close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

;doc

код для вставкиСкачать
БЮЛЛЕТЕНЬ.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
МЕНЕДЖМЕНТ
ОРГАНИЗАЦИИ
В КАЗАХСТАНЕ: НА ПУТИ
К КОМПАКТНОМУ ГОСУДАРСТВУ
КВАРТАЛЬНОЕ ИЗДАНИЕ
ТЕМА ВЫПУСКА
САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ
ВЫПУСК № 2 (2), ИЮЛЬ 2014 ГОДА
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
Дорогие друзья!
Цель серии бюллетеней «Государственный менеджмент» заключается
в предоставлении нашим партнерам и всем заинтересованным сторонам актуальной аналитической информации по наиболее важным для
нашей страны вопросам государственного менеджмента. Каждый выпуск бюллетеня посвящается наиболее актуальной на текущий момент
теме. Бюллетень размещается на веб-сайте АО «Национальный аналитический центр».
АО «Национальный аналитический центр» работает на рынке консалтинговых услуг с сентября 2007 года. Наша компания была создана в
качестве «think tank» для Правительства Республики Казахстан и государственных органов. Нашими экспертами вырабатываются системные предложения по вопросам государственной политики в области
экономического развития, человеческого капитала, государственного
управления. За годы деятельности в АО «Национальный аналитический центр» реализовано свыше 35 исследовательских проектов, сотрудники участвовали в подготовке значимых государственных документов, таких как Стратегический план развития Республики Казахстан
до 2020 года.
Данный выпуск бюллетеня посвящен вопросу развития саморегулируемых организаций в Казахстане. Саморегулирование в последние десятилетия стало одним из самых устойчивых трендов в развитии регуляторных политик передовых стран, так как оно позволяет привлечь к
регулированию наилучший экспертный потенциал представителей отрасли и сократить издержки регулирования для государства. Мы надеемся, что саморегулирование станет новым этапом в развитии регуляторной политики в Казахстане и создаст условия для формирования
совершенно нового качества предпринимательской деятельности.
ВЛАДИСЛАВ ЕЖОВ,
Председатель Правления
2
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
СОДЕРЖАНИЕ ВЫПУСКА
4
Обзор новостей
Самые важные национальные новости в области государственного
управления в мае-июне 2014 года по материалам новостных ресурсов
8
По теме выпуска
Саморегулируемые организации в Казахстане: на пути к компактному
государству
18
Мнение эксперта
Интервью с Даниелем Трнка, старшим аналитиком по регуляторной реформе Организации экономического сотрудничества и развития
21
Инфографика
Саморегулируемые организации в России
3
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
Самые важные национальные новости
в области государственного управления
ИЮНЬ
ЛЕНТА
ГЛОБАЛЬНЫЙ ФОРУМ ПО «ЭЛЕКТРОННОМУ ПРАВИТЕЛЬСТВУ» ПРОЙДЕТ В АСТАНЕ
30.06.2014 http://www.primeminister.kz/strategy2050/show/75/96/globalnyj-forum-po-«elektronnomu-pravitelstvu»-suchastiem-oon-namecheno-provesti-v-astane-6-7-oktjabrja-/30-06-2014
Третий по счету Глобальный Форум по «электронному правительству» с участием ООН впервые пройдет в Астане 6-7
октября 2014 г. «Мы были удостоены чести провести совместно с ООН это мероприятие в Астане, такое доверие оказано в результате ускоренного развития сектора ИКТ и электронного правительства в Казахстане», – сказал председатель Агентства по связи и информации А. Жумагалиев.
ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ ГОССЛУЖБЫ ВНЕДРЯТ В КАЗАХСТАНЕ
28.06.2014 http://www.zakon.kz/4635806-evropejjskijj-opyt-gossluzhby-vnedrjat.html
Представители Агентства по делам госслужбы и Администрации Президента страны встретились с европейскими
коллегами в основных государственных институтах ЕС – Еврокомиссии и Европарламенте. Казахстанская делегация
приехала перенимать опыт Европы по отбору, продвижению и оценке персонала в сфере государственного администрирования. В Европейском бюро по подбору персонала отметили, что Казахстан существенно продвинулся в реформировании госслужбы.
НАЗНАЧЕН НОВЫЙ АКИМ КАРАГАНДЫ
28.06.2014 http://www.zakon.kz/4635760-nurlan-aubakirov-stal-novym-akimom.html
Н. Аубакиров стал новым акимом Караганды. До этого был градоначальником Балхаша.
АГЕНТСТВО ФИНАНСОВОЙ ПОЛИЦИИ ПРЕЗЕНТОВАЛО В АЛМАТЫ ПРОЕКТ НОВОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ КАЗАХСТАНА
28.06.2014 http://www.zakon.kz/4635750-agentstvo-finansovojj-policii.html
Разработчики заложили в проект антикоррупционной стратегии концептуально новые правовые механизмы противодействия этому злу. Одним из ключевых положений нового документа можно назвать введение ответственности
за незаконное обогащение, то есть за превышение расходов чиновника и членов его семьи над доходами.
ПОДПИСАН МЕМОРАНДУМ МЕЖДУ АГЕНТСТВОМ ПО ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ И НАЦИОНАЛЬНОЙ ЛИГОЙ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
25.06.2014 strategy2050.kz
По словам заместителя председателя Агентства Т. Баймуханова, в сфере защиты прав потребителей нередки случаи
нарушений антимонопольного законодательства. Отношения «потребитель - поставщик» сопряжены с монопольным или доминирующим положением субъектов предпринимательства и зависимым положением потребителя.
В РЕЙТИНГЕ ООН ПО ЭЛЕКТРОННОМУ ПРАВИТЕЛЬСТВУ КАЗАХСТАН ПОДНЯЛСЯ НА 10 ПОЗИЦИЙ
25.06.2014 strategy2050.kz
Показатель компьютерной грамотности населения составил 63,2%, а уровень доступа к широкополосному интернету
в республике равен 67,6%.
МЕЙРАМ СМАГУЛОВ ПОКИНУЛ ПОСТ АКИМА КАРАГАНДЫ
24.06.2014 http://today.kz/news/kazakhstan/
М. Смагулов ушел с поста акима Караганды. Он написал заявление по собственному желанию.
В АКАДЕМИИ ГОСУПРАВЛЕНИЯ СТАРТОВАЛ СЕМИНАР ДЛЯ ГОССЛУЖАЩИХ КОРПУСА «А»
23.06.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/10178/
В Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан начал свою работу пятидневный
семинар на тему «Открой в себе лидера: как нейронауки, личностные качества и эмоции влияют на лидерство». На
семинаре обсуждены модели лидерства и принятия решений, передовые достижения нейронауки и науки по
изучении эмоций (Emotional Intellegence) в области лидерства, пути применения их на государственной службе.
4
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
ИЮНЬ
ЛЕНТА
ОЭСР РАЗРАБОТАЛА ДЛЯ КАЗАХСТАНА ПРОГРАММУ СОТРУДНИЧЕСТВА
23.06.2014 http://inform.kz/rus/article/2671311
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) разработала для Казахстана Страновую программу
сотрудничества. «Мы приветствуем тот факт, что Казахстан стал одной из четырех стран. Он отражает
заинтересованность стран-участниц ОЭСР в работе с Казахстаном. Мы признательны коллегам из ОЭСР за это», отметил министр экономики и бюджетного планирования РК Е. Досаев.
ОБРАТИТЬСЯ В ГЕНПРОКУРАТУРУ И ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ АСТАНЫ ТЕПЕРЬ МОЖНО ЧЕРЕЗ ЦОН
20.06.2014 http://www.zakon.kz/4633663-obratitsja-v-genprokuraturu-i-organy.html
В Астане стартовал пилотный проект по приему обращений, адресованных в Генеральную прокуратуру Казахстана и
органы прокуратуры Астана от физических и юридических лиц через Центры обслуживания населения.
НУРМУХАМБЕТ АБДИБЕКОВ СТАЛ АКИМОМ КАРАГАНДИНСКОЙ ОБЛАСТИ
20.06.2014 http://kapital.kz/naznacheniya/31047/nurmuhambet-abdibekov-stal-akimom-karagandinskoj-oblasti.html
До назначения он занимал пост первого заместителя акима Актюбинской области
СЕНАТ КАЗАХСТАНА ВЕРНУЛ В МАЖИЛИС ПОПРАВКИ ПО ВОПРОСАМ ГОСУПРАВЛЕНИЯ
19.06.2014 http://www.zakon.kz/4633346-senat-kazakhstana-vernul-v-mazhilis.html
Сенат парламента рассмотрел и вернул в мажилис со своими поправками законопроект «О внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного управления».
Согласно заключению комитета Сената по финансам и бюджету, в целях повышения гибкости исполнения бюджета
предусматривается возможность перераспределения средств между бюджетными программами развития одного
центрального государственного органа по решению правительства путем корректировки бюджета: в объеме не более 5% без рассмотрения на республиканской бюджетной комиссии, от 5% до 10% с рассмотрением на республиканской бюджетной комиссии.
СМЕНИЛСЯ АКИМ АТЫРАУ
19.06.2014 http://www.zakon.kz/4633362-smenilsja-akim-atyrau.html
Сегодня его представил активу города и депутатам маслихата аким Атырауской области Б. Измухамбетов. До этого
назначения Н. Ожаев возглавлял Исатайский район области.
АХМЕДБЕК АХМЕТЖАНОВ СТАЛ НОВЫМ АКИМОМ КОСТАНАЯ
18.06.2014 http://www.zakon.kz/4633053-akhmedbek-akhmetzhanov-stal-novym.html
Акимом Костаная назначен А. Ахметжанов. Прежний аким областного центра Г. Нурмухамбетов покинул эту
должность в связи с переходом на новую работу. Он назначен инспектором Администрации Президента РК.
МИНТРУДА РАЗЪЯСНИЛО НОВУЮ МОДЕЛЬ ОПЛАТЫ ТРУДА ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В КАЗАХСТАНЕ
17.06.2014 http://www.zakon.kz/4632664-mintruda-razjasnilo-novuju-model-oplaty.html
Работникам будут доплачивать в зависимости от стоимости жизни в регионе. Новая система доплат и надбавок для
гражданских служащих будет внедрена в Казахстане с первого июля 2015 г., как сообщила ответственный секретарь
министерства труда и социальной защиты населения республики А. Курмангалиева.
«НУР ОТАН» К КОНЦУ ГОДА «БЕЗ КУПЮР» ОПУБЛИКУЕТ РЕЙТИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ГОСОРГАНОВ
16.06.2014 http://bnews.kz/ru/news/post/211247/
«Нововведение, которое мы хотим внедрить к концу года, это публичный рейтинг работы государственных органов.
Мы будем в конце года публиковать и говорить, кто и как работает с населением», - сообщил первый заместитель
председателя партии «Нур Отан» Б. Байбек.
В СЛЕДУЮЩЕМ ГОДУ ЧЕРЕЗ ЦОНЫ БУДУТ ПРЕДОСТАВЛЯТЬСЯ 32 НОВЫЕ УСЛУГИ
16.06.2014 http://www.zakon.kz/4632387-v-sledujushhem-godu-cherez-cony-budut.html
В число 32 государственных услуг, отобранных для предоставления через Центры обслуживания населения, вошли
услуги по оформлению документов на выезд за пределы РК на постоянное место жительства, установлению опеки и
попечительства над детьми-сиротами. Также в ЦОНах индивидуальные предприниматели смогут встать на
регистрационный учет и получить патент, а военнослужащие Вооруженных Сил РК внести свои данные в списки
нуждающихся в служебном жилье.
КАЗАХСТАН СТАНЕТ ТРЕНЕРОМ ПО СОЗДАНИЮ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА»
16.06.2014 http://konkurs.zakon.kz/4632181-kazakhstan-stanet-trenerom-po-sozdaniju.html
В рамках встречи высокого уровня WSIS 2014 в Женеве, было предложено создать в Казахстане центр компетенции
«электронного правительства». Основной задачей центра может стать передача казахстанского опыта в развитии
«электронного правительства» странам СНГ и Центрально-Азиатского региона.
5
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
ИЮНЬ
ЛЕНТА
ПРАВИТЕЛЬСТВО РК ОДОБРИЛО НОВУЮ ПРОГРАММУ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
10.06.2014 http://www.zakon.kz/4630904-pravitelstvo-rk-odobrilo-novuju.html
«Программа включила в себя ныне действующие программы «Доступное жилье 2020», модернизации ЖКХ,
«Акбулак», развития моногородов и развития регионов. Кроме того, в этой программе предусмотрены мероприятия
по развитию малых городов и по развитию приграничных территорий», - рассказал Министр регионального развития Жамишев.
АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН УСИЛИВАЕТ КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ПО ВЕДЕНИЮ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПЕРЕГОВОРОВ
09.06.2014 http://pa-academy.kz/index.php/ru/home/1234-akademiya-gosudarstvennogo-upravleniya-pri-prezidenterespubliki-kazakhstan-usilivaet-kompetentsii-gosudarstvennykh-sluzhashchikh-po-vedeniyu-mezhdunarodnykh-peregovorov
В период с 9 по 11 июня 2014 г. Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан проводит семинар на тему: «Международные переговоры: обучение навыкам и компетенциям». Семинар проводит Д.
Колфер, главный консультант Центра европейских переговоров и принятия решений (CENAD, Бельгия).
КАНДИДАТЫ НА РАБОТУ В МИНСЕЛЬХОЗ ЧАСТО ЗАВАЛИВАЮТ ТЕСТ НА ГОССЛУЖБУ
06.06.2014 http://www.bnews.kz/ru/news/post/209369/
В Министерстве сельского хозяйства Казахстана имеется порядка 305 вакансий. Однако немногие претенденты способны пройти тест на госслужбу, чтобы занять это вакантное место.
НУРЛАН НИГМАТУЛИН ПОРУЧИЛ СДЕЛАТЬ ГОССЛУЖБУ ЕЩЕ ЭФФЕКТИВНЕЕ
06.06.2014 http://konkurs.zakon.kz/4629964-nurlan-nigmatulin-poruchil-sdelat.html
В Акорде состоялось совещание под председательством Руководителя Администрации Президента Н. Нигматулина,
посвященное дальнейшему развитию института ответственных секретарей центральных исполнительных органов в
Казахстане. По итогам совещания ответственным секретарям даны конкретные поручения по обеспечению
стабильной и эффективной работы государственного аппарата.
ЛИМИТЫ ЧИСЛЕННОСТИ ГОССЛУЖАЩИХ В РЕГИОНАХ НЕОБХОДИМО ПЕРЕСМОТРЕТЬ — К.КУШЕРБАЕВ
05.06.2014 http://www.zakon.kz/4629873-limity-chislennosti-gossluzhashhikh-v.html
Аким Кызылординской области К. Кушербаев считает, что лимиты штатной численности государственных служащих,
утвержденные для каждого региона РК, не соответствуют необходимости на местах. Так, Кызылординской области
при численности населения 743 тысячи человек выделен лимит в 1900 единиц, тогда как в Павлодарской области
примерно при такой же численности населения (749 тыс человек) лимит утвержден свыше 2800 человек, то есть
почти на 1000 единиц больше.
ЛИДЕРОМ РЕЙТИНГА АКИМОВ ВНОВЬ СТАЛ СТОЛИЧНЫЙ ГРАДОНАЧАЛЬНИК И.ТАСМАГАМБЕТОВ
05.06.2014 http://www.zakon.kz/4629678liderom-rejjtinga-akimov-vnov-stal.html
«Саясат-Monitoring» с 1 по 3 июня методом закрытого анкетирования опрошено 30 экспертов - политологов, общественных деятелей, блогеров, политтехнологов и журналистов. Вторую строчку подтвердил алматинский мэр.
МАЙ
В КАЗАХСТАНСКИХ ЦОНАХ ЗАРАБОТАЛ ПРИНЦИП ЭКСТЕРРИТОРИАЛЬНОСТИ
02.06. 2014 http://www.zakon.kz/4628969-v-kazakhstanskikh-conakh-zarabotal.html
В казахстанских центрах по обслуживанию населения заработал принцип экстерриториальности при оказании
государственных услуг по выдаче паспортов и удостоверений личностей.
НАЗНАЧЕН НОВЫЙ ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОМИТЕТА СЕНАТА КАЗАХСТАНА
30.05.2014 http://www.zakon.kz/4628235-naznachen-novyjj-predsedatel-komiteta.html
На пленарном заседании палаты комитет по аграрным вопросам, недропользованию и развитию сельских территорий на должность председателя выдвинул кандидатуру члена комитета по финансам и бюджету Плотникова С. В.
Депутаты единогласно поддержали кандидатуру Плотникова. Бывший председатель данного комитета Сергей Кулагин был назначен 27 мая указом президента Казахстана Н. Назарбаева акимом Акмолинской области.
МИНТ И НПП КОНСОЛИДИРУЮТ УСИЛИЯ ПО ПОДГОТОВКЕ ГОСПРОГРАММ
30.05.2014 http://www.inform.kz/rus/article/2663488
Министерство индустрии и новых технологий РК и Национальная палата предпринимателей наладят более тесное
сотрудничество. Соответствующий меморандум сегодня в Астане подписали вице-премьер А. Исекешев и председатель президиума НПП Т. Кулибаев. Стороны намерены консолидировать усилия в вопросах подготовки и реализации государственных программ, увеличения доли казахстанского содержания в товарах, работах и услугах, повышения профессиональной квалификации отечественных кадров.
В КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ ГОССЛУЖАЩИХ КОРПУСА «А» ЗАЧИСЛЕНО 149 КАНДИДАТОВ
27.05.2014 http://www.zakon.kz/4627392-v-kadrovyjj-rezerv-gossluzhashhikh.html
На заседании Национальной комиссии подведены итоги отбора в кадровый резерв корпуса «А» государствен6
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
МАЙ
ЛЕНТА
ной службы. Всего для участия в отборе было подано 1029 заявлений, к собеседованию после процедуры тестирования было допущено 365 претендентов. По итогам собеседования Национальной комиссией рекомендовано к зачислению в резерв 149 кандидатов.
АМЕРИКАНСКИЙ ГОСУПРАВЛЕНЕЦ НАЗВАЛ МОДЕЛЬ ГОССЛУЖБЫ КАЗАХСТАНА ОБРАЗЦОМ ДЛЯ США
20.05.2014 http://www.zakon.kz/4625578-amerikanskijj-gosupravlenec-nazval.html
«В настоящее время система государственной службы Казахстана является, по моему мнению, одной из самых лучших - даже по сравнению с США. В 70-ые годы США пошли по пути увеличения числа политических служащих. В этом
вопросе, я думаю, американское правительство сделало в какой-то степени ошибку. Наоборот, мы должны были
работать и двигаться по той схеме, по которой двигается ваша система государственной службы», - сказал Почетный
профессор государственного управления университета Южной Калифорнии Честер Ньюланд.
АПРЕЛЬ
ВЫПУЩЕНА МОНОГРАФИЯ «СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ КАЗАХСТАНА»
15.05.2014 http://ef.enu.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=588%3A2014-05-15-16-55-26&catid=3%
3A2011-07-04-16-43-09&lang=ru
Доктор экономических наук, профессор кафедры «Менеджмент» ЕНУ Ювица Н.В. выпустил монографию
«Стратегическое планирование и государственный менеджмент Казахстана». Монография посвящена проблемам
становления и развития стратегического планирования в системе государственного управления РК.
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РК ПОЛУЧИЛО НАГРАДУ ЗА ИННОВАЦИИ В УПРАВЛЕНИИ БИЗНЕС-ПРОЦЕССАМИ
30.04.2014 http://www.zakon.kz/4621105-ministerstvo-finansov-rk-poluchilo.html
В Алматы 25 апреля 2014 г. прошёл SAP Форум, посвященный вопросам эффективного управления бизнеспроцессами, в организациях различной отраслевой принадлежности и масштаба. В рамках конференции Проект «еМинфин» Министерства финансов РК получил две награды в номинациях «За успешное внедрение крупнейшего
комплексного информационного решения среди министерств финансов стран СНГ» и «За успешное внедрение первого на территории стран СНГ ИТ-решения по стратегическому управлению в государственном секторе».
КРУПНЫЙ ПЛАН
ВЫШЛА КНИГА «ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ В КАЗАХСТАНЕ: ДОРОГА В БУДУЩЕЕ»
16.05.2014 http://www.bagalau.kz/ru/gu/i2451
Данная монография представляет собой сборник статей и эссе на тему становления, развития сферы оказания государственных услуг, начиная с периода ее формирования в Республике Казахстан.
Монография, наряду с хронологией событий развития сферы оказания государственных
услуг, содержит видение государственного аппарата, депутатов Парламента Республики
Казахстан, неправительственных организаций на текущее состояние и перспективы дальнейшего развития сферы оказания государственных услуг в Республике Казахстан.
В монографию также вошли информационно-методические материалы, направленные
на ознакомление общественности с деятельностью в сфере оказания государственных
услуг, которые разработаны Министерством экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан.
Данная монография позволит восстановить хронологию событий в сфере оказания государственных услуг и составит полную картину текущей ситуации для читателя.
В дальнейшем, настоящее издание может явиться основой проведения исследований в
сфере оказания государственных услуг.
7
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Саморегулируемые организации в Казахстане:
на пути к компактному государству
Развитие саморегулирования является устойчивой
традицией регуляторных политик передовых стран.
Активность саморегулируемых организаций (далее
– СРО) измеряет эффективность государства, то есть
его способность создать такие условия для функционирования отрасли, когда отрасль успешна без
прямого участия самого государства. В некотором
смысле регуляторные политики развитых стран в
вопросе саморегулирования идут вслед древней
китайской пословице: лучший правитель тот, о существовании которого народ не знает.
В Стратегии развития Казахстана до 2030 года Глава государства обозначил ключевой приоритет для
развития государственного регулирования – формирование профессионального государства, ограниченного до основных функций: «Правительства, добившиеся успеха, – компактны и сконцентрированы
на нескольких главнейших функциях, которые в состоянии выполнять только государство. Более того,
эффективные правительства фокусируются на ограниченном числе приоритетов и на реализации стратегий по достижению этих целей».
Тем не менее, государство в Казахстане попрежнему остается ключевым участником экономической деятельности, государственное регулирование объемно и проникает во все сферы жизни общества, государственные функции многочисленны
и постоянно увеличиваются в числе. Положительных примеров сокращения компетенции государства чрезвычайно мало (например, проведение технического осмотра автотранспорта).
Профессиональное государство, ограниченное до
основных функций (компактное правительство), в
Казахстане прямо пропорционально способности
рынка к саморегулированию, то есть добровольному и самостоятельному выполнению прежде государственных функций. Иными словами, развитие
СРО в Казахстане является единственным действенным инструментом обеспечения компактного правительства.
В последние годы предпринимательское сообщество демонстрирует высокую степень самоорганизации – создана Национальная палата предпринимателей. Предпринимательское сообщество через
данное объединение принимает самое активное
участие в выработке государственной политики и
формирует, тем самым, запрос на саморегулирование.
18 апреля 2014 года постановлением Правительства Республики Казахстан № 380 была утверждена
Концепция государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года. Целью данной концепции является создание эффективной системы государственного регулирования
предпринимательской деятельности и формирование регуляторной политики на долгосрочный период. Концепция предусматривает разработку проекта Закона «О саморегулируемых организациях» в
2016 году.
Разработка данного закона ставит множество вопросов. Часть из них имеет свои ответы в опыте передовых стран, другая часть потребует найти новые, уникальные для Казахстана. В рамках настоящего выпуска делается попытка четко сформулировать вопросы, стоящие перед разработчиками закона, и определить общие подходы к тому, как на эти
вопросы отвечать.
1. ПОНЯТИЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Саморегулирование уходит корнями в историческое прошлое. Так, например, в средние века в Европе начали возникать гильдии торговцев и цеха
ремесленников, которые можно считать прообразами сегодняшних СРО. Гильдии и цеха определяли
требования к профессиональной и отраслевой деятельности, статус участников отрасли и членов профессионального сообщества, осуществляли проверку соответствия претендентов на получение звания
мастера или торговца. Кроме того, гильдии и цеха
представляли интересы своих членов в отношениях
с королем, церковью и феодалами.
Современную же историю СРО принято начинать
со дня подписания Батонвудского соглашения в
1792 году. Данное соглашение было подписано 24
брокерами для установления фиксированного размера комиссионных и предоставления друг другу
льгот во время переговоров, связанных с продажей
ценных бумаг. Батонвудское соглашение оформило
образование Нью-Йоркской фондовой биржи – первой саморегулируемой организации в современ8
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Саморегулирование охватывает весь спектр добровольного возложения участниками отрасли или
сферы профессиональной деятельности определенных требований на самих себя.
«Чистое» саморегулирование
Данный регуляторный режим характеризуется отсутствием какого-либо публичного регулирования
определенного вида деятельности. Отрасль
(профессиональное сообщество) проявила такую
способность к самоорганизации, что государству
попросту не нужно принимать участие в управлении отраслью.
В начале XX века общество в США выражало большое недовольство по поводу качества рекламы, ее
недостоверности и неэтичности. В 1906 –
1912 годах были созданы комитеты бдительности,
объединившие представителей бизнеса и СМИ.
Данные комитеты (сегодня они называются Better
Business Bureau) повели борьбу против недобросовестной рекламы посредством регулярного мониторинга рекламы, разработки кодексов добросовестности, ведения переговоров с недобросовестными
рекламодателями и рекламораспространителями и
подачи судебных исков на них. Комитеты продемонстрировали такую эффективность, что в США так
и не было принято федеральное законодательство
о рекламе за исключением рекламы продуктов питания, медикаментов, алкоголя и табака.
Сорегулирование
Сорегулирование предполагает совместную ответственность государства и представителей отрасли
(профессионального сообщества).
В одном случае государство посредством закона
Саморегулирование
«Чистое»
саморегулирование
Сорегулирование
«Гибридное»
регулирование
Государственное регулиро-
«Нулевое»
регулирование
ном понимании, которая с самого начала своей деятельности не только устанавливала систему норм
и правил торговли ценными бумагами, но и следила за их исполнением.
Однако сам термин «саморегулируемая организация» (selfregulatory organization) был впервые юридически закреплен намного позже. В целях установления порядка и предупреждения повторения ситуаций, возникших во время обвала рынка ценных
бумаг в начале 1930-ых, Президент США Франклин
Д. Рузвельт инициировал принятие Закона «О фондовых биржах» в 1934 году, в рамках которого термин «СРО» распространялся только на фондовые
биржи.
В современном понимании саморегулированием
является деятельность объединений институциональных участников рынка или представителей
профессионального сообщества по самостоятельному определению требований к предоставлению
услуг и/или производству товаров в той или иной
сфере, а также обеспечению соблюдения данных
требований. Так, например, в Европейском Союзе
субъекты электротехнической отрасли объединены
в Европейский комитет электротехнической стандартизации, который устанавливает добровольные
стандарты. Многие европейские профессиональные сообщества создают СРО, в том числе инженеры, юристы, туристические агенты, агенты по торговле недвижимостью, отельеры, врачи.
Саморегулирование занимает срединное положение между «нулевым» и традиционным государственным регулированием (Рисунок).
«Нулевое» регулирование означает, что в отрасли
или сфере деятельности отсутствуют какие-либо
правила.
Рисунок – Типы регуляторного режима
Государственное регулирование предполагает
установление правил должного поведения в отрасли или сфере профессиональной деятельности через нормативный правовой акт.
может наделять СРО соответствующими полномочиями либо придавать официальный статус нормативным документам СРО. Так, например, в Германии функционирует Немецкая врачебная палата
9
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
(Die deutsche ärztliche Kammer), основанная на обязательном членстве и созданная в форме неправительственной общественной ассоциации. Министерство здравоохранения специальным законом
передало врачебной палате полномочия по регулированию и полному контролю профессиональной
деятельности, врачебной аттестации и сертификации, разработке единых медицинских стандартов,
контролю за их исполнением, организации повышения квалификации медицинских кадров. Само
министерство полностью занято формированием
политики в области здравоохранения граждан Германии.
В другом случае государство и СРО разделяют зоны ответственности: государство устанавливает минимальные требования к осуществлению деятельности, а СРО – максимальные. При этом участие в
СРО является чрезвычайно позитивным для маркетинга. Так, например, в Италии действует законодательство о рекламе, устанавливающее минимальные требования. Институт саморегулирования рекламы разработал Кодекс саморегулирования рекламы. Потребители, пострадавшие от недобросовестной рекламы, могут обращаться в специальное
жюри Института саморегулирования рекламы в том
случае, если рекламодатель или рекламораспространитель являются членами данной организации.
В противном случае потребители обращаются в суд.
Гибридное регулирование
Данный регуляторный режим минимизирует участие представителей отрасли (профессионального
сообщества) в регулировании определенного вида
деятельности и усиливает контроль государства.
Основой режима является гибридный коллегиальный государственный орган (отраслевой регулятор),
в руководящие органы которого входят государственные служащие и представители регулируемого вида деятельности.
Канадская радиотелевизионная и телекоммуникационная комиссия (http://www.crtc.gc.ca/eng/homeaccueil.htm), созданная в 1976 году, является примером «гибридного» регулирования. Юридически
являясь государственным органом, она управляется
советом, состоящим из представителей бизнеса и
правительства. При этом ключевую роль в процессах принятия решений, разработки требований для
входа на рынок, выдачи и лишения лицензий играют именно представители регулируемой сферы.
Правительство Канады не может вмешиваться в деятельность Комиссии, обеспечивая ее беспристрастность и самостоятельность суждения.
2. ФУНКЦИИ СРО
Анализ лучшего международного опыта показывает, что СРО традиционно осуществляют 4 основные функции (пример см. в Таблице).
Таблица – Функции некоторых профессиональных сообществ в Германии
Профессиональная деятельность
Ремесленники
Юристы
Бухгалтеры
Врачи
Фармацевты
Ключевые СРО и их регуляторные функции
Ремесленные палаты и гильдии:
- выдача допусков на экзамены для кандидатов в подмастерья, подготовка и проведение экзаменов;
- выдача направлений на экзамены для кандидатов в мастера;
- контроль процесса обучения учеников;
- установление требований профессионально-технического обучения и осуществления контроля за их
соблюдением;
- соуправление профессионально-техническими школами
Палаты юристов (Федеральная и местные):
- выдача и лишение лицензий на юридическую деятельность разных типов;
- установление профессиональных требований и контроль их соблюдения
Палата бухгалтеров:
- выдача лицензий на получение статуса ассоциированного бухгалтера;
- консультирование госорганов в части выдачи и лишения лицензий для получения статуса бухгалтера;
- установление профессиональных требований и контроль их соблюдения
Палата врачей:
- участие в организации скорой медицинской помощи и обучения;
- установление профессиональных требований и контроль их соблюдения;
- установление требований профессионально-технического обучения для вновь поступивших;
- создание и организация работы органов, расследующих халатность
Палата фармацевтов:
- участие в организации скорой медицинской помощи;
- установление профессиональных требований и контроль их соблюдения;
- установление требований по дополнительному обучению
10
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Во-первых, определение правил и стандартов осуществления деятельности. Участники отрасли
(члены профессионального сообщества) посредством СРО договариваются о правилах «игры» и выражают готовность их соблюдать. Формы осуществления данной функции включают разработку кодексов добросовестности, отраслевых стандартов, в
том числе технических, правил этичного поведения
и другое.
Во-вторых, осуществление допуска в отрасль
(профессиональное сообщество), или, иными словами, лицензирование деятельности. Посредством
данной функции участники СРО гарантируют, что
клиенты отрасли (профессионального сообщества)
получат наилучшие услуги (товары) от авторизованных лиц. Это осуществляется посредством специальной процедуры принятия в члены СРО.
В-третьих, самоконтроль. Установленные правила
«игры» требуют постоянного надзора со стороны
СРО за их выполнением. Уполномоченные лица
СРО могут осуществлять проверки деятельности
членов СРО.
В-четвертых, защита прав потребителей. СРО выступает
представителем
отрасли
(профессионального сообщество) во взаимоотношениях с потребителями, гарантирует им предоставление качественных услуг (товаров). Основная
форма осуществления данной функции – это рассмотрение жалоб потребителей, урегулирование
споров между членами СРО и потребителями. В некоторых странах используется механизм компенсационных фондов, для выплаты компенсации ущерба потребителям, недовольным качеством оказанных услуг или предоставленных товаров.
тельным членством
Модель возможна при наличии мощной поддержки авторитета СРО либо со стороны государства в рамках режима сорегулирования (наделения
СРО полномочиями через закон), либо со стороны
устойчивого имиджа, накопленного СРО за годы
работы в рамках режима «чистого» саморегулирования. В последнем случае авторитет СРО связан с
тем, что успешный маркетинг невозможен без
членства в СРО. Количество СРО в отрасли или профессиональном сообществе в условиях «чистого
саморегулирования» определяется традициями.
Примеры единственного СРО с обязательным
членством приводились выше (Немецкая врачебная
палата). Несколько СРО с обязательным членством,
например, действуют в финансовом секторе Швейцарии. Согласно Закону о противодействии
«отмыванию» денег организации, предоставляющие финансовые услуги, обязаны входить в СРО,
осуществляющие контроль за «отмыванием» денег.
Таких СРО в Швейцарии насчитывается 12.
Единственная СРО или несколько СРО с добровольным членством
Данная модель характерна для режима сорегулирования в том случае, если в отрасли
(профессиональном сообществе) не сложились
устойчивые традиции саморегулирования, а государство определяет минимальные требования для
отрасли (профессионального сообщества). Наличие
единственной СРО, как правило, объединяет крупный бизнес. При этом малый и средний бизнес
функционирует в пределах минимальных требований государства. Наличие нескольких СРО свидетельствует о высокой конкуренции в отрасли, основанной на значительной неоднородности свойств
продукции. Следует отметить, что профессиональные сообщества стремятся к минимизации количества СРО в большей степени, чем институциональные участники отрасли.
Так, например, в Бельгии классификация видеопродукции (присвоение возрастной категории)
осуществляется Бельгийской Федерацией Видеопродукции. При этом бельгийские производители видеопродукции не обязаны проходить процедуру классификации в соответствие с законодательством.
3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН СРО
Институциональный дизайн СРО во многом определяет условия функционирования отрасли
(профессионального сообщества), ее архитектуру. В
свою очередь институциональный дизайн диктуется режимом саморегулирования, отраслевыми особенностями и традициями, уровнем развития предпринимательской культуры. На Рисунке 2 представлена матрица институционального дизайна СРО.
Сочетание количества СРО и характера членства
определяют различные модели институциональной
организации СРО.
Единственное СРО или несколько СРО с обяза11
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Коммерческие и некоммерческие СРО
СРО могут оказывать платные услуги. Такая практика традиционна для СРО в области финансового
сектора или СРО профессиональных сообществ
(плата за обучение и сдачу экзаменов при вступлении в СРО). Кроме того, многие СРО в различных
отраслях и сферах деятельности устанавливают плату за получение членства.
вания по сравнению с государственным регулированием. Во-первых, саморегулирование снижает
издержки государства, в том числе финансовые, на
осуществление регулирования.
Во-вторых, саморегулирование позволяет передать регулятивные функции профессионалам. Представители отрасли (профессионального сообщества) обладают более высокой компетенцией в отношении специфики регулируемого вида деятельности, чем чиновники.
В-третьих, СРО, обобщая опыт своих членов, выстраивают систему управления качеством услуг
(продукции), что повышает конкурентоспособность
отрасли (профессионального сообщества) в целом.
Яркий пример успешного саморегулирования
представлен во Вставке.
4. ПРЕИМУЩЕСТВА И РИСКИ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Передовые страны накопили значительный опыт
саморегулирования, который изобилует как успехами, так и неудачами.
Обобщение опыта успехов позволяет сформулировать ряд ключевых преимуществ саморегулиро-
ВСТАВКА. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АМЕРИКАНСКОЙ МЕДИЦИНСКОЙ АССОЦИАЦИИ (АМА)
АМА учреждена в 1847 году в Филадельфии по инициативе группы из 250 врачей, представителей более 40 медицинских обществ и 28 колледжей.
1858 – в составе AMA появляется Комитет по этике.
1868 – Комитет издаёт постановление о возможности получения женщинами квалификации врача.
1870 – AMA консультирует Конгресс США по вопросам принятия правил карантина.
1876 – AMA разрабатывает санитарные нормы городского водоснабжения.
1898 – Комитет научных исследований даёт первые гранты на проведение исследований.
1899 – AMA лоббирует строительство государственных санаториев, закон об обязательной вакцинации против оспы, проводит
ряд исследований туберкулёза и публикует правила его профилактики.
1930-1939 – AMA проводит исследования медицинских учебных заведений, создаёт стандарты функционирования, разрабатывает программы подготовки и переподготовки специалистов.
1961-1979 – AMA разрабатывает и запускает ряд программ по борьбе с курением; даёт право студентам медицинских учебных
заведений становиться членами Ассоциации.
1968 – AMA отменяет постановление, согласно которому чернокожие врачи не имели права практиковать в больницах и становиться членами ассоциации.
1969-1990 – дальнейшее развитие AMA. Разработка и принятие национальной программы по борьбе со СПИДом, а также резолюции, запрещающей дискриминацию ВИЧ–инфицированных пациентов и обязующая врачей помогать им.
1983 – при содействии АМА обеспечено предоставление индивидуального конституционного права на отказ от медицинской
или жизнепродлевающей медицинской помощи.
1987 – утверждено так называемое рациональное медицинское заключение в качестве стандарта по защите прав пациентов,
страдающих инфекционными болезнями.
1990-2000 – AMA официально осуждает насилие над детьми, насилие в семье, курение, употребление наркотиков, эвтаназию,
подарки, принимаемые врачами от фармацевтических компаний. AMA основывает специальные комиссии, ассоциации и учебные центры, направленные на улучшение различных аспектов системы здравоохранения (страхование пациентов, донорские
институты, службы доверия, дома престарелых). AMA лоббирует подписание Закона о правах пациента.
2001-2009 – дальнейшее развитие AMA: учреждение Комитета по уменьшению медицинской безграмотности; программы по
борьбе с алкоголизмом среди несовершеннолетних; программы по обеспечению медицинской помощи при стихийных бедствиях и катастрофах; программа финансовой помощи студентам и врачам. AMA также организует Саммит по вопросам ожирения, конференции по вопросам страхования пациентов. Ассоциация лоббирует закон об ограничении времени прибытия машин скорой помощи на место вызова, успешно противостоит 4,4%, а затем 5% сокращению заработной платы врачей.
Источник: http://www.ama-assn.org/ama/pub/about-ama/our-history/ama-history-timeline.page
12
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Риски саморегулирования прямо обусловлены
преимуществами.
Во-первых, саморегулирование создает условия
для картелизации сегмента рынка, снижения справедливой конкуренции. СРО выступает естественной площадкой для сговора между участниками
отрасли (профессионального сообщества), направленного на нерыночное регулирование цен, либо
барьером для входа на рынок.
Так, например, в Норвегии СРО объединяют более 80% профессионалов в областях, требующих
высокую образовательную квалификацию: медицина, архитектура, инженерное дело, фармацевтика и другие. Данные СРО не только устанавливали
профессиональные стандарты, лицензировали деятельность, но также вырабатывали рекомендации
по ценам для своих членов. В 1990 году норвежское агентство по конкуренции выступило с докладом о том, что указанные СРО применяют нерыночные практики образования цен. В докладе был
предложен ряд мер по ограничению полномочий
СРО в отношении ценообразования. В 2005 году
агентство сообщило о том, что СРО продолжают
оказывать влияние на ценовую политику своих
членов, пользуясь уже неформальными путями.
Во-вторых, саморегулирование создает риск злоупотреблений и коррупции, особенно в той ситуации, когда СРО является коммерческой. В Великобритании СРО не справилась со своей функцией по
регулированию финансового сектора и противодействию мошенничеству. В 1990-е годы Совет по
ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investment Board – SIB) не смог предотвратить нарушения прав инвесторов и иные злоупотребления,
что ознаменовалось чередой скандалов в финансовом секторе. В последующем потребовалось реформирование отрасли финансовых услуг, приведшее к отказу от механизмов саморегулирования в
отношении торговли ценными бумагами. В итоге
на смену вышеуказанного Совета в 1997 году пришло Управление финансовыми услугами (the Financial Services Authority), подотчетное Министерству
финансов.
Соотношение преимуществ и рисков саморегулирования определяется множеством факторов.
С одной стороны, это исторические, в особенности правовые, традиции. В англосаксонских странах, где исторически сформировалось прецедентное право, сильны традиции верховенства закона,
ограничение («минимизации») полномочий государства, саморегулирование имеет более глубокие
и устойчивые корни, чем в странах романогерманской правовой семьи. Соответственно для
англо-саксонских стран по умолчанию риски саморегулирования ниже, чем для романо-германских.
С другой стороны, важную роль играет правильная институциональная организация саморегулирования, определение надлежащих условий функционирования СРО. Успех саморегулирования почти гарантирован в той ситуации, когда интересы
государства, СРО и их клиентов совпадают.
Так, например, Ассоциация издателей и дилеров
развлекательного программного обеспечения,
объединяющая 16 испанских компаний данной отрасли (80% продаж), в 2001 году приняла кодекс
добросовестности для маркировки своей продукции. Развлекательное программное обеспечение
испанских компаний ориентировано преимущественно на потребителей в возрасте от 20 до 30 лет
и не предназначено для детей. Прежде компании
отрасли получали множество исков и жалоб от родителей на то, что их дети получают доступ, например, к нежелательным видеоиграм. Применение
кодекса позволило снизить количество исков и жалоб до нуля.
Данный пример показывает ситуацию, когда СРО,
потребители и государство одинаково выигрывали
от саморегулирования. Первые освобождались от
бремени судебных издержек и штрафов, другие
получали лучшую защиту для своих детей, а третье
обеспечивало соблюдение законодательства о защите детей.
В той ситуации, когда риски саморегулирования
все же неизбежны, необходимо предпринимать
меры для их предупреждения.
Во-первых, государство должно осуществлять более жесткий контроль за деятельностью СРО,
прежде всего, в отношении защиты конкуренции.
Во-вторых, законодательство о СРО должно обеспечивать максимальную прозрачность их деятельности и предоставлять возможности для общественного контроля. Так, например, Институт дипломированных бухгалтеров Шотландии (Institute
of Chartered Accountants of Scotland – ICAS) – первая профессиональная организация бухгалтеров в
мире, получившая свою королевскую хартию в
1854 г. С тех пор ICAS играет ведущую роль в профессиональном сообществе, имеет 17 тыс. членов
13
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
и управляется советом, в состав которого входят три
общественных контролера, призванных гарантировать, что институт продолжает работать честно и
прозрачно. Главный источник доходов ICAS — обучение студентов, желающих стать дипломированными бухгалтерами.
5) рассмотрение жалоб потребителей и членов
саморегулируемой организации, разрешение конфликтов, наложение санкций, ведение статистики;
6) иная деятельность по контролю качества в отрасли.
Во-первых, функция по определению правил
«игры» в отрасли (сфере деятельности) представлена фрагментировано. Кодекс чести, как правило,
является сугубо этическим документом. Соответственно Концепция исключает из функционала СРО
полномочия по утверждению правил осуществления деятельности своих членов, технических стандартов, кодексов добросовестности и т.д.
Во-вторых,
функции
допуска
в
отрасль
(профессиональное сообщество) и контроля, которые являются традиционными для СРО многих передовых стран, в видении Концепции ограничиваются только содействием в реализации государственных функций по лицензированию и контролю
(администрирование квалификационных тестов,
участие в совместных проверках). Это не создает
возможности для замены государственного лицензирования и контроля на самолицензирование и
самоконтроль в саморегулируемых отраслях или
профессиональных сообществах.
Фактически Концепция отводит СРО роль
«помощников» государственного регулирования.
Видение СРО, заложенное в Концепции, исключает
возможность реальной замены государственного
регулирования на саморегулирование, сокращение
компетенции государства, реальное формирование
компактного Правительства, о котором постоянно
говорит Глава государства.
Разумеется, введение саморегулирования должно
быть поэтапным, основанным на постепенном
предоставлении СРО все более широких полномочий. Кроме того, объем полномочий СРО в различных отраслях (сферах деятельности) будет всегда
неравным, что обуславливается уровнем развития
СРО, отраслевой спецификой, пределом рисков саморегулирования.
Вместе с тем законодательство о СРО должно
предоставлять перспективы роста для СРО, то есть
замещения государственного регулирования саморегулированием. Как минимум, законодательство о
СРО не должно устанавливать барьеры для существующих СРО, ограничить существующий объем
саморегулирования.
Сегодня в Казахстане уже действуют следующие
5. РАЗВИТИЕ СРО В КАЗАХСТАНЕ
Видение развития саморегулирования в Казахстане впервые определено в Концепции государственного регулирования предпринимательской
деятельности до 2020 года (далее – Концепция).
В Концепции дается следующее определение:
«Саморегулирование – это комплекс правил, разрабатываемых, легитимно принимаемых и исполняемых субъектами предпринимательства – представителями определенной отрасли, вне прямой зависимости от государственного регулирования». Данное
определение не дает ясного и полного описания
всех режимов саморегулирования («чистое» саморегулирование, сорегулирование и гибридное регулирование).
Более приемлемым представляется следующее
определение: «Саморегулирование – деятельность
объединений институциональных участников рынка
или представителей профессионального сообщества по самостоятельному определению требований к предоставлению услуг и/или производству
товаров в той или иной сфере, а также обеспечению
соблюдения данных требований». При этом степень самостоятельности может быть различной в
соответствие с режимом саморегулирования.
Концепция существенно ограничивает функционал СРО. Документ содержит следующие функции
саморегулирования:
1) утверждение кодекса чести объединения предпринимателей определенной отрасли, включая систему санкций за его неисполнение;
2) формирование системы введения в профессию,
а именно, обучение и подготовка к экзаменам или
квалификационным тестам, подготовка экзаменационных материалов и квалификационных тестов и
их администрирование;
3) участие в контроле и надзоре, осуществляемых
государственным контролирующим органом, а
именно совместные инспекции, подготовка контрольных листов, оценка рисков;
4) разработка рекомендаций по изменению законодательства;
14
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
СРО, работающие в режиме сорегулирования
(государство устанавливает минимальные требования, СРО – максимальные):
1) Ассоциация управляющих активами;
2) Казахстанская фондовая биржа (KASE);
3) Казахстанская Ассоциация Реестродержателей;
4) Нотариальная Палата;
5) Коллегия Адвокатов.
Объем полномочий некоторых из указанных СРО
шире видения роли саморегулирования в Концепции. Наиболее интересным примером является Казахстанская фондовая биржа, которая осуществляет
функции саморегулирования деятельности рынка
ценных бумаг в Казахстане в соответствии с Законом РК «О рынке ценных бумаг» от 2 июля 2003 года №461-II.
Закон «О рынке ценных бумаг» является единственным нормативным правовым актом, определяющим само понятие саморегулируемой организации: «саморегулируемая организация – юридическое лицо, созданное профессиональными участниками рынка ценных бумаг в форме ассоциации
(союза) с целью установления единых правил и
стандартов их деятельности на рынке ценных бумаг» (п. 76) ст. 1). Кроме того, Закон устанавливает
следующие функции (п. 1 ст. 93):
1) представление уполномоченному органу предложений по проектам нормативных правовых актов, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
2) рассмотрение споров, возникающих на рынке
ценных бумаг между членами саморегулируемой
организации, и споров между членами и их клиентами;
3) разработка учебных программ и проведение
обучения лиц, намеренных осуществлять деятельность на рынке ценных бумаг;
4) установление единых правил и стандартов профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации;
5) составление и опубликование рейтингов членов саморегулируемой организации;
6) проведение проверок деятельности членов саморегулируемой организации;
7) направление уполномоченному органу ходатайства о приостановлении и лишении лицензии
члена саморегулируемой организации;
8) осуществление контроля за деятельностью сво-
их членов на рынке ценных бумаг и применение
мер воздействия, установленных ее внутренними
документами, к членам саморегулируемой организации, допустившим нарушения законодательства
Республики Казахстан и внутренних документов саморегулируемой организации.
Казахстанская фондовая биржа является единственной официальной саморегулируемой организацией в Казахстане. Биржа осуществляет свою деятельность в форме акционерного общества, контрольный пакет акций (50% акций плюс одна) которого принадлежит государству.
Функции Казахстанской фондовой биржи как СРО
гораздо шире видения роли СРО в Концепции, так
как включают функции по самостоятельному утверждению профессиональных правил и стандартов,
контролю за деятельностью своих членов.
Проект закона о СРО, основанный на видении
Концепции, фактически зафиксирует «статус кво» и
не создаст возможности для развития саморегулирования. В случае с Казахстанской фондовой биржей данный проект будет даже противоречить действующему законодательству.
Законодательство о саморегулировании должно
выполнять две задачи. С одной стороны, оно должно устанавливать существующее регулирование для
СРО с учетом текущих уровня развития и готовности
к сокращению компетенции государства. С другой
стороны, законодательство должно выступать дорожной картой развития саморегулирования, открывая перспективы расширения полномочий СРО
при соблюдении определенных условий.
Представляется целесообразным, чтобы политика
развития саморегулирования в перспективе учитывала следующие важные подходы.
1) В основе идеологии саморегулирования лежит
стремление к сокращению компетенции государства за счет введения саморегулирования. Для этого необходимо предусмотреть такое определение
саморегулирования, которое охватывает весь
спектр соответствующих регуляторных режимов, а
также весь традиционный для СРО функционал,
включая определение правил и стандартов осуществления деятельности, осуществление допуска
в отрасль, самоконтроль, защиту прав потребителей.
2) Понятие СРО не должно сужаться только до
объединений предпринимателей. Международный
опыт показывает, что СРО могут объединять пред15
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
ставителей государственного сектора. Так, например, в Онтарио (один из штатов Канады) действует
СРО учителей школ – колледж учителей Онтарио
(https://www.oct.ca/en), который выдает учительские лицензии, разрабатывает профессиональные
стандарты, принимает жалобы и проводит расследования в отношении учителей, обеспечивает подготовку и повышение квалификации действующих
учителей. Колледж управляется Советом, включающим 37 членов, 23 из которых избираются учительским сообществом, а оставшиеся 15 – назначаются
Правительством Онтарио. Колледж в своей деятельности не подотчетен Правительству, он несет
ответственность перед обществом и учителями.
Кроме того, предпринимательские СРО могут осуществлять социальные функции, традиционно закрепленные за государством. Так, например, в Германии действуют Отраслевые страховые общества.
Одним из таких обществ является страховое общество строительной отрасли. Члены строительного
СРО (работодатели) совместно со своими работниками формируют страховой фонд, который выплачивает пособия в связи с несчастными случаями на
производстве. Страховое общество от имени строительного СРО осуществляет инспекцию безопасности условий труда на строительных предприятиях,
выступая важным партнером государственной инспекции труда. Утверждаемые федеральным Министерством труда и социальных дел правила по
предотвращению несчастных случаев на производстве разрабатываются отраслевыми страховыми
обществами.
3) Необходимо четко определить статус СРО и их
институциональный дизайн. Возможности для создания СРО должны быть предоставлены как институциональным участникам отрасли, так и профессиональным сообществам. Критически важную роль
будут играть критерии приемлемости наиболее
рисковых форм СРО – коммерческая, единственная
с обязательным членством. Кроме того, потребуется специальная организационно-правовая форма
для СРО с соответствующим режимом налогообложения.
4) Для дальнейшего расширения применения инструментов саморегулирования рекомендуется
предусмотреть механизм аккредитации СРО. Очевидно, что определение подходящего режима саморегулирования и институционального дизайна
СРО будет осуществляться для каждой отдельной
отрасли (сферы деятельности) специально. Уполномоченным органом по СРО может выступить уполномоченный орган по развитию предпринимательства, который совместно с отраслевыми уполномоченными органами будет готовить законодательные поправки для введения саморегулирования в
отрасли (сфере профессиональной деятельности),
проводить аккредитацию СРО. Аккредитация СРО
должна основываться на четких критериях, например, СРО должна объединять не менее 20% институциональных участников отрасли или членов профессионального сообщества, обладать соответствующим мандатом от имени своих членов.
5) Необходимо выстроить систему управления
рисками саморегулирования. Прежде всего, на
уполномоченный орган по защите конкуренции
должна быть возложена ответственность за надзор
над деятельностью СРО в отношении уважения
справедливой конкуренции. Необходимы соответствующие требования о прозрачности деятельности
СРО,
проведении
общественного
контроля
(например, учреждение института общественных
контролеров). Уполномоченный орган по СРО может разработать кодекс добросовестности для СРО.
6) Представляется положительным опыт ряда
стран по формированию компенсационных фондов
для выплаты компенсаций пострадавшим потребителям.
В целом развитие саморегулирования в Казахстане должно осуществляться синхронно с развитием предпринимательской культуры и общего правового сознания казахстанского общества. В сущности основным фактором мотивации по созданию
СРО являются репутационные риски, управление
которыми становится приоритетным для отрасли
или профессионального сообщества. Соответственно СРО могут быть эффективны в том случае, когда
для субъекты оказания услуг или производства товаров готовы инвестировать существенные средства в формирование имиджа отрасли или профессионального сообщества.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Better regulation in Europe. France. OECD. 2010
(http://www.oecd.org/regreform/regulatorypolicy/45706677.pdf)
2. Glen Hepburn. OECD report. Alternatives to traditional regulation (http://www.oecd.org/regreform/
16
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
regulatory-policy/42245468.pdf)
3. Government capacity to assure high quality regulation in Sweden. OECD reviews of regulatory reform.
OECD. 2007 (http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/38286959.pdf)
4. Ian Bartle and Peter Vass. Self-regulation and the
regulatory state. A survey of policy and practice.
School of Management. University of Bath. 2007
5. Istituto dell'Autodisciplina Pubblicitaria (http://
www.iap.it/il-diritto/codice-e-regolamenti/)
6. J. Gerakos, M. Lang, M. Maffet. Listing choices
and self-regulation: The experience of the AIM. Working Paper No. 11-04. University of Chicago Booth
School of Business. 2011 (http://saf.uwaterloo.ca/SAF/
Documents/GLM%205-12-1.pdf)
7. Lobbyists, government and public trust: Promoting integrity by self-regulation. Public Governance
Committee. OECD. 2009 (http://www.oecd.org/
officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?
cote=GOV/PGC(2009)9&docLanguage=En)
8. Self-regulation of digital media converging on the
Internet: industry codes of conduct in sectoral analysis.
Oxford University Centre for Socio-Legal Studies. 2004
(http://pcmlp.socleg.ox.ac.uk/sites/
pcmlp.socleg.ox.ac.uk/files/IAPCODEfinal.pdf)
9. А. Самойлов. Саморегулирование строительной деятельности в Великобритании и США
(www.expertnorma.ru)
10. Б.Н. Кутузов. Современное саморегулирование за рубежом - законодательство, практика и тенденции. Журнал «Безопасность труда в промышленности»,
N10
за
2010
г.
(http://
www.bashexpert.ru/press/obzor/1015/)
11. В.А. Кепов; П.А. Ткачев. Обзор зарубежного
опыта развития саморегулируемых организаций
(http://vestnik.igps.ru/wp-content/uploads/
V33/12.pdf)
12. Кузнецов О.В., Стрельников С.С., Зульфугарзаде Т.Э., Федотов В.Е. Саморегулируемые организации: научно-практическое пособие. Под общ. ред.
Кузнецова О.В. – М.: Финакадемия, 2009.
17
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Интервью с Даниелем Трнка,
старшим аналитиком по регуляторной реформе
Организации экономического сотрудничества
и развития
(перевод с английского АО «НАЦ»)
АО «НАЦ»: Что в понимании развитых стран означает СРО? Какие страны наиболее успешны в использовании СРО? Каковы основные преимущества
и недостатки СРО?
Д.Т.: Саморегулирование, как правило, включает
группу субъектов экономической деятельности,
например, компаний в определенной отрасли, или
группу профессионалов, добровольно разрабатывающих правила или кодекс поведения, которые регулируют или управляют поведением, действиями,
разрабатывают стандарта в пределах определенной
группы. Группа несет ответственность за разработку
инструментов саморегулирования, мониторинг соблюдения и обеспечения исполнения обязательств.
Примеры саморегулирования включают в себя:
свод правил; порядок и условия отраслевой аккредитации; добровольное внедрение стандартов.
Саморегулирование широко внедрялось во многих странах ОЭСР, чтобы помочь преодолеть недостаток информации, с которым сталкивались потребители при приобретении услуг специалистов. Существует долгая история саморегулирования определенных профессий. Саморегулируемые соглашения, как правило, включают такие аспекты, как квалификации, требования к обучению и кодекс поведения или профессиональной этики. В Европейском
Союзе саморегулируемые соглашения охватывают
такие профессии, как: инженеры; адвокаты; турагенты; интернет-провайдеры; агенты по недвижимости; и многие другие. Распространена форма
саморегулирования, когда само профессиональное
сообщество контролирует введение в профессию
или способность специалистов использовать определенные ярлыки (например, сама профессия обозначает, что ей надо называться «архитектор» или
«хиропрактик»). При вступлении в профессиональную организацию от кандидатов потребуется соответствовать минимальным уровням квалификациям
или соблюдать кодекс профессионального поведения. Членство в организации дает информацию для
потенциального потребителя касательно профессионального статуса лица и его уровня его компетентности.
Саморегулирование и совместное регулирование
также широко используются отраслевыми группами
для пропаганды этики профессионального поведения, стандартов на продукцию и честной торговли.
Отраслевые ассоциации также используют саморегулирование или совместное регулирования для
обеспечения большей защиты прав потребителей
(например, политики в области возмещения и замены некачественного товара) и для управления
механизмами разрешения споров и жалоб.
Технические условия стандартов и сертификации
продукции являются важной областью, где
саморегулирование и совместное регулирование
играют заметную роль в системах регулирования
многих стран ОЭСР. Отрасль может развиваться и
применять стандарты качества на продукты,
которые производятся в этой отрасли. В некоторых
случаях посредством сертификации - либо в рамках
отрасли или с помощью независимого органа –
чтобы удостовериться в том, что продукция
соответствует
конкретному
стандарту.
На
продуктах, соответствующих стандартам, может
отображаться
знак
для
информирования
потребителей о том, что продукт соответствует
необходимому стандарту.
Отрасль также использует саморегулирование и
совместное регулирование для предоставления информации и обеспечения других аспектов качества.
Например, во многих странах интернет-провайдеры
разработали свод правил для предотвращения распространения вредного или нежелательного контента в Интернете.
Саморегулирование может также включать установление внешнего порядка разрешения споров.
Отраслевые группы, например, могут назначить независимого арбитра или расследовать жалобы в
отношении членов этой отрасли. Решения арбитра
18
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
могут иметь обязательную силу для участвующих
фирм, а отраслевая ассоциация обеспечивает соблюдение исполнения решений. Кодекс поведения
также широко использовался для регулирования
рекламы и маркирования продукции.
Некоторые успешные примеры включают Австралию (свод правил согласно Закону Австралии о торговой политике или отраслевому кодексу
«Standards Australia»), Германию, Норвегию или Новую Зеландию (профессиональное саморегулирование ремесленников, юристов, сертифицированных
бухгалтеров, врачей и т.д.).
струментами, преимущества и недостатки саморегуляции будут зависеть в некоторой степени от проблемы, к которой они применяются. Ключевым вопросом в оценке эффективности само- и coрегулирующих инструментов является вопрос о том,
какие стимулы влияют на поведение отрасли или
профессии. Этот вопрос особенно важен, когда сама отрасль или профессия инициирует и развивает
регулирующий инструмент. Важно гарантировать,
что установленные цели схемы не маскируют другие неявные цели. Например, у схемы саморегуляции, в соответствии с которой членство в ассоциации является ограниченным, может иметь установленную цель предоставления информации о качестве, компетентности и надежности участников. Однако неявной целью такой схемы может быть ограничение членства для сдерживания конкуренции и
увеличения выгоды существующих участников.
В других случаях саморегулирующие схемы могут
быть инициированы отраслью или профессией с
неявной целью предупреждения введения возможно более обременительных, традиционных регулирующих средств правительством. Это представляет
форму контроля процесса регулирования, где отраслевая или профессиональная ассоциация в состоянии непосредственно влиять на нормативную
базу, чтобы гарантировать защиту своих интересов,
или по крайней мере в какой-то степени смягчить
урон от государственного регулирования.
Инициируемые отраслью саморегулирующие схемы, более вероятно, будут эффективными, когда
интересы отрасли и сообщества будут максимально
совпадать. В этом случае отрасль, действующая в ее
собственных интересах, будет также действовать в
интересах сообщества в целом. Свод правил, разработанный отраслью, где есть значительное количество недобросовестных членов, непосредственно
принесет пользу отраслевым участникам, которые
подписывают кодекс. Но это также принесет пользу
потребителям, у которых будет больше информации, что поможет им выбрать наиболее добросовестных участников отрасли. В случаях, где интересы сообщества и членов отраслевой или профессиональной ассоциации отличаются, могут появиться
проблемы.
Эффективный саморегулирующий режим также
должен быть хорошо интегрирован и совместим с
другим существующим регулированием. Эффективность инструмента будет ослаблена в случае, если
АО «НАЦ»: Как вы оцениваете перспективы реализации механизмов СРО в Казахстане? В каких конкретных областях, на ваш взгляд, мы должны использовать механизмы СРО?
Д.Т.: Очень трудно говорить без детального анализа состояния регулирования и в частности, о конкретных секторах и отраслях. Кроме того, для эффективной реализации схем саморегулирования
должна быть относительно зрелая и стабильная
нормативная правовая база и инфраструктура предпринимательской деятельности, в то время, как в
Казахстане они все еще развиваются, хотя и довольно быстро, особенно в некоторых секторах. Но нет
какой-либо причины, почему некоторые механизмы саморегулирования, такие как кодекс поведения, стандарты или свод практических правил, не
могут быть внедрены в некоторых отраслях
(рекламные агентства, бухгалтеры, врачи, туристический сектор) уже сейчас. Но эти механизмы должны реализовываться постепенно и с осторожностью, нужно уделить достаточное внимание независимому мониторингу, а также прозрачности процесса разработки этих механизмов, их осуществлению
и обеспечению. В некоторых секторах правительство, возможно, пожелает начать с подготовки совместного регулирования. Разница заключается в
том, что совместное регулирование предусматривает участие правительства, которое заключается в
законодательной поддержке механизмов регулирования в той или иной форме.
АО «НАЦ»: Какие риски существуют в процессе
применения механизмов СРО и есть ли какие-либо
профилактические меры, которые вы могли бы порекомендовать?
Д.Т.: Как в случае со всеми стратегическими ин19
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
он будет противоречить существующему регулированию или не будет хорошо интегрирован и последователен, и тем самым осложнит регулирующую
систему в целом. Проблемы, с точки зрения интеграции с существующими режимами, могут особенно остро встать, если саморегулирующий режим
затрагивает вопросы, подпадающие под различные
юрисдикции. Это может произойти, например, в
странах с федеральной системой правления. Саморегулирующий режим может быть сформирован
национальной деловой или профессиональной организацией, но подробная существующая «буква
закона» управляется нижестоящими уровнями
правления. Трудность интеграции саморегулирующих режимов с существующими регулирующими
мерами может также возникнуть в международном
контексте.
От эффективности само- и co-регулирующих инструментов будет зависеть оценка качества в отрасли или профессии. Главным вопросом является то,
при каких обстоятельствах саморегулирующие инструменты, вероятнее всего, гарантируют достаточный уровень соблюдения этого уровня качества. В
некоторых случаях степень охвата потенциального
членства ассоциацией высока – это в особенности
имеет место там, где членство является пропуском
в отрасль. С другой стороны, в тех случая, когда
членство в ассоциации добровольно, и степень
охвата потенциального членства не высока, саморегулирующие инструменты могут быть менее эффективными. Особенно это может иметь место, если
для потребителей трудно определить, какие фирмы
участвуют в саморегулировании, а какие не участвуют.
Само- и co-регулирующие инструменты высоко
оцениваются с точки зрения гибкости, что в свою
очередь требует от ответственных за развитие саморегулирования глубоких знаний отрасли или профессии и целей регулирующего инструмента. Гибкость регулирования особенно важна в ситуациях,
когда отрасль быстро меняется. Само- и coрегулирующие режимы могут быть изменены без
принятия новых законов законодательными органами власти. Недостаток лишь в том, что регулирующие правила могут быть изменены без соответствующего исследования и обзора теми, кто находится
вне отрасли или профессии.
У тех, кто участвует в само- или co-регулирующей
схеме, есть сильный стимул минимизировать издержки на соответствие стандартам качества ассоциации, особенно если расходы должны нести сами
члены ассоциации. Стимул минимизировать затраты соблюдения, вероятно, будет выше, когда членство в ассоциации будет добровольным. При других
обстоятельствах затраты саморегулирующего режима могут быть перенесены на потребителя или общественность в форме более высоких цен за услуги.
Это более вероятно, если у ассоциации или профессионального сообщества есть значительная рыночная власть.
Соответствующие механизмы жалоб также важны,
если регулирующий инструмент претендует на репутацию равноправной и справедливой организации.
Эффективный, независимый контроль и абсолютная прозрачность саморегулирующих схем - основные элементы гарантирования того, что саморегулирование является правильным стратегическим
выбором.
20
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
ИНФОГРАФИКА
Саморегулируемые организации в России1
Впервые понятие «саморегулируемая организация» было закреплено в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12 января 1996 года. 1 декабря 2007 года был принят Федеральный
закон «О саморегулируемых организациях» № 315-Ф3.
ЧТО ТАКОЕ СРО?
Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами
предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской
(не менее 25) или профессиональной
деятельности (не менее 100).
Наличие стандартов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения членами саморегулируемой организации, и контроль за их исполнением членами саморегулируемой
организации.
Применение механизмов имущественной ответственности за ущерб,
причиненный третьим
лицам.
Структура СРО по типу членства (с добровольным или обязательным членством) (всего СРО в России – 673), 2010
Добровольные СРО
СРО в сфере строительства
Обязательные СРО
СРО в различных сферах
Отраслевая структура СРО с обязательным членством, 2010
(СРО в следующих сферах еще не созданы: кредитные кооперативы, теплоснабжение)
Отраслевая структура СРО с добровольным членством, 2010
(СРО в следующих сферах еще не созданы: кадастровая деятельность, рекламодатели, -производители, распространители, жилищные накопительные фонды, медиация, патентные поверенные)
1
Доклад об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных
сферах и отраслях экономической деятельности. Министерство экономического развития Российской Федерации, Москва, 2010 г.
(http://www.economy.gov.ru/)
21
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 2(2), июль 2014 года
АО «НАЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР»
Адрес: Республика Казахстан, 010000, г. Астана
пр. Кабанбай батыра, 17, блок А
Тел.: +7 7172 57 62 39
Факс: +7 7172 57 62 06
Web-site: www.nac.gov.kz
НАД ВЫПУСКОМ РАБОТАЛИ:
Талгат Жаминов
Данияр Калиев
Сагит Бакиров
Кенжалы Ахметов
Ответственный за выпуск:
Сагит Бакиров
+7 7172 57 62 46
[email protected]
(для вопросов и предложений)
22
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа