Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия: с июля по
ноябрь 2013 года.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия
Цель 1. Оценка качества формирования и реализации
Государственной программы развития сельского хозяйства
и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия на 2008-2012 годы
Основные показатели АПК на момент принятия Госпрограммы
АПК является важнейшей составной частью экономики России, определяющей уровень продовольственной безопасности государства и во многом
характеризующей социально-экономическое состояние общества.
Необходимостью разработки Госпрограммы явилось замедление темпов
развития сельского хозяйства, их отставание от темпов развития экономики
в целом, наметившееся с 2002 года, по сравнению с экономическим ростом
сельского хозяйства в посткризисные 1999-2005 годы.
135
Сложившаяся к 2005 году ситуация в АПК диктовала необходимость
принятия неотложных мер для приоритетного развития сельского хозяйства
и включения его в состав национальных проектов, реализация которых осуществлялась в 2006-2007 годах.
По данным Росстата, по сравнению с 2005 годом производство продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в 2007 году составило
103,3 % (растениеводство - 102 %, животноводство - 104,8 процента).
В данный период активизировался инвестиционный процесс, что обусловлено кредитной политикой. В 2007 году общий объем привлеченных
в АПК кредитов составил более 600 млрд. рублей, что в 3 раза больше, чем
в 2005 году. При этом объем инвестиционных кредитов увеличился с
25,6 млрд. до 252,3 млрд. рублей, или почти в 10 раз.
Улучшилось также техническое переоснащение сельского хозяйства.
По сравнению с 2005 годом сельхозпроизводители в 2007 году приобрели
почти в 2 раза больше тракторов и в 1,5 раза - комбайнов. Однако это не повлияло на уровень технического обновления парка сельхозтехники.
Низкие темпы обновления технического потенциала сельского хозяйства сохранились, поскольку выбытие техники опережало ее поступление.
По данным Минсельхоза России, на начало 2008 года количество тракторов
составляло 518,7 тыс. единиц, зерноуборочных комбайнов - 138,1 тыс. единиц, кормоуборочных - 32,9 тыс. единиц, свеклоуборочных - 6,1 тыс. единиц,
картофелеуборочных - 3,4 тыс. единиц.
Коэффициент обновления сельхозтехники в 2007 году по тракторам составлял 3,3 %, по зерно- и кормоуборочным комбайнам - 5,3 и 5,9 %, соответственно. Энергообеспеченность в 2007 году составляла 179,5 л. с. на
100 га посевной площади.
Располагаемые ресурсы домохозяйств в сельской местности на 1 члена
хозяйства в месяц возросли с 3604,7 рубля в 2005 году до 5871,1 рубля
в 2007 году, или на 62,9 процента.
По темпам роста заработная плата сельского хозяйства, начиная с 2006 года, стала превышать другие отрасли экономики. Так, в 2007 году среднемесячная заработная плата в сельском хозяйстве выросла на 32 % (рост в среднем по экономике составил 26,3 %). При этом в абсолютном выражении она
оставалась низкой - 6 тыс. рублей, при среднем значении по стране - более
13 тыс. рублей.
Положительные результаты в деятельности сельхозорганизаций всех
форм собственности в 2007 году являлись следствием реализации ПНП
«Развитие АПК» (2006-2007 годы). В то же время Национальный проект
не затронул целый ряд важнейших проблем, решение которых способствуют повышению уровня и качества жизни населения страны. Например,
такие мероприятия, как повышение финансовой устойчивости малых форм
136
хозяйствования на селе, обеспечение жильем молодых семей и молодых
специалистов, проживающих в сельской местности. Одним из дестабилизирующих факторов роста отечественного сельхозпроизводства являлась
высокая доля импортной продукции, в которой основной статьей расходов
среди других ввозимых импортных продовольственных товаров является
мясная продукция.
Задача принятия Госпрограммы была обусловлена и иными причинами.
В первую очередь необходимостью повышения привлекательности сельхозпроизводства для инвесторов.
Инвестиции в основной капитал АПК представлены в таблице:
Инвестиции в основной капитал, всего
в том числе:
средства предприятий и организаций
привлеченные средства
из них средства федерального бюджета
бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты
Из общего объема инвестиций в основной капитал
инвестиции из-за рубежа
2005 г.
2006 г.
2007 г.
171,3
252,9
368,9
(млрд. руб.)
2007 г. к 2005 г.
%
+/215,4
197,6
101,5
58,2
3,7
5,7
123,1
128,0
3,8
6,5
175,2
193,7
4,8
7,4
172,6
332,8
129,7
129,8
73,3
135,5
1,1
1,7
4,4
10,9
7,5
170,5
3,1
Как видно из таблицы, общий объем инвестиций в основной капитал
сельского хозяйства за 2005-2007 годы составил 793,1 млрд. рублей.
Основные экономические показатели финансово-хозяйственной деятельности сельхозорганизаций в 2005-2007 годах представлены в таблице:
2005 г.
Численность постоянного сельского населения на конец года,
млн. чел.
Число организаций, ед.
Удельный вес к общему числу, %
прибыльных
убыточных
Прибыль (убыток) до налогообложения (с учетом субсидий), млн. руб.
Субсидии из бюджетов всех уровней, млн. руб.
Прибыль (убыток) до налогообложения (без субсидии),
млн. руб.
Уровень рентабельности по всей деятельности, включая
субсидии, %
Уровень рентабельности по всей деятельности без субсидий, %
Выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг
в действующих ценах, млрд. руб.
Выплачено всего субсидий сельхозорганизациям (включая
субсидии на содержание объектов социальной структуры
села), млрд. руб.
Кредиторская задолженность (включая кредиты банков и
другие заемные средства), всего, млрд. руб.
Дебиторская задолженность, всего, млрд. руб.
Кредиторская задолженность к выручке от продажи товаров,
работ, услуг, %
137
2006 г.
2007 г.
2007 г. к 2005 г.
%
+/-
38,6
26579
38,4
25273
38,2
23969
98,9
90,2
- 0,4
- 2610
58
42
34778
25523
65
35
50146
36785
75
25
105781
56042
17 п.п.
- 17 п.п.
304,2
219,6
71003
30519
9255
13361
49739
537,4
40484
4 п.п.
6 п.п.
7,8
2,1
9,9
2,6
11,8
8,1
492,0
566,2
733,9
149,2
241,9
25,5
36,8
56,0
219,6
30,5
438,2
95,5
599,3
145,0
827,4
199,8
188,8
209,2
389,2
104,3
89,1
105,8
112,7
126,5
23,6
Согласно данным таблицы, численность постоянного сельского населения имела тенденцию к сокращению, также как и число организаций, занимающихся сельхозпроизводством. При этом в связи с реализацией ПНП
«Развитие АПК» удельный вес прибыльных организаций за период с 2005 по
2007 год увеличился на 17 процентных пунктов.
К началу 2008 года в АПК России функционировало 23 тыс. сельхозорганизаций (90,9 % к уровню 2006 года), из них в форме: обществ (товариществ) с ограниченной ответственностью (ООО) - 41,9 %, сельскохозяйственных кооперативов - 32,3 %, закрытых акционерных обществ (ЗАО) 7,9 %, открытых акционерных обществ (ОАО) - 6,5 %, иных форм, занимающихся сельхозпроизводством, - 11,4 процента.
Индекс производительности труда в сельском хозяйстве в 2007 году составлял 105 %, или вырос по сравнению с 2005 годом на 3,2 процентного
пункта.
Под сельхозугодиями к моменту принятия Госпрограммы было занято
190,5 млн. га (99,4 % к уровню 2006 года), из которых к пашне относилось
115,4 млн. га. Посевная площадь составляла 74,6 млн. гектаров.
По данным Минсельхоза России, в 2007 году было введено 2102 тыс.
кв. м жилых домов (127,2 % к уровню 2005 года); общеобразовательных
учреждений - 8592 единицы (52 %); учреждений культурно-досуговой деятельности - 550 единиц (в 13 раз меньше, чем в 2005 году); распределительные газовые сети - 4824 км (67 %); локальные водопроводы - 1400 км
(163,6 процента).
Среднегодовой объем производства основной продукции сельского хозяйства в 2005-2007 годах представлен на графике:
(млн. т)
100,0
90,0
89,3
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
31,9
30,0
38,2
28,1
20,0
12,0
10,0
5,8
0,0
Зерно (в весе
после доработки)
Молоко
Картофель
138
Яйца (млрд. шт.)
Овощи
Скот и птица
(в убойном весе)
К началу 2008 года производство зерна на душу населения составляло
574 кг, или 104,2 % к уровню 2005 года, картофеля - 192 кг (96,5 %), молока 226 кг (102,3 %), мясопродуктов - 40 кг (111 процентов).
При этом потребление овощей, мясопродуктов и молока превосходило
их производство на 35,8 %, 52,5 % и 7,0 %, соответственно, что обусловлено долей импортной продукции на рынках мяса и молока.
По сравнению с 2005 годом уровень самообеспечения мясом в 2007 году
составлял 65,5 % (возрос на 2,9 процентного пункта); молока - 83,1 % (сократился на 0,6 процентного пункта); картофелем - 96,7 % (ниже на 3,1 процентного пункта); овощей - 80,2 % (меньше на 4,7 процентного пункта).
Сложившаяся к началу 2007 года ситуация в аграрном секторе экономики
страны диктовала необходимость принятия мер для развития сельского хозяйства, в том числе посредством разработки государственных программ для
реализации в 2008-2012 годах.
Таким образом, постановлением Правительства Российской Федерации от
14 июля 2007 года № 446 была утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.
Государственным заказчиком Госпрограммы являлся Минсельхоз России,
основными исполнителями - Минсельхоз России и органы, уполномоченные
высшими исполнительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Вопрос 1. Соответствие хода реализации Государственной программы
графикам выполнения отдельных ее этапов, предусмотренных
нормативными правовыми актами федеральных органов
исполнительной власти Российской Федерации
Предшественником Госпрограммы являлся ПНП «Развитие АПК», финансирование которого в 2006-2007 годах составило 50600,0 млн. рублей.
Его структура и система целевых показателей включала в себя 3 направления и 12 индикаторов достижения целей, из которых 10 индикаторов были
выполнены. В то же время цели ПНП «Развитие АПК» по самым главным
показателям не были достигнуты, так как не удалось стабилизировать поголовье крупного рогатого скота (далее - КРС), не был выполнен показатель по увеличению производства молока.
Госпрограмма разработана в целях реализации Федерального закона
«О развитии сельского хозяйства». Анализ ее структуры показал, что она
соответствовала требованиям методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 года № 670,
139
и, соответственно, не требовала внесения изменений в части основных ее
положений.
Целями Госпрограммы являлись: устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; повышение конкурентоспособности российской сельхозпродукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на
основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; сохранение и воспроизводство используемых в сельхозпроизводстве
земельных и других природных ресурсов. Указанные цели планировалось
достигнуть через реализацию 14 основных мероприятий, указанных в приложении № 2 к Госпрограмме по 5 направлениям (подпрограммам).
Структура Госпрограммы в разрезе направлений и мероприятий
представлена в таблице:
Направления и мероприятия Госпрограммы
I. Устойчивое развитие сельских территорий, в том числе:
- повышение уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства
сельских поселений
- поддержка комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений
в рамках пилотных проектов
II. Создание общих условий функционирования сельского хозяйства, в том числе:
- поддержание почвенного плодородия
- создание системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского
хозяйства
- развитие консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и
переподготовка специалистов для сельского хозяйства
- участие союзов (ассоциаций) сельхозпроизводителей в формировании государственной
аграрной политики
III. Развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства, в том числе:
- приоритетное развитие животноводства
- развитие отраслей растениеводства
- поддержка экономически значимых региональных программ
IV. Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства, в том числе:
- повышение доступности кредитов
- повышение финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе
- техническая и технологическая модернизация сельского хозяйства
- снижение рисков в сельском хозяйстве
V. Регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том
числе:
- проведение закупочных и товарных интервенций зерна и других значимых продуктов
Мероприятия по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений направления «Устойчи140
вое развитие сельских территорий» реализовывались в рамках ФЦП «Село
до 2013 года», утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 3 декабря 2002 года № 858 (с изменениями).
Основное мероприятие «Поддержание почвенного плодородия» направления «Создание общих условий функционирования сельского хозяйства» реализовывалось в рамках ФЦП «Плодородие до 2013 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля
2006 года № 99 (с изменениями).
Остальные 12 основных мероприятий выполнялись в рамках Госпрограммы. Госпрограммой были определены 49 основных целевых индикаторов ее реализации, а также динамика и прогноз развития сельского хозяйства
на 2008-2012 годы по 9 базовым показателям на пятилетний период.
Для оценки эффективности реализации Госпрограммы в Минсельхозе
России работал совет по ее экспертному сопровождению, который осуществлял подготовку экспертных заключений о ходе выполнения комплекса мер,
реализуемых в рамках Госпрограммы (оценка результатов реализации и эффективности по каждой подпрограмме (направлению), степень достижения
целей государственной аграрной политики, рекомендации об изменении таких подпрограмм (направлений) с изданием ежегодного отчета о ходе реализации Госпрограммы).
На период реализации Госпрограммы Минсельхоз России заключил с
соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации соглашения о сотрудничестве при выполнении мероприятий Госпрограммы. По условиям соглашений соответствующие органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимали на
себя выполнение следующих основных обязательств: утверждение региональных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее - региональные программы); обеспечение достижения целевых индикаторов реализации Госпрограммы и показателей развития сельского хозяйства региона; представление отчетности о порядке, по формам и в сроки,
установленные Минсельхозом России; разработка плана основных мероприятий по реализации мероприятий Госпрограммы на 5 лет и сетевых
графиков работы на очередной год.
На основании приказа Минсельхоза России от 6 февраля 2008 года № 33
«О порядке реализации мероприятий, предусмотренных Государственной
программой» Министром сельского хозяйства Российской Федерации утверждался сетевой график ее реализации на соответствующий год, согласно
которому в разрезе мероприятий определялись сроки их выполнения, объемы финансирования, ответственные исполнители.
141
В соответствии с сетевыми графиками между Минсельхозом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно
(не раньше II квартала финансового года) оформлялись соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий из федерального бюджета на софинансирование мероприятий Госпрограммы.
В рамках Госпрограммы финансировались мероприятия по переподготовке
и повышению квалификации руководителей, специалистов и консультантов
сельского хозяйства, государственные контракты на проведение НИОКР, соглашения, предусматривающие выделение субсидий на оказание консультационной помощи.
Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации показали, что запоздалое принятие нормативных правовых актов,
касающихся выделения средств господдержки, особенно со стороны субъектов Российской Федерации, значительно снижало эффективность использования указанных средств.
При принятии региональных программ субъекты Российской Федерации
осуществляли формально анализ их соответствия подписанным с Минсельхозом России соглашениям.
Например, в региональных программах Краснодарского края и Саратовской области значения базовых показателей (индикаторов) не соответствовали указанным показателям в соглашениях по производству продукции животноводства и растениеводства.
Все это свидетельствует о формальном подходе отдельных исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации к
формированию политики развития сельского хозяйства региона. При утверждении региональных программ, предусмотренных соглашениями с Минсельхозом России, субъектами Российской Федерации не в достаточной степени применялись методы экономического анализа состояния АПК своего
региона, не учитывались взаимосвязи развития его подотраслей, финансовоэкономическое состояние сельхозпроизводителей, бюджетная обеспеченность, риски при реализации региональных программ.
Всего с 2008 по 2012 год постановлениями Правительства Российской
Федерации в Госпрограмму были внесены 4 изменения в части дополнения и
конкретизации отдельных ее текстовых положений. При этом соответствующие изменения в объемы ресурсного обеспечения и базовые показатели
(индикаторы) по направлениям Госпрограммы Минсельхозом России как государственным заказчиком внесены не были. Соответственно, не были пересмотрены принятые субъектами Российской Федерации обязательства по
выполнению целевых показателей (индикаторов) при реализации мероприятий Госпрограммы.
142
Вопрос 2. Анализ сформированной системы взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти и органов власти
субъектов Российской Федерации по реализации целей и задач
Государственной программы
Реализация Госпрограммы в соответствии с ее целями и задачами осуществлялась на основании соглашений, заключенных Минсельхозом России в 2008 году с соответствующими органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, которыми устанавливались объемы
господдержки из федерального и региональных бюджетов, а также обязательства субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (индикаторов). Срок действия этих соглашений был установлен до
31 декабря 2012 года. Одновременно с этим в 2008 году Минсельхоз России заключил с субъектами Российской Федерации соглашения о выполнении мероприятий федеральных целевых программ со сроком их действия до
31 декабря 2012 года. В указанных соглашениях были обозначены объемы
финансирования и значения целевых индикаторов, которые не корреспондировались с соглашениями по реализации мероприятий Госпрограммы. В течение действия этих соглашений изменения в них не вносились.
Также для решения поставленных Госпрограммой целей и задач Минсельхоз России заключил соглашения по взаимодействию с 55 союзами
(ассоциациями) товаропроизводителей АПК. Однако влияние союзов (ассоциаций) на реализацию Госпрограммы сводилось лишь к отдельным рекомендациям, а сами соглашения имели формальный характер.
В соответствии с целями и задачами Госпрограммы Минсельхоз России и
субъекты Российской Федерации осуществляли взаимодействие с ОАО «Росагролизинг», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Сбербанк России», ОАО «Банк
ВТБ», Внешэкономбанком и Россельхозакадемией. Кроме того, Минсельхозом России проводилась работа по созданию отраслевых объединений.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона «О развитии сельского
хозяйства» мониторинг Госпрограммы предусматривал направление в Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации ежегодного Национального доклада, заслушивание информации
Правительства Российской Федерации о Национальном докладе на заседаниях Государственной Думы Российской Федерации, а также его публикацию
в средствах массовой информации.
Ежегодные национальные доклады утверждались распоряжениями Правительства Российской Федерации: за 2008 год - от 15 июля 2009 года
№ 945-р, за 2009 год - от 19 мая 2010 года № 790-р, за 2010 год - от 6 мая
2011 года № 772-р, за 2011 год - от 1 июня 2012 года № 881-р, за 2012 год от 8 мая 2013 года № 753-р.
143
Несмотря на то, что созданная в 2008-2012 годах система взаимодействия
Минсельхоза России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными участниками Госпрограммы была достаточной для
решения задач, предусмотренных ее целями, Минсельхозом России не осуществлялся в 2009-2011 годах анализ принимаемых субъектами Российской
Федерации обязательств по реализации Госпрограммы, а также соответствия
установленных в соглашениях показателей и индикаторов финансовым возможностям регионов, их бюджетной обеспеченности. Вместе с тем отсутствовало экономическое обоснование тех или иных показателей и их соотношение с действующей организационно-управленческой структурой субъекта
Российской Федерации.
Вопрос 3. Анализ обоснованности ресурсного обеспечения
Госпрограммы и эффективность использования федеральных
и иных ресурсов, выделенных на реализацию направлений
и мероприятий Госпрограммы
Анализ обоснованности ресурсного обеспечения Госпрограммы
Согласно паспорту Госпрограммы, для достижения ее целей ресурсное
обеспечение (далее - ресурсное обеспечение) было предусмотрено в объеме
1406595,6 млн. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета 551295,6 млн. рублей, за счет средств субъектов Российской Федерации 544300,0 млн. рублей, из внебюджетных источников - 311000,0 млн. рублей.
Ресурсное обеспечение Госпрограммы за счет средств федерального
бюджета в разрезе подпрограмм представлено на диаграммах:
По паспорту
Устойчивое развитие сельских
территорий 112367,9 млн. руб.
(21 %)
Создание общих условий
функционирования сельского
хозяйства, 66545,5 млн. руб.
(12 %)
Развитие приоритетных
подотраслей сельского
хозяйства, 72667,7 млн. руб.
(13 %)
Достижение финансовой
устойчивости сельского
хозяйства, 292700,2 млн. руб.
(53 %)
Регулирование рынка
сельхозпродукции, сырья и
продовольствия, 7014,3 млн.
руб. (1 %)
144
Фактически
Устойчивое развитие сельских
территорий, 43559,8 млн. руб. (7 %)
Создание общих условий
функционирования сельского
хозяйства, 68719,3 млн. руб. (10 %)
Развитие приоритетных
подотраслей сельского хозяйства,
85790,3 млн. руб. (13 %)
Достижение финансовой
устойчивости сельского хозяйства,
423861,7 млн. руб. (6,5 %)
Регулирование рынка
сельхозпродукции, сырья и
продовольствия, 31045,6 млн. руб.
(5 %)
Отсутствие взаимоувязки объемов финансирования направлений и показателей Госпрограммы привело к тому, что расходы по направлению
«Устойчивое развитие сельских территорий» были осуществлены в объеме
немногим более 30 % от его планового ресурсного обеспечения, а фактическое финансирование направления «Регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» - в 4,4 раза больше запланированного объема.
Основное несоответствие фактического исполнения установлено по направлению «Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства»,
по которому расходование средств федерального бюджета было на
131161,5 млн. рублей (44,8 %) больше предусмотренного Госпрограммой
ресурсного обеспечения.
Анализ ресурсного обеспечения Госпрограммы в разрезе ее мероприятий
показывает, что основные объемы средств федерального бюджета планировалось направить на реализацию 4 мероприятий: субсидирование процентных ставок - 246771,3 млн. рублей (44,8 % к общему объему ресурсного
обеспечения); субсидирование части затрат, произведенных сельхозпроизводителями на приобретение материальных ресурсов и при производстве продукции растениеводства и животноводства, - 81136,6 млн. рублей (14,7 %);
мероприятия по развитию инфраструктуры - 112367,9 млн. рублей (20,4 %);
капитальные вложения (в том числе в рамках ФАИП) - 31945,0 млн. рублей
(5,8 процента).
Ресурсное обеспечение Госпрограммы за счет средств федерального
бюджета в разрезе мероприятий представлено на диаграммах:
145
По паспорту
Субсидирова ние процентных ста вок,
246771,3 млн. руб. (45 %)
Мероприятия по ра звитию
инфра структуры, 112367,9 млн. руб. (20 %)
Субсидии на господдержку, 81136,7 млн.
руб. (15 %)
Ка пита льные вложения, в том числе в
ра мка х ФАИП, 31945 млн. руб. (6 %)
Стра хова ние сельхозпроизводителей,
31600 млн. руб. (6 %)
Прочие мероприятия, 25774,8 млн. руб.
(4 %)
Взносы в уста вные ка пита лы ОАО
"Роса гролизинг" и ОАО "Россельхозба нк",
21700 млн. руб. (4 %)
Фактически
Субсидирование процентных ставок,
310101,9 млн. руб. (48 %)
Мероприятия по развитию инфраструктуры,
43529,2 млн. руб. (7 %)
Субсидии на господдержку, 80994,8 млн.
руб. (12 %)
Капитальные вложения, в том числе в
рамках ФАИП, 22107,6 млн. руб. (3 %)
Страхование сельхозпроизводителей,
18939,8 млн. руб. (3 %)
Прочие мероприятия, 85983,3 млн. руб.
(13 %)
Взносы в уставные капиталы ОАО
"Росагролизинг" и ОАО "Россельхозбанк",
91320 млн. руб. (14 %)
146
Субсидирование процентных ставок и части затрат сельхозпроизводителей являлись основными ресурсоемкими мероприятиями Госпрограммы и
составляли на этапе ее планирования 59,5 % всех средств федерального
бюджета. Расходы на мероприятия по развитию инфраструктуры и капитальные вложения составляли 26,2 % планируемых затрат федерального
бюджета.
Кроме того, ресурсным обеспечением Госпрограммы предусматривалось
выделение средств федерального бюджета на такие меры господдержки, как
страхование урожая сельхозпроизводителей - 31600,0 млн. рублей (5,7 % к
объему ресурсного обеспечения); взносы в уставные капиталы ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Росагролизинг» - 21700,0 млн. рублей (3,9 процента).
Основное несоответствие фактического исполнения Госпрограммы ее ресурсному обеспечению приходится на мероприятия по развитию инфраструктуры, взносы в уставные капиталы ОАО «Россельхозбанк» и ОАО
«Росагролизинг», а также на прочие мероприятия.
Увеличение фактического финансирования прочих мероприятий по сравнению с их ресурсным обеспечением обусловлено в основном возрастанием
расходов: на закупочные товарные интервенции - в 4,4 раза (предусмотрено 7014,3 млн. рублей, выделено - 30861,4 млн. рублей); на поддержку экономически значимых региональных программ - в 8,3 раза (предусмотрено 4000,0 млн. рублей, выделено - 33087,15 млн. рублей).
Основное увеличение бюджетных ассигнований на сумму 131,2 млрд.
рублей, с 292,7 млрд. рублей до 423,9 млрд. рублей (на 44,8 %), осуществлено по направлению «Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства». При этом в рамках данного направления бюджетные ассигнования
на взнос в уставный капитал ОАО «Россельхозбанк» были увеличены на
69,6 млрд. рублей (при плановом показателе 9,7 млрд. рублей направлено
79,3 млрд. рублей) и на взнос в уставный капитал ОАО «Росагролизинг» - на
6,0 млрд. рублей (при плановом показателе 6,0 млрд. рублей направлено
12,0 млрд. рублей).
Кроме того, в ходе реализации Госпрограммы в соответствии с ее целями
в уставный капитал ОАО «Россельхозбанк» из федерального бюджета было
дополнительно направлено 81,0 млрд. рублей и в уставный капитал ОАО
«Росагролизинг» - 31,5 млрд. рублей, которые в расходах федерального
бюджета на Госпрограмму не отражены.
Столь значительное превышение фактически выделенных средств федерального бюджета ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Росагролизинг» в 20082012 годах свидетельствует фактически об отсутствии планирования ресурсов, необходимых данным институтам развития АПК для реализации мер
господдержки в рамках Госпрограммы.
147
В результате реализации Госпрограммы базовые показатели социальноэкономического развития сельского хозяйства должны были существенно
улучшиться.
Показатели развития сельского хозяйства страны в 2008-2012 годах
представлены в таблице:
План /
факт
План
Единица
измерения
%к
предыдущему
году
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2012 г. к
2008 г.
Индекс производства
продукции сельского
103,8
103,9
104,1
104,1
104,1
121,7
хозяйства в хозяйствах всех
Факт
категорий (в сопоставимых
110,8
101,4
88,7
123,0
95,3
116,8
ценах)
План
Индекс производства
%к
продукции животноводства
предыдущему
104,8
105,1
105,1
105,0
105,1
127,7
в хозяйствах всех категорий
году
Факт
103,0
104,6
100,9
102,3
103,3
114,9
(в сопоставимых ценах)
План
Индекс производства
%к
продукции растениеводства
предыдущему
102,9
102,8
103,1
103,1
103,1
115,9
в хозяйствах всех категорий
году
Факт
118,0
98,6
76,2
146,9
88,0
114,6
(в сопоставимых ценах)
План
Индекс физического объема
%к
инвестиций в основной
предыдущему
115,0
110,6
110,2
108,5
107,1
162,9
капитал сельского хозяйства
году
Факт
93,6
80,4
97,8
116,7
93,0
79,9
(в постоянных ценах)
План
Располагаемые ресурсы
руб. на члена
7085
8928
10388
11121
11821
4736
домашних хозяйств
хозяйства
Факт
7787
8417
10129
11746
13320
5533
в сельской местности
в месяц
Доля российского производства в формировании ресурсов
План
Мясо и мясопродукты
%
61,1
63,5
65,7
68,1
69,6
8,5
Факт
61,2
64,7
66,2
68,2
69,5
8,3
План
Молоко и молокопродукты
%
78,3
79,2
79,9
80,4
81,1
2,8
Факт
77,8
78,2
76,1
76,3
75,9
-1,9
Коэффициент обновления основных видов сельскохозяйственной техники в сельскохозяйственных организациях
План
Трактора
%
5,2
6,6
8,0
9,2
10,3
145,9
Факт
3,8
2,0
2,3
3,4
3,4
115,8
План
Комбайны зерноуборочные
%
7,4
8,6
10,4
11,5
13,0
162,2
Факт
6,9
4,3
3,5
5,3
4,8
127,3
План
Комбайны кормоуборочные
%
11,8
12,8
12,4
12,0
11,6
177,2
Факт
7,1
3,5
4,1
6,4
4,8
128,7
План
Энергообеспеченность
лошадиные
сельхозорганизаций на
силы
100 га посевной площади
134
145
152
161
168
34
(суммарная номинальная
Факт
мощность двигателей
тракторов, комбайнов и
143
149
148
148
152
9
самоходных машин)
План
Индекс производительности
%к
104,8
104,9
105,2
105,2
105,2
128,0
труда в хозяйствах всех
предыдущему
Факт
110,0
104,6
88,3
115,1
98,1
114,7
категорий
году
Как видно из приведенных выше данных, за период 2008-2012 годов из
9 базовых показателей реализации Госпрограммы выполнен только один «Располагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности». Из
49 установленных основных целевых индикаторов 27 не выполнены. Таким
148
образом, в период реализации Госпрограммы 2008-2012 годов было достигнуто
60 % от установленных паспортом Госпрограммы показателей и индикаторов.
Эффективность использования федеральных и иных ресурсов,
выделенных на реализацию направлений и мероприятий
Госпрограммы
1. Устойчивое развитие сельских территорий
Анализ состояния социальной сферы сельского хозяйства Российской
Федерации к началу 2008 года показал, что основная часть сельского жилищного фонда не имела элементарных коммунальных удобств. Водопроводом было оборудовано 42 % сельского жилищного фонда, центральным отоплением - 44 %, канализацией - 32 %, горячим водоснабжением - 20 %
площади сельских жилых помещений.
На 10 тыс. человек в сельской местности приходилось 55 больничных коек, тогда как в городской - 133 койки, обеспеченность амбулаторнополиклиническими учреждениями в расчете на 10 тыс. жителей была на селе
в 2,3 раза ниже, чем в городе. Основная масса сельского населения находилась в условиях ограниченного информационного поля.
Комплекс накопившихся производственных и социальных проблем вызвал
интенсивный отток сельскохозяйственных работников. В результате недостаток профессиональных кадров в АПК составлял около 120 тыс. человек.
Все это стало объективной необходимостью включения в Госпрограмму
направления «Устойчивое развитие сельских территорий», целью которого
явилось повышение уровня и качества жизни сельского населения. Оно
включало в себя следующие мероприятия: повышение уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;
поддержку комплексной компактной застройки и благоустройства сельских
поселений в рамках пилотных проектов.
Для достижения поставленных в Госпрограмме целей по направлению
«Устойчивое развитие сельских территорий» предусмотрено решение следующих основных задач: обеспечение к 2012 году жилищных условий
в сельской местности (увеличение ввода и приобретение жилья в 3,7 раза по
сравнению с 2006 годом); повышение обеспеченности сельского населения
питьевой водой до 66 %, а уровня газификации домов природным газом - до
60 % за счет восстановления и наращивания потенциала социальной и инженерной инфраструктуры села, улучшения кадрового и информационного
обеспечения отрасли АПК.
В связи с произведенными в 2009 и 2010 годах сокращениями расходов
на финансирование ФЦП «Село до 2012 года» постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2011 года № 336 «О внесении
изменений в постановление Правительства Российской Федерации от
149
3 декабря 2002 года № 858» срок ее действия был продлен до 2013 года и
основные целевые индикаторы и показатели программы изменены в сторону уменьшения. При этом в паспорт Госпрограммы соответствующие
корректировки не вносились.
Реализация мероприятий по развитию социальной инфраструктуры и
инженерного обустройства села осуществлялась на основе механизма софинансирования расходов федерального бюджета по договорам, ежегодно
заключаемым между государственными заказчиками программы и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Финансовое обеспечение инвестиционных мероприятий ФЦП «Село до
2013 года», государственным заказчиком-координатором которой был определен Минсельхоз России, осуществлялось по следующим приоритетным
направлениям: в сфере АПК - улучшение жилищных условий граждан,
в том числе обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов
на селе; развитие газификации, водоснабжения; в сфере здравоохранения развитие сети учреждений первичной медико-санитарной помощи, физической культуры и спорта; в сфере образования - развитие сети общеобразовательных учреждений; в сфере культуры - развитие культурно-досуговой
деятельности.
Фактическое финансирование мероприятий ФЦП «Село до 2013 года»
в рамках Госпрограммы за счет всех источников по Минсельхозу России как
государственному заказчику за 2008-2012 годы сложилось в размере
188022,2 млн. рублей, или 129 % к утвержденному (скорректированному)
объему, в том числе: из федерального бюджета - 41713,1 млн. рублей
(99,99 % к предусмотренному объему); из консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации - 70973,3 млн. рублей (116,9 %); из внебюджетных источников - 75335,8 млн. рублей (173,9 процента).
Из общего объема средств расходы на капитальные вложения за 20082012 годы составили 83450,2 млн. рублей (132,9 % к объему, предусмотренному Госпрограммой), НИОКР - 30,8 млн. рублей (96,2 %), прочие нужды 104541,2 млн. рублей (126 процентов).
Финансовые обязательства за счет всех источников финансирования на
цели социального развития села в 2008-2012 годах выполнялись в полном
объеме, за исключением средств, выделенных в 2008 и 2011 годах из федерального бюджета на НИОКР, и средств, выделенных в 2009, 2010 и
2012 годах из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе обеспечению жильем молодых
семей и молодых специалистов на селе.
150
В общем объеме финансирования ФЦП «Село до 2013 года» в рамках
Госпрограммы доля средств федерального бюджета за 2008-2012 годы составляла 22,2 %, средств из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 37,7 %, средств из внебюджетных источников 40,1 процента.
На каждый рубль средств федерального бюджета, выделенных в 20082012 годах на реализацию мероприятий программы, в среднем было привлечено 3,5 рубля средств консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации и внебюджетных источников. При этом следует отметить, что
при увеличении в 2012 году по сравнению с 2011 годом финансового обеспечения мероприятий ФЦП «Село до 2013 года» из федерального бюджета
почти на 30 % на каждый рубль средств федерального бюджета было привлечено 3,14 рубля средств бюджетов субъектов Российской Федерации и
внебюджетных источников, или на 0,46 рубля меньше, чем в 2011 году.
По разделу Госпрограммы «Устойчивое развитие сельских территорий»
основные индикаторы и показатели выполнены в 2008-2012 годах следующим образом:
- по вводу и приобретению жилья для граждан, проживающих в сельской
местности, молодых семей и молодых специалистов - от 118,2 % в 2008 году
до 32,5 % в 2012 году;
- по уровню обеспеченности сельского населения питьевой водой - от
104,6 % в 2008 году до 87,5 % в 2012 году;
- по уровню газификации домов (квартир) сетевым газом - от 112,8 %
в 2008 году до 92,2 % в 2012 году.
Таким образом, Минсельхозу России не удалось достичь к 2012 году установленных в Госпрограмме показателей, в том числе: по уровню обеспеченности сельского населения питьевой водой до 66 % (фактически - 58 %) и
уровню газификации домов природным газом до 60 % (фактически - 55,2 %)
за счет восстановления и наращивания потенциала социальной и инженерной инфраструктуры села, улучшения кадрового и информационного обеспечения отрасли АПК.
Несмотря на то, что в 2008 году строительство и приобретение жилых
домов и квартир позволили улучшить жилищные условия 30,1 тыс. сельских
семей, в том числе 16 тыс. молодых семей и молодых специалистов, 23 субъекта Российской Федерации не обеспечили выполнение взятых на себя обязательств по строительству и приобретению жилья на селе. Наименьшие
объемы ввода жилья отмечены в Калужской, Тульской, Ленинградской, Самарской, Сахалинской областях, Республике Ингушетия, Хабаровском и
Красноярском краях, Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах.
В 2012 году строительство и приобретение жилых домов и квартир позволили улучшить жилищные условия 16,4 тыс. сельских семей, в том числе
151
8,7 тыс. молодых семей и молодых специалистов. По выполнению плана
строительства жилья в числе лучших субъектов Российской Федерации были
такие регионы, как: Оренбургская, Костромская, Пензенская, Омская и Курганская области, Республика Тыва - перевыполнение составило от 1,5 до
2,3 раза. Худшими, где план был недовыполнен на 2,2-16,4 %, стали Псковская, Самарская, Томская, Амурская области и Республика Карелия.
В 2012 году выполнение показателей по доле семей, улучшивших свои
жилищные условия, и обеспеченности жильем молодых семей и молодых
специалистов на селе составило 7,9 % и 8,7 %, что, соответственно, на 0,3 и
1,3 процентного пункта ниже установленных базовых показателей.
Следует отметить, что положительная динамика выполнения целевых индикаторов и показателей была обусловлена включением данных по вводу
объектов инфраструктуры и инженерного обустройства сельских территорий
в счет плана прошлых лет.
Так, в 2012 году в рамках ФЦП «Село до 2013 года» за счет всех источников финансирования было построено (приобретено) 1343,21 тыс. кв. м жилья (в том числе в счет плана прошлых лет - 388,4 тыс. кв. м), из них для молодых семей и молодых специалистов на селе - 681,75 тыс. кв. м (в том числе
в счет плана прошлых лет - 192,2 тыс. кв. м). Таким образом, выполнение
планового показателя по вводу и приобретению жилых домов (квартир)
в сельской местности в 2012 году составило 954,81 тыс. кв. м, или 85,7 % к
плановому показателю (1114 тыс. кв. м), в том числе для молодых семей и
молодых специалистов - 489,55 тыс. кв. м, или 73,1 процента.
С целью выполнения мероприятий Госпрограммы Минсельхозом России
в 2012 году осуществлялся ежемесячный мониторинг реализации программных мероприятий на основании отчетов, поступающих из субъектов Российской Федерации.
Анализ этих данных показал, что по состоянию на 1 января 2013 года
стоимость введенных в действие объектов строительства (реконструкции)
оценивалась почти в 39896,3 млн. рублей, включая объекты для граждан получателей федеральной господдержки на строительство и приобретение
жилых домов - 23056 млн. рублей (57,8 %), из них для молодых семей и молодых специалистов на селе - 13283,3 млн. рублей.
В счет плана прошлых лет стоимость введенных в действие объектов
строительства (реконструкции) составила 7742,4 млн. рублей, в том числе
для граждан - получателей федеральной господдержки на строительство и
приобретение жилых домов - 6778,6 млн. рублей (87,6 %), из них для молодых семей и молодых специалистов на селе - 3520,6 млн. рублей.
Необходимо отметить, что объем незавершенного строительства объектов
по ФЦП «Село до 2013 года» в рамках Госпрограммы на 1 января 2013 года
составил 9302,6 млн. рублей, что больше общего объема финансирования
152
направления «Устойчивое развитие сельских территорий» в первый год реализации новой Госпрограммы на 2013-2020 годы (9012,3 млн. рублей).
Кроме того, по состоянию на 1 января 2013 года на счетах субъектов Российской Федерации остатки неиспользованных субсидий составили
1177,4 млн. рублей, или 11,8 % к выделенному объему.
Основной причиной их образования являлось запоздалое перечисление
Минсельхозом России (середина декабря 2012 года) средств в субъекты Российской Федерации на финансовое обеспечение инвестиционных мероприятий ФЦП «Село до 2013 года».
Реализация мероприятий Госпрограммы по развитию сельских территорий оказала положительное влияние на состояние сельского рынка, уровень
и качество жизни сельского населения, демографические процессы на селе.
По данным Росстата, на 1 января 2013 года в сельской местности насчитывалось 37228,8 тыс. человек. За 2008-2012 годы численность жителей села
сократилась на 653,6 тыс. человек.
В среднем за 2012 год по сравнению с 2011 годом численность сельских
безработных уменьшилась на 213 тыс. человек (на 12,2 %), уровень общей
безработицы снизился с 9,6 до 8,5 процента.
За счет осуществления мероприятий по развитию социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских территорий в 2008 году
было создано около 49 тыс. рабочих мест, в 2009 году - 18 тыс. рабочих мест,
в 2010 году - 15 тыс. рабочих мест, в 2011 году - 14 тыс. рабочих мест.
С 2008 по 2012 год сельский жилищный фонд увеличился с 851 до
930 млн. кв. м, или на 9,3 %, из которых в соответствии с мероприятиями Госпрограммы построено и приобретено для граждан 7,024 млн. кв. м, что составило 8,9 % от общего увеличения площади жилого фонда в сельской местности. При этом общая площадь жилых помещений, приходящаяся на 1 жителя
сельской местности, возросла с 22,9 до 24,8 кв. м, или на 8,3 процента.
При общем сокращении численности сельского населения с 2008 по
2012 год одновременно шел процесс омоложения населения села, что является результатом действия с 2007 года дополнительных мер господдержки
семей, имеющих детей. Так, при ежегодном сокращении сельского населения в 2008-2012 годах на 140 тыс. человек, число детей в возрасте до 9 лет
возрастало ежегодно на 102,4 тыс. человек.
В то же время следует иметь в виду, что изменение структуры сельского
населения страны потребует в скором времени большего количества детских
дошкольных и средних образовательных учреждений в сельской местности.
И это особенно актуально в связи с тем, что в рамках реализации мероприятий Госпрограммы с 2008 по 2012 год были введены в действие общеобразовательные учреждения на 27,7 тыс. мест. Однако, по данным Росстата, за
2008-2012 годы количество сельских дошкольных учреждений сократилось с
153
19,1 тыс. до 17,8 тыс. учреждений (на 6,8 %), а численность сельских детей
в дошкольных образовательных учреждениях возросла с 1000,7 тыс. до
1232,2 тыс. человек. Число государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений на селе сократилось на четверть, с 36,3 тыс. до
27,4 тыс. учреждений.
Таким образом, количество введенных в действие общеобразовательных
учреждений в сельской местности в рамках реализации мероприятий Госпрограммы в 2008-2012 годах не смогло компенсировать общее сокращение
сельских школ и детских садов.
Выполнение данного индикатора Госпрограммы составило 140,8 %, что
является, с одной стороны, результатом снижения данного показателя с
36,3 тыс. до 19,7 тыс. мест (меньше в 1,8 раза), с другой стороны, свидетельствует об отсутствии планирования Минсельхозом России реальной потребности села в дошкольных и школьных образовательных учреждениях.
Число введенных в действие районных и участковых сельских больниц
в рамках реализации Госпрограммы в 2008-2012 годах составило 0,51 тыс.
коек. Данный индикатор Госпрограммы выполнен на 102 %. Однако, согласно данным Росстата, ежегодное снижение количества районных и участковых больниц в период реализации Госпрограммы составляет 47 учреждений
при снижении количества коек в них на 2,2 тыс. в год. Плановый индикатор
«Введение в действие коек в районных и участковых городских больницах»
в количестве 0,5 тыс. коек меньше ежегодного снижения данного показателя
в 4,4 раза, что также не отражает реальной потребности сельских жителей
в стационарном медицинском обслуживании.
В рамках Госпрограммы по разделу «Устойчивое развитие сельских территорий» по пилотным проектам реализовывались мероприятия по поддержке
комплексной компактной застройки и благоустройства сельских территорий.
Целью реализации этих мероприятий являлось создание современной социально-инженерной инфраструктуры для компактного жилищного строительства вблизи объектов агропромышленного производства.
Госпрограммой предусматривалось ежегодно, начиная с 2009 года, осуществлять финансирование пилотных проектов, которые включали в себя
мероприятия по инженерной подготовке площадки под жилищную застройку, строительство (реконструкцию) объектов социально-культурной сферы,
создание объектов благоустройства территории комплексной застройки.
В целом на финансирование пилотных проектов в рамках Госпрограммы были заложены средства федерального бюджета в объеме 4772,3 млн. рублей.
Реализация пилотных проектов показала достаточную эффективность
комплексного подхода к застройке сельских поселений, позволяющего в условиях компактной застройки обеспечить все необходимые для жизнедеятельности сельских граждан условия и социальный комфорт.
154
В 2008 году Минсельхозом России проводилась работа по подготовке необходимых для этого мероприятия нормативных правовых актов, методологических и инструктивных документов. Так, были разработаны и постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 949
утверждены Правила предоставления из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации субсидий на поддержку комплексной компактной застройки и благоустройства сельских территорий в рамках пилотных проектов, изданы приказы Минсельхоза России от 20 января 2009 года
№ 20 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации
от 10 декабря 2008 года № 949» и от 16 января 2012 года № 64, которыми утверждены перечни требований и критериев к пилотным проектам комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений, предельные значения количества и стоимости для расчета субсидий.
В 2009 году с учетом корректировки расходов федерального бюджета объем
субсидий на реализацию пилотных проектов, перечисленных в 22 субъекта
Российской Федерации на софинансирование 31 проекта, составил 846,8 млн.
рублей, или 76 % к объему, установленному в Госпрограмме.
На условиях софинансирования субъектами Российской Федерации для
реализации пилотных проектов в 2009 году было привлечено средств региональных бюджетов в объеме 625,4 млн. рублей, из внебюджетных источников - только 18,6 млн. рублей.
Всего в 2009 году на реализацию пилотных проектов было направлено
1490,8 млн. рублей. Доля средств федерального бюджета в общем объеме
финансирования этих проектов составила 56,8 %, средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 42 %, средств из
внебюджетных источников - 1,2 %. В расчете на 1 рубль средств федерального бюджета было привлечено 0,76 рубля из региональных и внебюджетных источников.
В рамках пилотных проектов в 2009 году введено 55,0 км сетей газоснабжения, приняты в эксплуатацию 58,3 км сетей водоснабжения, построены
69,3 км линий электропередач и 18,0 км канализации, благоустроено
136,3 тыс. кв. м территорий комплексной застройки.
Введена в эксплуатацию школа на 100 ученических мест, построены детские сады на 80 мест, социальный центр на 100 мест, обустроены спортивные площадки площадью 15,4 тыс. кв. метров.
Наиболее успешно осуществлялась реализация пилотных проектов в Рязанской, Курской, Кировской и Амурской областях, Чувашской Республике
и Республике Мордовия. В 2009 году были завершены 8 пилотных проектов.
В 2012 году финансирование мероприятий по поддержке комплексной
компактной застройки и благоустройства сельских территорий из федераль155
ного бюджета составило 1000,0 млн. рублей, или 100 % к объему средств,
предусмотренному Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ.
На условиях софинансирования на выполнение этих мероприятий субъектами Российской Федерации было привлечено 608,1 млн. рублей, или
64,5 % к объему средств, предусмотренному соглашениями с Минсельхозом
России на 2012 год, в том числе: из консолидированных бюджетов регионов - 473,6 млн. рублей (67,5 %), из внебюджетных источников - 134,5 млн.
рублей (55,6 процента).
В 2012 году пилотные проекты по поддержке комплексной компактной застройки и благоустройства сельских территорий реализовывались в 18 субъектах Российской Федерации.
Не выполнили свои обязательства по объемам финансирования мероприятий по поддержке комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений, установленным в соглашениях с Минсельхозом России, 9 субъектов Российской Федерации (50 % к общему количеству). Такие
регионы, как Ленинградская, Тульская, Пензенская, Томская, Кировская и
Тамбовская области, выполнили свои обязательства от 8,4 до 88,8 %, Республика Марий Эл, Республика Мордовия и Чувашская Республика - от 53,6
до 77,4 процента.
Из предусмотренных к реализации в 2012 году 25 проектов комплексной
компактной застройки и благоустройства сельских поселений завершено
только 15 проектов, в том числе: 3 - в Рязанской области; по 2 - в Кировской
области и Республике Татарстан; по 1 - в республиках Башкортостан, Алтай
и Саха (Якутия), Удмуртской Республике, Алтайском крае, Омской, Амурской и Томской областях. Не реализованы пилотные проекты в Тамбовской,
Тульской, Ленинградской и Пензенской областях, республиках Марий Эл,
Мордовия и Чувашия.
Причинами отставания в завершении в полном объеме 10 пилотных проектов по поддержке комплексной компактной застройки и благоустройства
сельских территорий являются: уточнение проектной документации и повторное проведение экспертизы в соответствии с современными требованиями по газопроводу, водоподготовке, пожарной и охранной сигнализации,
электрическому освещению и оборудованию; затягивание сроков начала выполнения работ в связи с неоднократным проведением аукционов на право
заключения муниципальных контрактов (из-за отмены Федеральной антимонопольной службой результатов ранее проведенных аукционов); невозможностью проведения некоторых видов работ в холодное время.
В 2012 году в рамках пилотных проектов введено в эксплуатацию: 18 км
сетей газоснабжения, 28,5 км сетей водоснабжения, 46,6 км линий электропередач, 3,4 км канализации, школа на 90 ученических мест, 2 детских сада
156
на 210 мест, фельдшерско-акушерских пунктов на 25 мест, 3 дома культуры
на 660 мест, благоустроено 881,8 тыс. кв. м территории.
2. Создание общих условий функционирования сельского хозяйства
Одним из основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации в области производства сельхозпродукции является повышение
почвенного плодородия почв и урожайности сельхозкультур.
Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации (далее - Доктрина) определено, что удельный вес отечественной сельхозпродукции в сфере растениеводства должен составлять не менее 95 % по зерну,
80 % по сахару, 80 % по растительному маслу, 95 % по картофелю.
Для выполнения определенных Доктриной ориентиров по производству
отечественной сельхозпродукции необходимо постоянно улучшать состояние плодородия почв земель сельхозназначения, от которого зависит урожайность сельхозкультур и качество продукции.
Реформирование АПК страны привело к значительным негативным изменениям: сокращены площади сельхозугодий, в том числе площади
с орошаемыми и осушаемыми землями, ухудшилось их состояние и использование, соответственно, снизились плодородие почв, урожайность
сельхозкультур.
В настоящее время мелиоративный фонд страны включает 9,0 млн. га, которые находятся в неудовлетворительном состоянии со значительной, до
70 %, степенью износа основных фондов. Из указанного количества мелиорированных сельхозугодий 2,7 млн. га вообще не эксплуатируются в связи с
отсутствием собственника.
Мелиоративными системами, находящимися в федеральной собственности, обслуживаются 3,4 млн. га, в собственности субъектов Российской Федерации - 0,4 млн. га, сельхозпроизводителями - 5,6 млн. гектаров.
К федеральной собственности относятся более 60 тыс. гидротехнических
сооружений (далее - ГТС), общая балансовая стоимость которых составляет
140000,0 млн. рублей, а степень их износа - от 60 до 80 %. В составе ГТС насчитываются: 232 водохранилища, более 2 тыс. регулирующих гидроузлов,
134 плотины, 1,7 тыс. подающих и откачивающих воду стационарных насосных станций, более 40 тыс. км водопроводящих и сбросных каналов, свыше
3 тыс. км защитных валов и дамб и другие объекты.
К собственности субъектов Российской Федерации относятся: передвижные электрифицированные и дизельные насосные станции, внутрихозяйственные каналы, поливная техника, мелиоративная сеть площадью 390 тыс.
гектаров.
157
Комплекс мер по поддержанию почвенного плодородия со стороны государства реализуется через ФЦП «Плодородие до 2013 года» в рамках Госпрограммы.
Для достижения поставленных в Госпрограмме целей по поддержанию
почвенного плодородия в рамках направления «Создание общих условий
функционирования сельского хозяйства» предусмотрено решение следующих основных задач: систематическое воспроизводство и повышение природного плодородия почв земель сельхозназначения; защита земель от затопления и подтопления, водной эрозии и воздействия других негативных
техногенных факторов; сохранение и поддержание агроландшафтов в системе сельхозпроизводства, охрана сельхозугодий от ветровой эрозии и опустынивания; внесение минеральных удобрений; организация мониторинга
плодородия почв земель сельхозназначения и формирование информационной базы данных по плодородию почв.
Комплекс мер по поддержанию почвенного плодородия предусматривает
как прямое выделение государственных инвестиций на строительство и реконструкцию объектов мелиорации и проведение НИОКР, так и оказание
господдержки в отношении отдельных мероприятий программы, включая
финансирование мелиоративных мероприятий, культуртехнической и химической мелиорации земель.
Согласно ресурсному обеспечению ФЦП «Плодородие до 2013 года»
в рамках Госпрограммы в соответствии с федеральными законами от 16 июля
1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и от 10 января 1996 года
№ 4-ФЗ «О мелиорации земель» финансирование программных мероприятий
предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и средств внебюджетных источников.
За счет средств федерального бюджета осуществляется финансирование
строительства и реконструкции крупных водохозяйственных объектов,
имеющих межрегиональное значение, межхозяйственных мелиоративных
систем и противоэрозионных гидротехнических сооружений, которые находятся в государственной собственности Российской Федерации и включаются в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд,
финансируемых за счет государственных капитальных вложений (ФАИП).
Объемы средств консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации и внебюджетных источников, направляемых на финансирование
мероприятий ФЦП «Плодородие до 2013 года» в рамках Госпрограммы, определяются в региональных программах и соглашениях (договорах), заключаемых Минсельхозом России с органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.
158
Как было отмечено в ходе контрольных мероприятий, проведенных
Счетной палатой Российской Федерации в отдельных субъектах Российской
Федерации (Республика Башкортостан, Краснодарский край, Тамбовская и
Саратовская области), принятые региональные программы в развитие ФЦП
«Плодородие до 2013 года» не соответствовали установленным требованиям.
Например, в программе «Плодородие» Республики Башкортостан до
2011 года не были определены важнейшие для республики целевые индикаторы и показатели.
Общим для всех принятых в Краснодарском крае, Тамбовской и Саратовской областях региональных программ является включение в них выполнения, соответственно, 3-х, 2-х и 5-ти показателей, определенных в Госпрограмме, тогда как в ФЦП «Плодородие до 2013 года» заложены 13 целевых
индикаторов и показателей, конкретизирующих и отражающих основные
цели и задачи этой программы не только с экономической точки зрения, но и
социально-экологической. Кроме того, под принятые в указанных программах показатели отсутствуют экономически обоснованные расчеты, отражающие потребность указанных регионов как в финансовых ресурсах, так и
в объемных показателях по вводу мощностей в эксплуатацию, проведению
различных программных мероприятий, а также отсутствуют риски реализации программ и расчеты по экономической, экологической, бюджетной эффективности.
В соответствии со статьей 3.1 Федерального закона от 16 июля 1998 года
№ 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельхозназначения является расходным полномочием субъектов Российской Федерации. Такие мероприятия,
как известкование кислых почв, фосфоритование, гипсование солонцовых
земель, должны выполняться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Однако в связи с систематическим сокращением средств бюджетов Российской Федерации на проведение этих
работ и отсутствием финансовых возможностей у сельхозпроизводителей
данные мероприятия выполняются в незначительных объемах, крайне недостаточных для восстановления плодородия почв.
По Госпрограмме федеральные субсидии предоставляются бюджетам
субъектов Российской Федерации на приобретение минеральных удобрений
сельхозпроизводителям (кроме личных подсобных хозяйств) при условии
долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской
Федерации в размере не менее 30 % объема средств, предоставляемых на эти
цели из федерального бюджета.
В 2009 году в связи с оптимизацией расходов Правительством Российской Федерации произведено сокращение финансирования из федерально159
го бюджета на выполнение мероприятий ФЦП «Плодородие до 2013 года»
в рамках Госпрограммы на сумму 2800,1 млн. рублей. Соответствующие изменения отражены в Федеральном законе от 3 октября 2009 года № 230-ФЗ,
внесены в паспорт ФЦП «Плодородие до 2013 года» и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2010 года
№ 270. Однако в паспорт Госпрограммы необходимые изменения внесены
не были.
Фактические расходы на выполнение мероприятий ФЦП «Плодородие до
2013 года» в рамках Госпрограммы по всем государственным заказчикам
(Минсельхоз России, Росводресурсы и Россельхозакадемия) и за счет всех
источников финансирования за 2008-2012 годы составили 426385,22 млн.
рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 64047,88 млн.
рублей, или 99,95 % к объему средств, предусмотренному в паспорте программы; из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 49322,88 млн. рублей (103,9 %); из внебюджетных источников 313014,46 млн. рублей (166,7 процента).
Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации по
исполнению бюджета за очередной финансовый год неоднократно показывали слабое освоение государственных инвестиций, постоянные задержки
ввода объектов мелиорации в срок.
Так, в 2009 году количество строек и объектов, включенных в ФЦП
«Плодородие до 2013 года», по которым был предусмотрен лимит государственных капитальных вложений, составляло 222 объекта, из них 156 объектов с готовностью от 5 до 95 %. При этом срок окончания строительства по
этим объектам в соответствии с проектно-сметной документацией был определен в 2010-2012 годах. В результате продолжительных сроков проектирования и строительства объектов стоимость работ значительно превышала
сметную (в ценах утвержденной документации). Всего по 12 объектам со
сроком ввода в эксплуатацию в 2009 году превышение стоимости работ от
проектных документов за счет средств федерального бюджета составило
104,7 млн. рублей.
В 2010 году в ФАИП было включено строительство (реконструкция)
98 мелиоративных объектов и гидротехнических сооружений (43 - переходящих с 2008 года и 55 - вновь начинаемых объектов) с объемом бюджетных инвестиций в размере 2700,0 млн. рублей. Введено в эксплуатацию
40 мелиоративных объектов, или 93 % от общего количества строек, подлежащих вводу в 2010 году. По 13 объектам, включенным в ФАИП и подлежащим к вводу в 2010 году, техническая готовность составляла менее
50 %, по 3 объектам - 0 %. При выделенных лимитах бюджетных инвестиций не введены в эксплуатацию 3 объекта реконструкции в Московской
160
области. На 1 января 2011 года их техническая готовность составляла
11,45 %, 0 % и 0 %, соответственно.
В 2011 году ФАИП предусматривалось финансирование 86 мелиоративных объектов и гидротехнических сооружений с объемом бюджетных инвестиций в размере 4000,0 млн. рублей. Из 50 мелиоративных объектов введено в эксплуатацию 47 объектов, или 94 % от общего количества строек,
подлежащих вводу.
В 2012 году субъектами Российской Федерации финансовые обязательства, предусмотренные соглашениями с Минсельхозом России, по направлениям «капитальные вложения» и «агрохимические мероприятия» были выполнены только на 86 % (план - 10800,0 млн. рублей, факт - 9295,7 млн. рублей),
что обусловлено низкой бюджетной обеспеченностью регионов. Невыполнение ими финансовых обязательств по агрохимическим мероприятиям связано с высокой стоимостью гипсо- и фосфоросодержащих веществ (аммофоска, фосфоритная мука, фосфат кальция и другие фосфориты) и высокими
тарифами по их транспортировке.
На софинансирование строительства и реконструкции мелиоративных
объектов и гидротехнических сооружений из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов было привлечено только 556,6 млн.
рублей, из внебюджетных источников - 5047,2 млн. рублей, или, соответственно, 15,3 % и 83,5 % к объему средств, установленному в паспорте Госпрограммы на 2012 год. Недофинансирование строительства и реконструкции мелиоративных объектов и гидротехнических сооружений из указанных
источников в 2012 году составило 3087,2 млн. рублей (84,7 %) и 1000,9 млн.
рублей (16,5 процента).
В рамках ФЦП «Плодородие до 2013 года» введено в эксплуатацию
38 мелиоративных объектов, или 95 % к их количеству, подлежащих вводу
в 2012 году. При выделенных лимитах бюджетных инвестиций не введены
в эксплуатацию 2 объекта (в Калининградской и Саратовской областях).
Проверки, проведенные в ряде регионов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Краснодарский край, Тамбовская и Саратовская области), показали, что финансирование мелиоративных объектов капитального
строительства, противопаводковых и агролесомелиоративных мероприятий
в рамках ФЦП «Плодородие до 2013 года» со стороны федерального бюджета в 2009-2011 годах составляло 100 %, тогда как средства субъектов
Российской Федерации на эти цели практически не направлялись, то есть
субъектами Российской Федерации были нарушены обязательства по софинансированию расходных обязательств.
В результате при увеличении объемов бюджетных инвестиций из федерального бюджета до 40 % процент технической готовности отдельных объектов строительства (реконструкции) ежегодно увеличивался лишь на 2 %.
161
Например, в Саратовской области для ввода строящихся объектов мелиорации в эксплуатацию потребуются вложения дополнительных бюджетных
инвестиций и от 5 до 27 лет для окончания их строительства.
В 2008-2012 годах из ежегодно установленных 13 основных целевых индикаторов и показателей программы не в полном объеме выполнены задания
по уменьшению степени кислотности почв путем проведения фосфоритования (2009 год), гипсования солонцов (2008-2012 годы), мелиоративной обработки солонцов (2009-2012 годы), внесению минеральных удобрений (2009 и
2012 годы), сохранению существующих и созданию новых рабочих мест
(2008 и 2011 годы).
С 2003 года господдержка агрохимических мероприятий на федеральном уровне не осуществляется, хотя для предотвращения дальнейшей деградации почвенного плодородия на землях сельхозназначения эти мероприятия (известкование, фосфоритование, мелиоративная обработка
солонцов) необходимо проводить регулярно. Основными причинами невыполнения указанных показателей являются значительное увеличение
цен на гипсосодержащие и фосфоросодержащие вещества и высокие тарифы по их транспортировке.
Важнейшим фактором повышения почвенного плодородия является внесение минеральных удобрений. Эффект от их применения достаточно высок,
и в зависимости от почвенно-климатических условий субъектов Российской
Федерации соотношение цен на продукцию/удобрения может изменяться от
7 до 50 %. Вместе с тем в целом удобряется менее половины пашни, дозы
низки и не обеспечивают компенсацию выброса элементов минерального
питания растениями.
Внесение минеральных и органических удобрений в 2008-2012 годах
представлено на графике:
Минсельхозу России в 2009 и 2012 годах не удалось выполнить установленный показатель по внесению в почву минеральных удобрений.
162
Создание системы государственного информационного
обеспечения в сфере сельского хозяйства
Система государственного информационного обеспечения в сфере сельского
хозяйства (далее - СГИО СХ) была направлена на обеспечение сельхозпроизводителей, а также других участников агропродовольственного рынка актуальной
информацией об объемах производства и реализации сельхозпродукции, сырья и
продовольствия, спросе и предложении, ценах и тенденциях их изменения.
Мероприятия по созданию СГИО СХ планировались как неразрывный
процесс создания комплексной распределенной информационной системы,
включающий все этапы ее разработки (концепция создания, проектирование,
опытно-конструкторские работы, внедрение).
Финансирование мероприятий по созданию СГИО СХ в 2008-2012 годах
составило 2814,7 млн. рублей, или 62,3 % к объему ресурсного обеспечения,
установленному паспортом Госпрограммы. В условиях изменения объемов
финансирования выполнялись лишь отдельные этапы, что не позволило получить все предполагаемые результаты от ее внедрения.
За период с 2008 по 2012 год количество государственных услуг, предоставленных пользователям, увеличилось с 26,4 тыс. услуг в 2008 году до
33,4 тыс. услуг в 2012 году, из них в электронном виде - с 0,6 до 7 %. Вместе с
тем задание Госпрограммы по предоставлению государственных услуг сельхозпроизводителям в электронном виде было выполнено на 47 процентов.
Реализация мероприятий Государственной программы позволила сформировать на федеральном и региональном уровнях отдельные элементы автоматизированной системы информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, что свидетельствует о неэффективном использовании средств
федерального бюджета.
Например, по данным Министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, работа единого центра дистанционного спутникового мониторинга Кубани осуществляется только
в тестовом режиме.
Оказание консультационной помощи сельхозпроизводителям
и подготовка специалистов для сельского хозяйства
В 2012 году в субъектах Российской Федерации функционировали 64 региональных и 680 муниципальных (районных) центров сельскохозяйственного консультирования, которыми были оказаны более 917 тыс. консультационных услуг, что на 20 % больше, чем в 2011 году, на 2 % - к установленному заданию.
Вместе тем в ходе реализации Госпрограммы ряд целевых показателей
данного мероприятия был не выполнен, в том числе по количеству региональных центров оказания консультационной помощи (план - 70, факт - 64),
консультантов в этих центрах (план - 4900, факт - 3607).
163
Фактическое финансирование мероприятий по оказанию консультационной помощи сельхозпроизводителям и подготовке специалистов для сельского хозяйства за 2008-2012 годы составило 1890,4 млн. рублей, или 37,1 % к
объему ресурсного обеспечения, установленному паспортом Госпрограммы.
Недостаточное внимание к этому мероприятию со стороны региональных
органов управления АПК привело к тому, что в 2012 году средства федерального бюджета смогли получить лишь 9 субъектов Российской Федерации. Во многих регионах не были своевременно приняты нормативные правовые акты, предусматривающие порядок предоставления субсидий, имел
место факт отказа их получения из федерального бюджета из-за необеспечения софинансирования за счет региональных средств.
Недостаточная эффективность работы консультационных служб связана
с тем, что в СГИО СХ отсутствуют информационные ресурсы для обеспечения сельхозпроизводителей результатами инновационной деятельности научных и образовательных учреждений АПК.
Участие союзов (ассоциаций) товаропроизводителей АПК
в формировании государственной аграрной политики
В ходе реализации Госпрограммы Минсельхоз России на основе соглашений о взаимодействии в целях разработки и реализации государственной
аграрной политики, выполнения задач по осуществлению положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, мероприятий, намеченных Госпрограммой, адаптации функционирования отрасли
в условиях вступления страны в ВТО и участия в Едином экономическом
пространстве Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации привлекал к этой работе союзы (ассоциации) сельхозпроизводителей. В 2012 году Минсельхоз России заключил соглашения о взаимодействии с 55 союзами. Целевой показатель выполнен на 125 процентов.
3. Развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства
Расходы федерального бюджета по данному направлению Госпрограммы
за 2008-2012 годы составили 85790,1 млн. рублей (128,7 % к объему ресурсного обеспечения).
Информация о целях Госпрограммы по развитию приоритетных подотраслей сельского хозяйства представлена в таблице:
Приоритетное развитие животноводства
мероприятие
Поддержка
племенного
животноводства
Развитие приоритетных отраслей
растениеводства
мероприятие
цель
Поддержка
Повышение
элитного
эффективности
производства
семеноводства
сельхозкультур на основе
цель
Формирование племенной
базы, обеспечивающей
потребность отечественных
сельхозпроизводителей
164
Приоритетное развитие животноводства
мероприятие
цель
в племенной продукции
Развитие
северного
оленеводства
и табунного
коневодства
Сохранение традиционного
уклада жизни и занятости
народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока,
эффективное использование
обширных кормовых ресурсов
пастбищ, непригодных для
других видов
сельхозживотных, а также
увеличение производства
продукции коневодства и
оленеводства
Развитие
Сохранение традиционного
овцеводства и уклада жизни и поддержание
козоводства занятости и доходности
сельхозорганизаций, КФХ,
ЛПХ, специализирующихся на
овцеводстве и козоводстве
Проведение
Предупреждение болезней
противоэпи- сельхозживотных и их
зоотических лечение, выпуск полноценных
мероприятий и безопасных в ветеринарном
отношении продуктов
животноводства и защита
населения от болезней, общих
для человека и животных
Развитие приоритетных отраслей
растениеводства
мероприятие
цель
обеспечения
сельхозпроизводителей
высококачественными
семенами
Поддержка
1. Увеличение площади
сельхозпроизво- посева в районах Крайнего
дителей
Севера и приравненных к
в районах
ним местностях.
Крайнего
2. Обеспечение
Севера и
потребности в семенах в
приравненных к районах Крайнего Севера
ним местностях и приравненных к ним
местностях
Развитие
производства
льна
Создание отечественной
конкурентоспособной
сырьевой базы
Производство
рапса
Увеличение производства
рапса в целях обеспечения
потребности населения
в растительном масле и
отрасли животноводства
в кормовом белке
Обеспечение населения
свежей продукцией и
перерабатывающей
промышленности сырьем, а также создание
условий для развития
виноградарства и
садоводства
Закладка
многолетних
насаждений
Приоритетное развитие животноводства
Несмотря на определенное улучшение экономических условий развития
сельского хозяйства по итогам реализации в 2006-2007 годах Национального
проекта, значительного улучшения его состояния не произошло.
К началу 2008 года по отношению к 2005 году поголовье КРС (в том числе коров) уменьшилось на 41 тыс. голов (на 1,9 %), а увеличение производ165
ства молока составило только 3,3 % при плановом значении 4,5 %. При этом
поголовье КРС на 1 января 2008 года в хозяйствах всех категорий составляло
21,3 млн. голов, что на 0,7 % меньше соответствующего уровня 2007 года, в
том числе коров - 9,3 млн. голов (на 1,1 % меньше).
В рамках данного направления Госпрограммы господдержка была направлена на развитие производств, которые имеют потенциальные преимущества на внутреннем и внешнем рынках за счет стабилизации поголовья
основных видов животных, а также увеличения поголовья в таких подотраслях, как оленеводство, табунное коневодство, овцеводство и козоводство.
За 2008-2012 годы расходы федерального бюджета на мероприятия по приоритетному развитию животноводства осуществлены в объеме 39666,3 млн.
рублей, что составляет 95,5 % от объема ресурсного обеспечения, предусмотренного паспортом Госпрограммы.
Финансирование из федерального бюджета мероприятий по приоритетному развитию животноводства представлено на графике:
(млн. руб.)
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
41522,6
Объем ресурсного обеспечения,
предусмотренный паспортом
Госпрограммы
Объем фактического финансирования
6583,8
6382,6
8291,1
2008 год
7528,9
2009 год
8680,3
6026,9
8813,6
2010 год
11623,0
2011 год
39666,2
9153,8 8104,8
2012 год
2008-2012 годы
Сведения о достижении целевых показателей (индикаторов) по развитию
животноводства представлены в таблице:
Наименование
мероприятия
Поддержка племенного
животноводства
Целевой показатель
установленное
наименование
значение
1. Обеспечить ежегодОбеспечить ежегодный прирост реализации ный прирост реалиплеменного молодняка к зации племенного
предыдущему году.
молодняка к предыдущему году на
уровне 15 %.
2. Обеспечить увеличение удельного веса племенного скота в общем
166
Увеличение удельного веса племенного скота в общем
уровень
выполнения
Не выполнен
в 2012 г.
(13 % при
плане 15 %).
Выполнено
Наименование
мероприятия
Развитие северного оленеводства и табунного
коневодства
Развитие овцеводства и
козоводства
Целевой показатель
установленное
наименование
значение
поголовье с 8,3 %
поголовье.
в 2008 г. до 13,1 %
в 2012 г.
3. Осуществить поставки Поставка в количестве не менее
через ОАО «Росагролизинг» племенного скота. 50 тыс. голов
в 2008 г. и ежегодно
в количестве не менее 30 тыс. голов
в 2009-2012 гг.
4. Осуществить поставки
через ОАО «Росагролизинг» современного оборудования для животноводческих комплексов и
ферм
1. Увеличение поголовья
северных оленей.
2. Увеличение поголовья
маралов.
3. Увеличение поголовья
мясных табунных лошадей
Увеличения маточного
поголовья овец и коз
Проведение противоэпи- 1. Уменьшение уровня
зоотических мероприятий заболеваемости животных гиподерматозом.
2. Увеличение количества субъектов Российской
Федерации, использующих методы ранней диагностики заболевания
уровень
выполнения
Выполнено
Ежегодное оборудование не менее
65 тыс. скотомест
Выполнено
С 940,0 тыс. голов в
2008 г. до 1052 тыс.
голов в 2012 г.
С 70 тыс. голов до
80 тыс. голов.
С 130,0 тыс. голов
до 145,0 тыс. голов
Выполнено
Выполнено
Выполнено
С 6210 тыс. голов в
Выполнено
2008 г. до 6700 тыс.
голов в 2012 г.
С 25,5 % в 2008 г. до Выполнено
нулевого показателя
в 2012 г.
С 5 % в 2008 г. до
Выполнено
85 % в 2012 г.
Из 10 целевых показателей (индикаторов) по развитию животноводства
ежегодно выполнялись 8 показателей (80 процентов).
К уровню 2008 года определенный Госпрограммой рост производства
продукции животноводства в 2012 году прогнозировался в размере
27,4 %, а его среднегодовой темп - на уровне 5,5 %. Фактически эти пока167
затели были выполнены на 24,5 % (-2,9 процентного пункта) и 4,9 %
(-0,6 процентного пункта).
Не удалось изменить сложившуюся тенденцию по уменьшению поголовья КРС, которое сократилось в 2012 году по сравнению с 2008 годом
с 21022,5 тыс. голов до 19981 тыс. голов (на 10 %), в том числе коров с 9120,8 тыс. голов до 8883,0 тыс. голов (2,6 процента).
За весь период реализации Госпрограммы так и не был выполнен показатель «Производство молока», а в 2010 и 2012 годах не выполнялся показатель «Прирост реализации племенного молодняка к предыдущему году».
Так, валовой надой молока в хозяйствах всех категорий в 2012 году составил 31830,9 тыс. т при плановом задании 37000,0 тыс. тонн.
Результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации показали,
что в ходе реализации Госпрограммы не удалось изменить сложившиеся
тенденции, негативно влияющие на развитие животноводства:
- слабый уровень селекционно-племенной работы в субъектах Российской
Федерации и отсутствие крупных зональных генетических центров по разведению различных видов племенных животных;
- низкая рентабельность отрасли молочного животноводства и, как следствие, сокращение поголовья дойных коров. В настоящее время срок окупаемости проектов по строительству и реконструкции объектов животноводства составляет более 12 лет, что не стимулирует сельхозпроизводителей к
занятию молочным животноводством;
- слабая техническая и технологическая база, а также отсутствие отечественных разработок новейших автоматизированных и роботизированных технологий содержания и выращивания племенных животных;
- сохранение нерегулируемых тарифов на электроэнергию, высокая
стоимость подключения производственных объектов к энергетическим
мощностям.
Развитие приоритетных
отраслей растениеводства
Несмотря на то, что растениеводство является основой устойчивого
функционирования национального агропродовольственного сектора экономики, носит системообразующий характер для всего сельского хозяйства и
определяет уровень продовольственной безопасности Российской Федерации, в 2008-2012 годах расходы федерального бюджета на мероприятия по
развитию растениеводства были незначительны и составили лишь
13036,3 млн. рублей, или 61,7 % к объему ресурсного обеспечения, предусмотренному паспортом Госпрограммы, и менее 2 % от фактических расходов на Госпрограмму.
168
Финансирование из федерального бюджета мероприятий по приоритетному развитию растениеводства представлено на графике:
(млн. руб.)
25000
20000
15000
Объем ресурсного обеспечения,
предусмотренный паспортом
Госпрограммы
Объем фактического финансирования
10000
5000
3149,4 2453,9
4121,4
2341,5
21145,2
13036,4
4559,2
4429,9
558,5
3346,0
4885,3 4336,5
0
2008 год
2009 год
2010 год
2011 год
2012 год
2008-2012 годы
По итогам реализации Госпрограммы индекс производства продукции
,
растениеводства в хозяйствах всех категорий
к предыдущему году не
выполнен. При плановом значении 115,9 % к уровню 2007 года его
фактическое значение в 2012 году составило 114,6 процента.
Сведения о достижении целевых показателей (индикаторов) по развитию
приоритетных отраслей растениеводства приведены в таблице:
Наименование
мероприятия
Целевой показатель
наименование
установленное
значение
Поддержка
Обеспечить увеличение
С 8 % в 2008 г. до
элитного
удельного веса площади,
15 % в 2012 г.
засеваемой элитными
семеноводства
семенами, в общей площади
посевов
Поддержка
1. Обеспечить увеличение
С 217 тыс. га в
сельхозпроизплощади посева в районах
2008 г. до 444 тыс.
водителей в районах Крайнего Севера и
га в 2012 г.
Крайнего Севера и
приравненных к ним
приравненных к
местностях.
ним местностях
2. Обеспечить потребность в
С 45,5 тыс. т в
семенах в районах Крайнего
2008 г. до 93,3 тыс.
Севера и приравненных к ним т в 2012 г.
местностях
Развитие
производства льна
уровень
выполнения
Выполнено
Не выполнено
(17,5 % от
плана).
Не выполнено
(16,1 % от
плана)
1. Обеспечить увеличение
валового сбора семян льнадолгунца.
С 27,5 тыс. т в
2008 г. до 45 тыс. т
в 2012 г.
Не выполнено
(16,9 % от
плана).
2. Обеспечить увеличение
валового сбора семян льна-
С 77 тыс. т до
120 тыс. т
Не выполнено
(38,3 % от
169
Наименование
мероприятия
наименование
долгунца.
Производство рапса
Закладка
многолетних
насаждений
Целевой показатель
установленное
значение
уровень
выполнения
плана).
3. Обеспечить повышение
урожайности льна-долгунца
(волокна)
1. Обеспечить увеличение
посевной площади рапса
озимого и ярового в
хозяйствах всех категорий.
С 7 ц/га с в 2008 г. Выполнено
до 9,2 ц/га в 2012 г.
С 800 тыс. га в
2008 г. до
2000 тыс. га в
2012 г.
Не выполнено
(59,5 % от
плана).
2. Увеличение валового сбора
семян рапса озимого и
ярового в хозяйствах всех
категорий.
С 960 тыс. т в
2008 г. до 3000 тыс. т
в 2012 г.
Не выполнено
(34,5 % от
плана).
3. Увеличение урожайности
рапса озимого и ярового
С 12 ц/га в 2008 г.
до 15 ц/га в 2012 г.
1. Ежегодная закладка
многолетних насаждений.
За 5 лет на площади
47,2 тыс. га.
2. Ежегодная закладка
виноградников
За 5 лет на площади
47,5 тыс. га
Не выполнено
(70,7 % от
плана)
Не выполнено
(86,8 % от
плана).
Не выполнено
(41,3 % от
плана)
Из 5 основных мероприятий по развитию растениеводства 3 мероприятия были недофинансированы, в том числе: по поддержке сельхозпроизводителей в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на 2787,4 млн. рублей (63,4 %), поддержке производства льна и конопли на 682,5 млн. рублей (45,1 %), производству рапса - на 1829,6 млн. рублей
(68,9 %). Практически не финансировались НИОКР в области растениеводства.
Расходы федерального бюджета на 2 мероприятия (поддержку элитного
семеноводства, закладку и уход за многолетними насаждениями) были увеличены на 211,2 млн. рублей, или на 57,9 % по сравнению с плановыми объемами Госпрограммы.
Несмотря на значительное изменение расходов федерального бюджета на
мероприятия по развитию растениеводства по сравнению с запланированными, целевые показатели (индикаторы) по их реализации скорректированы
не были.
При значительном увеличении объемов бюджетных ассигнований на закладку и уход за многолетними насаждениями целевой показатель «Площадь
170
закладки многолетних насаждений и под виноградники» ежегодно не выполнялся. За 5 лет многолетние насаждения были заложены на площади
41 тыс. га, что составляет 86,8 % от планового показателя, виноградники - на
19,6 тыс. га (41,3 процента).
Из 11 целевых показателей (индикаторов) по развитию растениеводства
ежегодно достигались только показатели «Урожайность льна-долгунца (волокна)» и «Удельный вес площади, засеваемой элитными семенами, в общей
площади посевов».
Низкий уровень достижения целевых показателей (индикаторов) по развитию растениеводства свидетельствует о множестве системных проблем
в этой подотрасли сельского хозяйства.
Современная структура посевных площадей отражает конъюнктуру
рынка, однако, как показали результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, не может быть признана оптимальной исходя из требований рационального севооборота. Так, доля посевов пшеницы выросла за
последние 10 лет с 51 до 60 %, кукурузы - до 3,9 %, в то время как доля
посевных площадей ржи за этот период снизилась до 4 %. В это же время
происходил неконтролируемый процесс производства технических культур. Например, в Краснодарском крае в 2009 году площадь посевов сахарной свеклы составляла 117 тыс. га, а в 2011 году она увеличилась до
212,5 тыс. га, или почти в 2 раза.
Селекция и семеноводство сельхозкультур в Российской Федерации играют решающую роль в устойчивом и конкурентоспособном производстве
сельхозпродукции.
В экономически развитых странах семеноводство является рентабельным
бизнесом и важным элементом повышения эффективности сельского хозяйства. Общий объем мирового рынка семян в 2011 году составлял около
50 млрд. долл. США. В России ежегодно высевается семян на 100-130 млрд.
рублей, что позволяет считать внутренний рынок семян одним из крупнейших в мире и, следовательно, привлекательным для селекционно-семеноводческих фирм других стран.
Минсельхоз России недостаточно выполняет регулятивную функцию
по внедрению отечественных научно обоснованных методов и технологий
возделывания сельхозкультур. Это приводит к тому, что растениеводство,
как подотрасль сельского хозяйства, находится на этапе экстенсивного
развития, его технологический уровень во многих отношениях, в том числе по использованию семенного материала, очень низок. Около 30 % посевов всех основных сельхозкультур осуществляется некондиционными семенами, что позволяет сорту реализовать свою урожайность только на 1530 процентов.
171
В настоящее время производством элитных семян сельхозкультур может заниматься любая организация, так как лицензирование данной деятельности отменено. Значительную часть рынка занимает незаконный оборот семян неизвестного происхождения, с непонятными посевными качествами,
так называемый контрафакт. Материально-техническая база селекционных
центров и семеноводческих хозяйств устарела настолько, что даже имеющиеся достижения в области селекции невозможно реализовать на рынке трудно добиться необходимой сортовой чистоты, что влияет на продуктивность семян и снижает рыночный спрос. По ряду культур рынок на 50-80 %
принадлежит иностранным компаниям, местные сорта и гибриды стремительно теряют свою долю на отечественном рынке. Так, если в 2007 году доля отечественных гибридов в посевах сахарной свеклы в Краснодарском крае
составляла 13 %, то в 2011 году этот показатель составил только 1 %, по
овощным культурам доля отечественных сортов и гибридов за указанный
период снизилась с 10 до 3 процентов.
Несмотря на то, что мировой спрос на растениеводческую продукцию
ежегодно растет Минсельхоз России не проводит стратегический анализ развития экспортоориентированных подотраслей растениеводства, не осуществляет их нормативно-правовое регулирование.
Например, за последние 4 года объем экспортируемого Российской Федерацией риса вырос более чем в 3 раза: с 108,2 тыс. т в 2009 году до 333,8 тыс.
т в 2012 году. В стоимостном выражении экспорт данной сельхозкультуры
в 2012 году превысил импорт в 1,5 раза и составил 4,3 млрд. рублей. При
этом следует иметь в виду, что по таким главным показателям качества риса,
как влажность, белок и сорность, качество российского риса превышает показатели основных стран-производителей - Индии, Таиланда и Вьетнама.
Увеличению резервов валовых сборов риса и, соответственно, развитию
экспортного потенциала препятствует отсутствие разработанной Минсельхозом России программы развития отечественного рисоводства, которая предусматривала бы использование посевных площадей под посев риса в пределах научно обоснованных норм, регулировала бы вопросы реконструкции и
модернизации рисовых оросительных систем, а при наличии угрозы для отечественной отрасли (рисоводства) определяла бы механизм применения специальных защитных мер.
Следует отметить, что в современном мировом растениеводстве основной
упор делается на производство высококачественной, экологически чистой
продукции. В то же время единый научно обоснованный подход Минсельхоза России к распространению и внедрению достижений биотехнологий, технологий, адаптированных к глобальным изменениям климата, не определен,
существующий опыт в субъектах Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти не применяется.
172
Поддержка экономически значимых программ развития
сельского хозяйства субъектов Российской Федерации
Целью осуществления мероприятий по поддержке экономически значимых программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации являлось социально-экономическое развитие сельских территорий за
счет реализации региональных программ, имеющих экономическое значение
с учетом особенностей региона.
Госпрограммой на реализацию мероприятий по поддержке экономически
значимых программ развития сельского хозяйства, начиная с 2009 года, предусматривалось направить 4000,0 млн. рублей.
За период с 2009 по 2012 год расходы федерального бюджета на указанные
мероприятия составили 33087,5 млн. рублей и превысили плановые в 8,3 раза.
К 2012 году в реализации мероприятий по поддержке экономически значимых программ развития сельского хозяйства участвовали 68 субъектов
Российской Федерации, в том числе:
- по развитию мясного скотоводства - 42 субъекта Российской Федерации;
- по развитию молочного скотоводства - 38 субъектов Российской Федерации;
- по развитию традиционной для субъекта Российской Федерации подотрасли сельского хозяйства - 19 субъектов Российской Федерации;
- по развитию производства (сельскохозяйственного, перерабатывающего
и снабженческо-сбытового) - 36 субъектов Российской Федерации;
- по возмещению до 50 % затрат сельхозпроизводителей на строительство,
реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных ГТС - 22 субъекта Российской Федерации.
В 2012 году для оказания финансовой поддержки исполнения расходных
обязательств субъектов Российской Федерации по финансированию региональных программ бюджетам субъектов Российской Федерации Минсельхозом России были перечислены субсидии из федерального бюджета в размере
14360,9 млн. рублей, в том числе на:
- развитие мясного скотоводства - 2000,1 млн. рублей (13,9 %);
- развитие молочного скотоводства - 1530,1 млн. рублей (10,6 %);
- развитие традиционной для субъекта Российской Федерации подотрасли
сельского хозяйства - 1500,1 млн. рублей (10,4 %);
- развитие производства (сельскохозяйственного, перерабатывающего и
снабженческо-сбытового) - 8090,5 млн. рублей (56,2 %);
- возмещение до 50 % затрат сельхозпроизводителей на строительство,
реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных ГТС, при173
надлежащих им на праве собственности или переданных им в пользование
в установленном порядке, - 1270,1 млн. рублей (8,8 процента).
В Национальном докладе за 2012 год Минсельхозом России представлены сведения об эффективности реализации в 2009-2012 годах экономически
значимых региональных программ по развитию молочного скотоводства, из
которых следует, что в 2009 году из 55 регионов, получивших субсидии на
развитие молочного скотоводства, 24 региона не обеспечили предусмотренный прирост производства молока, в 2010 году эти показатели составляли 55
и 32, в 2011 году - 66 и 26, в 2012 году - 68 и 21, соответственно.
Исходя из того, что в Минсельхозе России отсутствует обоснованность
увеличения более чем в 8 раз объемов бюджетных ассигнований по данному
направлению господдержки и не осуществляется анализ эффективности реализации экономически значимых региональных программ, дать общую
оценку результативности использования средств федерального бюджета, направленных на их реализацию, не представляется возможным.
Также следует отметить, что целевые показатели (индикаторы) в рамках
мероприятий по поддержке экономически значимых программ развития
сельского хозяйства субъектов Российской Федерации в паспорт Госпрограммы не включены.
4. Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства
В 2008-2012 годах расходы федерального бюджета на мероприятия указанного направления составили 423861,7 млн. рублей, или 144,8 % к объему
ресурсного обеспечения, утвержденному паспортом Госпрограммы, 76,9 % к
объему ресурсного обеспечения всей Госпрограммы и 64,9 % всех расходов,
осуществленных на ее реализацию.
В целях достижения финансовой устойчивости сельского хозяйства Госпрограммой предусматривалась необходимость сохранения льготного режима налогообложения, проведение финансового оздоровления сельхозпроизводителей и совершенствование законодательства в этой сфере, развитие
земельной ипотеки, обеспечение стабилизации финансового положения
в сельском хозяйстве, поддержание средней рентабельности на уровне 10 %,
доли убыточных хозяйств - не более 30 процентов.
По данным Минсельхоза России, уровень рентабельности сельхозорганизаций (с учетом субсидий) в ходе реализации Госпрограммы имел неустойчивую тенденцию. Если в 2009 году он составлял 9,4 % (на 5,4 процентного
пункта ниже, чем в 2008 году), в 2010 году - 8,3 %, в 2011 году - 11,8 %, то
в 2012 году - 12,1 %. Без учета субсидий этот показатель с 2009 по 2012 год
имел отрицательное значение и составлял в 2009 году 0,2 %, в 2010 году 5,4 % и в 2011 году - 0,4 %, что свидетельствует о значительном влиянии
субсидий на уровень рентабельности.
174
Плановое и фактическое ресурсное обеспечение мероприятия «Достижение финансовой устойчивости в 2008-2012 годах» представлены на графике:
(млн. руб.)
450000
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
423861,6
Объем ресурсного обеспечения,
предусмотренный паспортом
Госпрограммы
Объем фактического финансирования
112269,8
82944,1
44003,9
51283,7
2008 год
2009 год
65622,3
72990,8
292700,2
64935,8
2010 год
74701,2
66854,5 80955,7
2011 год
2012 год
2008-2012 годы
Повышение доступности кредитов
На субсидирование процентных ставок по краткосрочным и инвестиционным кредитам в 2008-2012 годах использовано 281652,9 млн. рублей бюджетных средств (43,1 % к объему средств федерального бюджета на реализацию Госпрограммы), в том числе: на краткосрочные - 80726,2 млн. рублей
(173,5 % к плановому показателю), на инвестиционные - 200926,7 млн. рублей (158,7 процента).
Информация об объемах субсидирования процентных ставок по краткосрочным и инвестиционным кредитам в 2008-2012 годах представлена на
графиках:
Краткосрочные кредиты (до 1 года), млрд. руб.
80,7
80,0
60,0
46,5
40,0
20,0
6,0
7,1
9,0
16,6
10,5
10,0
20,2
18,7
18,1
11,0
0,0
2008 год
2009 год
2010 год
План
175
2011 год
Факт
2012 год
2008-2012 годы
Инвестиционные кредиты (от 2 до 10 лет), млрд. руб.
200,9
200,0
150,0
126,6
100,0
50,0
16,8
21,7
41,3
22,1
45,3
28,4
29,7
46,9
45,6
29,5
0,0
2008 год
2009 год
2010 год
2011 год
Пла н
2012 год
2008-2012
годы
Фа кт
Как видно на графике, ресурсное обеспечение мероприятия «Повышение
доступности кредитов» превысило плановое в 1,6 раза. Для преодоления финансового кризиса и сохранения доступности кредитов размер возмещения
из федерального бюджета был повышен с 2/3 до 80 % ставки рефинансирования, установленной Банком России. Доля расходов из бюджетов субъектов
Российской Федерации снизилась с 24 % в 2008 году до 14,6 % в 2012 году,
что позволило большинству субъектов Российской Федерации выполнить
свои обязательства по финансированию. Несмотря на значительные ресурсы,
выделенные на кредитование АПК, целевые индикаторы, установленные
Госпрограммой по инвестиционным кредитам, выполнены не были.
Данные об объемах субсидируемых кредитов (займов) в 2008-2012 годах
представлены на графиках:
Краткосрочные кредиты (до 1 года), млрд. руб.
300,0
328,8
252,2
224,2
250,0
200,0
150,0
334,5
299,2
120,0
149,4
168,0
150,0
176,4
100,0
50,0
0,0
2008 год
2009 год
2010 год
План
176
Факт
2011 год
2012 год
Инвестиционные кредиты (до 8 лет), млрд. руб.
120,0
108,5
100,0
80,0
140,0
140,0
140,0
80,0
86,2
140,0
108,4
91,7
80,1
76,4
60,0
40,0
20,0
0,0
2008 год
2009 год
2010 год
Пла н
2011 год
2012 год
Фа кт
В 2012 году отмечалось уменьшение привлеченных краткосрочных кредитов (на 33,3 %), вызванное снижением производства растениеводческой
продукции, сокращением залоговой базы у сельхозпроизводителей, имеющих пролонгированные кредиты. В то же время даже с учетом снижения их
объем в 1,4 раза превышал целевой показатель, что свидетельствует о том,
что в настоящий период у сельхозпроизводителей нет иной возможности
привлечения необходимых объемов оборотных средств на проведение весенних полевых и уборочных работ.
Повышение финансовой устойчивости малых форм
хозяйствования на селе
По данному направлению Госпрограммы расходы федерального бюджета
за 2008-2012 годы составили 111269,0 млн. рублей (253,7 % к плановому
значению).
Значительное превышение расходов федерального бюджета на мероприятия по повышению финансовой устойчивости малых форм хозяйствования
на селе сложилось за счет увеличения взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО «Россельхозбанк» в размере 79320,0 млн. рублей (в 8,7 раза
больше планового показателя).
Целевым показателем Госпрограммы по повышению финансовой устойчивости малых форм хозяйствования был определен объем субсидируемых
кредитов, привлеченных ими. В 2012 году его значение превысило задание
Госпрограммы в 2,2 раза и составило 76300 млн. рублей. Вместе с тем
удельный вес кредитов, приходящихся на КФХ, ЛПХ и СПК, в ходе реализации Госпрограммы оставался незначительным.
177
По сравнению с 2011 годом размер субсидируемых кредитов и займов
малых форм хозяйствования на селе в 2012 году сократился на 16 % и составил 100600,0 млн. рублей.
В 2012 году из федерального бюджета на поддержку начинающих фермеров было выделено 2000,0 млн. рублей, на развитие семейных животноводческих ферм - 1500,0 млн. рублей, для оформления в собственность КФХ и
ЛПХ используемых земельных участков из земель сельхозназначения 44,4 млн. рублей. Указанные бюджетные ассигнования и целевые показатели
по направлениям использования не были включены Минсельхозом России
в паспорт Госпрограммы.
Поддержка начинающих фермеров и развития семейных животноводческих
ферм осуществлялась Минсельхозом России в рамках ведомственных целевых
программ «Поддержка начинающих фермеров на период 2012-2014 годов» и
«Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2012-2014 годы». Основными целями программ являлись:
стимулирование развития КФХ для увеличения производства сельхозпродукции; обеспечение условий для создания, расширения и модернизации производственной базы КФХ; обеспечение доступности для КФХ к финансовым ресурсам; стимулирование ЛПХ к созданию КФХ; увеличение доходов сельского
населения для начинающих фермерских хозяйств; создание условий для устойчивого развития сельских территорий. Указанные программы содержали новый
вид господдержки - предоставление грантов на создание и развитие КФХ и
единовременной помощи на бытовое обустройство начинающих фермеров,
грантов на развитие семейных животноводческих ферм.
Согласно указанным программам грант на создание и развитие КФХ и
семейной животноводческой фермы - это средства, передаваемые из бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета на счет главы
вновь созданного КФХ, открытый в кредитной организации, для софинансирования его затрат, не возмещаемых в рамках иных направлений господдержки в соответствии с Госпрограммой, гранты получали как начинающие
фермеры, так и действующие КФХ.
Максимальный размер грантов и единовременной помощи определялся
субъектом Российской Федерации. Гранты предоставлялись на условиях их
софинансирования за счет собственных средств фермеров. Доля софинансирования за счет собственных средств КФХ составляла: по поддержке начинающих фермеров - не менее 10 % от суммы предоставляемого гранта, по
развитию семейных животноводческих ферм - не менее 40 % от суммы предоставляемого гранта.
В реализации целевых программ Минсельхоза России по предоставлению
грантов на создание и развитие КФХ и единовременной помощи на бытовое
обустройство участвовал 71 субъект Российской Федерации, а также по пре178
доставлению грантов на развитие семейных животноводческих ферм - 65 субъектов Российской Федерации.
В 2012 году из бюджетов всех уровней на реализацию мероприятий ведомственных целевых программ было направлено 5600,0 млн. рублей, в том
числе: на поддержку начинающих фермеров - 2900,0 млн. рублей, на развитие семейных животноводческих ферм - 2700,0 млн. рублей.
Средний размер предоставленного гранта составлял: на поддержку начинающих фермеров - 0,96 млн. рублей, на развитие семейных животноводческих ферм - 3,4 млн. рублей.
По данным Минсельхоза России, занимаются животноводством 80 % начинающих фермеров, растениеводством - 20 процентов.
При реализации данных мероприятий целевые показатели в 2012 году были
перевыполнены. Господдержку получили 3013 начинающих фермеров (177,2 %
к установленному количеству), в том числе 998 молодых людей в возрасте до
35 лет. При плане 150 единиц господдержка в строительстве, модернизации и
реконструкции семейных животноводческих ферм была оказана 788 КФХ.
На указанных фермах было создано 367 тыс. скотомест, в том числе:
59,9 тыс. скотомест - для КРС, 19,9 тыс. скотомест - для овец, 14,0 тыс. скотомест - для свиней, 269,0 тыс. мест - для птицы.
Реализация мероприятий ведомственных целевых программ в сельской
местности позволила дополнительно создать свыше 11 тыс. рабочих мест.
Влияние института развития на формирование
национальной кредитно-финансовой системы обслуживания
товаропроизводителей в сфере АПК
Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, к финансовым институтам развития отнесено ОАО «Россельхозбанк», созданное
для формирования на его базе национальной кредитно-финансовой системы
обслуживания товаропроизводителей в сфере АПК.
Кредитной политикой ОАО «Россельхозбанк» на 2008-2012 годы в число его
приоритетных задач включена задача повышения доступности и улучшения условий кредитования хозяйствующих субъектов в сфере АПК, ЛПХ и граждан,
проживающих преимущественно в сельской местности. В целях повышения
доступности кредитования сельхозпроизводителей банк в 2008-2012 годах увеличил количество подразделений на 18,2 % и довел их численность до 1582.
За время реализации Госпрограммы количество кредитных договоров,
заключенных ОАО «Россельхозбанк» с предприятиями АПК и сельхозпроизводителями (включая ЛПХ), возросло с 159,8 тыс. в 2008 году до
175,8 тыс. в 2012 году (на 10 %), а объем выданных кредитов увеличился с
179
255512,0 млн. рублей до 385354,5 млн. рублей, или в 1,5 раза; линейка кредитных продуктов возросла с 16 до 29 видов кредитов, предлагаемых ОАО
«Россельхозбанк» предприятиям АПК 1.
Доля кредитных вложений ОАО «Россельхозбанк» в АПК страны за период
реализации Госпрограммы снизилась с 80 % в 2008 году до 73 % в 2012 году.
В то же время уровень кредитов АПК в просроченной задолженности ОАО
«Россельхозбанк» возрос с 61,7 до 81,4 %, что отражает сложившуюся ситуацию закредитованности сельхозпроизводителей.
Несмотря на значительные ресурсы, выделенные на кредитование АПК,
целевые индикаторы, установленные Госпрограммой по инвестиционным
кредитам, выполнены не были.
Всего объем кредитного портфеля АПК возрос более чем в 2 раза
(с 373369,2 млн. рублей в 2008 году до 806122,9 млн. рублей в 2012 году),
а доля просроченной задолженности возросла в 5 раз (с 1,8 до 9,0 %), что
свидетельствует о значительном росте выданных банком кредитов на погашение предыдущих и неспособности сельхозпроизводителей обслуживать
ранее взятые кредиты по причине их закредитованности.
Динамика просроченной задолженности ОАО «Россельхозбанк» и доля
кредитов АПК в просроченной задолженности представлены на графике:
10
9
9
8
7,1
7
6
5,5
5
4
3,2
83,6
3
2
1
1,8
77,0
78,4
81,4
61,7
0
2008 год
2009 год
2010 год
Доля просроченной задолженности в кредитном портфеле банка, %
2011 год
2012 год
Доля кредитов АПК в просроченной задолженности банка, %
Информация о кредитовании ОАО «Россельхозбанк» предприятий АПК за период реализации Госпрограммы приведена в приложении № 3 (приложения в Бюллетене не публикуются).
180
1
Доля кредитного портфеля АПК (по направлениям: сельское хозяйство,
охота и лесное хозяйство; производство пищевых продуктов, включая производство напитков и табака, т.е. предприятия АПК)2 на 1 января 2013 года
составляла 52,5 % к общей сумме кредитного портфеля ОАО «Россельхозбанк», что ниже показателя, представленного банком, в 1,4 раза.
Объем кредитных вложений в АПК в соответствии с методикой банка и
кодами видов экономической деятельности заемщиков представлен на
графике:
(%)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
85,4
80,2
53,1
2008 год
83,1
61,1
2009 год
В соответствии с методикой банка
75,9
60,1
2010 год
73
55,5
2011 год
52,5
2012 год
В соответствии с кодами ОКВЭД
За период реализации Госпрограммы структура выданных кредитов
в разрезе подотраслей практически не изменилась: половина кредитов АПК
по-прежнему выдается предприятиям, осуществляющим свою деятельность
в области растениеводства и животноводства.
В разрезе срочности структура выданных кредитов изменилась кардинально. Если в 2008 году 66 % кредитов АПК в рамках Госпрограммы выдавалась на срок более 1 года, то по итогам 2012 года 66 % выданных кредитов
оказались краткосрочными на срок до 1 года. Причем основной перелом
в разрезе срочности выданных кредитов произошел уже в 2009 году, когда
доля краткосрочных кредитов увеличилась до 55 % и в дальнейшем только
возрастала.
Объем кредитования ОАО «Россельхозбанк» АПК в период реализации
Госпрограммы в разрезе срочности выданных кредитов представлен на
графике:
В настоящее время критерии, четко определяющие экономические отрасли, относимые к АПК, на законодательном
уровне отсутствуют. Это позволило ОАО «Россельхозбанк» самостоятельно определить понятие АПК как «совокупность отраслей экономики, связанных с развитием сельского хозяйства, обслуживанием его производства и доведением
сельхозпродукции до потребителя» и относить максимальное количество выданных кредитов к АПК.
181
2
(млрд. руб.)
300
257,8
250
232,0
200
150
100
171,4
188,2
203,7
151,9
151,2
153,3
2011 год
2012 год
125,0
84,1
50
0
2008 год
2009 год
2010 год
Краткосрочные кредиты (до 1 года включительно)
Инвестиционные кредиты (свыше 1 года)
Согласно данным ОАО «Россельхозбанк», среднегодовой уровень процентных ставок по ссудам и кредитам, предоставленным предприятиям
АПК, превышал в 2008, 2011-2012 годах среднегодовой уровень процентных
ставок по ссудам и кредитам предприятиям, не относящимся к АПК, и только в 2009-2010 годах наблюдалась обратная тенденция. Так, в рамках Госпрограммы объем выданных субсидируемых кредитов предприятиям АПК за
2010-2012 годы составлял 702996,0 млн. рублей, в том числе: в 2010 году 211545,0 млн. рублей, в 2011 году - 255833,2 млн. рублей, в 2012 году 235617,8 млн. рублей.
Разница среднегодовых процентных ставок банка по субсидируемым и
несубсидируемым кредитам АПК составила: в 2010 году - 2,2 %, в 2011 году - 1,3 %, в 2012 году - 1 процент.
Анализ показал, что основной объем кредитных ресурсов был предоставлен сельхозпроизводителям ОАО «Сбербанк России» и ОАО «Россельхозбанк». В 2012 году доля выданных ими кредитов в общем объеме привлеченных в отрасль кредитных средств составила 78,2 процента.
Объемы краткосрочных и инвестиционных кредитов, выданных в 2012 году
на условиях субсидирования процентной ставки в разрезе кредитных организаций, представлены на графике:
182
ОАО "Россельхозбанк", 76,1 млрд.
руб. (30 %)
ОАО "Сбербанк России", 60,3 млрд.
руб. (46 %)
Прочие банки и сельскохозяйственные
кредитные потребительские
кооперативы, 115,7 млрд. руб. (24 %)
По данным Минсельхоза России, лидером по кредитованию сезонных
полевых работ является ОАО «Россельхозбанк» - 140400,0 млн. рублей
(76,2 %). Самым крупным кредитором малых форм хозяйствования также
по-прежнему остается ОАО «Россельхозбанк». Его доля в общем объеме
выданных кредитов (займов) возросла с 69,5 % в 2008 году до 73,7 %
в 2012 году.
Однако по сравнению с 2008 годом доля ОАО «Россельхозбанк» в общем объеме кредитования АПК уменьшилась с 34 до 30 %, а доля ОАО
«Сбербанк России» возросла с 44 до 46 %. Данный факт свидетельствует о
том, что завышение процентных ставок ОАО «Россельхозбанк» по субсидируемым кредитам стимулирует сельхозпроизводителей заключать кредитные договоры в других кредитных организациях. В то же время, по
данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
процентные ставки по субсидируемым кредитам завышает не только ОАО
«Россельхозбанк».
Так, согласно данным управления сельского хозяйства правительства
Еврейской автономной области, процентные ставки кредитных организаций по субсидируемым кредитам сельхозпроизводителей достигают
20,5 %, что превышает ставку рефинансирования в 2,5 раза. Кроме того,
183
господдержка в виде предоставления бюджетных субсидий на возмещение
части затрат по уплате процентов по кредитам (займам) регулируется многочисленными нормативными правовыми актами и сопряжена с дополнительным отвлечением сельхозпроизводителей на подготовку большого количества документов.
Техническая и технологическая
модернизация сельского хозяйства
Целью осуществления мероприятия является техническое и технологическое обновление парка сельхозтехники. Для этого бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись субсидии на возмещение части затрат
на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным сельхозпроизводителями в целях приобретения сельхозтехники.
За 2008-2012 годы сельхозпроизводителями на эти цели было привлечено 226200,0 млн. рублей кредитных средств. Однако объемы обновления
сельхозтехники оказались значительно ниже объемов, заложенных в Госпрограмме.
К концу реализации Госпрограммы по сравнению с уровнем 2008 года
парк основных сельхозмашин должен был увеличиться на 176 тыс. тракторов
и свыше 55 тыс. зерноуборочных комбайнов. За пять лет реализации Госпрограммы было приобретено 100,3 тыс. тракторов (57 % к установленному показателю), 35,2 тыс. зерноуборочных комбайнов (64 %) и 10,1 тыс. кормоуборочных комбайнов (59 процентов).
Коэффициент обновления основных видов сельхозтехники (тракторы,
зерноуборочные и кормоуборочные комбайны) не был выполнен. Так,
в 2012 году при среднем значении планового коэффициента обновления основных видов сельхозтехники в размере 11,6 % этот показатель составил
только 7,3 процента.
Энергообеспеченность сельхозорганизаций на 100 га посевной площади
(суммарная номинальная мощность двигателей тракторов, комбайнов и самоходных машин) в 2012 году составляла 151,5 л.с. при плановом значении
168 л.с.
Индикатор Госпрограммы по индексу физического объема инвестиций
в основной капитал сельского хозяйства практически ежегодно не выполнялся. Суммарно за годы реализации Госпрограммы при плане 163 % он был
выполнен лишь на 76 % (в 2,1 раза меньше).
Снижение рисков в сельском хозяйстве
Основной целью мероприятия по снижению рисков в сельском хозяйстве
является сокращение потерь доходов сельхозпроизводителей при неблаго184
приятных погодных условиях и ценовых колебаниях на промышленную и
сельскохозяйственную продукцию.
В 2008-2010 годах происходило снижение количества организаций, заключивших договоры страхования, подлежащих субсидированию, и, соответственно, удельного веса посевной площади застрахованных площадей.
В 2011 году из федерального бюджета на цели мероприятия было выделено 6000,0 млн. рублей. Однако в связи с невостребованностью средств федерального бюджета в указанном объеме фактический объем субсидий снизился до 4540,0 млн. рублей. Доля бюджетов субъектов Российской
Федерации в общем объеме поддержки страхования составила 15,7 % против
15,3 % в 2011 году, что значительно ниже, чем в 2008-2010 годах.
Работающие в данной сфере объединения страховщиков - некоммерческие организации (страховщики) применяют различные правила (стандарты)
страхования. Имеющаяся правовая неопределенность в трактовке правил
страхования, их отступление от методологических требований, установленных Минсельхозом России, создают условия для недобросовестных действий страховщиков, включая манипулирование условиями заключенных договоров страхования и коррупционные риски.
Установленный целевой индикатор реализации Госпрограммы - увеличение удельного веса застрахованных посевных площадей в общей посевной
площади - носил декларативный характер и не связан с ресурсным обеспечением Госпрограммы.
В Госпрограмме на 2008-2012 годы был установлен целевой индикатор
«Удельный вес застрахованных посевных (посадочных) площадей в общей
посевной площади».
Год
2008
2009
2010
2011
2012
Посевная
площадь,
млн. га
Плановый
показатель ГП по
страхованию, %
73,4
64,7
67
70,8
69,7
25
29
32
35
40
Фактически
застраховано, %
25,4
18,2
13
20,1
18,5
%
выполнения
показателя
101,6
62,8
40,6
57,4
46,3
Предусмотренный ГП
объем
финансирования,
млрд. руб.
3,4
5,5
10,7
6
6
Кассовые
расходы,
млрд.
руб.
3,4
2,5
3,5
5
4,5
%
100
45,5
32,7
83
75
Следует отметить, что в Госпрограмме 2013-2020 годов отсутствует указанный показатель. Поддержка сельхозстрахования будет осуществляться
в рамках основного мероприятия «Управление рисками в подотраслях растениеводства» подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства».
Вступление в силу с 1 января 2012 года нового правового механизма,
установленного Федеральным законом «О господдержке в сфере сельско185
хозяйственного страхования», не позволило в полной мере обеспечить эффективную страховую защиту сельхозпроизводства. Практика реализации
его положений свидетельствует о сохраняющихся пробелах правового регулирования в данной сфере. Нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений и требований указанного Федерального закона, разработаны не в полном объеме.
Основным недостатком новой системы господдержки сельхозстрахования является высокий уровень критерия утраты (гибели) урожая, при котором производятся страховые возмещения (30 %). Если сельхозпроизводители страховали урожай по минимальному тарифу (с франшизой 20 %),
то выплата страхового возмещения с учетом этой франшизы будет возможна при потере не менее 50 % урожая.
5. Регулирование рынка сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия
Целями данных мероприятий являются стабилизация рынков сельхозпродукции и повышение их конкурентоспособности на мировом рынке путем решения следующих задач: сглаживания сезонных колебаний цен на
зерно и продукты его переработки для производителей и потребителей
зерна; увеличения доходов сельхозпроизводителей; стимулирования движения зерна из удаленных регионов Российской Федерации в регионы потребления.
Финансирование мероприятий по проведению закупочных и товарных
интервенций сельхозпродукции, а также залоговых операций осуществлялось Минсельхозом России по правилам, установленным постановлением
Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 года № 580, в соответствии с которым субсидии на проведение закупочных и товарных интервенций сельхозпродукции предоставлялись государственному агенту (ОАО
«ОЗК»), определенному в соответствии со статьей 55 Федерального закона
от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
Субсидии предоставлялись ОАО «ОЗК» на следующие цели: хранение
и страхование запасов федерального интервенционного фонда сельхозпродукции, сырья и продовольствия; обслуживание кредитов, полученных
ОАО «ОЗК» в ОАО «Россельхозбанк» для формирования интервенционного фонда; выплаты комиссионного вознаграждения за проведение закупочных и товарных интервенций; организацию хранения запасов интервенционного фонда.
За 2008-2012 годы расходы федерального бюджета в форме субсидий
на проведение закупочных и товарных интервенций сельхозпродукции составили 30861,4 млн. рублей, что в 4,4 раза превысило объем ресурсного
186
обеспечения, утвержденный паспортом Госпрограммы по данному мероприятию.
Объем финансирования из федерального бюджета мероприятий на проведение закупочных и товарных интервенций представлен на графике:
млн. руб.
30861,4
28000
12000
9586,9
10000
7894,2
8000
6922,3
5878,0
6000
7014,3
4000
2000
1360,0
1360,0
1363,0
1430,0
1501,3
580,0
0
2008 год
2009 год
2010 год
2011 год
2012 год
Объем ресурсного обеспечения, предусмотренный паспортом Госпрограммы
2008-2012
годы
Объем фактического финансирования
Несмотря на то, что в рамках мероприятий по созданию системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства
предусматривалась разработка системы информации о рынках сельхозпродукции (СИР АПК), в ходе реализации Госпрограммы по направлению
«Регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» осуществлялся мониторинг информации о товарных и потребительских свойствах зерна. На эти цели было использовано 184,2 млн.
рублей средств федерального бюджета. Однако Госпрограммой ресурсное
обеспечение на указанное мероприятие предусмотрено не было 3.
Сведения Национального доклада о достижении целевых индикаторов Госпрограммы приведены в приложении № 4.
187
3
Цель 2. Оценка результативности достижения стратегических целей
социально-экономического развития Российской Федерации в ходе
реализации Государственной программы
Вопрос 4. Соответствие целевых показателей (индикаторов)
Государственной программы целям и задачам социальноэкономического развития Российской Федерации, Доктрине
продовольственной безопасности Российской Федерации
В период разработки и реализации Госпрограммы были приняты следующие нормативные правовые документы Российской Федерации, определяющие стратегические цели и задачи социально-экономического развития страны:
- Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 (далее - Концепция демографической
политики);
- Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция социальноэкономического развития);
- Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 30 января
2010 года № 120 (далее - Доктрина продовольственной безопасности).
Концепцией демографической политики предусматривается задача повышения уровня рождаемости, включающая в себя создание в сельской местности среды обитания, благоприятной для семей с детьми, в том числе установление соответствующих требований к градостроительным решениям, а
также к социальной и транспортной инфраструктуре.
Госпрограммой предусматривалась реализация основного мероприятия
по направлению «Устойчивое развитие сельских территорий», социальноэкономическая значимость которого соответствует Концепции демографической политики. Индикатор по вводу и приобретению жилья для граждан,
проживающих в сельской местности, молодых семей и молодых специалистов в 2012 году был выполнен только на 32,5 % (план - 4039,1 тыс. кв. м,
факт - 1314,4 тыс. кв. м).
Концепцией социально-экономического развития предусматривается:
- рост к 2020 году по отношению к 2007 году уровня производства продуктов питания в 1,9 раза. Заложенный в Госпрограмму темп ежегодного роста продукции животноводства в 5 % обеспечивает рост продукции животноводства к 2020 году по отношению к 2007 году в 1,9 раза, что соответствует
Концепции социально-экономического развития. Заложенный в Госпрограм188
му темп ежегодного роста продукции растениеводства в 3 % обеспечивает его
рост к 2020 году по отношению к 2007 году только в 1,5 раза, что ниже предусмотренного Концепцией социально-экономического развития показателя
(в 1,9 раза);
- достижение валового сбора зерновых культур к 2020 году не менее 120125 млн. т в результате роста урожайности с 19,8 ц/га в 2007 году до не менее 26-28 ц/га в 2020 году и расширения их посевных площадей.
Установленные Госпрограммой 9 базовых показателей и 49 основных целевых индикаторов не содержат индикаторов валового сбора зерновых культур и их урожайности;
- рост производства мяса в 1,7 раза.
Госпрограммой установлен индикатор «Производство скота и птицы
(в живом весе)», предусматривающий увеличение производства мяса с
8,95 млн. т в 2008 году до 11,4 млн. т в 2012 году, или на 27,4 %. Данный показатель обеспечивает рост производства мяса к 2020 году по отношению
к 2007 году в 1,9 раза, что соответствует Концепции социально-экономического развития;
- рост производства молока на 27 процентов.
Госпрограммой установлен индикатор «Производство молока», предусматривающий увеличение производства молока с 33,0 млн. т в 2008 году до
37,0 млн. т в 2012 году, или на 12,1 %. Данный показатель обеспечивает рост
производства молока к 2020 году по отношению к 2007 году на 35 %, что соответствует Концепции социально-экономического развития;
- снижение доли импорта мясных ресурсов с 34 % в 2007 году до 13 %
в 2020 году.
Госпрограммой предусмотрен базовый показатель «Доля российского
производства в формировании ресурсов мяса и мясопродуктов», который
предусматривает увеличение доли российских мясных ресурсов с 61,1 %
в 2008 году до 69,6 % в 2012 году, или на 8,5 %. Данный показатель обеспечивает ежегодный прирост доли российских мясных ресурсов на 1,7 %,
а к 2020 году планируется обеспечение на 22,1 %. С учетом 61,2 % доли
отечественных мясных ресурсов в 2008 году, эта доля к 2020 году должна
была составить 83,8 % (или 16,2 % импорта), что не соответствует Концепции социально-экономического развития;
- снижение доли импорта молока с 17 % в 2007 году до 12 % в 2020 году.
Госпрограммой предусмотрен базовый показатель «Доля российского
производства в формировании ресурсов молока и молокопродуктов», который
предусматривает увеличение доли российского молока с 78,3 % в 2008 году
до 81,1 % в 2012 году, или на 2,8 %. Данный показатель обеспечивает ежегодный прирост на 0,56 %, а к 2020 году - на 7,28 %. С учетом 77,8 % доли
189
отечественных молокопродуктов в 2008 году, эта доля к 2020 году должна
составить 85,1 % (или 14,9 % импорта), что не соответствует Концепции социально-экономического развития.
Доктриной продовольственной безопасности предусмотрены 14 показателей продовольственной безопасности Российской Федерации и 8 критериев их оценки.
Соотношение показателей Доктрины продовольственной безопасности и
Госпрограммы представлено в таблице:
Доктрина продовольственной
безопасности
Госпрограмма
В сфере потребления
Располагаемые ресурсы домашних
Госпрограммой предусмотрен критерий оценки
динамики и прогноза развития сельского хозяйства хозяйств по группам населения
располагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской
местности на одного члена хозяйства в месяц
Обеспеченность площадями для
Не предусмотрено
осуществления торговли и организации
питания в расчете на 1000 чел.
Потребление пищевых продуктов в
Не предусмотрено
расчете на душу населения
Объемы адресной помощи
Не предусмотрено
населению
Суточная калорийность питания
Не предусмотрено
человека
Количество белков, жиров,
Не предусмотрено
углеводов, витаминов, макро- и
микроэлементов, потребляемых
человеком в сутки
Индекс потребительских цен на
Не предусмотрено
пищевые продукты
В сфере производства и национальной конкурентоспособности
Объемы производства
Госпрограммой предусмотрен критерий оценки
сельскохозяйственной и рыбной
динамики и прогноза развития сельского хозяйства продукции, сырья и продовольствия индекс производства продукции сельского хозяйства
в хозяйствах всех категорий к предыдущему году,
в том числе продукции животноводства и
растениеводства. Также Госпрограммой
предусмотрены целевые индикаторы производства
мясопродуктов и молокопродуктов
Импорт сельскохозяйственной и
Госпрограммой предусмотрен критерий оценки
рыбной продукции, сырья и
динамики и прогноза развития сельского хозяйства доля российского производства в формировании
продовольствия
ресурсов мяса и мясопродуктов, а также молока и
молокопродуктов
190
Доктрина продовольственной
безопасности
Бюджетная поддержка
производителей
сельскохозяйственной и рыбной
продукции, сырья и
продовольствия в расчете на рубль
реализованной продукции
Продуктивность используемых
в сельском хозяйстве земельных
ресурсов
Госпрограмма
Госпрограммой предусмотрены объемы поддержки
сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет
средств федерального бюджета
Госпрограммой предусмотрены целевые
индикаторы - удельный вес площади, засеваемой
элитными семенами, в общей площади посевов,
площадь посева в районах Крайнего Севера и
приравненных к ним местностях, урожайность
льна-долгунца, урожайность рапса озимого и
ярового
Не предусмотрено
Объемы реализации пищевых
продуктов организациями торговли
и общественного питания
В сфере организации управления
Объемы продовольствия
Не предусмотрено
государственного материального
резерва, сформированного
в соответствии с нормативными
правовыми актами Российской
Федерации
Запасы сельскохозяйственной и
Не предусмотрено
рыбной продукции, сырья и
продовольствия
Как видно из таблицы, показатели Доктрины продовольственной безопасности и показатели Госпрограммы взаимосвязаны по основным целевым
индикаторам развития сельского хозяйства только в сфере производства и
конкурентоспособности.
В соответствии с Доктриной продовольственной безопасности для оценки
состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной и рыбной продукции,
а также продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего
рынка соответствующих продуктов, имеющий пороговые значения.
Вместе с тем в реализуемой Госпрограмме указанные показатели продовольственной безопасности были отражены только по 3 из 8 позиций.
Соотношение показателей продовольственной безопасности России и
показателей динамики и прогноза развития сельского хозяйства согласно
Госпрограмме представлено в таблице:
191
Значение показателя, %
Доктрина
Госпрограмма
факт
продовольственной
безопасности
Удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в
общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка на
1.01.2013 г.
Мясо и мясопродукты (в пересчете на Не менее 85
Не менее 69,6
75,5
мясо)
Молоко и молокопродукты
Не менее 90
Не менее 81,1
80,8
(в пересчете на молоко)
Удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия
в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка
на 1.01.2012 г.
Зерно
Не менее 95
Не установлено
123,0
Сахар
Не менее 80
Не менее 67
95,1
Картофель
Не менее 95
Не установлено
95,6
Растительное масло
Не менее 80
Не установлено
Рыбная продукция
Не менее 80
Не установлено
Соль пищевая
Не менее 85
Не установлено
Показатели удельного веса отечественной продукции, отраженные в Госпрограмме, по мясу, молоку и сахару, ниже аналогичных показателей Доктрины и в ходе реализации Госпрограммы не были скоррелированы с показателями Доктрины продовольственной безопасности. При этом даже
несмотря на то, что показатель Госпрограммы по удельному весу производства молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) ниже аналогичного
показателя Доктрины продовольственной безопасности, по итогам реализации Госпрограммы он выполнен не был.
Показателями, которые по итогам реализации Госпрограммы достигли
требований Доктрины продовольственной безопасности, являются: удельный вес отечественной продукции картофеля (95,6 %) и зерна (123 %). Однако данные индикаторы в показатели Госпрограммы внесены не были.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 30 января
2010 года № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» и в соответствии с пунктом 18 плана мероприятий по реализации положений данной Доктрины (утвержден распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 376-р) Минсельхозу России совместно с Минэкономразвития России, Минфином России и Минрегионом России поручалась подготовка в 2010-2011 годах предложений по внесению изменений в Госпрограмму. Указанный пункт плана
мероприятий по реализации положений Доктрины не выполнен, а проект по192
становления Правительства Российской Федерации по внесению изменений
в Госпрограмму не подготовлен.
Вопрос 5. Влияние внутренних и внешних условий
на фактический уровень достижения целей
социально-экономического развития Российской Федерации
в рамках выполнения Государственной программы
1. Природно-климатические условия
Обладая самым большим в мире фондом земли, в том числе земель сельхозназначения, Россия располагает безграничными возможностями для успешного развития сельского хозяйства, однако географическое положение и
нестабильные природно-климатические условия существенно ограничивают
эти возможности.
Почти вся территория страны находится в зоне рискованного земледелия,
только 5 % ее территории занимают области с благоприятными условиями
для сельского хозяйства.
В ходе реализации Госпрограммы лишь 1 год был благоприятным по погодным условиям для сельхозпроизводства (2008 год), 2 - относительно благоприятных (2009 и 2011 годы) и 2 - неблагоприятных. Так, в 2010 году засухой было охвачено 43 субъекта, в 2012 году - 20 субъектов Российской
Федерации.
2. Диспаритет цен на продукцию
сельского хозяйства и энергоресурсы
Рост цен на энергоресурсы ведет не только к удорожанию промышленной
продукции (сельхозтехника, минеральные удобрения), но и к удорожанию
продукции сельского хозяйства.
В последние 5 лет рост цен на энергоресурсы значительно опережал рост
цен на продукцию сельского хозяйства. Так, за 2008-2012 годы цены на газ
увеличились почти в 2,6 раза, а цены на продукцию животноводства в среднем в 1,5 раза.
Несмотря на меры господдержки, существующий диспаритет цен между
продукцией сельского хозяйства и средствами ее производства обусловливает рост себестоимости сельхозпродукции.
При этом сезонность сельхозработ вынуждает сельхозпроизводителей
привлекать большие заемные суммы в весенне-летне-осенний период на
производственные нужды (ГСМ, семена, удобрения и др.), что ведет к дополнительным затратам в виде процентов за кредит.
Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в отдельных субъектах Российской Федерации показали, что в регионах по срав193
нению с ценами на реализуемую сельхозпродукцию цены на приобретаемые
сельхозорганизациями ресурсы растут быстрее.
Так, по сравнению с 2008 годом в 2011 году в Краснодарском крае цены
на пшеницу возросли только на 3 %, тогда как на бензин - на 25,5 %, автомобили - на 57 %; в Белгородской области цены на пшеницу возросли в 1,2 раза,
на молоко - в 1,5 раза, на бензин - в 1,7 раза, на дизельное топливо - в 1,5 раза,
на тракторы - 3,4 раза; в Самарской области цены на пшеницу упали на
2,7, тогда как на бензин возросли в 1,2 раза, на тракторы - в 1,1 раза.
Рост цен на энергоресурсы и продукцию животноводства за 20082012 годы приведен на графике:
Газ за 1000 куб. м
Топливо дизельное
Тепловая энергетика за Гкал
Электроэнергия за 1000 кВт ч
Молоко
Яйца куринные за 1000 шт.
Скот и птица
1
1,2
1,4
1,6
1,8
2
2,2
2,4
2,6
3. Низкие темпы и несовершенство
механизма технико-технологического обновления
сельскохозяйственного производства
Уровень материально-технического обеспечения сельского хозяйства
России непосредственным образом связан с экономикой сельхозпроизводителей. Падение технической оснащенности сельхозпроизводителей по всему
основному перечню сельхозмашин и оборудования приводит к сокращению
объемов производства сельхозпродукции.
Госпрограммой предусматривалось, что за период ее реализации обновление парка техники составит в отношении тракторов 40 %, а в отношении
зерноуборочных комбайнов - 50 % (к уровню 2006 года). Фактически парк
тракторов обновился на 4 %, зерноуборочных комбайнов - на 5 процентов.
По данным Росстата, энергообеспеченность сельхозорганизаций на 100 га
посевной площади в 2012 году по сравнению с 2007 годом уменьшилась на
13,2 процента.
Энергообеспеченность сельхозорганизаций на 100 га посевной площади
за 2007-2012 годы представлена на графике:
194
(л. с. на 100 га)
250
243,0
234,0
240
227,0
230
227,0
220
212,0
211,0
2011 год
2012 год
210
200
190
2007 год
2008 год
2009 год
2010 год
4. Увеличение доли задолженности сельхозорганизаций
по кредитам в стоимости произведенной ими продукции
Ориентация Госпрограммы преимущественно на субсидирование процентной ставки по кредитам, получаемым сельхозпроизводителями в коммерческих банках, привело к их высокой закредитованности. Система «бюджетные субсидии - кредит» позволила направить в сельское хозяйство
крупные финансовые ресурсы и решить на этой основе ряд проблем, но она
исчерпала себя. Объем бюджетных субсидий, направляемых на компенсацию части процентной ставки, стал вытеснять другие важные для аграрного
сектора направления субсидирования. Субсидирование части процентной
ставки превратилось в форму господдержки банков.
За 2008-2012 годы доля задолженности сельхозорганизаций по кредитам
в стоимости произведенной ими продукции увеличилась с 51,9 % до
72,9 процента.
5. Низкий уровень заработной платы в сельском хозяйстве
В ходе реализации Госпрограммы сохранялись значительные сезонные
колебания цен, доля сельхозпроизводителей в розничной цене сельскохозяйственной и пищевой продукции оставалась низкой. Это привело к нестабильной тенденции рентабельности их хозяйственной деятельности, которая
(без субсидий) составляла от (-)5,4 % в 2010 году до 1,4 % в 2012 году, а с
учетом субсидий от 8,3 до 12,1 %, соответственно. Такого уровня доходности недостаточно для устойчивого развития отрасли, ее полномасштабной
модернизации и повышения заработной платы работников, занятых в сельском хозяйстве.
На конец 2012 года средняя зарплата в сельском хозяйстве составляла
16021 рубль в месяц и была самой низкой по сравнению с другими отраслями экономики.
195
Средняя зарплата в сельском хозяйстве по сравнению с другими отраслями экономики представлена на графике:
Добыча полезных ископаемых
Строительство
Транспорт и связь
Торговля
Энергетика
Связь
Здравоохранение
Образование
Сельское хозяйство
15
20
25
30
35
40
45
50
6. Внешние условия
Основным внешним условием, оказывающим влияние на состояние сельского хозяйства, является вступление Российской Федерации в год окончания реализации Госпрограммы в ВТО.
Госпрограмма не предусматривала меры господдержки в соответствии с
условиями, принятыми Россией при вступлении в ВТО.
В 2012 году с учетом возникших дополнительных рисков для АПК
в связи с вступлением в ВТО Минсельхозом России совместно с заинтересованными отраслевыми союзами и ассоциациями был подготовлен и реализуется комплекс мер, обеспечивающих адаптацию сельского хозяйства к
условиям членства России в ВТО. Указанные меры направлены в первую
очередь на минимизацию рисков, связанных с обязательствами по снижению таможенно-тарифной защиты в отношении сельскохозяйственных товаров, в том числе чувствительных, поступающих по импорту, а именно:
мясной (живые свиньи, свинина, субпродукты, шпиг, готовые мясные изделия) и молочной продукции (молоко, масло сливочное, сыры, молочная
сыворотка и прочие молочные продукты).
Динамика импорта продовольствия в Российскую Федерацию представлена на графике:
196
(млрд. долл. США)
42,5
45,0
40,0
35,2
35,0
25,0
30,0
27,6
30,0
40,2
36,4
21,6
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2006 год
2007 год
2008 год
2009 год
2010 год
2011 год
2012 год
Вступление России в ВТО возлагает большую ответственность на производителей и экспортеров зерна и продуктов его переработки за обеспечение
надлежащего качества и безопасности этой продукции. Вместе с тем
в настоящее время в Российской Федерации отсутствуют правовые основы
осуществления государственного контроля и надзора за качеством зерна и
продуктов его переработки, а технические регламенты Таможенного союза
«О безопасности зерна» и «О безопасности пищевой продукции» эти вопросы не регулируют.
Отказ нашей страны от контроля качества создает серьезные риски для
развития отечественного АПК и обеспечения продовольственной безопасности России, сохранения статуса одного из главных поставщиков зерна на мировой рынок.
Следует иметь в виду, что ряд крупнейших импортеров российской пшеницы (Египет, Тунис, Пакистан, Иордания, Сирия, Бангладеш) предъявляют
определенные требования к целому перечню показателей качества зерна, их
соответствию национальным стандартам.
Отсутствие в Российской Федерации государственного контроля (надзора) за исполнением требований, предъявляемых к российскому зерну и продуктам его переработки странами-импортерами, не позволяет обеспечивать
исполнение гарантий поставок качественной продукции и приводит к возникновению препятствий для экспорта российского зерна.
В соответствии с условиями присоединения России к ВТО разрешенный
ежегодный уровень совокупной господдержки АПК на 2012-2013 годы установлен в объеме 9 млрд. долл. США, который в 2014-2018 годах поэтапно
будет сокращаться до связанного уровня 4,4 млрд. долл. США.
Сравнительные показатели уровня господдержки в ВТО представлены на
графике:
197
160,0
147,0
140,0
120,0
107,7
100,0
80,0
64,3
60,0
40,0
23,9
20,0
5,9
4,4
Швейцария
Россия
0,0
Китай
ЕС
Япония
США
В 2012 году в рамках Госпрограммы уровень господдержки за счет
средств федерального бюджета составил 137548,1 млн. рублей и с учетом
средств региональных (местных) бюджетов практически соответствовал разрешенному уровню.
После окончания действия Госпрограммы на 2008-2012 годы была принята Госпрограмма на 2013-2020 годы, в которой были расширены виды господдержки в рамках «зеленой корзины» (оказание несвязанной поддержки
сельхозпроизводителям в области растениеводства, субсидии на 1 литр (кг)
реализованного товарного молока).
Для достижения запланированных Госпрограммой на 2013-2020 годы результатов необходимо сохранить динамику развития отрасли, которая может
быть обеспечена только при сохранении объемов господдержки в совокупности с мерами таможенно-тарифного и нетарифного регулирования.
В целях недопущения снижения темпов роста сельского хозяйства
в среднесрочной перспективе и утраты динамики роста производства, приводящих к падению объемов производства и снижению инвестиционной
привлекательности отрасли, необходимо также выработать механизм, позволяющий Минсельхозу России оперативно перераспределять средства господдержки с обоснованием дополнительной потребности в ресурсах для минимизации рисков.
Выводы
По цели 1. Оценка качества формирования и реализации
Государственной программы развития сельского хозяйства
и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия на 2008-2012 годы
1.1. Госпрограмма, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 года № 446, являлась основополагающим
198
документом развития аграрного сектора экономики на 2008-2012 годы. Необходимость ее утверждения была обусловлена наметившимся с 2002 года
замедлением темпов развития сельского хозяйства. Госпрограмма разработана в целях реализации Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» и соответствует требованиям нормативных правовых документов по
разработке и реализации государственных программ Российской Федерации.
Госпрограмма реализовывалась в рамках 5 направлений (подпрограмм) и
14 основных мероприятий, посредством достижения 9 базовых показателей и
49 основных целевых индикаторов.
1.2. На основании приказа Минсельхоза России от 6 февраля 2008 года
№ 33 «О порядке реализации мероприятий, предусмотренных Государственной программой» Министром сельского хозяйства Российской Федерации
утверждался сетевой график ее реализации на соответствующий год, согласно которому в разрезе мероприятий определялись сроки их выполнения,
объемы финансирования, ответственные исполнители.
Для реализации Госпрограммы в 2008 году Минсельхозом России с субъектами Российской Федерации были заключены соглашения о сотрудничестве при выполнении Госпрограммы, а также ежегодно оформлялись соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий из федерального
бюджета на софинансирование Госпрограммы.
1.3. Минсельхоз России как государственный заказчик Госпрограммы не
провел качественный анализ принимаемых субъектами Российской Федерации обязательств по реализации Госпрограммы, а запоздалое принятие ими
нормативных правовых актов, касающихся выделения средств господдержки, значительно снижало эффективность использования указанных средств.
При принятии региональных программ субъекты Российской Федерации
осуществляли формально анализ на их соответствие подписанным с Минсельхозом России соглашениям. Например, в региональных программах
Краснодарского края и Саратовской области значения базовых показателей
(индикаторов) не соответствовали указанным показателям в соглашениях по
производству продукции животноводства и растениеводства.
Кроме того, субъекты Российской Федерации как соисполнители Госпрограммы при разработке региональных программ развития сельского хозяйства в недостаточной степени учитывали результаты экономического анализа
состояния АПК регионов, взаимосвязь развития подотраслей экономики регионов, финансово-экономическое состояние сельхозпроизводителей, риски
при реализации региональных программ. Как результат - отсутствие взаимоувязки региональных программ с Госпрограммой, невыполнение принятых
субъектами обязательств по софинансированию программных мероприятий.
199
1.4. В период реализации Госпрограммы изменения в ресурсное обеспечение не вносились, целевые показатели (индикаторы) не корректировались.
Соответственно, не были пересмотрены принятые субъектами Российской
Федерации обязательства по выполнению целевых показателей при реализации мероприятий Госпрограммы. Вместе с тем постановлениями Правительства Российской Федерации в Госпрограмму были внесены 4 изменения
в части дополнения и конкретизации отдельных ее текстовых положений, не
влияющих на финансовое и экономическое содержание.
1.5. Согласно паспорту, ресурсное обеспечение Госпрограммы на 20082012 годы предусмотрено в объеме 1406595,6 млн. рублей, в том числе за
счет средств: федерального бюджета - 551295,6 млн. рублей, субъектов Российской Федерации - 544300,0 млн. рублей, внебюджетных источников 311000,0 млн. рублей.
Фактические расходы на реализацию Госпрограммы за пять лет составили 1336323,1 млн. рублей (95 % к объему ресурсного обеспечения, установленному паспортом Госпрограммы), в том числе за счет средств: федерального бюджета - 652976,6 млн. рублей (118,4 %), субъектов Российской
Федерации - 294996,1 млн. рублей (53,5 %), внебюджетных источников 388350,4 млн. рублей (124,9 процента).
1.6. Увеличение объемов финансирования отдельных мероприятий Госпрограммы является следствием недостатков планирования, допущенных
при разработке параметров Госпрограммы.
Основное несоответствие фактического исполнения Госпрограммы ее ресурсному обеспечению установлено по направлению «Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства», по которому расходование средств
федерального бюджета было на 131161,5 млн. рублей (на 44,8 %) больше
объема, предусмотренного ресурсным обеспечением Госпрограммы.
Расходы по направлению «Устойчивое развитие сельских территорий»
были осуществлены в объеме немногим более 30 % от его планового ресурсного обеспечения, а фактическое финансирование направления «Регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» - в
4,4 раза больше запланированного объема.
Общий объем средств федерального бюджета (91300,0 млн. рублей), направленный в 2008-2012 годах в уставные капиталы ОАО «Россельхозбанк»
и ОАО «Росагролизинг», в 4,2 раза превысил плановое ресурсное обеспечение Госпрограммы (21700,0 млн. рублей).
1.7. Из 58 установленных паспортом Госпрограммы базовых показателей
и целевых индикаторов в период реализации было достигнуто 60 процентов.
1.8. Из 9 базовых показателей динамики и прогноза развития сельского
хозяйства (приложение № 1 к Госпрограмме) достигнут один - «Располагае200
мые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности» на 113 % (при плановом показателе в 11821,0 рубля на члена хозяйства в месяц, фактически
достигнуто 13361,2 рубля на члена хозяйства в месяц).
Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех
категорий (в сопоставимых ценах) составил 116,8 % при запланированном 121,7 процента.
Не достигнуты показатели по обновлению основных видов сельхозтехники в сельхозорганизациях. Так, коэффициент обновления по тракторам составил 115,8 %, что на 30,1 процентного пункта меньше запланированного,
по комбайнам зерноуборочным - 127,3 %, что на 34,9 процентного пункта
ниже запланированного, по комбайнам кормоуборочным - 128,7 %, что на
48,5 процентного пункта ниже запланированного.
Индекс физического объема инвестиций в основной капитал сельского
хозяйства (в постоянных ценах) составил 79,9 % при запланированных
162,9 % (ниже запланированного на 83 процентных пункта).
Индекс производства продукции животноводства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) не выполнен на 12,8 процентного пункта
(план - 127,7 %, факт - 114,9 процента).
Энергообеспеченность сельхозорганизаций на 100 га посевной площади
(суммарная номинальная мощность двигателей тракторов, комбайнов и самоходных машин) по итогам реализации Госпрограммы увеличилась на
9 л.с., при запланированном увеличении за 5 лет на 34 л.с., что составляет
14,7 процента.
Индекс производительности труда в хозяйствах всех категорий не достигнут на 13,3 процентного пункта (план - 128 %, факт - 114,7 процента).
Индекс производства продукции растениеводства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) составил 114,6 % при запланированном уровне 115,9 процента.
Показатель доли российского производства в формировании ресурсов
в части производства мяса и мясопродуктов составил 8,3 % при запланированном 8,5 %, в части производства молока и молокопродуктов при запланированном уровне 2,8 % фактический уровень составил (-)1,9 процента.
1.9. По направлению «Устойчивое развитие сельских территорий» в 2008 году 23 субъекта Российской Федерации не обеспечили выполнение взятых на
себя обязательств по строительству и приобретению жилья на селе. Наименьшие объемы ввода жилья отмечены в Калужской, Тульской, Ленинградской, Самарской, Сахалинской областях, Республике Ингушетия, Хабаровском и Красноярском краях, Ненецком и Ханты-Мансийском
автономных округах.
201
В связи с сокращением в 2009 и 2010 годах расходов федерального бюджета основные целевые индикаторы и показатели ФЦП «Социальное развитие села» по строительству жилья в сельской местности были уменьшены.
При этом в паспорт Госпрограммы соответствующие корректировки Минсельхозом России не вносились.
Положительная динамика выполнения целевых индикаторов и показателей была обусловлена включением данных по вводу объектов инфраструктуры и инженерного обустройства сельских территорий в счет плана прошлых лет.
В 2012 году в рамках ФЦП «Село до 2013 года» за счет всех источников
финансирования было построено (приобретено) 1343,21 тыс. кв. м жилья
(в том числе в счет плана прошлых лет - 388,4 тыс. кв. м), из них для молодых семей и молодых специалистов на селе - 681,75 тыс. кв. м (в том числе
в счет плана прошлых лет - 192,2 тыс. кв. м). Таким образом, выполнение
планового показателя по вводу и приобретению жилых домов (квартир)
в сельской местности составило 954,81 тыс. кв. м, или 85,7 % к плановому
показателю (1114 тыс. кв. м), в том числе для молодых семей и молодых
специалистов - 489,55 тыс. кв. м, или 73,1 процента.
Минсельхозу России не удалось достичь к 2012 году установленных
в Госпрограмме целевых показателей, в том числе по уровню обеспеченности
сельского населения питьевой водой до 66 % (фактически - 58 %) и уровню газификации домов природным газом до 60 % (фактически - 55,2 процента).
Объем незавершенного строительства объектов социальной сферы в сельской местности на 1 января 2013 года составил 9302,6 млн. рублей, что
больше общего объема финансирования по направлению «Устойчивое развитие сельских территорий» в первый год реализации новой Госпрограммы
на 2013-2020 годы (9012,3 млн. рублей).
Кроме того, на 1 января 2013 года на счетах субъектов Российской Федерации объем остатков неиспользованных субсидий составил 1177,4 млн.
рублей, или 11,8 % к выделенному объему. Основной причиной их образования являлось позднее перечисление Минсельхозом России (середина декабря
2012 года) средств в субъекты Российской Федерации на финансовое обеспечение инвестиционных мероприятий ФЦП «Село до 2013 года».
1.10. В 2012 году из предусмотренных к реализации 25 проектов комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений завершены только 15 проектов. По соглашениям с Минсельхозом России не
выполнили свои обязательства по объемам финансирования этих мероприятий 9 субъектов Российской Федерации (50 % к общему количеству). А такие регионы, как Ленинградская, Тульская, Пензенская, Томская, Кировская
и Тамбовская области, выполнили свои обязательства от 8,4 до 88,8 %, Рес202
публика Марий Эл, Республика Мордовия и Чувашская Республика - от 53,6
до 77,4 процента.
В 2012 году не реализованы пилотные проекты в Тамбовской, Тульской,
Ленинградской и Пензенской областях, республиках Марий Эл, Мордовия и
Чувашия.
1.11. Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты по исполнению бюджета за очередной финансовый год показали слабое освоение государственных инвестиций и систематический несвоевременный ввод в эксплуатацию объектов мелиорации. Так, в 2010 году было введено в эксплуатацию
40 мелиоративных объектов, или 93 % от установленного количества,
в 2011 году - 47 объектов и в 2012 году - 38 объектов, что составляет 94 и
95 %, соответственно.
1.12. Результаты проверок в Республике Башкортостан, Краснодарском
крае, Тамбовской и Саратовской областях показали систематическое несоблюдение этими регионами своих обязательств по софинансированию мелиоративных объектов капитального строительства. Так, в 2009-2011 годах
при 100 % финансировании из федерального бюджета средства субъектов
Российской Федерации практически на эти цели не направлялись. В результате при увеличении объемов бюджетных инвестиций из федерального
бюджета до 40 % техническая готовность отдельных объектов строительства
(реконструкции) ежегодно увеличивалась лишь на 2 %. Например, в Саратовской области для ввода строящихся объектов мелиорации в эксплуатацию
потребуются вложения дополнительных бюджетных инвестиций и от 5 до
27 лет для окончания их строительства.
В 2008-2012 годах из 13 основных целевых индикаторов и показателей
ФЦП «Плодородие до 2013 года» ежегодно не в полном объеме были выполнены задания по уменьшению степени кислотности почв путем проведения
фосфоритования (2009 год), гипсованию солонцов (2008-2012 годы), мелиоративной обработки солонцов (2009-2012 годы), внесению минеральных
удобрений (2009 и 2012 годы), сохранению существующих и созданию новых рабочих мест (2008 и 2011 годы).
1.13. Госпрограммой мероприятия по созданию системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства планировались как неразрывный процесс создания комплексной распределенной информационной системы, включающий все этапы ее разработки (концепция
создания, проектирование, опытно-конструкторские работы, внедрение).
Финансирование этих мероприятий за 2008-2012 годы составило
2814,7 млн. рублей, или 62,3 % к объему ресурсного обеспечения, установленному паспортом Госпрограммы. В условиях изменения объемов финан203
сирования выполнялись лишь отдельные этапы, что не позволило получить
все предполагаемые результаты от ее внедрения.
Так, задание Госпрограммы по предоставлению государственных услуг
сельхозпроизводителям в электронном виде было выполнено на 47 процентов.
Реализация мероприятий Госпрограммы позволила сформировать на федеральном и региональном уровнях отдельные элементы автоматизированной системы информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства,
что свидетельствует о неэффективном использовании средств федерального
бюджета.
Так, по данным министерства сельского хозяйства и перерабатывающей
промышленности Краснодарского края, работа единого центра дистанционного спутникового мониторинга Кубани осуществляется только в тестовом
режиме.
1.14. По направлению «Развитие приоритетных подотраслей сельского
хозяйства» расходы федерального бюджета за 2008-2012 годы составили
85790,1 млн. рублей, или 128,7 % к объему ресурсного обеспечения.
Результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации показали,
реализация Госпрограммы не изменила негативные тенденции развития
животноводства и растениеводства. Из 10 целевых показателей (индикаторов) по развитию животноводства ежегодно выполнялось 8 показателей
(80 процентов).
Не удалось изменить сложившуюся тенденцию по уменьшению поголовья КРС, которое сократилось в 2012 году по сравнению с 2008 годом
с 21022,5 тыс. голов до 19981 тыс. голов (на 10 %), в том числе коров с 9120,8 тыс. голов до 8883,0 тыс. голов (2,6 процента).
Низкая рентабельность отрасли молочного животноводства и сокращение
поголовья дойных коров не позволили выполнить показатель по производству
молока за весь период реализации Госпрограммы. Например, в 2012 году объем производства молока в хозяйствах всех категорий составил 31830,9 тыс. т,
что составляет 86 % от запланированного (37000,0 тыс. тонн).
Наибольшее снижение производства молока произошло в Омской области на 66,2 тыс. т (на 7,7 %), Новосибирской области - на 58,9 тыс. т
(на 7,6 %), Саратовской области - на 51,3 тыс. т (на 5 %), Челябинской области - на 32,3 тыс. т (на 5,8 %), Тверской области - на 18,2 тыс. т (на 6,7 %),
Кемеровской области - на 14,5 тыс. т (на 3,6 %), Республике Татарстан - на
44,8 тыс. т (на 2,3 процента).
В 2010 и 2012 годах не выполнялся показатель «Прирост реализации
племенного молодняка к предыдущему году». Это связано со слабым уровнем селекционно-племенной работы в субъектах Российской Федерации и
204
отсутствием крупных зональных генетических центров по разведению различных видов племенных животных.
1.15. В рамках развития приоритетных отраслей растениеводства из
11 целевых показателей (индикаторов) по развитию подотрасли ежегодно
достигались только 2 показателя (урожайность льна-долгунца (волокна) и
удельный вес площади, засеваемой элитными семенами, в общей площади
посевов).
Низкий уровень достижения целевых показателей (индикаторов) по развитию растениеводства свидетельствует о множестве системных проблем
в этой подотрасли сельского хозяйства, так как Минсельхоз России недостаточно выполняет регулятивную функцию по внедрению научно обоснованных методов и технологий возделывания сельхозкультур. Это приводит к
тому, что растениеводство как подотрасль сельского хозяйства находится на
этапе экстенсивного развития, его технологический уровень во многих отношениях, в том числе по использованию семенного материала, невысок.
Например, если в 2007 году доля отечественных гибридов в посевах сахарной свеклы в Краснодарском крае составляла 13 %, то в 2011 году - только 1 %, по овощным культурам доля отечественных сортов и гибридов за
указанный период снизилась с 10 до 3 процентов.
1.16. Целевые показатели (индикаторы) по мероприятию Госпрограммы
«Поддержка экономически значимых программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации» в паспорт Госпрограммы включены не были. Вместе с тем за период с 2009 по 2012 год расходы федерального бюджета на софинансирование таких программ составили
33087,5 млн. рублей и превысили плановые в 8,3 раза. Исходя из того, что
в Минсельхозе России отсутствует обоснованность увеличения объемов
бюджетных ассигнований по данному направлению господдержки и не
осуществляется анализ эффективности реализации экономически значимых региональных программ, дать общую оценку результативности использования средств федерального бюджета, направленных на их реализацию, не представляется возможным.
1.17. Установленный целевой индикатор реализации Госпрограммы
«Увеличение удельного веса застрахованных посевных площадей в общей
посевной площади» носил декларативный характер и не был связан с ресурсным обеспечением Госпрограммы. В период реализации Госпрограммы
в 2008-2012 годах этот показатель был достигнут в 2008 году.
В Госпрограмме на 2013-2020 годы отсутствует указанный показатель.
Поддержка сельхозстрахования будет осуществляться в рамках основного
мероприятия «Управление рисками в подотраслях растениеводства» подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реали205
зации продукции растениеводства». Вместе с тем этот вид господдержки,
относящийся к «зеленой корзине», в условиях членства в ВТО позволил
бы сельхозтоваропроизводителям минимизировать существующие в агропроизводстве риски.
1.18. По направлению «Достижение финансовой устойчивости сельского
хозяйства» расходы федерального бюджета за 2008-2012 годы составили
423861,7 млн. рублей, или 144,8 % к объему ресурсного обеспечения, утвержденному паспортом Госпрограммы.
На субсидирование процентных ставок по кредитам (краткосрочным и
инвестиционным) расходование средств федерального бюджета за 20082012 годы составило 281652,9 млн. рублей (43,1 % к объему средств, предусмотренному Госпрограммой). При определении объемов по данному виду
господдержки Минсельхоз России не учитывал реальной потребности сельхозпроизводителей в кредитных ресурсах, необходимых для осуществления
ими финансово-хозяйственной деятельности.
Доля расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации снизилась
с 24 % в 2008 году до 14,6 % в 2012 году, что позволило большинству субъектов Российской Федерации выполнить свои обязательства по финансированию. Несмотря на значительные ресурсы, выделенные на кредитование
АПК, целевые индикаторы, установленные Госпрограммой по инвестиционным кредитам, выполнены не были.
1.19. Несоответствие фактического исполнения Госпрограммы ее ресурсному обеспечению установлено по взносам в уставный капитал ОАО
«Россельхозбанк». Так, в рамках направления «Достижение финансовой
устойчивости сельского хозяйства» бюджетные ассигнования, направленные
в уставный капитал ОАО «Россельхозбанк», были увеличены на 69,6 млрд.
рублей (плановый показатель - 9,7 млрд. рублей, направлено - 79,3 млрд.
рублей). Столь значительное превышение фактически выделенных средств
федерального бюджета ОАО «Россельхозбанк» в 2008-2012 годах свидетельствует об отсутствии планирования ресурсов, необходимых данному институту развития АПК для реализации мер господдержки в рамках Госпрограммы.
Несмотря на значительные ресурсы, выделенные на кредитование АПК,
целевые индикаторы, установленные Госпрограммой по инвестиционным
кредитам, выполнены не были.
По сравнению с 2008 годом доля ОАО «Россельхозбанк» в общем объеме
кредитования АПК уменьшилась с 34 до 30 % в 2012 году. Данный факт
свидетельствует о завышении процентных ставок ОАО «Россельхозбанк» по
субсидируемым кредитам и стимулирует сельхозпроизводителей заключать
кредитные договоры в других кредитных организациях.
206
По цели 2. Оценка результативности достижения стратегических целей
социально-экономического развития Российской Федерации
в ходе реализации Государственной программы
2.1. Индикатор по строительству жилья в сельской местности, установленный в Госпрограмме по направлению «Устойчивое развитие сельских
территорий», социально-экономическая значимость которого соответствует
Концепции демографической политики Российской Федерации на период до
2025 года, в 2012 году выполнен только на 32,5 процента.
2.2. Оценка результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации показала, что Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года не соответствуют:
- заложенный в Госпрограмму темп ежегодного роста продукции растениеводства в 3 % обеспечивает его рост к 2020 году по отношению к 2007 году
только в 1,5 раза, что ниже предусмотренного показателя (в 1,9 раза);
- индикатор Госпрограммы «Доля российского производства в формировании ресурсов мяса и мясопродуктов», который предусматривает увеличение
доли российских мясных ресурсов с 61,1 % в 2008 году до 69,6 % в 2012 году,
или на 8,5 %. Данный показатель обеспечивает ежегодный прирост доли российских мясных ресурсов на 1,7 %, а к 2020 году - на 22,1 %. С учетом
61,2 % доли отечественных мясных ресурсов в 2008 году, эта доля к
2020 году должна составить 83,8 % (или 16,2 % импорта);
- индикатор Госпрограммы «Доля российского производства в формировании ресурсов молока и молокопродуктов», который предусматривает увеличение доли российского молока с 78,3 % в 2008 году до 81,1 % в 2012 году, или
на 2,8 %. Данный показатель обеспечивает ежегодный прирост на 0,56 %, а к
2020 году - на 7,28 %. С учетом 77,8 % доли отечественных молокопродуктов в
2008 году к 2020 году эта доля должна составить 85,1 % (или 14,9 % импорта).
2.3. Показатели Доктрины продовольственной безопасности Российской
Федерации и Госпрограммы взаимосвязаны по основным целевым индикаторам развития сельского хозяйства только в сфере производства и конкурентоспособности.
В Госпрограмме указанные показатели продовольственной безопасности
страны были отражены только по 3 из 8 позиций, при этом показатели
удельного веса отечественной продукции, отраженные в Госпрограмме по
мясу, молоку и сахару, ниже аналогичных показателей Доктрины продовольственной безопасности и в ходе реализации Госпрограммы не были скоррелированы с показателями Доктрины продовольственной безопасности. При
этом, даже несмотря на то, что показатель Госпрограммы по удельному весу
производства молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) ниже ана207
логичного показателя Доктрины продовольственной безопасности, по итогам
реализации Госпрограммы он выполнен не был.
Госпрограмма также не содержала индикаторов валового сбора зерновых
культур и их урожайности, что является одним из важнейших пороговых
значений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. По итогам реализации Госпрограммы достигли требований Доктрины
только показатели по удельному весу зерна и картофеля.
2.4. В нарушение пункта 18 плана мероприятий по реализации положений
Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в 20102012 годах проект постановления Правительства Российской Федерации по
внесению изменений в Госпрограмму не подготовлен.
2.5. На фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации и состояние сельского хозяйства
оказывают влияние следующие внутренние и внешние условия:
- рост цен на энергоресурсы, который ведет не только к удорожанию
промышленной продукции, но и к удорожанию продукции сельского хозяйства. За последние 5 лет рост цен на энергоресурсы значительно опережал
рост цен на продукцию сельского хозяйства. Так, за 2008-2012 годы цены на
газ увеличились почти в 2,6 раза, а цены на продукцию животноводства в среднем в 1,5 раза;
- падение технической оснащенности сельхозпроизводителей по всему
основному перечню сельхозмашин и оборудования приводит к сокращению объемов производства сельхозпродукции. Фактически парк тракторов
за 2008-2012 годы обновился на 4 % вместо 40 %, зерноуборочных комбайнов - на 5 % вместо 50 %. Энергообеспеченность сельхозорганизаций
на 100 га посевной площади в 2012 году по сравнению с 2007 годом
уменьшилась на 13,2 %;
- увеличение доли задолженности сельхозорганизаций по кредитам
в стоимости произведенной ими продукции, которая за 2008-2012 годы возросла с 52,9 до 72,9 %. Объем бюджетных субсидий, направляемых на компенсацию части процентной ставки, стал вытеснять другие важные для аграрного
сектора направления субсидирования. Субсидирование части процентной ставки превратилось в форму государственной поддержки банков;
- в настоящее время в Российской Федерации отсутствуют правовые основы осуществления государственного контроля и надзора за качеством зерна и продуктов его переработки, а технические регламенты Таможенного
союза «О безопасности зерна» и «О безопасности пищевой продукции» эти
вопросы не регулируют. Все это не позволяет обеспечивать исполнение гарантий поставок качественной продукции и приводит к возникновению препятствий для экспорта российского зерна в объемах, предусматриваемых
208
Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года.
Предложения
1. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия
в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, в котором
предложить:
- учесть результаты реализации Госпрограммы 2008-2012 годов при корректировке Госпрограммы на 2013-2020 годы;
- увязать целевые показатели Госпрограммы на 2013-2020 годы со стратегическими документами, определяющими направления социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечив декомпозицию ее целей
и показателей;
- в кратчайшие сроки обеспечить обязательный ввод в эксплуатацию системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского
хозяйства.
2. Направить информационное письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковичу.
3. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия направить в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ
209
Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 22 ноября 2013 года
№ 48К (939) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка деятельности
Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, а также эффективности выполнения фондом возложенных на него функций в 2011-2012 годах
и истекшем периоде 2013 года»:
Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия.
Направить представления Счетной палаты губернатору - председателю правительства Кировской области, губернатору Приморского края, главе администрации Федяковского
сельского поселения Кирово-Чепецкого района Кировской области, главе администрации
города Владивостока Приморского края.
Направить информационные письма в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства и Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об основных
итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительственную комиссию по развитию жилищного строительства и оценке эффективности
использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.
ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка деятельности Федерального фонда содействия
развитию жилищного строительства, а также эффективности
выполнения фондом возложенных на него функций
в 2011-2012 годах и истекшем периоде 2013 года»
Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.5.6.7
Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год.
Предмет контрольного мероприятия
Деятельность Федерального фонда содействия развитию жилищного
строительства (далее - Фонд) по формированию рынка доступного жилья;
использование средств, полученных от распоряжения земельными участками
и иными объектами недвижимого имущества, переданными в собственность
Фонда в качестве имущественного взноса Российской Федерации.
Объекты контрольного мероприятия
Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства
(г. Москва), администрация муниципального образования «Город Киров»
Кировской области, администрация муниципального образования «Город
Владивосток» Приморского края, правительство Кировской области
210
(г. Киров) (по запросам), Управление Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии по Кировской области (по запросам),
филиал федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Кировской области (по запросам), муниципальное унитарное предприятие «Нововятский водоканал»
(г. Киров) (по запросам), администрация Приморского края (г. Владивосток)
(по запросам), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю (по запросам), филиал
федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Приморскому краю (по запросам), краевое
государственное унитарное предприятие «Приморский водоканал» (г. Владивосток) (по запросам), Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (г. Москва) (по запросам).
Срок проведения контрольного мероприятия: с 13 июня по 22 ноября
2013 года.
Цели контрольного мероприятия
Цель 1. Определить соблюдение требований законодательных и иных нормативных правовых актов при осуществлении Фондом деятельности по содействию развитию жилищного строительства, развитию территорий и объектов
инфраструктуры, достижению иных установленных законом целей.
Цель 2. Определить эффективность деятельности Фонда по достижению
установленных целей и реализации возложенных на него задач.
Проверяемый период деятельности: 2011-2012 годы и истекший период 2013 года, при необходимости и более ранние периоды.
Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки
Основным законодательным актом, регламентирующим деятельность
Фонда, является Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ
«О содействии развитию жилищного строительства» (далее - Федеральный
закон № 161-ФЗ). Федеральный закон № 161-ФЗ в целях содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья,
иному развитию территорий регулирует отношения, возникающие между
органами государственной власти, органами местного самоуправления,
физическими и юридическими лицами, а также устанавливает особенности
создания и деятельности Фонда как института развития, цели деятельности, задачи и функции Фонда, порядок управления Фондом, порядок формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации Фонда.
211
В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 161-ФЗ высшим органом управления Фонда является попечительский совет Фонда. Органами
управления Фонда являются правление Фонда и генеральный директор Фонда.
Генеральным директором Фонда является А.А. Браверман, назначенный
на эту должность распоряжением Правительства Российской Федерации от
12 августа 2008 года № 1145-р.
Принятие решений об использовании земельных участков, иных объектов
недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, в соответствии со статьей 12 Федерального закона № 161-ФЗ осуществляется
межведомственным коллегиальным органом - Правительственной комиссией
по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации (далее - Правительственная комиссия).
Результаты контрольного мероприятия
Цель 1. Определить соблюдение требований законодательных
и иных нормативных правовых актов при осуществлении Фондом
деятельности по содействию развитию жилищного строительства,
развитию территорий и объектов инфраструктуры, достижению иных
установленных законом целей
При участии Фонда подготовлено, внесено в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принято 17 федеральных законов, направленных на совершенствование Федерального закона № 161-ФЗ
и других законодательных актов.
Принятые поправки к федеральному законодательству позволили:
- конкретизировать требования к параметрам и характеристикам планируемого развития территории, минимальному объему осуществления жилищного строительства, срокам подготовки документации по планировке
территории и осуществлению строительства;
- осуществлять передачу земельных участков Фонда в безвозмездное
срочное пользование жилищно-строительным кооперативам (далее - ЖСК),
иным кооперативам, которые созданы в целях обеспечения жильем социально значимых категорий граждан (молодые ученые, многодетные семьи, работники бюджетных учреждений здравоохранения и образования, работники
ОПК и т.д.), а также безвозмездную передачу земельных участков Фонда
в собственность кооперативов и (или) граждан, являющихся их членами;
- внедрить практику проведения аукционов на право заключения договоров с обязательствами застройщика по продаже жилья по минимальной фиксированной цене социально значимым категориям граждан (молодые ученые,
многодетные семьи, работники бюджетных учреждений здравоохранения
и образования, работники ОПК и т.д.);
212
- ограничить предельную стоимость строительства жилья, а также услуг,
связанных с таким строительством для ЖСК, не выше средней рыночной
стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения в соответствующем
субъекте Российской Федерации и другие.
Для выполнения задач, установленных Федеральным законом № 161-ФЗ,
попечительским советом Фонда утверждена стратегия развития Фонда на
2010-2014 годы. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 6 Федерального
закона № 161-ФЗ в целях реализации стратегии развития Фонда попечительским советом Фонда утверждается программа деятельности Фонда.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 29 февраля 2012 года № Пр-534 попечительским советом Фонда утверждена среднесрочная программа деятельности Фонда на 2012-2015 годы.
1.1. Содействие развитию рынка земельных участков, предоставляемых
для жилищного строительства, в том числе для их комплексного
освоения в целях жилищного строительства, и иного строительства,
а также содействие стимулированию развития рынка жилья
В целях выполнения данной задачи Фонд в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона № 161-ФЗ проводит аукционы по продаже права
на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса Российской Федерации,
для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения
в целях жилищного строительства, а также аукционы по продаже земельных
участков Фонда для жилищного строительства. В период с 1 января 2011 года по 30 июня 2013 года Фондом предоставлено 154 земельных участка общей площадью 5834,923 га, а всего с 2009 года по 30 июня 2013 года 194 земельных участка общей площадью 7208,3065 гектара.
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 10 июля
2012 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные
акты Российской Федерации», Фонд наделен функцией по проведению нового вида аукционов на право заключения договоров безвозмездного срочного
пользования земельными участками Фонда, по итогам которых земельные
участки Фонда безвозмездно предоставляются лицам, предложившим минимальную цену продажи жилья экономического класса.
В декабре 2012 года Фондом проведены первые аукционы в целях реализации указанной функции, по результатам которых для строительства жилья
экономического класса по договорам безвозмездного пользования предоставлены участки в Ростовской, Ивановской областях, Пермском и Приморском краях общей площадью 55,3 га для строительства 5 многоквартирных
домов с общим количеством квартир 474 общей площадью жилых помеще213
ний 24896 кв. м и строительства 353 малоэтажных индивидуальных жилых
домов минимальной общей площадью жилых помещений 43850 кв. метров.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября
2012 года № 1099 утвержден Перечень отдельных категорий граждан и оснований их включения в списки граждан, имеющих право на приобретение
жилья экономического класса. Пунктом 3 указанного постановления законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов
Российской Федерации рекомендовано в трех месячный срок принять законы, устанавливающие правила формирования списков граждан, имеющих
право на приобретение жилья экономического класса, построенного или
строящегося на земельных участках Фонда.
По результатам мониторинга, проведенного Фондом, соответствующие
законы субъектов Российской Федерации не приняты в 36 субъектах Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 3 Федерального закона
№ 161-ФЗ Фонд проводит аукционы по продаже земельных участков Фонда
для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного
строительства, а также по продаже прав на заключение договоров аренды
таких земельных участков.
В целях реализации данной функции за период с 2011 года по 30 июня
2013 года Фондом вовлечено 32 земельных участка, из которых по результатам аукционов предоставлено 25 земельных участков.
В рамках реализации проектов строительства объектов по производству
строительных материалов на земельных участках, предоставленных Фондом,
в 2012 году введен в эксплуатацию завод по производству стеновых блоков
из автоклавного газобетона мощностью 470 тыс. куб. м (объем инвестиций 2574 млн. рублей, 125 рабочих мест).
Документация по планировке территории утверждена по 5 проектам,
в стадии разработки проектной документации находятся 16 проектов, на стадии определения технологии производства строительных материалов 10 проектов.
В соответствии с пунктом 64 части 3 статьи 3 Федерального закона
№ 161-ФЗ Фонд осуществляет передачу земельных участков Фонда в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, которые созданы в целях обеспечения жильем отдельных категорий граждан.
По состоянию на 30 июня 2013 года Фондом реализуются 57 проектов
создания жилищно-строительных кооперативов в 37 субъектах Российской
Федерации. Ориентировочная площадь земельных участков, предназначен214
ных для передачи кооперативам в рамках реализации указанных проектов,
может составить более 478 гектаров.
По данным Фонда, по состоянию на 30 июня 2013 года издано 14 федеральных ведомственных актов об утверждении правил формирования списков граждан, имеющих право быть принятыми в члены кооперативов. Подобные перечни категорий граждан и правила формирования списков
утверждены в 55 из 83 субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Фонд реализует и иные, предусмотренные законом, функции,
направленные на выполнение задачи содействия развитию рынка земельных
участков, предоставляемых для жилищного строительства, в том числе для
их комплексного освоения в целях жилищного строительства.
1.2. Содействие развитию деятельности по территориальному
планированию, градостроительному зонированию, планировке
территории и архитектурно-строительному проектированию,
в том числе по подготовке документов территориального
планирования, градостроительного зонирования,
документации по планировке территории
Начиная с 2009 года Фондом совместно с Союзом архитекторов России
и Российской академией архитектуры и строительных наук проведено 3 открытых публичных конкурса на лучшее выполнение эскиза архитектурнопланировочного решения застройки территории, по результатам которых
с победителями заключены договоры на разработку проектов планировки
и межевания территории для строительства жилья.
Одной из функций Фонда является проведение конкурсов на разработку архитектурных проектов и проектной документации объектов жилищного строительства, предназначенных для граждан, имеющих различный
уровень доходов, и приобретение права на такую проектную документацию для ее дальнейшего применения, в том числе повторно.
Начиная с 2009 года Фондом совместно с Союзом архитекторов России
проводятся открытые публичные конкурсы на лучшие архитектурные проекты малоэтажного энергоэффективного жилища экономического класса. Застройщикам, реализующим проекты жилищного строительства на земельных
участках Фонда, проектная документация представляется бесплатно.
По состоянию на 30 сентября 2013 года по заказам Фонда разработаны
и учтены в его библиотеке 35 проектов по 3 типам малоэтажных жилых домов
(индивидуальные, блокированные, многоквартирные). Расходы Фонда на разработку и экспертизу проектов в 2011-2012 годах составили 72451,8 тыс. рублей, в том числе: в 2011 году - 30566,0 тыс. рублей, в 2012 году - 41885,8 тыс.
рублей. Фондом получены заявки от 5 застройщиков на представление
17 различных проектов, выданы 10 проектов, реализован 1 проект.
215
В рамках реализации установленных Федеральным законом № 161-ФЗ
полномочий по предоставлению земельных участков в целях жилищного
строительства помимо заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов и установлении или изменении вида разрешенного использования Фондом в органы местного самоуправления направляются ходатайства о внесении соответствующих изменений в генеральные
планы, а также правила землепользования и застройки. При этом органы
местного самоуправления направляют в адрес Фонда либо графики проведения мероприятий по внесению изменений в документы территориального
планирования, либо информацию об отсутствии денежных средств в местном бюджете на финансирование указанных мероприятий (Ленинградская
область, Всеволожский район).
По состоянию на 1 октября 2013 года органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации издано 48 распорядительных актов о включении земельных участков Фонда (в большинстве своем земли сельскохозяйственного назначения) в границы населенных пунктов и установлении или
изменении вида их разрешенного использования для жилищного строительства или комплексного освоения в целях жилищного строительства.
С даты принятия органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации 14 распорядительных актов о включении земельных участков
в границы населенных пунктов (Республика Башкортостан, Волгоградская,
Новгородская, Свердловская, Московская, Иркутская, Ленинградская области) прошло свыше года, однако органами местного самоуправления в указанных регионах не выполнены мероприятия по приведению документов
территориального планирования в соответствие с решениями органов исполнительной власти. Общая площадь этих земельных участков, включаемых
в границы населенных пунктов, составляет 857,33 гектара.
Невыполнение или несвоевременное выполнение органами местного самоуправления норм действующего законодательства, установленных частью
24 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»,
статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), обусловлено в ряде случаев отсутствием в бюджетах муниципальных образований необходимых для этого средств. Это,
в свою очередь, препятствует использованию переданных Фонду решениями
Правительственной комиссии участков для целей жилищного строительства.
1.3. Содействие обустройству территорий посредством
строительства объектов инфраструктуры
В числе основных задач Фонда Федеральным законом № 161-ФЗ определено оказание содействия обустройству территорий посредством строитель216
ства объектов инфраструктуры. В течение 2011-2013 годов осуществлялась
реализация 12 инвестиционных проектов на 28 земельных участках общей
площадью 1831,90 га в 10 субъектах Российской Федерации.
По всем инвестиционным проектам инвестиционная деятельность предусмотрена только в форме внесения платы за подключение к существующим
инженерным сетям организаций коммунального комплекса застройщика победителя аукциона.
Для выполнения задачи оказания содействия обустройству территорий
посредством строительства объектов инфраструктуры в Фонде действует
порядок принятия решений об осуществлении Фондом инвестиционной
деятельности по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой, необходимой для реализации проектов строительства жилья
и проектов строительства объектов, предназначенных для производства
строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного
строительства (далее - Порядок принятия решений об осуществлении
Фондом инвестиционной деятельности) (утвержден попечительским советом Фонда, протокол от 6 октября 2011 года № 54).
Выборочной проверкой материалов заседания попечительского совета
Фонда от 12 июля 2011 года установлено, что стоимость строительства объектов водоснабжения и канализации инвестиционного проекта «Киров-48»
определена Фондом в размере 144 млн. рублей на основании данных о планируемых предельных объемах строительства жилья на участках Фонда
и действующих тарифов на подключение к системам водоснабжения и водоотведения ОАО «Кировские коммунальные системы» (далее - ОАО
«ККС»). Расчет потребности в строительстве объектов произведен Фондом
на основании тарифа на подключение, который утверждается только в рамках реализации инвестиционной программы организации коммунального
комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры.
Вместе с тем в указанный период инвестиционная программа в Федяковском сельском поселении отсутствовала.
Пунктом 11 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженернотехнического обеспечения (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83,
установлено, что если у организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение объектов капитального строительства, отсутствуют утвержденные инвестиционные программы, подключение осуществляется без
взимания платы за подключение, а вместо информации о плате за подключение выдаются технические условия.
217
Таким образом, расчет стоимости строительства объектов водоснабжения
и канализации в Федяковском сельском поселении целесообразно было рассчитывать на основании проектной документации, а финансовые потребности инвестиционной программы организации коммунального комплекса
в случае ее принятия - на основании методических рекомендаций по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса,
утвержденных приказом Минрегиона России от 10 октября 2007 года № 99.
Из пояснений Фонда следует, что федеральным стандартом оценки «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки
(ФСО № 1)», утвержденным приказом Минэкономразвития России от
20 июля 2007 года № 256, предусмотрено использование как затратного
(в данном случае используемого в методических рекомендациях по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса), так
и сравнительного подхода, использованного для прогнозирования объема инвестиций Фонда в создание инженерной инфраструктуры проекта «Киров-48».
В результате при определении объема инвестиций в проекте «Киров-48» Фондом использовался метод аналогов (сравнительный подход).
Отсутствие порядка принятия решений об осуществлении Фондом инвестиционной деятельности не обеспечивало необходимых условий для ее планирования и эффективной реализации. Указанный порядок принят в октябре
2011 года. В ходе проверки в Фонд направлено экспертное мнение Счетной палаты с изложением недостатков порядка и рекомендаций по их устранению.
1.4. Соблюдение законодательства органами местного самоуправления
при реализации инвестиционных проектов
Порядок и сроки внесения платы за подключение к сетям инженернотехнического обеспечения установлены нормативными правовыми актами
Правительства Российской Федерации, согласно которым расчет платы за
подключение к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется на основании утвержденных тарифов на подключение только при
реализации инвестиционных программ развития сетей коммунальной инфраструктуры. Однако в сельских поселениях, в границах территории которых Фонд получает в собственность земельные участки, инвестиционные программы по развитию систем коммунальной инфраструктуры
в основном отсутствуют. Деятельность по разработке и принятию инвестиционных программ в сфере водоснабжения и водоотведения в сельских
поселениях, как правило, начинается только после принятия Фондом решения об инвестировании в развитие систем инженерной инфраструктуры
в форме внесения платы за подключение.
Руководством Фонда с правительством Кировской области 13 февраля
2009 года заключено соглашение о взаимодействии и разработаны планы
218
мероприятий по жилищному строительству на земельных участках, переданных в собственность Фонда. Согласно пункту 5.4.2 указанного соглашения правительство Кировской области содействует разработке органами
местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры,
выполняет иные мероприятия по развитию инженерной инфраструктуры,
предусмотренные планом мероприятий. При этом ответственным со стороны Кировской области по контролю за реализацией соглашения назначен первый заместитель председателя правительства Кировской области
Э.А. Носков (аналогичное соглашение подписано Фондом с администрацией Приморского края). Данная форма договора не обеспечивает надлежащего разделения ответственности и контроля исполнения обязательств.
При проверке инвестиционного проекта Фонда «Киров-48» выявлен ряд
нарушений и недостатков, допущенных органами местного самоуправления.
Администрацией Федяковского сельского поселения Кирово-Чепецкого
района, где расположены 2 земельных участка Фонда, в отношении которых
попечительским советом Фонда 12 июля 2011 года принято решение об инвестировании в строительство объектов водоснабжения и водоотведения
в форме внесения платы за подключение в сумме 144,0 млн. рублей, 14 ноября 2011 года утверждено техническое задание на разработку инвестиционной программы по развитию систем водоснабжения и водоотведения на
2011-2016 годы. Инициатор разработки программы - администрация поселения, заказчик - ОАО «Кировская региональная ипотечная корпорация» (далее - ОАО «К.Р.И.К.»), исполнитель - ООО «Стройсервис».
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 года
№ 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального
комплекса» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) инвестиционной программой организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры является определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа
финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (далее - инвестиционная
программа).
Администрацией Федяковского сельского поселения в качестве исполнителя инвестиционной программы по развитию систем водоснабжения и водоотведения выбрано ООО «Стройсервис», которое организацией коммунального комплекса в тот период не являлось и эксплуатацию систем
коммунальной инфраструктуры (водоснабжение и водоотведение) не осуществляло. При этом в Федяковском сельском поселении в тот период эксплуа219
тацию сетей и объектов и оказание услуг водоотведения оказывало ООО
«Прогресс», услуг водоснабжения - ООО ЖКХ «Костинино».
Содержание технического задания на разработку инвестиционной программы ООО «Стройсервис», утвержденного администрацией поселения, не
отвечало требованиям методических рекомендаций по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Минрегиона России от 10 октября 2007 года № 100, так как разработано для организации, не являвшейся
организацией коммунального комплекса и не осуществлявшей в тот период
эксплуатацию систем водоснабжения и водоотведения.
В нарушение пункта 3 части 4 статьи 4 Федерального закона № 210-ФЗ
проект инвестиционной программы ООО «Стройсервис» в региональную
службу по тарифам не направлялся, заключение на проект инвестиционной
программы ООО «Стройсервис» органом, осуществляющим государственное регулирование тарифов в Кировской области, не выдавалось.
В качестве единственного источника финансирования инвестиционной
программы ООО «Стройсервис» определены средства Фонда в сумме
144,0 млн. рублей.
Администрацией Федяковского сельского поселения при принятии постановления от 16 ноября 2011 года № 62 об утверждении инвестиционной программы ООО «Стройсервис» превышены предоставленные законодательством
полномочия. Так, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 5 Федерального
закона № 210-ФЗ, пунктом 7 Правил утверждение инвестиционных программ
организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной
инфраструктуры в 2011 году было отнесено к полномочиям представительных
органов муниципальных образований.
Кроме того, в нарушение положений Федерального закона № 210-ФЗ
инвестиционная программа организации коммунального комплекса принята администрацией Федяковского сельского поселения в 2011 году для
ООО «Стройсервис», которая организацией коммунального комплекса
в тот период не являлась.
В нарушение пункта 10 части 2 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ
администрация Федяковского сельского поселения не заключила с ООО
«Стройсервис» договор в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющий условия выполнения инвестиционной программы.
ООО «Стройсервис», не являющееся организацией, осуществляющей
эксплуатацию сетей водоснабжения и водоотведения, в нарушение пунктов
1, 6 и 9 Правила 19 декабря 2011 года выданы ОАО «К.Р.И.К.» (застройщик победитель аукциона) технические условия на подключение к централизованным сетям водоснабжения и водоотведения Федяковского сельского по220
селения. При этом в пользовании ООО «Стройсервис» в этот период объекты и сети водоснабжения и водоотведения отсутствовали.
При принятии в 2012 году изменений в инвестиционную программу ООО
«Стройсервис» администрацией Федяковского сельского поселения повторно
допущены нарушения, аналогичные тем, которые имели место в 2011 году.
В нарушение пункта 11 части 2 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ
мониторинг реализации инвестиционной программы ООО «Стройсервис»
администрацией сельского поселения не осуществлялся.
В региональной службе по тарифам Кировской области сведения о принятии и реализации инвестиционной программы ООО «Стройсервис» на
территории Федяковского сельского поселения отсутствуют.
Изменения, внесенные в инвестиционную программу ООО «Стройсервис» постановлением администрации Федяковского сельского поселения от
8 ноября 2012 года № 100, существенно сократили количество объектов,
строительство которых предусматривалось первоначальной редакцией инвестиционной программы (исключено строительство водозабора, уменьшена
протяженность водоводов и коллекторов). При этом финансовые потребности,
необходимые для реализации инвестиционной программы, и тариф на подключение оставлены без изменений.
1.5. Соблюдение законодательства при использовании средств
и имущества, предназначенных для содержания Фонда
Размещение заказов для нужд Фонда
Фонд - некоммерческая организация, которая не является государственным либо муниципальным заказчиком, не осуществляет размещение
заказа для государственных либо муниципальных нужд и не является
субъектом отношений, регулируемых Федеральным законом от 21 июля
2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
и Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», при расходовании собственных средств.
Фондом разработан собственный порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Фонда, проект которого согласован ФАС России и Минэкономразвития России, после чего утвержден попечительским советом Фонда. Проведение торгов в электронной
форме Порядком не предусмотрено, возможность размещения информации
на сайте www.zakupki.gov.ru отсутствует.
Общая стоимость лотов, выставленных Фондом в 2011 году на торги и другие способы закупок, составила 785843,45 тыс. рублей. Общая стоимость лотов, по которым торги и запросы ценовых котировок признаны несостоявши221
мися, составила 270076,25 тыс. рублей, или 34,37 % их общей стоимости, без
проведения торгов и запросов котировок с единственным поставщиком заключено 259 договоров на сумму 248712,13 тыс. рублей, или 38,96 %, по результатам несостоявшихся торгов - 41 договор на сумму 203036,56 тыс. рублей
(31,8 процента).
В 2012 году общая стоимость лотов, выставленных на торги и другие
способы закупок, составила 669520,49 тыс. рублей. Общая стоимость лотов, по которым торги и запросы ценовых котировок признаны несостоявшимися, составила 173555,97 тыс. рублей, или 25,92 % их общей стоимости, без проведения торгов и запросов котировок с единственным
поставщиком заключено 182 договора на сумму 244227,96 тыс. рублей,
или 41,96 %, по результатам несостоявшихся торгов - 36 договоров на
сумму 148152,82 тыс. рублей (25,45 процента).
Финансирование мероприятий, необходимых для достижения поставленных
целей и выполнения задач на плановый период, осуществлялось Фондом на основании ежегодно утверждаемого бюджета - финансового плана доходов
и расходов Фонда. Финансирование Фонда из федерального бюджета в 20112012 годах и I полугодии 2013 года не осуществлялось.
Сведения о доходах и поступлениях Фонда за период 2011-2012 годов
приведены в таблице:
Остаток средств на начало года
Выручка от реализации товаров, работ, услуг, прав и прочие
доходы
в том числе:
от продажи земельных участков и объектов недвижимости
от продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков
арендные платежи
выкуп земельных участков
прочие доходы и поступления
(млн. руб.)
%
2011 г.
3223,4
2012 г.
3188,7
Всего
4505,6
3899,9
8405,5
100
1786,4
429,5
2215,9
26
1059,9
1535,7
55,6
68,0
1412,0
1933,4
12,5
112,5
2471,9
3469,1
68,1
180,5
30
41
1
2
Сведения о произведенных Фондом расходах за период 2011-2012 годов
приведены в таблице:
Наименование расходов
Расходы, всего
в том числе:
на подготовку, содержание и продвижение земельных участков и недвижимости, проведение аукционов и прочие операционные расходы
на административно-хозяйственные расходы и содержание персонала
на налоги, сборы, штрафы и пени
на обеспечение подключения к инженерным сетям и объектам инженерной
инфраструктуры
на проектную документацию и содействие развитию технологий
на социальные выплаты участникам ЖСК и студентам строительных ВУЗов
222
2011 г.
4540,2
2012 г.
4525,5
Всего
9065,7
(млн. руб.)
%
100
210,8
1151,1
2111,5
210,8
1403,4
1560,9
421,6
2554,5
3672,4
5
28
41
1005,9
60,9
-
1155,2
77,5
117,7
2161,1
138,4
117,7
24
2
1
Административно-хозяйственные расходы в 2011 году составили
188596,0 тыс. рублей, в том числе: на приобретение основных средств и материальных запасов - 38647,0 тыс. рублей, содержание, ремонт и эксплуатацию основных средств и предметов длительного пользования - 25147,0 тыс.
рублей, общехозяйственные расходы - 124802,0 тыс. рублей. В 2012 году
указанные расходы составили 198631,0 тыс. рублей, в том числе: на приобретение основных средств и материальных запасов - 24725,0 тыс. рублей, содержание, ремонт и эксплуатацию основных средств и предметов длительного пользования - 29485,0 тыс. рублей, общехозяйственные расходы 144421,0 тыс. рублей.
Расходы на содержание персонала в 2011 году составили 962505,0 тыс.
рублей, в том числе: расходы на оплату труда персонала - 865073,0 тыс. рублей, страховые взносы - 54764,0 тыс. рублей, социальные расходы на персонал - 42668,0 тыс. рублей. В 2012 году указанные расходы составили
1204825,0 тыс. рублей, в том числе: расходы на оплату труда персонала 998724,0 тыс. рублей, страховые взносы - 141392,0 тыс. рублей, социальные
расходы на персонал - 64709,0 тыс. рублей.
Среднесписочная численность работников Фонда в 2011 году составляла
286 человек, в 2012 году - 299 человек. Должностные оклады работникам
Фонда установлены в соответствии со штатным расписанием, утвержденным
попечительским советом Фонда. Средняя заработная плата с учетом начисленных премий составила: в 2011 году - 263,1 тыс. рублей, в 2012 году 293,0 тыс. рублей, при этом средняя заработная плата руководства Фонда
(генеральный директор и его заместители) составила в 2011 году
1331,9 тыс. рублей, в 2012 году - 1452,5 тыс. рублей.
Фондом в течение 2011 года было уплачено налогов в бюджеты всех
уровней на общую сумму 2111474,0 тыс. рублей. В 2012 году указанные
расходы составили 1560911,0 тыс. рублей. Доля данной группы расходов
в общей структуре расходов и выплат составила 41 % (в 2011 году - 47 %,
в 2012 году - 34 процента).
Размер фактической налоговой нагрузки Фонда в бюджеты всех уровней
за 2011 и 2012 годы составил 43,7 % суммы фактически полученной выручки
за данный период. При этом налоговая нагрузка продолжает расти вследствие увеличения в первую очередь сумм земельного налога. Вовлекаемые
Фондом земельные участки изначально являются собственностью Российской Федерации, земельный налог по которым не уплачивается, а после вовлечения и постановки на баланс Фонд осуществляет уплату земельного налога на протяжении всего периода предоставления земельного участка по
договору аренды или договору безвозмездного срочного пользования.
223
В период 2011 и 2012 годов на счетах Фонда числились остатки денежных средств, которые по состоянию на 1 января 2012 года составляли
3188,7 млн. рублей, на 1 января 2013 года - 2563,0 млн. рублей.
Цель 2. Определить эффективность деятельности Фонда по достижению
установленных целей и реализации возложенных на него задач
2.1. Эффективность деятельности Фонда по содействию развитию
рынка земельных участков и содействию стимулированию
развития рынка жилья
Основные результаты деятельности
Для достижения целей деятельности Фонда в составе программ деятельности на соответствующий год по представлению правления Фонда попечительским советом утверждаются ключевые показатели эффективности деятельности Фонда (далее - КПЭ).
В период 2011-2012 годов и 6 месяцев 2013 года по предложениям Фонда
Правительственной комиссией приняты решения о вовлечении в оборот для
целей жилищного и иного строительства 586 земельных участков общей
площадью 18966,7 га в 62 субъектах Российской Федерации.
Решения о передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий Российской Федерации по
управлению и распоряжению приняты в отношении 261 земельного участка
общей площадью 8957,09 га в 50 субъектах Российской Федерации, в том
числе в целях:
- бесплатного предоставления гражданам, имеющим 3 и более детей, 148 земельных участков общей площадью 5972,19 га в 31 субъекте Российской Федерации;
- создания жилищно-строительных кооперативов - 3 земельных участка
общей площадью 18,75 га в 3 субъектах Российской Федерации.
В целях формирования имущества Фонду переданы 325 земельных участков общей площадью 10009,61 га, расположенных в 48 субъектах Российской Федерации, в том числе:
- 244 земельных участка общей площадью 8589,20 га в целях жилищного
строительства;
- 36 земельных участков общей площадью 467,52 га для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства;
- 45 земельных участков общей площадью 952,88 га для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов и иного развития территорий.
224
За указанный период право собственности Фонда зарегистрировано на
322 земельных участка общей площадью 10082,96 га в 53 субъектах Российской Федерации.
В период 2011-2012 годов и 6 месяцев 2013 года Фонд предоставил застройщикам - победителям аукционов 214 земельных участков общей площадью 6437,7 га в 42 субъектах Российской Федерации, в том числе:
- по договорам аренды земельных участков для комплексного освоения
в целях жилищного строительства и по договорам купли-продажи земельных
участков для жилищного строительства - 158 земельных участков общей
площадью 5890,1 га в 38 субъектах Российской Федерации, из них с обязательством застройщиков по продаже жилых помещений экономического
класса по фиксированной цене - 4 земельных участка общей площадью
55,3 га в 4 субъектах Российской Федерации;
- по договорам аренды и купли-продажи земельных участков для размещения объектов по производству строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства - 22 земельных участка общей площадью 263,9 га в 11 субъектах Российской Федерации;
- по договорам аренды земельных участков для иного строительства,
а также по продаже объектов недвижимого имущества Фонда одновременно
с земельными участками Фонда, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества, - 34 земельных участка общей площадью 283,44 га
в 9 субъектах Российской Федерации.
По итогам деятельности в 2011 году Фонд вовлек в оборот для целей жилищного строительства земельные участки общей площадью 5405,59 га
(превышение планового показателя составило 12 %). В 2012 году Фонд вовлек в оборот для целей жилищного строительства 215 земельных участков
общей площадью 7992,46 га (превышение планового показателя на
7 процентов).
Программами деятельности Фонда на 2011 и 2012 годы установлены плановые значения КПЭ «Общая площадь земельных участков, предоставленных под жилищное строительство и комплексное освоение в целях жилищного строительства»: на 2011 год - 2000 га, на 2012 год - 2500 га. По итогам
деятельности Фонда в 2011 и 2012 годах фактические значения указанного
показателя составили: в 2011 году - 2045 га, в 2012 году - 2853,9 гектара.
Согласно информации, представленной Фондом, в среднем по проектам,
реализуемым в целях жилищного строительства на земельных участках
Фонда, достигнуто сокращение сроков от даты подписания договора аренды
до ввода в эксплуатацию I-й очереди строительства в 2,1 раза по сравнению
с аналогичными проектами, реализуемыми без участия Фонда. Первые жилые дома на земельных участках Фонда введены в эксплуатацию в 2010 году. По состоянию на 30 сентября 2013 года в 11 субъектах Российской Феде225
рации в эксплуатацию введено всего 159 домов общей площадью более
1,856 млн. кв. метров.
По состоянию на 30 сентября 2013 года на земельных участках общей
площадью 7483,04 га, предоставленных Фондом для комплексного освоения
в целях жилищного строительства, реализуется 141 проект комплексного освоения земельных участков в 41 субъекте Российской Федерации.
Общий расчетный объем жилья, возводимого и планируемого к возведению, находящегося в стадии разработки документации по планировке территории, проектирования, строительства и ввода объектов в эксплуатацию на
предоставленных Фондом земельных участках, составляет 19,351 млн. кв. м
(без учета площади жилых помещений, фактически введенных в эксплуатацию - 18,102 млн. кв. метров).
По итогам 2012 года фактическое значение КПЭ «Общий расчетный объем жилья, возводимого и планируемого к возведению на земельных участках
Фонда, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного
строительства» составило 14,4 млн. кв. м, что на 9 % выше установленного
значения. При плановом значении данного КПЭ на 2013 год 17,5 млн. кв. м
фактическое его выполнение на 30 сентября 2013 года составило 19,351 млн.
кв. м, что на 10,5 % выше установленного.
Содействие жилищно-строительным кооперативам
При участии Фонда в разной стадии реализации находится 71 проект создания кооперативов в 39 субъектах Российской Федерации. По состоянию на
сентябрь 2013 года попечительским советом Фонда приняты решения о передаче 17 кооперативам земельных участков Фонда общей площадью
211,254 га в 13 субъектах Российской Федерации. Общее количество членов
указанных кооперативов составляет 1702 человека.
В 2012 году Фонд инициировал создание 27 кооперативов (в среднем
2,25 кооператива в месяц). За 9 месяцев 2013 года Фонд инициировал создание 44 кооперативов (в среднем 5 кооперативов в месяц).
Вместе с тем Фондом договоры безвозмездного срочного пользования
земельными участками с кооперативами не заключены (за исключением
ЖСК «Сигма», Новосибирская область, пос. Каинская заимка, договор от
17 июля 2013 года № ДЗ-73). Основной причиной этого является невыполнение членами ЖСК обязательств по сбору первоначальных паевых взносов
в размере 20 % суммы всех паевых взносов.
В составе годовых КПЭ Фонда на 2013 год установлен показатель «Процент прироста количества жилищно-строительных кооперативов, созданных
из числа отдельных категорий граждан в соответствии с Федеральным законом № 161-ФЗ», плановое значение которого предусматривает увеличение за
2013 год количества кооперативов вдвое по сравнению с 2012 годом. По те226
кущим результатам 2013 года плановое значение данного показателя перевыполнено Фондом более чем в 6 раз.
Эффективность проведения аукционов
Продажа земельных участков Фонда, а также права на заключение договоров аренды земельных участков Фонда для жилищного строительства,
в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, и для иных целей, предусмотренных статьей 4 Федерального закона
№ 161-ФЗ, осуществляется по результатам аукционов, проводимых в порядке и на условиях, которые предусмотрены статьями 38, 38.1 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных
статьями 16.1 и 16.7 Федерального закона № 161-ФЗ.
При этом в соответствии с частью 7 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации начальная цена предмета аукциона (начальная цена земельного участка или начальный размер арендной платы) определяется
в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной
деятельности.
Статьей 4 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ
«Об оценочной деятельности в Российской Федерации» определено, что
субъектами оценочной деятельности признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями указанного Федерального закона.
Определение начальной цены предмета аукциона определялось Фондом
на основании отчетов об оценке.
По состоянию на 30 сентября 2013 года Фондом для целей жилищного
строительства и иного развития территории проведены аукционы в отношении 337 земельных участков общей площадью 8887,8 га, из них в отношении
295 земельных участков общей площадью 8193,9 га заключены договоры
аренды, купли-продажи, безвозмездного срочного пользования в целях
строительства жилья экономического класса, а также договоры куплипродажи объектов недвижимого имущества одновременно с земельными
участками, на которых расположены такие объекты.
На указанную дату в собственности Фонда находились 42 земельных
участка общей площадью 693,9 га, которые не были предоставлены по
итогам проведенных аукционов, что составляет 12 % общего количества
земельных участков, 7 % их общей площади и 2 % запланированной площади жилья.
По результатам проведения в 2011-2012 годах аукционов по продаже
права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного
освоения в целях жилищного строительства по 41 земельному участку общей
227
площадью 2282,78 га, что составляет 50 % общей площади земельных участков, предоставленных Фондом застройщикам договоры аренды заключены
по начальной цене. Основными причинами сложившейся ситуации являлись
участие в аукционе менее 2 участников и отсутствие предложений участников аукциона об увеличении начальной цены.
Инвестиционная деятельность
Программами деятельности Фонда на 2011-2012 годы предусмотрен КПЭ
«Удельный вес расходов на развитие технологий и инвестиционную деятельность, в том числе направленных на достижение социального эффекта
в общем объеме расходов Фонда», который рассчитывается как отношение
объема расходов на развитие технологий и инвестиционную деятельность
к общему объему расходов за вычетом расходов на налоги. Объединение
в рамках рассматриваемого КПЭ расходов различной направленности представляется не вполне обоснованным, так как они производятся в рамках реализации различных функций и задач Фонда.
По итогам деятельности за 2011 год указанный КПЭ составил 43,9 %, что
на 9 % выше планового показателя, за 2012 год - 45,5 %, превысив плановый
показатель на 8 %. Фактически указанный показатель отражает удельный вес
расходов, направленных на инженерную инфраструктуру и развитие технологий, и преследует цель ограничения расходов Фонда на текущую деятельность, не характеризуя при этом эффективность их использования.
Исполнение расходов по обеспечению подключения к инженерным сетям
и объектам инженерной инфраструктуры, в том числе на проведение строительно-технических экспертиз, при плановых назначениях в 2011 году
в сумме 1159252,3 тыс. рублей фактически составило 1005889,1 тыс. рублей,
или 86,7 %, в 2012 году при плановых назначениях 1360187,0 тыс. рублей
фактически составило 1155186,2 тыс. рублей, или 84,9 процента.
Программой деятельности на 2013 год данный КПЭ заменен на ключевой
показатель прироста инвестиционного портфеля.
С целью определения полезного эффекта инвестиционной деятельности
Фондом разработаны показатели социально-экономической эффективности инвестиционных проектов Фонда, направленные на увеличение объемов строительства жилья экономического класса, преимущественно малоэтажного.
2.2. Выполнение ключевых показателей эффективности
деятельности Фонда
Сведения о плановых и фактически достигнутых значениях ключевых
показателей эффективности деятельности Фонда в 2011-2012 годах приведены в таблице:
228
Наименование КПЭ
Общий объем земель, вовлеченных в оборот для жилищного строительства, га
Объем земель, вовлеченных в оборот для
строительства жилья экономического
класса, га
Объем земель, вовлеченных в оборот для
малоэтажного жилищного строительства
экономического класса, га
Общая площадь земельных участков, предоставленных под жилищное строительство
и комплексное освоение в целях жилищного строительства, га
Количество вовлеченных в оборот земельных участков, предназначенных для размещения объектов ПСМ, шт.
Количество вовлеченных в оборот земельных участков, предназначенных для размещения промышленных парков, технопарков
и бизнес-инкубаторов, шт.
Земельные участки, предоставляемые для
размещения объектов ПСМ, ориентированных на малоэтажное строительство из энергоэффективных и экологически чистых
материалов, шт.
Выполнение в установленные сроки работ,
включенных в планы мероприятий по освоению земельных участков Фонда, ответственным исполнителем которых является
Фонд, %
Снижение цен приобретения 1 кв. м жилья по
сравнению с централизованно установленными ценами для соответствующих регионов, %
Общий расчетный объем жилья, возводимого и планируемого к возведению на земельных участках Фонда, млн. кв. м
Выручка от реализации товаров, работ,
услуг, прав, млн. руб.
Удельный вес инвестиционных расходов и
расходов на развитие технологий, %
Процент прироста количества ЖСК, созданных из числа отдельных категорий граждан, %
Прирост инвестиционного портфеля, %
2011 г.
плановое
фактическое
значение
значение
КПЭ
КПЭ
2012 г.
плановое
фактическое
значение
значение
КПЭ
КПЭ
2013 г.
плановое
значение
КПЭ
4800-5500
5405,57
7500-8200
7992,46
7500-8200
3300-3800
5266,12
5250-5750
7577,14
5250-5750
2600-3100
4730,96
4200-4700
7027,15
4200-4700
2000-2600
2045,15
2500-3000
2853,92
4000-4500
8-15
15
10-14
11
10-14
5-8
6
-
8-14
9
10-14
12
100
100
100
100
-
3-7
5,16
-
-
-
-
-
-
-
10-14
13,2-13,8
14,42
17,5-20,0
4600-5200
4437,55
5000-5600
3787,38
5900-6650
40-50
43,92
42-55
45,53
-
-
-
-
-
100-300
50-100
Согласно представленной информации в 2011-2012 годах Фондом достигнуты все КПЭ, за исключением выручки от реализации товаров, работ, услуг,
прав.
2.3. Эффективность деятельности Фонда по содействию обустройству
территории посредством строительства объектов инфраструктуры
Результативность реализации инвестиционных проектов
Согласно представленной Фондом информации по состоянию на
30 июня 2013 года на основании решений попечительского совета Фондом
приняты обязательства на общую сумму 4317,0 млн. рублей по обеспечению
229
69 земельных участков инженерной инфраструктурой, где запланировано
строительство не менее 3,5 млн. кв. м жилья. Исполнение указанных обязательств составило 2338,3 млн. рублей (54,2 %). Указанные средства направлены на обеспечение инженерной инфраструктурой 21 земельного участка
в 5 субъектах Российской Федерации.
Согласно программам деятельности Фонда на 2011, 2012 и 2013 годы за
счет средств Фонда планировалось в рамках 16 инвестиционных проектов,
реализуемых на территории 12 субъектов Российской Федерации, обеспечить инженерной инфраструктурой земельные участки общей площадью
2281,28 гектара.
По всем проектам осуществление Фондом инвестиционной деятельности
проходило в форме внесения платы за подключение к инженерным сетям организаций коммунального комплекса.
Сведения о внесении Фондом платы за подключение земельных участков
Фонда к инженерным сетям по состоянию на 30 сентября 2013 года приведены в таблице:
Наименование
инвестиционного проекта
Площадь
земельного
участка, га.
«Истра» (Московская обл., г. Истра)
«Патрокл» (Приморский край, г. Владивосток)
«Трудовое» (Приморский край, г. Владивосток)
«Киров-48» (Кировская
обл.,
КировоЧепецкий район)
«Челябинск» (Челябинская обл., Сосновский
район)
«Курган» (Курганская обл., Заозерный район)
Всего
65,5
162,5
400
Исполнение обязательств по внесению платы
за подключение, млн. руб.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
Всего
183,4
286,1
28,0
497,5
67,5
125,4
192,9
280,0
278,1
558,1
48,7
-
50,4
57,6
-
108,0
282,8
86,3
1045,8
183,4
322,0
1006,0
598,0
64,7
1151,8
-
920,0
64,7
2341,2
Фондом осуществлено финансирование 6 из 16 проектов, исполнены
обязательства по внесению платы за подключение по 2 проектам («Патрокл» - 192,9 млн. рублей и «Челябинск» - 920,0 млн. рублей). По 12 инвестиционным проектам обязательства Фонда на 2013-2015 годы составляют
1976,0 тыс. рублей. По различным причинам утратили свою силу обязательства Фонда по внесению платы за подключение за застройщиков по
инвестиционным проектам «Псков», «Киров-52».
2.4. Эффективность использования средств Фонда
на реализацию проекта «Киров-48»
Фондом заключены договоры от 10 февраля 2011 года № ДЗ-05 и № ДЗ-6
аренды земельных участков площадью 29,76 га и 18,91 га с ОАО «К.Р.И.К.»
с целью строительства жилья. Расходы Фонда на реализацию мероприятий
инвестиционной программы, реализуемой ООО «Стройсервис» в интересах
подключения указанных участков к сетям водоснабжения и водоотведения,
предусмотрены в сумме 144,0 млн. рублей.
230
В рамках указанной инвестиционной программы строительство водовода,
насосной станции, напорных и самотечных канализационных коллекторов,
канализационной насосной станции осуществлялось в отсутствие проекта
организации строительства, работы по отрывке траншей и прокладке водовода и коллектора на ряде участков не начаты.
В нарушение требований части 12 статьи 48 Градостроительного кодекса и пункта 23 Положения о составе разделов проектной документации
и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе
разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», проектная документация на строительство объектов водоснабжения и водоотведения ООО «Стройсервис» разработана не в полном объеме, а именно:
отсутствовал проект организации строительства.
В нарушение части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса заключения экспертизы на проектную документацию по объектам водоснабжения
и водоотведения в рамках инвестиционной программы ООО «Стройсервис» не получены. В связи с этим подтвердить соответствие проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарноэпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям пожарной,
промышленной и иной безопасности, результатам инженерных изысканий не
представляется возможным.
В нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство объектов осуществлялось ООО «Стройсервис» при отсутствии разрешений на строительство.
В нарушение части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса ООО
«Стройсервис» в уполномоченный на осуществление государственного
строительного надзора орган исполнительной власти Кировской области
извещение о начале работ по строительству объектов водоснабжения и водоотведения не направлялось.
Фондом по состоянию на 30 июня 2013 года перечислено на счета ООО
«Стройсервис» в виде платы за подключение 107999,7 тыс. рублей. Объем
выполненных работ согласно справкам (форма № КС-3), представленным
ООО «Стройсервис», составил 56238,4 тыс. рублей.
Проверкой установлено, что ООО «Стройсервис» приняло ряд работ,
которые фактически подрядной организацией ООО «Кронос» не выполнялись. Так, по акту выполненных работ (форма № КС-2) от 24 декабря
2012 года № 01 по разделу «Устройство подъездов к КНС» не были выполнены принятые ООО «Стройсервис» работы по разработке грунтов
с погрузкой в автосамосвалы, по устройству подстилающих и выравнивающих слоев оснований из песка (со стоимостью песка), по устройству
подстилающих и выравнивающих слоев оснований из щебня (со стоимо231
стью щебня), разработке грунта в отвал, устройству дорожных покрытий
из сборных прямоугольных железобетонных плит площадью 10,5 кв. м
(со стоимостью железобетонных плит), по укладке водопроводных труб на
общую сумму 1502,98 тыс. рублей.
Не выполнены принятые ООО «Стройсервис» по акту (форма № КС-2) от
30 августа 2012 года № 02 по разделу «Установка насосного оборудования»
работы по установке электрической машины переменного тока с короткозамкнутым ротором, канализационный насос не приобретен и не установлен.
Всего выборочной проверкой выявлено необоснованных завышений при
приемке ООО «Стройсервис» работ по строительству объектов инвестиционной программы на сумму 4391,9 тыс. рублей.
Мероприятия по обеспечению земельных участков объектами водоснабжения и водоотведения, указанные в актах о присоединении объекта
заказчика к сетям водоснабжения и водоотведения ООО «Стройсервис» (от
12 декабря 2012 года № 2 и от 17 декабря 2012 года № 1), подписанных
представителями ОАО «К.Р.И.К.» и ООО «Стройсервис», фактически не
выполнены. Техническая готовность к подаче ресурсов по состоянию на
25 июня 2013 года ООО «Стройсервис» не обеспечена.
В целях проверки выполнения принятых ООО «Стройсервис» обязательств Фондом с ОАО «ККС» на конкурсной основе заключен договор от
11 сентября 2012 года № Д-92, предметом которого являлось проведение
строительно-технической экспертизы по выполнению ООО «Стройсервис»
мероприятий по подключению, предусмотренных договором о подключении,
заключенным между ОАО «К.Р.И.К.» и ООО «Стройсервис».
Несмотря на невыполнение ООО «Стройсервис» обязательств по подключению объектов, ОАО «ККС» направило в Фонд заключение строительно-технической экспертизы от 18 декабря 2012 года, где подтвердило их выполнение в полном объеме, а также соответствие выполненных работ
проектной документации и графику их производства.
На основании актов о присоединении и представленного ОАО «ККС»
положительного заключения Фондом 8 декабря 2012 года перечислены
ООО «Стройсервис» в виде платы за подключение 57599,8 тыс. рублей
и произведена оплата услуг ОАО «ККС» за проведение экспертизы в сумме
455,0 тыс. рублей.
По фактам выявленных инспекторами Счетной палаты в июне 2013 года
нарушений при реализации ООО «Стройсервис» инвестиционной программы
в Федяковском сельском поселении Фонд в инициативном порядке 11 июля
2013 года обратился в УФСБ России по Кировской области. По заявлению
Фонда 29 июля 2013 года возбуждено уголовное дело № 24923 по факту хищения денежных средств Фонда в сумме 57599,82 тыс. рублей путем обмана относительно действительных объемов и стоимости работ по подключению объ232
ектов капитального строительства на земельных участках Фонда в Федяковском сельском поселении к системам водоснабжения и водоотведения.
Помимо обращения в правоохранительные органы Фондом направлены
исковые заявления в Арбитражный суд Кировской области (исх. от 25 июля
2013 года № АА-06/6317) о взыскании с застройщика и экспертной организации, выдавшей документ о выполнении всех необходимых работ, суммы
убытков в размере 108 млн. рублей.
2.5. Эффективность использования средств Фонда на реализацию
инвестиционных проектов «Патрокл» и «Трудовое»
Проект «Патрокл»
Согласно условиям соглашения о порядке подключения объектов капитального строительства к сетям водоснабжения от 28 июля 2011 года
№ ИД-2, заключенного между Фондом и ФГУП «ГУСС «Дальспецстрой»
при Спецстрое России», Фондом за застройщика на расчетный счет краевого государственного унитарного предприятия «Приморский водоканал»
(далее - КГУП «Приморский водоканал») внесена плата за подключение
в сумме 192,8 млн. рублей.
Проверкой установлено, что условиями договора от 15 июля 2011 года
№ 96/573-11 о подключении объектов капитального строительства микрорайона к системам водоснабжения, заключенного между ФГУП «ГУСС
«Дальспецстрой» при Спецстрое России» (заказчик) и КГУП «Приморский
водоканал» (исполнитель), обязательства исполнителя первоначально включали проектирование и строительство резервуаров чистой воды емкостью
10000 куб. м на площадке «Морское кладбище». Вместе с тем реализация
данного мероприятия осуществлена в рамках подпрограммы «Развитие
г. Владивостока как центра международного сотрудничества в АзиатскоТихоокеанском регионе».
В этой связи в инвестиционную программу и договор о подключении
внесены изменения, которые вместо проектирования и строительства резервуаров чистой воды стоимостью 118797,1 тыс. рублей предусматривают следующие мероприятия с тем же объемом финансирования:
- замена участков сетей, запорной арматуры, секущих затворов (не предусматривают увеличение мощности или пропускной способности и выполняются в рамках производственной программы ресурсоснабжающей организации);
- техническое перевооружение хлораторной, которое в соответствии
с пунктом 26 методических рекомендаций по разработке инвестиционных
программ организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом
Минрегиона России от 10 октября 2007 года № 99, осуществляется за счет
надбавок к тарифам, а не платы за подключение.
233
Таким образом, указанные в договоре от 15 июля 2011 года № 96/573-11
о подключении, заключенном между ФГУП «ГУСС «Дальспецстрой» при
Спецстрое России» и КГУП «Приморский водоканал», мероприятия на сумму 118797,1 тыс. рублей непосредственного отношения к выполнению мероприятий по подключению строящегося на землях Фонда микрорайона не
имели, правовые основания для включения в договор указанных обязательств отсутствовали.
При разработке и утверждении Думой г. Владивостока инвестиционной
программы КГУП «Приморский водоканал» не учтены результаты реализации подпрограммы «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе», в рамках которой выполнено мероприятие «Строительство объектов обеспечения
водоснабжения г. Владивостока и других населенных пунктов Приморского края из подземных источников Пушкинского месторождения» стоимостью свыше 2,16 млрд. рублей.
В результате в микрорайоне бухты Патрокл по ул. Можайской проложено
два параллельных водовода диаметром 800 мм каждый, протяженностью
1500 пог. м, а также запроектирован третий водовод диаметром 800 мм, реальная потребность в котором отсутствует.
Проверкой установлено, что из 192,8 млн. рублей, перечисленных Фондом на счета КГУП «Приморский водоканал» в виде платы за подключение
в соответствии с тарифом, утвержденным постановлением администрации
г. Владивостока от 10 июня 2011 года № 1443, непосредственно на мероприятия по подключению строящегося жилья на участках Фонда израсходовано 53713,7 тыс. рублей.
По состоянию на 15 июля 2013 года строительство внутриплощадочных
сетей водоснабжения строящихся жилых домов на участках Фонда не завершено. Мероприятия и обязательства, предусмотренные условиями договора от 15 июля 2011 года № 96/573-11, выполнены застройщиком
ФГУП «ГУСС «Дальспецстрой» при Спецстрое России» не в полном объеме: не осуществлены проектирование и строительство кольцевых внутриквартальных сетей от точки подключения 1 до точки подключения 2,
а также проектирование и строительство внутриквартальных сетей от точки подключения 1 (ул. Можайская).
Таким образом, подписанные ФГУП «ГУСС «Дальспецстрой» при
Спецстрое России» и КГУП «Приморский водоканал» акты от 18 сентября
2012 года № 1 и от 12 декабря 2012 года № 2 о выполнении в полном объеме мероприятий по присоединению объектов заказчика к сетям водоснабжения, эксплуатируемым КГУП «Приморский водоканал», оформлены в нарушение требований пунктов 10, 11, 12 Правил подключения
объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического
234
обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской
Федерации от 13 февраля 2006 года № 83.
Проверкой установлено, что в рамках реализации инвестиционной программы КГУП «Приморский водоканал» по объекту «Перекладка водопровода Д=400 мм, проложенного в районе ул. Можайской с увеличением диаметра до 800 мм» приняты и оплачены работы, которые подрядной
организацией фактически не выполнялись:
- по устройству щебеночного основания под трубопроводы, по приобретению щебня из природного камня (марки 1400, фракция 40-70 мм) объемом
3185 куб. м на общую сумму 4093,06 тыс. рублей;
- по розливу вяжущих материалов, устройству щебеночных оснований,
устройству покрытий из асфальтобетонных смесей, устройству бетонной
подготовки площадью 700 кв. м на сумму 654,4 тыс. рублей.
Проект «Трудовое»
Согласно условиям договоров о подключении объектов капитального
строительства комплексной жилой застройки к системам водоснабжения
и водоотведения от 11 ноября 2011 года № 159/944-11 и от 11 ноября 2011 года
№ 160/495-11, заключенных между ООО «Далта-Восток-1» (заказчик) и КГУП
«Приморский водоканал» (исполнитель), плата за подключение установлена
в размере 799789,4 тыс. рублей (водоснабжение - 472230,0 тыс. рублей, водоотведение - 327559,4 тыс. рублей).
Фондом с застройщиком ООО «Далта-Восток-1» подписано соглашение от
13 декабря 2011 года № ИД-5, согласно которому Фонд за застройщика вносит
плату за подключение в соответствии с тарифом, утвержденным постановлением администрации г. Владивостока от 10 июня 2011 года № 1443, на расчетный
счет КГУП «Приморский водоканал» в сумме 799789,4 тыс. рублей.
Согласно условиям договоров о подключении обязательства исполнителя
включают мероприятия по водоснабжению, в числе которых:
- внедрение системы УФ-обеззараживания воды на I очереди насоснофильтровальной станции Артемовского гидроузла (относится к мероприятиям, направленным на повышение качества оказываемой услуги, и в соответствии с пунктом 26 методических рекомендаций по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса осуществляется за
счет надбавок к тарифам, а не платы за подключение);
- замена запорной арматуры и ремонт сетей относятся к мероприятиям
производственной программы ресурсоснабжающей организации и финансируются в рамках тарифа на оказание услуг водоснабжения.
235
По водоотведению в числе мероприятий инвестиционной программы предусмотрена реконструкция КНС № 68 (ДВЖД) ст. Угольная, которая не может быть задействована для обеспечения водоотведения с участков Фонда.
По состоянию на 30 июня 2013 года Фондом за ООО «Далта-Восток-1» внесена плата за подключение на счета КГУП «Приморский водоканал» в сумме
557941,7 тыс. рублей, из которых по состоянию на 15 июля 2013 года освоено
127759,6 тыс. рублей, что составляет 22,9 % полученной суммы. При этом
58699,2 тыс. рублей освоено при внедрении системы УФ-обеззараживания
в интересах г. Владивостока в целом.
Проверкой установлено, что КГУП «Приморский водоканал» приняты
отдельные работы, которые фактически подрядной организацией не выполнялись. Всего выявлено завышений объемов принятых работ по отношению
к фактически исполненным на общую сумму 16641,21 тыс. рублей.
Соблюдение требований градостроительного законодательства
При реализации инвестиционных проектов «Патрокл» и «Трудовое» в нарушение части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса КГУП «Приморский
водоканал» для получения заключения экспертизы на проектную документацию не обращалось и заключение не получало. В связи с этим подтвердить
соответствие проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной и иной безопасности, результатам инженерных изысканий не представляется возможным.
В нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса КГУП «Приморский водоканал» заявления о выдаче разрешений на строительство внеплощадочных сетей водоснабжения и водоотведения в уполномоченный орган не направляло. Строительство объектов водоснабжения и водоотведения
для подключения строящегося жилья на участках Фонда осуществлялось при
отсутствии разрешений на строительство.
В нарушение пункта 2.1 положения о выдаче ордеров на производство
земляных работ на территории Владивостокского городского округа, утвержденного постановлением администрации г. Владивостока от 29 апреля
2011 года № 986, в отсутствие документации по планировке территории, разрешений на строительство управлением градостроительства и архитектуры
администрации г. Владивостока выданы ордера на производство земляных
работ КГУП «Приморский водоканал» для строительства объектов водоснабжения и водоотведения в микрорайоне бухты Патрокл и в пос. Трудовое.
В нарушение части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса КГУП «Приморский водоканал» в уполномоченный на осуществление государственного
строительного надзора орган исполнительной власти Приморского края извещения о начале работ по строительству объектов водоснабжения и водоотве236
дения не направляло. Государственный строительный надзор за строительством объектов водоснабжения и водоотведения при реализации инвестиционных проектов «Патрокл» и «Трудовое» в г. Владивостоке не осуществлялся.
В целях контроля реализации инвестиционных проектов «Патрокл»
и «Трудовое» Фондом заключены договоры на оказание услуг по проведению строительно-технической экспертизы с ООО «ВЕЛД» от 28 ноября
2011 года № 243-2011 на сумму 1200,0 тыс. рублей и от 28 сентября
2012 года № Д-100 на сумму 540,0 тыс. рублей и с ООО «ГК Контроль» от
27 июня 2012 года б/н на сумму 5670,6 тыс. рублей. Проверкой установлено,
что исполнителями строительно-технической экспертизы представлена
в Фонд недостоверная информация о реализации инвестиционных проектов.
Эффективность внутреннего финансового контроля
Управление финансового контроля, положение о котором утверждено
генеральным директором Фонда 15 февраля 2010 года, не обеспечило надлежащий контроль за целевым характером и эффективным использованием средств Фонда в рамках реализации инвестиционных проектов «Патрокл», «Трудовое» и «Киров-48». При внесении Фондом платы
за подключение за ОАО «К.Р.И.К.» на счета ООО «Стройсервис» Фонд
фактически финансировал инвестиционную программу, утвержденную
администрацией Федяковского сельского поселения, в нарушение части 1
статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ. Управлением внутреннего финансового контроля нарушения при использовании средств Фонда, направленных в виде платы за подключение к сетям инженерной инфраструктуры, до настоящей проверки Счетной палаты выявлены не были.
Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия
Замечания Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства к акту по результатам контрольного мероприятия «Проверка деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, а также эффективности выполнения Фондом возложенных на него
функций в 2011-2012 годах и истекшем периоде 2013 года» от 6 ноября
2013 года № АБ-01/9665 на 2 л. в 1 экземпляре.
Заключение на замечания Федерального фонда содействия развитию
жилищного строительства к акту по результатам контрольного мероприятия «Проверка деятельности Федерального фонда содействия развитию
жилищного строительства, а также эффективности выполнения Фондом
возложенных на него функций в 2011-2012 годах и истекшем периоде
2013 года», утвержденное аудитором Счетной палаты от 14 ноября 2013 года
№ 13-1495/1303, на 4 л. в 1 экземпляре.
237
С целью устранения выявленных Счетной палатой Российской Федерации нарушений и недостатков Фонд обратился в органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации (письмо губернатору Приморского края от 4 сентября 2013 года № АБ-01/7497), органы местного самоуправления и ресурсоснабжающие организации с требованиями о принятии
соответствующих мер.
В ходе проверки Фондом направлены исковые заявления в арбитражные суды о расторжении договоров и взыскании убытков и штрафов в отношении организаций, оказывавших услуги по строительно-технической
экспертизе: ООО «ГК «Контроль» - в сумме 1743,7 тыс. рублей (проект
«Трудовое») (исх. от 5 августа 2013 года № АА-06/6465); ООО «ВЕЛД» в сумме 1740,0 тыс. рублей (проект «Патрокл») (исх. от 5 августа 2013 года № АА-06/6466), ОАО «ККС» - в сумме 58154,2 тыс. рублей (проект
«Киров-48») (исх. от 28 июля 2013 года № АБ-06/8726).
По результатам проверки Фондом разработан план-график мероприятий
по устранению выявленных нарушений и недостатков (исх. от 11 ноября
2013 года № АБ-01/9831). Заместитель генерального директора Фонда и руководитель департамента инженерной инфраструктуры, в должностные обязанности которых входили вопросы обеспечения земельных участков Фонда
инженерной инфраструктурой, освобождены от занимаемых должностей.
Разработан комплекс мер по совершенствованию нормативных документов Фонда.
Выводы
1. Основным законодательным актом, регламентирующим деятельность
Фонда, является Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». В течение 2009-2013 годов
при участии и по инициативе Фонда приняты 17 федеральных законов, направленных на совершенствование указанного законодательного акта. Принятые поправки к федеральному законодательству в целом позволили повысить эффективность деятельности Фонда в целях содействия развитию
жилищного строительства в Российской Федерации.
2. В соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля
2008 года № 161-ФЗ в целях содействия развитию рынка земельных участков
Фонд реализует ряд предусмотренных Законом функций.
По результатам аукционов по продаже права на заключение договоров
аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда, для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также аукционов по продаже земельных участков
Фонда для жилищного строительства за весь период своей деятельности до
238
30 июня 2013 года Фондом предоставлено 194 земельных участка общей площадью 7208,3 гектара.
На земельных участках общей площадью 7483,04 га, предоставленных
Фондом для комплексного освоения в целях жилищного строительства, реализуется 141 проект комплексного освоения земельных участков в 41 субъекте Российской Федерации, общий расчетный объем жилья составляет
19,351 млн. кв. м. Ввод жилья осуществлен в объеме 1,856 млн. кв. метров.
С декабря 2012 года Фондом проведены первые аукционы на право заключения договоров безвозмездного срочного пользования земельными
участками Фонда с лицами, предложившими минимальную цену продажи
жилья экономического класса, по результатам которых в Ростовской, Ивановской областях, Пермском и Приморском краях предоставлены земельные участки общей площадью 55,3 га для строительства 5 многоквартирных
домов с общим количеством 474 квартиры, минимальной общей площадью
жилых помещений 24896 кв. м, строительства 353 малоэтажных индивидуальных жилых домов, минимальной общей площадью жилых помещений
43850 кв. метров.
В целях размещения объектов, предназначенных для производства
строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного и иного
строительства, Фондом за период с 2011 года по 30 июня 2013 года вовлечено 32 земельных участка, из которых по результатам аукционов предоставлено 25 земельных участков.
По состоянию на 30 июня 2013 года Фондом реализуется 57 проектов
создания жилищно-строительных кооперативов в 37 субъектах Российской
Федерации. Ориентировочная площадь земельных участков, предназначенных для передачи кооперативам в рамках реализации указанных проектов,
может составить более 478 гектаров.
3. По результатам мониторинга, проведенного Фондом, в 36 субъектах
Российской Федерации не приняты законы, устанавливающие правила формирования списков граждан, имеющих право на приобретение жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках
Фонда, тем самым в установленный трехмесячный срок не выполнены рекомендации, предусмотренные пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 25 октября 2012 года № 1099.
4. Значительная часть участков, вовлекаемых Фондом для целей жилищного строительства, изначально представляет собой земли сельскохозяйственного
назначения. По состоянию на 1 октября 2013 года по 14 из 48 распорядительных актов о включении участков Фонда в границы населенных пунктов (Республика Башкортостан, Волгоградская, Новгородская, Свердловская, Московская, Иркутская, Ленинградская области) свыше года органами местного
239
самоуправления в связи с отсутствием в бюджетах муниципальных образований необходимых средств не выполнены мероприятия по приведению документов территориального планирования в соответствие с решениями органов
исполнительной власти, что препятствует использованию Фондом участков
площадью 857,3 га для целей жилищного строительства.
Фонд, располагая реальными возможностями для оказания финансовой
помощи муниципальным образованиям в этих вопросах, не имеет достаточных правовых оснований для осуществления указанной деятельности.
5. При разработке, принятии и внесении последующих изменений в инвестиционную программу ООО «Стройсервис», реализуемую в интересах инвестиционного проекта Фонда «Киров-48», администрацией Федяковского
сельского поселения допущены многочисленные нарушения Федерального
закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»:
- проект инвестиционной программы ООО «Стройсервис» в региональную службу по тарифам Кировской области в 2011 году не направлялся,
заключение на проект инвестиционной программы ООО «Стройсервис»
органом, осуществляющим государственное регулирование тарифов в Кировской области, не выдавалось;
- администрацией Федяковского сельского поселения допущено превышение полномочий, выразившееся в утверждении инвестиционной программы ООО «Стройсервис», что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ отнесено
к компетенции представительного органа поселения;
- инвестиционная программа принята для организации, которая эксплуатацию систем водоснабжения и водоотведения не осуществляла, тарифов на оказание услуг не имела, организацией коммунального комплекса в 2011 году не являлась;
- договор в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющий условия выполнения инвестиционной программы, администрацией сельского поселения с ООО «Стройсервис» не заключался;
- мониторинг реализации инвестиционной программы ООО «Стройсервис» администрацией сельского поселения не осуществлялся.
6. Фонд не является субъектом отношений, регулируемых Федеральным
законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ
«О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Действующий порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Фонда не предусматривает проведение
240
торгов в электронной форме, а возможность размещения Фондом информации на сайте www.zakupki.gov.ru отсутствует.
В 2011 году общая стоимость лотов, по которым торги и запросы ценовых котировок признаны несостоявшимися, составила 270076,25 тыс. рублей, или 34,4 % общей стоимости лотов, в 2012 году - 173555,97 тыс. рублей,
или 25,9 % их общей стоимости.
Без изменения начальной цены в 2011 году размещено 300 заказов на
сумму 451748,69 тыс. рублей, что составило 70,7 % общей стоимости заключенных договоров. В 2012 году без изменения начальной цены размещено
218 заказов на сумму 392380,78 тыс. рублей, что составило 67,4 % общей
стоимости заключенных договоров.
7. Фактический объем доходов и поступлений в 2011 году оказался ниже
запланированного на 184,4 млн. рублей (4,0 %) и составил 4505,6 тыс. рублей,
в 2012 году исполнение по доходам и поступлениям было ниже запланированного на 1214,3 млн. рублей (24 %) и составило 3899,9 тыс. рублей. В целом
уменьшение доходов Фонда по итогам 2012 года составило 13,4 % по отношению к предыдущему году в основном по причине снижения более чем
в 4 раза доходов от продажи земельных участков и объектов недвижимости.
8. Расходы Фонда в 2011 году составили 4540,2 млн. рублей, в 2012 году 4525,5 млн. рублей. Основными статьями расходов Фонда являлись расходы
на уплату налогов и сборов (41 %), административно-хозяйственные расходы и расходы на содержание персонала (28 %), на обеспечение подключения
к инженерным сетям и объектам инженерной инфраструктуры (24 процента).
Фондом в течение 2011 года было уплачено налогов в бюджеты всех уровней на общую сумму 2111474 тыс. рублей, в 2012 году - 1560911 тыс. рублей.
Размер фактической налоговой нагрузки Фонда в бюджеты всех уровней суммарно за 2011-2012 годы составил 43,7 % суммы фактически полученной выручки за данный период. При этом налоговая нагрузка продолжает расти
вследствие увеличения в первую очередь сумм земельного налога.
Средняя заработная плата с учетом премий составила: в 2011 году 263,1 тыс. рублей, в 2012 году - 293,0 тыс. рублей. Увеличение средней заработной платы сотрудников Фонда в 2011 году по отношению к 2010 году составило 35 %, а в 2012 году по отношению к 2011 году - 11,4 процента.
В период 2011 и 2012 годов на счетах Фонда числились остатки денежных средств, которые по состоянию на 1 января 2012 года составляли
3188,7 млн. рублей, на 1 января 2013 года - 2563,0 млн. рублей, что составляет 70,7 % и 65,7 % полученной Фондом выручки за соответствующий год.
9. Фондом ежегодно перевыполняются (за исключением выручки от реализации) утвержденные попечительским советом Фонда ключевые показатели эффективности его деятельности.
241
При этом ключевой показатель «Удельный вес расходов на развитие технологий и инвестиционную деятельность, в том числе направленных на достижение социального эффекта, в общем объеме расходов Фонда» не отражает эффективность использования средств, а направлен на сдерживание роста
операционных расходов. По ряду функций, реализуемых Фондом, ключевые
показатели эффективности не установлены.
10. По состоянию на 30 сентября 2013 года в собственности Фонда находилось 42 земельных участка общей площадью 693,9 га, которые не были
предоставлены по итогам проведенных аукционов, что составляет 12 % их
общего количества, или 7 % общей площади.
По результатам проведения в 2011-2012 годах аукционов по продаже
права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства по 41 земельному участку общей площадью 2282,78 га договоры аренды заключены по начальной
цене, что составляет 50 % их общего числа и свидетельствует о низкой
конкуренции, а в ряде случаев - ее отсутствии.
В целях выполнения задачи содействия развитию деятельности по архитектурно-строительному проектированию Фондом разработаны и учтены
в его библиотеке 35 проектов повторного применения, расходы на разработку которых в 2011-2012 годах составили 72451,8 тыс. рублей, реализован 1 проект.
11. В целях выполнения задачи содействия обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры Фондом
всего были запланированы к реализации 16 инвестиционных проектов, реализованы 2 проекта («Челябинск» и «Патрокл»), 2 проекта прекращены
(«Киров-52» и «Псков»). В течение 2011-2013 годов в 10