close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

...обслуживает территорию Киевского сельского округа;pdf

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
«Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова»
(ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова»)
ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИЧЕСКИЕ
НАПРАВЛЕНИЯ РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ
ЭКОНОМИКИ РОССИИ
Выпуск 1
Москва
ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова»
2014
УДК 338.22(470)
ББК 65.050.11(2Рос)
П781
Авторский коллектив
д-р экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
В. И. Г р и ш и н
С. Д. В а л е н т е й
С. М. Б е л о з е р о в а
В. К. Б у р л а ч к о в
Е. М. Б у х в а л ь д
Г. Ю. Г а г а р и н а
д-р экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
канд. юр. наук
А. И. Г р е т ч е н к о
К. В. Е к и м о в а
Е. А. З в о н о в а
М. В. Г л и г и ч-З о л о т а р е в а
д-р экон. наук
канд. экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
д-р экон. наук
чл.-корр.,
д-р экон. наук
И. В. К а р а в а е в а
А. В. К н я з е в а
Л. Я. М а р ш а в и н а
В. А. С л е п о в
Е. В. У с т ю ж а н и н а
Р. И. Х а с б у л а т о в
При подготовке доклада использовались материалы д-ра экон. наук,
проф. Л. Н. Лыковой (ИЭ РАН).
П781
Проблемы и стратегические направления реиндустриализации экономики России / под ред. В. И. Гришина, С. Д. Валентея. –
Вып. 1. – Москва : ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2014. –
60 с. – (Научные доклады РЭУ).
ISBN 978-5-7307-0980-5
Доклад посвящен одной из наименее исследованных проблем –
реиндустриализации российской экономики. По уровню сложности
эта задача сравнима с решавшейся в СССР в 1920-е гг., так как требует модернизации на новой технологической основе большинства
предприятий обрабатывающей промышленности и металлообработки. Предлагается ряд механизмов решения проблемы.
Для ученых-экономистов, преподавателей вузов, аспирантов и
докторантов.
УДК 338.22(470)
ББК 65.050.11(2Рос)
ISBN 978-5-7307-0980-5
© ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................... 4
1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ – ОСНОВА
РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ
1.1. Требования к системе стратегического планирования ......................... 8
1.2. Первоочередные меры в области промышленной политики ............. 11
1.3. Государственная машиностроительная корпорация........................... 14
1.4. Долгосрочное и среднесрочное бюджетное
программирование ......................................................................................... 16
2. НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ
СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
В ПРОМЫШЛЕННОСТИ
2.1. Качество социально-трудовых отношений .......................................... 20
2.2. Опыт развитых стран.............................................................................. 21
2.3. Новые принципы регулирования трудовых отношений
в промышленности ........................................................................................ 22
3. ФИНАНСОВЫЕ И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ
РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ
3.1. Инструменты налогового регулирования ............................................ 26
3.2. Усиление роли денежно-кредитной и банковской политики
в реиндустриализации ................................................................................... 29
4. ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС – БАЗОВЫЙ
СЕГМЕНТ РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ
4.1. Позитивный отечественный опыт......................................................... 38
4.2. Государственные целевые программы ................................................. 41
5. ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ ФАКТОРЫ ИНДУСТРИАЛЬНЫХ
ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
5.1. Повышение роли субрегионального уровня управления
в реиндустриализации ................................................................................... 44
5.2. Усиление роли муниципального уровня управления
в реиндустриализации ................................................................................... 49
6. ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОЗИЦИИ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ ПОСЛЕ ВХОЖДЕНИЯ В ВТО
6.1. Конкурентные преимущества России и риски ее участия в ВТО ..... 55
6.2. Особенности внешнеэкономической деятельности
российских компаний .................................................................................... 57
6.3. Санкции Запада и правила ВТО ............................................................ 58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .............................................................................................. 59
3
ВВЕДЕНИЕ
Стратегическая цель современной России – «новая индустриализация», или реиндустриализация. Это предельно сложная задача, так как
за время либеральных реформ страна практически утратила свой промышленный потенциал. Поэтому основная масса технически сложных
изделий (в том числе оборонного назначения) не может быть произведена без импортных комплектующих, доля которых часто преобладает1.
Таким образом, реиндустриализация – это не только экономическая
проблема. Речь идет, особенно в свете последних событий, об обеспечении национальной безопасности. И только возрождение отечественной
промышленности и ее ключевого звена – машиностроительного комплекса – способно обеспечить конкурентоспособность экономики, ее независимость от внешнеэкономических факторов.
Последнее невозможно без участия государства, которое не должно
быть формальным. Очевидна потребность в политической воле и экономико-правовых механизмах, обеспечивающих приток иностранных и
отечественных инвестиций в стратегически важные виды промышленного производства. То, что данная потребность не результат теоретических
измышлений, а обязательное условие, доказывает специфика современной экономической ситуации.
С начала реформ роль локомотива отечественной экономики выполняли в большей степени ресурсный сектор экономики 2, а в меньшей –
финансовый3.
После кризиса 2008 г. ситуация радикально изменилась.
1
На долю отечественных комплектующих элементов полного цикла в конструкции
отечественных самолетов приходится 15–20%, а в некоторых образцах ограничено –
10–15%; остальные детали приходится приобретать за рубежом. На долю наукоемкой
продукции отечественного машиностроения приходится всего 2–3% от общего объема производства. Главная причина создавшегося положения – отсутствие единой государственной стратегии преобразования и развития отечественного машиностроения, которое для устойчивого развития национальной экономики должно обеспечивать внутренний спрос не менее чем на 70%. В советский период основные отрасли
машиностроения удовлетворяли инвестиционный спрос на 65% (Половинкин В. Н.,
Фомичев А. Б. Проблемные вопросы отечественного машиностроения // Экспертный
Союз. – 2013. – № 7. – С. 18, 22).
2
После обвала в первые годы реформ, он пережил период восстановительного роста,
и по этой причине активно развивал экономику страны.
3
Минимизированный в советские годы с началом реформ он быстро расширялся,
ежегодно добавляя по новой системе макроэкономического учета (СНС) несколько
процентов прироста ВВП: в 2006 г. экономический рост на уровне 6,7% на две трети
обеспечен финансовым сектором экономики (см.: Симчера В. «Лукавая цифра»
20 лет спустя // Российская Федерация сегодня. – 2007. – № 18. – С. 26–27).
4
Сырьевой сектор последовательно стабилизирует добычу основных
видов энергоносителей (табл. 1), в связи с чем рассчитывать на значимый
прямой вклад добывающих отраслей в положительную экономическую
динамику развития национальной экономики более нельзя.
Таблица1
Объемы добычи основных
видов энергетических ресурсов за 2009–2013 гг.*
Виды продукции
2013 г.
к 2009 г.**, %
2009
2010 2011 2012 2013
Уголь (млн т)
301
322
335
356
347
115,3
Нефть добытая, включая газовый конденсат (млн т)
495
505
512
519
523
105,7
Газ природный и попутный,
млрд м3
583
651
671
655
668
114,6
____________________
* Источники: Российский статистический ежегодник. 2013 / Росстат. – М., 2013; Россия – 2014 : статистический справочник / Росстат. – М., 2014. – С. 22, 28.
** За указанный период (к среднему значению за 2008–2009 гг.) ВВП в постоянных
ценах вырос на 9,5%.
Роль «локомотива» экономического роста утратил и финансовый
сектор4. Поэтому основные импульсы изменения экономической ситуации идут из реального сектора. Следовательно, только восстановление
данного сектора и его основы – промышленного потенциала – может
обеспечить кардинальное оздоровление и модернизацию экономики в
целом.
Ситуация здесь предельно сложная, доказательством служат данные
о производстве некоторых видов машин и оборудования, обеспечивающих экономическую безопасность страны (табл. 2). Можно также предположить, что эта ситуация по уровню требующих решения задач близка
4
Кризис 2008–2009 гг. в финансовом секторе удалось преодолеть путем использования резервных фондов. Негативное воздействие мирового финансового кризиса (точнее, его финансово-кредитного сектора) удалось достаточно быстро нейтрализовать
«вливаниями» из резервных фондов. Реальный сектор не только не пострадал, но
временно выиграл от девальвационного эффекта, хотя использовать его как благоприятный момент для возрождения отечественной промышленности так и не удалось.
5
к той, которая сложилась в период, предшествующий советской индустриализации5.
Таблица2
Производство основных видов машин и оборудования*
2010
2,8
2218
2011
3,3
2492
2012
3,4
2098
2013
2,9
1834
Станки металлорежущие, тыс. шт.
Машины кузнечно-прессовые, шт.
Сталеплавильное оборудование и литейные
23,9
27,3
24,1
21,6
машины, тыс. т
Прокатное оборудование, тыс. т
2,5
1,9
1,9
1,8
___________________
* Источник: Россия в цифрах – 2014 : статистический сборник / Росстат. – М., 2014. –
URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b14_11/IssWWW.exe/Stg/d01/14-29.htm
Полагаем, что в ситуации, сложившейся сегодня, перед Правительством РФ стоят три задачи:
1. Обеспечение финансирования реиндустриализации путем концентрации финансовых ресурсов в федеральном Центре и их расходования только на нужды «новой индустриализации».
Это требует отказа от либеральных воззрений на место государства
в управлении экономикой и формирования системы институтов точечной
государственной индустриализации за счет внутренних (государственных резервных фондов) и внешних источников финансирования (разумных заимствований).
2. Материальное наполнение финансовых ресурсов.
Сегодня отечественная экономика не способна решить эту задачу.
Поэтому восстановить промышленный потенциал на новой технологической основе удастся только обеспечив:
 массовое приобретение за рубежом современных станков и оборудования;
 создание возможностей для форсированного замещения импортного оборудования отечественным.
3. Подготовка кадров.
5
Поэтому вполне современной представляется задача, поставленная взявшим курс на
индустриализацию XIV съездом РКП (б): «СССР из страны, ввозящей машины и
оборудование, необходимо превратить в страну, производящую машины и оборудование» (КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций пленумов ЦК; Т. 4. –
С. 18).
6
Многочисленные исследования доказывают, что в преобладающей
массе отечественные предприниматели заинтересованы в использовании
дешевой квалифицированной рабочей силы и потому не склонны к увеличению расходов на ее подготовку и переподготовку. В такой ситуации
государство должно принять участие в формировании кадрового потенциала реиндустриализации, во-первых, финансово (государственные вузы, государственные образовательные программы и пр.); во-вторых, законодательно, формируя нормативно-правовую базу трудовых отношений, адекватных задаче реиндустриализации.
В настоящем докладе предпринята попытка определения некоторых
источников, форм и институтов решения перечисленных задач.
7
1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ – ОСНОВА
РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ
ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Как уже отмечалось, современное состояние экономики России характеризует утрата значительной части промышленного потенциала, что
связано с устареванием преобладающей доли основного капитала, нехваткой квалифицированных кадров, отсутствием востребованности передовых научно-технических разработок. В этих условиях только переход к системе стратегического планирования может обеспечить решение задач реиндустриализации.
Это требует адекватного нормативно-правового обеспечения. Основой последнего должен стать Федеральный закон «О государственном
стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон)6.
1.1. Требования к системе стратегического планирования
Не останавливаясь подробно на анализе Закона, отметим, что главным его недостатком является неопределенность принципов:
 целеполагания в системе документов стратегического планирования;
 формирования состава государственных программ;
 регулирования приоритетности их финансирования;
 определения форм и границ использования механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП).
Отмеченные недостатки не случайны. Они – следствие игнорирования предпосылок, при которых могут быть реализованы преимущества системы стратегического планирования. К данным предпосылкам
относятся следующие:
 во-первых, сопряжение документов стратегического планирования по вертикали (федеральный, окружной, региональный и муниципальный уровни).
 во-вторых, координация стратегий и планов как отраслевого, так
и территориального развития на всех уровнях управления в рамках единого представления об основных путях и практических задачах восстановления и модернизации промышленного потенциала страны.
6
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании
в Российской Федерации».
8
 в-третьих, переход к программно-целевым методам управления и
бюджетирования.
 в-четвертых, формирование сети специализированных институтов
развития, реализующих программы модернизации ведущих отраслей
промышленности, особенно машиностроения и металлообработки.
Так, в настоящее время в стране действуют 42 государственные программы, разделенные на 5 блоков: новое качество жизни (13 программ);
инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ);
обеспечение национальной безопасности (2 программы); сбалансированное региональное развитие (6 программ7); эффективное государство (4
программы).
Вместе с тем программы нужно не только разрабатывать и бюджетировать, но и согласовывать. Пока института такого согласования не
существует. На сегодняшний день нет ни одного документа, который в
полной мере отвечал бы предусмотренной в Законе роли координатора
государственных программ Российской Федерации.
Вне зоны четкого согласования с системой государственных программ остаются и технологические платформы, обозначающиеся как
ключевые направления развития науки и техники. И это несмотря на то,
что одним из центральных элементов системы стратегического планирования является разработка единой и долгосрочной стратегии промышленной политики.
Формально сферы промышленного производства затронуты рядом
действующих программ («Экономическое развитие и инновационная
экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и др.). Однако нет уверенности, что предпринимаемые меры по возрождению промышленного потенциала имеют системный характер; охватывают основные условия (инфраструктурные, социальнокадровые и пр.); решают проблему импортозамещения и обеспечения
экономической безопасности страны.
В последние годы в системе государственного управления утвердился институт ведомственных (целевых) программ. Такие программы
используются как на федеральном, так и на региональном уровнях и, как
правило, нацелены на решение узкоотраслевых проблем. Возможность
7
Это программы «Региональная политика и федеративные отношения», «Социальноэкономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов
субъектов Российской Федерации», «Социально-экономическое развитие Калининградской области», «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».
9
выделения бюджетных ассигнований на реализацию таких программ в
бюджетах всех уровней закреплена ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ.
Порядок разработки ведомственных целевых программ на федеральном
уровне установлен Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239. В ряде случаев ведомственные программы заменили
собой федеральные целевые программы, что, например, произошло с
системой мер по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства (далее – МСП).
Ведомственные программы имеют определенные преимущества –
они более компактны и лучше управляемы. Но во многих случаях цели,
которые ставят ведомственные программы, выбираются произвольно,
вне координации с иными государственными программами, общими
стратегиями, концепциями или программами социально-экономического
развития8.
При выделении средств на создание и расширение деятельности федеральных институтов развития, а также на инвестиционные программы
государственных корпораций и компаний с преобладающим государственным участием необходимы процедуры согласования и четкой ориентации на приоритеты развития промышленности. Однако роль институтов развития в решении стратегических задач (несмотря на то, что в
стране действует ряд федеральных и региональных институтов развития9) не определена.
Это обусловлено двумя обстоятельствами:
 отсутствием стратегии, определяющей, где и какие институты
целесообразно использовать в качестве инструментов реализации промышленной политики;
8
Например, ведомственные программы поддержки МСП. Даже при формальном
включении цели развития промышленно-ориентированного МСП, они не способны
полноценно решить эту задачу, так как реализуются вне координации с программами
(стратегиями) развития ведущих отраслей промышленности.
9
Первую группу формируют институты федерального уровня: Инвестиционный
фонд РФ, Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», федеральные особые экономические зоны, ОАО
«Российская венчурная компания», ОАО «Агентство по ипотечному жилищному
кредитованию», Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий», ОАО «Российский фонд информационно-коммуникационных технологий»,
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и
др. Вторую группу образуют институты развития субъектов РФ. Система региональных ОЭЗ сформирована в Липецкой области. В Калужской области созданы индустриальные парки; в Московской области – промышленные округа и пр. Число регионов, которые формально обзавелись собственными промышленными парками и бизнес-инкубаторами, исчисляется десятками.
10
 отсутствием адекватной данной задаче нормативно-правовой базы деятельности институтов развития.
Как результат, федеральные институты развития действуют на основе специальных федеральных законов, а региональные – на основе законов субъектов РФ, либо иных нормативно-правовых актов регионального уровня. Такая практика порождает неопределенность:
 типизации, юрисдикции и полномочий институтов развития;
 источников их финансирования;
 системы имущественных отношений;
 права их резидентов рассчитывать на налоговые и иные льготы,
предоставляемые на федеральном и региональном уровнях.
Однако одной из главных проблем выступает отсутствие ориентации на конкурентоспособные проекты (прежде всего, промышленные). В результате во многих случаях при содействии со стороны институтов развития производится продукция неконкурентоспособная по
сравнению с ее мировыми аналогами, а значит, не работающая на процесс реиндустриализации.
Не менее важно согласование государственных программ, особенно
промышленной направленности, с планами развития образования, науки,
трудовых отношений, социальной политики и пр.
1.2. Первоочередные меры в области промышленной политики
На основе вышесказанного попытаемся сформулировать некоторые
предложения по совершенствованию законодательства о стратегическом
планировании в контексте рассматриваемой в докладе проблемы.
1. В системе мер, направленных на формирование предпосылок реиндустриализации, должны быть конкретизированы цели, задачи и инструменты, относимые именно к сфере стратегического планирования.
2. Стратегическое планирование должно рассматриваться как согласованная система общегосударственных стратегий (стратегии промышленно-инновационной политики, политики демонополизации и развития
конкуренции, стратегии развития и поддержки МСП, стратегии в отношении регулирования цен и тарифов).
3. Стратегическое планирование должно обозначаться как интегратор конкретных государственных программ и проектов отраслевого и регионального уровня, обеспечивающий переход к преобладающему значению программно-целевых методов управления и бюджетирования, к
созданию вертикали специализированных институтов развития.
11
4. Реиндустриализация как ключевая задача стратегического планирования требует единой промышленной политики, интегрирующей все
промышленно-ориентированные государственные отраслевые, а также
региональные (связанные с возрождением промышленного потенциала
регионов и макрорегионов) программы. Правовой основой государственной промышленной политики должен стать Федеральный закон
«О национальной промышленной политике в Российской Федерации»10.
Закон должен быть принят как нормативно-правовой документ, устанавливающий обязательность разработки государственной стратегии промышленной политики в России.
5. Вслед за принятием Закона необходимо развернуть подготовку
пакета нормативно-правовых актов, конкретизирующих:
 принципы формирования состава государственных (целевых)
программ, в том числе программ отраслевого и территориального развития;
 механизмы «привязки» процесса формирования бюджета к задачам, зафиксированным в программах отраслевого и территориального
развития;
 обязательность оценки рисков от реализации стратегий (экономических, социальных, экологических, политических и пр.);
 механизмы мониторинга и прогнозирования реализации софинансируемых федеральным центром программ и инвестиционных проектов; их системного воздействия на социально-экономическое развитие
регионов; степень их экономической дифференциации;
 методы оценки эффекта от реализации стратегий (экономических, социальных, экологических, политических и пр.);
 механизмы взаимодействия программно-целевых методов поддержки социально-экономического развития регионов с системой межбюджетных отношений на основе типизации субъектов РФ11.
Жизнеспособность формируемой системы стратегического планирования во многом определит проработанность целей и механизмов
стратегии регионального развития, что невозможно без разработки и
10
Законопроект № 98281-5 «О национальной промышленной политике в Российской
Федерации» был внесен в Государственную Думу РФ в 2008 г.
11
Наиболее развитые из них, способные обеспечить свою финансово-бюджетную самодостаточность, должны финансироваться преимущественно за счет действующей
системы федеральных программ, инвестиционных проектов и отраслевых институтов
развития. Относительно менее развитые регионы должны остаться в рамках действующей системы межбюджетных отношений, а также получать содействие за счет
специальных программ и институтов территориального развития.
12
принятия Федерального закона «Об основах политики регионального
развития в Российской Федерации»12.
Формированию практики долгосрочного стратегического планирования должны соответствовать и изменения в бюджетном процессе.
В настоящее время даже формально действующий трехлетний рубеж бюджетного планирования, особенно на субфедеральном уровне,
является номинальным. Составлять же и реализовывать стратегии и
программы, в том числе промышленно-инвестиционного характера, располагая возможностью реально планировать бюджетные расходы на
один год – малопродуктивно.
Важным условием повышения эффективности стратегического планирования остается формирование адекватной нормативно-правовой базы деятельности особых институтов реиндустриализации. Формально,
как было отмечено выше, в российской экономике действует большое
число институтов развития13, однако, при их создании не обеспечивается
достаточная системность и четкое целеполагание. По мнению авторов
доклада, требуется выделить несколько уровней в практике создания институтов развития.
Первый уровень – созданные Правительством РФ федеральные институты развития с гарантированной федеральной поддержкой. Федеральные институты развития должны иметь право на федеральное финансирование (софинансирование), а поддерживаемые ими проекты –
налоговые и таможенные льготы в пределах полномочий федерального
налогового администрирования. Необходимо, чтобы каждый федеральный институт развития имел пространственную картину своей деятельности, помимо прочего, выступая также и инструментом федеральной
политики регионального развития.
Особо должна быть выделена группа федеральных институтов развития, обеспечивающих вытягивание отстающих в социальноэкономическом и промышленном развитии территорий. Эти институты
должны иметь особые каналы финансирования, а также виды налоговых
льгот, учитывающих специфику инвестиционных проектов green field.
Второй уровень – региональные промышленно-инновационные институты развития, подлежащие лишь рамочному регулированию федеральным законодателем.
Они создаются вне разрешительных процедур федерального уровня,
под ответственность и на средства субъектов РФ. Их деятельность регу12
Законопроект № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу РФ в
2000 г. Новая версия законопроекта находится на стадии рассмотрения.
13
По оценкам экспертов, действует примерно 20 финансовых и нефинансовых институтов развития федерального уровня и более 200 – регионального.
13
лируется преимущественно законами субъектов РФ (кроме сфер, составляющих исключительную компетенцию Федерации).
Федеральное финансирование (софинансирование) данных институтов должно осуществляться на конкурсной основе с учетом типизации
субъектов РФ, с учетом баланса интересов как экономически продвинутых, так и отстающих в социально-экономическом развитии регионов.
1.3. Государственная машиностроительная корпорация
Реиндустриализация экономики потребует не только огромных финансовых затрат, объемы которых не определены, но и концентрации
средств и ресурсов управления на федеральном уровне. Уже давно обсуждается вопрос создания института для реализации государственной
политики восстановления и дальнейшего развития отечественного машиностроения.
В этой связи закономерно обращение к данной проблеме на Петербургском международном экономическом форуме 23 мая 2014 г.
В. В. Путина. В своем выступлении он отметил, что «… будет разработан целый пакет мер по поддержке отечественных предприятий, способных производить такую конкурентную продукцию, в том числе будет
создан специальный фонд развития отечественной промышленности»14.
Вопрос о привлечении инвестиций в отечественную промышленность,
действительно, очень важен, так как это – основа радикального обновления производственного аппарата отечественной индустрии15.
В этой связи шаг в отношении создания названного фонда важен,
но, по мнению авторов доклада, все же недостаточен.
Хотя акцент на необходимость нового этапа государственной промышленности в выступлении Президента РФ верен, предложенный вариант институционализации решения его ключевой задачи – восстановление машиностроения как основы развития всей промышленности
(а именно, создание Фонда развития отечественной промышленности),
полагаем, выбран не вполне удачно.
14
Выступление В. В. Путина на Петербургском международном экономическом форуме 23 мая 2014 года. Стенографический отчет [Электронный ресурс]. – URL:
http://kremlin.ru/ transcripts/21080.
15
По оценкам Счетной палаты РФ, по сравнению с 1970 г. средний возраст оборудования в отечественной промышленности увеличился в семь раз. В 1970 г. возраст до
5 лет имело 70,8% оборудования, а в настоящее время – лишь 9,6%. Средний возраст
оборудования в промышленности в России (46,8% износа по обрабатывающим производствам в 2012 г.) более чем в 2 раза выше, чем в США. URL:
http://www.vedomosti.ru/companies/news/1164642/sp_oborudovanie_rossijskih_ predpri
yatij_vdvoe_starshe_chem_v#ixzz3BrpIvu13
14
Задача фондов – финансовые операции. А это не соответствует
системному характеру задачи восстановления машиностроения. Кроме
того, в России уже создано несколько фондов (Инвестиционный фонд,
Фонд прямых инвестиций и др.), а поскольку им не запрещено действовать в качестве институтов финансирования (софинансирования) промышленных проектов, велика опасность дублирования функций и распыления средств.
Поэтому, по мнению авторов доклада, более предпочтителен институт государственной корпорации16. Государственная машиностроительная корпорация способна системно решать проблемы восстановления машиностроения, так как ее стратегическая задача – обеспечение
структурной перестройки экономики на базе отраслей с продукцией, содержащей высокую долю добавленной стоимости17.
Авторы доклада полагают, что данный институт может (и должен)
реализовать консолидированную функцию по управлению предприятиями (государственными и имеющими долю государственной собственности). С этой целью корпорация должна выступить не как институт, реализующий стратегии технологического обновления промышленности, а
как один из главных разработчиков этой стратегии. Корпорация должна
отвечать за создание новых машиностроительных (в том числе посредством импорта) предприятий по производству современного оборудования;
за реконструкцию ранее действовавших, но утративших специализацию
предприятий; за возрождение и объединение жизнеспособных блоков
научных и проектных разработок в сфере машиностроения; за организацию процесса формирования государственного заказа на подготовку
кадров, необходимых новым и технически обновленным предприятиям
(прежде всего машиностроительного и металлообрабатывающего профиля); за международную кооперацию в сфере машиностроения и металлообработки и пр.
16
Этот институт долгое время подвергался критике как недостаточно эффективный.
Но в связи с повышением активности государства по стимулированию и контролю
инвестиционных и инновационных программ государственных корпораций отношение к нему стало меняться.
17
Подобные прецеденты уже имеются. Это «Объединенная авиастроительная корпорация» и «Объединенная судостроительная корпорация». Однако они созданы в
форме ОАО, что ограничивает возможности решения задач стратегического развития. Поэтому именно форма государственной корпорации наиболее удачна для реализации стратегических задач там, где рыночные институты не работают.
15
1.4. Долгосрочное и среднесрочное бюджетное
программирование
Устойчивая бюджетная модель, способствующая реиндустриализации экономики, требует прогнозирования бюджетных параметров на
среднесрочный период (3 года) и на значительно более длительный цикл
(свыше 5 лет). Условием результативного воздействия такой модели являются:
 составление бюджетов на основе документов, содержащих стратегические приоритетные направления и цели бюджетной, промышленной, социальной и инновационной политики государства;
 набор поддающихся оценке критериев (показателей), определяющих целесообразность и конечную результативность бюджетных
решений.
Первые шаги по модернизации экономики уже привели к реализации ряда административных реформ в бюджетной сфере, прежде всего, в
сфере бюджетирования и контроля государственных расходов. Суть
этих преобразований – переориентация главных администраторов расходов бюджетов с освоения ежегодно выделяемых (разбитых на сотни позиций) расходов на достижение конкретных и измеримых результатов.
В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. этот процесс
нашел отражение в реализации программно-целевых методов в бюджетной практике. В 2013 г. в Бюджетный кодекс были внесены изменения,
обязывающие бюджеты всех уровней формировать расходы в программном формате. В этой связи расходная часть федерального бюджета на
2014 г. и на плановый период 2015–2016 гг. впервые была сформирована
на основе утвержденных Правительством РФ в 2012–2013 гг. порядка
40 государственных программ.
С этого периода программная структура федерального бюджета (а с
2016 г. – и бюджетов субъектов РФ) должна охватить большую часть его
расходов. Это позволит сделать бюджет более прозрачным, объединив
ресурсы и инструменты министерств и ведомств, являющихся исполнителями государственных программ, а также использовать государственные программы в качестве инструмента повышения эффективности
бюджетных расходов более широко, повышая эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
16
Вместе с тем при реализации программного бюджетирования обозначилось, как минимум, одиннадцать неурегулированных федеральным
законодателем проблем18. Данные проблемы оказывают системное негативное воздействие на перспективы реиндустриализации, одной из
причин которого выступает неэффективное расходование средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Итак, продекларированное формирование бюджетов на программной основе (на федеральном и региональном уровне) носит преимущественно декларативный характер, поскольку, во-первых, составление и финансирование бюджетных заявок министерств и ведомств, производится
в рамках прежней классификации расходов и без включения элементов
государственного программирования в соответствии со стандартами международной практики.
Во-вторых, отсутствуют механизмы объективной оценки запланированных и достигнутых результатов деятельности.
Таким образом, возникают проблемы, характерные для российского
рынка государственных закупок товаров и услуг, имеющих общую антимодернизационную направленность. Для изменения сложившейся
ситуации предлагается осуществить ряд мер.
1. Перевод всех уровней бюджетной системы РФ на полноценное
бюджетное программирование требует использования системы элемен-
18
Отсутствие утвержденной в бюджетном законодательстве программной классификации расходов; несоответствие мероприятий государственных программ целевым
статьям бюджета; сложность и непроработанность методологии программного бюджетирования; несогласованность ключевых стратегических документов, лежащих в
основе государственных программ, их оторванность от реальной бюджетной политики и реальной экономической ситуации; декларативность и неопределенность конечных показателей большинства государственных программ, непрозрачность их целей
и задач; использование государственных программ субъектами бюджетного планирования не для решения приоритетных целей и задач государственной политики, а
для обоснования права на получение дополнительного финансирования из федерального бюджета; необъективность индикаторов, характеризующих результативность и
эффективность использования денежных средств на реализацию программы; дублирование мероприятий, предусмотренных смежными государственными программами; отсутствие механизмов персонифицированной ответственности исполнителей за
недостижение утвержденных показателей; ежегодный пересмотр объемов финансирования программ, несмотря на достигнутые результаты их реализации; значительные расхождения плановых объемов финансирования государственных программ с
утвержденными для их исполнения объемами ассигнований в бюджете; отсутствие
взаимосвязи между принимаемыми программами, приводящее к дублированию целей, задач, показателей и основных мероприятий.
17
тов программного бюджетирования, рекомендованной Организацией
экономического сотрудничества и развития19.
2. Повышение прозрачности бюджетного программирования, обеспечение сопоставимости оценки и результативности государственных
программ требуют разработки методики описания каждой программы по
единому шаблону. Программы должны:
 включать плановые и отчетные документы по всем этапам реализации;
 обеспечивать информацией все стадии бюджетного процесса
(включая вклад в достижение целей правительства, объемы финансирования, информацию о решаемых проблемах, целевой группе бенефициаров и обоснование выбранных методов решения задачи).
3. Для персонификации ответственности субъектов программного
бюджетирования (далее – СПБ) должен определяться исполнитель и соисполнитель, ответственные за достижение конечных результатов по каждому мероприятию.
Разработка проекта федерального бюджета и структуры его расходов должна происходить на основе бюджетных заявок на финансирование в разрезе каждого ответственного исполнителя (соисполнителя).
Госпрограммы должны рассматриваться в контексте отдельных направлений деятельности СПБ, сформированных по проблемному принципу и
на межведомственной основе с учетом потенциального вклада в решение
проблем страны и реализации приоритетов Правительства.
4. Для интеграции сформированных ранее программ бюджетных
расходов (ведомственных, федеральных, региональных, долгосрочных) в
единый формат бюджетного программирования предлагается отражать
долгосрочные программы в составе подпрограмм соответствующей госпрограммы реиндустриализации, а ведомственные целевые программы –
19
Эта система включает конкретные, измеримые, реалистичные, с немногочисленными параметрами цели и приоритеты госпрограмм; сроки реализации программ (с
разбивкой по периодам бюджетного цикла); прозрачную оценку расходов на достижение целей программы; указание источников финансирования программы с их
увязкой с объемами бюджетных ассигнований; конкретные условия финансирования,
включая финансовые инструменты (приемлемые формы субсидирования, кредитования и др.); перечисление видов проектов, необходимых для достижения целей госпрограммы; полный перечень бенефициаров госпрограммы; документально оформленные принципы, правила и технологический регламент управления проектным
циклом; четко определенные и надежные критерии оценки, отбора и финансирования
инвестиционных проектов в рамках программы; четкие правила и объемы закупок по
всем мероприятиям программы; институциональный механизм управления программой расходов, обеспеченный ресурсами, квалифицированным персоналом и инструментами реализации программы; показатели деятельности организации, управляющей программой расходов.
18
по каждому мероприятию госпрограммы. В разрезе каждого мероприятия необходимо отдельно составлять и отражать:
 текущие расходы СБП по выполнению им государственных (муниципальных) функций и оказанию государственных (муниципальных)
услуг, формируемые на период бюджетного цикла (3 года);
 инвестиционные расходы СБП, связанные с капитальными вложениями в создание и развитие объектов инфраструктуры и других объектов капитального строительства, формируемые на срок действия госпрограммы.
5. Для использования информации о результатах программ при
обосновании управленческих решений необходимо проводить ежегодный мониторинг промежуточных результатов реализации каждой госпрограммы и составлять аналитические обзоры каждые 2–3 года.
По каждой программе следует учитывать затраты на создание и
поддержание системы сбора и представления отчетности, связанной с
информацией о результатах госпрограмм. Это позволит СПБ принять
меры по дальнейшему совершенствованию практики программного
бюджетирования и прекратить финансирование неэффективных программ.
6. Необходимо разработать и закрепить на законодательном уровне
методику оценки экономической и бюджетной эффективности государственных программ реиндустриализации, внедрив в практику независимый аудит эффективности государственных программ. Результаты
должны лечь в основу рейтинга эффективности государственных программ (с балльной оценкой по критериям эффективности). В качестве базового критерия оценки эффективности целесообразно ввести показатель
оценки вклада госпрограммы в решение задач модернизации и инновационного развития экономики, в первую очередь, промышленности. Рейтинг необходимо учитывать при определении объемов дальнейшего финансирования госпрограмм, направляя ассигнования в пользу программ,
демонстрирующих запланированные результаты.
19
2. НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ
СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
В ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Опыт последней четверти второго и начала третьего тысячелетия
доказывает, что без активного, целенаправленного участия государства,
невозможно сформировать правовые, экономические и институциональные условия, обеспечивающие развитие гибкого, эффективно функционирующего рынка труда. В России участие государства в этом процессе
особенно важно, так как сложившаяся здесь система социальнотрудовых отношений не просто отстает в своем развитии от аналогичной
системы в развитых странах. Проблема в том, что если в этих государствах социально-трудовые отношения обслуживают инновационную модель развития экономики, то в России они адекватны потребностям
индустриальной экономики, а потому ориентированы, во-первых, на
обеспечение экономики дешевой квалифицированной рабочей силой, а
во-вторых, – на недопущение работников к реальному управлению производством. Таким образом, они не совместимы с задачей реиндустриализации российской промышленности.
2.1. Качество социально-трудовых отношений
Одной из особенностей отечественных реформ, является снижение
интереса государства к проблеме регулирования трудовых отношений.
Данная политика нанесла огромный ущерб отечественной промышленности, приведя к ряду ошибочных решений.
В их числе – решение Минфина России об отказе индексации оборотных средств (февраль 1992 г.), способствовавшее ограничению выпуска продукции, снижению заработков рабочих, ухудшению взаимоотношений рабочих с администрацией предприятий. Не менее негативные
последствия имела реорганизация финансовых фондов предприятий, в
результате которой были утрачены финансовые ресурсы на социальное
развитие, профессиональную подготовку кадров, рекреационную деятельность и другие социальные расходы20. Наконец, итогом реализации
избранной модели приватизации стало преобразование Фонда развития
20
В апреле – мае 1992 г. отраслевые министерства приняли временное Положение о
создании фонда потребления. В инструкциях «О составе средств, направляемых на
потребление» предусматривалось объединение Фонда оплаты труда, Фонда материального поощрения и Фонда социального развития. Для компенсаций растущей инфляции предприятиям разрешалось вводить поправочные коэффициенты к действующей оплате труда (в размере 1,5–2 для рабочих, специалистов, руководителей).
20
производства в Фонд накоплений. Вследствие этого предприятия, сосредоточившись на осуществлении финансовых и валютных операций потеряли интерес к обновлению основных фондов и освоению новых
технологий21.
Названные решения не только положили начало процессу массового
постарения основных фондов промышленных предприятий. Одновременно начала углубляться тенденция, последствия которой, возможно,
являются главным препятствием реиндустриализации промышленности.
Это снижение мотивации к труду, породившее, во-первых, массовый
отток из промышленности квалифицированных кадров; во-вторых, постарение кадрового состава, в том числе по причине снижения социального статуса работников; в-третьих, массовые увольнения, вызванные не
только закрытием предприятий и спадом производства, но и невыплатами зарплаты, низкой оценкой труд, ущемлением прав работников.
Все это явилось результатом ориентации собственников предприятий и их высшего менеджмента на организацию трудовых отношений,
базирующихся на принципах развития индустриальной экономики. В
итоге возник конфликт между задачей войти в «клуб» развитых стран и
интересами бизнеса. Преодолеть его без участия государства невозможно. И правильное определение меры данного участия – еще одна из проблем реиндустриализации.
2.2. Опыт развитых стран
Проблемы в сфере трудовых отношений, с которыми столкнулась
Россия, не являются эксклюзивными. Их в 1970-гг. вынуждены были
преодолевать страны, именуемые сегодня развитыми (т. е. перешедшие к
инновационной модели развития экономики). Перед правительствами
этих стран в тот период возникла необходимость разработки специальных законов для формирования новой системы отношений, базирующихся на согласовании интересов государства, работодателя и работника.
В основе разработки этой политики лежали экономические интересы, поскольку успех перехода от индустриальной модели к инновационной потребовал изменения социального статуса работника, использовавшего новые технологии. В результате возникла необходимость разра21
По оценкам специалистов, «на долю отечественных комплектующих элементов
полного цикла в конструкции отечественных самолетов приходится 15–20%, а в некоторых образцах ограничено 10–15%» (см.: Половинкин В. Н., Фомичев А. Б. Проблемные вопросы отечественного машиностроения // Экспертный Союз. – 2013. –
№ 7. – С. 22). На долю выпуска наукоемкой продукции отечественного машиностроения приходится всего 2–3% от общего объема производства.
21
ботки гибких форм стимулирования и внедрения различных форм вознаграждения от доходов предприятий (участие в доходах, прибылях, акционерном капитале компаний)22.
Учет данного опыта требует определенности в вопросе о нормативно-правовом регулировании системы трудовых отношений, адекватных
задаче индустриального обновления экономики.
2.3. Новые принципы регулирования трудовых отношений
в промышленности
Сформированная в период реформ система трудовых отношений
породила процессы, ограничивающие возможности модернизации промышленности.
Ограничение их негативного воздействия при сложившейся в стране
социально-экономической ситуации должно одновременно осуществляться в двух направлениях:
1) совершенствование организации системы оплаты труда на действующих индустриальных производствах (около 90% предприятий);
2) формирование новых принципов организации и оплаты труда на
предприятиях с инновационными технологиями (около 10%).
Поскольку промышленные предприятия с инновационными технологиями определят будущее России, мы остановимся на социальнотрудовых отношениях, которые целесообразно формировать в данной
группе предприятий. Отметим также, что излагаемое ниже уже реализовано в странах, перешедших к инновационной модели развития.
22
В каждой из стран, сложилась своя практика привлечения работников к участию в
прибылях или доходах предприятия. Но основные меры государственной политики в
них были направлены на развитие социализации отношений, закрепленных законодательством. Меры социального регулирования нашли отражение в специальных законах, принятых в ряде стран. В Англии в 1983 г. был принят закон «О социальном регулировании», в Бельгии – «О социальном восстановлении» (1985 г.), в Швеции – «О
рабочем времени» (1984 г.), в Нидерландах – «О гибких графиках труда» (1986 г.) и
т. д. Система участия в прибылях на предприятиях Англии вначале была принята в
виде финансовых актов (1978–1991 гг.), позднее закреплена в виде специального закона (1987 г.). В 1990-х гг. долевое участие в прибылях на английских предприятиях
охватывало почти 80% рабочих. Наибольшее разнообразие финансовых форм производственной демократии отмечалось во Франции. Последние законодательные акты
были приняты в 1986 г. и 1993–1994 гг. Они предусматривали налоговые льготы для
участвующих сторон, характеризовались большой гибкостью в оплате и организации
труда, были ориентированы на улучшение положения работников. В США активность рабочих стимулировалась долевым участием в акционерном капитале компаний в виде «рабочей собственности».
22
На индустриальных предприятиях мы предлагаем увеличить роль
компенсационных надбавок за вредные и тяжелые условия труда, интенсивность, высокий износ оборудования, сверхнормативные затраты
рабочего времени. Это необходимо, поскольку старение основных фондов достигло 70–75%, приведя к росту кадрового дефицита. В результате
возросли процессы интенсификации труда, усилился износ рабочей силы. Поэтому величина компенсационных доплат должна основываться
на возмещении стоимости затрат рабочей силы (исходя из стоимости
жизни работника), степени интенсивности труда и качества производственной среды.
На предприятиях с новыми технологиями должен применяться уровень компенсаторных условий, значительно отличающийся от «компенсаций» затрат труда в рамках индустриального производства, поскольку при введении новых технологий значительно возрастают нагрузки на сердечно-сосудистую, нервную системы человека; повышаются
требования к обновлению знаний. Соответственно должны проектироваться новые правила формирования затрат для поддержания соответствующего уровня работоспособности и сохранения здоровья работника23.
Также необходим переход к новым принципам оплаты и стимулирования сложного труда. Это предполагает введение новых систем
оплаты труда на основе оценки деловых качеств и индивидуальных достоинств работника. В оценке труда должны также учитываться степень
ответственности, творческое решение задач на рабочем месте, влияние
введения технологий на получение прибыли и другие параметры.
При разработке мер по совершенствованию социально-трудовых
отношений важно учитывать конкретные особенности в использовании
труда на промышленных предприятиях.
Здесь особое значение приобретает поиск эффективных форм влияния государства на регулирование социальных процессов в условиях
трансформационных перемен. При этом важно иметь в виду, что для
привлечения квалифицированных кадров в промышленность потребуется реализовать комплекс мероприятий, включающих:
 создание новых информационных потоков с доведением их до
рабочих мест;
23
В практике управления производством в развитых странах уже несколько десятилетий учитывается изменение содержания труда. Наряду с ростом оплаты труда и
увеличением компенсационных доплат и выплат из прибыли, применяется практика
социального восстановления и компенсации в виде свободного времени, либо введение гибких графиков работы. Широкое распространение получило развитие восстановительной медицины и увеличение социальных расходов предприятий на повышение качества жизни работников и обновление их знаний.
23
 совершенствование управления с делегированием полномочий
подразделениям и работникам;
 специальное обучение работников применительно к новым технологиям и системам управления.
Для привлечения молодого персонала необходима реформа заработной платы с возвращением ей мотивационной функции. Развитым странам на это потребовались десятилетия. У России такого запаса времени
нет. Поэтому не исключено, что для ускорения процесса освоения новых технологий могут потребоваться меры мобилизационного характера, в том числе и в сфере регулирования процессов использования труда
как на новых, так и на старых производствах.
Решить эти проблемы только административными мерами невозможно. Необходимы рыночные и законодательные механизмы регулирования экономических, социальных и правовых отношений в сфере труда.
Не менее важно определить степень влияния государства и предприятий
на сохранение и развитие человеческого потенциала, а также создать для
этого условия с учетом объявленных задач до 2020 г.
Итак, для того чтобы система социально-трудовых отношений стала
основой «новой индустриализации», требуются решения минимум семи
задач.
1. Разработка нормативно-правовой базы совершенствования социально-трудовых отношений, предусматривающая:
 создание условий и стимулов для легализации занятости;
 развитие социального партнерства в части эффективности решений по основным вопросам социального, экономического развития;
 регулирование системы трудовых отношений.
2. Модернизация всех уровней и форм профессионального образования, ориентированного на потребности инновационного рынка товаров
и услуг. Развитие кадрового потенциала организаций.
3. Формирование условий для расширения предложения квалифицированной рабочей силы на рынке труда, в том числе за счет развития
гибких форм занятости, ориентированных на стимулирование использования трудового потенциала работников старшего возраста, инвалидов,
женщин, имеющих малолетних детей, а также за счет совершенствования механизма квотирования рабочих мест для инвалидов и внедрения
механизма стимулирования работодателей к приему на работу граждан,
имеющих ограничения к трудовой деятельности.
4. Реализация прав граждан на защиту от безработицы, в том числе
совершенствование системы государственных гарантий защиты от безработицы; введение системы добровольного социального страхования на
случай потери работы.
24
5. Создание условий для интеграции в российский рынок труда иностранной квалифицированной рабочей силы с учетом перспективных потребностей в трудовых ресурсах и на основе принципа приоритетного
использования национальных кадров.
6. Развитие института государственно-частного партнерства, в том
числе в сфере повышения качества рабочей силы и содействия занятости
населения.
7. Развитие института социального партнерства, направленного на
усиление его роли в социально-трудовых отношениях.
Решать перечисленные задачи предстоит в рамках системы действий, в основе которой должна лежать иная, нежели либеральная,
концептуальная модель совершенствования социально-трудовых отношений. В ее основу предлагается положить успешно апробированные в
развитых странах инструменты реального привлечения работников к
управлению производством, но с учетом российской специфики.
Речь идет о четырех основных формах производственной демократии: во-первых, об адекватных задаче реиндустриализации коллективных
договорах и соглашениях; во-вторых, о включении части квалифицированных работников в управление производством через непрофсоюзные
органы рабочего представительства и соучастие в советах директоров
компаний; в-третьих, о системе участия в делах предприятия на уровне
рабочих мест; в-четвертых, о системе участия работников в распределении доходов, прибыли и акционерной собственности.
Как отмечалось, переход к этой модели социально-трудовых отношений потребует времени. Однако с учетом возможности использования
накопленного в развитых странах опыта (в том числе негативного) этот
временной отрезок может быть сокращен.
25
3. ФИНАНСОВЫЕ И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ
РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ
Государственная политика, направленная на стимулирование процесса «новой индустриализации», может быть реализована двумя способами:
1. Прямое финансирование инновационных программ и проектов.
2. Использование экономических инструментов поощрения деятельности инновационных предприятий.
Эффективность применения первого способа зависит от правильности выбора проекта для вложения бюджетных средств, что в современных условиях осуществить крайне сложно. Поэтому более действенным
и всеохватывающим является второй способ, который базируется на реализации стимулирующей роли налогов.
3.1. Инструменты налогового регулирования
Авторы доклада полагают, что налоговая политика, обеспечивающая индустриальное возрождение экономики России, должна включить
10 мер (направлений).
1. Предоставление налоговых каникул по налогу на имущество организаций для предприятий реального сектора в отношении вновь введенных новых (не бывших в употреблении) производственных фондов
высокого технологического класса.
2. Установление пониженной налоговой ставки налога на прибыль
по доходам от использования объектов интеллектуальной собственности
в России, а также снижение ставки налога на прибыль (или освобождение от него) в течение 2 лет от налогообложения дохода в виде роялти
при соблюдении реципиентами льгот следующих условий: патент является результатом собственных затрат на НИОКР; исключительное право
(патент) зарегистрировано в стране выполнения НИОКР24.
3. Введение обложения операций по реализации произведенных
объектов интеллектуальной собственности по нулевой ставке вместо
действующего освобождения от НДС, исключающего возможность использования налогового вычета.
24
При этом фактические расходы на разработку и создание продукта материнской
компанией не должны признаваться для целей налогообложения, если лицензионные
платежи в стране получателя не подлежат налогообложению, либо ставка соответствующего налога ниже, чем в отношении аналогичного дохода в России; получатель
дохода не является бенефициарным собственником (фактическим владельцем) такого
дохода.
26
4. Изменение при определении налоговой базы по налогу на прибыль модели налогового вычета на затраты, связанные с НИОКР: размер
налогового вычета на НИОКР определять в зависимости от прироста выручки компании, являющегося следствием роста затрат на НИОКР; выделять федеральную и региональную части вычета.
5. Введение дифференцированных ставок налога на прибыль в зависимости от размера (прироста) затрат хозяйствующих субъектов на собственные НИОКР, приобретение новых технологий и оборудования, определяемых относительно доли инновационной продукции или продукции, произведенной с использованием инноваций в общем объеме реализации.
6. Расширение сферы применения льготы на страховые взносы работодателей, оплачивающих труд квалифицированных кадров с учетом
разряда персонала. Отказ от порога по доходам от данного вида деятельности, замена его на условие применения льготы к зарплате только сотрудников, непосредственно задействованных в процессе внедрения современных технологий25.
7. Переход к использованию инвестиционного налогового кредита,
инвестиционной налоговой льготы и инвестиционной налоговой премии;
пересмотр нормы амортизационных отчислений в сторону увеличения по
типам основных средств с учетом их технологического класса в целях
стимулирования увеличения собственных средств организаций, направляемых на структурно-технологическую модернизацию производства.
8. Восстановление в бухгалтерском учете для корпораций с государственным участием и государственных унитарных предприятий накопительных амортизационных счетов; введение регулярного контроля налоговых органов за использованием предприятиями средств с этих счетов.
Введение практики возмещения в пользу государства начисленных сумм
амортизации в случае ее нецелевого использования или отсутствия эффекта от нее с позиции интереса по уменьшению уровня износа основного капитала, или улучшения его возрастной структуры. Для частных
предприятий (организаций) данная мера может носить характер дополнительного требования при участии в конкурсах по государственным
контрактам и (или) при государственных закупках.
25
Вариант: частичная компенсация работодателю государством (бюджетом) сумм
отчислений во внебюджетные фонды с ФОТ лиц, занятых в НИОКР, при условии,
что исключительное право на результаты НИОКР зарегистрировано в стране выполнения НИОКР, результаты НИОКР приносят доход организации (результаты НИОКР
коммерциализированы). Уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль на сумму
прироста фонда оплаты труда сотрудников, занятых в научно-исследовательских организациях, демонстрирующих высокие достижения в приоритетных направлениях
развития науки, технологии и техники.
27
9. Введение регрессивного налогообложения прибыли в зависимости от прироста затрат на НИОКР в сравнении с предыдущим налоговым
периодом. При отсутствии экономического эффекта на протяжении конкретного периода в бесспорном порядке осуществлять возмещение предоставленной льготы.
10. Для повышения эффективности использования доходов бюджета
на цели реиндустриализации необходимо введение налога на вывоз капитала небанковскими учреждениями и физическими лицами и на валютно-обменные операции в больших размерах, не связанные с оплатой
импортных контрактов и погашением внешних займов26. Инструментом
противодействия такой скрытой утечке капитала может стать включение
доходов (прибыли) контролируемых иностранных компаний в базу обложения налогом на прибыль в РФ (если контролируемые компании размещаются в низконалоговых юрисдикциях).
Кроме того, необходимо ввести более жесткое экологическое налогообложение, позволяющее стимулировать предприятия-загрязнители
внедрять новые экологозащитные технологии, при жестком контроле за
ценами на производимую этими компаниями продукцию.
Компенсационные источники фискальных поступлений авторы доклада предлагают искать также в политике переноса налогового давления
с производства на потребление, включая подакцизные товары, предметы роскоши, налоги на собственность и пр.
Одним из необходимых направлений таких налоговых преобразований должно стать реформирование системы подоходного налогообложения граждан.
В отечественной системе подоходного налогообложения граждан
ярко выражен сдвиг налогового бремени в сторону низкодоходных групп
населения. В России на долю половины наименее состоятельных граждан приходится 21,4% налоговых платежей, в то время как в Великобритании – 11,2%, а в США – только 8,2%. Интересна и ситуация по наиболее обеспеченным налогоплательщикам (1%) – в России на их долю, по
нашим расчетам, приходится 5,1% платежей, в то время как в Великобритании – 26,5%, а в США – 34,0%.
Следствием асоциального характера распределения налоговой нагрузки является то, что низкий уровень доходов основной массы населе26
Особенно это касается капитала, который, согласно законодательству, подпадает
под классификацию прямых или портфельных инвестиций резидентов в экономики
других стран и используется для «международного структурирования» бизнеспроцессов, когда резиденты создают в странах с меньшим уровнем налоговой нагрузки свои зарубежные «дочки», которые используются для формирования трансакций, позволяющих вывести капитал в эти страны, минимизировав налоговые обязательства в России.
28
ния ограничивает покупательский спрос, сдерживает развитие внутреннего рынка, а значит, рост производства и возможности реиндустриализации промышленности. Для того чтобы преодолеть эти негативные тенденции, следует осуществить ряд принципиальных изменений в
системе налогообложения доходов граждан.
1. Целесообразно отменить все формы прямого обложения доходов,
не превышающих прожиточный минимум работников. Доходы налогоплательщика в пределах прожиточного минимума семьи не должны подпадать под подоходное налогообложение. Это предполагает введение необлагаемого минимума, или стандартного вычета на самого налогоплательщика, в размере прожиточного минимума и аналогичных вычетов на
детей и супругу (супруга), если супруга (супруг) не имеет собственного
источника доходов.
2. Необходима дифференциация величины социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетов относительно уровня
получаемых налогоплательщиком доходов.
3. Обложению подоходным налогом должен подлежать не доход отдельного физического лица, а доход семьи, что позволит через налог
осуществлять финансовую поддержку семьи, стимулировать ее рост.
Авторы доклада полагают, что последовательное стимулирование
налогоплательщиков (физических и юридических лиц) к капитализации
части доходов за счет переноса налогового давления с производства на
потребление (включая акцизные товары и предметы роскоши) будет способствовать процессу реиндустриализации.
3.2. Усиление роли денежно-кредитной и банковской политики
в реиндустриализации
Одним из базовых условий реализации стратегии реиндустриализации (как и любой иной экономической стратегии) является наличие системной и комплексной денежно-кредитной политики (далее – ДКП),
предполагающей учет не только прямых, но и обратных связей между ее
объектами27. Такая политика в настоящий момент отсутствует. Авторы
доклада посчитали необходимым высказать свое мнение по вопросу о ее
содержании и базовых составляющих.
Прежде всего, следует учитывать, что степень реакции конкретных
объектов ДКП на действия монетарных властей не является одинаковой
27
Конкретизация объектов ДКП позволяет, например, учитывать последствия повышения процентной ставки для снижения инфляции. Чрезмерное увеличение процентной ставки способно вызвать приток иностранного спекулятивного капитала и тем
самым привести к росту денежных агрегатов с соответствующими последствиями
для динамики цен.
29
при различном сочетании макроэкономических факторов, а также при
изменяющихся внешнеэкономических условиях.
Поэтому, во-первых, выбор конкретного объекта ДКП в качестве
приоритетного требует анализа всего комплекса макроэкономических
условий.
Во-вторых, определение конкретных каналов трансмиссионного механизма ДКП должно основываться на учете особенностей развития российской экономики.
Оценка этих условий позволяет утверждать, что активизация процентной политики Банка России и усиление воздействия кредитной политики на процесс реиндустриализации потребуют структуризации
процентных ставок при осуществлении мероприятий по регулированию кратко-, средне- и долгосрочных процентных ставок. С этой целью
мы предлагаем использовать мировой опыт политики процентной ставки28.
Повышение роли процентной ставки в реализации ДКП Банка России предполагает формирование системы регулирования процентной
ставки29. Однако, поскольку в России отсутствует механизм, способный
28
В частности, в США функционирует рынок избыточных обязательных резервов
коммерческих банков, размещенных в ФРС. Объектом сделок на этом рынке являются ресурсы, составляющие разность между фактически накопленным объемом обязательных резервов и их необходимым объемом, соответствующим нормативам ФРС.
Излишки резервов продают банки, у которых на расчетную дату снизился объем
привлеченных депозитов. Соответственно, резервы покупают те банки, у которых
объем привлеченных депозитов за отчетный период возрос. Следовательно, у этих
банков возникла обязанность перед ФРС увеличить объем обязательных резервов.
В ходе операций по купле-продаже обязательных резервов формируется особая процентная ставка, называемая в США ставкой по федеральным фондам. Она отражает
соотношение спроса и предложения на ликвидность в банковской системе и является
разновидностью ставки межбанковского кредитования. Ставка по избыточным обязательным резервам является базовой для межбанковского кредитования и, соответственно, банковских кредитных операций. ФРС воздействует на динамику этой ставки своими операциями по рефинансированию коммерческих банков. В еврозоне
применяется практика регулирования набора процентных ставок. Европейская система центральных банков (далее – ЕСЦБ) предоставляет коммерческим банкам еврозоны текущую ликвидность в ходе операций по рефинансированию по краткосрочным процентным ставкам. Эти ставки формируются в ходе торгов по заявкам коммерческих банков. Кроме того, ЕСЦБ обеспечивает коммерческие банки долгосрочной ликвидностью, устанавливая долгосрочные процентные ставки. В дополнение к
операциям по рефинансированию коммерческих банков ЕСЦБ проводит «операции
тонкой настройки», обеспечивающие сглаживание колебаний процентных ставок.
29
Эффективность системы регулирования процентной ставки ФРС в значительной
мере основывается на операциях на открытом рынке. В ходе этих операций ФРС покупает или продает облигации правительства США, тем самым воздействуя на ставку
процента. В России же денежная база формируется за счет скупки Центральным банком РФ иностранной валюты.
30
обеспечивать использование ставки по избыточным обязательным резервам, для нужд реиндустриализации авторы доклада предлагают использовать сложившуюся в еврозоне систему регулирования разновременных процентных ставок.
Еще одно обязательное условие обеспечения сбалансированности
спроса и предложения денег – обоснованная методика оценки спроса на
них.
В начале 1990-х гг. при оценке спроса на деньги была допущена
системная ошибка – данный спрос определялся на основе динамики
ВВП. Соответственно, падение этого показателя должно было свидетельствовать о снижении потребности экономической системы в деньгах.
Необходим другой подход. Для достоверного отражения потребности хозяйствующих субъектов в деньгах, позволяющего проводить эффективную и обоснованную ДКП, оценку текущего спроса на деньги следует
осуществлять по показателю оборота платежной системы, адекватному
объему сделок в экономике30.
Модернизация валютной политики является обязательным условием
как преодоления последствий экономического кризиса, так и формирования предпосылок для реиндустриализации.
Соблюдение этого условия требует, во-первых, обеспечения позитивного влияния на реальный сектор экономики; во-вторых, минимизации негативного воздействия колебаний мировой экономической конъюнктуры; в-третьих, использования эффективных методов и инструментов, позволяющих добиваться необходимых результатов в сжатые сроки
и с минимальными издержками.
Однако валютная политика России продолжает основываться на
докризисных представлениях о целях, методах и инструментах такой
политики31, что усиливает валютные риски для монетарной сферы России32.
30
В последние десять лет темпы роста платежного оборота в России значительно
опережали темпы роста ВВП.
31
Основными причинами тяжелых последствий мирового финансового кризиса, по
нашему мнению, стали политика «дешевых денег», проводимая ФРС США, и неадекватная степень интеграции банковского сектора и фондового рынка, выразившаяся в
масштабной секьюритизации активов коммерческих банков. Первая причина привела
к перекредитованию мировой экономики. Вторая создала единый системный риск
для функционирования как банковского сектора, так и фондового рынка.
32
К таким рискам относятся расширение спекулятивной активности на мировом финансовом рынке вследствие наличия избыточной ликвидности; усиление волатильности курсов основных валют; дальнейшая интенсификация трансграничного движения
спекулятивного капитала («горячих» денег); возможные негативные последствия попытки преодоления развитыми странами «ликвидной ловушки»; проведение центральными банками ведущих стран политики количественного смягчения.
31
Преодолеть их, превратив рубль в региональную валюту и тем самым обеспечив процесс реиндустриализации, нереально, так как использование рубля в международных расчетных и кредитных операциях, его
накопление в резервах центральных банков стран СНГ и Восточной Европы предопределит мультиплицирование российской валюты вне национальных границ. В таких условиях формирование рублевой массы
частично выйдет из-под контроля Банка России, возрастет волатильность
курса рубля, что потребует качественного изменения денежнокредитной политики.
Отметим и то, что накопленный к 2014 г. объем золотовалютных резервов (далее – ЗВР) является избыточным для реализации стандартной задачи валютной политики – минимизации колебаний курса национальной валюты. Очевидно также, что размещение такого объема ЗВР в
зарубежных банках и одновременное заимствование средств для финансирования дефицита федерального бюджета – это игнорирование объективной связи между ДКП и бюджетной политикой, отчетливо проявившееся в условиях мирового кризиса33. Но главное в том, что при
осуществлении центральными банками ведущих стран политики количественного смягчения резко возрастает риск усиления инфляции в мировой экономике и, соответственно, обесценения ЗВР Банка России. А это
делает проблематичной возможность реиндустриализации отечественной
промышленности.
Авторы доклада исходят из того, что главной целью реиндустриализации отечественной экономики является насыщение внутреннего рынка продукцией с инновационным «наполнением». Поэтому и валютная
политика должна реализовываться с учетом интересов экспортеров несырьевого сектора и национальных производителей, поставляющих продукцию на внутренний рынок34.
Обратимся к еще одному «срезу» взаимосвязи процесса реиндустриализации и изменения денежно-кредитной политики.
33
Так, привлечение Минфином РФ займа на мировом кредитном рынке влечет продажу этой валюты Банку России и последующее использование полученной рублевой
суммы на финансирование дефицита федерального бюджета. Для Банка России такая
операция означает не что иное, как эмиссию с соответствующими последствиями для
денежного предложения и ценовой динамики. В этих условиях отказ от финансирования умеренного дефицита федерального бюджета за счет покупки Банком России
правительственных облигаций и привлечение для этих целей иностранных займов не
представляется обоснованным.
34
Как показывает мировой опыт, стимулирующая валютная политика имеет особое
значение именно при модернизации экономики и при переходе к ее техническому
перевооружению. Комфортный для экспортеров курс валюты обеспечивает ускоренное развитие национальных корпораций за счет увеличения их присутствия на мировом рынке и позволяет снижать сроки окупаемости инновационной продукции (в том
числе произведенной по зарубежным лицензиям).
32
В соответствии с основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики главной целью Банка России в сфере
валютной политики является постепенное увеличение гибкости механизма курсообразования и переход к 2015 г. к плавающему валютному
курсу. Такой переход предполагает полный отказ от использования
операционных ориентиров курсовой политики.
Указанная цель предопределяется стремлением Банка России к
2015 г. перейти к таргетированию инфляции (к использованию рациональных ожиданий хозяйствующих субъектов в роли основного канала
передачи информационных сигналов в экономической системе)35. Такой
подход основывается на двух теоретических постулатах.
1. Считается, что показатель инфляции не определяется внутри экономической системы (т. е. эндогенно), и, следовательно, должен быть
внесен в нее экзогенно монетарными властями.
Однако важно учитывать, что экономико-математические модели,
обосновывающие инфляционное таргетирование, не включают показатели денежной и товарной масс. В то время как их использование превратило бы показатель инфляции из экзогенного в эндогенный (определяемый в самой экономической системе). Опыт экономического развития
показывает, что инфляция или ее антипод – дефляция – формируются на
основе взаимодействия денежной и товарной масс.
2. Недоказанным остается тезис о рациональности ожиданий хозяйствующих субъектов, введенный для упрощения вида функций, используемых при экономико-математическом моделировании.
Основной инструмент инфляционного таргетирования – краткосрочная процентная ставка. При превышении инфляцией установленного
центральным банком целевого показателя эта ставка должна быть повышена. Но изменения краткосрочной процентной ставки предопределяют
в условиях открытой экономики приток иностранного спекулятивного
капитала. Такой приток может быть остановлен при свободных колебаниях курса национальной валюты. По этой причине свободное курсообразование является обязательным условием инфляционного таргетирования.
Но широкие колебания валютного курса инициируют свободный
перенос в отечественную экономику спекулятивных тенденций мирового рынка. Такая ситуация особенно опасна для стран-экспортеров
нефти, поскольку в современных условиях мировая цена на нефть формируется по модели ценообразования на финансовые активы. В этом
случае спрос растет при спекулятивном увеличении цены и резко падает
при ее снижении. В условиях политики количественного смягчения, проводимой центральными банками ведущих стран, предложение ликвидно35
Предполагается, что заявление Банка России о поддержке уровня инфляции в определенных пределах является достаточным, чтобы побудить экономических агентов
к составлению калькуляций цен, а также расчету инвестиционных проектов, исходя
из определяемого монетарными властями темпа повышения цен.
33
сти в мировой экономике будет возрастать. Поэтому спекулятивные тенденции на мировых рынках и прежде всего на рынке нефти усилятся, что
окажет заметное воздействие на валютный курс рубля.
В условиях широких колебаний курса национальной валюты российские импортеры будут вынуждены повышать рублевые цены на
ввозимые в страну товары. В итоге конвертация рублевой выручки импортеров после реализации товаров в России может совпадать со снижением курса национальной валюты. Использование операций по хеджированию валютных рисков также связано с дополнительными затратами и
является фактором роста цен, поэтому в условиях сырьевой экономики
использование режима инфляционного таргетирования, предполагающего свободное курсообразование, способно привести не к снижению, а к
усилению роста цен. А это выступит, возможно, главным препятствием реиндустриализации (табл. 3).
Таблица3
Динамика объемов кредитования отдельных отраслей
на 01.02.2014 г.* (в трлн руб.)
Статьи
Всего
Добыча полезных ископаемых
Оптовая и
розничная
торговля
Транспорт
и связь
Строительство
Все обрабатывающие
производства
РФ
2296
108,3
618,2
118,8
112,3
303,7
ЦФО
1288
63,2
369,8
92,2
47,7
97,8
____________________
*Составлено по данным официального сайта ЦБ РФ. – URL: http://www.cbr.ru
Из приведенных в табл. 3 данных следует, что объем кредитования
оптовой и розничной торговли превышает суммарный объем кредитования транспорта, связи, добычи полезных ископаемых, строительства и
всех обрабатывающих производств вместе взятых.
Очевидно, что повышение эффективности деятельности банковской
системы России с целью реиндустриализации ее промышленности потребует разработки стратегии стабилизации данной системы36 и ее ори36
Основные показатели деятельности банков увеличиваются максимум на 23,5% (по
розничным кредитам), а остальные показатели росли еще более медленными темпами. Более того темпы роста многих показателей снижаются: к примеру, активы банков в 2013 г. по сравнению с 2012 г. выросли на 15,9%, а в 2014 г. по сравнению с
2013 г. (данные на 01.08.2014 г.) только на 11,6%. Снижаются темпы роста кредитного портфеля, корпоративных кредитов, розничных депозитов. Рентабельность капитала и чистой процентной маржи снизились к 2014 г. по сравнению с 2013 г. на 7% и
9% соответственно. Для сравнения: в 2012 г. рентабельность капитала глобальных
банков мира составила 8,6%, что немного выше 7,9% по результатам 2011 г. и ниже
средней стоимости капитала, которая составляет 10-12%. Средняя рентабельность
американских банков в 2013 г. составляла 8%, а европейских банков (за исключением
стран с большим долговым бременем, таких как Испания и Греция) – 2%. URL:
http://bankir.ru/novosti/s/chislo-krupneishikh-mirovykh-bankov-sokratitsya-menee-chem34
ентации на кредитование инновационных проектов в реальном секторе
экономики.
Это предполагает:
 во-первых, использование финансовых резервов государства
(Федеральный резервный фонд и Фонд национального благосостояния) в
банках развития, создаваемых на федеральном и региональных уровнях и
имеющих четко прописанные цели кредитно-инвестиционной деятельности по реиндустриализации промышленности (в основном в рамках государственных целевых программ)37;
 во-вторых, разработку специальных фискальных программ государственных гарантий по банковскому кредитованию инвестиционных и
инновационных проектов в реальном секторе, осуществляемых через государственные банки развития и системообразующие коммерческие и
специализированные банки;
 в-третьих, создание специализированных инвестиционных и инновационных банков, аккумулирующих денежные накопления на национальном финансовом рынке на длительные сроки и направляющих их в
проектное финансирование и кредитование проектов промышленных
предприятий для их технического обновления;
 в-четвертых, восстановление системы экономических льгот и
преференций для банков (предприятий), решающих задачи в интересах
программ реиндустриализации;
 в-пятых, расширение доверительного межбанковского сотрудничества между системообразующими банками и ведущими банками развития регионального значения;
 в-шестых, реструктуризацию банковской системы (покупка государственными банками или фондами проблемных банковских активов,
повышение сумм страхования вкладов);
 в-седьмых, создание условий для регулирования спроса и предложения кредита процентной ставкой; расширение специальных целевых
кредитов, а также форм залогов по кредитам (корпоративные акции, ипотечные закладные и другие финансовые активы);
 в-восьмых, профилактику кредитов на этапе их выдачи, создание
финансовых и нефинансовых схем, обеспечивающих возврат вложенных
do-10-10059552/#ixzz2whQX2rgA;
http://bankir.ru/novosti/s/chislo-krupneishikh-miro
vykh-bankov-sokratitsya-menee-chem-do-10-10059552/#ixzz2whQX2rgA).
37
Только в банках развития, как показывает международная практика и практика
развитых индустриальных стран, возможно размещение кредитов на долгосрочных
условиях (так называемые «длинных денег»), без чего невозможны прямые инвестиции в воспроизводственный цикл в реальном секторе экономики.
35
средств независимо от дальнейших негативных действий контрагентов –
банка, заемщика и третьих лиц;
 в-девятых, формирование механизмов перехода к практике системного сопровождения кредитов (сочетание контроля и надзора с оказанием заемщикам информационных, маркетинговых и прочих услуг) на
проекты по реиндустриализации промышленных предприятий.
Особого внимания требует проблема кредитования малого и среднего предпринимательства (табл. 4).
Таблица4
Фактические и планируемые государственные
расходы РФ на поддержку малого и среднего
предпринимательства с расходами на оборону в 2005–2015 гг.*
Показатель
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2013 2014 2015
(план) (план) (план)
Федеральная
финансовая
программа
поддержки
малого и
1,5
3
3,8 3,85 10,2 24,8 21,7 19,0 21,8
среднего
предпринимательства,
млрд руб.
В % к общим
0,049 0,070 0,058 0,056 0,123 0,264 0,197 0,171 0,188
расходам
23,0
23,0
0,197
0,190
821 1 139 1 377 1 380 1 477 1 865 2 141
2 501
3 078
В % к общим
17,36 15,54 12,57 16,50 16,62 14,66 13,40 16,79 18,44
расходам
21,38
25,39
Общий объем
ассигнований
Министерст- 529
ву обороны
РФ, млрд руб.
666
____________________
* Составлено по данным отчетов Министерства финансов РФ.
Ситуация здесь крайне сложная, в связи с чем для перевода деятельности малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) в режим
обеспечения индустриальной модернизации экономики авторами доклада предлагается:
 разработать механизмы стимулирования МСП к взаимному кредитованию (коммерческий кредит);
 разработать программы кредитных гарантий и налогового стимулирования для банков, кредитующих МСП;
36
 ускорить процесс создания фондов прямого кредитования МСП,
которые не могут получить другие виды финансирования.
Решение задачи по реиндустриализации отечественной промышленности, вне всякого сомнения, столкнется с коррупцией и с ее последствиями – отмыванием денег и вывозом капитала.
Для снижения масштабов отмывания денег авторы доклада предлагают:
 увеличить объемы обязательных резервов, вводящихся регуляторами и ограничивающих возможности отмывания средств;
 повысить уровень прозрачности банковской отчетности и целевого использования средств;
 ввести правила отчетности для заемщиков при погашении суммы
свыше установленного предела отдельно для корпоративных и розничных клиентов банка;
 ввести правила отчетности для банков при погашении межбанковских кредитов свыше установленного предела;
 ужесточить банковское законодательство в части отчетности регулятора перед органами власти;
 создать условия для проведения эффективного банковского контроля и регулирования.
Для сокращения объемов вывоза капитала авторы доклада предлагают, во-первых, осуществить амнистию капитала (легализацию вывезенного капитала, различных форм наследования, возврат средств посредством вложений в государственные ценные бумаги); во-вторых, реализовать меры в области регулирования и контроля (мораторий на обслуживание долга, ограничения на вывод средств со счетов, формирование резервов при импортных сделках, определение ЦБ РФ фальшивых
сделок, налогообложение экспорта, меры валютного контроля и регулирования).
Особое внимание уделяется активизации борьбы с коррупцией во
властных структурах как с фактором, сдерживающим развитие отечественной экономики и, следовательно, возможности «новой индустриализации». Учитывая масштабы коррупции, решить проблемы удастся
только методами административного воздействия. Наиболее эффективный из них – арест имущества коррупционера и его ближайших родственников.
37
4. ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС – БАЗОВЫЙ
СЕГМЕНТ РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ
Оборонно-промышленный комплекс (далее – ОПК) относится к
числу сегментов российской экономики, сохранивших более значимую
часть производственного и интеллектуального потенциала, нежели иные
сегменты обрабатывающей промышленности. Это позволяет рассматривать его как «локомотив» реиндустриализации, но с одной принципиальной оговоркой. Абсолютизация подобной роли чревата опасностью
поглощения ОПК национальных ресурсов в интересах саморазвития. Что
(как это имело место в СССР) неизбежно приведет к деградации других
секторов экономики.
Эту опасность усугубляет то, что в стремлении отказаться от «советского наследства» в ОПК были задействованы формы взаимодействия, породившие крайне неэффективные интеграционные процессы.
В итоге предприятиям пришлось задействовать собственные ресурсы,
что привело к росту транзакционных издержек и ограничению трансфера
знаний даже в рамках одной корпорации.
4.1. Позитивный отечественный опыт
Для того чтобы исправить ситуацию, авторы доклада предлагают
лучший опыт СССР (в области сочетания проектной и функциональной
форм управления) и наукоемких зарубежных корпораций (в области организации модульных форм кооперационных связей)38.
Обращаясь к опыту СССР, отметим, что в тот период в его военнопромышленном комплексе (далее - ВПК) обеспечивалось классическое
сочетание проектного подхода на стадии разработки и организации серийного производства новой техники и функционального управления на
стадии серийного производства. Данное сочетание гарантировало:
 непосредственное подчинение конструкторских бюро (далее –
КБ) и серийных заводов единому управляющему центру – отраслевому
министерству;
 конкуренцию конструкторских коллективов на стадии разработки
и создания опытных образцов новой техники;
 назначение по результатам конкурса ответственного исполнителя
нового проекта;
38
Необходимо отказаться от практики создания государственных корпораций в форме многоярусных структур; от объединения КБ и серийных заводов в рамках замкнутых дивизионов; от политики экономии за счет сокращения количества КБ и концентрации ресурсов на небольшом количестве разработок.
38
 маневрирование имеющимися производственными мощностями
(в том числе строительство новых);
 создание кооперационных цепочек («юбок кооперации») под каждый новый проект.
Однако важно понимать, что времена СССР прошли, а за период
либеральных реформ в России страны-лидеры в сфере высоких технологий наработали успешный опыт организации международной кооперации на основе ущемления стратегических интересов своих партнеров: дешевого присвоения новых, еще не переведенных в технологии
знаний; передачи странам-партнерам по технологическим цепочкам устаревающих технологий для консервации их отставания; извлечения интеллектуальной ренты с одновременным размещением материало- и трудоемких, а также экологически вредных производств в других странах;
установления контроля над производственной деятельностью потребителей своей продукции с помощью явного или неявного подключения поставляемого оборудования к собственной автоматизированной системе
управления; стимулирования конкуренции между своими соперниками и
поставщиками в низкомаржинальных сегментах рынка. Прежде всего,
речь идет о доступности second hand технологий, ослабляющих внимание к собственным исследованиям и разработкам. Это создает одну из
ловушек на пути догоняющего развития – «ловушку технологического
иждивенчества», когда разрыв в уровне развития стран временно
уменьшается, но затем консервируется39.
Поэтому, чтобы превратить предприятия ОПК в стимулятор развития науки и технологий, авторы доклада предлагают реализовать систему
мер, включающую восемь позиций.
1. Необходимо минимизировать количество как уровней управления
(не более двух в трехуровневой структуре), так и дивизионов промежуточного уровня. При этом дивизиональное деление на промежуточном
39
Россия частично попалась в такую ловушку, когда стала участвовать в международном проекте по созданию регионального самолета. Boeing и Airbus считали соответствующий сектор рынка низкомаржинальным и потому отказались от выпуска региональных самолетов. Парк региональных самолетов США формируется в основном за счет продукции бразильской Embraer и канадской Bombardier. В то же время
компания Boeing была одним из инициаторов проекта разработки семейства реактивных региональных самолетов Sukhoi SuperJet (SSJ). Считается, что на растущем рынке таких самолетов России по силам конкурировать на равных с продукцией канадских и бразильских производителей. Однако собираемому в России SSJ придется
конкурировать не только с Embraer и Bombardier, но и с китайским региональным
пассажирским самолетом ARJ-21 (Advanced Regional Jet) и японским MRJ (Mitsubishi
Regional Jet), поднятие в воздух которого запланировано на 2015 г.
39
(втором) уровне (в случае его необходимости) должно быть организовано исключительно по рыночному признаку.
2. В целях преодоления суботраслевой разобщенности целесообразно перейти к практике, при которой контролируемые государством пакеты акций компаний, входящих в одну мегакорпорацию, принадлежат головной компании корпорации, а головные компании дивизионов являются исключительно управляющими организациями.
3. Следует сохранить формальную самостоятельность КБ, отказавшись от идеи объединения существующих КБ с серийными заводами, а
также друг с другом40.
4. Важно возродить систему внутренней конкуренции на стадии
создания проектов новой техники за счет включения в разработку конкурирующих конструкторских бюро.
5. Целесообразно ввести практику проектного управления созданием и организацией производства новой техники на основе назначения
специальной компании – оператора проекта с возможностью включения
в реализацию проектов компаний (как КБ, так и серийных заводов), относящихся к разным дивизионам.
6. Необходимо привлекать компании частного сектора к разработке
и последующей поставке специальных полуфабрикатов и комплектующих (на условиях долевого участия государства в финансировании новых разработок)41.
7. Следует приступить к самостоятельному выстраиванию технологических цепочек международной кооперации, передавая на аутсорсинг
отдельные операции, выполняемые на конкурентных рынках, но оставляя за российскими компаниями ключевые компетенции и функции финального интегратора.
8. Нужно провести экспертизу участия государственных корпораций
в любом звене кооперационной схемы, предусматривающей сотрудничество с зарубежными партнерами, на предмет выявления рисков попадания в зависимость от единственного поставщика или единственного потребителя.
Но перечисленное выше даст ожидаемый результат, если удастся
преодолеть фрагментарность по отраслям и по государственным программам планов модернизации российской промышленности, обеспечив
четкое выделение секторов догоняющего и опережающего развития.
40
Это позволит сберечь сохранившиеся научные школы, увеличить гибкость управления и обеспечить альтернативные возможности реиндустриализации.
41
В целях стимулирования участия частного сектора в разработке наукоемкой продукции можно использовать применяющуюся в США схему, когда разработчику передаются права интеллектуальной собственности либо в форме патента, либо в форме лицензии на использование принадлежащего государству патента.
40
4.2. Государственные целевые программы
Общая идеология использования государственных целевых программ (далее – ГЦП) для модернизации ОПК представляется правильной
и адекватной как существующей ситуации, так и возможностям государства42. В основе формирования ГЦП лежит проектный подход, позволяющий концентрировать ресурсы и усилия на стратегических направлениях развития. Однако он порождает риски несбалансированности отдельных проектов, обусловленные следующими основными недостатками практики формирования государственных целевых программ:
1) недостаточно мотивированное целеполагание;
2) отсутствие системного подхода к составлению и взаимной увязке
программ;
3) отсутствие методологии обоснования объемов и направлений
расходования средств.
К числу основных изъянов целеполагания можно отнести:
 измерение целевых показателей в денежном выражении43;
 нечеткость формулировки целевых показателей и индикаторов,
что приводит к искаженной оценке выполнения программы44;
 использование формирующих, а не результирующих показате45
лей .
Поскольку планирование осуществляется по принципу «от желаемого», то слабостью планирования являются:
Во-первых, его ресурсная ориентация. Основная задача большинства ГЦП в области промышленности – сохранение и развитие производственных мощностей. В результате на большей части предприятий ОПК,
42
В разные годы доля этих программ в расходах федерального бюджета составляла
от 8 до 10%.
43
Очевидно, что объемы продаж зависят не только от натуральных объемов поставок, но и от цен на поставляемую продукцию. Если учесть, что с 2005 по 2011 г. цена
на Ил-76, поставляемый в Иорданию, выросла в 4 раза (с 50 до 200 млн долл. США),
становится понятным, как можно достичь поставленных целей.
44
По данным доклада Минэкономразвития РФ «О ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за
9 месяцев 2013 года» по показателю обновления парка самолетов гражданской авиации: план на 2013 г. (42 воздушных судна) перевыполнен. За 9 месяцев поставлено
110 воздушных судов. Если учесть, что ОАК поставил в 2013 г. российским авиакомпаниям 20 самолетов (менее 50% от плана), то основное обновление произошло за
счет иностранной авиатехники.
45
Показатели, по которым оценивается выполнение программы, часто характеризуют
усилия, в том числе затраты, а не достижения – результаты. В качестве примера
можно привести такой показатель, как объем финансирования НИОКР без расшифровки, какие именно результаты в области НИОКР должны быть достигнуты.
41
на которые (в соответствии с ГЦП) поставлялась новая техника, объем
производства в натуральном выражении остался прежним. А себестоимость и, соответственно, закупочные цены на продукцию по государственному оборонному заказу увеличились за счет резко возросших амортизационных отчислений.
Во-вторых, несбалансированность обеспечивающих подсистем. Нередки случаи, когда закупается оборудование без программного обеспечения, без системы послепродажного обслуживания, или оборудование,
на котором некому работать, поскольку нет обученных специалистов.
В-третьих, дублирование целей, задач и мероприятий. Одни и те же
цели и мероприятия предусмотрены к финансированию в разных целевых программах.
В-четвертых, некорректные методы обоснования затрат. Анализ методов расчета окупаемости вложений, используемых для обоснования
объемов финансирования, свидетельствует о множественных методологических ошибках в расчетах.
Использование формирующих показателей приводит к тому, что в
перечне программ, включенных в законопроект на 2012 г., по 21 из
55 объемы бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах программ. Такое же несоответствие выявлено в 2013 г. по 26 из 50 ГЦП и в 2014 г. – по 40 из
46 ГЦП 46.
По критериям достижения целевых показателей ситуация выглядит
неплохо. Однако здесь работает известный еще с советских времен механизм корректировки планов. В результате применения такой политики,
по данным Счетной палаты, в 2011 г. из 942 целевых индикаторов и показателей в полном объеме достигнут 631 целевой индикатор и показатель (67%), 235 показателей достигнуты не в полном объеме (24,9%),
12 индикаторов не достигнуты полностью (1,3%).
Для решения рассмотренной проблемы необходимы системные меры.
1. Для взаимоувязки принимаемых и реализуемых ГЦП предлагается проверять на компьютерной модели их взаимную сбалансированность
(вход-выход) и отсутствие дублирования направлений и расходования
средств.
2. Формирование каждой ГЦП должно основываться на сочетании
иерархического и балансового методов. Это позволит увязать между собой цели различных проектов, в том числе выпуск и продажи; сбалансировать вложения в отдельные факторы достижения поставленных целей;
проверить обоснованность затрат; выявить дублирование.
46
Заключения Счетной палаты РФ на проекты федерального закона «О федеральном
бюджете» на 2012, 2013 и 2014 гг.
42
3. Система целеполагания ГЦП должна опираться на следующие
принципы:
 описание целей и задач в форме конкретных результатов;
 ориентация при оценке исполнения программ только на результирующие показатели; использование формирующих показателей для
текущего мониторинга реализации программы;
 недопустимость применения в роли целевых показателей величин, измеренных в денежном выражении (объемы продаж, затрат, освоенных средств и т. п.);
 включение в программу описания методов расчета используемых
показателей;
 включение в программу дерева целей и проверка программы на
сопряженность целей; обоснование однозначного соответствия между
подцелями и планируемыми мероприятиями.
4. Для обоснования объемов и направлений расходования средств,
при осуществлении некоммерческих проектов следует использовать сочетание методологии дерева целей и бюджетного планирования на предприятии.
5. Для обоснования объемов и направлений инвестиций в коммерческие проекты необходимо применять технологию бизнес-планирования с
обязательным анализом возможностей сбыта и расчетом окупаемости
вложений.
6. Целесообразно проводить независимую экспертизу каждой программы по двум направлениям:
 тактико-техническому – необходимость и возможность достижения поставленных целей;
 финансовому – проверка обоснованности затрат для некоммерческих и окупаемости вложений для коммерческих проектов.
7. Для части программы имеет смысл предусмотреть ее институциональную структуру, включая управляющую организацию, компанииоператоры проектов, формы мониторинга реализации, правила координации деятельности участников и их ответственность за выполнение взятых на себя обязательств.
Перечисленные направления деятельности, на первый взгляд, являются «внутренним делом» ОПК. Однако такой вывод верен лишь отчасти. Если не реформировать систему управления ОПК, будет окончательно потерян его промышленный и интеллектуальный капитал, а следовательно, предельно сузятся возможности реиндустриализации.
43
5. ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ ФАКТОРЫ ИНДУСТРИАЛЬНЫХ
ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
Процесс реиндустриализации невозможен без активного участия
субъектов РФ. Однако решение этой задачи затрудняется высоким уровнем социально-экономической дифференциации субъектов РФ, преодолеть который не удалось в течение двадцатилетних попыток реализации
методов финансового выравнивания47.
Таким образом, возникает необходимость перехода к новым принципам и методам государственной региональной политики, в основе которых должен лежать учет наличия в России различных типов региональных экономик.
5.1. Повышение роли субрегионального уровня управления
в реиндустриализации
Авторы доклада полагают, что государственная региональная политика должна быть не только вариативной, но и наделяющей субъекты РФ
полномочиями, необходимыми и достаточными для активизации их участия в реиндустриализации отечественной экономики.
Однако их включение в этот процесс затрудняет предельно сложная
система полномочий, которыми федеральный законодатель наделил регионы. Данную систему формируют три группы полномочий.
1. Полномочия по предметам ведения субъектов РФ48.
2. Полномочия по предметам ведения Российской Федерации49.
3. Полномочия по предметам совместного ведения50.
47
В настоящее время, по оценкам ныне ликвидированного Минрегиона России, показатели валового регионального продукта (далее – ВРП) в субъектах Федерации в расчете на душу населения различаются в 67 раз, а средняя заработная плата – в 6 раз.
Совокупный ВРП десяти регионов-лидеров составляет 52% ВРП всех регионов, а доля в совокупном ВРП десяти самых «бедных» субъектов РФ – около 1%.
48
Реализуются самостоятельно органами государственной власти субъектов РФ за
счет средств их бюджетов и определяются конституцией (уставом), законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ, а также федеральными законами.
К данной категории относятся также полномочия, осуществляемые органами власти
субъектов РФ в соответствии с так называемым опережающим законодательством
субъектов до принятия по данным вопросам федеральных законов.
49
Определяются федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Число этих
полномочий значительно, хотя в федеральных законах они специально не определяются как разновидность полномочий субъектов РФ. Особый порядок их финансирования в отраслевом законодательстве также не всегда закреплен.
44
Данные полномочия подразделяются на следующие разновидности:
 собственные полномочия субъектов РФ (их более 100)51;
 делегированные полномочия субъектов РФ52;
 добровольные полномочия субъектов РФ53;
 добровольно-обязательные полномочия54;
50
Определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, законодательством субъектов РФ.
51
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, указанные в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, осуществляются органами власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств региональных
бюджетов. По данным вопросам органы власти субъекта РФ имеют право принимать
законы, иные нормативные правовые акты, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
52
Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации,
а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не
предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, которые передаются
для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления делегированных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Однако имеются и
оговорки. Так, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ субвенции из федерального бюджета бюджету субъекта РФ могут не предоставляться в случаях, если установленные указанными актами
полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта РФ, его государственных учреждений и государственных
унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений
субъекта РФ («административные полномочия»).
53
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере совместного
ведения, не переданные им в порядке делегирования, с осуществлением расходов за
счет средств бюджета субъекта РФ. Осуществление данных полномочий является
правом субъектов РФ, а не их обязанностью. Проинвентаризировать их невозможно,
так как каждый регион самостоятельно определяет их перечень.
54
Составить их перечень невозможно, так как они нигде четко законодательно не определены. Данные полномочия возникли как результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, при издании органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в
связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ нормативных правовых актов
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда, размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным
категориям граждан не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, размеров
и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, предоставлявшихся
соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г. Это означает, что добровольные полномочия в части, подпадающей под данную норму, становятся для регионов обязательными (должны гарантировать предоставление гражданам социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах).
45
 субделегированные полномочия55.
Столь сложная правовая конструкция взаимодействия РФ и субъектов РФ в сфере разграничения компетенции делает проблематичной организацию эффективного взаимодействия центра и регионов при решении любых социально-экономических проблем.
При этом к разряду собственных полномочий субъектов РФ Федеральным законом № 184-ФЗ практически не относятся те, которые
могут быть задействованы в процессе реиндустриализации, за исключением нескольких полномочий общего плана: заключение внешнеэкономических соглашений субъекта Федерации (п. 32 ч. 2 ст. 26.3); установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов; установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с
законодательством РФ о налогах и сборах (п. 33) и привлечение субъектом РФ заемных средств; обслуживание и погашение внутренних и
внешних долгов субъекта (п. 34). Ключевые полномочия из сферы реиндустриализации, согласно Конституции и принимаемому в соответствии
с ней федеральному законодательству, по-прежнему принадлежат Российской Федерации.
Так, например, основы федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития (ст. 71), подкрепленные возможностями федерального бюджета, оставляют большинству регионов
не так много места для маневрирования в сфере промышленного развития. Контуры реиндустриализации в регионах определены и ограничены,
по сути, рядом государственных программ Российской Федерации56.
Сложившаяся ситуация, помимо прочего, вызвана тем, что практика
правового обеспечения деятельности субъектов РФ базируется на формально-юридическом наделении регионов более 100 собственными57 и
55
Это полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, делегированные регионам вместе с закреплением права субъектов РФ делегировать указанные полномочия муниципалитетам, в различных сферах общественных отношений (социальная защита отдельных
категорий граждан, образование, здравоохранение).
56
Таких, как, например, «Развитие науки и технологий», «Экономическое развитие и
инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Развитие судостроительной промышленности», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Развитие транспортной системы», «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Энергоэффективность и развитие энергетики», а также программ регионального развития
(«Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»,
«Развитие Северо-Кавказского федерального округа» и др.).
57
По данным Минрегиона, с 2013 г. по 2014 г. количество собственных полномочий
органов государственной власти субъектов РФ выросло в 1,8 раза (с 55 до 101), коли46
значительным числом делегированных полномочий58. Это создает впечатление, что регионы могут осуществлять практически любые полномочия. Однако это не так, поскольку у большинства из них недостает для
этого финансовых ресурсов. Таким образом, имеющееся у субъектов РФ
право осуществлять значительный перечень полномочий лишь скрывает
то, что данный подход реализуем только в федерациях с примерно
одинаковым уровнем развития региональных экономик. В условиях
России этот подход не имеет перспектив.
Преодоление названных недостатков политики регионального развития предполагает учет того, что экономическое пространство России
формируют несколько типов региональных экономик. Поэтому перераспределение полномочий должно основываться на селективном подходе, так как каждый тип субъектов РФ нуждается в специфических формах взаимодействия с центром по кругу исполняемых полномочий.
Особенно важен такой подход в условиях реиндустриализации, когда возникает необходимость не только усиления адресности распределения ресурсов, но и конкретизации зон ответственности федеральных, региональных и муниципального уровней управления.
Однако в настоящее время при выделении зон ответственности в
реализации политики «новой индустриализации» происходит расщепление исполнительной власти в регионах на федеральный и субфедеральный сегменты. Поэтому мы предлагаем встроить органы власти субъектов РФ в единую систему исполнительной власти, что позволит
снизить уровень дублирования органов, полномочий и функций.
Формирование условий для активизации участия субъектов РФ в
процессе реиндустриализации предполагает ряд решений.
1. Обеспечение субъектов РФ ресурсами, достаточными для осуществления их полномочий59.
2. Формирование в рамках системы межбюджетных отношений
стимулирующих механизмов, обеспечивающих рост заинтересованности
субъектов РФ в развитии высокотехнологичных отраслей производства
(например, за счет возврата в бюджеты регионов части контингента по
налогу на добавленную стоимость).
чество делегированных полномочий выросло более чем в 9 раз (с 11 до 100). Один из
результатов этого в том, что дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в
2013 г. превысил 640 млрд руб., т. е. стал почти в 2 раза больше, чем на пике кризиса
в 2009 г.
58
Таких полномочий насчитывается несколько сотен.
59
Для одних регионов это будут трансферты из федерального бюджета, для других –
дополнительные налоги (их доли).
47
3. Создание системы реально «работающих» механизмов ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ за их сегмент
политики реиндустриализации60.
4. Корректировка порядка законодательного регулирования компетенционной сферы, что предполагает:
 переход к единой схеме составления законодательных актов, регулирующих полномочия субъектов РФ;
 строгую идентификацию каждого полномочия в отраслевых законах61;
 преимущественно императивный характер наделения полномочиями субъектов правоотношений;
 включение административных полномочий в общие перечни
компетенций.
Правительство РФ уже инициировало процесс децентрализации
полномочий62. На это нацелен и проект федерального закона «О про60
Существующих механизмов явно недостаточно, даже с учетом Указа Президента
РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации» и интегрального рейтинга глав регионов Фонда
развития гражданского общества.
61
Для собственных полномочий необходимо указание на соответствующий подпункт
п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, для делегированных полномочий – четкое указание на федеральный бюджет как на источник финансирования осуществления данного типа полномочий.
62
Внесенный им в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» по-новому регулирует порядок передачи полномочий Российской Федерации
органам государственной власти субъектов РФ. В Федеральный закон от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» вносится норма о закреплении полномочий Президента РФ и Правительства РФ по принятию актов о передаче полномочий Российской Федерации, реализуемых федеральными органами исполнительной власти, для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ. Акты Президента РФ и Правительства РФ
о делегировании полномочий будут приниматься только в отношении всех субъектов
РФ. Законопроектом предусматривается также отказ от необходимости согласования
федеральными органами исполнительной власти структуры органов исполнительной
власти субъектов РФ, осуществляющих федеральные полномочия, и кандидатур на
должности руководителей этих органов. При этом руководители федеральных органов исполнительной власти наделяются правом, во-первых, вносить высшим должностным лицам субъектов РФ представления об освобождении от должности их заместителей или руководителей региональных органов исполнительной власти, ответственных за осуществление переданных полномочий, в случаях систематического
неисполнения и (или) ненадлежащего их исполнения; во-вторых, обращаться в Правительство РФ с предложением об инициировании отрешения от должности высших
должностных лиц субъектов РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по
осуществлению переданных полномочий.
48
мышленной политике в Российской Федерации», а ст. 32–38 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 172 ФЗ) перечисляют зоны
ответственности субъектов РФ в области стратегического планирования,
прогнозирования (в том числе, бюджетного) социально-экономического
развития субъектов РФ, а также мероприятия по их реализации.
Таким образом, наметилась тенденция не просто децентрализации
полномочий и оптимизации системы исполнительной власти, но и их
ориентация на решение задачи реиндустриализации. Но, учитывая не совсем удачной опыт перераспределения полномочий, авторы доклада полагают, что данная работа должна проводиться на постоянной основе, а
имеющиеся полномочия должны быть подвергнуты инвентаризации.
Для этого целесообразно создать Единый реестр полномочий – постоянно обновляемую базу данных по полномочиям всех уровней власти
(федерального, регионального и местного). Только при наличии такого
реестра можно ответить на вопрос, какие полномочия осуществляются
на конкретном уровне власти, а также из какого бюджета они финансируются.
5.2. Усиление роли муниципального уровня управления
в реиндустриализации
Повышение роли муниципалитетов в решении рассматриваемой в
докладе проблемы требует разработки Государственной стратегии
развития местного самоуправления в Российской Федерации (далее –
Стратегии). Авторы доклада полагают, что эта Стратегия должна лечь в
основу разработки полной новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131-ФЗ) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Разработчики Стратегии должны исходить из необходимости активного участия муниципалитетов в «новой индустриализации», что потребует перехода к более гибкой и многообразной системе институтов местного самоуправления с учетом специфики уровня экономического (в
том числе и промышленного), развития отдельных территорий63. А это
потребует разработки и утверждения федеральным законодательством
нескольких моделей организации местного самоуправления, которые
63
На начальном этапе муниципальной реформы число муниципалитетов увеличилось
почти в 5 раз, что противоречит современной мировой практике муниципального
развития. При этом федеральный законодатель пошел по пути полной универсализации допустимых видов муниципальных образований по территории страны, несмотря
на пространственное многообразие страны и общества.
49
должны корректироваться субъектами РФ с учетом местных условий, но
в границах, зафиксированных федеральным законодательством64.
Для повышения роли муниципального звена управления в обеспечении процесса реиндустриализации экономики авторы доклада предлагают выделить группу промышленно-инновационных муниципальных
образований, переведя их на особые принципы организации местного
самоуправления и формирования местных бюджетов. Речь идет о муниципалитетах, способных внести прямой вклад в процесс реиндустриализации, непосредственно участвуя в поддержке промышленноинновационной деятельности65, и по отношению к которым меры налогово-бюджетного стимулирования могут иметь экономически и социально значимый эффект. В эту группу должны попасть муниципалитеты, где
располагаются:
 федеральные наукограды;
 федеральные и региональные особые экономические зоны;
 промышленные парки и индустриальные округа и прочие территории с особым статусом ведения экономической деятельности.
Города, закрепившие за собой этот статус субфедеральными правовыми актами, могут попасть в круг промышленно-инновационных муниципальных образований на основе критериев, установленных Правительством РФ66. Это потребует изменения системы финансирования наукоградов и их взаимодействия с органами местного самоуправления.
Важным остается и принцип гибкого регулирования полномочий
муниципалитетов по вопросам местного значения. Введение в ФЗ
№ 131-ФЗ ст. 14-1, 15-1 и 16-1 говорит о том, что регулирование полномочий органов местного самоуправления сместилось с принципа «раз64
Принятие Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организаций законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несколько расширило
полномочия субъектов РФ по организации местного самоуправления в соответствующих регионах, но это лишь малый шаг в данном направлении.
65
П. 4 ст. 16-2 Федерального закона от 23.08.1995 г. «О науке и государственной научно-технической политике» указывает, что предусмотренная законом поддержка
инновационной деятельности может осуществляться органами местного самоуправления.
66
Концептуально эти критерии могут быть близкими к установленным законом для
федеральных наукоградов (см.: Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ
«О статусе наукограда Российской Федерации» в редакции от 27 декабря 2009 г.) и
могут устанавливаться только на определенное время.
50
решено только то, что разрешено» к принципу «разрешено все, что не
запрещено». Формально это повышает статус органов местного самоуправления. Но фактически увеличивает пропасть между финансово
обеспеченными муниципалитетами (по разным оценкам, их 2 до 5% от
общего числа), способными выполнять (финансировать) определенный
круг добровольных полномочий (включая определенные меры политики
промышленного развития территорий), и слабо финансово обеспеченными муниципалитетами, которые не в состоянии выполнять даже обязательные собственные полномочия социального характера.
Таким образом, неопределенность исполнения полномочий по вопросам местного значения, в том числе связанных с формированием условий промышленного развития территорий, преимущественно происходит из-за ограниченности экономического обеспечения этих полномочий. В этой связи ключевое значение приобретает принцип экономизации реформирования местного самоуправления (преодоления дисбаланса
между полномочиями муниципалитетов и имеющимися ресурсами).
Хотя в ходе муниципальной реформы количество местных бюджетов существенно возросло, их совокупная доля в консолидированном
бюджете страны и в консолидированных бюджетах субъектов РФ сократилась.
Недавние поправки к налоговому законодательству, направленные
на обеспечение дополнительных поступлений в местные бюджеты67, несоизмеримы с затратами, необходимыми для обеспечения сбалансированности расходных обязательств и финансовых ресурсов местных бюджетов (по разным оценкам несбалансированность достигает 1,5–2 трлн
руб.)68. Местные же налоги (играющие в мировой практике роль наиболее важного рычага экономического регулирования на местах) по своей
67
С 2013 г. в местные бюджеты (муниципальные районы и городские округа) поступают 100% поступлений от стоимости патента и дополнительные 30% от сельскохозяйственного налога. По расчетам Правительства РФ, это принесет местным бюджетам дополнительно 2,3 млрд руб. С 2014 г. в местные бюджеты дополнительно направляются 10% отчислений от акцизов на ГСМ. В 2016 г. местные бюджеты пополнятся за счет 15% отчислений от сумм штрафов за негативное воздействие на окружающую среду. Будут отменены федеральные льготы по земельному налогу, в частности, на участки, предоставленные для нужд обороны, безопасности и таможенных
нужд. Эти налоговые добавки не только очень скромны, но и не являются действенным стимулом для муниципалитетов в проведении активной политики промышленно-инновационного развития территорий.
68
Оценка председателя Всероссийского совета местного самоуправления В. Тимченко (см.: Российская Федерация сегодня. – 2013. – № 3. – С. 16).
51
значимости ничтожны69. Следовательно, решающее значение приобретает обеспеченность органов местного самоуправления экономическими
ресурсами, прежде всего финансово-бюджетными. Между тем способность местных бюджетов финансировать полномочия органов муниципального управления поставлена в полную зависимость от передачи им
налоговых долей и/или прямой финансовой помощи.
По данным мониторинга Минфина России, в 2013 г. дотационность70 свыше 70% имели 49,7% местных бюджетов (в том числе 51,7%
районных бюджетов и 53,5% бюджетов поселений). Бездотационными
являются только 1,3% муниципальных образований. Более подробно
уровень дотационности различных типов муниципальных образований в
Российской Федерации представлен в табл. 5.
Гарантированные доходы местных бюджетов71 столь незначительны, что в разряд дотационных попадают даже столицы субъектов РФ.
Бюджеты большинства крупных городов на 25% и более зависят от дотаций субъектов РФ72.
69
В соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги. Однако на практике это положение не действует, так как
органы местного самоуправления в России могут лишь вводить местные налоги, установленные федеральным законодателем (Налоговым кодексом РФ). По данным за
2013 г., доля двух местных налогов в доходах местных бюджетов России составила
всего 15,1%, причем основная масса этих доходов формируется за счет земельного
налога. В начале – середине 1990-х гг. в стране существовало около 20 местных налогов. Конечно, такое количество местных налогов неудобно для населения. Но и современная практика (два действующих местных налога целиком закреплены за поселениями; у муниципальных районов своих налогов нет – вот почему они так высокодотационны) не соответствует нуждам и социально-экономическим реалиям российских муниципалитетов. Названная ограниченность полномочий в полной мере касается и прав муниципального звена управления в сфере налогового администрирования.
70
Доля в собственных доходах местных бюджетов межбюджетных трансферт без
субвенций и доходов, переданных по дополнительным нормативам.
71
Собственные доходы местных бюджетов без субвенций, межбюджетных трансфертов и доходов, переданных по дополнительным нормативам.
72
В Екатеринбурге и Новосибирске примерно треть бюджетных расходов покрывается областными дотациями, а в Самаре областной бюджет покрывает более 40%
расходов городского бюджета. Обеспеченность жителей этих городов муниципальными бюджетными расходами в год составляет 300–700 долл. США против 3–5 тыс.
долл. в Лондоне, Париже или Москве и около 8 тыс. долл. – в Нью-Йорке (URL:
http://izvestia.ru/news/541863#ixzz2fJMCW8zH).
52
Таблица5
Уровень дотационности муниципальных образований
разных типов в РФ* (в %)
Доля муниципальных образований
с соответствующей долей межбюджетных трансфертов
Доля межбюджетных трансфертов
в общем количестве муниципальных образований,
без субвенций и доходов,
переданных по дополнительным
Все мунинормативам, в собственных
Мунициципальные
Городские Городские Сельские
доходах местных бюджетов
пальные
образоваокруга поселения поселения
районы
ния
Меньше 10%
5,1
0,9
8,7
10,2
5,0
В том числе муниципальные образования, не получающие трансфертов доходов, переданных по
дополнительным нормативам
1,3
0
0
1,3
0,6
10–30%
9,3
7,5
21,6
18,5
8,4
30–70%
34,6
39,8
50,2
48,5
32,5
Свыше 70%
49,7
51,7
18,9
21,4
53,5
____________________
*Составлено по данным мониторинга Министерства финансов РФ.
В этой связи в ходе совершенствования налогово-бюджетной компоненты муниципальной реформы авторы доклада предлагают:
 радикально пересмотреть подходы к формированию местных
бюджетов, расширив состав их гарантированных доходных источников73;
 существенно расширить круг возможных местных налогов;
 расширить права органов муниципального управления по регулированию всех вопросов введения налогов и их взимания.
Решая эту задачу, необходимо исходить из того, что полностью преодолеть дотационность части местных бюджетов невозможно. Однако
ориентация на обеспечение их самодостаточности (при наличии адекватной экономической базы) должна стать правилом, ориентирующим
муниципалитеты на понижение степени дотационности их бюджетов.
Для этого, в частности, целесообразно выделить муниципалитеты,
способные участвовать в поддержке развития промышленности, а также
те, по отношению к которым меры налогово-бюджетного стимулирова73
Речь идет о налоговых долях, гарантированно передаваемых в местные бюджеты в
соответствии с действующим бюджетным законодательством, например, НДФЛ.
53
ния могут иметь экономически и социально значимый эффект. Для этой
группы муниципалитетов (в том числе, моногородов74), где сохранились
градообразующие предприятия, важное значение с позиции стимулирования активного участия муниципалитетов в реиндустриализации территорий будет иметь передача в местные бюджеты определенного норматива от налога на добавленную стоимость75.
Для большинства других муниципалитетов, где нет крупных предприятий или они оказались нежизнеспособны, т.е. ликвидированы или
фактически прекратили свою хозяйственную деятельность, акцент поддержания экономики территории должен быть сделан на развитие малого
и среднего предпринимательства. Здесь в качестве стимула предлагается
использовать передачу в доходную часть местных бюджетов 100%
налоговых доходов от малого и среднего бизнеса как использующего
специальные налоговые режимы, так и действующего в обычных условиях налогообложения. Кроме того, если федеральный законодатель намерен удерживать за собой исключительное право на установление местных налогов, он должен предложить более широкий набор налогов, в
наибольшей мере адекватных условиям конкретных субъектов РФ и муниципалитетов.
74
В настоящее время в России насчитывается 342 моногорода, более 2/3 из которых
относится к категории депрессивных.
75
Такая практика имеет место в ряде стран (например, в ФРГ).
54
6. ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОЗИЦИИ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ
ПОСЛЕ ВХОЖДЕНИЯ В ВТО
Необходимость вступления России в ВТО была обусловлена значительной потенциальной ролью этой организации в системе международных экономических отношений. Выполнение обязательств перед ВТО
предполагает существенную торговую и инвестиционную либерализацию экономической политики, что должно привести к притоку иностранных инвестиций. Однако это вступление сопряжено со значительными рисками, поскольку, хотя Россия находится на 5-м месте среди крупнейших экономик мира, треть ее экономики – сырьевые отрасли.
6.1. Конкурентные преимущества России и риски ее участия в ВТО
Перспективы развития внешней торговли в значительной степени
зависят от реализации конкурентных преимуществ ее промышленного
комплекса. К ним помимо сырьевых ресурсов относятся достаточно высокий уровень квалифицированной рабочей силы при ее сравнительной
дешевизне, а также наличие уникальных передовых разработок и технологий в ряде секторов экономики, преимущественно связанных с ОПК.
Однако использование этих преимуществ сдерживается, во-первых,
неразвитостью финансовой и организационной инфраструктур внешнеторгового сотрудничества; во-вторых, трудностями адаптации к условиям массового производства на основе конкурентных технологий, сосредоточенных в ОПК и предназначенных для малосерийного или единичного производства; в-третьих, низкой эффективностью производства и
чрезвычайно высокой долей материальных затрат в промышленности76.
Остановимся, в этой связи на рисках вступления России ВТО, которые, по мнению авторов доклада, могут угрожать «новой индустриализации».
Сфера услуг. Российская Федерация обязалась выполнить специальные требования по 11 отраслям и по 116 подотраслям в сфере услуг (40%
ВВП), часть из которых, как было показано ранее, оказывают непосредственное воздействие на перспективы реиндустриализации.
Так, в банковском секторе иностранные банки могут учреждать филиалы и владеть пакетом акций (порог иностранного участия был увели76
Между тем, как отмечалось еще до вступления России в ВТО, в соответствии с Соглашением ВТО по торговым аспектам инвестиционных мер, ей будет запрещено
введение определенных ограничений на предприятиях, действующих в стране, в том
числе с иностранными инвестициями (см.: UNCTAD. World Investment Report 2012:
Towards a New Generation of Investment Policies. – Paris, 2012. – P. 58).
55
чен до 50%, за исключением иностранных инвестиций приватизированным банкам, в которых возможна большая доля). Однако, даже если создание филиалов международных банков будет разрешено, они должны
быть зарегистрированы как российские юридические лица, иметь свой
собственный капитал и контролироваться Банком России.
В страховании доля иностранного капитала расширена до 100% в
страховых компаниях, не занимающихся страхованием жизни, и до 50%
– на рынке страхования жизни (по сравнению с 15% ранее).
В торговле фирмам со 100%-ным иностранным капиталом разрешено участвовать в обоих сегментах торговли – оптовом и розничном.
В бизнес-услугах Россия взяла на себя обязательство предоставления доступа на рынок и национального режима для широкого круга профессий. Иностранным компаниям было разрешено работать в качестве
100%-го иностранного юридического лица.
В дистрибьюторских услугах компаниям со 100%-ным иностранным
капиталом было разрешено участвовать в оптовой, розничной торговле и
франчайзинговой деятельности, а также в оказании услуг экспрессдоставки, в том числе распространении лекарственных средств.
Производственный сектор. Большинство отраслей промышленности были широко открыты для иностранных инвесторов и ранее. Поэтому присоединение к ВТО не даст одномоментного существенного эффекта от привлечения прямых иностранных инвестиций (далее – ПИИ).
Сокращение ограничений на импорт и ликвидация связанных с торговлей инвестиционных мер в таких отраслях, как автомобилестроение и
пищевая промышленность, могут уменьшить стимулы для ПИИ, подрывая возможности перепрыгивания барьеров. Тем не менее, со временем
свободный импорт может помочь улучшить экономические условия производства и повысить привлекательность экономики как площадки для
эффективных ПИИ, ориентированных на производство.
Такие отрасли, как черная, цветная металлургии и химическая
промышленность могут извлечь выгоду из вступления в ВТО и упростить доступ на зарубежные рынки, но только в долгосрочной перспективе. Металлургия и химическая промышленность уже конкурентоспособны на мировых рынках и действуют без субсидий. Однако неконкурентоспособное машиностроение может потерять потенциал
ПИИ, поскольку вступление в ВТО предполагает свертывание мер по
его защите.
Первичный сектор. Иностранные инвесторы будут активно участвовать в добыче нефти и газа (в связи с либерализацией рынков и отменой экспортных квот). Вступление в ВТО также может привести к росту
ПИИ в горнодобывающий сектор, но, по-видимому, существенно сократит приток ПИИ в сельское хозяйство.
56
По расчетам Института народнохозяйственного прогнозирования
РАН, страна потеряет 4 млрд долл. в год в сельскохозяйственном производстве и животноводстве. Эта оценка основана на предположении, что
местное производство не сможет улучшить производительность и повысить конкурентоспособность. Если местные производители (при непременной поддержке государства) среагируют на модернизацию успешно,
то потери могут быть более умеренными.
Уже возникли проблемы в отношении принятого Правительством
РФ постановления о повышении тарифов на ввоз из стран ЕС подержанных автомобилей. Очевидно, что ныне таких претензий будет значительно больше. Специалистам также необходимо тщательно сравнивать положения Таможенного кодекса (Россия, Беларусь, Казахстан), чтобы самим обнаружить возможные противоречия до того, как их обнаружат в
аппарате ВТО или страны, которые могут пострадать в результате соответствующих отступлений от принятых обязательств.
6.2. Особенности внешнеэкономической деятельности
российских компаний
Общий фон международных экономических отношений после мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. и рецессии 2011–2013 гг.
существенно изменился. Возрос фактор политического риска, военнополитические кризисы и иные напряженности (яркий пример – украинский кризис) усиливают воздействие государства на деятельность корпораций и банков, независимо от их величины и глобальности операционной деятельности. В связи с санкциями Запада против России принимается все больше мер по усилению давления на деловые круги. Уязвимыми становятся компании и банки, инкорпорированные под иностранными юрисдикциями, включая офшоры.
Это, во-первых, укрепляет позиции компаний и банков, действующих в негласных альянсах; во-вторых, ослабляет позиции не входящих в
эти группы компаний и банков, составляющих 100% российских бизнесструктур.
Отечественные предприниматели часто неадекватно оценивают свое
положение на мировом рынке, поскольку, в отличие от зарубежных
партнеров, они (даже самые богатые) не обладают необходимым опытом
в международных торгово-экономических и финансовых связях. Это
требует определенного воздействия на них со стороны государства,
возможно, в форме брифингов МИДа для их экспертов в области экономической дипломатии.
Но данная проблема не является главной.
57
Не очевидно, что в среднесрочной перспективе внешнеторговый товарооборот с основными западными партнерами сохранится на современном уровне, резко снизится импорт промышленного оборудования.
Соответственно, тревогу вызывает отсутствие перспектив его роста и
расширения за счет производства товаров с высокой добавленной стоимостью в отечественной промышленности. Значит должен возрастать
импорт современного технологического оборудования. Однако введение
санкций со стороны США и ЕС на импорт современной электроники,
станков и пр. становится реальностью, что требует переориентации промышленной политики.
В сложившейся ситуации необходимо ускоренно развивать отрасли
и подотрасли современного станкостроения и металлообработки. Одновременно следует решать задачу по производству широкого ассортимента товаров текстильной, кожевенной, обувной и прочей промышленности, путем вовлечения малого и среднего предпринимательства в кооперационные связи со странами СНГ77.
6.3. Санкции Запада и правила ВТО
Торгово-экономические санкции Запада в связи с украинскими событиями имеют целью серьезно ослабить общие позиции России (экономические, политические и международные). Учитывая это, необходимо исследовать три вопроса.
1. Насколько санкции против России противоречат правилам ВТО;
каким соглашениям ГАТТ-ВТО, в каких частях и положениях (в том
числе решениям Конференций ВТО различного времени, меморандумам,
заявлениям и т. д.)?
2. Возможен ли выход России из ВТО, учитывая преобладание негативного влияния на российскую экономику. Это может быть и приостановление членства (временное)78?
3. Возможно ли использование факта введения санкций для мощного, динамичного развития промышленности и сельского хозяйства?
77
С этой целью необходимо разработать и реализовать ряд программ через структуры СНГ. Особую тревогу вызывает то, что в Украине у нас имеются серьезные партнеры по производству двигателей для боевых вертолетов, подводных лодок, тяжелого энергетического оборудования; в самолетостроении Украина, в отличие от России,
сумела сохранить гражданское самолетостроение (весь класс АН).
78
Не следует полагаться на сомнительные выводы разных организаций о благотворном влиянии смягчения таможенных правил ЕС на экономику России и Казахстана.
58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Первоначально настоящий доклад мыслился как исследование, направленное на поиск механизмов инновационной модернизации российской экономики. Однако анализ собранного материала привел к выводу,
что проблема значительно сложнее, нежели представлялось ранее.
То, что новая индустриализация – это базовое условие вхождения
Российской Федерации в клуб «избранных» стран, а также сохранения за
ней статуса великой державы, сомнений не вызывает. Но борьба за этот
статус не может ограничиться отдельными государственными программами и проектами, формированием промышленных и исследовательских
зон и т. п.
По мнению авторов доклада, сегодня отечественная экономика четко позиционирует себя в мировом экономическом пространстве как экономика индустриального типа. Используемые технологии, механизмы
(экономические и административные) управления на микро- и макроуровне, региональная политика, система трудовых отношений и пр. способны обслуживать только данный тип экономических отношений. Более
того, во многих своих проявлениях эти отношения представляют собой
не всегда удачный слепок советской практики управления народным хозяйством.
Мы также полагаем, что двадцатилетие либеральных реформ не
просто нанесло огромный ущерб экономике. Мало кто отдает себе отчет
в том, что перед российской экономической практикой стоит проблема,
сложность которой по своим масштабам сравнима с решавшейся
в 1920-е гг. Как и в тот период, предстоит полностью восстановить
промышленный потенциал на новой технологической основе.
Сегодня не принято говорить об этом прямо. Причем не потому, что
решение данной задачи потребует отказа от либеральных иллюзий (они
практически утратили поддержку в обществе). И не потому, что движение в этом направлении объективно предполагает в сложившейся ситуации расширение роли государства в управлении экономикой. А потому,
что реиндустриализация такого масштаба невозможна без концентрации
ресурсов на уровне федерального центра; без повышения роли административных методов управления.
Авторы доклада не готовы в полном объеме раскрыть экономическое содержание данного периода развития – это предмет дальнейшего
анализа. Мы лишь попытались, признав, что данный период – необходимое, но временное «зло», очертить основные задачи, требующие решения в кратко- и среднесрочной перспективе, без которого восстановление
промышленного потенциала России не представляется возможным в
принципе.
59
Научное издание
ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ
РЕИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
Выпуск 1
Редакторы: А. Н. Гасюкова, Т. Л. Савельева
Компьютерная верстка Е. Н. Войтова
Оформление обложки Ю. С. Маслова
Подписано в печать 23.09.14. Формат 60х84 1/16.
Усл. печ. л. 3,75. Уч.-изд. л. 3,74.
Тираж 200 экз. Заказ 78-з.
ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова».
117997, Москва, Стремянный пер., 28.
Напечатано в ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова».
117997, Москва, ул. Зацепа, 41.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа