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Partenariat public-privé et performances. Théories et
applications au secteur de l’approvisionnement d’eau
potable en France
Freddy Huet
To cite this version:
Freddy Huet. Partenariat public-privé et performances. Théories et applications au secteur de
l’approvisionnement d’eau potable en France. Economies et finances. Université Panthéon-Sorbonne
- Paris I, 2006. Français. �tel-00148810�
HAL Id: tel-00148810
https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00148810
Submitted on 23 May 2007
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émanant des établissements d’enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.
UNIVERSITE DE PARIS I PANTHEON-SORBONNE
SCIENCES ECONOMIQUES - SCIENCES HUMAINES - SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES
PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE ET
PERFORMANCES
Théories et applications au secteur de l’approvisionnement d’eau potable en
France
THESE POUR LE DOCTORAT EN SCIENCES
ECONOMIQUES
présentée et soutenue publiquement par
Freddy HUET
Devant le jury suivant :
M. Stéphane Saussier
M. Yves Croissant
M. Stéphane Straub
M. Claude Ménard
M. Philippe Dulbecco
Mme Katheline Schubert
Professeur à l’université de Paris XI : directeur de thèse
Professeur à l’université de Lyon II : rapporteur
Professeur à l’université d’Edimbourg : rapporteur
Professeur à l’université de Paris I : suffragant
Professeur à l’université de Clermont-Ferrand I :
suffragant
Professeur à l’université de Paris I : suffragant
AVERTISSEMENT
L'UNIVERSITE DE PARIS I PANTHEON-SORBONNE n'entend donner aucune
approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses ; ces opinions doivent être
considérées comme propres à leurs auteurs.
REMERCIEMENTS
Je tiens tout d’abord à exprimer ma plus profonde gratitude au professeur Stéphane
SAUSSIER qui a accepté d’encadrer cette thèse. Son soutien, sa disponibilité ont été sans faille et ses
conseils pertinents m’ont efficacement guidés pour mes recherches.
Je souhaiterais également dire toute ma reconnaissance pour mon collègue et ami Eshien
CHONG, avec qui j’ai très souvent collaboré ces dernière années. Son aide m’a été très précieuse et
je tiens vivement à le remercier pour son enthousiasme et sa motivation.
Ce travail n’aurait pas été possible sans le concours de plusieurs organismes publics qui ont
fourni toutes les informations statistiques à l’origine de la base de données construite pour cette
étude. Je tiens particulièrement à remercier l’Institut Français de l’Environnement (IFEN) en la
personne de Bernard NANOT, le SCEES (Service Central des Enquêtes et des Etudes Statistiques), la
Direction Générale de la Santé (DGS), les agences de l’Eau Rhône-Méditerranée-Corse et AdourGaronne, et le Ministère de l’Intérieur. L’exploitation des données IFEN-SCEES a nécessité
l’autorisation du CNIS (Conseil National de l’Information Statistique) envers qui notre
reconnaissance est énorme.
De nombreuses autres personnes ont contribué par leurs connaissances, leur expérience et
leurs critiques avisées à l’avancement de mes recherches. Je voudrais plus particulièrement adresser
mes remerciements à Claude MENARD, Anne YVRANDE-BILLON, Yves CROISSANT,
Christophe DESPRES, Sébastien LECOU, Michel PAUL, Armel JACQUES et plus généralement à
tous les membres des laboratoires ATOM et CERESUR pour leur aide et leurs encouragements.
La réalisation de cette thèse a été rendue possible grâce aux soutiens financiers de
l’Université de Paris I, qui m’a accordé une allocation de recherche en 2002, et l’Université de la
Réunion, qui m’a accordé un poste d’ATER depuis 2005 me permettant de terminer ce travail dans
de bonnes conditions. Je souhaite aussi remercier le Ministère de l’Ecologie et du Développement
durable, en la personne de Jean-Pierre Rideau, pour le financement du rapport « eau » qui a
également contribué à faire progresser mes travaux.
Je tiens en dernier lieu à remercier mes proches. Leur aide et leur soutien moral ont été
importants dans les moments difficiles. Cette thèse leur est dédiée.
Résumé : il existe une contradiction entre le succès rencontré par les partenariats public-privé (PPP)
dans de nombreux pays et les défaillances relevées par une partie de la littérature économique lorsque
ce type d’arrangement organisationnel est utilisé dans les industries de réseaux. L’analyse de cette
contradiction se situe au cœur de cette thèse. Prenant appui sur plusieurs tests économétriques menés à
partir de données recueillies sur le secteur de l’eau en France, ce travail montre que les réserves émises
par la théorie économique sont en partie justifiées. Cependant, il est également mis en évidence
certaines solutions pour améliorer les performances des PPP. Par exemple, la concurrence entre modes
organisationnels se présente comme une alternative crédible au manque de concurrence entre
opérateurs dans le secteur de l’eau. D’autres types d’inefficacités couramment attribuées aux PPP
trouvent des solutions pratiques. Ainsi, le risque de sous-investissement de l’opérateur en fin de
contrat, mis en évidence par des tests économétriques, peut être surmonté de diverses manières, l’une
d’elle consistant pour l’autorité publique à prendre à sa charge les investissements spécifiques de fin de
contrat. Enfin, ce travail montre à l’aide d’un modèle théorique, que la collusion entre les candidats
lors de l’attribution du contrat de PPP peut, dans certains cas, être déstabilisée en combinant la mise
aux enchères du service avec, ex-post, une politique de concurrence par comparaison.
Mots clés : partenariats public-privé, contrats de franchise bidding, concurrence pour le marché, coûts de
transaction, efficacité organisationnelle, industrie de l’eau, sous-investissement, concurrence par comparaison
Summary: there is a contradiction between the success encountered by franchise bidding or PPP
(Public-Private Partnerships) agreements in several countries and the deficiencies emphasized by a part
of the economic literature when this kind of agreement is used in network industries. The analysis of
this contradiction is the central point of this Ph D. Several econometric tests realized using data
collected on the French water industry show that the limits emphasized by economic theory are partly
justified. However, it is also showed that solutions to improve franchise bidding performances do exist.
For instance, competition between organizational modes can be viewed as a substitute to the lack of
competition between private firms in the water industry. Other kind of inefficiencies generally
associated with franchise bidding schemes can be solved in practice. For example, the underinvestment risk of the firm at the end of the contract, set off by econometric tests, can be overcome in
several ways. One of them consists for the public authority to substitute to the private firm for the
specific investments realized toward the end of the agreement. At last, this work show using a
theoretical model that collusion between competitors during the bidding phase can be destabilized by
combining competition for the market with an ex-post yardstick competition policy.
Keywords: public-private partnerships, franchise bidding agreements, transaction costs, organizational
efficiency, water industry, underinvestment, yardstick competition.
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION GENERALE ........................................................................................................................7
PARTIE 1 : LES CONTRATS DE FRANCHISE BIDDING ET LA LITTERATURE ECONOMIQUE 12
CHAPITRE 1 : LES DEFAILLANCES DES CONTRATS DE FRANCHISE BIDDING......................... 13
SECTION 1. Les problèmes liés à l’attribution du contrat ................................................. 14
1.1. Les causes de l’incomplétude contractuelle ......................................................................... 14
1.2. Les conséquences de l’incomplétude contractuelle ............................................................. 15
1.2.1. Les problèmes de sélection de l’opérateur ...................................................................................... 15
1.2.2. La crédibilité de l’engagement de l’autorité publique ..................................................................... 16
SECTION 2. Les problèmes d’exécution du contrat............................................................ 17
2.1. Incomplétude contractuelle et opportunisme ...................................................................... 17
2.2. La faible menace de rupture des engagements.................................................................... 17
2.3. Les problèmes de divergence entre prix et coûts................................................................. 19
2.4. Durée du contrat et incitations à investir............................................................................. 19
SECTION 3. Les problèmes de réattribution ....................................................................... 20
3.1. Les causes de l’absence de parité.......................................................................................... 20
3.1.1. Asymétries d’information et barrières à l’entrée ............................................................................. 20
3.1.2. La « transformation fondamentale » et les barrières à l’entrée........................................................ 21
3.2. Problèmes de parité et efficacité du franchise bidding........................................................ 22
SECTION 4. Une illustration empirique : le secteur du câble aux Etats-Unis .................. 23
4.1. Les principaux éléments du contrat Oackland/Focus Cable.............................................. 23
4.2. Les défaillances du contrat.................................................................................................... 24
CONCLUSION ..................................................................................................................................................26
CHAPITRE 2 : LES SOLUTIONS AUX DEFAILLANCES DES CONTRATS DE FRANCHISE
BIDDING ........................................................................................................................................................... 29
SECTION 1. Les solutions apportées aux problèmes d’attribution .................................... 30
1.1. efficacité du franchise bidding et sélection de l’opérateur .................................................. 30
1.1.1. Enchères multi-critères et sélection de l’opérateur.......................................................................... 30
1.1.1.1. Le démarchage auprès des consommateurs............................................................... 30
1.1.1.2 Les enseignements de la théorie des enchères............................................................ 31
1.1.2. Offres opportunistes et sélection de l’opérateur .............................................................................. 32
1.1.3. « malédiction du vainqueur » et sélection de l’opérateur ................................................................ 33
1.1.3.1. Les enchères ouvertes................................................................................................ 34
1.1.3.2. L’enchère LPVR ....................................................................................................... 34
1.1.3.3. Le partage des risques ............................................................................................... 36
1.2. Enchères graduelles et engagement crédible de l’autorité publique ................................. 36
SECTION 2. Les solutions apportées aux problèmes d’exécution...................................... 37
1
2.1. Franchise bidding et adaptation du contrat ......................................................................... 38
2.1.1. L’arbitrage entre flexibilité et rigidité ............................................................................................. 38
2.1.2. La substitution de l’enchère par la négociation ............................................................................... 40
2.2. Franchise bidding et opportunisme ...................................................................................... 41
2.2.1. Dépendance bilatérale et contrat auto-exécutoire............................................................................ 41
2.2.2. Les garanties contractuelles explicites et implicites ........................................................................ 42
2.2.3. Effets de réputation et renouvellement du contrat........................................................................... 44
2.2.4. Efficacité des garanties contractuelles et contrôle de l’opérateur.................................................... 44
2.2.5. Répartition des droits de propriétés et qualité non vérifiable .......................................................... 45
2.3. Franchise bidding et sous-investissement de fin de contrat ................................................ 47
2.3.1. Le cas des investissements observables et vérifiables ..................................................................... 47
2.3.2. Le cas des investissements non observables.................................................................................... 48
SECTION 3. Les solutions aux problèmes de réattribution ................................................ 50
3.1. «Malédiction du vainqueur » et problèmes de parité ......................................................... 50
3.2. Transformation fondamentale et problèmes de parité ....................................................... 51
SECTION 4. Les études empiriques ..................................................................................... 53
4.1. Une étude de cas de Littlechild [2002] : le contrat SPL/LUL ............................................ 53
4.1.1. Incomplétude contractuelle et prix « artificiel et obscur » .............................................................. 54
4.1.2 La gestion des risques d’opportunisme ............................................................................................ 54
4.1.3. La gestion des problèmes d’alignement entre prix et coûts............................................................. 56
4.1.4. La gestion des problèmes de fin de contrat ..................................................................................... 56
4.1.5. Un bilan provisoire.......................................................................................................................... 56
4.2. L’efficacité de la concurrence pour le marché et les tests économétriques ...................... 57
CONCLUSION ..................................................................................................................................................59
PARTIE 2 : CADRE INSTITUTIONNEL ET DONNEES........................................................................... 62
CHAPITRE 3 : LE SECTEUR DE L’EAU : CONSIDERATIONS GENERALES ET LE CADRE
INSTITUTIONNEL FRANCAIS.....................................................................................................................63
SECTION 1. Les caractéristiques de l’industrie de l’eau et l’organisation française des
services d’eau......................................................................................................................... 63
1.1. De l’extraction du milieu naturel jusqu’au robinet du consommateur............................. 63
1.2. Un monopole naturel difficilement contestable................................................................... 64
1.3. Des actifs spécifiques et une incertitude sur les conditions futures ................................... 65
1.4. L’industrie française de l’eau : une grande variété de choix contractuels ....................... 65
SECTION 2. Les performances des PPP dans le secteur français de l’eau : une analyse
institutionnelle ....................................................................................................................... 68
2.1. La mise en concurrence dans l’industrie de l’eau ............................................................... 68
2.1.1. Mise en concurrence et intuitu personae ......................................................................................... 68
2.1.2. Un secteur oligopolistique............................................................................................................... 69
2.1.3. La concurrence entre modes organisationnels................................................................................. 70
2.2. Les clauses d’adaptation et de gestion de l’opportunisme ................................................. 72
2.2.1. Les mécanismes d’adaptation et leurs limites ................................................................................. 73
2.2.2. L’opportunisme de l’opérateur ........................................................................................................ 75
2.2.3. Les solutions à l’opportunisme du délégataire ................................................................................ 77
2.2.3.1. Les dispositifs de lutte contre l’opportunisme ex-ante .............................................. 77
2.2.3.2. Les dispositifs de lutte contre l’opportunisme ex-post .............................................. 78
2
2.3. Le renouvellement des contrats de DSP............................................................................... 80
2.3.1. Renouvellement du contrat et asymétries d’informations ............................................................... 80
2.3.2. Renouvellement du contrat et transformation fondamentale ........................................................... 81
CONCLUSION ..................................................................................................................................................83
CHAPITRE 4 : LES DONNEES ......................................................................................................................85
SECTION I. Description générale des données................................................................... 85
1.1. L’enquête IFEN-SCEES........................................................................................................ 85
1.2. Les données de la DGS .......................................................................................................... 86
1.3. Les données des Agences de l’Eau ........................................................................................ 87
1.4. Les données politiques ........................................................................................................... 89
SECTION 2. Statistiques descriptives générales.................................................................. 90
2.1. L’efficacité des PPP par rapport à l’exploitation publique ............................................... 90
2.1.1. L’échantillon retenu ........................................................................................................................ 90
2.1.2. Modes organisationnel et prix ......................................................................................................... 90
2.1.3. Les raisons de l’écart de prix entre régie et délégation.................................................................... 91
2.2. Concurrence ex-post et prix de l’eau.................................................................................... 94
2.2.1. L’échantillon retenu ........................................................................................................................ 94
2.2.2. Indice d’Herfindhal et prix de l’eau ................................................................................................ 94
2.2.3. Concentration des régies et prix de l’eau....................................................................................... 100
2.3. Incitations à l’investissement en fin de contrat ................................................................. 102
2.3.1. Présentation des variables dépendantes......................................................................................... 102
2.3.2. Vérification de la pertinence de PARTCOM et PRIXCOM ....................................................... 103
2.3.3. Investissement public et échéance du contrat................................................................................ 107
CONCLUSION ................................................................................................................................................110
PARTIE 3 : ANALYSE DE L’EFFICACITE DES ACCORDS DE FRANCHISE BIDDING ................ 113
CHAPITRE 5 : PPP, CONCURRENCE ET PRIX : UNE ANALYSE A PARTIR DU SECTEUR DE
L’EAU EN FRANCE...................................................................................................................................... 114
SECTION 1. PPP et performances des services d’eau ...................................................... 116
1.1. Les problèmes potentiels liés à l’utilisation des accords de franchise bidding ................ 116
1.2. Les solutions contractuelles et institutionnelles................................................................. 118
1.2.1. Négociation et concurrence pour le marché : le principe de l’intuitu personae............................. 119
1.2.2. Délégation de services publics et contrats administratifs .............................................................. 119
SECTION 2. L’efficacité des PPP pour la distribution de l’eau en France : une analyse
empirique ............................................................................................................................. 121
2.1. Le modèle empirique ........................................................................................................... 121
2.2. Les données et variables utilisées........................................................................................ 123
2.2.1. Prix de l’eau et mode d’organisation............................................................................................. 123
2.2.2. Les variables exogènes (X) ........................................................................................................... 124
2.2.3. Les instruments : Z ........................................................................................................................ 127
2.3. Les résultats.......................................................................................................................... 129
SECTION 3. Concurrence ex-post et prix de l’eau : une analyse empirique................... 133
3
3.1. Contrats de PPP et concurrence ex-post : quelques considérations théoriques ............. 133
3.2. Des propositions testables pour l’industrie française de l’eau......................................... 136
3.3. Les nouvelles variables du modèle...................................................................................... 137
3.3.1. Les variables à expliquer............................................................................................................... 137
3.3.2. Mesures de la concurrence ex-ante et ex-post ............................................................................... 138
3.3.3. Les opérateurs ............................................................................................................................... 140
3.3.4. Les indicatrices régionales ............................................................................................................ 140
3.4. Résultats et commentaires................................................................................................... 140
3.4.1. Concurrence ex-post et performances ........................................................................................... 142
3.4.2. Choix organisationnel et performances ......................................................................................... 145
CONCLUSION ................................................................................................................................................146
CHAPITRE 6 : FRANCHISE BIDDING ET INCITATIONS A INVESTIR : LE CAS DE L’INDUSTRIE
DE L’EAU EN FRANCE ............................................................................................................................... 149
SECTION 1. Le problème du sous-investissement : considérations théoriques et l’industrie
française de l’eau ................................................................................................................ 150
1.1. Le cadre d’analyse : la théorie des coûts de transaction .................................................. 150
1.2. Les conditions théoriques favorisant le sous-investissement............................................ 152
1.3. Le sous-investissement et l’industrie de l’eau.................................................................... 154
1.3.1. Caractéristiques générales du secteur ............................................................................................ 154
1.3.2. Asymétries d’informations et investissements inobservables ...................................................... 154
1.4. Les solutions au problème du sous-investissement ........................................................... 156
1.4.1. Rendre les investissements observables ........................................................................................ 156
1.4.2. Les solutions contractuelles et organisationnelles inapplicables ................................................... 156
1.4.3. La contractualisation sur les objectifs ........................................................................................... 158
1.4.4. L’apport de la théorie des enchères ............................................................................................... 159
1.4.5. L’investissement public comme alternative à l’investissement privé............................................ 161
1.4.6. L’arbitrage entre efficacité de la concurrence et efficacité productive.......................................... 162
SECTION 2. L’analyse empirique...................................................................................... 163
2.1. L’échantillon retenu............................................................................................................. 163
2.2. La méthodologie ................................................................................................................... 164
2.3. Les variables explicatives .................................................................................................... 165
2.3.1. Les exogènes : X ........................................................................................................................... 165
2.3.2. L’échéance du contrat ................................................................................................................... 167
2.3.3. Les exogènes : Z............................................................................................................................ 169
2.4. Résultats et commentaires................................................................................................... 169
2.4.1. Les variables explicatives.............................................................................................................. 171
2.4.2. Investissements publics et échéance du contrat............................................................................. 173
CONCLUSION ................................................................................................................................................175
CHAPITRE 7 : ENCHERES, CONCURRENCE PAR COMPARAISON ET COLLUSION ................ 177
SECTION I. Le modèle ....................................................................................................... 178
1.1. Technologies et préférences................................................................................................. 178
1.2. Le régulateur ........................................................................................................................ 179
1.3. La collusion........................................................................................................................... 180
4
1.4. Séquences du jeu .................................................................................................................. 180
SECTION 2. La stabilité de la collusion dans un jeu statique .......................................... 181
2.1. La concurrence par comparaison dans un cadre statique ............................................... 181
2.2. Le franchise bidding dans un cadre statique...................................................................... 184
SECTION 3. Collusion auto-exécutoire et jeu dynamique................................................ 186
3.1. Concurrence par comparaison et collusion ....................................................................... 186
3.2. Franchise bidding et collusion ............................................................................................. 187
3.3. Franchise bidding, concurrence par comparaison et collusion ........................................ 188
3.4. L’organisation de la concurrence et ses effets sur la collusion ........................................ 193
CONCLUSION ................................................................................................................................................194
CONCLUSION GENERALE.........................................................................................................................196
1. Une efficacité qui reste à démontrer ..................................................................................... 196
2. Une nécessaire amélioration de la concurrence.................................................................... 198
2.1. La concurrence entre modes organisationnels.................................................................................. 199
2.2. La question de la durée du contrat.................................................................................................... 199
2.3. Le développement de mécanismes de concurrence ex-post ............................................................. 200
BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................. 202
ANNEXES ........................................................................................................................................................213
5
6
INTRODUCTION GENERALE
Les services publics en situation de monopole naturel ont pour particularité qu’une
seule entreprise ne peut servir le marché en un lieu donné et à un moment donné pour que le
coût moyen de production soit minimal. Ces industries monopolistiques sont par exemple
relatives à la distribution d’eau potable, à l’assainissement, à la collecte des déchets ou
encore à la construction et l’exploitation d’une autoroute.
La question de l’organisation efficace de ces services se pose depuis plusieurs
décennies. Trois grands modes organisationnels peuvent être distingués pour la gouvernance
de ces transactions. Tout d’abord, la fourniture publique consiste en un approvisionnement
du service par une firme publique ou une autorité publique (Etat, région, commune etc.). La
fourniture
publique
est
perçue
par
la
littérature
comme
plus
inefficace
que
l’approvisionnement privé : les firmes privées sont davantage incitées à réduire les coûts de
production (Charreaux [1997]) et l’externalisation de la transaction permet la réalisation
d’économies d’échelles (Williamson [1985]). Par conséquent, la privatisation de ces
industries pourrait être perçue comme le mode organisationnel le plus efficace pour ces
services.
Cependant, laisser une firme libre de tout mouvement sur ce type de marché peut
conduire à des dérives graves. En effet, la conséquence directe du monopole naturel est la
possibilité pour la firme de pratiquer des prix excessivement élevés dans la mesure où cette
dernière est libérée de toute pression concurrentielle. Il est donc nécessaire de faire intervenir
un régulateur pour ces industries, garant de l’intérêt général, et chargé de contrôler les
actions de la firme privée afin d’éviter des dérives tarifaires.
Cette conception de l’organisation des services publics a dominé jusque dans les
années 1960. Mais certains travaux empiriques remettent en cause ce point de vue,
notamment Stigler et Friedland [1962] qui montrent dans une étude empirique que la
réglementation des services publics n’a que peu d’effet sur les prix.
7
Devant les défaillances manifestes de la réglementation, Demsetz [1968] propose une
solution alternative. Puisqu’une concurrence sur le marché entre plusieurs producteurs est
impossible dans les industries en situation de monopole naturel, une façon de rétablir la
concurrence est de créer ex-ante une compétition pour le marché1. Plus précisément, compte
tenu des objectifs fixés dans le contrat par l’autorité publique en terme de qualité2, les
entreprises se font concurrence en prix pour avoir le droit d’accéder au marché pendant une
durée déterminée. Selon Demsetz, l’entreprise la plus efficace annoncera le prix le plus
faible et remportera le contrat. De plus, il n’y à a priori aucune raison pour que le prix payé
par le consommateur diffère du coût de production moyen de l’entreprise sélectionnée si
deux hypothèses sont vérifiées : le nombre de candidats à l’accès au marché doit être
suffisamment important et les possibilités de collusion entre ces candidats doivent être
inexistantes. La différence fondamentale entre la concurrence pour le marché et la
réglementation vient de ce que dans le premier cas, le monopole accordé à l’opérateur n’est
que temporaire. A la fin du contrat, le service est remis en concurrence. Cette différence
majeure distingue la privatisation complète des « enchères pour contrats de franchise » ou
franchise bidding. Plus généralement, on pourra parler de partenariats public-privé (PPP) 3.
Bien que Posner [1972] ait soutenu la proposition de Demsetz, sa pertinence a elle
aussi été remise en cause dans le milieu des années 1970. Dans deux articles paraissant la
même année, Williamson (1976) et Goldberg (1976) avancent de nombreux arguments qui
mettent en doute l’efficacité du franchise bidding comme mode organisationnel pour les
services publics en situation de monopole naturel. Selon ces auteurs, compte tenu de la
spécificité des investissements généralement importante et des fortes incertitudes qui pèsent
sur ces services4, la conclusion de PPP dans ces secteurs est inutile et la réglementation
devrait être préférable. Ce point de vue a de manière générale dominé dans la littérature et
les arguments de Williamson et Goldberg ont été repris par de nombreux auteurs
(Armstrong, Cowan et Vickers [1994], Crocker et Masten [1996], [2002]).
1
Cette idée a pour la première fois été avancée par Chadwick [1859].
Le terme « qualité » doit être entendu au sens large. Il s’agit de manière générale de toutes les prestations
portées au contrat et devant être atteintes par l’opérateur (qualité de service, maintenances des infrastructures,
réalisation d’investissements, objectifs de performances etc.).
3
Nous utiliserons indifféremment ces deux termes dans la suite de ce travail.
4
Les incertitudes peuvent être de plusieurs ordres : les risques de demande, les évolutions technologiques ou
encore les incertitudes concernant l’évolution de la réglementation.
2
8
Pourtant, le débat reste entier si l’on s’en tient à cette déclaration de Littlechild
[2002] : « De nombreux auteurs distingués sur la régulation ne discutent simplement pas du
concept de concurrence pour le marché pour ce qui concerne les industries de réseau. Ceux
qui en discutent semblent globalement accepter le point de vue de Williamson et Goldberg
plutôt que ceux de Demsetz et Posner»5.
Le débat reste d’autant plus d’actualité que les PPP se sont multipliés sous diverses
formes ces dernières années dans de nombreux pays, y compris pour la fourniture de services
publics possédant des caractéristiques de monopole naturel. On les retrouve dans le secteur
du transport ferroviaire en Grande Bretagne (Affuso et Newberry [2002a,b]), dans le secteur
de l’eau et de l’assainissement en France, dans le secteur autoroutier au Chili [Engel, Fisher
et Galetovic [2001]) ou encore dans le secteur de l’approvisionnement électrique (Littlechild
[2002]).
Compte tenu de la controverse théorique et du succès empirique avéré du franchise
bidding dans de nombreuses industries de réseau, nous nous amenons légitimement à nous
interroger sur l’efficacité de ce mode d’organisation dans ces secteurs. En nous appuyant sur
une base de données recueillies auprès de 5000 communes françaises en 2001, nous tentons
d’évaluer les performances relatives des PPP dans le secteur de l’eau. L’industrie française
de l’eau est le terrain idéal pour cette étude en raison de la grande flexibilité dont disposent
les communes dans leur choix organisationnel. Ces dernières peuvent en effet décider
d’exploiter elles-mêmes leur service d’eau ou déléguer son exploitation à une entreprise
privée. Nos résultats indiquent une meilleure performance de l’exploitation publique dans la
totalité des spécifications, et confortent donc le point de vue de Williamson et Goldberg.
Mais nous constatons également que l’efficacité du franchise bidding dépend des conditions
locales de concurrence. Plus précisément, nous montrons que la concurrence entre modes
organisationnels (exploitation publique vs exploitation privée) peut constituer une alternative
à la concurrence entre opérateurs qui est difficile dans ce secteur. De fait, la menace de
retour en exploitation publique peut dans certains cas, être crédible et inciter les opérateurs à
la performance. Ce constat est étonnant dans la mesure où la littérature insiste avant tout sur
5
“Many distinguished writers on regulation simply do not discuss the concept of competition for the market or
franchise bidding with respect to utility networks. Those who do discuss it seem broadly to accept the views of
Williamson and Goldberg rather than those of Demsetz and Posner”
9
les difficultés que peut éprouver l’autorité publique pour reprendre l’exploitation du service
à son compte en fin de contrat (Williamson [1985], Parker et Hartley [2001]).
Ces résultats nous conduisent dans la suite de ce travail à nous interroger sur les
solutions pouvant être mises en œuvre pour améliorer les performances du franchise bidding
dans les industries de réseau. Deux types de coûts affectant ce mode organisationnel seront
analysés avec attention. Tout d’abord, le risque de sous-investissement, particulièrement à la
fin des contrats de long terme est un des problèmes majeurs des PPP (Baldwin et Cave
[1999], Guash [2004]). Nous analysons différentes solutions possibles pour traiter ce
problème et nous testons économétriquement l’une d’entre elles sur le secteur de l’eau en
France. Plus précisément, nous montrons que si les exploitants ont tendance à investir de
moins en moins à mesure que la fin du contrat arrive, en contrepartie, les communes
investissent davantage et se substituent donc progressivement aux opérateurs. Ce résultat
confirme le risque de sous-investissement des firmes dans ce secteur et s’avère conforme aux
prescriptions de la théorie des coûts de transaction.
Nous terminons ce travail par un modèle théorique qui se propose d’étudier les
incitations des firmes à la collusion lors d’enchères pour l’attribution de marchés en situation
de monopole naturel. Les ententes tacites sont nuisibles à la concurrence, empêchent l’entrée
sur le marché de firmes plus performantes et créent des distorsions de prix (Aubert, Bontems
et Salanié [2005b]). Nous montrons que sous certaines conditions, l’utilisation combinée de
l’enchère et d’un mécanisme de concurrence par comparaison (Shleifer [1985]) peut
permettre de déstabiliser la collusion par rapport à une situation d’enchère sans concurrence
par comparaison.
Mais avant d’aborder tous ces points, il nous semble nécessaire dans un premier
temps de revenir sur l’identification des difficultés que la littérature attribue généralement
aux accords de franchise bidding et sur les solutions existantes pour atténuer ces problèmes
(Partie I). Dans un deuxième temps, nous nous consacrons à la présentation des données que
nous mobilisons pour notre étude ainsi qu’à la description du secteur de la distribution d’eau
potable en France, qui sert de support à nos études empiriques (Partie II). Enfin, la partie
centrale de ce travail consistera à deux études économétriques et un modèle théorique. Le
premier travail empirique sera consacré à l’analyse des performances des PPP dans le secteur
de l’eau avec prise en compte d’indicateurs de concurrence. Le deuxième se focalise sur les
10
risques de sous-investissement dans ce secteur. Enfin, nous terminons par un modèle de jeu
répété qui étudie les incitations des firmes à entrer en collusion lors d’enchères pour
l’attribution de marchés de services publics (Partie III).
11
PARTIE 1 : LES CONTRATS DE FRANCHISE BIDDING ET
LA LITTERATURE ECONOMIQUE
12
CHAPITRE 1 : LES DEFAILLANCES DES CONTRATS DE
FRANCHISE BIDDING
Le principe de concurrence pour le marché comme substitut à la concurrence sur le
marché peut paraître séduisant au premier abord. Dans les services publics en situation de
monopole naturel, réussir à introduire une pression concurrentielle comparable à celle qui
pourrait exister si un partage effectif du marché entre opérateurs était possible permettrait
d’atteindre l’optimum social.
Cependant, de nombreuses difficultés non mentionnées par Demsetz, peuvent
atténuer, voire même anéantir les bénéfices attendus d’une concurrence ex-ante, et rendre le
franchise bidding inefficace. C’est ainsi que les années 1960 et 1970 ont été marquées par un
débat portant sur l’organisation optimale des services publics en monopole naturel. Alors
que Demsetz [1968] ou Posner [1972] vantent les mérites du principe de concurrence pour le
marché, d’autres auteurs, comme Goldberg [1976] et Williamson [1976] en soulignent les
défaillances.
Il est important de revenir dans un premier temps sur ces défaillances afin de pouvoir
les mettre en perspective ultérieurement par rapport au cadre institutionnel français pour
l’industrie de l’eau. L’examen des performances du franchise bidding dans ce secteur, que
nous conduirons dans la troisième partie de ce travail, ne pourra qu’être plus objectif.
Selon les théoriciens de l’économie des coûts de transaction, les coûts du franchise
bidding sont les plus élevés lorsque les agents mettent en place des investissements
spécifiques6 et évoluent dans un environnement incertain7 (Williamson [1976], Crocker et
Masten [1996]). Lorsque ces deux conditions sont réunies, les limites du franchise bidding
apparaissent à trois phases différentes de la vie du contrat : lors de son attribution (section I),
lors de son exécution (section II) et lors de sa ré-attribution (section III).
6
Un actif est dit spécifique lorsqu’il n’est pas redéployable sans coûts vers d’autres usages ou d’autres clients.
Les sommes investies sont donc perdues si la relation contractuelle venait à se terminer avant la durée de vie
des actifs.
7
L’incertitude est ici comprise au sens de Knight [1921]. Elle implique l’impossibilité pour les agents de
prédire toutes les contingences possibles susceptibles de survenir dans le futur.
13
SECTION 1. Les problèmes liés à l’attribution du contrat
De nombreuses difficultés peuvent se poser au moment de l’attribution du contrat de
franchise bidding et empêcher en pratique, la concurrence pour le marché de se substituer
efficacement à la concurrence sur le marché. L’origine de ces difficultés tient à
l’incomplétude des contrats en pratique. Les causes de cette incomplétude sont nombreuses
(partie 1.1.) et elles ont pour conséquence d’altérer l’efficacité des PPP (partie 1.2. ).
1.1. Les causes de l’incomplétude contractuelle
Plusieurs facteurs sont à l’origine de l’incomplétude des contrats. Pour la théorie des
coûts de transaction, la rationalité limitée des acteurs combinée à l’incertitude
environnementale les empêchent d’anticiper les contingences futures. L’incertitude
environnementale découle de modifications technologiques, réglementaires, institutionnelles
ou de la demande non prévisibles qui peuvent rendre obsolètes au bout de quelques temps les
exigences portées au contrat de départ. De même, la complexité de l’environnement ou du
service à fournir8 (Bajari, Tadelis et McMillan [2005]) oblige les acteurs à procéder
nécessairement à des adaptations ex-post du contrat initial. Enfin, lorsque la qualité est
observable mais non vérifiable (Hart, Shleifer et Vichny [1997]), sa contractualisation
devient inutile. L’hypothèse de non-vérifiabilité est avancée par la théorie des contrats
incomplets (Grossman et Hart [1986], Hart [1995]). Cette littérature suggère que certaines
dimensions de la qualité peuvent être observables par l’autorité publique mais non
vérifiables par un tiers, et notamment les instances judiciaires. Dans ces conditions,
contractualiser sur la qualité ne sert à rien car le non respect de clauses non vérifiables ne
peut entraîner de sanctions judiciaires.
L’incomplétude des contrats, quelle qu’en soit la cause, se traduit par une série de
conséquences qui peuvent éloigner le prix ressortant de l’enchère d’un prix concurrentiel.
8
L’incertitude environnementale empêche la signature de contrats complets dans la mesure où les agents ne
peuvent énumérer toutes les contingences susceptibles de se produire dans le futur et/ou ne peuvent déterminer
une probabilité d’occurrence de ces différentes contingences. A l’inverse, la complexité se caractérise par le fait
qu’il est possible d’énumérer dans le contrat de départ les contingences futures et de leur accorder une
probabilité d’occurrence, mais leur nombre excessivement important combiné à la faible probabilité
d’occurrence de chacune d’elle rend trop coûteuse leur contractualisation.
14
1.2. Les conséquences de l’incomplétude contractuelle
1.2.1. Les problèmes de sélection de l’opérateur
De nombreux auteurs s’accordent pour dire que la concurrence pour le marché ne
permet de sélectionner le fournisseur le plus compétitif que s’il est possible de mettre en
place des enchères unidimensionnelles, dans lesquelles le prix est l’unique paramètre sur
lequel les candidats se font concurrence (Naegelen [1990], Crocker et Masten [1996],
[2002], Klein [1998], Tadelis, Bajari et McMillan [2005]). Cela dit, lorsque le bien ou le
service possède des caractéristiques complexes, la sélection de l’opérateur doit alors s’opérer
à partir de plusieurs critères et la concurrence pour le marché pose davantage de problèmes.
La question qui se pose alors est de savoir quel opérateur privilégier : celui qui propose un
prix faible avec des prestations peu nombreuses ? Celui qui propose un prix plus élevé avec
davantage de prestations ? Comment sélectionner l’opérateur lorsque l’enchère porte non pas
sur un prix unique, mais sur un vecteur de prix (Williamson [1976]) ? Dans le cas
d’enchères multidimensionnelles, la transparence dans le choix de l’entreprise n’est plus
assurée et la crédibilité du mécanisme de Demsetz se pose. A cet égard, Naegelen [1990]
affirme que la concurrence multi-critère est plus manipulable par l'autorité publique que le
critère du plus bas prix. C'est "un moyen de mener une politique protectionniste des marchés
publics, la hiérarchisation des critères, avouée ou non, permettant des attributions
préférentielles". Donner à l’autorité publique une marge de manœuvre trop importante dans
le choix de son partenaire risque de décourager les candidats à participer aux enchères, ne
sachant pas sur quel(s) critère(s) leur offre sera jugée.
Etant donné ces considérations, l’enchère unidimensionnelle semble préférable. Mais
même s’il est possible de réduire l’enchère à un seul prix, lorsque les contrats sont
incomplets, l’autorité publique n’a toujours pas la garantie que l’appel d’offres conduise à un
prix concurrentiel, pour deux raisons. Tout d’abord, à partir du moment où les obligations de
l’entreprise sont spécifiées de manière floue, il est peu probable que la concurrence pour le
marché conduise à sélectionner à coup sûr l’entreprise la plus efficace. L’appel d’offres a
une probabilité plus forte de conduire à sélectionner le candidat le plus optimiste sur ses
chances d’obtenir ex-post une renégociation de contrat à son avantage ou sur celui qui est le
plus performant dans les renégociations (Guash [2004], p.19). Certains candidats peuvent
délibérément proposer des conditions tarifaires avantageuses ainsi que les meilleures
conditions d’exploitation à l’autorité publique pour mieux renégocier le contrat une fois
15
l’enchère remportée. Le caractère crédible de l’engagement de l’opérateur est donc loin
d’être garanti lorsque ce dernier sait qu’il peut profiter des failles du contrat pour proposer
un prix de départ opportuniste, c’est-à-dire un prix inférieur à ses coûts le menant au
déséquilibre financier, mais qu’il pourra renégocier une fois le marché remporté (Guasch
[2004], page 36). Le manque de précision des contrats peut aussi conduire l’autorité
publique, dans un contexte d’incertitude radicale, à choisir l’entreprise la plus optimiste
concernant l’évolution des conditions d’exploitation ex-post, cette dernière étant alors
victime de la « malédiction du vainqueur ». La peur de subir les désagréments de la
malédiction du vainqueur est également susceptible d’inciter les entreprises à inclure dans
leur offre une prime de risque d’autant plus importante que l’incertitude sur les conditions
futures d’exploitation est forte, déconnectant du même coup le prix du service au coût
moyen de production (Hong et Shum [2002]).
1.2.2. La crédibilité de l’engagement de l’autorité publique
Ensuite, une spécification imprécise des termes du contrat peut entraîner une
diminution du nombre d’enchérisseurs, et donc de la pression concurrentielle s’exerçant sur
chacun d’eux. L’incomplétude du contrat peut décourager les candidats à se présenter aux
appels d’offres pour plusieurs raisons : les coûts de recherche d’information qu’ils pourraient
avoir à supporter, la peur d’être victime de la malédiction du vainqueur (voir section 1.2.1.
ci-dessus), mais surtout les problèmes d’incertitudes réglementaires et institutionnelles
pouvant conduire à l’opportunisme de l’autorité publique pendant l’exécution du contrat
(Levy et Spiller [1994], Baldwin et Cave [1999]). Si les opérateurs ne sont pas certains de la
crédibilité de l’engagement de l’autorité publique à renégocier de manière honnête le contrat
initial, ils seront peu enclins à se présenter à l’appel d’offres, faisant ainsi diminuer le
nombre d’enchérisseurs au moment de l’appel d’offres.
Par conséquent, spécifier au maximum les termes du contrat pour ne réduire
l’enchère qu’à une seule et unique dimension, à savoir le prix, serait souhaitable afin
d’assurer le caractère concurrentiel du mécanisme de Demsetz. Cela n’est pas toujours
possible. Au total, une spécification insuffisante des termes de l’engagement risque de
conduire à un prix initial « artificiel et obscur » selon la terminologie de Williamson [1976],
c’est-à-dire à un prix qui ne reflète pas les futurs coûts de production de l’entreprise
sélectionnée.
16
L’incomplétude contractuelle n’assure donc pas que le prix résultant de l’appel
d’offres soit concurrentiel. Mais même dans l’hypothèse où il le serait, de nombreuses
difficultés peuvent survenir au moment de l’exécution des contrats de PPP et déconnecter expost le prix initial du coût moyen de production de la firme.
SECTION 2. Les problèmes d’exécution du contrat
2.1. Incomplétude contractuelle et opportunisme
Comme nous l’avons déjà souligné, une spécification imprécise des termes de
l’engagement peut inciter les agents économiques à profiter des blancs laissés dans le contrat
pour se comporter de manière opportuniste afin d’augmenter leur rémunération. Ces
comportements opportunistes peuvent émaner de l’entreprise (Williamson [1976]) ou de
l’autorité publique (Goldberg [1976]). La plus grosse menace pesant sur l’opérateur
concerne le risque de hold-up de l’autorité publique sur les investissements spécifiques qu’il
a réalisés en cours de contrat (Levy et Spiller [1994], Troesken et Geddes [2001], Guash
[2004]). Le hold-up peut se manifester de différentes façons (par exemple, diminution des
tarifs décidée par l’autorité publique après la signature du contrat, refus d’appliquer les
augmentations de tarifs consenties dans le contrat de départ, baisse des subventions promises
à l’entreprise). Si l’entreprise anticipe que l’engagement de l’autorité publique à respecter le
contrat de départ n’est pas crédible, elle sera incitée à sous-investir en cours de contrat dans
l’hypothèse où ses efforts d’investissement sont difficilement observables et donc, ne
peuvent pas être contractualisés (voir section 2.4. ci-dessous).
L’opportunisme de l’entreprise peut se manifester de différentes façons : diminution
de la qualité de service, des investissements, retard dans les délais de livraison des
infrastructures, demandes de renégociation du contrat de départ, notamment en exigeant des
hausses de prix (Zupan [1989b]). Les problèmes d’opportunisme de l’opérateur dans les
accords de franchise bidding sont en outre encouragés par la faible menace de rupture du
contrat (Williamson [1976]).
2.2. La faible menace de rupture des engagements
Plusieurs raisons expliquent la difficulté pour l’autorité publique de sanctionner
l’opérateur opportuniste par un renvoi. Premièrement, le renvoi peut entraîner des conflits
judiciaires longs et coûteux. Deuxièmement, la mise en place d’une clause de renvoi rend
17
fictif le contrat de long terme signé et met en danger les investissements spécifiques que
l’entreprise a engagés, l’incitant ex ante à réduire ses investissements idiosyncrasiques.
Anticipant ce risque, l’autorité publique n’est pas incitée à faire usage de cette menace de
manière de préserver les incitations de l’entreprise à investir. Troisièmement, l’évincement
de la firme est souvent interprété comme une erreur de l’autorité publique par les administrés
(Williamson [1976]). Cela explique que les autorités publiques se refusent à remettre en
cause leurs décisions et préfèrent négocier un compromis avec l’opérateur (Prager [1990]).
Quatrièmement, le renvoi de la firme entraîne des coûts de transition qui peuvent être élevés.
Ces coûts sont notamment liés aux risques d'interruption dans la fourniture du service
(Williamson [1976], Klein [1998a], Guash [2004]). Ces risques peuvent d’ailleurs être mis
en avant par l’opérateur afin d’obtenir des renégociations à son avantage. Ce dernier peut en
effet invoquer le déséquilibre financier du contrat (Guash [2004]), ou encore le risque
d’interruption durable dans la fourniture du service pour parvenir à ses fins. Dans cette
perspective, l’autorité publique, soucieuse de la bonne santé et de la continuité du service
public, a de grandes chances de céder aux exigences de l’entreprise. Cinquièmement, la fin
précoce du contrat pose des problèmes d’évaluation de la valeur de transfert des
infrastructures non amorties vers l’autorité publique ou un nouvel opérateur, ainsi que des
problèmes liés au transfert du capital humain9. Tous ces facteurs contribuent donc à
décourager l’autorité publique à sanctionner l’entreprise par le renvoi et favorise
l’opportunisme de cette dernière.
Une étude de Guash [2004] portant sur 1000 concessions d’Amérique latine et des
Caraïbes observées de 1985 à 2000 dans divers secteurs d’activité (eau, transport,
télécommunications etc.) confirme empiriquement que les renégociations de contrat
observées se font généralement en faveur des concessionnaires. Ainsi, 62% des contrats
renégociés ont abouti à une augmentation des tarifs. Une baisse des tarifs n’est observée en
revanche que dans 19% des contrats renégociés. L’entreprise peut donc profiter de sa
position de monopole ex-post pour obtenir des conditions tarifaires très avantageuses n’ayant
plus rien à voir avec le prix consenti au moment de la signature du contrat. Ces
renégociations stratégiques sont de nature à réduire, voire à anéantir les bénéfices attendus
de la concurrence pour le marché.
9
Ces deux derniers points seront abordés de manière plus détaillée dans la partie traitant des problèmes liés au
renouvellement du contrat.
18
2.3. Les problèmes de divergence entre prix et coûts
Un autre problème associé au mécanisme de Demsetz concerne la rigidité de la
variable prix. Même si le prix annoncé par le candidat vainqueur reflète ses coûts en début
de contrat, il y a peu de chance pour que ce soit encore le cas à moyen et long terme. Du fait
de l’incertitude concernant les évolutions technologiques, réglementaires ou de la demande,
on risque d’observer progressivement une divergence entre les prix et les coûts
(Williamson [1976]). Autrement dit, lorsque l’incertitude est forte, au bout d'un certain
temps, le prix fixé au début du contrat n’est plus pertinent, c’est-à-dire qu’il n'arrive plus à
rendre compte de la réalité économique dans laquelle les agents se trouvent. Compte tenu
des conditions d’exploitation observées ex-post, le prix de départ peut s’avérer être soit trop
élevé, ce qui ne permet pas aux consommateurs de bénéficier à tout moment du contrat du
meilleur prix, soit trop faible, ce qui induit des pertes pour l’entreprise et peut
éventuellement l’inciter à diminuer ses coûts au détriment de la qualité de service (Hart,
Shleifer et Vishny [1997]).
2.4. Durée du contrat et incitations à investir
Le sous-investissement de l’entreprise, qui résulte du risque de hold-up de l’autorité
publique (voir section 2.1.) est susceptible de s’accroître lorsque le contrat est de courte
durée par rapport à la durée de vie des infrastructures (Affuso et Newberry [2002b], Meister
[2004]). En effet, le caractère inobservable et invérifiable de certains investissements
spécifiques de long terme10 ne garantit pas nécessairement à l’opérateur de récupérer la
totalité des montants dépensés sur la période d’exploitation du service (Meister [2004],
Guasch [2004]). Plus précisément, dans le cas où à l’échéance du contrat, l’opérateur en
place ne serait pas renouvelé, l’opérateur entrant ou l’autorité publique, qui n’ont pas
d’information fiable sur la valeur réelle des infrastructures, auront tendance à sous-estimer
leur prix de transfert. Anticipant qu’il n’obtiendra pas une compensation suffisante pour ses
efforts d’investissement et de maintenance, l’opérateur initial n’investira pas efficacement
pendant l’exécution du contrat (Grossman et Hart [1986]). Ce problème est accentué par le
10
La difficulté pour l’autorité publique d’observer les investissements spécifiques réalisés par l’exploitant est
en partie imputable à l’avantage informationnel de ce dernier. L’opérateur en place peut disposer d’une
meilleure connaissance de la valeur des actifs physiques et les frais de maintenance engagés sur les
infrastructures qu’il doit transférer à l’autorité publique ou au nouvel opérateur en fin de contrat (Meister
[2004])
19
fait que certains investissements inobservables réalisés en cours de contrat peuvent diminuer
les coûts de production pour le nouvel exploitant (Laffont et Tirole [1988b]).
Le rallongement de la durée des engagements ne constitue pas une solution
entièrement satisfaisante. En effet, l’entreprise risque alors d’investir massivement en début
de contrat, voire même de sur-investir (Guriev et Gvassov [2004]), et de diminuer
progressivement ses efforts au fur et à mesure que le contrat avance dans le temps, les
investissements devenant alors cycliques (Baldwin et Cave [1999]). Un tel comportement
n’est évidemment pas optimal dans la mesure où, dans un contexte d’incertitude sur
l’évolution de la demande, de la technologie ou de la réglementation, une exploitation
efficace du service requiert la réalisation d’investissements s’étalant sur toute la durée du
contrat (Guash [2004]).
SECTION 3. Les problèmes de réattribution
Les accords de franchise bidding ont souvent été critiqués en raison des difficultés
pour mettre les candidats dans des conditions d’égalité au moment du renouvellement du
contrat (Williamson [1976], Zupan [1989a], Aubert, Bontems et Salanié [2006]). Même si
l’enchère initiale assure une concurrence effective entre les différents compétiteurs,
l’opérateur ayant remporté le premier contrat est avantagé au moment de la remise en
concurrence du service. Après avoir mis en évidence les causes de cette absence de parité,
nous analysons son incidence sur l’efficacité du franchise bidding.
3.1. Les causes de l’absence de parité
3.1.1. Asymétries d’information et barrières à l’entrée
L’absence de parité au moment de la ré-attribution du contrat tient en premier lieu
aux asymétries d’information entre l’opérateur en place d’une part, et les entrants
potentiels et l’autorité publique d’autre part (Laffont et Tirole [1993]). En effet, il se peut
que dans certaines situations, l’opérateur initial, qui a exploité le service pendant plusieurs
années, ait accumulé au fil du temps une information privée sur l’état des infrastructures et
plus généralement les coûts de fonctionnement du service.
20
L’avantage informationnel de l’entreprise en place est susceptible de créer des
barrières à l’entrée pour les opérateurs souhaitant postuler à l’appel d’offres au moment du
renouvellement du contrat. Deux raisons peuvent expliquer l’existence de ces barrières. Tout
d’abord, les entrants potentiels, n’ayant pas d’information fiable sur les coûts du service, ne
sont pas forcément incités à se porter candidats à la reprise du service de manière à ne pas
subir les effets de la malédiction du vainqueur (Aubert, Bontems et Salanié [2005]). Par
ailleurs, même s’ils décident de participer à l’appel d’offres, leurs enchères ont peu de
chances d’être agressives, précisément par peur d’un excès d’optimisme sur la valeur
estimée du patrimoine et sur les conditions futures d’exploitation (Armstrong et Sappington
[2004]). La malédiction du vainqueur incite donc les nouveaux candidats à inclure une prime
de risque dans leur offre, ce qui les désavantage vis-à-vis de l’opérateur en place. Qui plus
est, l’entreprise en place peut profiter de son avantage informationnel pour manipuler ses
comptes de manière à désavantager ses concurrents lors de la remise en concurrence du
marché (Williamson [1976]). Elle peut notamment prétendre un niveau excessivement élevé
d’investissement afin d’obliger l’opérateur entrant à lui payer une forte indemnité pour le
transfert des infrastructures en cas de départ. Le fait de faire croire à un sur-investissement
augmente les coûts d’entrée pour ses concurrents car ces derniers répercuteront un montant
élevé de compensation dans l’offre qu’ils présenteront à l’autorité publique (Meister [2004]).
3.1.2. La « transformation fondamentale » et les barrières à l’entrée
Un autre argument expliquant le biais en faveur de l’opérateur sortant au
renouvellement du contrat est imputable à ce que Williamson [1985] nomme « la
transformation fondamentale ». Selon Williamson, même si une concurrence effective
existe entre plusieurs entreprises lors du premier appel d’offres, la concurrence de grand
nombre se transforme en relation bipartite au moment du renouvellement. Plus précisément,
la réalisation par l’opérateur initial d’investissements spécifiques non transférables en cours
de contrat aboutit à une situation de dépendance bilatérale entre l’autorité publique et
l’entreprise qui donne à cette dernière un avantage de « first mover » lors des enchères
suivantes. La dépendance bilatérale provient du fait que ces investissements spécifiques
seraient perdus, à la fois pour l’autorité publique et l’entreprise si jamais elle devait être
évincée au renouvellement. Ils donnent donc de la valeur à l’identité des parties.
21
Le problème de transfert peut aussi bien concerner les actifs physiques que les actifs
humains. Si les actifs physiques appartiennent à l’entreprise privée, celle-ci dispose d’un
pouvoir de négociation élevé en fin de contrat. Elle peut notamment exiger une forte
compensation pour le transfert de ses actifs en menaçant de ne pas céder ses infrastructures
au nouvel entrant si ses exigences ne sont pas satisfaites, créant ainsi une situation de
blocage. Afin d’éviter ses coûts élevés de négociation, l’autorité publique peut préférer
reconduire l’opérateur initial. Mais les investissements spécifiques non transférables
concernent également les actifs humains. L'exploitation quotidienne du service favorise le
développement de connaissances spécifiques chez certains employés. Ces connaissances, qui
résultent de l’accumulation de l’expérience et de l’apprentissage sur le terrain, donnent un
avantage à l’opérateur en place au moment e la ré-attribution du contrat. En effet, celui-ci a
plus de chances de proposer un prix plus faible que les autres candidats car il bénéficie de
ces économies d’apprentissage qui augmentent la productivité de ses travailleurs et les rend
plus performants que ceux de ses concurrents. Qui plus est, l’apprentissage et la formation
des travailleurs sont des processus longs et coûteux qu’il faut recommencer à chaque
changement de personnel.
Cela dit, l’avantage de l’opérateur en place ne tient que s’il n’existe pas de marchés
concurrentiels pour les travailleurs, c’est-à-dire, si le personnel de l’opérateur sortant ne peut
pas être repris par l’entrant potentiel. Dans le cas contraire, celui-ci n’aura pas besoin
d’engager un personnel moins expérimenté et n’a donc aucune raison de soumettre une offre
moins avantageuse que l’opérateur sortant s’il n’est pas moins efficace. Or, Williamson
pense que ce marché concurrentiel ne peut pas exister. Il explique que les travailleurs sont
réticents à changer d’entreprise car ils font davantage confiance à leur employeur d’origine
dont ils connaissent la politique de personnel (promotions, plans de carrière etc.). Dès lors,
ils n’accepteront de changer d’opérateur qu’en contrepartie d’une prime de risque. Cette
prime va bien évidemment se refléter dans les offres proposées par les firmes concurrentes,
ce qui aura pour conséquence directe de favoriser l’entreprise déjà installée.
3.2. Problèmes de parité et efficacité du franchise bidding
L’avantage du sortant lors du renouvellement du contrat est de nature à altérer
l’efficacité des accords de franchise bidding pour trois raisons. Tout d’abord, le
consommateur n’a aucune garantie de bénéficier du prix le plus faible en début de contrat.
22
L’opérateur initial peut profiter de son avantage pour renégocier le nouveau contrat de
manière opportuniste (Zupan [1989b]). Il peut par exemple annoncer un prix tout juste
inférieur à la meilleure offre alternative sans pour autant que le prix proposé traduise la
réalité de ses coûts. Ensuite, l’entreprise en place se sachant protégée d’une éviction en fin
de contrat, peut davantage être incitée à adopter un comportement opportuniste pendant
l’exécution du contrat (baisse de la qualité du service, renégociations opportunistes etc.).
Enfin, si les autres candidats anticipent une faible probabilité de remporter le nouveau
contrat, ils seront peu nombreux à présenter une offre, faisant ainsi augmenter le prix moyen
résultant de l’enchère.
SECTION 4. Une illustration empirique : le secteur du câble aux Etats-Unis
Afin de donner une illustration empirique des défaillances pouvant résulter de la mise
en place de PPP dans les industries de services public en situation de monopole naturel, nous
nous intéressons à une étude de cas menée par Williamson portant sur le secteur du câble aux
Etats-Unis. Il étudie plus précisément le contrat passé entre la ville d’Oackland et la société
Focus Cable pour la construction et l’exploitation du réseau de câble de télévision de la ville
en 1970.
4.1. Les principaux éléments du contrat Oackland/Focus Cable
Ce contrat prévoyait la mise en place d’un réseau de câble dual : un système A, c’està-dire un réseau « de base » qui permettait au souscrivant de recevoir toutes les bandes de
radios FM ainsi que 12 chaînes de télévision. Le paiement d’une somme annuelle d’un
montant X auquel s’ajoutent les frais de connexion au service permettait au consommateur
de recevoir le système A. En plus du système A, le système B devait offrir d’autres services
ainsi que des programmes spécifiques. Cependant, la définition exacte de ces services et
programmes spécifiques n’était pas portée dans le contrat et le prix payé par le
consommateur était laissé à l’appréciation du franchisé après la signature du contrat avec
l’approbation du conseil municipal. La qualité du service devant être fourni était décrite dans
des termes généraux, la spécification plus précise étant également laissée ex-post à
l’appréciation du franchisé avec approbation du conseil municipal. Enfin, le système devait
être construit à 25% en 18 mois et être totalement terminé au bout de trois ans.
23
Les candidats se sont fait concurrence sur le système A, l’entreprise proposant la
charge mensuelle X la plus faible pour l’usager remportant le marché. Focus Cable proposa
un prix de 1.70$ par mois, soit plus de 2 fois moins que la seconde meilleure offre (3.48$) et
s’est donc vu attribuer le contrat le 10 novembre 1970.
4.2. Les défaillances du contrat
Un prix mensuel de 4.45$ pour le système B était demandé par Focus Cable le 10
mars 1971 et cette requête fut approuvée par le conseil municipal le 11 mars 1971.
La construction des infrastructures, qui devait être terminée pour le 28 décembre
1973 a pris du retard. De plus, la demande pour le câble était plus faible que les prévisions
établies par Focus Cable et les coûts de construction se sont avérés plus élevés que prévus.
Focus Cable demanda donc une renégociation des termes initiaux du contrat. L’entreprise
souhaitait une extension de la date limite pour la construction du système, une diminution du
nombre de chaînes pouvant être pris en charge par les installations (de 38 à 30), une
augmentation du prix payé par chaque nouveau souscrivant (le prix payé par les usagers déjà
connectés demeurant inchangé) et enfin, une baisse du montant des pénalités versées pour
cause de retard. Ces souhaits ont été satisfaits par le conseil municipal. Il a notamment été
décidé le versement d’une pénalité d’un montant de 36000$ au lieu des 250$ par jour qui
auraient été appliqués à partir du 28 décembre 1973 jusqu’à la fin de la construction, ce qui
aurait représenté une somme 20 fois supérieure et aurait signifié la faillite de Focus Cable.
Le délai limite pour la construction du système a été repoussé et enfin, le prix de connexion
pour tout nouveau souscrivant au système A a été augmenté de 0.34$ tandis que le prix
mensuel pour tout nouveau consommateur souhaitant bénéficier du système B a été ramené à
3.00$. Le conseil municipal a donc accepté les principales revendications de Focus Cable.
Cette étude de cas est représentative des problèmes relevés par Williamson aux
différentes étapes du contrat de franchise bidding. Tout d’abord, le caractère artificiel et
obscur du critère de sélection de l’entreprise (la somme mensuelle X payée par l’usager pour
la connexion au système A) ne fait aucun doute. La concurrence pour le marché n’a concerné
que le système A, la tarification du système B ayant été déterminée par Focus Cable une fois
le contrat en poche. Or, il se trouve que 90% des consommateurs qui se sont connectés au
câble ont choisi les deux systèmes, dont le prix était trois fois et demi plus élevé que le prix
24
du seul système A sur lequel s’est portée la concurrence ! Une étude de marché plus
approfondie sur les préférences des consommateurs aurait sans doute révélé leur intérêt pour
le système B que la municipalité considérait comme futuriste. Quoi qu’il en soit, étant donné
les incertitudes sur l’évolution de la demande et de la technologie et compte tenu de la
complexité du service, limiter le critère de sélection au prix le plus faible pour le système A
a également contribué à l’inefficacité de la mise en concurrence. En outre, le fait que le prix
proposé par Focus Cable était deux fois moins élevé que la deuxième meilleure offre et trois
fois moins que la troisième meilleure offre peut faire douter du caractère crédible de sa
proposition. On peut se demander si Focus Cable n’a pas délibérément sous-estimé son offre
en prévision d’une renégociation future ou s’il n’a pas involontairement été trop optimiste
concernant les conditions futures de construction et d’exploitation.
Concernant l’exécution du contrat, il paraît douteux que le prix retenu pour le
système A reflète les coûts totaux de production unitaires, notamment parce que le prix du
système B, qui constituait près de 75% de la tarification totale, a été décidé par Focus Cable
après avoir remporté le marché. De plus, les véritables coûts étaient difficiles à mesurer avec
précision, notamment parce que les taux d’inflation pendant la période de construction des
infrastructures étaient anormalement élevés, et parce que la municipalité n’avait pas les
capacités d’audits suffisantes pour un contrôle efficace de l’entreprise, laissant ainsi des
marges manœuvres importantes à Focus Cable pour se comporter de manière opportuniste.
Cette étude de cas montre qu’il peut être très difficile de remplacer ou de renvoyer
l’entreprise qui a remporté le premier contrat. En particulier, la menace de rachat ou de
renvoi de Focus Cable ne pouvait pas être crédible car cela aurait posé de gros problèmes,
notamment en termes de coûts de transition tels que les risques d’interruption, de mauvais
fonctionnement du service et de conflits associés à la fin de la relation contractuelle. En
effet, l’évaluation de la valeur de reprise des infrastructures aurait été problématique et
source de conflit dans la mesure où aucune règle claire et précise d’évaluation de la valeur de
transfert des équipements n’avaient été définie dans le contrat de départ, peut-être en raison
des difficultés d’une telle évaluation. En effet, la valeur des équipements, une fois construits,
étaient estimés à 3.000.000 de dollars plus chers par l’opérateur par rapport aux estimations
effectuées par la municipalité ! Cette dernière aurait eu du mal à faire face à tous ces
problèmes et ne disposait de toute façon pas des compétences nécessaires pour reprendre le
service dans un délai très court. De plus, elle était très réticente à faire appel à une autre
25
société pour reprendre le service et les travaux de construction, non seulement en raison de
ces coûts de transition, mais aussi par peur de tomber une nouvelle fois sur un opérateur
déficient. C’est pourquoi, elle a préféré opter pour la renégociation en acceptant la majeure
partie des revendications demandées par Focus Cable.
CONCLUSION
La concurrence pour le marché apparaît comme une solution séduisante pour
introduire une compétition entre opérateurs dans les industries monopolistiques. Ce chapitre
a pourtant mis en évidence de nombreux coûts pouvant affecter l’organisation d’un service
public par franchise bidding. Ces coûts peuvent apparaître lors de l’enchère initiale, pendant
toute la période d’exécution du contrat et enfin, lors de son renouvellement.
De nombreux auteurs (Goldberg [1976], Crocker et Masten [1996], ou Priest [1993])
soulignent l’importance du rôle joué par l’incertitude et la spécificité des actifs dans
l’efficacité des PPP. Ils aboutissent à la conclusion selon laquelle plus le contrat est long,
complexe et incertain, plus ses termes initiaux ont une importance faible pendant son
exécution, et plus les renégociations périodiques et les révisions de prix seront nombreuses.
Par conséquent, la coordination par franchise bidding tend, dans la pratique, à ressembler de
plus en plus à une régulation formelle au fur et à mesure que le niveau d’incertitude
augmente (Priest [1993]), rendant l’avantage comparatif de la concurrence pour le marché de
plus en plus contestable.
Schéma 1 : efficacité du franchise bidding et incertitude
Concurrence pour le marché
Réglementation par commission
Incertitude→ ∞
Crocker et Masten [1996] offrent une synthèse du lien entre spécificité des actifs,
incertitude et pertinence du recours au contrat de franchise bidding. Leur réflexion aboutit au
schéma suivant :
26
Schéma 2 : spécificité des actifs, incertitude et efficacité des accords de franchise
bidding
ACTIFS
SPECIFIQUES ?
non
oui
CONTRATS
« SPOTS »
INCERTITUDE
FORTE ?
non
CONTRATS DE LONG
TERME (FRANCHISE
BIDDING)
oui
REGULATION
Source : Crocker et Masten [1996]
D’après le schéma 2, lorsque les investissements ne sont pas spécifiques, l’autorité
publique peut avoir recours à des contrats dits « spots ». Ce sont des contrats de très court
terme, sans mise en concurrence préalable avec une discipline des acteurs assurée par la
sanction du marché. Cependant, Crocker et Masten relèvent que la présence d’actifs
spécifiques augmente les risques d’opportunisme et oblige alors les agents à abandonner les
contrats « spots » pour d’autres formes organisationnelles. Dans ce deuxième cas, si
l’incertitude environnementale est suffisamment faible, la stabilité des conditions
d’exploitation rend possible la signature de contrats complets et assure une adéquation entre
prix et coûts pendant toute la durée de l’engagement. Le recours à une procédure d’enchère
et à un contrat de PPP de long terme est alors indiqué. En revanche, une spécificité
importante des actifs combinée à une forte incertitude oblige les acteurs à des ajustements
ex-post qui rendent caduques au bout de quelques temps les termes spécifiés dans le contrat
de départ. Dans un tel contexte, la coordination par franchise bidding devient de plus en plus
coûteuse et la réglementation traditionnelle pourrait lui être préférée (Williamson [1976],
Priest [1993], Crocker et Masten [1996]).
27
Pourtant, dans la pratique, force est de constater que l’utilisation de diverses formes
de PPP est courante, y compris dans certains secteurs monopolistiques soumis à de fortes
incertitudes11. En outre, de plus en plus de travaux apparaissent pour atténuer la portée de
certaines critiques formulées à l’égard des PPP ou pour proposer des solutions nouvelles
destinées à améliorer l’efficacité de ce dispositif organisationnel. C’est à l’analyse de ces
différents travaux que nous nous consacrons à présent.
11
L’enchère a par exemple été utilisée de manière régulière pour l’octroi de concessions autoroutières dans de
nombreux pays, comme par exemple en France ou au Chili. Ce secteur est pourtant caractérisé par de fortes
incertitudes au niveau de la demande et par des investissements très spécifiques.
28
CHAPITRE 2 : LES SOLUTIONS AUX DEFAILLANCES DES
CONTRATS DE FRANCHISE BIDDING
Nous avons montré dans le chapitre précédent que l’organisation de certains services
publics par franchise bidding avait peu de chance de conduire aux résultats espérés par
Demsetz [1968] ou Posner [1972]. De nombreux problèmes peuvent affecter les
performances de ce dispositif lorsque les agents engagent des actifs spécifiques dans la
relation contractuelle et que l’environnement est incertain. Ces deux conditions sont vérifiées
dans de nombreuses industries de réseau en pratique, ce qui jette un sérieux doute sur
l’opportunité de recourir aux appels d’offres pour l’attribution de marchés dans ces secteurs.
Pourtant, si comme le relève Littlechild [2002], les économistes ont dans l’ensemble
suivi les critiques formulées à l’égard du franchise bidding, des travaux de plus en plus
nombreux apparaissent pour relativiser leur importance ou pour proposer des solutions visant
à améliorer l’efficacité des PPP. L’objectif de ce chapitre est de faire un compte rendu des
contributions théoriques et empiriques les plus significatives dans ce domaine12. Les
développements que nous y exposons contrebalancent quelque peu la vision pessimiste du
franchise bidding décrite dans le chapitre précédent et permettent d’apprécier toute la portée
du débat animant la littérature concernant l’efficacité de ce type d’arrangements
organisationnels. En outre, les arguments avancés au sein de ce chapitre pourront
ultérieurement être mis en perspective par rapport au cadre institutionnel français et nous
permettront
d’affiner
notre
analyse
théorique
et
empirique
des
performances
organisationnelles dans ce secteur.
A l’instar du chapitre précédent, nous considérons trois types de travaux : ceux qui se
proposent d’apporter des solutions aux problèmes d’attribution (Section I), aux problèmes
liés à l’exécution du contrat (Section II) et aux problèmes de parité (Section III). Enfin, nous
terminons par l’analyse de contributions empiriques qui atténuent l’importance de certains
reproches formulés à l’encontre des PPP et montrent que certaines des défaillances
12
La littérature étant vaste et empruntant les développements de divers courants théoriques (théorie des
enchères, théorie des coûts de transaction et théorie des contrats incomplets notamment), la liste des
contributions présentées dans ce chapitre n’est pas exhaustive. Nous nous limitons aux travaux qui nous
semblent les plus importants et les plus intéressants à analyser.
29
présentées dans le chapitre précédent ne sont pas insurmontables et peuvent trouver des
solutions pratiques (section IV).
SECTION 1. Les solutions apportées aux problèmes d’attribution
Comme nous l’avons déjà souligné, l’une des causes majeures de l’inefficacité des
PPP tient à la difficulté pour les agents de spécifier de manière précise les prestations à
fournir par l’opérateur. L’incomplétude contractuelle qui en résulte est à l’origine de
nombreux problèmes que nous avons regroupés en deux catégories : les problèmes de
sélection de l’opérateur et les problèmes de crédibilité de l’engagement de l’autorité
publique. Nous considérons successivement les réponses apportées à ces deux sources
d’inefficacité de l’enchère.
1.1. efficacité du franchise bidding et sélection de l’opérateur
Dans les contrats incomplets, les problèmes de sélection de l’opérateur proviennent
de trois difficultés : l’impossibilité de réduire l’enchère à une seule dimension, le risque
d’offres opportunistes de certains opérateurs et le problème du choix du plus optimiste
(malédiction du vainqueur). Ces difficultés ne permettent pas à l’autorité publique d’être
assurée que l’opérateur sélectionné soit le plus efficace et que le prix ressortant de l’enchère
soit concurrentiel. Elles nuisent donc à l’efficacité du contrat. Nous analysons les réponses
apportées par la littérature à ces trois catégories de problèmes.
1.1.1. Enchères multi-critères et sélection de l’opérateur
1.1.1.1. Le démarchage auprès des consommateurs
La complexité du bien ou du service à fournir empêche bien souvent l’autorité
publique de limiter l’enchère à un prix unique. Celle-ci se trouve alors confrontée à un
problème de comparabilité des différentes offres qui lui sont proposées. Se pose alors le
problème de la règle de sélection du candidat. Par exemple, comme le montre très bien
l’étude de cas Oackland / Focus Cable détaillée en chapitre 1, les renégociations demandées
ex-post par l’entreprise peuvent être dues à une mauvaise appréciation initiale des
préférences (ou goûts) des consommateurs pour le service public. Comment résoudre le
problème de l’autorité publique qui ne dispose pas d’informations détaillées sur les
préférences de ses administrés et qui, de ce fait, éprouve des difficultés pour choisir le bon
30
couple prix/qualité parmi les différentes offres qui lui sont proposées ? Dans le cas Oackland
/Focus Cable, une étude de marché préalable aurait peut-être pu permettre à l’autorité
publique de se rendre compte de l’intérêt des consommateurs pour le système B.
Une autre solution pour mieux cerner les goûts des consommateurs consiste à laisser
pendant une période donnée les différents candidats démarcher librement auprès des
consommateurs, ce qui permet à ces derniers de se diriger vers le candidat offrant le meilleur
rapport qualité/prix (Posner [1972]). A la fin de cette période, le marché est alloué au
candidat ayant reçu le plus de sollicitations de la part des consommateurs. Le candidat
vainqueur s’engage alors à fournir les prestations promises aux consommateurs pendant la
période de démarchage et au prix auquel il s’est engagé auprès des consommateurs.
L’inconvénient de ce système est qu’il se heurte au problème de rationalité limitée des
consommateurs. L’analyse de Posner [1972] porte sur l’industrie du câble aux Etats-Unis.
Dans ce secteur, il n’est pas déraisonnable de penser que le consommateur a une idée plus
précise que l’autorité publique du prix qu’il est prêt à payer pour un nombre de chaînes
déterminé. Cette évaluation est cependant beaucoup plus problématique dans d’autres
secteurs. Ainsi, comment le consommateur peut-il savoir quel prix il est prêt à payer pour
100 mètres cubes d’eau du robinet ? Les seuls critères de qualité qu’il est capable de
reconnaître sont relatifs à son goût (qui doit être neutre), à son aspect (qui doit être
transparent) et à sa pression. Mais une eau qui respecte ces trois critères peut très bien être
impropre à la consommation. Dans ce contexte, le fait de transférer l’arbitrage entre prix et
qualité de l’autorité publique vers le consommateur n’est pas recommandable dans la mesure
où le consommateur a encore plus de mal que les pouvoirs publics à déterminer son couple
prix/qualité optimal. Une autre difficulté vient de ce que ce mécanisme ne tient pas compte
du problème d’hétérogénéité des préférences des consommateurs (Ferris et Grady [1991],
Nelson [1997]). Si par exemple, à la fin de la période de démarchage, 30% des
consommateurs préfèrent l’entreprise A, et que 70% se répartissent entre 4 autres opérateurs,
l’autorité publique choisit la firme A, ce qui laisse 70% de consommateurs insatisfaits.
1.1.1.2 Les enseignements de la théorie des enchères
L’arbitrage prix/qualité a du reste été l’objet d’une littérature foisonnante en théorie
des enchères (voir par exemple Bureau, Norotte et Rey [1988], Naegelen [1990], Che
[1993]). L’enseignement principal de ces différents modèles est que les appels d’offres
31
portant simultanément sur un couple prix/qualité sont généralement préférables à une
enchère en deux étapes13. Cependant, la complexité du service peut être telle que le prix peut
lui-même revêtir plusieurs dimensions. Comme l’étude de cas Oackland / Focus Cable le
met en évidence, il est possible de concevoir différents tarifs en fonction du type de service
demandé par les consommateurs. Dans l’industrie de l’eau, le prix payé par le consommateur
peut varier en fonction de la quantité d’eau consommée. L’existence de plusieurs prix crée
des barrières évidentes à la comparabilité des offres. Cette difficulté peut cependant être
facilement surmontée en pratique si l’enchère ne porte pas sur un vecteur de prix, mais plutôt
sur un flux de revenus réels anticipé par chaque candidat sur la durée du contrat (Littlechild
[2002]).
1.1.2. Offres opportunistes et sélection de l’opérateur
Lorsque les contrats sont incomplets, le risque est grand que le vainqueur de
l’enchère soit l’entreprise la plus optimiste sur ses chances d’obtenir une renégociation,
conduisant de ce fait à des offres opportunistes de la part de certains candidats. C’est en effet
davantage l’opérateur le plus conscient des vides contractuels à exploiter lors de futures
renégociations qui aura le plus de chances de se voir attribuer le marché. Mais ce ne sera pas
nécessairement l’opérateur le plus efficace (voir chapitre 1). Afin d’empêcher ce type de
comportement, certains auteurs (Jolls [1997], Guash [2004]) proposent de limiter les
renégociations aux situations où des événements extérieurs et imprévisibles par les deux
parties déséquilibrent le contrat. Toute renégociation qui sortirait de ce cadre devrait être
prohibée de façon à décourager les candidatures peu sérieuses, même si cette interdiction
implique la faillite de l’opérateur (Guasch [2004]). Selon Guash, l’autorité publique doit se
bâtir sur le long terme une réputation à ne pas renégocier de manière à dissuader les offres
fantaisistes.
Cependant, comme nous l’avons montré dans le chapitre précédent, l’opérateur est
bien souvent en position de force pendant l’exécution du contrat en raison du caractère
public et non substituable du service rendu, ce qui incite l’autorité publique à céder à ses
exigences (Williamson [1976], Guasch [2004]). Si l’autorité publique ne peut pas s’engager
de manière crédible à ne pas renégocier, elle doit alors trouver d’autres solutions afin de
13
Une procédure en deux étapes peut par exemple consister à sélectionner un certain nombre d’entreprises sur
critère de qualité, puis dans un deuxième temps, à procéder à une enchère classique en prix avec attribution du
marché au moins disant.
32
s’assurer que le candidat sélectionné soit le plus efficace. Shugart [2005] et Littlechild
[2002] suggèrent qu’une pré-sélection des firmes autorisées à soumettre une offre lors de
l’enchère peut contribuer à limiter le risque d’un mauvais choix de candidat. L’autorité
publique peut exiger que seules les entreprises capables de réunir les meilleures assurances
en terme de compétences, de garanties financières et de réputation soient autorisées à se
présenter à l’enchère. Même si ce filtrage réduit le nombre d’enchérisseurs et donc la
pression concurrentielle lors de l’appel d’offres, il augmente aussi les chances que le
candidat retenu soit le plus efficace et donc, diminue les risques d’offres opportunistes au
moment de l’enchère.
Enfin, une solution efficace pour lutter contre les enchères opportunistes consiste en
l’instauration d’une enchère de type LPVR (Engel, Fisher et Galetovic [1997], [2001]). Les
propriétés de ce type d’enchère seront abordées dans la section 1.1.3.2 ci-dessous.
Pour autant, une entreprise peut très bien demander à renégocier en raison d’une
mauvaise prévision des conditions d’exploitations, sans qu’elle soit nécessairement de
mauvaise foi. Il serait dans ce cas inefficace de lui refuser la renégociation. Pourtant,
accepter des ajustements ex-post sur la base de mauvaises estimations de l’entreprise
encouragerait des candidats peu scrupuleux à proposer des offres excessivement
avantageuses ex-ante de manière à remporter le marché et à exiger des renégociations, en
prétextant une mauvaise conjoncture. Il est donc nécessaire de trouver des dispositifs
contractuels de lutte contre le risque de malédiction du vainqueur. Plusieurs solutions sont
envisageables pour limiter ce risque.
1.1.3. « malédiction du vainqueur » et sélection de l’opérateur
La théorie des enchères distingue quatre types d’enchères différents pouvant être
utilisés au moment de la mise en concurrence d’un marché de services publics : les enchères
dites fermées au premier et au second prix, et les enchères dites ouvertes, ascendantes et
descendantes14. Un des résultats fondamentaux de la théorie des enchères est que dans le cas
d’enchères à valeur privée15, et sous l’hypothèse de neutralité au risque, ces quatre modèles
conduisent, en moyenne, au même prix (Baldwin et Cave [1999]). Par conséquent, la
14
Pour davantage de détails concernant les propriétés de ces différents types d’enchères, voir Klemperer
[1999]).
15
On dit d’une enchère qu’elle est à valeur privée lorsque l’évaluation par l’enchérisseur de l’objet mis en
vente ne dépend que de ses propres goûts et caractéristiques, comme par exemple son degré d’efficacité.
33
méthode d’attribution importe peu, sachant qu’au final, plus les enchérisseurs seront
nombreux, plus la pression concurrentielle sera forte et incitera les différents fournisseurs à
proposer un prix proche de la valorisation qu’ils font du service public, et donc, de leurs
coûts.
Cependant, du fait de l’incertitude environnementale, les enchères, notamment pour
la conclusion de contrats de type franchise bidding ne sont généralement pas à valeur privée.
La valeur accordée au service public par un enchérisseur dépend certes, de ses propres
caractéristiques, mais également de caractéristiques communes à tous les enchérisseurs16. On
parle alors d’enchères à valeur commune. Dans cette configuration, l’appel d’offres risque
d’aboutir à la sélection de la firme la plus optimiste sur l’évolution de la conjoncture, mais
ce ne sera pas nécessairement l’entreprise la plus efficace. Là encore, les performances du
contrat pourraient en être affectées et des solutions doivent donc être envisagées pour
atténuer les effets néfastes de la « malédiction du vainqueur ».
1.1.3.1. Les enchères ouvertes
Une solution classique préconisée par la théorie des enchères est la mise en place
d’enchères ouvertes (Thaler [1988], Klein [1998a], Meister [2004]). En effet, l’enchère
ouverte permet à chaque candidat d’observer les offres de ses concurrents, donnant à chacun
une meilleure information sur les véritables coûts. Un candidat proposant un prix
excessivement élevé par rapport à ses concurrents peut ainsi revoir son offre à la baisse s’il
pense avoir été trop prudent. Inversement, un candidat annonçant un prix excessivement bas
peut aussi s’interroger sur le réalisme de ses prévisions de coûts et réviser son offre à la
hausse. Le partage de l’information permet de réduire la probabilité d’observer des offres
trop optimistes, encourage les entreprises à se porter candidates aux appels d’offres et
améliore donc l’efficacité de la concurrence pour le marché.
1.1.3.2. L’enchère LPVR
Une solution originale à la malédiction du vainqueur est donnée par Engel, Fischer et
Galetovic (EFG [1997], [2001]). Ces auteurs proposent une méthode d’attribution du marché
16
Par exemple, dans le cas d’une enchère portant sur la construction et l’exploitation d’une autoroute, le prix
du péage proposé par chaque candidat au moment de l’appel d’offres dépend de manière cruciale de ses
prévisions concernant la demande future qui s’adressera à lui. La demande est une caractéristique commune à
tous les enchérisseurs.
34
qui peut être utilisée dans les circonstances pour lesquelles l’incertitude de la demande est
très élevée, rendant les prévisions de coûts trop aléatoires. Ils appuient leur argumentation
sur le secteur autoroutier au Chili dans lequel les prévisions de demande sont très difficiles.
EFG [1997] suggèrent de modifier le système de concurrence pour le marché
classique de Demsetz [1968] avec attribution du marché à l’entreprise annonçant le prix le
plus faible. Dans le mécanisme d’enchères qu’ils proposent, l'autorité publique fixe un prix
maximum que l'opérateur est autorisé à facturer à l'usager du service. Les différents
candidats se font concurrence sur le flux de revenus qu'ils déclarent vouloir dégager de
l'exploitation du service, compte tenu de leurs coûts. C’est ce qu’ils appellent l’enchère
LPVR (Least Present Value of Revenue). La firme qui propose le flux de revenus actualisé le
plus faible remporte le marché. Quant à la durée du contrat, elle n'est pas définie ex-ante. Le
contrat dure tant que le flux de revenus déclaré par le candidat vainqueur dans son offre
initiale n'est pas atteint. Autrement dit, le contrat a toujours une durée finie, mais
indéterminée ex-ante.
Le dispositif proposé par EFG [1997] est une solution intéressante à la malédiction
du vainqueur. Dans un contrat à durée déterminée, il se peut que l'entreprise qui remporte le
marché soit également celle qui est la plus optimiste quant aux évolutions de la conjoncture.
Si ex-post, elle se rend compte qu'elle a surestimé la demande, le contrat risque d'être trop
court pour qu'elle puisse amortir les investissements spécifiques qu'elle a engagés. Dans un
contrat à durée endogène, ce problème n'existe plus car la durée du contrat s'allonge si la
demande est faible et raccourcit si la demande est forte, l'entreprise atteignant alors plus
rapidement le flux de revenu stipulé dans le contrat de départ. Par conséquent, ce mécanisme
élimine l'effet pervers de la mise en concurrence classique à la Demsetz pouvant conduire à
attribuer le marché à celui qui a les prévisions de demande les plus favorables.
Un deuxième avantage de ce dispositif est que les risques d’offres opportunistes lors
des enchères sont réduits. En effet, la firme ne peut plus évoquer une évolution défavorable
de la conjoncture afin de justifier une renégociation de ses tarifs, et cela pour deux raisons.
Tout d'abord, la durée augmente automatiquement lorsque la conjoncture devient mauvaise,
ce qui n’a aucun impact sur son profit car celui-ci est déterminé ex-ante. Ensuite, toute
renégociation conduisant à augmenter le prix tarifé au consommateur se traduit par une
35
diminution de la durée du contrat et s'avère donc inutile. Au total, donc, l’entreprise qui est
choisie a davantage de chance d’être la plus efficace.
Cependant, l’enchère LPVR, quoique séduisante, comporte certaines limites. Son
principal inconvénient est qu’elle n’incite pas l'entreprise à entreprendre des efforts pour
accroître la qualité de service. En effet, tout effort engagé pour augmenter la qualité
augmente la demande en réduisant la durée du contrat sans avoir d’incidence sur les profits
de la firme. Il est donc nécessaire pour l’autorité publique, de pouvoir définir dans le contrat
un niveau minimum de qualité de service à atteindre par l’entreprise. Une telle spécification
ne pose pas beaucoup de problèmes pour le secteur autoroutier où les prestations à fournir
sont faciles à contractualiser. Cependant, la contractualisation complète des caractéristiques
d’un service public n’est pas toujours évidente pour les nombreuses raisons évoquées en
chapitre 1, ce qui rend l’enchère LPVR d’application difficile dans de nombreux secteurs.
1.1.3.3. Le partage des risques
Une façon alternative de diminuer l’incertitude pour les offreurs et les inciter à se
porter candidats lors de la mise en concurrence du service consiste à définir un partage des
risques dans le contrat initial (Baldwin et Cave [1999]). La répartition du risque entre
autorité publique et opérateur peut concerner la réalisation d’investissements ou les risques
industriels et commerciaux. Selon Littlechild [2002], les risques doivent être répartis de
façon à ce que chaque type de risque soit supporté par l’agent le plus à même de le prendre
en charge (voir sous-section 4.1.). Cependant, la contractualisation du partage des risques est
d’autant plus délicate que l’industrie est segmentée et soumise à de fortes incertitudes
(Yvrande-Billon [2004]).
1.2. Enchères graduelles et engagement crédible de l’autorité publique
Au delà des problèmes de sélection de l’opérateur, l’incomplétude des contrats pose
le problème de crédibilité de l’engagement de l’autorité publique. Dans le cas où les
opérateurs anticipent que l’autorité publique ne peut pas s’engager à renégocier ex-post de
manière honnête, ils ne seront pas encouragés à se présenter à l’appel d’offres. La
concurrence s’en trouvera donc réduite, ce qui aura pour effet d’augmenter le prix résultant
de l’enchère.
36
La mise aux enchères graduelle du service peut, dans certaines circonstances,
contribuer à limiter l’incertitude de l’opérateur, notamment concernant la demande future ou
l’engagement de l’autorité publique à respecter le contrat de départ. La mise en place de ce
système est possible lorsqu’une autorité publique veut créer un service public inexistant ou
encore ouvrir à la concurrence une industrie exploitée jusqu’alors par le secteur public
(Perotti [1995]). Mais cela suppose également que l’industrie puisse être facilement
fragmentée. Lors des enchères sur les premiers fragments de l’industrie, l’incertitude
(notamment concernant la demande et l’engagement de l’autorité publique à tenir ses
engagements) est forte et peu d’entreprises sont disposées à proposer une offre. Mais dès lors
que les premiers contrats sont signés et commencent à être exécutés, les conditions
d’exploitation sont mieux appréhendées. Mieux renseignés sur la demande, les coûts et la
qualité de l’autorité publique grâce à ce qu’ils ont pu observer lors de l’exécution des
premiers contrats, les opérateurs sont plus nombreux à présenter une offre lors des enchères
organisées sur les fragments suivants, faisant ainsi baisser les prix et améliorant l’efficacité
de la concurrence pour le marché.
En résumé, toutes les solutions présentées dans cette section cherchent à apporter des
améliorations à l’efficacité des PPP dans leur phase d’attribution. Ces améliorations passent
par des dispositifs permettant la sélection de l’opérateur le plus efficace et par l’organisation
d’un appel d’offres qui attire le maximum d’enchérisseurs. Ce dernier point suppose
notamment une maîtrise du risque de malédiction du vainqueur et un engagement crédible de
l’autorité publique. Cependant, même si la phase d’attribution du contrat peut s’effectuer de
manière concurrentielle, l’efficacité du PPP peut être altérée dans sa phase d’exécution. Il est
alors nécessaire de trouver des dispositifs permettant de préserver l’efficacité de ce mode
d’organisation une fois l’opérateur choisi et le contrat signé.
SECTION 2. Les solutions apportées aux problèmes d’exécution
Dans le chapitre 1, nous avons montré que les principales difficultés liées à
l’exécution des accords de franchise bidding sont de trois ordres : celles relatives aux
mauvaises adaptations du contrat, celles relatives aux comportements opportunistes,
notamment de l’entreprise qui peut profiter de l’incomplétude des contrats et de la faible
menace de rupture des engagements pour adopter une attitude déloyale. Enfin, le risque de
37
sous-investissement de l’opérateur doit être pris en considération, notamment en fin de
contrat où la durée de vie des nouvelles infrastructures mises en place est sans commune
mesure avec la durée de vie résiduelle de l’engagement.
Ces différents coûts d’exécution des contrats, qui ont été mis en évidence par les
économistes des coûts de transaction (Williamson [1976], Goldberg [1976], Crocker et
Masten [1996]), sont en partie surmontables dans la pratique.
2.1. Franchise bidding et adaptation du contrat
Les problèmes d’adaptation du contrat sont directement imputables à l’incertitude
environnementale qui rend obsolète, à moyen et long terme, les exigences portées dans
l’engagement initial. Nous avons mis en évidence un certain nombre de solutions
potentielles pour améliorer l’efficacité des PPP en univers incertain, notamment lorsque
l’incertitude concerne la demande ou la crédibilité de l’engagement de l’autorité publique
(EFG [1997], Baldwin et Cave [1999]). Néanmoins, l’incertitude revêt d’autres dimensions.
Par exemple, l’évolution de la technologie ne peut pas être inférée avec précision en début de
contrat. Dans ces conditions, la mise en place d’accords qui se veulent complets risque de
conduire ex-post à des coûts de maladaptation.
2.1.1. L’arbitrage entre flexibilité et rigidité
Afin d’éviter les problèmes d’adaptation des contrats, la théorie des coûts de
transaction suggère de rendre les contrats plus flexibles (Crocker et Masten [1991]). Des
clauses d’indexation des prix, en fonction d’indices prédéterminés peuvent par exemple être
introduites de manière à empêcher le prix de l’enchère de dévier substantiellement des coûts
de production. Cependant, la portée adaptative de ces clauses est limitée lorsque la
technologie évolue vite ou que les conditions locales n’évoluent pas de la même façon que
les indices utilisés dans la formule d’indexation (Williamson [1976]).
La seule solution pour augmenter la flexibilité du contrat reste la mise en place de
contrats de type cost-plus. Mais l’entreprise n’est alors plus incitée à contenir ses coûts de
production, ce qui implique de la contrôler pendant l’exécution du contrat. Or, comme le
souligne à juste titre les partisans de la réglementation traditionnelle, contrôler l’entreprise
38
revient à pratiquer une politique de régulation par commission, et la concurrence pour le
marché est justement sensée éviter ce type de coût !
En résumé, le degré de complétude du contrat de franchise bidding doit être le
résultat d’un arbitrage entre efficacité de la mise en concurrence et gestion de
l’opportunisme d’une part, et besoins d’adaptation du contrat d’autre part. La mise en place
de contrats rigides réduit les risques d’opportunisme et permet aux différents candidats à
l’appel d’offres de proposer un prix qui s’appuie sur un cahier des charges précis.
Cependant, les coûts liés à une mauvaise adaptation du contrat aux circonstances
changeantes peuvent être importants (Crocker et Masten [1991], Saussier [2000]). A
l’inverse, des contrats flexibles, qui laissent une large place aux ajustements ex-post limitent
les coûts de maladaptation mais augmentent les risques d’opportunisme et peuvent rendre le
prix proposé par chaque candidat au moment de l’appel d’offres « artificiel et obscur », et
donc, non concurrentiel.
La nécessité de recourir à des contrats flexibles lorsque les problèmes d’adaptation
des contrats sont importants est également soulignée par Bajari et Tadelis [2001]. Ces
auteurs développent un modèle dans lequel l’acheteur (l’autorité publique) doit faire face à
un arbitrage entre donner des incitations aux agents et réduire les coûts de transaction
survenant ex-post en raison de coûteuses renégociations. Bajari et Tadelis suggèrent que s’il
n’y a aucun coût à compléter le contrat, alors une tarification de type price-cap est optimale
car elle donne au vendeur une incitation à diminuer les coûts et la concurrence pour le
marché transfère ces économies de coûts directement à l’acheteur. En revanche, lorsque le
projet ou le service est complexe, il devient trop coûteux de signer des contrats complets. Si
l’autorité publique continue d’utiliser une tarification de type price-cap, les gains en termes
de diminution des coûts sont contrebalancés par les coûts de renégociations élevés liés au
fait que le price-cap s’adapte mal aux situations dans lesquelles le service est complexe.
L’autorité publique peut essayer d’éviter ces coûts de renégociation en complétant le contrat
au maximum, mais le fait de compléter le contrat est également coûteux si les
caractéristiques du bien ou du service sont complexes. Il se peut très bien dans ce cas que les
effets négatifs du price-cap (hausse des coûts de renégociation et/ou des coûts d’écriture du
contrat) deviennent supérieurs à ses effets positifs (incitations à diminuer les coûts
d’exploitation). Il peut alors être optimal d’avoir recours à un système d’incitations faibles
39
(c’est-à-dire un contrat cost-plus), plus économe en coûts de renégociation et d’écriture des
contrats.
Ces travaux sont complétés par ceux de Bajari, Tadelis et McMillan (BTM, [2005])
qui montrent l’intérêt de la mise en place d’une phase de négociation entre l’autorité
publique et l’opérateur lorsque le bien ou le service public possède des caractéristiques
complexes pouvant conduire à des coûts de maladaptation du contrat.
2.1.2. La substitution de l’enchère par la négociation
BTM [2005] complètent la contribution de Bajari et Tadelis [2001] en affirmant que
les contrats cost-plus sont souvent associés dans les faits à une attribution du marché selon
une procédure de négociation plutôt qu’une enchère à la Demsetz. Leur article aboutit
notamment à la conclusion selon laquelle la négociation est préférable à l’enchère
concurrentielle lorsque le bien ou le service à fournir est complexe. BTM [2005] reprochent
à l’enchère concurrentielle d’étouffer la communication entre l’acheteur (l’autorité publique
dans notre cas) et le vendeur. Les négociations, cependant, permettent à l’acheteur de
pouvoir discuter avec le vendeur de la manière dont le projet peut être amélioré. Elles
permettent aux acheteurs et aux vendeurs de passer du temps à mettre à plat les possibles
obstacles pouvant survenir ex-post et donc, facilitent en quelque sorte, l’écriture d’un contrat
plus complet.
Grâce à la négociation, l’autorité publique profite notamment de la capacité
d’expertise et d’innovation de l’entreprise qui peut lui révéler les limites du contrat de départ
présenté par l’acheteur et peut proposer des solutions pour l’améliorer. Dans l’enchère à la
Demsetz, le type de prestations désiré est fixé dans le cahier des charges par l’autorité
publique, les candidats se contentant d’annoncer leur prix respectif pour l’exploitation du
service. Une telle enchère risque de conduire à des coûts de maladaptation ex-post d’autant
plus élevés que le bien ou le service à produire est complexe. En effet, avec ce mode
d’attribution des marchés, l’autorité publique ne peut pas s’appuyer sur un dialogue avec un
interlocuteur compétent, capable de l’aider à compléter les blancs importants du projet initial
et à en corriger les imperfections. Evidemment, ce mécanisme suppose une certaine
confiance de l’autorité publique envers son fournisseur. Aussi, est-il important que cette
dernière ne s’engage qu’avec des firmes expérimentées et dont la réputation est déjà établie.
40
Les travaux de BTM [2005] ont le mérite de mettre en évidence l’intérêt de la
négociation pour réduire les coûts de maladaptation des contrats et augmenter l’efficacité des
PPP. Néanmoins, du fait des risques évidents de corruption, certains économistes sont
réticents à cette pratique et lui préfèrent l’enchère (Guash [2004], p.20). La négociation
possède donc certaines vertus, mais sa mise en place doit être considérée avec prudence.
2.2. Franchise bidding et opportunisme
L’exécution de PPP dans des secteurs pour lesquels les investissements sont
spécifiques et l’environnement incertain oblige nécessairement les agents à signer des
contrats incomplets donnant lieu à des possibilités de comportements opportunistes. Ces
comportements opportunistes peuvent émaner de l’autorité publique. Cependant, la
littérature accorde davantage d’importance à l’opportunisme émanant de l’entreprise privée
(Zupan [1989b]) en raison des coûts de rupture élevés des contrats et de l’avantage de la
firme en place au moment du renouvellement (Williamson [1976]). Cette dernière peut donc
se sentir plus « libre » de ses mouvements pour se comporter de façon déloyale, par exemple
en diminuant la qualité de ses prestations ou en demandant des hausses de tarifs en cours de
contrat. Cette attitude est évidemment de nature à altérer l’efficacité du PPP. La thèse de
l’opportunisme de l’opérateur est cependant contestée pour de nombreuses raisons que nous
analysons à présent.
2.2.1. Dépendance bilatérale et contrat auto-exécutoire
Williamson [1976] affirme que la probabilité qu’une autorité publique sanctionne un
opérateur se comportant mal pendant l’exécution du contrat par la rupture de son contrat est
très faible. La raison majeure empêchant l’autorité publique de se séparer prématurément de
l’entreprise qu’elle a initialement choisie tient au fait qu’une telle sanction remettrait en
cause les investissements spécifiques développés par l’opérateur. Si ce dernier anticipe la
possibilité d’être renvoyé en cours de contrat, il risquerait alors de réagir en sousinvestissant. Afin de ne pas atteindre ce résultat sous-optimal, l’autorité publique a intérêt à
garantir à l’entreprise l’exploitation du service pendant toute la durée du contrat. Mais se
sentant protégée d’un éventuel renvoi, la firme peut alors en profiter pour se comporter de
manière opportuniste pendant l’exécution du contrat.
41
Pourtant, la perspective de perdre ses investissements spécifiques peut tout aussi bien
inciter l’entreprise à rester sage. Une fois le contrat de long terme signé, l’entreprise et
l’autorité publique entrent en situation de dépendance bilatérale dans laquelle personne n’a
forcément intérêt à ce que le contrat soit rompu (Zupan [1989a]). En cas de rupture
prématurée de l’engagement, l’entreprise devrait négocier avec l’autorité publique le prix de
transfert des actifs physiques spécifiques qu’elle n’a pas pu amortir. Des conflits peuvent
alors éclater concernant la valeur de revente de ces actifs, rendant incertaine la compensation
de l’opérateur. En outre, les investissements en actifs spécifiques humains consentis par
l’entreprise (formation du personnel, accumulation des connaissances sur le terrain) sont
perdus dès lors que le contrat est rompu. Celle-ci doit alors soit licencier son personnel, soit
le former à d’autres tâches. Ces coûts de rupture, qui peuvent évidemment être très élevés, à
la fois pour l’autorité publique et l’entreprise, expliquent la situation de dépendance
bilatérale dans laquelle elles se trouvent.
L’opérateur n’est donc pas nécessairement incité à abuser de son pouvoir de
monopole lors de la phase d’exécution des engagements car les investissements spécifiques
qu’il a réalisés n’ont de valeur que pour un acheteur : l’autorité publique dans laquelle ils
sont consentis. La dépendance bilatérale entre l’entreprise et l’autorité publique peut donc,
dans certaines circonstances, équilibrer le pouvoir de négociation des acteurs et rendre le
contrat auto-exécutoire. L’absence d’intérêt pour la firme à se comporter de manière
opportuniste pendant l’exécution du contrat est renforcée lorsque l’on prend en considération
l’existence de garanties contractuelles explicites, mais surtout implicites pouvant être
mobilisées pour améliorer l’efficacité du contrat.
2.2.2. Les garanties contractuelles explicites et implicites
A la fin des années 1980, des travaux de Zupan ([1989a], [1989b]) et Prager [1990]
estiment que Williamson surévalue l’importance de l’opportunisme de l’opérateur pendant
l’exécution du contrat. Selon Zupan, plusieurs contraintes contribuent à atténuer ce risque.
Tout d’abord, il est possible d’introduire dans les contrats des clauses de sanction (comme
par exemple des otages, des clauses de sanctions pécuniaires ou de rupture du contrat en cas
de mauvaises performances). Cependant, ces garanties peuvent être coûteuses à mettre en
place (Klein, Crawford et Alchian [1978]) et si les gains générés par un comportement
opportuniste sont supérieurs à la sanction prévue, l’entreprise n’aura aucun intérêt à rester
42
loyale. De plus, il peut être parfois difficile de rendre ces sanctions suffisamment crédibles.
Plus précisément, les garanties contractuelles explicites doivent pouvoir être appliquées sans
risque de dysfonctionnement du service ou de rupture d’approvisionnement pour les
consommateurs (Defeuilley [1999]). Si tel n’est pas le cas, elles sont peu susceptibles
d’avoir un impact important sur la capacité de l’entreprise à être opportuniste.
En fait, ce sont surtout les garanties contractuelles implicites qui sont efficaces pour
lutter contre l’opportunisme de l’opérateur (Klein, Crawford et Alchian [1978]). Zupan
souligne à cet égard l’importance du rôle joué par les effets de réputation externes. Une
firme opportuniste risque non seulement d’être évincée au moment du renouvellement, mais
elle risque aussi de voir sa candidature rejetée auprès d’autres autorités publiques alertées
par son comportement passé. Son manque de loyauté peut donc lui coûter très cher,
notamment si son objectif est de conquérir de nouveaux marchés (Prager [1990]).
Nous pouvons penser que les effets de réputation externes sont limités du fait que
l’entreprise sortante dispose d’un avantage sur ses concurrents au moment du
renouvellement (voir chapitre 1). Néanmoins, si l’attitude de l’entreprise peut être connue
par des tiers, et notamment si l’objectif de la firme en place est de conquérir de nouveaux
marchés, alors elle sera très fortement incitée à rester honnête pendant toute l’exécution du
contrat (Klein, Crawford et Alchian [1978], Prager [1990]).
Le rôle dissuasif des effets de réputation externes est renforcé par l’existence d’effets
de réputation internes. Plus précisément, Zupan [1989a] affirme que si le produit total généré
par la relation contractuelle dépend de l’effort des deux parties, l’autorité publique peut
répondre à une baisse des efforts de l’entreprise par une baisse de ses propres efforts. Il
existe en effet de nombreuses astuces que l’autorité publique peut utiliser pour rendre la vie
difficile à l’entreprise. Elle peut par exemple diminuer ses propres investissements ou encore
augmenter les taxes demandées à l’opérateur. En d’autres termes, si l’opérateur peut avoir
intérêt à se comporter de manière opportuniste et est même en position favorable pour le
faire du fait de sa position de monopole pendant la durée du contrat, l’autorité publique a les
moyens de répondre en étant elle-même opportuniste.
43
2.2.3. Effets de réputation et renouvellement du contrat
L’importance des effets de réputation dans la dissuasion des comportements
opportunistes a également été mise en évidence récemment par Doni [2004]. Dans son
modèle, l’auteur montre que pour inciter une firme à respecter les engagements inscrits dans
le contrat initial, le recours à des indicateurs de performance ne suffit pas lorsque la qualité
est observable mais non vérifiable. Une solution consiste alors à introduire un mécanisme de
type « reward for good reputation ». Plus précisément, l’autorité publique doit faire
dépendre la perspective pour l’entreprise de voir son contrat renouvelé des performances
atteintes pendant l’exécution du contrat. Cependant, une telle politique crée inévitablement
une distorsion lors de la mise en concurrence. Il existe donc un arbitrage entre assurer le
meilleur prix possible lors de la mise aux enchères, et donner des rentes à l’entreprise de
manière à l’inciter à des performances conformes aux exigences du contrat. Laisser des
rentes à l’opérateur en lui permettant de pratiquer un prix plus élevé en cas de
renouvellement permet d’assurer à l’opérateur un revenu qui excède le gain potentiel d’un
comportement opportuniste (Klein, Crawford et Alchian [1978]). Une manière d’augmenter
les perspectives de rentes futures et donc, de discipliner l’opérateur, consiste de manière
paradoxale à limiter le nombre de candidats lors des appels d’offre ultérieurs afin
d’augmenter le prix résultant de l’enchère (Kim [1998]). En résumé, la littérature suggère
que les effets de réputations constituent un puissant frein aux comportements opportunistes
de l’entreprise, mais cet effet dissuasif s’obtient parfois au détriment d’une distorsion au
moment de la remise en concurrence du service.
2.2.4. Efficacité des garanties contractuelles et contrôle de l’opérateur
Cependant, l’efficacité des garanties contractuelles (explicites ou implicites) dépend
en pratique de la capacité de l’autorité publique à contrôler efficacement l’opérateur (Ferris
et Graddy [1991], Nelson [1997]). Diverses modalités de contrôle peuvent être utilisées par
l’autorité publique : obligation de fourniture à intervalle régulier de documents comptables,
techniques et financiers, visites sur le terrain, recours à une société d’audits etc. Dans le cas
où ce contrôle serait trop coûteux à mettre en place et donc insuffisant, l’autorité publique
n’est plus en mesure de vérifier si l’entreprise respecte bien ses engagements, et donc, n’est
plus capable de la sanctionner en conséquence.. En particulier, l’impossibilité pour l’autorité
publique de détecter les comportements frauduleux ne permet évidemment pas aux effets de
réputation de conserver leur pouvoir dissuasif. Pour diminuer les coûts de contrôle sur
44
l’opérateur, une solution envisageable est de signer des contrats qui portent davantage sur les
objectifs de performances à atteindre plutôt que sur les moyens (Klein [1998a]).
La difficulté d’exercer un contrôle efficace sur l’opérateur augmente donc
inévitablement les coûts du franchise bidding. Pour autant, il existe des situations dans
lesquelles même si le contrôle de l’opérateur peut s’effectuer sans coût excessif pour
l’autorité publique, ce contrôle s’avère inutile. En effet, l’incomplétude contractuelle peut
venir du fait que certaines prestations à effectuer par l’entreprise sont observables par
l’autorité publique mais non vérifiables par les tiers au contrat (tribunaux, arbitres
indépendants etc.). Dans le cas où les effets de réputation ne sont pas suffisamment
importants pour dissuader les comportements opportunistes, l’opérateur produit un niveau de
qualité sous-optimale. La théorie des contrats incomplets (Grossman et Hart [1986], Hart
[1995]) propose de traiter ce problème en jouant sur l’allocation des droits de propriétés sur
les actifs spécifiques.
2.2.5. Répartition des droits de propriétés et qualité non vérifiable
Si les termes du contrat ne sont pas vérifiables, il est impossible pour l’autorité
publique de prouver la mauvaise foi de l’entreprise auprès d’une instance judiciaire ou d’un
arbitre indépendant. Dans ces conditions, l’utilisation d’un mode de rémunération de type
price cap telle que préconisée par Demsetz [1968] pourrait avoir l’inconvénient d’inciter expost l’entreprise à diminuer ses coûts de manière excessive. Cette dernière ne prend en fait
pas en compte l’impact négatif de la diminution de ses coûts sur la qualité de service. C’est
le sens du message véhiculé par Hart, Shleifer et Vichny (HSV [1997]). Pour répondre à ce
problème, certains modèles de théorie des contrats incomplets cherchent à donner une grille
de lecture concernant la répartition optimale des droits de propriétés sur les infrastructures de
manière à maximiser les incitations des agents à la réalisation d’investissements observables
mais non vérifiables17. Ainsi, les modèles de Hart [2003] et Bennett et Iossa [2006] donnent
des éléments de réponse aux deux questions suivantes : à qui doivent appartenir les actifs
physiques ?18 L’autorité publique doit-elle avoir recours au même opérateur pour la
17
Le partage des droits de propriété aboutit à un optimum de « second best », c’est-à-dire que le niveau d’effort
produit par l’opérateur est toujours inférieur à l’effort qu’il produirait si la signature d’un contrat complet était
possible.
18
Bennett et Iossa [2002] considèrent quatre structures de propriété : i) l’autorité publique détient les actifs ii)
la firme chargée de la construction détient les actifs iii) la firme chargée de l’exploitation détient les actifs iv)
45
construction de l’infrastructure et l’exploitation du service public ou doit-elle faire appel à
deux opérateurs différents ? (Grossman et Hart [1986], Hart [1995]).
Par exemple, Hart [2003] distingue deux types d’investissements qu’il suppose
observables mais non vérifiables : l’investissement productif qui améliore la qualité de
service et diminue les coûts (noté i) et l’investissement non productif qui diminue les coûts
et la qualité de service (noté e).
Hart affirme que dans le cas de la signature de deux contrats séparés (un opérateur se
chargeant de la construction de l’infrastructure et un autre de son exploitation), le
constructeur produit le niveau optimal du mauvais investissement e (c’est-à-dire 0), mais un
niveau insuffisant du bon investissement i. Si l’on suppose que l’entreprise est payée
forfaitairement (price cap), elle est incitée à construire l’infrastructure la moins chère, et est
donc sous-incitée du point de vue des deux types d’investissements (le bon, comme le
mauvais investissement) car les bénéfices de ces deux types d’investissement ne lui
reviendraient pas, mais seraient accaparés en deuxième période par l’opérateur responsable
de l’exploitation du service. Dans le cas de contrats joints (c’est-à-dire, lorsque l’opérateur
en charge de la construction de l’infrastructure est aussi responsable de son exploitation), ce
dernier est au contraire incité à produire les deux types d’investissements, car il doit tenir
compte du fait qu’une insuffisance d’investissements en période 1 peut avoir un impact sur
ses coûts d’exploitation futurs. Le niveau d’investissement productif est alors plus proche du
niveau de first best (lorsque les contrats sont complets) que dans le cas de la signature de
contrats séparés, mais le niveau d’investissement non productif (et donc non souhaitable
pour la collectivité) est également positif.
Par conséquent, la conclusion de contrats séparés est une bonne solution si la qualité
de l’infrastructure peut être bien spécifiée contractuellement alors que la qualité du service
ne le peut pas. Sous ces conditions, le sous-investissement en investissement productif (i)
n’est pas un sérieux problème alors que le sur-investissement en investissement non
productif (e) peut l’être. A l’inverse, un contrat joint est préférable si la qualité du service
peut être bien spécifiée (ou plus généralement, quand il existe des mesures de performance
les actifs sont détenus par un consortium chargé de la construction des infrastructures et de l’exploitation du
service
46
qui peuvent être utilisées pour récompenser ou sanctionner le fournisseur de service) alors
que la qualité de l’infrastructure ne peut pas l’être. Dans ce cas, le sur-investissement en e
n’est pas un sérieux problème pour l’autorité publique qui gagne à recourir à un seul contrat
car les incitations de l’opérateur à investir en i sont plus fortes.
En résumé, afin d’inciter les entreprises privées à réaliser des investissements qui
maintiennent un niveau satisfaisant de qualité non vérifiable, la théorie des contrats
incomplets propose des solutions en terme de répartition optimale des droits de propriétés.
2.3. Franchise bidding et sous-investissement de fin de contrat
Une des sources majeures d’inefficacité des PPP dans leur phase d’exécution réside
dans le manque d’incitation des opérateurs à investir en fin de contrat (Baldwin et Cave
[1999], Guash [2004]).
Nous considérons les solutions à ce problème sous deux
hypothèses : lorsque les investissements sont observables et vérifiables, et, lorsqu’ils ne le
sont pas.
2.3.1. Le cas des investissements observables et vérifiables
Harstad et Crew [1999] présentent un modèle dans lequel ils traitent du transfert des
actifs physiques. Un des problèmes majeurs survenant en fin de contrat de franchise bidding
est relative à la difficulté pour l’opérateur entrant et l’opérateur sortant de s’entendre sur la
valeur de revente des infrastructures. Cette difficulté se traduit notamment par les faibles
incitations de l’opérateur en place à investir et à assurer la maintenance des actifs pendant
l’exécution du contrat s’il n’est pas sûr de pouvoir les revendre à leur juste valeur.
Contrairement à Williamson, Harstad et Crew [1999] font l’hypothèse que l’évaluation des
coûts marginaux de production effectuée par les entrants potentiels peut être aussi précise
que celle qui est effectuée par l’opérateur en place. Autrement dit, les entrants potentiels
peuvent évaluer précisément la valeur des infrastructures détenues par l’opérateur en place
s’ils peuvent inspecter ces actifs librement. Il s’agit d’une hypothèse qui, selon les auteurs,
n’est pas forcément irréaliste, car si les candidats à la reprise du service sont de grandes
entreprises, ils travaillent pour d’autres autorités publiques chez qui ils ont dû réaliser les
mêmes types d’investissements que ceux effectués par l’opérateur en place dans le service
prospecté. Plus simplement, Harstad et Crew supposent que les investissements spécifiques
47
réalisés par l’entreprise X dans une région R sont tout à fait standards, car l’entreprise Y
réalise les mêmes types d’investissement dans une autre région, ce qui lui permet de pouvoir
évaluer avec précision la valeur résiduelle des actifs possédés par l’entreprise X dans la
région R au moment du renouvellement.
A partir de cette hypothèse, Harstad et Crew développent un modèle dans lequel les
opérateurs proposent chacun un prix p à tarifer au consommateur pour le service. Comme
dans le modèle de Demsetz [1968], celui qui propose le prix le plus faible remporte le
marché. La différence par rapport à Demsetz, c’est que l’autorité publique fixe un prix pour
le transfert des actifs qui est directement fonction décroissante de l’offre annoncée par le
vainqueur. Ce montant s’écrit t(p). Cette relation entre le prix de l’output et le prix de
transfert est spécifiée par avance par l’autorité publique. La décroissance du prix de transfert
lorsque le prix de l’output augmente s’explique intuitivement par le fait qu’un capital qui a
de la valeur permet à l’entreprise d’offrir le bien ou le service à un coût d’exploitation plus
faible. Ce mécanisme permet de résoudre les conflits pouvant intervenir sur la valeur de
transfert des actifs car un opérateur qui soumet une offre basse pour l’exploitation du service
évalue la valeur des actifs à un montant élevé. De même, un tel système incite l’opérateur en
place à investir efficacement et à assurer une bonne maintenance des actifs sous peine
d’obtenir une faible indemnité de transfert si son contrat n’est pas renouvelé.
2.3.2. Le cas des investissements non observables
Cependant, l’hypothèse la plus souvent retenue dans la littérature est celle d’une
asymétrie d’information entre l’entreprise en place d’une part, et l’autorité publique et les
tiers d’autre part. Plus précisément, l’entreprise qui a exploité le service pendant plusieurs
années dispose la plupart du temps d’un avantage informationnel concernant la valeur réelle
des infrastructures (Meister [2004]). Le caractère non observable et non vérifiable du
patrimoine et de certains investissements renforce alors le risque pour l’entreprise en place
de ne pas être remboursée pour les investissements réalisés en fin de contrat. D’autres
solutions doivent alors être trouvées pour faire face au sous-investissement de l’opérateur19.
Afin de préserver les incitations de l’opérateur à investir continuellement et d’éviter
les risques de conflits pouvant survenir en fin de contrat sur la valeur de reprise des
19
Nous n’analysons ici que les principales solutions, le problème du sous-investissement étant analysé avec
plus de détail dans le chapitre 6.
48
infrastructures, certains auteurs suggèrent de le favoriser au moment du renouvellement du
contrat (Laffont et Tirole [1988b], Baldwin et Cave [1999]). Une telle politique oblige
l’autorité publique à arbitrer entre l’efficacité de la mise en concurrence et l’efficacité de
l’investissement (Aubert, Bontems et Salanié [2006]). Si l’investissement revêt un caractère
important dans la fonction objectif de l’autorité publique, il peut être optimal de biaiser
l’enchère en faveur de l’opérateur sortant. Cela dit, dans la pratique, cette règle conduit bien
souvent à donner un avantage infini à l’opérateur en place (Klein[1998e]), ce qui, là encore,
réduit ou annule les bénéfices attendus de l’enchère.
Dans le même ordre d’idées, Meister [2004] suggère que les enchères ouvertes sont
plus vulnérables au risque de sous-investissement que les enchères fermées car ce type
d’enchères permet aux entrants potentiels d’observer les prix proposés par l’opérateur initial
au moment de l’appel d’offres, et donc, de recueillir des informations sur les véritables coûts
de production. Les enchères ouvertes permettent donc de réduire les asymétries
d’information entre l’entreprise en place et ses concurrents et d’améliorer la parité entre les
candidats, mais une nouvelle fois au détriment des incitations de l’opérateur à investir
efficacement en fin de contrat. C’est pourquoi, lorsque les investissements constituent une
préoccupation importante pour l’autorité publique, les enchères fermées, qui préservent
l’avantage informationnel de l’opérateur initial, devaient être préférées.
Cependant, une autorité publique souhaitant éviter le risque de sous-investissement
tout en préservant une certaine parité entre les candidats doit s’en remettre à d’autres
solutions. L’une d’entre elles consiste à confier la réalisation des investissements et la
propriété des actifs physiques à l’autorité publique, l’exploitation du service restant du
domaine de l’entreprise privée (Posner [1972], Baldwin et Cave [1999]). Mais cette solution
est également imparfaite dans la mesure où l’autorité publique, qui n’exploite pas le service,
n’en connaît pas les besoins aussi précisément que l’entreprise en place (Gence-Creux
[2001]). Il en résulte une moindre efficacité de l’investissement public susceptible même de
conduire à du sur-investissement. L’entreprise peut en effet encourager l’autorité publique à
financer certains travaux inutiles (en l’incitant par exemple au renouvellement précoce de
certaines infrastructures) dans le but de faire baisser ses coûts de production.
Enfin, même si les investissements ne sont pas observables, il peut dans certains cas
être possible de définir un niveau de performance observable à atteindre par l’entreprise
49
(Klein [1998b]. Ce type de clause doit alors contraindre l’opérateur à réaliser certains
investissements indispensables pour atteindre les objectifs de performance stipulés dans le
contrat. Cependant, il s’agit là encore d’une solution partielle car les moyens mis en œuvre
par l’entreprise pour atteindre les objectifs peuvent ne pas être conformes à ce qu’attend
l’autorité publique. Plus précisément, l’opérateur peut être incité dans certains cas, et
notamment en fin de contrat, à remplir les objectifs par d’autres moyens que
l’investissement.
SECTION 3. Les solutions aux problèmes de réattribution
Toutes les solutions étudiées dans la section précédente visaient à améliorer
l’efficacité des contrats de franchise bidding au moment de leur phase d’exécution. Ces
améliorations passent par une gestion efficace des problèmes d’adaptation des contrats,
d’opportunisme des acteurs et de sous-investissement des opérateurs en fin de contrat. Cette
section se propose maintenant d’étudier les solutions aux problèmes survenant au moment de
leur réattribution. Nous avons mis en évidence dans le chapitre 1 la difficulté de placer les
différents candidats dans des conditions d’égalité lors de la remise aux enchères du service.
Cependant, nous avons aussi vu que cette absence de parité n’était pas nécessairement
synonyme d’inefficacité du PPP. En effet, dans certains cas, une telle distorsion se justifie,
notamment lorsque l’autorité publique veut faire dépendre la probabilité de renouvellement
de l’opérateur en place de ses performances passées (Doni [2004]) ou lorsqu’elle souhaite
préserver les incitations de l’opérateur à investir tout au long du contrat (Laffont et Tirole
[1988b]). Cependant, l’absence de parité peut aussi s’avérer inefficace. C’est notamment le
cas lorsque des asymétries d’information entre l’opérateur en place et ses concurrents créent
des barrières à l’entrée pour ces derniers, ou lorsque l’opérateur développe des
investissements spécifiques non transférables le plaçant dans des conditions avantageuses
lors de la remise en concurrence du contrat.
3.1. «Malédiction du vainqueur » et problèmes de parité
Les asymétries d’information créent un risque de malédiction du vainqueur pour les
entrants potentiels qui, contrairement à l’opérateur en place, n’ont pas de connaissance fine
sur les coûts de production. Ce désavantage décourage alors les entreprises alternatives à
présenter une offre lors du renouvellement du contrat. Cependant, Aubert, Bontems et
50
Salanié [2005a] remettent en cause l’impact néfaste de la malédiction du vainqueur sur
l’efficacité du contrat. Ils considèrent un modèle à deux périodes dans lequel une autorité
publique est confrontée à deux problèmes : inciter l’entreprise en place à un niveau
d’investissement optimal et lui faire révéler l’état véritable des infrastructures lors du
renouvellement de manière à encourager des candidats extérieurs à soumettre une offre.
La règle optimale doit conduire à biaiser l’enchère en faveur de l’entreprise sortante
et à lui permettre de produire des quantités de deuxième période plus importantes que celles
produites par un entrant potentiel. Cette règle vise à inciter l’entreprise initiale à réaliser des
investissements de long terme en première période. Cependant, les auteurs démontrent que
dans ce contexte, une meilleure information de l’opérateur initial sur l’état des
infrastructures n’induit, en moyenne, aucun biais supplémentaire en sa faveur. Autrement
dit, leur analyse fait apparaître que biaiser l’enchère en faveur de l’entreprise en place pour
l’inciter à investir correctement permet en même temps de régler le problème de la
malédiction du vainqueur, et cela sans coût supplémentaire pour l’autorité publique.
Cependant, ce modèle ne tient que si l’on suppose la neutralité vis-à-vis du risque de
l’autorité publique et des entreprises. Dans le cas contraire, les effets pervers de la
malédiction du vainqueur (nombre insuffisant de participants lors des appels d’offre)
peuvent perdurer.
3.2. Transformation fondamentale et problèmes de parité
Lorsque l’opérateur en place réalise des investissements spécifiques non transférables
en cours de contrat, il dispose alors d’un avantage absolu sur ses concurrents au moment du
renouvellement. Comme nous l’avons évoqué, ce problème de transfert peut, en théorie,
aussi bien concerner les actifs physiques que les actifs humains. Cependant, les actifs
physiques peuvent être rendus facilement transférables si la propriété des infrastructures est
publique ou si le contrat prévoit une clause de reprise et/ou de rachat des équipements par
l’autorité publique en fin de contrat (Zupan [1989a]). Par exemple, dans les contrats de
concession, la propriété des infrastructures est publique dès leur édification, et ils doivent en
outre être remis gratuitement à l’autorité publique en fin de contrat, ce qui évacue alors tout
problème de transfert.
51
Les actifs humains peuvent en revanche être plus difficilement transférables, les
salariés de l’entreprise déjà installée pouvant être réticents à changer d’employeur
(Williamson [1976]). L’apprentissage sur le terrain et les connaissances spécifiques
développées par l’opérateur en place tout au long du contrat permettent à ses salariés de
devenir plus productifs que le personnel employé par ses concurrents, lui procurant un
avantage souvent décisif lors du renouvellement. Cependant, selon Ekelund et Saba [1980],
ce résultat repose sur deux hypothèses : les employés ne doivent pas avoir conscience de
l’augmentation de leur productivité marginale pendant la période d’exécution du contrat et
cet accroissement de productivité ne doit avoir de valeur que pour l’opérateur original. Si au
moins une de ces deux hypothèses n’est pas vérifiée, les employés vont pouvoir exiger de
leur employeur une augmentation de rémunération. Dans la mesure où il est coûteux pour
l’opérateur de remplacer des travailleurs expérimentés par des travailleurs inexpérimentés
qu’il va falloir de nouveau former, celui-ci ne peut pas refuser. L’augmentation de salaire
que doit consentir l’opérateur original restreint son avantage au moment du renouvellement
du contrat.
En outre, tout comme il existe des clauses de reprise pour les actifs physiques, il est
possible d’incorporer dans le contrat des clauses de transfert du personnel de l’opérateur
sortant vers le nouvel opérateur (Littlechild [2002]). Ces clauses peuvent prévoir dans
quelles conditions le personnel doit être repris (garanties en matière d’emploi, de conditions
salariales etc…) de manière à préserver leurs intérêts. Cependant, même dans le cas où les
salariés seraient réticents à changer d’entreprise, cela ne met pas forcément les différents
compétiteurs en position de faiblesse vis-à-vis de l’opérateur en place lors du
renouvellement. Un modèle de Sorana [2003] montre en effet que lorsque les actifs
spécifiques (physiques ou humains) ne sont pas transférables, il est possible d’envisager que
l’opérateur sortant conserve ses actifs et que l’entreprise entrante sous-traite la production du
service auprès de l’opérateur sortant. Son modèle montre qu’un accord de sous-traitance peut
suffire à ce que le prix au moment du renouvellement soit fixé de manière concurrentielle.
En résumé, notre analyse appelle deux conclusions. Tout d’abord, il existe des
solutions pour limiter les biais en faveur de l’opérateur sortant lors du renouvellement.
Ensuite, cette parité n’est pas toujours souhaitable. Il peut être optimal, dans certains cas, de
favoriser l’opérateur sortant, notamment lorsque l’autorité souhaite inciter l’opérateur à
investir ou le récompenser pour bonne conduite en faisant jouer les effets de réputation.
52
SECTION 4. Les études empiriques
Un certain nombre d’études empiriques a confirmé que les critiques adressées aux
PPP, bien que pouvant être justifiées, ne disqualifiaient pas pour autant ce mode de
coordination entre une autorité publique et une firme privée pour la fourniture d’un bien ou
service public avec des caractéristiques de monopole naturel.
4.1. Une étude de cas de Littlechild [2002] : le contrat SPL/LUL
Une étude de cas décrite par Littlechild [2002] vise à montrer que les contrats de type
franchise bidding ne conduisent pas forcément à des résultats inefficaces lorsqu’ils sont
utilisés dans les industries en situation de monopole naturel. Ces accords sont la plupart du
temps viables et l’exemple empirique sur lequel il fonde son argumentation montre que les
problèmes rencontrés dans le contrat entre Oackland et Focus Cable étudiés par Williamson
[1976]) ont pu être évités dans le contrat signé entre la société exploitant le métropolitain
londonien (London Underground Limited ou LUL) et son fournisseur d’électricité (Seeboard
Powerlink ou SPL).
Avant 1998, LUL possédait et gérait seul son propre réseau électrique. Elle produisait
elle-même l’électricité qui sert à alimenter les câbles électriques faisant fonctionner les
trains. Mais LUL, qui est une société publique, dépendait largement des subventions du
gouvernement. Or, ce dernier considérait que les subventions accordées à LUL constituaient
une utilisation inefficace des fonds publics. En outre, au sein même de LUL, les
investissements dans le réseau électrique étaient en concurrence avec d’autres projets. Dans
la mesure où les actifs en jeu dans le réseau électrique ont une durée de vie très longue, leur
renouvellement n’était pas perçu comme prioritaire, ce qui s’est traduit par un retard
d’investissement de 1,2 milliards de livres en 1998. Devant les difficultés croissantes de
LUL pour financer ses investissements, celle-ci décide en 1995 de recourir à la délégation de
l’exploitation de son réseau électrique à une entreprise privée. En 1998, l’appel d’offres
conduit à attribuer le contrat à SPL.
La durée convenue du contrat est de 30 ans de manière à encourager l’entreprise à
entreprendre des investissements spécifiques. Or, nous avons vu qu’un contrat de long terme
pouvait poser de nombreux problèmes en présence d’actifs spécifiques et en situation
53
d’incertitude. Cela dit, dans le cas de l’accord entre LUL et SPL, Littlechild explique que ces
problèmes ont pu être évités.
4.1.1. Incomplétude contractuelle et prix « artificiel et obscur »
Le premier type de problème associé aux contrats de long terme que nous avons
étudié concerne le caractère artificiel et obscur du critère de sélection. Ce caractère artificiel
et obscur est imputable à l’incertitude, notamment concernant la demande et l’évolution de la
technologie, qui empêchent la signature de contrats complets. Cependant, Littlechild relève
que dans le cas de l’accord LUL/SPL, l’incertitude technologique est plus faible que dans le
cas d’Oakland/Focus Cable. En effet, l’industrie du câble était relativement nouvelle dans les
années 1970 tandis que le métropolitain londonien est un service beaucoup plus ancien avec
des technologies bien établies. Cela dit, Littlechild souligne que dans ce secteur, l’incertitude
concernant la demande est loin d’être négligeable à long terme. En effet, l’évolution de la
demande des usagers du métropolitain, et donc, de la demande électrique future, n’était pas
connue avec certitude au moment de la signature du contrat. Or, l’offre des candidats lors de
l’enchère dépendait étroitement des prévisions de demande électrique spécifiées par LUL
dans le contrat. Afin de limiter le risque de malédiction du vainqueur, LUL s’est engagé à
rembourser SPL pour les coûts supplémentaires supportés par ce dernier si les prévisions de
demande diffèrent substantiellement de la demande prévue initialement.
Comme le relève Williamson, la règle de sélection du candidat devient floue lorsque
le prix comprend plusieurs dimensions au moment de l’enchère. Afin d’éviter tout caractère
multi-dimensionnel du prix, l’enchère concernant le métropolitain londonien a porté sur le
flux de revenus réels anticipés par les candidats sur les 30 années du contrat.
4.1.2 La gestion des risques d’opportunisme
Cependant, contrairement au secteur du câble, le contrat entre LUL et SPL met en jeu
des considérations sécuritaires importantes et concerne la fourniture d’électricité à un secteur
d’activité politiquement sensible (le transport urbain). Autrement dit, le coût du
comportement opportuniste de SPL pour LUL est plus important que les contrats passés
entre une autorité publique et une entreprise dans le secteur du câble. Afin de limiter les
risques de comportements opportunistes de SPL, plusieurs dispositifs ont été mis en place.
Tout d’abord, au moment de l’enchère, une étape de pré-qualification a été mise en œuvre.
54
Plus précisément, LUL exigeait que seuls les candidats apportant des garanties suffisantes en
terme de compétence, d’expérience, de garanties financières et de réputation puissent avoir
le droit de soumettre une offre. Pour LUL, le défi consistait donc à choisir un opérateur
capable de produire et distribuer de l’électricité sur le réseau ferroviaire du métropolitain
londonien de manière continue pendant les heures d’ouverture du service, et cela sans
occasionner de gêne, ni de danger pour les usagers. Puisque aucun des candidats initiaux ne
répondait à toutes les exigences de LUL, les entreprises se sont regroupées en quatre
consortiums. Au stade de la soumission des offres définitives, ces quatre consortiums se sont
encore réduits à deux entreprises qui ont pu garantir toutes les conditions d’expertise,
d’expérience et de sécurité requises par LUL pour pouvoir prétendre exploiter le service. Les
règles de pré-sélection contraignantes exigées par LUL ont permis d’éviter que le candidat
choisi soit une entreprise opportuniste. Elles ont également eu pour mérite d’empêcher le
candidat vainqueur d’invoquer des difficultés financières ou même un risque de faillite pour
obtenir des renégociations à son avantage. Les garanties financières demandées par LUL
pour pouvoir soumissionner étaient telles que cette menace a été rendue non crédible.
Afin de préserver la liberté d’innovation de SPL, le contrat était davantage porté sur
les performances que sur les moyens. SPL se doit cependant de respecter des critères de
performance très précis associés à des pénalités en cas de non respect de ces normes afin de
l’empêcher de diminuer la qualité de ses prestations dans le but d’augmenter sa marge
bénéficiaire. Par exemple, en cas de coupure d’électricité, les pénalités infligées à SPL
varient de 50 livres à 100.000 livres par heure en fonction de l’importance du préjudice subi
par LUL en terme de perte de revenus. SPL est également tenu de suivre des procédures
comptables standardisées et très précisément décrites dans le contrat de manière à limiter les
possibilités de manipulation des données financières. Une agence de contrôle composée de
30 personnes employées par LUL est chargée de vérifier le respect des engagements pris par
SPL. L’agence ainsi que des tierces parties bien définies sont autorisées à inspecter les
installations électriques à tout moment avec ou sans préavis. Enfin, SPL doit soumettre
chaque année de nombreux rapports visant à faciliter le contrôle par l’agence de ses activités.
En conclusion, la grande précision du contrat concernant la description des objectifs à
atteindre, des procédures comptables à suivre et des modalités de contrôle de SPL réduit
considérablement les possibilités d’opportunisme de ce dernier. Néanmoins, des risques
d’opportunisme non négligeables peuvent aussi venir de LUL ou des autorités politiques qui
55
la contrôlent. Ce problème a été traité en autorisant SPL à rompre unilatéralement le contrat
dans le cas où LUL était dissolu ou affaibli par les autorités politiques mais aussi dans le cas
où LUL décide de ne plus payer ses factures ou n’est plus en mesure de le faire en raison de
circonstances politiques changeantes.
4.1.3. La gestion des problèmes d’alignement entre prix et coûts
Les problèmes de divergence entre prix et coûts pendant l’exécution du contrat se
posent lorsque l’incertitude, notamment concernant la demande ou la technologie est
importante. Cependant, Littlechild insiste sur le fait que dans le cas de l’accord LUL/SPL, la
technologie n’évolue pas de manière significative et le risque de demande est pris en charge
par LUL qui dédommage SPL dans le cas où les fluctuations de trafic s’écartent de ce qui a
été prévu dans le contrat. Par conséquent, le prix est peu susceptible de diverger
significativement des coûts dans ce contrat.
4.1.4. La gestion des problèmes de fin de contrat
Nous avons étudié deux problèmes liés à la fin du contrat : le risque de sousinvestissement et les problèmes liés à la difficulté de mettre les candidats dans une situation
de parité lors du renouvellement. Concernant le premier point, à la fin des 30 années
d’exploitation, un inventaire des infrastructures est réalisé. La durée de vie moyenne
résiduelle de chaque catégorie d’actifs doit être au moins égale à 50% de la durée de vie
moyenne classique pour cette catégorie. Des pénalités pour le non-respect de cette règle sont
prévues. Concernant enfin les problèmes de parité au moment du renouvellement, il est
prévu que les actifs physiques doivent être rendus à LUL en fin de contrat. Par ailleurs, une
clause prévoit le transfert du personnel vers le nouvel opérateur si celui-ci est différent avec
les mêmes garanties en terme d’emploi et de rémunération.
4.1.5. Un bilan provisoire
Même s’il est encore trop tôt pour dresser un bilan définitif, il semble que jusqu’à
présent, le contrat LUL/SPL fonctionne plutôt bien. Concernant la sélection de l’opérateur,
l’offre de SPL n’était pas largement inférieure à celle de son concurrent, mais elle était
inférieure au coût de gestion du réseau électrique si celui-ci avait continué à être directement
exploité par LUL. Il en résulte des économies substantielles de coûts pour LUL. La
maintenance des équipements sous la responsabilité de SPL est meilleure que lorsque ces
56
équipements étaient sous la responsabilité de LUL et les pannes sur le réseau électrique ont
diminué. Les incitations sont plus fortes : par exemple, les pénalités susceptibles d’être
infligées à SPL en cas de pannes électriques l’obligent à être très réactif au moindre
problème survenant sur le réseau. Les premiers investissements ont été réalisés sans retard et
ont concerné l’achat de nouvelles batteries et d’équipements d’alimentation de secours.
Enfin, concernant les clauses introduites pour prévenir les problèmes de fin de contrat, il
n’est pas encore possible de juger de leur efficacité dans la mesure où ce contrat date de
1998 et doit durer 30 années.
Même s’il n’est pas possible de dire si la régulation aurait permis d’obtenir de
meilleurs résultats, l’étude de cas de Littlechild a quand même le mérite de montrer que les
problèmes imputés à la concurrence pour le marché ne sont pas insolubles. Il est possible de
trouver des cas empiriques pour lesquels les agents ont su surmonter ces difficultés et
atteindre des performances relativement efficaces.
4.2. L’efficacité de la concurrence pour le marché et les tests économétriques
A la fin des années 1980 et au début des années 1990, une série d’études
économétriques menées par Zupan ([1989a], [1989b]) et Prager [1990] remettent en cause
certaines des défaillances annoncées par la littérature concernant la concurrence pour le
marché. Zupan [1989a] suggère que des études de cas isolées ne peuvent rendre compte du
fonctionnement efficace ou non des contrats de franchise bidding. Ainsi, l’étude de cas de
Williamson sur le secteur du câble aux Etats-Unis n’est pas forcément représentative de
l’industrie du câble en général dans ce pays. C’est pourquoi, son article propose un test
économétrique dont le but est de confronter certaines propositions de Williamson [1976] sur
des données empiriques issues du secteur du câble aux Etats-Unis. Son échantillon se
compose de 66 systèmes de franchise interrogés par téléphone pendant l’année 1984. Tous
les renseignements hors-contrat donnés par les entreprises portent sur cette année.
Les résultats des tests économétriques de Zupan aboutissent à deux conclusions : les
comportements opportunistes de l’entreprise sont fortement contraints par certains
mécanismes (notamment les effets de réputation) qui rendent le contrat auto-exécutoire.
D’autre part, lorsque les taux de pénétration réels sont inférieurs aux taux de pénétration
prévus par l’entreprise, c’est avant tout le reflet d’une mauvaise estimation des conditions
57
d’exploitation (sous-estimation de l’importance des possibilités de substitution au câble), et
non d’une tricherie délibérée de l’entreprise. Ces résultats de Zupan [1989a] concernant le
rôle des effets de réputation sont confirmés par une deuxième étude de Prager [1990] sur un
échantillon de 221 franchises. Son enquête révèle que les municipalités ayant eu recours à la
concurrence pour le marché se disent plutôt satisfaites du comportement et des actions
entreprises par leur opérateur, ce qui confirme donc que l’opportunisme de l’entreprise n’est
pas un problème sévère dans l’industrie du câble.
Enfin, une deuxième étude économétrique de Zupan [1989b] met en évidence que
même s’il est incontestable que l’entreprise initiale est avantagée au moment du
renouvellement20, elle ne semble pas pour autant tirer profit de cet avantage en négociant le
nouvel engagement de manière opportuniste. Zupan compare les termes de 59 contrats qui
ont été renouvelés sur une période allant de 1980 à 1984 avec les termes de 66 nouveaux
contrats choisis de manière aléatoire et qui concernent des municipalités interrogées par une
enquête téléphonique en 1984. Les résultats de Zupan montrent que les termes observés dans
les contrats renouvelés, concernant notamment les différents systèmes de tarification du
consommateur (abonnement mensuel, prix à la chaîne, prix forfaitaire au mois…) et le
nombre de chaînes minimales de télévision que l’opérateur s’engage à fournir, ne diffèrent
pas significativement des termes observés dans les contrats initiaux. Il semble donc que les
opérateurs, bien qu’avantagés au moment du renouvellement, ne renégocient pas pour autant
le nouvel engagement de manière opportuniste. Zupan insiste une nouvelle fois sur le rôle
des effets de réputation et sur le pouvoir de négociation de l’autorité publique pour expliquer
ce résultat.
Cette série de travaux de Zupan et Prager remet donc en cause certaines critiques
formulées par Williamson [1976] à l’encontre des PPP. Ces auteurs montrent que les
problèmes d’opportunisme de l’entreprise pendant l’exécution et au moment du
renouvellement de ces contrats ne sont pas aussi sévères que ce que l’on pouvait attendre. Un
certain degré d’opportunisme existe, mais cela ne remet pas en cause la stabilité et le
caractère auto-exécutoire de ces contrats.
20
Zupan affirme que sur 3516 contrats remis aux enchères, seuls 7 n’ont pas été renouvelés avec le même
opérateur.
58
CONCLUSION
Nous nous sommes interrogés dans les deux chapitres précédents sur l’efficacité des
accords de PPP dans un contexte d’incertitude et de spécificité des actifs. Lorsque ces deux
conditions sont vérifiées, un contrat de long terme s’avère nécessaire afin de protéger
l’entreprise réalisant des investissements spécifiques de longue durée. Cependant, du fait de
l’incertitude sur les conditions futures, il s’avère impossible pour l’autorité publique de
spécifier de manière très précise ses exigences sur toute la durée de l’engagement. Le prix
convenu dans le contrat initial n’a par conséquent plus aucune pertinence au bout de
quelques années. Il en résulte que la concurrence pour le marché doit être nécessairement
complétée par des ajustements ex-post. En ce sens, les limites formulées par Williamson et
Goldberg doivent être prises en compte.
Cela dit, compte tenu de l’utilisation massive de contrats de type concession, BOT ou
PFI pour les pays anglo-saxons dans plusieurs secteurs d’activité en réseau (l’eau, le
transport ferroviaire de passagers, l’électricité…), nous nous sommes amenés à nous
interroger sur l’efficacité réelle des contrats de type franchise bidding. De nombreux
dispositifs, que nous avons étudiés dans le chapitre 2, peuvent être mis en place et aider à
améliorer les performances de ces arrangements, que ce soit au moment de leur phase
d’attribution initiale, d’exécution ou de réattribution. Les différents problèmes passés en
revue dans le chapitre 1 ainsi que les principales solutions que nous pouvons y apporter et
qui ont été exposées dans ce chapitre sont résumés dans le tableau 1.
L’impression majeure que nous laissent ces différents travaux est que l’efficacité du
franchise bidding a avant tout été débattue par la littérature en termes absolus plutôt qu’en
termes relatifs. Littlechild [2002] relève certes que les PPP sont largement utilisés avec la
plupart du temps un certain succès dans les industries de réseau. Les preuves empiriques
soulignent bien que de nombreuses difficultés attribuées aux PPP sont, en pratique, relatives
et surmontables. Mais elles ne préjugent pas de la meilleure performance du franchise
bidding par rapport à la régulation. Crocker et Masten [1996] concluent d’ailleurs sur ce
point : « Prager et Zupan […] ont tenté d’évaluer l’efficacité du franchise bidding en termes
absolus, alors que la question pertinente dans la perspective d’un choix institutionnel est
59
plutôt comment se situent les performance du franchise bidding relativement à la
gouvernance de la même transaction par la régulation21».
Tableau 1 : les défaillances des PPP et les solutions apportées
Phases du contrat
Phase d'attribution
Problèmes identifiés
Solutions apportées
Démarchage auprès des consommateurs (Posner [1972])
Enchères multidimensionnelles
Enchères simultanées prix/qualité (Bureau, Norotte et Rey [1988],
Offres opportunistes des
opérateurs
Malédiction du vainqueur
Naegelen [1990], Che [1993])
Enchères sur le flux de revenus futur anticipé (Littlechild [2002])
Engagement à ne pas renégocier (Jolls [2002], Guasch [2004])
Pré-sélection des candidats (Littlechild [2002], Shugart [2005])
Enchères ouvertes (Thaler [1988], Klein [1998a], Meister [2004])
Enchères LPVR (Engel, Fisher et Galetovic [1997], [2001])
Partage des risques (Baldwin et Cave [1999])
Crédibilité de l'engagement
de l'autorité publique
Mise aux enchères graduelles (Perotti [1995])
Clauses d'indexation des prix (Williamson [1976], Crocker et
Masten [1991])
Adaptation du contrat
Contrats flexibles (Priest [1993], Crocker et Masten [1991], Bajari
et Tadelis [2001])
Substitution de la négociation à l'enchère (Bajari, Tadelis et
McMillan [2005])
Phase d'exécution
Opportunisme de
l'entreprise
Dépendance bilatérale et contrat auto-exécutoire (Zupan [1989a])
Clauses de sanction (Zupan [1989a])
Effets de réputation externes et internes (Zupan [1989a], Prager
[1990], Doni [2004])
Contrôle de l'opérateur (Ferris et Graddy [1991], Nelson [1997])
Répartition des droits de propriétés sur les actifs physiques (Bennett
et Iossa [2006], Hart [2003])
Faire corréler le prix de transfert des infrastructures avec le prix de
l'enchère (Harstad et Crew [1999])
Sous-investissement de
l'entreprise
Biais en faveur de l'opérateur en place (Laffont et Tirole [1988b],
Aubert, Bontems et Salanié [2005], Meister [2004])
Investissements confiés à l'autorité publique (Posner [1972],
Baldwin et Cave [1999])
Contractualiser sur les objectifs de performance (Klein [1998b])
Biais en faveur de l'opérateur en place et malédiction du vainqueur
(Aubert, Bontems et Salanié [2005])
Phase de réattribution
Avantage de l'opérateur en
Propriété publique des actifs physiques + clauses de rachat ou reprise
place lors du
des infrastructures (Zupan [1989a])
renouvellement
Clauses de transfert du personnel (Littlechild [2002])
Sous-traitance du service par l'opérateur entrant (Sorana [2003])
21
“Prager and Zupan […] have attempted to evaluate the efficacy of franchise bidding in absolute terms, when
the relevant question from an institutional choice perspective is how well franchise bidding performs relative to
governance of the same transaction through regulation”.
60
De la même façon, les performances des contrats de franchise bidding par rapport à
la fourniture publique demeure une question ouverte. Le manque d’intérêt pour cette
question s’explique par le fait que l’approvisionnement public est considéré, à juste titre,
comme moins efficace techniquement que le PPP en raison de la moindre incitation du
manager public à diminuer les coûts (Vining et Boardman [1992] Charreaux [1997]) et en
raison des économies d’échelles que l’externalisation de la transaction permet d’atteindre
(Williamson [1985]). Les coûts de production de l’opérateur privé sont donc plus faibles que
ceux de l’opérateur public.
Néanmoins, ces avantages peuvent être contrebalancés par les nombreux coûts du
franchise bidding, comme nous l’avons mis en évidence dans le chapitre précédent. La
question des performances relatives de ce mode d’organisation reste donc entière,
notamment d’un point de vue empirique. De ce fait, la suite logique de notre travail consiste
à mener une analyse économétrique des performances des contrats de franchise bidding par
rapport aux performances des services en exploitation publique. Mais avant d’en arriver là,
nous revenons sur les raisons du choix de l’industrie de l’eau comme secteur d’application
de notre étude empirique. La partie suivante prendra un soin particulier à décrire les
caractéristiques institutionnelles de ce secteur en France ainsi que les données mobilisées
pour nos estimations.
61
PARTIE 2 : CADRE INSTITUTIONNEL ET DONNEES
62
CHAPITRE 3 : LE SECTEUR DE L’EAU : CONSIDERATIONS
GENERALES ET LE CADRE INSTITUTIONNEL FRANCAIS
Notre objectif est l’analyse des performances de PPP dans les industries de services
publics de réseau en monopole naturel. En effet, dans ces secteurs, une concurrence directe
sur le marché entre plusieurs producteurs est impossible, et d’autres moyens de mise en
compétition doivent alors être trouvés. La concurrence pour le marché est l’une des
alternatives possibles.
Contrairement à d’autres industries de réseau, la remise en cause de la situation de
monopole naturel dans l’industrie de l’eau est difficile en raison des caractéristiques
particulières inhérentes à ce secteur. Dès lors, la mise en concurrence préalable du service
peut être envisagée. Néanmoins, la spécificité des actifs et l’incertitude environnementale
sont deux facteurs susceptibles d’entraîner des problèmes d’efficacité importants du
franchise bidding dans ce secteur. Pour autant, En France, les collectivités publiques
locales22 peuvent faire appel à une grande diversité de modes organisationnels, dont diverses
formes de PPP, pour l’approvisionnement en eau de leurs administrés (Section I). Afin de
faire face aux difficultés pouvant survenir lors de la mise en place de PPP dans ce secteur,
des solutions contractuelles et institutionnelles sont prévues (Section II).
SECTION 1. Les caractéristiques de l’industrie de l’eau et l’organisation française des
services d’eau
1.1. De l’extraction du milieu naturel jusqu’au robinet du consommateur
L’exploitation d’un réseau de distribution d’eau potable comprend deux types
d’opérations. L’un concerne la production d’eau potable et l’autre est relative à sa
distribution aux consommateurs. La production d’eau consiste à extraire l’eau de son milieu
naturel (nappes phréatiques, lac, rivières), et à l’acheminer vers une usine où elle subit un
traitement pour être rendue potable. Le coût du traitement est fonction de la qualité de l’eau
brute extraite. Généralement, les eaux souterraines sont de meilleure qualité que les eaux de
22
Le terme « collectivité » peut désigner soit une commune, soit un groupement de communes si plusieurs
municipalités décident de s’associer pour créer un réseau commun de distribution d’eau. On parle alors de
groupement intercommunal.
63
surface plus exposées aux risques de pollution. Les coûts de traitement sont donc
généralement plus faibles lorsque l’eau vient d’une nappe phréatique. Cela dit, les coûts de
pompage sont plus élevés dans ce dernier cas en raison de la nécessité d’extraire la ressource
du sous-sol. Une fois traitée, l’eau est stockée dans des réservoirs ou des châteaux d’eau. La
seconde partie de l’exploitation d’un service d’eau consiste alors à distribuer l’eau stockée
aux consommateurs via un réseau de canalisations. L’organisation d’une concurrence directe
entre plusieurs entreprises est néanmoins difficile, que ce soit dans la phase de production ou
de distribution d’eau.
1.2. Un monopole naturel difficilement contestable
En raison des coûts fixes importants, la duplication des canalisations d’un réseau de
distribution d’eau est une entreprise totalement irréaliste. Il en résulte que l’organisation la
plus efficace du point de vue de la distribution d’eau, c’est-à-dire conduisant au coût de
production le plus faible, ne peut être obtenue que si une seule entreprise fournit toute la
demande. A l’instar d’autres industries en réseau, une concurrence pourrait être envisagée au
niveau de la production d’eau potable. Plusieurs entreprises seraient alors chargées de
produire de l’eau potable pour un unique distributeur. Cependant, contrairement à ce qu’on a
pu observer dans certains secteurs comme l’électricité ou le gaz, il semble difficile de mettre
plusieurs fournisseurs d’eau potable directement en concurrence les uns par rapport aux
autres. Deux raisons principales peuvent être avancées pour expliquer cela. Tout d’abord, le
fait d’avoir plusieurs entreprises présentes sur un même site de production pose
inévitablement le problème de propriété sur les stocks d’eau naturels (Boyer et Garcia
[2002]). Cette difficulté peut être évacuée en éloignant les lieux de production du lieu de
distribution. Cependant, l’eau est une ressource locale. C’est un liquide lourd et d’autant plus
coûteux à transporter que la distance entre le lieu d’extraction et sa destination finale est
importante. Il existe en outre un risque de dégradation de la qualité de l’eau qui est d’autant
plus important que son transport s’effectue sur de longues distances. L’existence de plusieurs
producteurs éloignés géographiquement est donc source d’inefficacités. Ensuite, l’utilisation
des mêmes canalisations par plusieurs distributeurs produisant chacun une eau à partir de
sources de qualité différente peut conduire à une variation des propriétés chimiques de l’eau
en un lieu donné. Par conséquent, le goût de l’eau au robinet peut changer constamment, ce
qui est susceptible d’entraîner le mécontentement des usagers.
64
Au total, certaines difficultés inhérentes aux caractéristiques mêmes de l’industrie de
l’eau rendent difficile la remise en cause de sa situation de monopole naturel, que ce soit du
point de vue de la production que de la distribution.
1.3. Des actifs spécifiques et une incertitude sur les conditions futures
Il n’est pas nécessaire de longuement insister sur le fait que l’industrie de l’eau est
très capitalistique. Les investissements peuvent représenter jusqu’à 80% des coûts totaux. La
grande majorité de ces actifs est idiosyncrasique. Les réseaux de canalisation, les
branchements aux consommateurs, les compteurs, les réservoirs et châteaux d’eau sont
autant d’infrastructures qui n’ont aucun usage alternatif. Il en résulte que la mise en place
d’une concurrence pour l’attribution du marché d’un service d’eau doit reposer sur un
contrat de longue durée afin de laisser suffisamment de temps à l’exploitant pour rentabiliser
ses investissements. Cependant, au-delà de quelques années, les conditions d’exploitation
changent et il est impossible d’inférer ces changements en début de contrat. La demande en
eau peut évoluer en fonction de l’évolution des habitudes de consommation, de la population
permanente et saisonnière, de l’évolution du tissu industriel de la collectivité. La qualité de
l’eau captée peut se dégrader ou s’améliorer, de nouvelles normes de qualité peuvent
apparaître, les technologies peuvent évoluer, induisant des modifications dans les techniques
de traitement de l’eau. Pour résumer, les incertitudes sur les conditions futures d’exploitation
sont telles que l’écriture d’un contrat complet n’est pas possible. L’incertitude et la
spécificité des investissements dans l’industrie de l’eau peuvent rendre difficile la mise en
place de contrats de PPP.
Ce mode d’organisation est pourtant aujourd’hui largement utilisée dans le secteur de
l’eau en France. Les trois quart de la population française est aujourd’hui desservie en eau
potable par des entreprises privées dont les relations avec les collectivités sont généralement
régies par des contrats de type concession et affermage. Nous nous arrêtons à présent plus en
détail sur l’analyse de l’organisation des services d’eau dans ce pays.
1.4. L’industrie française de l’eau : une grande variété de choix contractuels
Quelle que soit la manière dont le réseau de distribution d’eau d’une collectivité est
exploitée, cette dernière garde le contrôle de l’organisation du service. En tant
qu’organisateur, la collectivité doit définir les règles générales qui gouvernent le service. En
65
particulier, elle doit contrôler les prix, organiser éventuellement la concurrence, contrôler les
firmes qui accèdent au marché et s’assurer qu’aucune interruption durable dans
l’approvisionnement en eau ne se produit. Par conséquent, en France, il n’existe pas de
régulateur national pour l’eau.
Si l’organisation du service est publique, son exploitation peut faire intervenir des
acteurs extérieurs à la collectivité. La collectivité a en effet la possibilité de choisir entre
deux modes organisationnels pour la fourniture en eau à ses usagers. Elles peuvent décider
de ne pas avoir recours à un opérateur extérieur et donc, d’exploiter seules le réseau de
distribution. Dans ce cas, deux modalités s’offrent à elles. La régie directe se réfère à une
situation dans laquelle la collectivité s’occupe de la production et/ou de la distribution d’eau.
Toutes
les
opérations
(pompage,
traitement,
transport,
distribution,
facturation,
investissements etc…) sont alors réalisées par des agents municipaux et le budget de l’eau
est intégré au budget général de la commune. La régie autonome se distingue de la régie
directe par le fait qu’elle est dotée d’une autonomie financière (elle dispose d’un budget
annexe au budget général) et éventuellement de la personnalité morale23.
La collectivité peut aussi décider de recourir à des intervenants extérieurs, publics ou
privés24, par une mise en concurrence de son service de production et/ou de distribution
d’eau. Là encore, deux modalités doivent être distinguées. Dans le cas d’un contrat de
gérance, la firme exploite le service (production et distribution de l’eau, relevé des
compteurs, entretien des infrastructures, facturation des usagers) mais ne réalise aucun
investissement. Les recettes d’exploitation sont reversées à la collectivité qui rémunère
l’exploitant par un montant forfaitaire. La gérance est considérée par la jurisprudence
comme un marché public. A ce titre, la collectivité se doit d’appliquer une procédure de mise
en concurrence stricte qui s’appuie sur un cahier des charges très précis. Elle n’a aucune
marge de manœuvre dans le choix de son partenaire.
Cependant, la collectivité dispose d’autres modes d’exploitation pour son service
d’eau. Ainsi la régie intéressée se rapproche de la gérance mais à la différence qu’elle
23
Les régies autonomes sont cependant extrêmement rares dans le secteur de l’eau.
Il peut s’agir d’une société d’économie mixte locale (SEML) dans laquelle les capitaux sont majoritairement
publics mais où une entreprise privée intervient dans l’exploitation du service. Mais dans la très grande
majorité des cas, l’intervenant extérieur est une société privée. Par soucis de simplification de syntaxe, nous
ferons par la suite indifféremment référence à « l’entreprise « , « l’opérateur », « l’exploitant » ou « la firme »
lorsque nous évoquerons le recours par la collectivité à des intervenants extérieurs.
24
66
implique davantage l’opérateur dans le service. En effet, sa rémunération est en partie
déterminée par ses résultats d’exploitation. L’entreprise supporte donc une partie des risques
commerciaux. Les deux derniers modes contractuels dont dispose la collectivité, et qui sont
les plus répandues, sont l’affermage et la concession. Ils se distinguent de la régie intéressée
et de la gérance par le fait que la rémunération de l’opérateur dépend totalement des factures
perçues auprès des usagers. Le contrat d’affermage typique prévoit un partage des
investissements entre la commune et l’exploitant. Les investissements à renouvellement
rapide25 (pompes, systèmes de traitement etc…) ainsi que les petits travaux d’entretien sont à
la charge de l’entreprise tandis que les investissements lourds à durée de vie élevée26
(renouvellement et extension des canalisations, construction de stations de traitement, de
réservoirs etc…) sont assurés par la collectivité. Enfin, la concession transfert la réalisation
de tous les travaux d’investissement à l’entreprise, ce qui implique un degré supplémentaire
de risque pour elle. En tout état de cause, quel que soit le mode d’exploitation retenu, la
propriété de toutes les infrastructures est publique dès leur édification.
Si cette classification juridique semble claire, dans la réalité, la frontière entre
certains modes d’exploitation est souvent floue. En particulier, les formes pures d’affermage
et de concession ont tendance à disparaître car de nombreux contrats d’affermage
comportent des clauses concessives. De la même manière, certaines concessions laissent une
partie importante des investissements à la charge de la collectivité (Guérin-Schneider [2001],
page 40). Affermages et concessions sont donc, dans la pratique, de plus en plus difficiles à
distinguer.
En conclusion, la diversité des modes organisationnels pour la fourniture d’eau en
France constitue un terrain idéal pour l’étude des performances relatives des PPP par rapport
à la fourniture publique. Nous avons mis en évidence le fait que l’industrie de l’eau possède
toutes les caractéristiques (monopole naturel, spécificité des actifs et incertitude) qui
devraient nuire à l’efficacité des PPP dans ce secteur. Cependant, un certain nombre de
dispositifs institutionnels et contractuels existent afin d’éviter les défaillances du franchise
bidding relevées dans le chapitre 1. Dans ce qui suit, nous menons une analyse de l’efficacité
potentielle de ces dispositifs dans le contexte français des services d’eau.
25
26
Ces infrastructures ont une durée de vie allant de 10 à 15 ans en moyenne.
Ces installations ont une durée de vie allant de 40 à 60 ans en moyenne.
67
SECTION 2. Les performances des PPP dans le secteur français de l’eau : une analyse
institutionnelle
Le système français se caractérise par l’utilisation d’une mise en concurrence
flexible, fondée sur le principe de l’intuitu personae. L’efficacité de cette mise en
concurrence conditionne en partie les performances du contrat (sous-section 2.1.).
Cependant, les performances des PPP dépendent également de l’efficacité des principes
institutionnels et des clauses contractuelles destinées à favoriser l’adaptation du contrat et à
restreindre l’opportunisme des délégataires pendant l’exécution des engagements (soussection 2.2.). Enfin, la remise en concurrence des services d’eau n’échappe pas à la « règle »
de l’avantage à l’entreprise sortante (sous-section 2.3.).
2.1. La mise en concurrence dans l’industrie de l’eau
2.1.1. Mise en concurrence et intuitu personae
Contrairement à la gérance, les contrats de régie intéressée, d’affermage et de
concession transfèrent tout ou partie du risque d’exploitation du service vers l’exploitant.
C’est la raison pour laquelle le droit public se réfère à la notion de délégation de service
public lorsqu’une collectivité décide de recourir à l’une ou l’autre de ces formes
contractuelles. Plus précisément, le code général des collectivités territoriales définit la
délégation de service public comme « un contrat par lequel une personne morale de droit
public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire
public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de
l’exploitation27 ».
Les contrats de délégation de service public (DSP) se distinguent des marchés publics
du point de vue de la mise en concurrence. Dans un marché public, la collectivité spécifie un
cahier des charges précis et l’opérateur proposant le prix le plus faible remporte le marché.
Les DSP sont en revanche régies par la loi Sapin du 29 janvier 1993. Cette loi oblige les
collectivités à se soumettre à une procédure de publicité et de mise en concurrence. La
procédure de publicité consiste à informer, par l’intermédiaire de la presse locale, de son
désir de déléguer l’exploitation de son service d’approvisionnement d’eau. La collectivité
dresse ensuite une liste des candidats admis à présenter une offre après examen de leurs
27
Pour les régies intéressées, la jurisprudence considère que dès lors que 30% des recettes perçues par le cocontractant proviennent des résultats de l’exploitation, ce contrat doit être regardé comme un contrat de DSP.
68
garanties professionnelles et financières et de leur aptitude à assurer la continuité du service
et l’égalité des usagers. Il s’agit donc en quelque sorte d’une phase de pré-qualification des
candidats. Dans une troisième étape, la collectivité envoie à tous les candidats admissibles
un cahier des charges plus ou moins précis définissant les caractéristiques quantitatives et
qualitatives des prestations. A la réception des offres, s’engage alors une négociation avec
les délégataires potentiels. A l’issue de cette phase de négociation, la collectivité choisit son
délégataire. Toutefois, contrairement au marché public, elle n’est pas tenue de choisir
l’entreprise proposant les conditions tarifaires les plus avantageuses28. D’autres critères plus
subjectifs, peuvent entrer en ligne de compte dans son choix final. En ce sens, les contrats de
DSP sont conclus sur la base de l’intuitu personae29, c’est-à-dire, sur le principe de libre
négociation entre la collectivité et les candidats.
Il en résulte une très grande latitude de la collectivité dans le choix de son partenaire
final. Cette liberté peut être critiquable dans la mesure où laisser une marge de manœuvre
importante à la collectivité dans le choix du partenaire final peut créer un risque de
favoritisme dans l’attribution du marché. Mais une telle flexibilité possède aussi des
avantages. La phase de pré-qualification, combinée à la liberté de négociation permettent à la
collectivité d’éliminer plus facilement les offres qui lui paraissent opportunistes ou
excessivement optimistes, comme nous l’avons mis en évidence précédemment (Littlechild
[2002], Shugart [2005]). Elle peut aussi reconduire plus facilement un délégataire dont les
performances passées sont satisfaisantes et à qui la collectivité a promis une rente en cas de
bon comportement (Klein, Crawford et Alchian [1978], Doni [2004]). Autrement dit,
l’enchère flexible peut aussi s’avérer être un facteur facilitant les effets de réputation.
2.1.2. Un secteur oligopolistique
La mise en concurrence du service d’eau a d’autant plus de chances d’être efficace
que le nombre d’enchérisseurs est important (Demsetz [1968]). En France, l’industrie est
principalement concentrée aux mains de 3 opérateurs qui forment un oligopole. Ces trois
28
Dans la pratique, cependant, les conditions de prix proposées par chaque candidat jouent un rôle
prépondérant dans la décision finale des collectivités.
29
L’expression intuitu personae se réfère à un contrat conclu en considération de la personne avec laquelle il
est passé. En d’autres termes, un contrat conclu intuitu personae est un contrat impliquant une relation
personalisée entre l’acheteur et le vendeur. Le contrat de travail, le mandat sont d’autres exemples de contrats
intuitu personae. Ainsi, un employeur n’est pas obligé d’employer le candidat ayant les meilleures
qualifications et acceptant le salaire le plus faible. Il peut également prendre en considération dans sa décision
finale les caractéristiques intrinsèques de chaque candidat (dynamisme, sympathie, sociabilité etc.).
69
entreprises desservent en eau environ 75% de la population française, le reste de la
population étant alimentée en eau par une régie. Selon l’avis du Conseil de la Concurrence
du 31 mai 2000, Véolia (ex CGE) détient 56% des parts de marché (51% + 5%
correspondant à la part de l’entreprise dans les filiales communes30). Ensuite, viennent la
Lyonnaise des Eaux avec 29% de parts de marché (24% + 5% correspondant à la part de
l’entreprise dans les filiales communes), et la SAUR avec 13% des parts de marché.
Quelques opérateurs indépendants sont apparus ces dernières années mais leur poids reste
marginal (2% des parts de marché). Une telle concentration du secteur peut être nuisible à la
pression concurrentielle. En outre, de fortes suspicions d’entente tacite entre les opérateurs
pour le partage du marché existent dans ce secteur. Certains constats empiriques peuvent
abonder dans ce sens. On peut par exemple noter que les parts de marché de chaque
opérateur restent figées à des niveaux constants depuis de nombreuses années. De plus,
d’après l’ENGREF, 27% des procédures de DSP dans le domaine de l’eau et de
l’assainissement n’ont abouti qu’à une seule offre en 2003. Les études de l’ENGREF
montrent que ce pourcentage varie entre 20% et 30% en fonction des années. Les instances
chargées de la régulation de la concurrence ont également fait part de leurs doutes sur les
risques de collusion entre les grands groupes privés. Ainsi, M. Luc Valade, chef de service à
la DGCCRF (Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la
Répression des Fraudes) résume la situation du secteur de l’eau de la façon suivante : « Pour
le service de contrôle, nous avons parfois le sentiment d’être mis en échec. La logique de
l’oligopole est ainsi faite que, finalement, il n’est pas vraiment nécessaire que deux ou trois
opérateurs bien établis qui participent à l’oligopole se réunissent et s’entendent
formellement pour se partager le marché. Il nous est donc très difficile de rassembler des
preuves matérielles de l’entente, même si, de fait, le résultat est bien celui d’une entente »
(Tavernier [2001]).
2.1.3. La concurrence entre modes organisationnels
Le manque de concurrence entre opérateurs peut toutefois être surmonté si la
collectivité peut menacer de manière crédible de reprendre à son compte l’exploitation du
service d’eau à la fin du contrat. Cette menace peut suffire à créer une pression suffisante sur
le délégataire pour qu’il diminue son prix au moment de l’enchère. La concurrence entre
modes organisationnels (régie contre délégation) se substituerait alors à la concurrence entre
30
Les sociétés de distribution d’eau créent parfois des filiales communes pour l’exploitation de certains
réseaux.
70
opérateurs. Malheureusement, il n’est pas toujours facile pour une collectivité ayant délégué
son service d’eau de revenir en régie pour plusieurs raisons. La principale difficulté tient au
fait qu’après plusieurs années de délégation, les services techniques municipaux ont perdu
tout le savoir-faire nécessaire à la gestion de l’eau. Un retour en régie suppose donc la
reconstitution d’un service technique opérationnel, et donc, la formation d’un personnel
chargé de l’exploitation du service. Cette démarche peut s’avérer d’autant plus
problématique que le service présente des caractéristiques complexes31.
Un tel coût peut néanmoins être en partie évité si le personnel du délégataire peut être
repris par la collectivité. Sur ce point, la loi impose, au nom de la continuation du contrat de
travail, la reprise du personnel du délégataire sortant par la collectivité32 33. Cette obligation
n’est cependant valable qu’à condition que le personnel affecté au service puisse être
identifié sans ambiguïté. Le problème vient de ce que les salariés d’un délégataire ne sont
pas toujours affectés à un seul contrat. Afin de diminuer leurs coûts, les délégataires
mutualisent leurs moyens humains aussi souvent que possible, notamment lorsque la taille
des collectivités ne permet pas d’employer du personnel à plein temps sur un seul contrat.
Dans le cas où la mutualisation des moyens rend impossible une identification précise des
salariés travaillant sur le seul service remis en régie, une reprise du personnel n’est pas
obligatoire.
Si le délégataire décide de conserver tout son personnel, la collectivité devra
supporter entièrement le coût de formation de nouveaux salariés affectés à l’exploitation du
service d’eau, ce qui peut constituer un obstacle de taille à la mise en régie. Cela dit, le
délégataire peut également dresser une liste de salariés à reprendre par la collectivité si celleci le désire. Mais étant donné la forte marge de manœuvre dont dispose le délégataire dans
31
La complexité dans l’approvisionnement d’eau se manifeste à la fois au niveau de la production que de la
distribution. Au niveau de la production, la mauvaise qualité de l’eau captée dans son milieu naturel peut
parfois nécessiter des traitements complexes avant de pouvoir être rendue potable et être injectée dans le
réseau. Au niveau de la distribution, la géographie des lieux ou le caractère urbain de la collectivité peut
imposer la mise en place d’une gestion rigoureuse de la pression de l’eau sur le réseau. Toutes ces tâches
demandent des compétences particulières que perdent les collectivités qui ont délégué leur service d’eau depuis
plusieurs années.
32
A cet égard, la commune de Neufchâteau a pu revenir à une exploitation en régie sans trop de difficulté après
plusieurs années passées en délégation. Le changement n’a pas été trop difficile, en partie à cause du fait que le
gros du personnel de la compagnie a accepté de rester dans la nouvelle régie (Le Monde diplomatique, mars
2005)
33
Cette disposition est également valable en cas de changement de délégataire.
71
son choix, il est peu probable qu’il incorpore dans cette liste les salariés les plus performants.
Là encore, le coût de la mise en régie risque d’en être affecté.
D’autres éléments, plus banals en apparence, peuvent affecter la contrainte
budgétaire de la collectivité et contribuer à créer des barrières au retour en régie. Du point de
vue des charges, le changement d’exploitant oblige tout nouvel exploitant (qu’il soit une
régie ou un autre délégataire) à débourser de fortes sommes au titre de la régularisation de la
TVA34. Le retour en régie signifie également la perte de certaines recettes que la collectivité
perçoit lorsque le service est délégué, comme les redevances pour occupation du domaine
public, les impôts locaux, notamment la taxe professionnelle (Institut de la Gestion Déléguée
[2005]).
Au total, le passage de la délégation à la régie peut être plus ou moins facile d’une
commune à l’autre suivant la complexité du service, la possibilité de transférer ou non les
salariés du délégataire vers la nouvelle régie, et de manière générale, la contrainte budgétaire
des communes. L’évidence montre en tout cas que dans certaines collectivités, la régie peut
constituer une réelle alternative à la délégation et compenser le manque de concurrence du
secteur. Cet argument est quelque peu contradictoire avec l’idée théorique selon laquelle le
changement d’exploitant ou le retour en exploitation publique sont rendus difficiles une fois
que la décision d’externaliser a été prise (Williamson [1985], Parker et Hartley [2001]), la
transformation fondamentale contraignant l’autorité publique à reconduire l’opérateur en
place sortant lors du renouvellement (voir chapitre 1 et sous-section 2.3.2. ci-dessous).
L’efficacité de la mise en concurrence est donc un facteur essentiel des performances
des PPP. Mais les performances de ce mode organisationnel sont également conditionnées
par l’efficacité des mécanismes d’adaptation et de lutte contre l’opportunisme des
délégataires pendant l’exécution des contrats.
2.2. Les clauses d’adaptation et de gestion de l’opportunisme
En présence d’incertitude et d’actifs spécifiques, l’exécution des accords de
délégations de service public peut se heurter à deux types de difficultés : d’une part, les
problèmes d’adaptation à des conditions d’exploitation changeantes, et d’autre part, les
34
Une description de ce mécanisme fiscal est donné par le rapport de l’Institut de la Gestion Déléguée : quelle
compétition pour l’amélioration du service public, page 21, [2005].
72
risques de comportements opportunistes, en particulier du délégataire. Des principes
juridiques ainsi que des clauses contractuelles sont prévues pour éviter ce type de problèmes.
2.2.1. Les mécanismes d’adaptation et leurs limites
Les contrats de DSP prévoient certains mécanismes destinés à améliorer l’adaptation
du contrat à son environnement. La plus importante d’entre elles concerne la formule
d’ajustement du prix de base. Le prix de base est le prix découlant de la négociation initiale.
Ce prix évolue selon le mécanisme suivant :
P = P0* k
avec k = (α0 + α1 A/A0 + α2 B/B0 + α3 C/C0 +…)
avec α0 + α1 + α2 + α3 +…. = 1. P désigne le prix courant, P0 le prix de base, α0 est une
constante supérieure ou égale à 0,1. Les ratios A/A0, B/B0, C/C0 représentent les indices de
variation de coût de différents facteurs (travail, capital, énergie etc.). Ces indices sont
réactualisés de manière régulière par des bulletins officiels. Le coefficient α0 représente la
partie du prix de l’eau n’évoluant pas en fonction du coût des facteurs. C’est la partie fixe du
prix de l’eau. Les coefficients α1, α2, α3 permettent de donner un poids relatif à chaque
indice. Ces coefficients sont définis lors des négociations initiales et restent fixes pendant
toute la durée du contrat.
Cette formule d’indexation, même si elle peut ressembler à un cost plus, s’en éloigne
par trois aspects. Tout d’abord, une proportion α0 du prix de base (variant dans la grande
majorité des cas entre 10% et 20%) reste toujours fixe. Ensuite, le poids accordé à chaque
type de coût reste fixe et ne peut être remis en cause pendant toute la durée du contrat. Or, la
structure de coût du délégataire peut se modifier au fil du temps. Enfin, les indices de
variation de coûts ne se rapportent pas à la collectivité considérée, mais ce sont des indices
généraux qui ne tiennent pas compte du contexte local35. Etant données toutes ces
considérations, le système français de tarification dans le secteur de l’eau se trouve sans
doute à mi-chemin entre un price-cap et cost-plus.
35
A titre d’exemple, l’indice TP01 est l’index national des prix de génie civil « tous travaux ».
73
Cette formule d’indexation n’offre donc qu’une flexibilité imparfaite à la variable
prix. C’est pourquoi, le contrat prévoit certaines situations dans lesquelles une renégociation
du prix de base peut avoir lieu. C’est notamment le cas lorsque le volume vendu aux usagers
de la collectivité varie au-delà d’un certain pourcentage défini contractuellement, lorsque le
coefficient k varie trop fortement, lorsque le volume d’eau acheté ou vendu à d’autres
collectivités fluctue beaucoup, en cas de modification du périmètre d’affermage ou de
concession, ou en cas de modification substantielle des ouvrages et procédés de production
et de traitement.
La possibilité de passer des avenants est néanmoins encadrée par la loi. En
particulier, un avenant, s’il peut « modifier l’économie du contrat »
ne doit pas
« bouleverser l’économie du contrat » auquel cas, il est illégal36. Derrière la notion de « non
bouleversement », se trouve l’idée selon laquelle un avenant ne peut pas changer l’objet
initial de la délégation. Un des conséquences du principe juridique de non bouleversement
de l’économie du contrat est l’interdiction par la jurisprudence, d’accorder au délégataire des
extensions de durée37.
La prolongation d’un contrat de DSP est en principe possible dans deux situations. La
première est la prorogation pour motif d’intérêt général. La durée de la prorogation ne peut
alors excéder un an. Ce type d’extension survient par exemple lorsqu’une première
procédure de DSP n’a pas permis de déterminer un nouveau candidat. L’ancien délégataire
continue alors d’exploiter temporairement le service jusqu’à désignation du nouvel
exploitant afin d’éviter tout problème d’approvisionnement en eau pendant la période de
transition. La deuxième est lorsque le délégataire est contraint, pour la bonne exécution du
service public, de réaliser des travaux non prévus dans le contrat initial, de nature à modifier
l’économie générale de la délégation et qui ne pourraient être amortis pendant la durée de la
convention restant à courir que par une augmentation de prix excessive. Dans la pratique, les
prorogations de contrat sont très encadrées. Pour être valable, la prolongation ne doit pas
modifier substantiellement la durée de la DSP, ni le volume des investissements mis à la
charge du délégataire. Mais dans la pratique, les juges administratifs ont toujours invalidé ce
type d’avenants.
36
La distinction entre ces deux notions n’est toujours évidente d’un point de vue pratique.
La loi Barnier de 1995 limite par ailleurs la durée des contrats de DSP dans le domaine de l’eau et de
l’assainissement à 20 ans.
37
74
De manière générale, quand l’avenant porte sur des travaux, les investissements
nouveaux doivent rester un accessoire de l’ouvrage d’origine, être dépourvus d’autonomie
fonctionnelle, et doivent être d’un coût limité par rapport à l’ouvrage d’origine. Il ne peut en
aucun cas s’agir d’un nouvel ouvrage. Les possibilités d’adaptation offertes par les avenants
sont donc limitées. Dans le cas où l’avenant bouleverserait l’économie de la délégation, il
peut alors devenir nécessaire pour la collectivité de résilier le contrat initial pour tout
remettre en concurrence.
2.2.2. L’opportunisme de l’opérateur
L’insuffisante connaissance de l’autorité publique des besoins du service (rationalité
limitée et incertitude environnementale) rendent les contrats de DSP incomplets et
encouragent par conséquent les comportements opportunistes du délégataire (GuérinSchneider [2001], pages 48-49). Il existe différentes possibilités, pour un délégataire, de se
comporter de manière opportuniste aux différentes phases du contrat. Les comportements
stratégiques peuvent se manifester aussi bien au moment de la négociation du contrat que
pendant l’exécution et lors du renouvellement du contrat.
L’industrie de l’eau en France se trouve concentrée dans les mains de trois grandes
entreprises. Ces groupes, d’envergure nationale, voire même mondiale, négocient chaque
année des centaines de contrats avec des collectivités souvent de taille modeste, qui elles,
délèguent leur service une fois tous les 10 à 20 ans. Ce constat suffit à convaincre de la plus
grande expertise des délégataires dans les négociations initiales. Ces dernières peuvent
évidemment profiter de cet avantage pour négocier certaines clauses au détriment de la
collectivité. Une action opportuniste du délégataire peut par exemple consister à attribuer un
poids excessivement important à l’indice relatif aux charges salariales dans la formule
d’indexation du prix de base. La Cour des Comptes [2003] relève à ce sujet que « les
contrôles ont permis de constater des formules de révision de la rémunération fermière
comprenant une part représentative des frais de personnel de 50% alors qu’ils ne
constituaient que le quart du total des charges constatées, sachant qu’en outre, les index
relatifs à la main d’œuvre évoluent, en général, plus rapidement, que ceux concernant les
autres facteurs de production » (page 35-36). Un tel comportement du délégataire est
susceptible d’entraîner une très forte dérive du prix qui, au bout d’un laps de temps parfois
relativement court (2 à 3 ans) peut substantiellement se déconnecter des coûts réels du
75
service. Une autre action opportuniste au moment de la négociation du contrat, consiste à
profiter du flou du contrat pour proposer un prix délibérément faible et mieux renégocier
ensuite.
Pendant l’exécution du contrat, l’opportunisme du délégataire se caractérise
principalement par la dissimulation ou la manipulation de certaines informations au
détriment, une nouvelle fois, de la collectivité. Les délégataires disposent de nombreux
moyens pour manipuler leurs coûts afin de capter une partie plus importante de la rente
générée par le contrat. De nombreux exemples de manipulation de coûts pourraient être
cités. Nous nous limiterons à deux illustrations. La première concerne les garanties de
renouvellement. Il s’agit d’un dispositif mis en place par les délégataires afin de se prémunir
contre le risque lié à la survenance d’un aléa. Autrement dit, le renouvellement n’intervient
pas forcément à la fin de vie théorique de l’infrastructure, mais seulement si incident majeur
le rend techniquement ou économiquement irréparable. Chaque année, le délégataire calcule
un certain montant de garanties de renouvellement à partir de la valeur à neuf de tous les
équipements pondérée par le risque de renouvellement. Ce montant est reporté en charge
dans le compte d’exploitation. La difficulté de ce système vient de ce que le délégataire est
incité à surestimer le risque de renouvellement. Bien souvent, les sommes reportées en
charge n’ont rien à voir avec le risque réel de renouvellement. Ces sommes ne sont en outre
pas rendues à la collectivité en fin de contrat lorsqu’elles ne sont pas utilisées (sauf
stipulation contractuelle contraire). Les délégataires en place peuvent alors être encouragés à
prolonger au maximum la durée de vie des infrastructures afin d’augmenter leurs gains nets
sur les garanties de renouvellement et de reporter le poids du renouvellement vers le futur
exploitant.
Une deuxième illustration, toujours liée aux investissements, concerne les dotations
aux amortissements. Les contrats ne précisent généralement pas les durées d’amortissement
pour tous les équipements du service. Dans le cas où le contrat prévoit l’indemnisation des
délégataires à la valeur nette comptable pour tous les investissements qui ne sont pas amortis
à l’échéance, cette marge de manœuvre laissée aux délégataires peut les conduire à amortir
des équipements à faible durée de vie sur une durée longue. Une telle pratique leur permet
d’augmenter leurs bénéfices ainsi que leur indemnité de fin de contrat.
76
L’opportunisme du délégataire lors du renouvellement consiste à profiter de son
avantage sur ses concurrents pour négocier des clauses qui lui sont plus favorables dans le
nouveau contrat. L’avantage du délégataire sortant est un fait incontestable dans l’industrie
de l’eau en France. Les études annuelles de l’ENGREF (Ecole Nationale du Génie Rural des
Eaux et des Forêts) sur la remise en concurrence des contrats de DSP dans le domaine de
l’eau montrent qu’en moyenne, entre 8% et 15% des procédures de DSP aboutissent à un
changement de délégataire. Cependant, avantage du délégataire ne signifie pas forcément
opportunisme de ce dernier. Les études de l’ENGREF montrent également (selon les années)
qu’entre 20 et 30% des procédures n’aboutissent qu’à une seule offre, ce qui peut traduire un
manque de concurrence dans certaines collectivités, et donc, un rapport de force en faveur du
délégataire sortant potentiellement source d’inefficacités. Mais ces chiffres peuvent aussi
refléter la satisfaction de certaines collectivités à l’égard de leur délégataire actuel et le
favoriser lors du renouvellement peut se traduire comme la récompense liée à ses bonnes
actions passées (Zupan [1989b], Doni [2004]). Un taux de non renouvellement faible ne
serait donc pas condamnable dans ce contexte. Il n’existe pas, à ce jour, d’études cherchant à
évaluer l’importance de l’opportunisme des délégataires lors de la remise en concurrence du
service dans l’industrie française de l’eau, sans doute en raison du manque de données pour
mener à bien une telle entreprise.
2.2.3. Les solutions à l’opportunisme du délégataire
Des solutions institutionnelles et contractuelles sont prévues par le législateur afin de
limiter les risques d’opportunisme du délégataire, à la fois ex-ante au moment de la
négociation du contrat et ex-post, lors de son exécution.
2.2.3.1. Les dispositifs de lutte contre l’opportunisme ex-ante
Concernant l’opportunisme ex-ante, les collectivités françaises peuvent faire appel à
des aides extérieures pour les aider dans les négociations de leur contrat. Les DDAF
(Directions Départementales de l’Agriculture et des Forêts) sont les organismes les plus
sollicités par les collectivités dans les activités de conseil, mais d’autres acteurs publics
(Directions Départementales de l’Equipement) ou privés (Cabinets d’audits spécialisés)
peuvent remplir cette tâche. Ces dispositifs d’aide visent à pallier le manque de compétence
des élus dans les négociations de contrat avec les grands groupes privés.
77
En outre, compte tenu de la définition juridique d’une DSP, les délégataires
exploitent le service à leurs risques et périls. A ce titre, ils ne peuvent prétendre à une
renégociation des termes initiaux du contrat qu’en cas de déséquilibre provenant de
circonstances extérieures (contraintes nouvelles imposées par la collectivité, événement
extérieur au contrat et imprévisible au moment de sa signature). Si le déséquilibre provient
des estimations initiales du délégataire ou est intrinsèquement lié à l’exécution du contrat, le
délégataire n’a pas le droit à la renégociation (Institut de la Gestion Déléguée [2005]), en
vertu de la règle de non-bouleversement de l’équilibre du contrat (voir section 2.3.1. cidessus). Si un avenant est néanmoins accordé par la collectivité, le délégataire s’expose à un
risque de poursuite. Les concurrents du délégataire en place peuvent être fondés à saisir le
tribunal administratif pour atteinte portée à l’égalité initiale des concurrents. Le tribunal peut
alors annuler le contrat et obliger l’autorité publique à recommencer la procédure de
délégation de services public. Ce dispositif peut donc dissuader les concurrents de proposer
des offres opportunistes au moment des enchères s’ils savent que les renégociations ont de
grandes chances d’être sanctionnées par les tribunaux. Cette disposition juridique est donc
conforme aux prescriptions de la littérature évoquée en chapitre 2 (Jolls [1997], Guash
[2004]). Cependant, dans le contexte relativement peu concurrentiel du secteur de l’eau, on
peut douter de la disposition des firmes à contester devant les tribunaux les renégociations de
contrat intervenant dans des communes exploitées par leurs concurrents.
2.2.3.2. Les dispositifs de lutte contre l’opportunisme ex-post
Des dispositifs contractuels sont mis en place pour contraindre les comportements
opportunistes de l’entreprise pendant l’exécution du contrat. Des pénalités financières sont
prévues notamment en cas de coupures d’eau (sur tout ou partie du réseau) impliquant une
mauvaise gestion du délégataire, de manque de pression au robinet, de non-respect des délais
de raccordement, ou de retard dans la fourniture de documents à la collectivité. De plus en
plus souvent, apparaissent également des pénalités pour rendement insuffisant du réseau38.
Cependant, ces clauses de sanction sont d’application limitée en pratique. Il est difficile pour
les collectivités d’obtenir le prélèvement des pénalités en raison du montant dérisoire de la
caution versée par le délégataire en début de contrat (Guérin-Schneider [2001], p. 69).
38
Le rendement du réseau est le rapport entre le volume d’eau facturé aux usagers (VF) et le volume d’eau total
produit par la commune (VP). La différence VP – VF correspond au volume d’eau perdu sur le réseau (ou
volume des pertes). Les pertes sont essentiellement liées aux fuites d’eau provenant des canalisations. Ces
pertes sont donc d’autant plus élevées que la vieillesse du réseau est importante.
78
De plus, les effets de réputation sont d’une efficacité limitée dans l’industrie
française de l’eau. L’éclatement des collectivités combinée à l’absence de régulateur national
rendent impossible une agrégation et une large diffusion des informations sur les
comportements des délégataires. En outre, du fait de l’avantage informationnel de
l’exploitant, bon nombre d’actions opportunistes du délégataire restent inobservables par les
collectivités. L’exploitant dispose, comme nous l’avons démontré, de diverses techniques,
pour manipuler ses coûts et augmenter sa marge bénéficiaire. Afin de tenter d’atténuer ce
problème, les lois Barnier du 2 février 1995 et Mazéaud du 8 février 1995 imposent au
délégataire de produire chaque année un rapport comprenant notamment les comptes
retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution de la délégation de service public
et une analyse de la qualité de service. Les délégataires doivent donc produire chaque année
deux rapports obligatoires : un rapport technique sur la qualité du service, et un rapport
financier dans lequel doit apparaître le compte d’exploitation du délégataire.
Cependant, les comptes rendus fournis par les délégataires demeurent relativement
peu précis et souvent peu lisibles par les collectivités, rendant difficile le contrôle des
activités du délégataire par les collectivités. La Cour des Comptes [2003] relève que « la
présentation des comptes-rendus techniques et financiers du service et, en particulier, la
nomenclature comptable, varient chaque année et rendent difficile toute comparaison. Le
principe de permanence dans la présentation des comptes, nécessaire pour permettre la
comparaison des résultats d’une année à l’autre, n’est donc pas toujours respecté et
l’économie du contrat ne peut, en conséquence, être appréciée dans la durée ». Le manque
d’harmonisation dans les règles de présentation des rapports techniques et financiers, à la
fois dans le temps et dans l’espace, constitue donc un obstacle sensible à un contrôle efficace
de la collectivité. Certaines collectivités mettent en place des règles en matière de
présentation de l’information ou créent des cellules spécifiques chargées de contrôler le
délégataire. Cependant, ces dispositifs demeurent rares et la Cour des Comptes déplore que
« de nombreuses collectivités ne disposent pas d’un contrôle interne organisé pour éviter
certaines dérives et notamment la progression injustifiée de certaines charges ».
Afin de compléter des dispositifs contractuels qui peuvent se révéler insuffisants pour
contraindre l'opportunisme de l'opérateur, la législation française prévoit des prérogatives
institutionnelles attribuant des pouvoirs spécifiques aux collectivités. Ces dernières sont
autorisées à rompre de manière unilatérale le contrat. Néanmoins, la crédibilité de cette
79
menace peut être mise en doute du fait des indemnités importantes que doit alors payer
l'autorité publique pour se séparer de son exploitant (Guérin-Schneider [2003]). Cela dit,
sans aller jusqu'à la rupture du contrat, le droit administratif français autorise les communes
à modifier unilatéralement le contrat. Cette disposition s'applique en outre sans délai, ce qui
veut dire que toute contestation de l'opérateur devant un tribunal ne suspend pas le caractère
exécutoire de la décision de la collectivité. Ce pouvoir conféré à l'autorité publique peut,
dans certaines circonstances, contraindre l'opportunisme de l'opérateur. Plus précisément, la
collectivité peut s'en servir comme menace pour inciter l'exploitant à rester loyal.
Cette analyse nous conduit à dresser un bilan mitigé quant aux capacités des
collectivités françaises à restreindre les comportements opportunistes des délégataires dans
l’industrie de l’eau. Ce risque peut en outre être accentué par l’avantage du délégataire
sortant lors du renouvellement.
2.3. Le renouvellement des contrats de DSP
Dans le chapitre 1, nous avons mis en évidence deux raisons théoriques pouvant être
à l’origine d'un avantage inefficace de l’opérateur sortant au moment du renouvellement : les
asymétries d’informations entre l’opérateur et la collectivité et la transformation
fondamentale. Nous analysons à présent l'importance de ces deux éléments pour expliquer
l’avantage de l’opérateur sortant dans le secteur de l’eau en France.
2.3.1. Renouvellement du contrat et asymétries d’informations
La première source d’inégalités entre le délégataire sortant et ses concurrents dans
l’industrie française de l’eau concerne l’avantage informationnel de l’opérateur en place,
notamment sur l’état du réseau. Certaines collectivités exercent un contrôle actif sur
l’évolution de l’état de leur réseau de distribution d’eau potable (inspections vidéos
permettant la mise en place de politiques de recherche de fuites, mise en place et tenue à jour
d’un plan du réseau). Malheureusement, en raison de contrôles insuffisants, la plupart des
collectivités perd progressivement la connaissance de leurs installations une fois qu’elles ont
délégué leur service. Ce manque de suivi du patrimoine les empêche de mener à bien une
politique pertinente de renouvellement des équipements pendant l’exécution du contrat, mais
surtout, nuit à une remise en concurrence efficace du service. Pour la collectivité, une bonne
connaissance de son patrimoine est fondamental afin d’envoyer à tous les candidats un
80
cahier des charges qui soit le plus précis possible lors de la procédure de DSP. Un cahier des
charges trop vague crée un risque de « malédiction du vainqueur » pour les candidats autres
que le délégataire en place. Ces derniers, ne connaissant pas l’état exact des infrastructures et
des frais de maintenance engagés, peuvent être découragés de proposer une offre.
2.3.2. Renouvellement du contrat et transformation fondamentale
Dès lors que des investissements spécifiques sont réalisés par l’une ou l’autre des
parties, la transformation fondamentale (Williamson [1985]) induit une dépendance
bilatérale entre l’acheteur et le vendeur qui rend très coûteuse la rupture de la relation. La
dépendance bilatérale s’explique par le fait que la valeur générée par ces investissements
serait perdue, à la fois pour la collectivité et l’exploitant si la relation contractuelle venait à
s’interrompre. En France, ce problème est atténué par le fait que les actifs spécifiques de site,
indispensables au fonctionnement du service (canalisations, branchements, vannes,
réservoirs etc.) sont propriété publique dès leur édification et doivent être remis gratuitement
à la collectivité en fin de contrat. Ce sont les biens dits « de retour ». Si certains équipements
ne sont pas totalement amortis par le délégataire à la fin du contrat, la collectivité peut lui
verser une indemnité correspondant à la valeur résiduelle des infrastructures. Cette valeur
résiduelle est parfois difficile à déterminer, notamment lorsque les frais de maintenance
engagés par le délégataire ne sont pas observables ou lorsque l’incertitude sur les évolutions
technologiques est importante (Baldwin et Cave [1999]). Cela dit, en cas de désaccord sur le
montant final de la compensation, la collectivité dispose du dernier mot dans la mesure où,
de toute façon, elle reste propriétaire des actifs. Tout recours du délégataire devant le
tribunal administratif ne remet pas en cause le retour des biens à la collectivité en fin de
contrat.
Dans l’industrie française de l’eau, la propriété publique des biens de retour atténue
donc l’avantage du délégataire sortant lors du renouvellement. Cependant, certains
équipements appartiennent au délégataire. Ce sont les biens dits « de reprise » que la
collectivité peut, si elle le désire, racheter à la fin de contrat. Certaines de ces installations
peuvent être spécifiques, auquel cas la collectivité peut difficilement passer outre leur rachat.
C’est par exemple le cas des compteurs installés chez les particuliers, qui, dans certaines
collectivités, sont la propriété du délégataire. En cas de changement d’exploitant ou de retour
en régie, la collectivité doit négocier le prix de reprise des compteurs avec le délégataire
81
sortant, ce qui peut la dissuader d’ouvrir son service à un nouvel exploitant. D’autres actifs
spécifiques, nécessaires à la gestion du service, peuvent être difficilement transférables si le
délégataire en place est évincé. Certains opérateurs développent des logiciels qui leur sont
propre, par exemple pour ce qui concerne le suivi des relations avec les clients. Ce fichier
retrace l’ensemble des informations dont dispose le délégataire sur chacun de ses usagers
clients. Il contient notamment l’adresse des usagers, leur numéro de téléphone, leur
consommation en eau, l’état des impayés etc. Ce document sert de base au calcul de la
facture d’eau de chaque usager. Sauf stipulation contractuelle contraire, en cas de
changement d’opérateur, le délégataire sortant garde la propriété de son logiciel (il s’agit
d’un bien dit «propre » qui n’est ni racheté, ni remis gratuitement à la collectivité). Le
fichier-client risque alors d’être transmis au nouvel exploitant dans un format qui rend son
utilisation impossible. C’est pourquoi, dans certains contrats récents, des clauses
apparaissent pour exiger du délégataire sortant un transfert de toutes les données
informatiques nécessaires à la bonne exploitation du service dans un format qui puisse être
utilisable par le nouveau délégataire.
La collectivité prend nécessairement en compte les difficultés éventuelles de transfert
de certains actifs spécifiques dans la décision de reconduire ou non son délégataire. Plus les
actifs spécifiques difficilement transférables sont importants, plus la dépendance bilatérale
entre la collectivité et son exploitant augmente et donc, plus forte est la probabilité que le
délégataire sortant soit avantagé lors du renouvellement.
Au delà des problèmes que pose le transfert de certains actifs spécifiques physiques,
Williamson a souligné la difficulté pour l’opérateur entrant, de récupérer les salariés de
l’entreprise sortante. Ces derniers peuvent être réticents à changer d’employeur en raison des
incertitudes futures concernant leurs conditions d’emploi. Cette difficulté avantage
inévitablement l’opérateur sortant lors du renouvellement du fait de la meilleure productivité
de ses salariés acquise grâce à leur formation initiale et à l’apprentissage quotidien sur le
terrain. L’absence de possibilité de transfert du personnel oblige un opérateur souhaitant
entrer sur le marché à engager des dépenses dans la formation de nouveaux employés. De
plus, ces employés, même formés sont nécessairement moins compétitifs que les salariés
travaillant déjà sur le service depuis plusieurs années. Toutes ces considérations sont bien
sûr répercutées dans son offre.
82
L’avantage du délégataire en place sur la base de ses actifs spécifiques humains est
une thèse qui tient difficilement dans le contexte de l’industrie française de l’eau. Compte
tenu de la concentration du secteur et du caractère local du service, chaque entreprise du
secteur emploie des salariés qui effectuent des tâches similaires d’une collectivité à l’autre.
Autrement dit, dans le cas où un nouvel exploitant se présente lors du renouvellement, le
départ éventuel des salariés en fonction depuis plusieurs années ne le place pas en situation
désavantageuse au moment de la formulation de son offre. Contrairement à ce que prédit la
théorie, un contrat prévoyant la reprise des salariés du service d’eau par un nouvel exploitant
peut même constituer un frein à la concurrence lors du renouvellement. En effet, le fait de ne
pouvoir proposer un personnel plus performant, de profil différent, ou encore moins payé,
restreint les possibilités d’innovation pour l’opérateur concurrent souhaitant entrer sur le
marché. Ce dernier devra inclure à son offre, soit le coût de la masse salariale de l’ancien
délégataire, soit celui de licenciements (Guérin-Schneider [2001]). Une telle obligation
favorise le délégataire en place, notamment au détriment des candidats de petite taille.
A titre d’illustration, l’entreprise RUAS, société indépendante, a plusieurs fois saisi
le tribunal administratif pour contester l’obligation de reprise du personnel que lui imposait
le délégataire sortant. D’un point de vue juridique, afin de protéger les intérêts des salariés
en place, la loi oblige le transfert du personnel vers le nouveau délégataire si certaines
conditions sont réunies. Il est notamment nécessaire, pour que ce transfert puisse avoir lieu,
que les salariés soient exclusivement affectés au service concerné par le changement de
délégataire, ce qui n’est pas toujours le cas. En effet, la mutualisation du personnel par un
délégataire titulaire de plusieurs délégations crée un obstacle évident à l’obligation de reprise
des salariés.
CONCLUSION
Dans ce chapitre, nous nous sommes consacrés à la description du cadre
institutionnel français régissant le secteur de l’eau. En France, les collectivités peuvent
déléguer leur service d’eau à une entreprise privée via une procédure de mise en concurrence
relativement flexible. Elles peuvent aussi assurer seules cette tâche. Si la délégation du
service vers une entreprise privée est susceptible de comporter des avantages certains en
termes de coûts de production (Charreaux [1997], Williamson [1985]), à la lumière des
83
arguments théoriques présentés en première partie et dans ce chapitre, le modèle français
d’organisation des services est également critiquable par bien des aspects.
Le débat théorique sur l’efficacité du franchise bidding mis en évidence dans la partie
1 de ce travail s’applique donc plus que jamais au cas de l’approvisionnement d’eau en
France. A ce titre, une étude empirique des performances relatives de la délégation des
services d’eau nous semble être un travail intéressant à effectuer. La diversité des
arrangements organisationnels existants par ailleurs dans ce secteur rend cet examen possible
en permettant la comparaison des performances obtenues par les services en délégation avec
celles obtenues par les exploitations en régie. Cette étude sera menée dans la troisième partie
de ce travail et à cet égard, les éléments décrits dans ce chapitre pourront être mobilisés.
Cependant, dans la mesure où la majeure partie de notre travail est empirique, il nous semble
opportun de nous arrêter auparavant sur la description des données qui serviront de support
aux différents tests économétriques.
84
CHAPITRE 4 : LES DONNEES
Nous nous consacrons dans un premier temps à une description générale des bases de
données en notre possession ainsi que des variables utilisées pour les besoins de notre étude.
Dans un deuxième temps, nous présenterons quelques statistiques descriptives générales
établies en vue de nos trois objectifs empiriques : l’analyse de l’efficacité de la délégation
par rapport à la régie, de la concurrence ex-ante (impact de la mise en concurrence sur le
prix) et ex-post (incitation des délégataires à maintenir des prix raisonnables pendant
l’exécution du contrat) et des incitations à l’investissement en fin de délégation.
SECTION I. Description générale des données
Les informations sur les services d’eau dont nous disposons proviennent de quatre
sources : l’IFEN (Institut Français de l’Environnement) et le SCEES (Service Central des
Enquêtes et des Etudes Statistiques)39, la DGS (Direction Générale de la Santé) et les
Agences de l’Eau Adour-Garonne et Rhône-Méditerranée-Corse. Nous disposons également
de données sur les résultats du premier tour des élections présidentielles de 1995 et 2002
issues du ministère de l’intérieur. L’utilité de ces données pour notre travail sera expliquée
ultérieurement.
1.1. L’enquête IFEN-SCEES
Les données de l’IFEN et du SCEES sont issues d’une enquête menée auprès de 5000
communes françaises en 1998 et 2001 représentatives des 36000 communes40. Les
principales caractéristiques observées pour chaque commune sont les suivantes :
39
Ce service dépend du ministère de l’Agriculture et de la pêche.
Sauf indication contraire, les données concernent l’année 2001 et se rapportent exclusivement au service de
production et de distribution d’eau potable (hors assainissement). Toutes les communes de plus de 10000
habitants sont présentes dans la base, le pourcentage de communes interrogées étant une fonction décroissante
de la population pour les communes de moins de 10000 habitants. Par ailleurs, les variables sont renseignées
commune par commune. Certaines variables renseignées au niveau intercommunal (par exemple, la longueur
de réseau) sont ramenées à une valeur communale estimée par l’application d’un ratio.
40
85
Informations relatives à la commune : code INSEE, nom de la commune, département,
région, superficie, population au recensement 1999.
Informations relatives à l’organisation et à l’exploitation : mode d’organisation et
d’exploitation du service d’eau (pour la production et pour la distribution d’eau).
Informations relatives aux volumes d’eau : volumes d’eau produits, facturés et non
facturés, importés d’autres collectivités, vendus à d’autres collectivités, volumes d’eau
perdus sur le réseau.
Informations relatives au réseau : longueur du réseau hors branchement, longueur des
conduites remplacées, longueur de tuyaux mise en place pour extension du réseau, existence
d’un programme de renouvellement du réseau.
Informations relatives au prix : prix de l’eau hors taxes et TTC pour 120m 3 consommés :
abonnement, consommation, location et entretien du compteur (part distributeur et
communale), redevances diverses (FNDAE, pollution, voies navigables, préservation des
ressources en eau)41.
Informations relatives au contrat : année de signature et d’échéance du contrat (pour la
production et la distribution d’eau), année de signature et d’échéance du contrat (pour la
collecte et le traitement des eaux usées).
1.2. Les données de la DGS
Les informations collectées grâce à l’enquête IFEN-SCEES ont été complétées par
des données que nous avons recueillies avec la DGS. De nouvelles variables ont ainsi pu être
ajoutées à la base existante. Les nouvelles données sont relatives au type de traitement utilisé
pour rendre l’eau potable, à l’origine de l’eau et enfin, à la protection des captages.
La DGS utilise un codage administratif pour caractériser le type de traitement. Six
modalités différentes de ce codage existent. La modalité « sans désinfection » signifie que
41
Il s’agit du prix de l’eau pour la production et la distribution d’eau. Ce prix ne comprend pas la partie
assainissement de la facture d’eau (collecte et traitement des eaux usées).
86
l’eau captée n’a pas besoin de subir de traitement en raison de sa très bonne qualité brute42.
L’eau est alors directement injectée dans les canalisations, moyennant seulement l’ajout de
chlore pour qu’elle reste potable jusqu’à son point de destination finale. La modalité « A1 »
concerne les communes alimentées par une eau de qualité relativement bonne et nécessitant
un traitement simple. La modalité « A2 » désigne les communes alimentées par une eau
nécessitant un traitement intermédiaire. La modalité « A3 » caractérise une eau de très
mauvaise qualité, nécessitant un traitement très poussé. La réalité peut cependant être parfois
plus complexe, certaines communes pouvant être alimentées par une eau venant de plusieurs
points de captages. Pour tenir compte de cette possibilité, deux autres modalités sont
introduites. La modalité « mixteA3 » considère les communes alimentées par plusieurs
unités de distribution43 dont une unité au moins avec un traitement de type « A3 ». Enfin, la
modalité « autre mixte » désigne les communes desservies par plusieurs unités de
distribution mais sans unité admettant un traitement de type « A3 ».
L’origine de l’eau distribuée sur la commune peut être souterraine (pompée dans les
nappes phréatiques), superficielle (pompée dans les lacs, rivières, fleuves…). Elle peut enfin
être mixte, la commune pouvant être alimentée par une eau pour partie d’origine souterraine,
et pour partie d’origine superficielle.
Enfin, la DGS fournit des informations relatives à la protection des captages dans la
commune. Comme pour l’origine de l’eau, trois niveaux de codification sont retenus.
Certaines communes sont desservies par un ou plusieurs captages faisant tous l’objet d’une
protection (captages protégés), d’autres sont desservies par un ou plusieurs captages ne
faisant l’objet d’aucune protection (captages non protégés). Enfin, certains des captages
desservant la commune peuvent être protégés et d’autres pas (protection partielle).
1.3. Les données des Agences de l’Eau
42
L’eau doit répondre à 64 critères de qualité pour être considérée comme étant potable. Des contrôles de
qualité sont réalisés quotidiennement par les collectivités, les délégataires et les services de la DDASS
(Directions Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales).
43
Une unité de distribution correspond à un réseau géré et exploité par une même structure et délivrant une eau
de même qualité. Une unité de distribution peut correspondre au réseau d’une commune qui est alimenté par un
seul captage. Mais une seule commune peut aussi avoir plusieurs unités de distribution si elle possède plusieurs
réseaux desservis par des captages différents. A l’inverse, une unité de distribution peut couvrir plusieurs
communes regroupées au sein d’un syndicat.
87
Les agences de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse (RMC) et Adour-Garonne (AG)
nous ont fourni des informations commune par commune sur le mode d’exploitation du
service (régie ou délégation) et le nom du distributeur d’eau potable dans le cas où le service
d’eau était délégué. Ces données concernent 40 départements, 15500 communes et près de
20 millions de consommateurs, soit 1/3 de la population française. Nous avons aussi pu
obtenir le nom des opérateurs ainsi que le mode organisationnel pour chaque commune du
département du Cher grâce aux informations recueillies sur le site de la DDAF de ce
département. Au total, les données recueillies couvrent 41 départements.
Grâce à ces informations, nous avons pu construire deux indicateurs pour mesurer la
concurrence dans le secteur de l’eau. Le premier est un indice d’Herfindhal de concentration
des entreprises dans chacun des 41 départements. Pour l’obtenir, nous avons calculé les parts
de marché de chaque opérateur (en terme de population desservie) dans chaque département.
Ces derniers ont été réunis en 4 catégories : Véolia, Suez, Saur et Indépendants44. Nous
aboutissons alors pour chaque département à l’indice suivant :
n
HERFINDHAL =
∑P
n
2
i
i=1
,
avec
∑P
i
=1
i=1
avec Pi la part de marché de l’opérateur i dans un département donné. Plus cet indice est
élevé, plus la concentration du marché est forte et donc, plus la concurrence potentielle ex-
ante et ex-post entre opérateurs faible. Par exemple, les départements dans lesquels des
opérateurs indépendants sont implantés peuvent offrir davantage de possibilités de mise en
concurrence pour les communes lors de l’appel d’offres. En outre, la présence de nombreux
opérateurs dans un département peut permettre un changement plus facile de délégataire à la
fin du contrat, et donc, inciter le délégataire en place à maintenir les prix à des niveaux
raisonnables pendant la durée de l’engagement. Nous reviendrons plus longuement sur la
pertinence de cet indicateur dans le chapitre consacré à l’étude de la concurrence ex-ante et
ex-post.
44
Il a fallu notamment distinguer, parmi les nombreuses sociétés opérant dans le secteur, les entreprises filiales
des grands groupes des sociétés réellement indépendantes. De plus, certaines communes de notre échantillon
sont alimentées en eau par des filiales détenues à 50% par Véolia et 50% par Suez. La part de marché du
consortium a alors naturellement été divisée par 2 et ajoutée à la part de marché initiale de chacun de ces deux
groupes.
88
Afin d’évaluer l’importance de la concurrence entre modes organisationnels (régie et
exploitation privée), nous calculons pour chaque département la part de la population
desservie par une régie. La concurrence entre modes organisationnels est susceptible de
s’accroître d’autant plus que la concentration de régies dans le département est importante.
Trois arguments peuvent être avancés pour appuyer cette affirmation. Tout d’abord, il est
probable qu’une zone où les régies sont nombreuses connaisse en moyenne, une complexité
moins forte des services d’eau facilitant le retour en régie. En deuxième lieu, les zones
géographiques à forte concentration de régies offrent davantage d’opportunités pour les
communes en délégation de rejoindre d’autres communes ayant choisi la régie comme mode
d’exploitation au sein d’un syndicat intercommunal, facilitant la transition entre les deux
modes organisationnels. En dernier lieu, les délégataires travaillant dans des zones où les
régies sont nombreuses peuvent vouloir apparaître efficaces afin de se bâtir un capital de
réputation et ainsi convaincre, à terme, d’autres régies situées à proximité d’opter pour la
délégation. On peut donc s’attendre, pour une commune donnée ayant opté pour la
délégation, à ce que la pression concurrentielle ex-ante et ex-post s’exerçant sur le
délégataire soit d’autant plus élevée que cette commune se trouve dans une zone
géographique à forte concentration de régies.
1.4. Les données politiques
Nous avons complété notre série de variables par l’incorporation de données
politiques que nous utiliserons comme instrument pour endogénéiser le mode d’exploitation
(voir chapitre 5). Nous disposons des résultats des élections présidentielles du premier tour
des années 1995 et 2002 pour la quasi-totalité des communes de France. A partir de ces
informations, nous créons trois variables. GAUCHE95 donne le pourcentage des électeurs
inscrits ayant voté pour un candidat de gauche ou d’extrême gauche au premier tour lors des
élections présidentielles de 1995. De même, GAUCHE02 mesure la proportion des électeurs
inscrits sur les listes électorales qui ont voté pour un candidat de gauche ou d’extrême
gauche au premier tour des élections présidentielles de 2002. Ces deux premières variables
nous servent à calculer un troisième indicateur dont le but est d’estimer l’ « ancrage » à
gauche de la commune. Nous nommons cette variable GAUCHE = GAUCHE95 *
GAUCHE02. Plus GAUCHE augmente, plus la proportion des électeurs ayant voté pour un
candidat de gauche aux deux élections présidentielles est importante, ce qui peut donner une
indication sur la sensibilité politique des usagers d’une commune, et donc, sur les choix
89
organisationnels opérés par les maires. D’avantages d’explications sur l’utilité de ces
informations pour notre travail seront fournies dans le chapitre 5.
SECTION 2. Statistiques descriptives générales
L’objectif de cette section est de fournir quelques statistiques descriptives destinées à
mieux cerner les trois problématiques que nous cherchons à étudier : l’efficacité de la
concurrence pour le marché par rapport à l’exploitation publique, la concurrence ex-ante et
ex-post et l’incitation du délégataire à investir en fin de contrat.
2.1. L’efficacité des PPP par rapport à l’exploitation publique
2.1.1. L’échantillon retenu
Le critère d’efficacité que nous retenons est le prix de l’eau hors taxe facturé au
consommateur (variable PRIX). Notre objectif est de comparer le prix de l’eau pratiqué par
les communes en régie avec le prix pratiqué dans celles qui ont décidé d’externaliser
l’exploitation de leur réseau. Cela dit, dans certains cas, cette externalisation peut être
partielle. Les communes peuvent par exemple déléguer le service de production d’eau tout
en continuant à assurer elles-mêmes la distribution ou vice-versa. Puisque le prix de l’eau
que nous observons ne distingue pas l’activité de production de celle de distribution d’eau,
nous ne retenons que les observations pour lesquelles le mode d’exploitation est le même
pour ces deux activités de manière à ne pas biaiser les comparaisons de prix. Notre
échantillon passe alors de 5000 à 4443 observations. En éliminant ensuite certaines valeurs
manquantes ou extrêmes, nous aboutissons à un échantillon final exploitable de 3649
observations.
2.1.2. Modes organisationnel et prix
La répartition des 3649 observations suivant le mode d’exploitation retenu par les
communes peut être résumée dans le tableau 1 (voir page suivante). Nous constatons que le
mode d’exploitation le plus fréquent est l’affermage avec 56,8% des communes observées.
Ensuite vient la régie avec 31,2% des communes de notre échantillon concernées par ce
mode d’exploitation. Les autres modes d’exploitation (gérance, régie intéressée et
concessions) sont plus marginaux.
90
Tableau 1 : répartition des modes d’exploitation des services d’eau
Mode
Nombre
d'exploitation d'observations
%
Régie directe
1136
31,2
Gérance
124
3,4
Régie
152
4,1
intéressée
Affermage
2073
56,8
Concession
164
4,5
3 649
100
Total
Sources : IFEN et DGS 2001
Si nous établissons à présent une comparaison entre le mode d’exploitation et le prix
pratiqué, nous concluons à un net avantage de prix en faveur des régies.
Tableau 2 : choix organisationnel et prix
Prix en 2001
Choix
organisationnel
Moyenne
Ecart-type
Régie directe
124,96
33,34
Gérance
171,24
12,34
Régie intéressée
201,14
48,36
Affermage
157,2
Concession
Total
Min
Max
N
50,6
252,2
1136
74,21
202,26
124
84,51
317,36
152
46,12
54,67
378,7
2073
160,24
30,05
100,17
339.23
164
149,61
45,27
50,6
378,7
3649
Sources : IFEN et DGS 2001. Les prix sont exprimés en euros pour 120m3 consommés
Le prix moyen de 120m3 d’eau consommés45 s’établit en moyenne à 124,96 euros
pour les régies directes. Ce prix est largement plus élevé pour les autres modes
d’exploitation. Les communes en affermage paient leur eau en moyenne 32,24 euros plus
cher que celles qui sont en régie. Le plus grand écart de prix est à enregistrer au détriment
des régies intéressées qui paient leur eau en moyenne 76,18 euros plus cher que les régies
directes.
2.1.3. Les raisons de l’écart de prix entre régie et délégation
Toutefois, le prix ne constitue qu’une mesure imparfaite de l’efficacité entre les
différents modes organisationnels. De nombreux facteurs ne sont pas pris en compte dans
ces simples moyennes et peuvent expliquer les différences de prix observées entre régie et
45
Le prix a été renseigné pour 120m3 d’eau consommés correspondant à peu près à la consommation moyenne
annuelle d’un ménage 4personnes. Cette statistique est donnée par les délégataires lors de la remise de leur
compte rendu annuel.
91
exploitation privée. Premièrement, les délégataires doivent s’acquitter de certaines
redevances et impôts locaux (taxe professionnelle notamment) que ne supportent pas les
régies. Ces dernières bénéficient en outre plus facilement de subventions publiques du fait de
l’absence de recherche de profit. Nous ne disposons malheureusement pas de données
concernant l’importance des impôts locaux dans les communes, ni des subventions
accordées par les pouvoirs publics aux communes de notre échantillon. Cependant, ces
inconvénients sont atténués par le fait que les délégataires disposent également de certains
privilèges dont les régies ne peuvent prétendre. Ainsi, les délégataires ont une totale liberté à
l’égard du placement de leur trésorerie.
En deuxième lieu, la différence de prix peut s’expliquer par une meilleure qualité des
prestations fournies en cas d’exploitation privée du service. Dans le secteur de l’eau, la
qualité des prestations peut revêtir plusieurs dimensions, mais les principales concernent
notamment la qualité de l’eau distribuée, la continuité dans l’approvisionnement en eau, ou
encore des efforts de maintenance du réseau. Les pays développés comme la France
obtiennent généralement des résultats satisfaisants concernant les deux premiers points. Dans
la très grande majorité des communes, la qualité de l’eau distribuée est conforme aux normes
en vigueur et les coupures non programmées dans l’alimentation en eau sont rares. En
revanche, les réseaux de distribution, eux, ont été construits depuis plusieurs décennies et
sont vieillissants. A ce titre, la question de la maintenance et du renouvellement des
canalisations se pose davantage. Nous avons pu calculer, à partir de notre base de données,
un indice linéaire de pertes nettes du réseau. En suivant la logique de construction de GuérinSchneider [2001], nous aboutissons à la relation suivante :
Taux de pertes = (Volume produit + Volume importé – Volume exporté – Volume facturé –
Volume non facturé estimé – Volume non facturé mesuré) / (365*longueur du réseau)
Le numérateur donne une estimation des pertes d’eau sur le réseau. En addition, se
trouvent les volumes d’eau injectés dans le réseau (production et importation) et en
soustraction, les volumes consommés par les usagers de la commune et comptabilisés (qu’ils
soient facturés ou non) ainsi que les volumes d’eau exportés par la commune vers d’autres
collectivités. Cet indicateur donne une idée de la quantité d’eau perdue par kilomètre de
réseau et en 1 journée. Il se prête particulièrement bien à la comparaison entre services.
92
Le tableau 3 retrace le taux de pertes moyen calculé à partir de notre échantillon pour
les différents modes d’exploitation :
Tableau 3 : pertes nettes du réseau selon le mode organisationnel
Indice linéaire des pertes nettes en 2001
Choix
organisationnel
Moyenne
Ecart-type
Min
Max
N
Régie directe
7,5
8,63
0,02
53,83
1136
Gérance
17,38
10,83
4,1
48,44
124
Régie intéressée
5,55
9,97
0,11
47,86
152
Affermage
6,99
7,78
0,003
53,81
2073
Concession
9,38
7,39
0,09
46,3
164
Total
7,55
8,48
0,003
53,83
3649
Sources : IFEN et DGS 2001
Les pertes moyennes de réseau dans le cas de l’affermage (mode d’exploitation privé
dominant) s’élèvent à 6,99 mètres cubes par kilomètre de réseau et par jour. Les
performances semblent légèrement supérieures à la régie directe avec une moyenne de 7,5
mètres cubes perdus quotidiennement sur un kilomètre de réseau. La régie intéressée, qui
admet le prix le plus élevé, est aussi le plus performant mode d’exploitation eu égard aux
pertes d’eau (5,55 mètres cubes par km et par jour). Enfin, malgré des prix plus élevés qu’en
régie, la gérance et la concession admettent également des taux de pertes plus élevés. Au
total, il n’est pas évident, au vu de ces résultats, que les différences de prix constatées entre
modes organisationnels soient attribuables à des différences du point de vue de la qualité du
réseau.
Un troisième facteur, inhérent à la complexité du service, est souvent avancé pour
expliquer l’écart de prix entre régie et exploitation privée. La délégation serait choisie par les
collectivités précisément lorsque le service possède des caractéristiques qui le rendent
difficile à exploiter et les oblige à faire appel aux compétences du secteur privé.
Enfin, la dernière explication tient à l’existence de l’oligopole dans le secteur de
l’eau. Les prix plus élevés observés lorsque l’exploitation est privée seraient imputables au
manque de concurrence et à la collusion entre opérateurs. Ces deux derniers points feront
l’objet d’une étude économétrique approfondie. Cela dit, il nous a paru intéressant de
précéder cette analyse par quelques statistiques descriptives visant à mettre en évidence le
lien entre les indicateurs de concurrence ex-post définis précédemment et le prix de l’eau.
93
2.2. Concurrence ex-post et prix de l’eau
2.2.1. L’échantillon retenu
Afin d’analyser les incitations des opérateurs à maintenir des prix faibles pendant
l’exécution du contrat, nous avons introduit deux indicateurs géographiques de concurrence
ex-post : l’indice de Herfindhal de concentration des opérateurs et l’indice de concentration
des régies, tous deux calculés au niveau départemental. Malheureusement, ces informations
n’ont pu être recueillies que pour 41 départements, soient environ 16000 communes. En
fusionnant ces 16000 observations avec les 5000 communes de la base IFEN-DGS, nous
obtenons une base réduite de 1115 observations. La répartition de ces observations entre les
différents modes d’exploitation est donnée par le tableau 4 :
Tableau 4 : répartition des modes d’exploitation dans la base réduite
Mode
Nombre
%
d'exploitation d'observations
Régie directe
395
35,4
Régie
1
0,09
intéressée
Gérance
10
0,90
Affermage
671
60,2
Concession
38
3,4
1 115
100
Total
Sources : IFEN, DGS,
Agences de l’Eau Rhone-Méditerranée-Corse (RMC) et Adour-Garonne (AG)
Afin de simplifier les traitements économétriques ultérieurs et compte tenu du faible
nombre d’observations des communes en gérance, en régie intéressée et en concession dans
la base réduite, ces observations sont supprimées de cette base, réduisant finalement notre
échantillon à 1066 communes. Nous verrons plus tard que cette simplification n’affecte en
rien les résultats de nos estimations (voir chapitre 5).
2.2.2. Indice d’Herfindhal et prix de l’eau
Les parts de marché de chaque opérateur calculées à partir des régions RhôneMéditerranée-Corse et Adour-Garonne sont retracées dans le tableau 5 (voir page suivante).
94
Tableau 5 : population desservie et parts de marché des principaux opérateurs
Opérateur
Population desservie
(RMC et AG)
Parts de marché
(RMC et AG)
Parts de
marché
(national)
Véolia
5.788.583
41,50
56
Suez
4.612.226
33
29
Saur
2.136.728
15,30
13
Indépendants
1.430.579
10,20
2
Total
13.968.117
100
100
Sources : IFEN, DGS,
Agences de l’Eau Rhone-Méditerranée-Corse (RMC) et Adour-Garonne (AG),
conseil de la Concurrence
La deuxième colonne de ce tableau donne le nombre d’habitants desservis par chaque
opérateur dans les bassins RMC et AG. On en déduit alors facilement les parts de marché
correspondantes de chaque catégorie d’opérateurs (3e colonne). Enfin, la dernière colonne
nous permet d’établir une comparaison avec la structure du marché au niveau national telle
que décrite par le conseil de la Concurrence en 2000. Nous constatons que sur le bassin
RMC et AG, la part de marché du groupe leader (Véolia) est de 14,5 points plus faible qu’au
niveau national. Cette baisse profite à ses concurrents directs, mais surtout aux petits
exploitants indépendants qui bénéficient dans cette région d’une part de marché cinq fois
plus élevée qu’au niveau national46.
Cela dit, ces moyennes ne reflètent pas forcément la concurrence entre opérateurs au
niveau local. Ainsi, les exploitants indépendants sont bien implantés dans certains
départements mais sont totalement absents dans d’autres. La concentration des opérateurs est
donc plus ou moins forte selon le département comme le montre le graphique 1 de la page
9647. Ce graphique indique que les indices de concentration les plus faibles sont à mettre au
bénéfice de la Dordogne (25,75%), des Landes (26,46%) et de l’Isère (27,3%) alors que les
départements dans lesquels la concentration est la plus forte sont la Haute-Garonne
(75,49%), les Hautes-Alpes (87,15%) et le territoire de Belfort (100%). La question qui se
46
De nombreuses firmes indépendantes sont implantées dans cette région. Nous pouvons notamment citer la
SOGEDO, AGUR, ALTEAU, ou RUAS.
47
L’échantillon servant de base aux tests économétriques effectués dans la troisième partie de ce travail, et qui
vient d’être présenté, comporte 1066 observations. Néanmoins, dans un soucis de préservation de
l’information, toutes les statistiques sur les prix moyens départementaux ont été calculées sur un échantillon
plus large de 1601 observations, c’est-à-dire la totalité des informations disponibles pour les 41 départements
de la base réduite. En effet, certaines variables comportant des valeurs manquantes ont fait chuter le nombre
d’observations dans la base réduite à 1104 communes. Cependant, le prix est une variable qui a été renseignée
de manière exhaustive par toutes les communes de la base IFEN. De plus, le nombre d’observations disponibles
par département dépassant rarement les 50, les moyennes départementales sont donc calculées à chaque fois à
partir d’échantillons restreints, ce qui augmente la nécessité d’économiser de l’information.
95
pose est de savoir si les régions pour lesquelles la concentration est la plus forte admettent
également des prix plus élevés.
Graphique 1 : classement des indices départementaux d’Hefindhal par ordre croissant
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Sources : IFEN, DGS, Agences de l'Eau Rhône-M éditerranée-Corse et Adour-Garonne
Un indice d’Herfindhal faible est synonyme de faible concentration des opérateurs, et
donc a priori de forte concurrence potentielle entre les exploitants. Autrement dit, le prix de
l’eau devrait croître lorsque l’on se déplace vers la droite du graphique 2 (page 97). Or,
d’après ce graphique, on constate plutôt une relative stabilité du prix de l’eau qui ne semble
pas être corrélé avec le Herfindhal. En séparant notre échantillon en deux catégories, une
première regroupant les départements faiblement concentrés (Herfindhal inférieur à 50%) et
une deuxième regroupant les départements fortement concentrés (Herfindhal supérieur à
50%)48, nous observons un prix moyen des services en délégation de 166,28 euros lorsque la
concentration est inférieure à 50% contre 155,53 euros quand la concentration dépasse 50%,
soit une différence de prix de l’ordre de 10,75 euros. Les régions les plus concentrées paient
donc l’eau en moyenne près de 7% plus cher.
Si on calcule à présent, au niveau de chaque département, l’écart entre le prix moyen
pour les services en délégation et le prix moyen pour les services en régie, il semble en
48
Notre échantillon comporte presque autant de départements avec un indice d’Herfindhal inférieur à 50% (21
départements) que de départements avec un indice d’Herfindhal supérieur à 50% (20 départements).
96
revanche clair que les écarts de prix les plus importants se trouvent à mettre du côté des
départements ayant les indices de concentration les plus élevés (graphique 3).
Graphique 2 : prix moyen de l’eau par département (classés par ordre croissant
d’indice d’Herfindhal)
250
200
150
100
50
0
Sources : IFEN-DGS-Agences de l'Eau Rhône-M éditerranée-Corse et Adour-Garonne
Graphique 3 : prix moyen délégation - prix moyen régie calculé par département
(classés par ordre croissant d'indice de concentration)
100
80
60
40
20
0
-20
-40
Sources: IFEN, DGS, Agences de l'Eau Rhône-M éditerranée-Corse et Adour-Garonne
97
Le graphique 3 semble indiquer que la probabilité d’observer un écart important entre
le prix moyen des services en délégation et le prix moyen des régies augmente lorsque l’on
se trouve dans des départements où la concentration est forte. Ce résultat est davantage
visible si on regroupe les informations du diagramme dans le tableau 6 :
Tableau 6 : écart entre le prix moyen des délégations et le prix moyen des régies selon
l’indice d’Herfindhal
Herfindhal < 50% ( 21 départements)
Herfindhal >50% (20 départements)
Ecart de prix Nombre de départements Ecart de prix Nombre de départements
Négatif ou <20 euros
7
Négatif ou <20 euros
Entre 20 et 40 euros
10
Entre 20 et 40 euros
6
5
>40 euros
3
>40 euros
9
>60 euros
1
>60 euros
7
>80 euros
0
>80 euros
1
Ce tableau confirme que les écarts de prix les plus significatifs (supérieurs à 40
euros) ont une probabilité plus forte d’être observés dans les départements à indice de
concentration élevé (Herfindhal supérieur à 50%). En revanche, les écarts de prix les moins
importants (inférieurs à 40 euros) concernent principalement les départements à faible indice
d’Herfindhal. Par exemple, lorsque le Herfindhal est inférieur à 50%, on observe 17
départements avec un écart de prix inférieur à 40 euros contre 11 seulement lorsque le
Herfindhal est supérieur à 50% Enfin, une dernière statistique fait apparaître un écart de prix
moyen de l’ordre de 36,05 euros pour les 20 départements avec un indice de concentration
inférieur à 50% contre 43,5 euros pour les 20 départements ayant la concentration la plus
forte, soit une différence de 7,5 euros.
Au total, au vu de cette analyse statistique, il est possible de déceler un lien entre
indice d’Herfindhal et prix de l’eau. On observe notamment que la probabilité d’avoir un
écart de prix important entre régie et délégation dans un département est d’autant plus forte
que la concentration du marché au sein de ce département est conséquente.
Il convient néanmoins de relativiser ce résultat pour plusieurs raisons. Tout d’abord,
le nombre d’observations dont nous disposons dans chaque département est limité (en
moyenne 37 tout mode organisationnel confondu). Ensuite, le département n’est pas
nécessairement la délimitation la plus pertinente lorsque l’on étudie la concurrence à un
niveau géographique. En effet, l’implantation des opérateurs en France s’est effectuée selon
98
une logique de territoire comme l’illustre très bien la carte suivante établie pour le
département du Cher :
Toute la région Sud du département est dominée par le groupe Véolia (départements
en rouge et en jaune, la CEO, Compagnie des Eaux et de l’Ozone, étant l’une des filiales du
groupe) alors que la région Est est dominée par le groupe Saur. Les observations en blanc se
réfèrent aux communes qui ont opté pour la régie. Cette répartition des opérateurs en
« blocs » distincts s’observe également sur un plan national. La stratégie des firmes consiste
à étendre leur zone d’influence géographique. A ce titre, la concurrence a davantage de
chance de jouer aux frontières des territoires des firmes. Or, cette frontière ne correspond pas
forcément aux limites administratives des départements. L’indice de concentration que nous
avons calculé n’est donc qu’une approximation de la concurrence « aux frontières ». Plus la
concentration est faible et les opérateurs nombreux dans un département, plus forte est la
99
probabilité de trouver des communes situées à la frontière de la zone d’influence de deux ou
plusieurs opérateurs, et donc plus la concurrence ex-post est susceptible d’être efficace et
donc, les prix faibles. Enfin, le Herfindhal est biaisé dans le sens où il ne tient pas compte de
la concurrence potentielle entre mode organisationnels (régie et délégation). Or, dans
certains départements, notamment dans ceux où les régies sont nombreuses, c’est davantage
la concurrence entre modes d’exploitation qui est susceptible de faire baisser les prix. D’où
la nécessité de compléter le Herfindhal par notre deuxième indicateur de concurrence ex-
post, en l’occurence la proportion de la population dans chaque département desservie par
une exploitation en régie (variable CONCREGIE).
2.2.3. Concentration des régies et prix de l’eau
Notre échantillon possède également une bonne variabilité d’un département à l’autre
concernant l’importance de la population desservie par une exploitation en régie. Les
départements les plus pauvres en terme de présence des régies sont les Alpes-Maritimes, la
Dordogne, et la Gironde avec respectivement 5,52%, 6,75% et 7,09% de la population
concernée. A l’inverse, la Savoie, l’Ariège et le Cantal connaissent de très fortes
concentrations de régies (respectivement 80,64%, 88,23% et 89,12%).
En calculant le prix moyen de l’eau dans chaque département et en reliant ce prix à
l’indice de concentration des régies, nous obtenons le résultat retracé sur le graphique 4 (voir
page suivante). La courbe de tendance du diagramme précédent indique une baisse du prix
départemental moyen de l’eau pour des valeurs de plus en plus élevées de CONCREGIE.
Mais ce constat peut être imputable aussi bien à l’accroissement de la pression
concurrentielle entre modes organisationnels qu’à la diminution de la complexité des
services d’eau lorsque la concentration des régies dans une zone géographique déterminée
augmente.
Nous complétons cette statistique par une comparaison de l’évolution de l’écart de
prix entre régie et délégation avec la progression de CONCREGIE (graphique 5). Ce
diagramme confirme une tendance à la diminution de l’écart de prix entre régie et délégation
lorsque la concentration de régies dans le département augmente. Les écarts de prix les plus
faibles ont une probabilité plus forte de se trouver dans les départements où la concurrence
potentielle entre modes organisationnels est élevée.
100
Graphique 4 : prix de l’eau selon le département (classés par ordre croissant de
CONCREGIE)
250
200
150
100
50
0
Sources : IFEN, DGS, agences de l'Eau Rhône-M éditerranée-Corse et Adour-Garonne
Graphique 5 : écart entre prix délégation et prix régie selon le département (classés par
ordre croissant de CONCREGIE)
100
80
60
40
20
0
-20
-40
Sources : IFEN, DGS, agences de l'eau Rhône-M éditerranée-Corse et Adour-Garonne
101
A l’instar de l’indice d’Herfindhal, les mêmes critiques peuvent être formulées à
l’égard de la variable CONCREGIE. Toutefois, malgré leurs limites, ces premiers résultats
statistiques convergent vers une influence de nos indicateurs de concurrence ex-post sur
l’écart de prix entre la régie et la délégation. Néanmoins, d’autres facteurs pouvant
influencer le prix de l’eau et l’écart de prix entre modes d’exploitation ne sont pas pris en
compte ici. Il conviendra donc de revenir de façon plus approfondie sur cette question dans
la suite de ce travail.
2.3. Incitations à l’investissement en fin de contrat
2.3.1. Présentation des variables dépendantes
Le dernier volet empirique auquel nous nous intéressons a trait à la question du sousinvestissement des délégataires en fin de contrat. C’est un problème intéressant à la fois d’un
point de vue théorique qu’empirique, de nature à altérer l’efficacité des accords des PPP
(voir chapitre 1). La théorie des coûts de transaction soutient que l’entreprise est d’autant
moins incitée à engager des investissements spécifiques que la durée de vie des
infrastructures est faible par rapport à la durée du contrat. La probabilité que cela soit le cas
augmente pour les investissements réalisés à la fin du contrat. Pour parer à ce problème,
plusieurs solutions sont envisageables. L’une d’entre elles consiste pour la commune à
reprendre à sa charge une partie des investissements à la fin du contrat.
C’est ce comportement que nous souhaitons mettre en évidence à partir des
informations que nous avons recueillies sur le secteur français de l’eau49. Plus précisément,
notre but est de relier deux grandeurs : d’un côté, le poids des investissements réalisés par les
communes dans l’investissement total et de l’autre, l’échéance du contrat, c’est-à-dire le
nombre d’années restant entre 2001 (la date d’observation de nos données) et la fin du
contrat (variable ECHEANCE). Malheureusement, nous ne disposons pas de variables
mesurant directement les montants investis par les communes et les opérateurs. En revanche,
le prix de l’eau que nous observons comprend deux parties : une partie revient à l’exploitant
(variable PRIXDIST) qui s’en sert pour payer ses charges d’exploitation et amortir ses
investissements, l’autre partie revient à la commune (variable PRIXCOM) qui s’en sert pour
amortir les investissements entrepris par la commune. Ce prix est décidé chaque année par
délibération du conseil municipal en fonction des investissements financés par la commune.
49
Nous argumentons davantage sur les raisons théoriques et empiriques pouvant pousser les collectivités à
opter pour cette solution dans le chapitre 6.
102
Nous considérons deux proxies pour mesurer l’importance des investissements
publics dans le contrat : la première est le ratio entre le prix revenant à la commune et le prix
total qui représente l’addition du prix revenant au délégataire et du prix revenant à la
commune :
PARTCOM = PRIXCOM / (PRIXDIST + PRIXCOM)
Plus l’échéance du contrat est proche, plus la proportion des investissements pris en
charge par la commune devrait augmenter, et donc, plus la variable PARTCOM devrait
augmenter aussi. Cependant, cette proxy n’est pas entièrement satisfaisante dans la mesure
où le prix perçu par l’exploitant ne sert pas uniquement à financer ses investissements. C’est
pourquoi, afin de vérifier la robustesse de nos résultats, nous considérons comme deuxième
proxy la variable PRIXCOM. On s’attend à une corrélation négative entre PRIXCOM et
ECHEANCE. Autrement dit, lorsque l’échéance se rapproche, le prix de l’eau perçu par la
commune devrait augmenter si cette dernière se substitue à l’opérateur privé pour les
investissements spécifiques de fin de contrat.
2.3.2. Vérification de la pertinence de PARTCOM et PRIXCOM
Puisque nous ne disposons pas de mesure directe du montant des investissements
spécifiques pris en charge par les délégataires et par les communes, la validité de notre
analyse repose sur la pertinence des deux proxies que nous venons de définir et qui doivent
servir dans le chapitre 6 de variables dépendantes pour notre étude économétrique.
Dans cette perspective, nous partons du principe découlant de la théorie des coûts de
transaction selon lequel le contrat doit avoir une durée d’autant plus longue que le
délégataire prend à sa charge une partie importante des investissements spécifiques. Une
longue durée lui laisse le temps de pouvoir récupérer les montants qu’il a engagés dans la
relation contractuelle en évitant un risque de hold-up à court-terme de la commune. Dans les
services d’eau, la probabilité que le délégataire prenne à sa charge les investissements de
réseau (canalisations, stations de pompage, branchements etc.) très spécifiques et à durée de
vie élevés, augmente avec la durée de la délégation. Suivant ce principe, nous devrions
103
observer une corrélation négative entre la durée du contrat, et les valeurs prises par nos deux
variables dépendantes. Cette intuition est confirmée si l’on se réfère aux graphiques 6 et 7 :
Graphique 6 : PARTCOM (en %) selon la durée du contrat
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
Entre 1 et 12
ans
Entre 13 et
15 ans
Entre 16 et
20 ans
Entre 21 et
30 ans
Plus de 30
ans
Durée du contrat (en années)
Sources : IFEN et DGS 2001
Graphique 7 : PRIXCOM (en %) selon la durée du contrat
70
60
50
40
30
20
10
0
Entre 1 et 12 Entre 13 et 15 Entre 16 et 20 Entre 21 et 30
ans
ans
ans
ans
Durée du contrat (en années)
Sources : IFEN et DGS 2001
104
Plus de 30
ans
La part du prix de l’eau revenant à la commune (PARTCOM) et le prix de l’eau
revenant à la commune (PRIXCOM) augmentent tous deux lorsque la durée du contrat
baisse, ce qui est donc cohérent avec l’idée que des contrats plus courts augmentent le poids
des investissements spécifiques supportés par les communes et diminuent donc, en
contrepartie, celui supporté par les délégataires50.
Une deuxième façon de démontrer la pertinence de nos deux variables dépendantes
est de mettre en évidence l’impact de la loi Barnier [1995] sur leur évolution dans le temps.
Cette loi interdit désormais aux contrats d’eau et d’assainissement de dépasser 20 ans. La
conséquence de ce changement institutionnel a été une standardisation de la durée des
contrats à 12 ans comme le montre le graphique 8 :
Graphique 8 : durée moyenne et médiane du contrat en fonction de la date de signature
25
Durée
20
15
Durée moyenne du
contrat (en années)
10
Durée médiane du
contrat (en années)
5
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
0
Date de signature
Sources : IFEN et DGS 2001
L’éloignement de la date de signature par rapport à notre année d’observation (2001)
augmente de manière mécanique la durée du contrat. Plus le contrat observé est ancien, plus
il est long. Cependant, à compter de 1994, la durée médiane des contrats de stabilise à 12 ans
et après 1996, la durée moyenne s’établit à 11 ans environ. Les nouveaux contrats signés
étant de plus court terme, ils s’accompagnent généralement d’une augmentation du poids des
investissements spécifiques pris en charge par les communes.
50
On peut, de manière analogue, montrer graphiquement que la part du prix de l’eau revenant au délégataire et
le prix de l’eau revenant au délégataire s’accroissent lorsque la durée du contrat augmente.
105
Cette stabilisation de la durée des contrats s’est logiquement accompagnée d’une
stabilisation de nos variables dépendantes PARTCOM et PRIXCOM après 1995 :
Graphique 9 : part communale moyenne (PARTCOM) en fonction de la date de
signature du contrat
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
01
20
00
20
98
99
19
19
97
96
19
19
95
94
19
19
93
92
19
19
91
90
19
19
89
19
19
88
0
Date de signature
Sources : IFEN et DGS 2001
Graphique 10 : prix communal moyen (PRIXCOM) en fonction de la date de signature
du contrat
70
60
50
40
30
20
10
Date de signature
Sources : IFEN et DGS 2001
106
01
20
00
20
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
91
92
19
19
90
19
89
19
19
88
0
Comme l’on s’y attendait, les valeurs moyennes de PARTCOM et PRIXCOM
augmentent progressivement pour des dates de signature de plus en plus récentes et jusqu’en
1995. A compter de cette année, la part communale moyenne se stabilise entre 30% et 35%
et le prix communal moyen, entre 50 et 60 euros, avec la standardisation de la durée des
contrats.
Pour finir, nous pouvons noter que les statistiques du rapport Saussier et al [2004] sur
la répartition des investissements entre délégataires et délégants appuient la validité de notre
argumentation. Ce rapport montre, à partir d’un échantillon de 73 contrats de distribution
d’eau, que moins de 20% des accords passés entre 1999 et 2000 laissent la responsabilité du
renouvellement des canalisations à la charge du délégataire. Ce pourcentage dépasse 40%
pour les contrats signés avant 1982. Il semble donc, au vu des résultats de ce rapport et des
graphiques précédents, que la faible durée des nouveaux contrats n’incite plus les
délégataires à entreprendre de lourdes dépenses dans des infrastructures de réseau
idiosyncrasiques à très longue durée de vie.
Au total, cette longue analyse statistique converge vers l’idée que le poids des
investissements publics dans le service est d’autant plus fort que la durée du contrat est
faible. Elle confirme donc la robustesse de nos deux variables dépendantes pour expliquer
l’importance des investissements spécifiques pris en charge par les communes.
2.3.3. Investissement public et échéance du contrat
Notre objectif est de vérifier l’existence d’un lien entre le poids des investissements
pris en charge par les communes et l’échéance du contrat. Plus le contrat s’approche de son
terme, moins les délégataires devraient être incités à investir, obligeant alors les communes à
s’impliquer davantage dans leur service d’eau. Nous tentons dans un premier temps de
vérifier l’existence de ce lien au moyen de simples statistiques descriptives.
Le graphique 11 (voir page suivante) est peu convaincant : la part du prix de l’eau
revenant à la commune n’augmente pas avec l’arrivée à terme du contrat. Cependant, nous
savons que notre base de données est hétérogène et comprend aussi bien des communes dans
lesquelles les investissements spécifiques pris en charge par les opérateurs sont faibles que
107
des communes où ces investissements sont élevés. Une façon simple de discriminer entre les
communes est encore une fois de faire appel à la durée des contrats.
Graphique 11 : part communale moyenne et échéance du contrat
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
0 an 1 an
3
2
ans ans
4
5
ans ans
6
7
ans ans
8
9
ans ans
10
11 De 16
ans ans 12 à ans
15 et +
ans
Echeance
Sources : IFEN et DGS 2001
Nous scindons donc notre échantillon en deux groupes, l’un prenant en compte les
délégations ayant une durée de contrat supérieure à 15 ans (792 observations), et l’autre les
durées inférieures ou égales à 15 ans (1123 observations). Notre raisonnement est le suivant :
ce sont avant tout les engagements dans lesquels le poids de l’investissement privé est
important (durée longue) qui devraient connaître une accélération des investissements
publics dans les dernières années du contrat.
Les deux graphiques suivants retracent l’évolution de PARTCOM et PRIXCOM
avec l’échéance du contrat pour les communes ayant signé un contrat d’une durée supérieure
à 15 ans :
108
Graphique 12 : part communale (PARTCOM) et échéance du contrat : durées de
contrat > 15 ans uniquement
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
Moins de Entre 2 et Entre 4 et Entre 6 et Entre 9 et Entre 12 Plus de
2 ans
3 ans
5 ans
8 ans
11 ans et 16 ans 16 ans
Echéance du contrat
Sources : IFEN et DGS 2001
Graphique 13 : prix communal (PRIXCOM) et échéance du contrat : durées de contrat
> 15 ans uniquement
70
60
50
40
30
20
10
0
Moins de Entre 2 et Entre 4 et Entre 6 et Entre 9 et Entre 12
2 ans
3 ans
5 ans
8 ans
11 ans et 16 ans
Echéance du contrat
Sources : IFEN et DGS 2001
109
Plus de
16 ans
Le lien décroissant entre nos deux variables dépendantes et l’échéance du contrat est
à présent très net. Ce résultat indique que les investissements publics augmentent en fin de
délégation pour les services d’eaux dans lesquels le poids des investissements privés est
important (durée supérieure à 15 ans)51. Il semble donc que l’investissement public se
substitue à l’investissement privé à mesure que la fin du contrat approche. Ce résultat
statistique est encourageant mais demande à être vérifié dans le cadre d’une étude
économétrique prenant en compte un plus grand nombre de variables explicatives. Ce travail
fera l’objet du chapitre 6.
CONCLUSION
Dans ce chapitre, nous nous sommes consacrés à la description des principales
variables composant notre base de données. L’ensemble des informations obtenues grâce aux
organismes publics précédemment cités nous ont permis de construire différentes variables
pour les besoins de notre étude. La description détaillée des variables est donnée dans le
tableau 752 (voir page suivante). Quand cela est possible, les moyennes et écart-types sont
calculés à la fois pour l’échantillon global (3649 observations) et pour l’échantillon réduit
(1066 observations). Le tableau suggère des différences de moyennes peu significatives entre
l’échantillon global et l’échantillon réduit pour la grande majorité des variables.
Nous avons ensuite mené une analyse statistique préliminaire sur certaines d’entre
elles. Une attention particulière a été portée au lien entre prix de l’eau, qualité du réseau et
concurrence ex-post. Enfin, nous avons pu mettre en évidence un lien statistique entre
l’échéance du contrat et l’importance des investissements publics dans le réseau.
Le travail qui va suivre s’appuie en grande partie sur les éléments fournis dans ces
deux premières parties afin de mener à bien une analyse de l’efficacité du franchise bidding
dans le secteur français de l’eau. Trois axes de réflexion sont développés : l’impact de la
complexité du service et de la concurrence ex-post sur le prix, les incitations de l’exploitant à
investir en fin de contrat et les problèmes de collusion entre les candidats lors de la mise en
concurrence du marché.
51
De la même façon, on peut faire apparaître un lien croissant entre PRIXDIST et l’échéance du contrat pour
les communes ayant signé un engagement supérieur à 15 ans avec leur délégataire.
52
Nous reviendrons plus longuement par la suite sur la logique de construction de certaines de ces variables.
110
Tableau 7 : description des variables utilisées
Moyenne Ecart-type Moyenne Ecart-type
(base
(base
(base
(base
globale)
globale) réduite) réduite)
NOM DES
VARIABLES
DESCRIPTION
PRIX
Prix de l'eau pour 120m3 consommés hors taxe
(Abonnement + partie variable + entretien et location du
compteur)
149,61
45,27
146,83
48,44
PRIXDIST
Prix de l'eau pour 120m3 consommés hors taxe
(Abonnement + partie variable + entretien et location du
compteur) : partie distributeur
109,69
48,84
103,31
43,08
PRIXCOM
Prix de l'eau pour 120m3 consommés hors taxe
(Abonnement + partie variable + entretien et location du
compteur) : partie communale
67,71
58,61
79,21
47,75
0,386
0,386
0,463
0,199
0,181
0,495
0,207
0,43
0,57
0,37
0,63
-
0,346
0,346
0,483
0,483
-
AFFERMAGE
Vaut 1 si la commune est en affermage
CONCESSION
Vaut 1 si la commune est en concession
0,53
0,47
0,31
0,04
0,04
0,57
0,04
SANS DESINF
Vaut 1 si l'eau distribuée sur la commune ne nécessite
aucun traitement
0,01
0,096
0,01
0,101
TRAITA1
Vaut 1 si l'eau desservant la commune nécessite
exclusivement un traitement de type A1
0,55
0,497
0,59
0,492
TRAITA2
Vaut 1 si l'eau desservant la commune nécessite
exclusivement un traitement de type A2
0,16
0,369
0,2
0,397
TRAITA3
Vaut 1 si l'eau desservant la commune nécessite
exclusivement un traitement de type A3
0,18
0,387
0,11
0,319
TRAITMIX
Vaut 1 si l'eau desservant la commune nécessite plusieurs
types de traitement sans traitement de type A3
0,05
0,209
0,03
0,157
TRAITMIXA3
Vaut 1 si l'eau desservant la commune nécessite plusieurs
types de traitement dont au moins un traitement de type A3
0,05
0,218
0,06
0,247
0,65
0,15
0,476
0,354
0,66
0,15
0,473
0,357
PARTDIST
Obtenu par le ratio : Prix distrib / Prix
PARTCOM
Obtenu par le ratio : Prix collect / Prix
REGIE
Vaut 1 si la commune est en régie
GERANCE
Vaut 1 si la commune est en gérance
REGIE INTERESSEE
Vaut 1 si la commune est en régie intéressée
SOUTERRAIN
Vaut 1 si l'eau captée est d'origine souterraine
SURFACE
Vaut 1 si l'eau captée est d'origine superficielle
MIXTE
Vaut 1 si l'eau captée est d'origine mixte (superficielle et
souterraine)
0,2
0,4
0,19
0,39
RATIO INDEP
Obtenu par le ratio : volume d'eau produit / (volume d'eau
produit + volume d'eau importé)
0,91
0,201
0,91
0,197
TOURISTIQUE
Vaut 1 si la commune a une activité touristique importante
0,12
0,32
0,186
0,389
LONGRES
Longueur du réseau hors branchement (en km)
ratio (LONGRES / population de la commune au
recensement de 1999)*1000
Vaut 1 s'il existe un programme d'investissement dans la
commune
65,79
115,3
60,35
76,15
22,75
36,56
30,31
53,808
0,65
0,47
0,61
0,486
DENSITE
PROGINV
REMPLACEMENT
Longueur de tuyau mise en place pour remplacement du
réseau (en km)
0,53
1,2
0,43
0,83
EXTENSION
Longueur de tuyau mise en place pour extension du réseau
(en km)
0,45
1,68
0,42
1,07
TAUX DE PERTES
Volume d'eau perdu sur le réseau / Longueur du réseau (en
km)
7,55
8,48
7,71
8,69
INTERCOMMUNAL
Vaut 1 si la commune fait partie d'une structure
intercommunale
0,67
0,46
0,62
0,483
111
POPULATION
Population de la commune au recensement de 1999
POPULATION2
Carré de POPULATION
NBCOMGPT
Nombre de communes composant le groupement
intercommunal (vaut 0 si la commune ne fait partie d'aucun
groupement)
NBCOMGPT2
Carré de NBCOMGPT
POPGPT
Population du groupement intercommunal (Vaut 0 si la
commune ne fait partie d'aucun groupement)
9219,35 42094,94 5637,06 11524,97
31,89
213503
81,08
18,99
53,66
749775 31815,1 112805
POPGPT2
Carré de POPGPT
ASSAINISSEMENT
Vaut 1 si le contrat d'assainissement a été signé la même
année que le contrat de distribution d'eau
0,415
0,492
0,39
0,489
GAU95
Pourcentage des électeurs inscrits votant à gauche aux
présidentielles de 1995
0,316
0,0797
0,33
0,078
GAU02
Pourcentage des électeurs inscrits votant à gauche aux
présidentielles de 2002
0,278
0,063
0,28
0,061
GAUCHE
GAU95 * GAU02
APRES93
Vaut 1 si le contrat a été signé après 1993
0,0927
-
0,041
-
0,097
0,33
0,044
0,471
ECHEANCE
Nombre d'années restant à courir entre l'année 2001 et
l'année de fin du contrat
-
-
4,75
5,1
VEOLIA
Vaut 1 si la compagnie desservant la commune est Véolia
(ex CGE) ou une de ses filiales
-
-
0,18
0,384
SUEZ
Vaut 1 si la compagnie desservant la commune est SuezLyonnaise des Eaux ou une de ses filiales
-
-
0,14
0,35
SUEZ-VEOLIA
Vaut 1 si la compagnie desservant la commune est une
filiale commune Suez-Véolia
-
-
0,04
0,192
SAUR
Vaut 1 si la compagnie desservant la commune est la Saur
ou une de ses filiales
-
-
0,18
0,383
-
-
0,09
0,283
-
-
0,46
0,147
-
-
32,57
22,42
INDEPENDANTS
HERFINDHAL
CONCREGIE
Vaut 1 si la compagnie desservant la commune est un
opérateur indépendant
Indice de Herfindhal de concentration départementale des
opérateurs
Pourcentage de la population d'un département desservie en
eau par une régie
112
PARTIE 3 : ANALYSE DE L’EFFICACITE DES ACCORDS
DE FRANCHISE BIDDING
113
CHAPITRE 5 : PPP, CONCURRENCE ET PRIX : UNE ANALYSE A
PARTIR DU SECTEUR DE L’EAU EN FRANCE53
Depuis le programme de privatisation lancé par la Grande-Bretagne dans les années
1980, on observe un intérêt croissant de la littérature économique pour les questions
d’arrangements organisationnels alternatifs pour la fourniture de services publics en
monopole naturel : quel doit être le niveau optimal d’implication des opérateurs privés dans
ces secteurs ? Si la propriété des infrastructures est transférée de l’autorité publique vers un
exploitant privé, l’efficacité dans l’organisation du service peut alors être améliorée, en
protégeant davantage le service des interférences politiques nuisibles (voir Boyco, Shleifer et
Vishny [1996] pour un modèle, ainsi que Vickers et Yarrow [1991] et Vining et Boardman
[1992] pour une discussion plus générale sur ce débat). Les meilleures incitations engendrées
par la privatisation conduisent à des coûts et à des prix plus faibles, à une meilleure qualité
des prestations et à une stimulation des innovations lorsque les opérateurs privés évoluent en
environnement concurrentiel. Cependant, la littérature empirique conclue de manière
générale à une absence d’effet de la privatisation des services publics sur les performances
lorsque les opérateurs sont soumis à une pression concurrentielle insuffisante. Ce constat est
particulièrement vrai dans le domaine de l’eau (voir par exemple Saal et Parker [2000],
Estache et Rossi [2002], Wallsten et Kosec [2005]). Le caractère monopolistique de ce
secteur crée des barrières à l’entrée et empêche une concurrence efficace entre plusieurs
producteurs sur le marché.
Dans ce contexte, la mise en place d’accords de franchise bidding peut constituer une
alternative crédible à la privatisation intégrale du service. Il existe en effet une grande variété
d’arrangements organisationnels entre une fourniture totalement publique et la privatisation
complète. Ces arrangements diffèrent dans la manière dont sont alloués les pouvoirs de
décision, les risques et les revenus entre l’autorité publique et l’opérateur privé. Il se peut
que dans certains cas, cette organisation hybride domine les formes polaires de
53
Les idées exposées dans ce chapitre se basent essentiellement sur les développements de deux articles :
• Stéphane Saussier, Eshien Chong, Freddy Huet et Faye Steiner : “Public-Private Partnerships and
Prices : Evidence from Water Distribution in France”, Review of Industrial Organization, vol. 29,
numéros 1 et 2, 2006.
• Stéphane Saussier, Eshien Chong et Freddy Huet : “Auctions, Ex-Post Competition and Prices”,
Annals of Public and Cooperative Economics, à paraître, décembre 2006.
114
nationalisation ou de privatisation intégrales et permette la minimisation des coûts de
production. L’avantage du recours au franchise bidding réside en effet dans la remise en
cause périodique du service permettant de créer une pression concurrentielle sur les
opérateurs privés pour l’accession au marché. Cette solution est néanmoins critiquable. Dans
les industries de réseau en monopole naturel, la contractualisation de long terme peut
s’avérer être un choix organisationnel coûteux, comme l’illustre le vieux débat sur
l’efficacité de ce type d’arrangements (Demsetz [1968], Goldberg [1976], Williamson
[1976]).
La littérature a depuis avancé dans la compréhension des paramètres conditionnant
l’efficacité des contrats de franchise bidding (voir par exemple Hart, Shleifer et Vichny
[1997], Hart [2003], Williamson [1999], Harstad et Crew [1999]). Cependant, très peu
d’études empiriques ont proposé de mesurer l’incidence de l’utilisation du franchise bidding
sur l’efficacité dans la fourniture du service public.
Dans ce chapitre, notre objectif est d’utiliser les développements théoriques présentés
en première partie afin de spécifier un modèle que nous appliquons au secteur français de
l’eau à partir de la base de données décrite de façon exhaustive dans le chapitre 4. Nous
explorons le lien entre mode d’organisation et efficacité dans l’approvisionnement en eau.
Pour cela, nous procédons en deux phases. Dans un premier temps, nous étudions ce lien à
partir de notre base étendue de 3649 communes, en tenant compte notamment du caractère
endogène du choix organisationnel. Il existe peu de travaux qui traitent de la question de
l’efficacité des choix organisationnels dans le secteur de l’eau avec une prise en
considération du caractère endogène de ces choix. Les rares études existantes (Boyer et
Garcia [2004], Carpentier et al [2005]) ne concluent pas clairement en faveur de l’efficacité
d’un mode organisationnel par rapport à un autre. Notre travail cherche à confirmer ou
infirmer les résultats obtenus par ces précédentes études en appliquant une méthodologie
économétrique différente. Une confirmation de ces résultats suggèrerait que les conclusions
des études empiriques concernant l’absence d’effets de la privatisation sur les performances
dans le secteur de l’eau s’appliquent également dans le cas de l’utilisation d’accords de
franchise bidding.
Cependant, notre étude se démarque des autres travaux effectués jusqu’à présent par
la prise en compte d’indicateurs de concurrence ex-post, à la fois entre opérateurs (échéance
115
du contrat et indice départemental d’Herfindhal) et entre modes organisationnels (indice
départemental de concentration des régies54). L’introduction de ces indicateurs restreint le
nombre d’observations de notre échantillon à 1066 communes. Nous nous focalisons dans un
deuxième temps sur cette base réduite en étudiant l’influence de la concurrence ex-post à la
fois sur les prix observés, et sur les performances comparatives des régies et des délégations.
Ce travail n’a, à notre connaissance, jamais été fait auparavant.
SECTION 1. PPP et performances des services d’eau
Nous cherchons dans un premier temps à comparer les performances des services en
exploitation publique (régie directe) avec celles obtenues par les communes ayant décidé de
faire appel à une entreprise privée, via une procédure de mise en concurrence à partir de
notre base élargie de 3649 observations. Mais auparavant, nous procédons à quelques
rappels sur les principales difficultés survenant lors de la mise en place d’accords de
franchise bidding ainsi que sur certaines caractéristiques institutionnelles et contractuelles de
l’industrie française de l’eau pouvant permettre de surmonter ces problèmes.
1.1. Les problèmes potentiels liés à l’utilisation des accords de franchise bidding
La littérature sur l’économie de la régulation a montré que l’intervention d’un
régulateur pour contrôler les prix pratiqués par les opérateurs privés dans des services
publics en situation de monopole naturel pouvait avoir comme conséquence de remplacer les
défaillances de marché par une régulation inefficace et coûteuse. C’est dans cet esprit que
Demsetz [1968] avance l’idée que la concurrence sur le marché qui est impossible dans ces
secteurs, peut être remplacée par une concurrence pour le marché, via la signature de
contrats de long terme. Cette manière d’organiser la fourniture du service public peut
conduire à une allocation efficace des ressources en évitant les dérives tarifaires du
monopole. Cette idée, quoique séduisante, a pourtant été remise en cause par la suite.
L’analyse de Williamson [1976] a mis en évidence de nombreux obstacles pouvant
empêcher la proposition de Demsetz de fonctionner correctement dans la pratique.
L’organisation de la concurrence pour le marché se heurte à plusieurs difficultés, le monde
54
Le rapport de Carpentier et al [2005] utilise un indice de concentration de régies semblable à celui que nous
avons décrit dans le chapitre 3. Cependant, à l’inverse de Carpentier et al qui ne disposent du mode
organisationnel que pour quelques dizaines de communes dans chaque département, nous utilisons la totalité
des communes de chaque département pour le calcul de l’indicateur de concentration.
116
est loin d’être statique et les coûts de transaction rendent les contrats nécessairement
incomplets. Enfin, il est généralement coûteux pour l’autorité publique de changer de
partenaire une fois le contrat signé, ce qui la rend vulnérable à un comportement
opportuniste de l’entreprise privée pendant l’exécution du contrat.
Un des problèmes majeurs de l’autorité publique est d’organiser la mise en
concurrence de façon à ce que ce soit l’entreprise la plus efficace techniquement qui
remporte le marché. Cette tâche peut s’avérer difficile car le processus de sélection peut être
compliqué. Notamment, la complexité du service peut obliger l’autorité publique à spécifier,
non pas un prix unique, mais un vecteur de prix pour différents types de consommateurs, et
des niveaux différents de qualité. De plus, si les opérateurs sont sélectionnés selon la règle
du moins-disant (celui proposant le prix le plus faible remporte le marché), les autorités
publiques sont vulnérables au risque de « malédiction du vainqueur » : la meilleure offre
peut venir de l’opérateur qui a, de manière non intentionnelle, sous-estimé les coûts de
production ou surestimé les revenus futurs. Cependant, l’autorité publique peut aussi être
victime d’enchères agressives car certains concurrents peuvent délibérément proposer des
prix avantageux (en étant exagérément optimistes concernant les conditions futures
d’exploitation) de façon à être assurés de remporter le marché et à provoquer par la suite des
renégociations avec une autorité publique « captive ».
Mais les renégociations peuvent aussi être rendus nécessaires par des changements
imprévisibles
des
conditions
d’exploitation
en
cours
de
contrat.
L’incertitude
environnementale oblige alors les agents à trouver des mécanismes d’adaptation du contrat.
A cet égard, l’autorité publique et l’opérateur privé peuvent tenter d’écrire un contrat
contingent complet ou établir un processus de révision périodique des prix (Athias et
Saussier [2005], Bajari, Tadelis et McMillan [2005]). Quelle que soit l’approche choisie,
lorsque l’incertitude environnementale devient importante, la relation entre l’opérateur et
l’autorité publique tend de plus vers une relation de type régulateur-régulé que la
concurrence pour le marché et le contrat sont justement sensés éviter.
Pendant l’exécution du contrat, l’autorité publique doit faire face à des coûts élevés
dans le cas où elle souhaiterait changer de fournisseur si ce dernier n’est pas suffisamment
performant. Ces coûts sont notamment politiques (difficile acceptation par les administrés de
l’échec du contrat), et sont relatifs aux problèmes d’interruption du service et de réduction
117
des incitations à l’investissement (l’opérateur peut craindre d’être évincé avant le terme du
contrat). L’impossibilité de remplacer sans coût l’entreprise en place augmente le pouvoir de
négociation de cette dernière qui peut alors en profiter pour obtenir des renégociations
opportunistes en cours d’exécution (augmentation des prix, diminution des exigences de
qualité).
Enfin, lors du renouvellement du contrat, l’opérateur ayant remporté la première
enchère est en position de force en raison de la transformation fondamentale. Les actifs
spécifiques humains qu’il a développés en cours de contrat lui procurent un avantage
souvent décisif sur ses concurrents. En outre, l’opérateur en place dispose généralement
d’une meilleure information que ses concurrents sur les coûts du service et l’état des
infrastructures, ce qui, là encore, crée d’importantes barrières à l’entrée pour les entreprises
alternatives.
Cette critique de la théorie des coûts de transaction du mécanisme préconisé par
Demsetz a prévalu dans la littérature (Littlechild [2002]) même si certains arguments
avancés par ce courant (notamment concernant les risques d’opportunisme de l’opérateur)
ont été réfutés empiriquement (Zupan [1989a, b], Prager [1990]).
1.2. Les solutions contractuelles et institutionnelles
Les difficultés pouvant survenir lors de la mise en place d’accords de franchise
bidding ne sont pas nécessairement insurmontables. Des solutions contractuelles ou
institutionnelles peuvent exister et contribuer à diminuer suffisamment les coûts de
transaction pour que le franchise bidding reste, dans certains cas, la solution
organisationnelle la plus efficace pour la fourniture du service public.
Dans l’industrie française de l’eau, le choix organisationnel de l’autorité publique
locale est ancré dans un cadre institutionnel qui lui donne un pouvoir de négociation accru,
notamment grâce au principe de l’intuitu personae et aux prérogatives que lui confèrent les
contrats administratifs. Ces règles spécifiques peuvent améliorer l’efficacité du franchise
bidding, aussi bien au moment de la sélection de l’opérateur que lors de l’exécution du
contrat.
118
1.2.1. Négociation et concurrence pour le marché : le principe de l’intuitu personae
Dans le cas où le mode d’exploitation choisi par la collectivité est la régie intéressée,
l’affermage ou la concession, l’autorité publique sélectionne l’opérateur suivant une
procédure à deux étapes. Tout d’abord, elle lance une invitation à soumettre une offre qui est
ouverte à tous les opérateurs intéressés. Ensuite, vient une phase de négociation entre
l’autorité publique et une ou plusieurs entreprises qu’elle aura présélectionné. A la fin de la
négociation, l’autorité publique choisit son partenaire final pour toute la durée du contrat.
Ce processus n’oblige pas les collectivités à une mise en concurrence stricte. En
l’occurrence, l’autorité publique n’est pas légalement contrainte de révéler les critères sur
lesquels elle a présélectionné les candidats lors de la première phase, ni les raisons du choix
de l’opérateur final. Sa marge de manœuvre dans le choix du délégataire est donc très
grande. Une telle latitude donnée aux collectivités a pour inconvénient de faciliter la
collusion parmi les opérateurs ou entre l’autorité publique et les opérateurs. Cependant, cette
liberté de décision possède aussi des avantages. En particulier, elle peut inciter certains
opérateurs qui manquent d’informations sur les critères de sélection de l’autorité publique à
soumettre une offre qui corresponde à la valorisation qu’ils font du service public. De plus,
la négociation peut être un moyen de réduire les coûts de transaction ex-post dans le cas de
contrats complexes pour lesquels des renégociations sont inévitables, ce qui peut contribuer
à améliorer leur efficacité (Bajari, Tadelis et McMillan [2005])55. Au total, l’incidence de
l’intuitu personae sur l’efficacité des contrats de franchise bidding et donc, sur les
performances dans la distribution de l’eau demeure une question empirique.
1.2.2. Délégation de services publics et contrats administratifs
En France, les contrats signés entre les collectivités et les opérateurs privés sont des
contrats administratifs. A ce titre, la collectivité dispose de pouvoirs spécifiques qui lui
permettent de modifier unilatéralement les termes du contrat initial. La modification doit être
justifiée par un motif d’intérêt général et s’accompagner du versement d’une indemnité au
délégataire. Cependant, la décision de l’autorité publique a la propriété d’être exécutoire,
c’est-à-dire qu’elle s’applique sans délai. Par conséquent, en cas de conflit, l’opérateur doit
d’abord satisfaire les exigences de la collectivité avant de déposer un recours devant le
55
Bien sûr, la sélection de l’opérateur au terme d’une négociation sur critères subjectifs ne peut être efficace
qu’en l’absence de corruption.
119
tribunal administratif. Même si les collectivités utilisent relativement peu souvent ce
pouvoir, il peut néanmoins constituer un moyen de dissuasion des comportements
opportunistes de l’entreprise (Defeuilley [1999]).
D’autres facteurs peuvent contribuer à atténuer les risques d’opportunisme de
l’entreprise. En particulier, les renégociations entraînant une modification excessive du prix
de l’eau et des ressources du délégataire sont juridiquement fragiles et peuvent avoir pour
conséquence l’annulation du contrat par le tribunal administratif. L’autorité publique est
alors tenue de recommencer une nouvelle procédure de délégation de services publics56.
Enfin, dans le secteur de l’eau, certaines dimensions des prestations fournies par le
délégataire sont facilement observables. En l’occurrence, ce dernier ne peut pas tricher sur la
qualité de l’eau distribuée. L’Union européenne a défini plus de 60 paramètres de qualité que
l’eau doit respecter pour pouvoir être considérée comme potable. Des contrôles sont
effectués régulièrement auprès des communes par les Directions Départementales des
Affaires Sanitaires et Sociales (DDASS).
Les prérogatives spécifiques prévues par les contrats administratifs français
combinées à des contrôles drastiques de la qualité de l’eau peuvent donc contribuer à
dissuader les comportements opportunistes des opérateurs. Cependant, d’autres arguments
peuvent également laisser penser que les marges de manœuvre de l’entreprise pour trouver
des stratagèmes destinées à augmenter ses revenus restent grandes. En particulier, les risques
de collusion entre opérateurs, le manque de contrôle des collectivités sur l’activité des
délégataires, les difficultés qu’éprouvent les collectivités pour faire appliquer les sanctions
prévues dans le contrat, l’avantage du délégataire en place lors du renouvellement, sont
autant de facteurs qui augmentent les coûts du franchise bidding dans l’industrie française de
l’eau, que ce soit lors de la mise en concurrence que lors de l’exécution du contrat.
Par conséquent, le débat théorique sur l’efficacité du franchise bidding pour le
secteur de l’approvisionnement en eau reste ouvert. Notre but est d’analyser cette question
d’un point de vue empirique en comparant le prix pratiqué par les services en régie avec les
prix observés dans les municipalités qui ont opté pour l’exploitation privée à travers un
56
Loi Sapin [1993]. Cependant, nous n’avons aucune indication sur la fréquence d’utilisation de cette règle
dans la pratique.
120
contrat de marché public (gérance) ou une délégation de service public. Dans la section
suivante, nous développons notre analyse empirique en détaillant la méthode économétrique
utilisée pour la prise en compte du caractère endogène du choix organisationnel par la
commune.
SECTION 2. L’efficacité des PPP pour la distribution de l’eau en France : une analyse
empirique
2.1. Le modèle empirique
Nous cherchons à mesurer l’impact du choix organisationnel sur les performances
mesurées à partir des prix tarifés au consommateur. Nous commençons en régressant par les
moindres carrés ordinaires le prix sur une série de variables indicatrices représentant les
choix organisationnels ainsi que sur un certain nombre de facteurs exogènes pouvant
expliquer les variations du prix de l’eau d’une commune à l’autre :
p = Dδ + Xβ + u
avec u ~(0,Σ)
(1)
Dans cette équation, p représente le prix de l’eau, D est une matrice de variables
indicatrices pour chaque mode d’organisation, X est une matrice de variables exogènes, et u
est un terme d’erreur hétéroscedastique. Le vecteur δ donne le prix moyen pour chaque
mode d’exploitation (allant de la régie à la concession).
Un problème économétrique se pose ici dans la mesure où le choix du mode
organisationnel par l’autorité publique est endogène. En particulier, il peut exister, à travers
les communes, de l’hétérogénéité individuelle inobservée par l’économètre, mais corrélée
avec le choix organisationnel et la performance. Plus précisément, nous pensons que les
communes décident de déléguer leur service d’eau dans le cas où ce dernier a un caractère
complexe. Cependant, la complexité peut revêtir, en fonction du contexte local, de
nombreuses dimensions qui ne peuvent être captées par nos variables explicatives. Si c’est le
cas, on a alors Ε(u / D ) ≠ 0 . Il en résulte que les estimations par les moindres carrés
ordinaires (1) sont biaisées et non convergentes. Les MCO pourraient conduire à sousestimer les performances atteintes par les entreprises privées dans la mesure où la décision
121
des communes de déléguer n’est pas aléatoire, mais peut être justement liée à des conditions
d’exploitation difficiles justifiant a priori des prix plus élevés.
Afin de corriger le biais sur le vecteur δ, nous considérons un modèle de la décision
d’avoir recours ou non à un exploitant privé comme une fonction de X et de Z, Z représentant
une matrice de variables impactant sur le choix du mode organisationnel, mais pas sur le prix
de l’eau. :
p = δD + Xβ + u
D = Xα + Zγ + ν
D=
{
1
commune en affermage
si
0
(2)
commune en régie
Ici, D est un indicateur prenant la valeur 1 pour les contrats d’affermage et 0 pour les
communes en régie, les autres types de contrats n’étant pas retenus afin de simplifier
l’analyse57. L’équation D est normalisée par l’écart-type de ν, et nous supposons que (u
ν
)’ est distribué selon une loi Normale bivariée avec une moyenne nulle et une matrice de
⎛ σ 2 σ uv ⎞
⎟.
variance-covariance Γ = ⎜⎜ u
1 ⎟⎠
⎝
La procédure de correction du biais s’effectue en deux étapes, selon une méthode
proposée par Barnow, Cain et Goldberger [1981]. Dans un premier temps, nous estimons la
relation (2) par un probit. Nous récupérons la valeur prédite par cette estimation (notée Ẑ ).
Nous en déduisons une estimation de la corrélation entre u et ν par le terme suivant :
λˆ =
57
D.
φ ( Zˆ )
Φ( Zˆ )
− (1 − D).
φ ( Zˆ )
1 − Φ( Zˆ )
Voir la discussion à ce sujet dans la partie concernant le commentaire des résultats.
122
avec φ , la fonction de densité d’une loi normale et Φ la fonction répartition d’une loi
Normale.
Dans un deuxième temps, nous introduisons
λˆ
dans le modèle (1) que nous estimons par
les MCO robustes à l’hétéroscedasticité.
Cette procédure prend en compte le caractère endogène du choix organisationnel D et
permet d’obtenir des estimations non biaisées du coefficient δ qui représente alors le prix
moyen payé par les consommateurs dans les communes ayant choisi l’affermage. De plus,
elle nous permet de tester la présence effective d’endogénéité dans notre modèle et d’en
préciser le sens. Ainsi, une valeur positive pour
λˆ
indique une corrélation positive entre u
et ν et donc, que les raisons inobservables qui poussent les communes à déléguer impactent
positivement sur le prix, et donc, sur le coefficient δ dans une régression MCO standard.
Nous revenons à présent brièvement sur les données utilisées (décrites de façon
détaillée dans le chapitre 4) et sur les autres variables clés de notre travail, à savoir
l’indicateur de performance p, les choix organisationnels D et des variables exogènes
(X
Z).
2.2. Les données et variables utilisées
2.2.1. Prix de l’eau et mode d’organisation
Les données que nous utilisons sont issues d’une enquête de l’IFEN (Institut Français
de l’Environnement) et de la DGS (Direction Générale de la Santé) menée auprès d’un
échantillon de 5000 communes représentatives de l’ensemble des communes françaises en
2001. Dans un premier temps, notre analyse porte exclusivement sur la base étendue de 3649
observations présentée en détail dans le chapitre 4.
Notre but est de relier choix organisationnel et performances observées. L’indicateur
que nous considérons est le prix de l’eau (en euros) pour 120m3 d’eau consommés en 2001
(hors taxes et redevances). Nous pouvons commencer par une analyse simple du lien entre
choix organisationnel et prix moyen de l’eau observé en reprenant le tableau que nous avons
crée à cet effet dans le chapitre 4 :
123
Tableau 1 : Choix organisationnel et prix
Prix en 2001
Choix
organisationnel
Moyenne
Ecart-type
Régie directe
124,96
33,34
Gérance
171,24
12,34
Régie intéressée
201,14
48,36
Affermage
157,2
Concession
Total
Min
Max
N
50,6
252,2
1136
74,21
202,26
124
84,51
317,36
152
46,12
54,67
378,7
2073
160,24
30,05
100,17
339.23
164
149,61
45,27
50,6
378,7
3649
Sources : IFEN et DGS. Les prix sont exprimés en euros pour 120m3 consommés
Si l’on se réfère à ce tableau, l’exploitation publique semble nettement plus
performante que les autres modes organisationnels. Par exemple, les services en affermage,
qui constitue le type de contrat le plus fréquent, paient leur eau en moyenne 32,24 euros plus
cher que les communes en régie. Cependant, de simples moyennes ne sont pas entièrement
satisfaisantes pour juger des différences de performance entre régie directe et exploitation
privée. De nombreux facteurs peuvent expliquer les variations du prix de l’eau d’une
commune à l’autre, sans pour autant refléter des différences d’efficacité dans l’exploitation
du service d’eau entre les communes. Il est important de prendre en compte ces facteurs pour
obtenir une comparaison plus fiable des performances entre modes d’exploitation.
2.2.2. Les variables exogènes (X)
Nous prenons en compte dans nos estimations une série de variables impactant sur les
coûts d'exploitation du service et donc sur le prix final payé par le consommateur. Tout
d'abord, le prix de l'eau peut varier d'une commune à l'autre en raison du coût du traitement
de l'eau. Nous intégrons donc dans nos régressions des variables mesurant le degré de
complexité du traitement (variables TRAITA2, TRAITA3, TRAITMIX, TRAITMIXA3).
Ces variables ne sont pas seulement des proxies pour la complexité du service, mais il s'agit
également d'une mesure de l'importance des actifs spécifiques nécessaires à l'exploitation du
service, une variable clé de l'approche par les coûts de transaction (Williamson [1999]).
Nous nous attendons à un accroissement des prix avec l'augmentation de la complexité des
types de traitement utilisés.
La variable SOUTERRAIN est utilisée pour contrôler l'origine de l'eau. La qualité
des eaux souterraines est en général meilleure et surtout plus stable dans le temps que les
eaux superficielles, réduisant d'autant l'incertitude sur l'évolution des types de traitement sur
124
la durée de vie du contrat. On peut donc s'attendre à des prix plus faibles pour les communes
alimentées par des eaux puisées en sous-sol.
La variable RATIO INDEP reflète l'importance des importations de la commune
pour pouvoir satisfaire la demande locale. Cette variable vaut 1 si la commune est autosuffisante (importations d'eau d'autres communes nulle) et elle est d'autant plus faible que la
commune dépend fortement de l'extérieur pour l'approvisionnement de ses usagers en eau
potable.
Les communes situées dans des zones touristiques doivent surdimensionner leur
réseau (réservoirs, usines de traitement etc.) afin de répondre à la demande en période de
pointe (variable TOURISTIQUE). On s'attend donc à ce que ces communes pratiquent des
prix plus élevés que celles situées en zone non touristique.
Nous introduisons également une variable mesurant l'importance des économies
d'échelles au niveau de la distribution d'eau. Le prix de l'eau devrait d'autant plus s'accroître
que le linéaire par habitant, ou nombre de kilomètres de canalisations par habitant de la
commune (variable DENSITE) est important.
L'influence de l'intercommunalité sur le prix de l'eau est prise en compte par
plusieurs variables dans notre modèle. Le regroupement de communes au sein de structures
intercommunales peut avoir pour motif la réalisation d'économies d'échelles. Néanmoins, le
plus souvent, les communes s'allient lorsqu’elles cherchent à garantir une meilleure sécurité
dans l'approvisionnement en eau de leurs usagers, sans pour autant suivre une logique
d'efficacité. Or, lorsque le nombre de communes composant l'intercommunalité dépasse une
taille critique qui dépend des conditions locales d'exploitation, les dés-économies d'échelles
l'emportent sur les économies d'échelles, principalement en raison des coûts élevés du
transport de l'eau sur de longues distances et de la difficulté de maintenir sa qualité constante
pendant le transport (Garcia [2003]). Par conséquent, on peut s'attendre à ce que le prix de
l'eau augmente lorsque le nombre de communes composant la structure intercommunale
augmente (variable NBCOMGPT et son carré NBCOMGPT2). En outre, le seul fait pour
une commune d’appartenir à un groupement (variable INTERCOMMUNAL) devrait avoir
pour conséquence d’augmenter le prix de l’eau dans cette commune dans la mesure où
l’intercommunalité est choisie lorsque le service possède des caractéristiques complexes.
125
Nous incluons ensuite la variable POPULATION et son carré POPULATION2.
POPULATION correspond à la taille de la commune en nombre d’habitants. Cette variable
peut avoir un impact, à la fois sur les économies d’échelle et sur le pouvoir de négociation et
de contrôle d’une commune souhaitant déléguer sont service d’eau à une société privée. Les
communes de petite taille disposent souvent de peu de compétences, soit pour produire et
distribuer elles-mêmes l’eau aux usagers, soit pour négocier et contrôler efficacement un
contrat de délégation avec un opérateur privé. De même, les entreprises privées sont en
général peu enclines à s’installer dans des communes de petite taille, ce qui limite fatalement
les possibilités de mise en concurrence de ces dernières58. En revanche, les capacités de
négociation et de contrôle des communes de grande taille sont meilleures et elles sont en
outre plus attractives aux yeux des opérateurs privés. Au total, on s’attend donc à ce que le
prix de l’eau soit d’autant plus élevé que la taille de la commune est importante. De la même
façon, nous incluons la variable POPGPT et son carré POPGPT2 qui prennent en compte la
taille de la population, mais cette fois-ci au niveau du groupement intercommunal59. On peut
avancer les mêmes arguments que pour la variable POPULATION pour expliquer le lien
entre POPGPT et le prix de l’eau (économies d’échelles, pouvoir de négociation, capacité de
contrôle). On s’attend donc à ce que le prix de l’eau soit d’autant plus faible que la
population composant la structure intercommunale est élevée.
Le prix de l’eau peut varier d’une commune à l’autre en fonction de l’effort
d’entretien du réseau. Moins le réseau est entretenu, plus les fuites sont nombreuses.
L’indice linéaire de pertes nettes du réseau (variable PERTES) nous sert à estimer l’état de
vétusté des canalisations (voir chapitre 4). Plus cet indice diminue, toutes choses égales par
ailleurs, plus les moyens techniques et humains mobilisés pour l’entretien du réseau sont
susceptibles d’être importants et donc, plus le prix de l’eau devrait augmenter.
Mais la qualité du réseau dépend aussi des efforts d’investissements de remplacement
réalisés par la commune et/ou le délégataire. Deux indicateurs sont introduits pour mesurer
ces efforts. La variable PROGINV nous informe si oui ou non il existe un programme de
renouvellement du réseau dans la commune. Ensuite, REMPLACEMENT nous renseigne
58
Ce facteur peut également entrer en ligne de compte dans la décision des petites communes de se regrouper
au sein d’une structure intercommunale.
59
Afin de bien dissocier l’effet de la population communale sur le prix de celle de la population
intercommunale, la variable POPGPT vaut 0 lorsque la commune ne fait partie d’aucun groupement.
126
sur la longueur de tuyau (en km) mise en place pour remplacement du réseau en 2001. On
peut s’attendre à ce que le prix de l’eau augmente avec les efforts d’investissements de
remplacement sur la commune.
Le dynamisme démographique d’une commune conditionne la réalisation
d’investissements neufs. Dans nos estimations, nous prenons en compte ce facteur par la
variable EXTENSION qui mesure la longueur de tuyau (en km) mise en place pour
extension du réseau.
Enfin, nous introduisons des indicatrices départementales afin de contrôler les autres
facteurs pouvant influencer le prix de l’eau et mal prises en comptes par les autres variables
explicatives.
2.2.3. Les instruments : Z
Dans l’équation (2) se rapportant au choix organisationnel, nous devons incorporer
au moins une variable n’apparaissant pas dans l’équation de prix. Autrement dit, il nous faut
trouver au moins une variable expliquant le choix organisationnel de la collectivité, mais pas
le prix de l’eau.
La délégation de services publics est utilisée dans beaucoup d’autres domaines que
celui de la distribution d’eau, comme par exemple l’assainissement, les services funéraires,
le traitement des déchets, ou encore le transport urbain. Certaines communes sont, pour des
raisons idéologiques ou historiques, plus ouvertes que d’autres à la pratique de la délégation.
De ce fait, les chances qu’une commune donnée choisisse l’affermage comme mode
d’exploitation pour la distribution d’eau augmentent lorsque l’on observe qu’elle a choisi de
faire appel à un exploitant privé pour d’autres types d’activités de services publics relevant
de sa compétence. Suivant ce raisonnement, nous avons crée la variable indicatrice
ASSAINISSEMENT qui vaut 1 si la commune a décidé de déléguer l’exploitation de son
service d’assainissement à opérateur privé, que ce soit par un contrat d’affermage ou par tout
autre type de contrat. Il n’y a a priori aucune raison pour que le mode d’exploitation choisi
pour l’assainissement ait un impact sur le prix de l’eau potable. Cependant, si notre variable
reflète bien la « sensibilité » des communes à la délégation, le fait d’observer le recours à la
127
gestion déléguée pour l’assainissement devrait impacter positivement sur la probabilité
d’observer la gestion déléguée pour la distribution d’eau potable.
Le choix organisationnel d’une commune peut également dépendre de sa couleur
politique. C’est ici que nous faisons intervenir la variable GAUCHE décrite dans le chapitre
4. Cette variable donne une estimation de l’importance de l’électorat de gauche pour chaque
commune de notre échantillon. Elle est calculée à partir des résultats du premier tour des
élections présidentielles de 1995 et 200260. Plus cette variable augmente, plus la probabilité
que la commune soit « ancrée » politiquement à gauche est importante, ce qui peut
influencer la décision des élus à rester en régie. On s’attend donc à un impact négatif de
GAUCHE sur la probabilité d’être en affermage. Bien sûr, ici encore, si la sensibilité
politique de la commune peut expliquer le choix du mode d’exploitation, elle n’est pas
directement corrélée aux performances, et donc, au prix de l’eau observé.
La construction de cet instrument sur la base des résultats observés pour les élections
présidentielles est critiquable dans le sens où la couleur politique d’une commune pourrait
être plus finement mesurée grâce aux résultats des élections municipales. Nous avons pu
obtenir les résultats des élections municipales de 2001 pour toutes les communes de plus de
5000 habitants, soit 571 observations. Le faible nombre de communes concernées, et les
problèmes de biais de sélection induits par une analyse des performances centrée sur les
seules communes de grande taille nous empêchent d’exploiter ces données dans le cadre de
ce travail. Néanmoins, nous les utilisons pour estimer la robustesse de notre instrument.
Le graphique 1 (page suivante) retrace, en abscisses, le pourcentage d’électeurs inscrits ayant
voté pour un candidat de gauche lors des élections municipales de 2001. En ordonnées, se
trouve la même variable, mais calculée pour les élections présidentielles de 2002. La
corrélation entre les deux variables est de 61%. En outre, le nuage de points ainsi que la
courbe de tendance indiquent clairement que les communes qui ont voté à gauche aux
élections municipales de 2001 ont également eu tendance à voter à gauche lors des
présidentielles de 2002. Ce constat n’est bien sûr valable que pour les communes de plus de
5000 habitants, et n’est donc pas représentatif de l’ensemble des communes de notre
60
Nous rappelons qu’il s’agit du produit entre le pourcentage d’électeurs inscrits ayant voté à gauche lors du
premier tour des élections présidentielles de 1995 (GAUCHE95) et la même variable calculée pour 2002
(GAUCHE02).
128
échantillon. Néanmoins, il nous donne une indication encourageante quant à la capacité de
notre instrument à mesurer la couleur politique des communes.
Graphique 1 : corrélation entre les résultats des élections municipales de 2001 et les
élections présidentielles de 2002
% d'inscrits votant à gauche (présidentielles 2002)
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
% d'inscrits votant à gauche (municipales 2001)
2.3. Les résultats
Les résultats des estimations économétriques sont synthétisés dans le tableau 2. La
première colonne représente une estimation MCO du prix de l’eau sur les variables exogènes
X à partir de notre base initiale de 3649 communes. Dans cette régression, nous ne
contrôlons pas l’endogénéité du choix organisationnel. Les coefficients estimés pour
GERANCE, REGIE INTERESSEE, AFFERMAGE et CONCESSION donnent la
variation du prix moyen payé par les consommateurs par rapport au prix moyen pratiqué par
les régies. La différence de prix entre régies et affermage est d’environ 26 euros en
moyenne.
129
Tableau 2 : Estimations économétriques : choix organisationnel et performances (base
élargie)
Méthode d'estimation
Modèle 1-MCO
Modèle 2-MCO
Variable dépendante
PRIX
PRIX
GERANCE
22.755***
(4.179)
24.320***
(6.555)
25.934***
(1.502)
43.556***
(2.712)
7.344***
(2.087)
5.603*
(2.541)
3.399
(3.491)
3.833
(3.459)
-7.218**
(2.254)
-11.293***
(3.168)
0.966
(2.136)
0.143*
(0.062)
0.165**
(0.056)
-0.000**
(0.000)
16.569***
(1.669)
0.000
(0.000)
-0.000
(0.000)
-0.222***
(0.047)
0.005***
(0.001)
-0.490***
(0.092)
-0.441
(1.437)
1.462*
(0.716)
-0.255
(0.332)
REGIE INTERESSEE
AFFERMAGE
CONCESSION
TRAITA2
TRAITA3
TRAITMIX
TRAITMIXA3
SOUTERRAIN
RATIO INDEP
TOURISTIQUE
DENSITE
NBCOMGPT
NBCOMGPT2
INTERCOMMUNAL
POPGPT
POPGPT2
POPULATION
POPULATION2
PERTES
PROGINV
REMPLACEMENT
EXTENSION
Modèle 4Estimation en 2
Modèle 3- Probit étapes (méthode
Barnow et al
[1981])
AFFERMAGE
26.273***
(1.520)
8.586***
(2.198)
7.609**
(2.787)
3.277
(3.841)
5.402
(3.733)
-7.051**
(2.481)
-12.913***
(3.546)
1.835
(2.277)
0.134*
(0.060)
0.149*
(0.058)
-0.000*
(0.000)
15.161***
(1.737)
0.000
(0.000)
-0.000
(0.000)
-0.539***
(0.095)
0.024***
(0.005)
-0.529***
(0.106)
-0.254
(1.497)
1.958*
(0.849)
-0.489
(0.489)
GAUCHE
ASSAINISSEMENT
130
PRIX
21.065***
(3.109)
0.188+
(0.105)
0.572***
(0.142)
0.416*
(0.186)
0.077
(0.155)
0.007
(0.115)
-0.487**
(0.181)
-0.018
(0.105)
-0.001
(0.001)
0.021***
(0.003)
-0.000***
(0.000)
0.328***
(0.084)
-0.000***
(0.000)
0.000+
(0.000)
0.002
(0.005)
-0.000
(0.000)
-0.022***
(0.005)
-0.106
(0.070)
-0.073*
(0.034)
0.029
(0.028)
-2.892***
(0.865)
1.661***
9.481***
(2.234)
8.286**
(2.908)
6.419
(4.023)
7.553*
(3.693)
-6.018*
(2.556)
-15.022***
(3.657)
1.848
(2.308)
0.126*
(0.057)
0.133*
(0.057)
-0.000*
(0.000)
16.203***
(1.814)
0.000
(0.000)
-0.000
(0.000)
-0.552***
(0.099)
0.024***
(0.006)
-0.563***
(0.112)
-0.426
(1.511)
2.191**
(0.805)
-0.207
(0.423)
Indicatrices départementales
incluses
incluses
(0.075)
incluses
incluses
Constante
159.12***
155.440***
8.855***
228.599***
(9.805)
(5.531)
(0.780)
(12.281)
4.369*
(2.021)
0.478
3649
0.434
3209
3097
Lambda
2
R
Observations
0.443
3048
Les écart-type robustes à l’hétéroscedasticité sont donnés entre parenthèse.
*** dénote une significativité à 1‰, ** dénote une significativité à 1%, * dénote une significativité à 5%, +
dénote une significativité à 10%
Le deuxième modèle donne la même estimation que le premier, mais évacue les
modes organisationnels secondaires pour ne garder dans l’échantillon que les observations
en régie et en affermage, soit 3209 observations. Les coefficients estimés varient très peu
d’un modèle à l’autre, ce qui suggère que cette simplification n’a pas d’incidence majeure
sur les résultats. Elle nous permet cependant de pouvoir réduire le choix organisationnel aux
deux alternatives principales (régie et affermage) et de mener une estimation en deux étapes
avec test d’endogénéité du choix organisationnel. Les services en affermage paient
également leur eau environ 26 euros plus cher que les régies dans le deuxième modèle.
Cependant, dans la réalité, les communes décident de déléguer leur service d’eau en raison
de la complexité du service qui les rend difficiles à exploiter en régie. Toutes les dimensions
de cette complexité ne sont pas forcément captées de manière parfaite par nos variables
explicatives, et peuvent contribuer à expliquer cet écart de prix de 26 euros. Il est donc
nécessaire de neutraliser le caractère endogène du choix organisationnel afin de ne pas
surestimer les performances des régies.
Le troisième modèle donne une estimation probit du choix organisationnel. On
constate par exemple (et sans surprise) que la probabilité pour une commune de choisir
l’affermage dépend positivement du type de traitement utilisé. Plus le traitement est
complexe, plus la probabilité est grande que la commune opte pour l’affermage. Nos
instruments ont également le signe attendu et sont très significatifs. Ainsi, le fait d’être en
exploitation privée pour l’assainissement augmente la probabilité que la commune soit en
affermage pour la production et la distribution d’eau potable. De même, l’augmentation de
l’importance de l’électorat de gauche diminue la probabilité que la commune choisisse
l’affermage. Cette estimation nous permet de calculer le coefficient lambda que l’on
introduit dans le modèle 4.
131
Le coefficient lambda est significatif à 5%. Il confirme donc le caractère endogène du
choix organisationnel. Son signe positif indique que les caractéristiques inobservables
poussant les communes à déléguer impactent positivement sur le prix de l’eau, et donc, que
l’écart de prix de 26 euros obtenu par la régression MCO du modèle 2 est excessif.
D’ailleurs, le coefficient de la variable AFFERMAGE dans le modèle 4 est cohérent avec le
signe de lambda puisque l’écart de prix passe de 26 à 21 euros. Il demeure cependant
largement significatif. Les services en affermage semblent donc, à ce stade, moins
performants que les communes en régie. Les meilleures incitations permises par le recours
au marché ne semblent donc pas pouvoir compenser les coûts de transaction plus élevés
induits par l’utilisation du franchise bidding (Williamson [1976], Goldberg [1976]). Ces
résultats seront comparés ultérieurement avec ceux obtenus dans la section suivante après
introduction des informations relatives à la concurrence ex-ante et ex-post.
Pour ce qui concerne les autres variables explicatives, elles ont, en très grande
majorité, l’impact attendu sur le prix. Les eaux exigeant des traitements complexes
(TRAITA2, TRAITA3 ou TRAITMIXA3) augmentent significativement le prix de l’eau par
rapport à celles nécessitant des traitements plus simples (TRAITA1 et SANS DESINF en
référence). Le fait que l’eau soit puisée en sous-sol (SOUTERRAIN) diminue également le
son prix par rapport aux eaux superficielles et d’origine mixte (en référence dans nos
régressions). Le manque d’autonomie de la commune en matière d’approvisionnement d’eau
(baisse de RATIO INDEP) entraîne une augmentation du prix de l’eau. De même, lorsque le
nombre de mètres de canalisation par habitant augmente (variable DENSITE), le prix
augmente également.
La mauvaise qualité des réseaux (variable PERTES élevée) traduit comme prévu un
manque d’effort d’entretien des canalisations, et donc des prix plus faibles. En revanche, les
efforts mis en œuvre en matière de remplacement des canalisations (variable
REMPLACEMENT) ont une incidence positive sur le prix.
Comme on l’attendait, l’augmentation de la taille de la population de la commune
exerce un effet négatif sur le prix de l’eau. Ce résultat peut traduire aussi bien la réalisation
d’économies d’échelles que la meilleure attractivité de ces communes pour les opérateurs
privés lorsque leur taille augmente. Enfin, l’augmentation des capacités de négociation et de
132
contrôle de la commune est également corrélée avec sa taille et peut donc expliquer ce
résultat.
L’appartenance
de
la
commune
à
un
groupement
intercommunal
(INTERCOMMUNAL) conduit à une augmentation du prix de l’eau de 16.20 euros en
moyenne. Cet effet semble donc confirmer que le regroupement de certaines communes au
sein d’une structure intercommunale est motivé par des conditions d’exploitation difficiles.
Par ailleurs, l’augmentation du nombre de communes composant le groupement
(NBCOMGPT) a bien un effet positif sur le prix, confirmant donc l’existence de déséconomies d’échelle.
Seules 4 variables n’ont pas d’effet significatif sur le prix : TOURISTIQUE,
POPGPT, PROGINV et EXTENSION. Enfin, nous avons effectué un test de Wald de
significativité jointe pour les indicatrices départementales sur les 4 modèles du tableau
précédent. Les résultats de ces tests suggèrent une significativité jointe de ces indicatrices.
Nous les avons donc conservé dans les estimations.
Nous allons à présent enrichir nos estimations par l’ajout de nouvelles variables.
Grâce à l’incorporation de données contractuelles et d’informations obtenues grâce aux
agences de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse et Adour-Garonne, nous nous proposons de
mesurer l’impact de la concurrence ex-post (entre opérateurs et modes d’organisation) sur le
prix de l’eau. C’est, à notre connaissance, le premier travail qui tente de mesurer l’influence
de ce type de concurrence sur le prix de l’eau.
SECTION 3. Concurrence ex-post et prix de l’eau : une analyse empirique
L’objectif de cette partie est double. Nous étudions tout d’abord le lien entre
concurrence ex-post et prix de l’eau. Ensuite, nous examinons l’impact de l’introduction des
indicateurs de concurrence sur les performances comparatives des régies et des communes
en affermage.
3.1. Contrats de PPP et concurrence ex-post : quelques considérations
théoriques
133
Si la concurrence ex-ante se réfère aux forces de marché incitant les opérateurs à
annoncer un prix reflétant ses coûts au moment de l’enchère, la concurrence ex-post fait
davantage référence aux mécanismes contribuant à inciter les entreprises à maintenir des
niveaux de prix raisonnables pendant toute l’exécution du contrat. Comme nous l’avons déjà
évoqué, les contrats de franchise bidding sont nécessairement incomplets et laissent donc
une marge de manœuvre importante à l’autorité publique et à l’opérateur privé pour se
comporter de façon opportuniste lors des renégociations. Dans cette section, nous montrons
que la concurrence ex-post est susceptible de limiter l’opportunisme de l’entreprise lorsque
les termes du contrat sont réajustés pour tenir compte de l’évolution imprévisible des
conditions d’exploitation.
L’opportunisme de l’exploitant peut être contraint par l’importance qu’il accorde au
contrat. Ainsi, son comportement peut être dicté par la perspective de transactions répétées
avec l’autorité publique (Gibbons [2005], Poppo et Zenger [2002]). En particulier, si
l’autorité publique dispose d’options extérieures en fin de contrat (concurrents alternatifs à
l’opérateur en place nombreux et/ou capacité de l’autorité publique à reprendre l’exploitation
du service), elle peut plus facilement écarter un partenaire qui ne lui donne pas satisfaction.
Elle a alors la possibilité de choisir facilement un nouvel opérateur ou un nouveau mode
organisationnel lorsque le contrat arrive à échéance61. De toute évidence, l’opérateur en
place anticipant la possibilité d’être évincé, est incité à tempérer ses comportements
opportunistes s’il accorde une valeur suffisamment importante aux transactions futures qu’il
pourrait être amené à réaliser avec son partenaire public. Cet argument repose néanmoins sur
l’hypothèse selon laquelle l’autorité publique locale dispose d’un certain pouvoir de
discrétion au moment de l’enchère. Si ce n’est pas le cas, la probabilité pour l’opérateur en
place de voir son contrat renouvelé ne dépend que du résultat de son enchère.
En outre, la perspective de transactions futures avec d’autres autorités publiques peut
également être un élément incitant l’opérateur à modérer ses comportements opportunistes
pendant d’un contrat de franchise bidding. Le fait de véhiculer une bonne image peut lui
permettre de conquérir de nouveaux marchés.
61
On pourrait même affirmer que plus la concurrence ex-post est importante, plus l’autorité publique peut
menacer de manière crédible de rompre le contrat en cas de comportement opportuniste de l’opérateur privé.
Cependant, la rupture prématurée du contrat est généralement coûteuse pour les raisons que nous avons déjà
présentées, et elle est donc rarement observée en pratique. C’est pourquoi, l’hypothèse la plus réaliste, et que
nous retiendrons pour l’analyse empirique, est celle d’une arrivée à terme du contrat de franchise bidding.
134
On peut de plus s’attendre à ce que la concurrence ex-post s’intensifie à mesure que
le contrat avec l’opérateur privé s’approche de son terme. En effet, toutes choses égales par
ailleurs, plus l’échéance du contrat est proche, plus la perspective de futures transactions
avec l’autorité publique est susceptible de revêtir un caractère important pour l’opérateur.
Deux arguments peuvent être avancés pour expliquer cela. Premièrement, l’opportunisme de
l’opérateur a pour but de sécuriser des gains que l’on peut supposer distribués sur la durée
restante du contrat. Les gains générés par l’opportunisme augmentent donc avec le temps
restant avant la fin du contrat. Deuxièmement, même si les gains sont concentrés sur une
courte période, la valeur actualisée pour l’opérateur de la future transaction avec l’autorité
publique dépend de son taux de préférence pour le présent et du temps qu’il reste avant le
renouvellement du contrat. En supposant que son facteur d’escompte reste constant, si une
transaction nouvelle doit commencer dans un futur proche, sa valeur présente pour
l’opérateur sera plus élevée que si cette transaction devait commencer dans un futur éloigné.
Par conséquent, lorsque l’échéance du contrat est proche, on peut penser que les bénéfices
d’un comportement opportuniste ont davantage de chances d’être supplantés par les gains
potentiels associés au renouvellement.
En résumé, plus le contrat est proche de son terme, moins l’opérateur est incité à
entreprendre des actions opportunistes afin d’augmenter ses chances d’être renouvelé.
L’arrivée à terme du contrat peut donc être vu comme un facteur renforçant les incitations de
l’opérateur à rester honnête et qui contribue donc à améliorer la concurrence ex-post et
l’efficacité des accords de franchise bidding d’une façon générale62. Cependant, cet « effet
échéance » repose sur une hypothèse : celle selon laquelle les autorités publiques ont
d’autant plus de mal à se rappeler parfaitement des actions passées de l’opérateur privé que
ces actions ont eu lieu dans un passé lointain. Si cette hypothèse n’est pas vérifiée, seule
l’existence pour l’autorité publique d’options extérieures en fin de contrat peut constituer
une menace susceptible d’inciter les délégataires à maintenir des prix concurrentiels.
62
La maîtrise des comportements opportunistes de l’entreprise pendant l’exécution du contrat n’est pas la seule
façon dont peut se manifester la concurrence ex-post. L’opérateur en place peut aussi vouloir signaler à
l’autorité publique certaines informations cachées concernant son aptitude à exploiter le service afin
d’augmenter sa probabilité d’être renouvelé. Cette volonté de se signaler pourrait être positivement corrélée
avec le nombre d’options extérieures de l’autorité publique en fin du contrat et avec la proximité de l’échéance
du contrat. Mais cette stratégie de signalement se heurte à un dilemme : l’opérateur révélant son information
augmente ses chances d’être reconduit mais au prix d’une perte de sa rente informationnelle. Il aurait été
intéressant de déterminer lequel de ces deux effets domine dans la pratique mais nous ne disposons
malheureusement pas des données pour le faire.
135
3.2. Des propositions testables pour l’industrie française de l’eau
Nous allons à présent formuler des propositions testables dont le but est de mesurer
l’influence de concurrence ex-post sur les performances des contrats d’affermage dans le
secteur de l’eau en France. Tout d’abord, nous avons évoqué l’importance du contrat comme
facteur capital pour que la concurrence ex-post puisse décourager les comportements
opportunistes des opérateurs. Cette hypothèse semble vérifiée dans l’industrie de l’eau de
manière générale. En particulier, en France, selon le ministère de l’environnement, le revenu
global généré par les quelque 12.000 contrats de délégation recensés dans le domaine de
l’eau en 2003 s’établissait à 4.57 milliards d’euros63. Cela représentait un revenu moyen par
contrat et par opérateur de 381.097 euros. De plus les contrats signés sont généralement de
long terme, la demande captive permettant par ailleurs aux firmes d’engranger des flux de
revenus réguliers pendant toute la durée de l’engagement.
La pertinence de notre analyse est en outre renforcée par la prise en compte du
principe de l’intuitu personae, caractéristique particulière aux contrats de délégation de
services publics à la française (voir chapitre 3). Ce principe permet aux collectivités de
disposer d’une grande discrétion quant au choix de l’opérateur final, même si une obligation
de publicité et de mise en concurrence leur est désormais imposée par la loi Sapin [1993].
Nous soutenons que ce principe institutionnel peut renforcer la concurrence ex-post. En effet,
dans le cas d’une enchère rigide obligeant les collectivités à choisir le moins-disant,
l’opérateur en place sait que la probabilité qu’il soit reconduit est indépendante de ses
actions passées et ne dépend que de son offre pour le futur contrat. Mais dans le cas d’une
enchère « flexible » donnant à l’autorité publique une grande latitude dans le choix de son
partenaire final, le comportement de l’opérateur peut avoir une influence sur sa probabilité
de renouvellement. L’intuitu personae peut donc s’avérer être un instrument efficace dans la
lutte contre l’opportunisme des opérateurs privés.
Comme nous l’avons déjà souligné, l’industrie française de l’eau est caractérisée par
un oligopole et a souvent été critiquée en raison des suspicions de collusion entre les
opérateurs. Trois entreprises détiennent plus de 90% des parts de marché et la part de marché
de chaque opérateur a peu évolué depuis plusieurs décennies. En outre, les études de
63
Voir le site : http://www2.environnement.gouv.fr/dossiers/eau/pages/politique/gouvernance/gestion-eau.htm
136
l’ENGREF font apparaître qu’entre 20% et 30% procédures de délégation de services
publics n’aboutissent qu’à une seule offre. Il semble par conséquent peu probable que la
concurrence (ex-ante et ex-post) puisse contribuer à l’amélioration de l’efficacité de la
délégation des services d’eau au niveau national. Cependant, le niveau de concurrence peut
être hétérogène d’une région à l’autre. Certaines zones géographiques peuvent être plus
concurrentielles que d’autres. Nous avons montré dans le chapitre précédent que les indices
d’Herfindhal et de concentration de régie pouvaient beaucoup varier d’un département à
l’autre. Etant donné le caractère local des services d’eau, l’étude de la concurrence dans ce
secteur est sans doute plus pertinent à un niveau local que national (voir chapitre 4).
Notre analyse nous conduit finalement à ces deux propositions concernant le lien
entre concurrence ex-post et prix de l’eau :
Proposition 1. Le prix de l’eau devrait être plus faible pour les contrats signés dans les
départements où une concurrence potentielle entre opérateurs privés (ou entre mode
organisationnel) existe. C’est l’effet « options extérieures » de la concurrence ex-post.
Proposition 2. Le prix de l’eau devrait être d’autant plus faible que le contrat est proche de
son échéance. C’est l’effet «échéance » de la concurrence ex-post.
Ces deux propositions matérialisent le fait que l’accroissement des options
extérieures de la commune ainsi que l’arrivée à terme du contrat constituent deux forces
contraignant les actions opportunistes des délégataires et empêchant donc des dérives
tarifaires excessives pendant l’exécution du contrat.
3.3. Les nouvelles variables du modèle
3.3.1. Les variables à expliquer
Nous allons étendre les estimations de la section précédente par l’ajout de nouvelles
variables. Notre variable dépendante reste le prix de l’eau (variable PRIX). Cependant, nous
ajoutons également une deuxième variable à expliquer, à savoir le prix perçu par le
distributeur (variable PRIXDIST). En effet, la variable PRIX peut être scindée en deux
parties : une première revenant à la commune pour le financement des investissements
qu’elle prend à sa charge, et une deuxième revenant au distributeur pour l’exploitation du
137
service. La variable PRIXDIST nous permet de mesurer plus finement l’efficacité de la
concurrence ex-post sur les comportements des opérateurs. Cependant, elle a l’inconvénient
de ne pas nous permettre d’établir des comparaisons de prix entre régie et affermage car elle
ne peut pas, par définition, être renseignée par les communes en régie.
3.3.2. Mesures de la concurrence ex-ante et ex-post
Nous utilisons les mêmes variables explicatives que celles utilisées dans la section
précédente mais enrichies par de nouvelles informations nous permettant de mesurer
l’impact de la concurrence ex-ante, mais surtout ex-post, sur le prix de l’eau.
L’impact de la concurrence ex-ante est mesurée par deux variables. La première
(APRES93) est une variable indicatrice valant 1 si le contrat a été signé après 1993. Cette
année matérialise la promulgation de la loi Sapin qui oblige les collectivités à une procédure
de mise en concurrence plus stricte que par le passé et met un terme aux pratiques de
reconduction tacite des contrats (voir chapitre 4). Nous avons insisté sur le fait que l’autorité
publique n’est pas dans l’obligation de choisir le moins-disant, en vertu de l’intuitu
personae. Cependant, dans la pratique, les opérateurs proposent généralement des prestations
similaires et le critère du prix est souvent décisif dans le choix final de la collectivité64. On
s’attend donc à un impact négatif de APRES93 sur le prix de l’eau. Nous incluons une autre
variable indicatrice (RENEGOCIATION) valant 1 dans le cas où le contrat d’affermage a
été remis en concurrence et donc, renégocié entre 1998 et 2001. Dans la mesure où la
renégociation devrait encourager la concurrence entre les opérateurs pour obtenir le contrat,
il se peut que les communes ayant renégocié relativement « récemment »65 leur contrat
bénéficient de prix plus avantageux.
Quatre indicateurs sont introduits dans les estimations pour prendre en compte la
concurrence ex-post. L’effet « options extérieures » est mesuré par trois variables. La
première est l’indice d’Herfindhal calculé au niveau départemental pour 41 départements
français (HERFINDHAL). Il s’agit de la somme des parts de marché de chaque opérateur
élevées au carré (voir chapitre 4). La diminution de cet indicateur reflète une concentration
64
Les collectivités sont de plus en plus sensibles à la question du prix de leur service d’eau potable en raison de
l’augmentation de la facture d’eau de leurs usagers ces dernières années, principalement imputable à la branche
« assainissement ».
65
Par rapport à la date d’observation de nos données, c’est-à-dire 2001.
138
moins élevée des opérateurs dans le département et donc une hausse du nombre de
concurrents alternatifs à l’opérateur en place pour les communes situées dans ce
département. De la même façon, un indice faible indice de Herfindhal améliore l’effet
« options extérieures » pour l’opérateur. En se comportant bien et en se montrant efficace,
l’entreprise en place peut augmenter ses chances de convaincre certaines communes situées à
la frontière de son territoire d’avoir recours à ses services66.
Cependant, à la fin du contrat, une commune en affermage peut aussi décider de
reprendre l’exploitation de son service d’eau, et donc de changer de mode organisationnel.
Cette possibilité de concurrence entre modes d’exploitation n’est pas prise en compte par
l’indice d’Herfindhal. Nous avons donc construit un deuxième indicateur, CONCREGIE,
qui mesure pour chaque département, le pourcentage de la population concernée par une
exploitation en régie. En effet, il est possible qu’une commune en affermage située à
proximité d’autres communes en régie puisse plus facilement revenir en régie en fin de
contrat, grâce notamment à une complexité locale des services d’eau moins forte ou à des
possibilités de regroupement plus nombreuses avec des communes voisines ayant déjà
l’expérience de la régie. D’un autre côté, un opérateur exploitant un ou plusieurs services en
affermage situés dans une zone où de nombreuses régies sont implantées peut être incité à
restreindre ses comportements opportunistes afin de convaincre certaines régies situant à
proximité d’opter pour la délégation et de lui permettre d’étendre sa zone d’influence. On
s’attend donc à un impact négatif de CONCREGIE sur le prix de l’eau.
Mais une difficulté se pose ici dans la mesure où cette variable peut tout aussi bien
mesurer un effet de concurrence ex-post qu’un effet complexité. L’augmentation de cet
indicateur peut refléter également des conditions d’exploitations locales faciles permettant à
de nombreuses communes de rester en régie et de pratiquer des prix plus faibles. Afin de
distinguer l’effet « concurrence ex-post » de l’effet « complexité », nous rajoutons un terme
croisé CONCREGIE*AFFERMAGE. Un signe négatif pour le coefficient associé à cette
variable signifierait qu’une augmentation de l’indice départemental de concentration des
régies diminue beaucoup plus le prix de l’eau pour les services en affermage que pour les
services en régies. Autrement dit, un signe négatif traduirait une diminution de l’écart de
66
Comme nous l’avons mis en évidence dans le chapitre 4, la probabilité d’observer dans notre échantillon des
communes à la frontière de territoire de deux ou plusieurs sociétés est d’autant plus forte que l’indice
d’Herfindhal associé à leur département est faible. La perspective d’étendre leur marché peut alors inciter les
opérateurs à se montrer efficace dans les collectivités qu’ils exploitent déjà.
139
prix entre régie et affermage avec l’augmentation CONCREGIE, et démontrerait donc de
manière plus convaincante le rôle de cette variable comme instrument de mesure de la
concurrence ex-post.
Le quatrième et dernier indicateur de concurrence ex-post à notre disposition est le
nombre d’années restant avant la fin du contrat (variable ECHEANCE). Cette variable
représente l’effet « échéance » que nous avons longuement décrit plus haut. On s’attend à ce
que le prix de l’eau soit d’autant plus faible que ECHEANCE diminue.
3.3.3. Les opérateurs
Les données obtenues grâce aux agences de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse et
Adour-Garonne nous renseignent sur le nom de l’opérateur lorsque la commune a choisi de
déléguer son service d’eau. Nous incluons donc comme variable de contrôle des indicatrices
pour 5 catégories d’opérateurs : VEOLIA (ex Compagnie Générale des Eaux), SUEZ
(Lyonnaise des Eaux), SUEZ-VEOLIA, SAUR
67
. La variable SUEZ-VEOLIA se réfère à
certaines communes de notre échantillon alimentées en eau potable par une filiale détenue à
part égale par ces deux opérateurs.
3.3.4. Les indicatrices régionales
Nous ne pouvons plus faire appel aux indicatrices départementales dans les
estimations qui vont suivre en raison de problèmes de colinéarité avec certaines variables
explicatives de la base réduite. Afin d’économiser le nombre de variables dummies dans les
régressions, nous les remplaçons donc par des indicatrices régionales.
3.4. Résultats et commentaires
La modèle économétrique utilisé est le même que celui décrit dans la section
précédente pour 6 des 7 spécifications présentées dans le tableau ci-dessous. Grâce à une
procédure d’estimation en deux étapes, nous prenons en compte le caractère endogène du
choix organisationnel de la commune. Les résultats ci-dessous ne font plus apparaître les
67
Les indépendants regroupent toutes les sociétés autres que les trois géants du secteur de l’eau et leurs filiales.
C’est notre variable de référence.
140
estimations probit associées à chaque modèle car notre but est avant tout de nous concentrer
sur le lien entre concurrence ex-post et prix de l’eau68.
Tableau 3 : estimations économétriques : concurrence ex-post, choix organisationnel et
performances (base réduite)
Méthode d’estimation
Modèle 4Modèle 5Modèle 6Modèle 7Modèle 8Modèle 9Estimation en Estimation en Estimation en Estimation en Estimation en Estimation en
2 étapes
2 étapes
2 étapes
2 étapes
2 étapes
2 étapes
(méthode
(méthode
(méthode
(méthode
(méthode
(méthode
Barnow et al Barnow et al Barnow et al Barnow et al Barnow et al Barnow et al
[1981])
[1981])
[1981])
[1981])
[1981])
[1981])
Modèle 10MCO
Variable dépendante
PRIX
PRIX
PRIX
PRIX
PRIX
PRIX
PRIXDIST
AFFERMAGE
21.065***
(3.109)
9.481***
(2.234)
8.286**
(2.908)
6.419
(4.023)
7.553*
(3.693)
-6.018*
(2.556)
-15.022***
(3.657)
1.848
(2.308)
0.126*
(0.057)
0.133*
(0.057)
-0.000*
(0.000)
16.203***
(1.814)
0.000
(0.000)
-0.000
(0.000)
-0.552***
(0.099)
0.024***
(0.006)
-0.563***
(0.112)
-0.426
(1.511)
2.191**
(0.805)
-0.207
(0.423)
23.254***
(5.287)
12.930***
(3.517)
9.705+
(5.096)
29.915***
(8.719)
10.746*
(5.360)
-12.519***
(3.357)
-14.178*
(6.822)
5.013
(3.355)
0.089+
(0.050)
0.645***
(0.122)
-0.001***
(0.000)
21.328***
(3.765)
-0.000***
(0.000)
0.000***
(0.000)
-0.337
(0.246)
0.040
(0.027)
-0.931***
(0.152)
-8.103**
(2.655)
-1.009
(1.461)
-1.058
(1.207)
26.925***
(3.430)
8.819***
(2.218)
11.342***
(2.734)
12.670**
(4.038)
8.017*
(3.658)
-9.750***
(2.380)
-8.789*
(3.724)
2.483
(2.315)
0.174+
(0.090)
0.067
(0.058)
-0.000
(0.000)
18.439***
(2.288)
-0.000
(0.000)
0.000
(0.000)
-0.492***
(0.106)
0.024***
(0.006)
-0.676***
(0.126)
-2.203
(1.679)
1.067
(0.886)
-0.502
(0.512)
-3.803
3.665
(7.759)
13.136***
(3.494)
9.794+
(5.072)
30.341***
(8.506)
10.232+
(5.410)
-11.558***
(3.429)
-15.347*
(7.045)
5.110
(3.339)
0.084+
(0.050)
0.617***
(0.128)
-0.001***
(0.000)
24.272***
(3.794)
-0.000***
(0.000)
0.000***
(0.000)
-0.523*
(0.236)
0.048*
(0.024)
-0.905***
(0.153)
-6.944**
(2.684)
-0.981
(1.404)
-0.761
(1.108)
-5.677
-4.718
(7.834)
11.198**
(3.408)
8.896+
(4.879)
29.492***
(8.067)
12.004*
(5.210)
-10.714**
(3.310)
-15.531*
(6.696)
5.134
(3.205)
0.085+
(0.049)
0.652***
(0.129)
-0.001***
(0.000)
23.619***
(3.758)
-0.000***
(0.000)
0.000***
(0.000)
-0.618*
(0.241)
0.052*
(0.025)
-0.773***
(0.150)
-7.425**
(2.596)
-0.212
(1.341)
-0.752
(1.153)
-7.008+
11.176
(8.800)
11.129**
(3.380)
9.607*
(4.863)
29.769***
(8.000)
12.241*
(5.174)
-9.956**
(3.296)
-16.939*
(6.619)
4.853
(3.144)
0.083+
(0.050)
0.646***
(0.125)
-0.001***
(0.000)
22.547***
(3.709)
-0.000***
(0.000)
0.000***
(0.000)
-0.673**
(0.236)
0.057*
(0.024)
-0.778***
(0.150)
-7.846**
(2.610)
0.296
(1.331)
-0.820
(1.133)
-7.330+
6.508
(4.255)
8.825
(5.836)
19.220*
(9.695)
-19.608**
(6.385)
-8.132+
(4.394)
-12.093+
(6.894)
6.639+
(3.537)
0.009
(0.022)
0.467**
(0.167)
-0.003*
(0.001)
2.661
(4.313)
0.000
(0.000)
0.000
(0.000)
-0.110
(0.314)
0.014
(0.031)
-0.556*
(0.224)
-9.183**
(2.854)
0.163
(2.040)
-2.943*
(1.230)
-9.888**
TRAITA2
TRAITA3
TRAITMIX
TRAITMIXA3
SOUTERRAIN
RATIO INDEP
TOURISTIQUE
DENSITE
NBCOMGPT
NBCOMGPT2
INTERCOMMUNAL
POPGPT
POPGPT2
POPULATION
POPULATION2
PERTES
PROGINV
REMPLACEMENT
EXTENSION
APRES93
68
Néanmoins, chacune des spécifications probit confirme le rôle attendu joué par de nos deux instruments
(GAUCHE et ASSAINISSEMENT) sur la probabilité que la commune choisisse l’affermage.
141
(2.444)
-4.154
(2.609)
-0.022**
(0.008)
RENEGOCIATION
ECHEANCE
VEOLIA
SUEZ
SAUR
SUEZ-VEOLIA
HERFINDHAL
(3.845)
-11.736**
(4.196)
1.638***
(0.410)
13.880*
(5.980)
4.036
(5.544)
16.180**
(3.783)
-11.071**
(4.126)
1.737***
(0.403)
17.646**
(5.849)
4.938
(5.454)
17.032**
(3.767)
-9.395*
(4.125)
1.702***
(0.394)
19.386***
(5.652)
5.468
(5.325)
17.643**
(3.150)
-11.220**
(3.724)
1.861***
(0.338)
11.253*
(4.764)
-2.285
(4.502)
6.340
(5.809)
(5.667)
(5.513)
(4.670)
15.415
(11.925)
-2.516
(9.646)
19.313
(12.079)
-7.739
(9.330)
-0.546***
15.686
(12.042)
-10.198
(9.189)
-0.359***
-2.432
(8.251)
1.939
(11.861)
-0.235*
(0.087)
(0.111)
CONCREGIE
(0.083)
CONCREGIE*AFFERMAGE
-0.454***
(0.116)
Indicatrices régionales
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Indicatrices départementales
Incluses
Constante
228.599***
157.425***
153.415***
146.477***
172.224***
169.576***
211.888***
(12.281)
(13.776)
(8.714)
(14.120)
(14.789)
(14.757)
(19.331)
4.369*
6.738+
4.300*
8.669*
9.742**
9.440**
(2.021)
(3.557)
(2.147)
(3.642)
(3.624)
(3.610)
R
0.443
0.447
0.376
0.473
0.496
0.504
0.470
Observations
3048
1066
2780
1066
1066
1066
671
Lambda
2
Les écart-type robustes à l’hétéroscedasticité sont donnés entre parenthèse.
*** dénote une significativité à 1‰, ** dénote une significativité à 1%, * dénote une significativité à 5%, +
dénote une significativité à 10%
3.4.1. Concurrence ex-post et performances
La première colonne reprend les estimations du modèle 4 de la section précédente. Le
modèle 5 est similaire au modèle 4, à la différence que les indicatrices départementales sont
remplacées par les indicatrices régionales et que la régression est effectuée à partir de la base
réduite de 1066 observations69. La comparaison de ces deux modèles nous permet de
constater que la baisse du nombre d’observations dans la base réduite modifie relativement
peu les résultats des estimations. Les différences concernent notamment les variables de
population. Ainsi, dans la base réduite, la population du groupement (POPGPT) impacte
négativement sur le prix de l’eau mais pas la population communale (POPULATION)70. De
69
Un test de Wald nous permet là encore de constater que les effets fixes régionaux sont conjointement
significatifs au seuil de 1% dans toutes les spécifications où elles sont introduites (modèles 5 à 10).
70
On constatait l’inverse dans le modèle 4.
142
même, la variable REMPLACEMENT n’est pas significative dans le modèle 5 alors qu’elle
l’est dans le modèle 4. De manière surprenante, l’existence d’un programme de
renouvellement du réseau (PROGINV) diminue le prix de l’eau dans l’échantillon de la base
réduite alors qu’aucun impact significatif n’avait été constaté dans la base élargie. Enfin, la
variable TRAITMIX est très significative dans le modèle 5 alors qu’elle ne l’est pas dans le
modèle 4. Hormis ces 5 exceptions, nous retrouvons dans les deux modèles les mêmes
variables significatives et non significatives. Ceci nous conforte dans l’idée que l’échantillon
de la base réduite n’est pas biaisé par rapport à l’échantillon de la base élargie.
Les modèles 6 à 9 introduisent peu à peu nos proxies servant à mesurer la
concurrence ex-ante et ex-post. Enfin, le modèle 10 reprend les mêmes variables que le
modèle 8, mais est estimé avec la variable dépendante PRIXDIST. Par conséquent, il ne
tient compte que de la sous-population des communes en affermage de notre échantillon
réduit, soit 671 communes sur 106671.
Nos deux proxies de la concurrence ex-ante donnent des résultats plutôt contrastés.
Ainsi, la variable APRES93 n’est significative que dans 3 des 5 spécifications. En revanche,
la variable RENEGOCIATION l’est dans 4 des 5 spécifications. Ces deux indicateurs sont
notamment significatifs à 1% assortis des coefficients les plus élevés dans le modèle 10, ce
qui suggère que ces variables mesurent réellement un effet « concurrence ex-ante » car elles
semblent surtout impacter sur la partie « opérateur » du prix de l’eau. Il convient pourtant
d’être prudent sur l’interprétation des résultats du modèle 10. Suite à la mise en place de la
loi Barnier [1995], la durée des contrats de délégation dans le secteur de l’eau a été limitée à
20 ans. Il résulte donc que les nouveaux contrats signés sont plus courts et laissent
généralement moins de charges d’investissement au soin du délégataire (voir chapitre 6). Il
est donc probable que les « prix opérateurs » plus faibles observés dans les contrats signés
après 1993 (APRES93) ou entre 1998 et 2001 (RENEGOCIATION) s’expliquent en bonne
partie par une baisse des responsabilités des opérateurs en matière d’investissement. L’effet
« concurrence » est malheureusement impossible à distinguer de l’effet « investissements »
dans nos estimations.
71
Le prix revenant à l’opérateur n’est évidemment observé que pour les communes ayant choisi l’affermage, ce
qui crée un risque de biais de sélection dans le modèle 10. Nous avons donc effectué un test vérifiant la
présence éventuelle d’un tel biais. Pour cela, nous avons introduit, au moyen d’une estimation de Heckman
[1979] en deux étapes, l’inverse du ratio de Mills dans le modèle 10. Le test suggère que le sous-échantillon
des services en affermage n’est pas biaisé par rapport à la base réduite initiale de 1066 communes.
143
Concernant la concurrence ex-post à présent, comme prévu, les variables
CONCREGIE et CONCREGIE*AFFERMAGE impactent négativement sur le prix. En
particulier, le coefficient pour la variable croisée signifie qu’une augmentation de 1% de
CONCREGIE diminue en moyenne le prix des services d’eau en affermage de 45.4
centimes d’euros de plus que pour les régies. Autrement dit, l’écart de prix entre régie et
affermage diminue d’autant plus que les communes en affermage sont situées dans des
départements où les régies sont nombreuses. Ces résultats confirment donc l’existence d’une
concurrence entre modes organisationnels qui s’exprime d’autant plus fortement qu’on se
situe dans une zone géographique où les régies dominent. En revanche, l’indice d’Herfindhal
n’est significatif dans aucune des spécifications alors qu’on s’attendait à une influence
positive de cette variable sur le prix de l’eau. Les impressions laissées par les statistiques
descriptives du chapitre 4 ne sont donc pas confirmées. Deux explications peuvent être
avancées pour expliquer ce résultat. Tout d’abord, l’indice calculé n’est pas un indicateur
parfait de la concurrence géographique entre opérateurs (voir chapitre 4). Il est critiquable
dans le sens où il n’est pas suffisamment fin. Plus précisément, un Herfindhal faible dans un
département donné signifie seulement que la probabilité d’observer dans notre échantillon
des communes de ce département situées à la frontière de territoire de deux ou plusieurs
opérateurs augmente. Mais nous sommes incapables de savoir quelles sont les communes de
notre échantillon qui se trouvent réellement dans cette situation. Cependant, la même critique
peut être formulée à l’égard des variables CONCREGIE et CONCREGIE*AFFERMAGE
qui donnent pourtant des résultats satisfaisants. C’est la raison pour laquelle l’absence de
significativité de HERFINDHAL a selon nous davantage de chances de refléter un manque
de concurrence entre opérateurs qui s’explique principalement par les soupçons élevés de
collusion qui pèsent sur cette industrie en France. Il semble donc que la concurrence soit
plus sensible entre modes organisationnels (régie et affermage) qu’entre opérateurs. Notre
première proposition n’est par conséquent vérifiée que du point de vue de la concurrence
entre modes d’exploitation.
Enfin, l’effet « échéance » de la concurrence ex-post est corroboré par les données.
Notre variable ECHEANCE, qui mesure le nombre d’années restant avant la fin du contrat,
influence significativement le prix de l’eau dans toutes les spécifications. Ainsi, dans le
modèle 10, le coefficient de 1.86 s’interprète de la manière suivante : lorsqu’un contrat
d’affermage se rapproche de son terme d’une année (ECHEANCE diminue d’une année), le
144
prix de l’eau revenant au distributeur (PRIXDIST) diminue en moyenne de 1.86 euro. Dans
la mesure où un contrat d’affermage dure en moyenne 12 ans, la différence de prix serait
alors de l’ordre de 22.32 euros entre le début et la fin du contrat. Notre deuxième proposition
semble donc vérifiée empiriquement. Plus la fin du contrat est proche, plus l’opérateur
semble soucieux de diminuer ou du moins, de freiner l’augmentation des prix afin
d’augmenter sa probabilité de renouvellement72.
Cependant, la baisse de rémunération de l’exploitant peut avoir une autre explication,
que nous n’avons pas évoquée ici, et qui sera abordée dans le chapitre suivant. En raison de
la réticence que peuvent avoir certains délégataires à investir dans les dernières années du
contrat, la commune peut, dans certains cas, se substituer à l’exploitant lorsque l’échéance
approche. Ces efforts d’investissement diminuent les coûts d’exploitation du délégataire et
donc, peuvent conduire la commune à exiger de ce dernier une baisse de son prix. Le
délégataire n’a aucune raison de refuser si les économies de coûts dont il bénéficie excèdent
la baisse de prix qu’il doit consentir. Comme nous le verrons dans le chapitre 6,
l’investissement de la commune en fin de contrat se traduit en outre par une hausse du prix
qui lui revient (PRIXCOM) et par une baisse du prix du délégataire (PRIXDIST). L’effet de
ECHEANCE sur le prix total de l’eau (PRIX = PRIXCOM + PRIXDIST) étant largement
positif dans nos estimations, cela signifie que le prix de l’opérateur diminue plus vite en fin
de contrat que n’augmente le prix de la commune. Ce résultat semble consistant avec l’idée
d’un renforcement de la concurrence ex-post dans les dernières années de la délégation.
Néanmoins, l’existence de cet effet « investissement public » sur le prix du délégataire nous
conduit à considérer avec prudence le lien entre échéance du contrat et concurrence ex-post.
3.4.2. Choix organisationnel et performances
Nous venons de voir que les performances des services d’eau en affermage
dépendaient du niveau de concurrence ex-post (concurrence entre modes d’exploitation et
72
Il aurait été intéressant d’introduire dans les estimations une variable croisée HERFINDHAL*ECHEANCE
mesurant un effet combiné de la concentration des opérateurs et de l’arrivée à terme du contrat. Toutes choses
égales par ailleurs, le prix de l’eau devrait être d’autant plus faible que la concentration des opérateurs est faible
(HERFINDHAL faible) et que le contrat proche de son terme (ECHEANCE faible). Mais les estimations font
apparaître une colinéarité quasi-parfaite entre ECHEANCE et la variable croisée. Cette dernière n’apporte donc
aucune information supplémentaire utile, si ce n’est qu’elle confirme que le prix de l’eau est influencé avant
tout par l’échéance du contrat mais pas par l’indice d’Herfindhal. Des problèmes de colinéarité se posent
également quand on essaie d’introduire des variables d’interaction entre notre indicateur de concurrence interorganisationnelle (CONCREGIE) et l’échéance du contrat.
145
effet « échéance »). Nous examinons à présent comment évoluent les performances globales
comparées des exploitations en régie et en affermage avec l’introduction des indicateurs de
concurrence (variable AFFERMAGE). Les modèles 6 à 9 nous permettent de constater une
différence de prix entre régie et affermage non significative dans 3 des 4 spécifications.
Cependant, cette non-significativité s’explique par la présence des indicatrices opérateurs
dans les régressions (VEOLIA, SUEZ, SAUR, SUEZ-VEOLIA). Les opérateurs
indépendants (INDEP) étant notre référence, la non-significativité de AFFERMAGE
s’explique donc par une différence de prix négligeable entre services en régie et services en
affermage lorsque l’opérateur est un indépendant. Mais la suppression des dummies
opérateurs fait de nouveau apparaître la significativité de AFFERMAGE dans toutes les
spécifications. Autrement dit, les régies demeurent significativement plus performantes
malgré l’ajout de variables de concurrence.
CONCLUSION
En définitive, ce chapitre nous a permis d’établir quelques conclusions concernant le
lien entre efficacité du franchise bidding et concurrence ex-post. La concurrence entre
opérateurs ne semble pas jouer un rôle significatif dans notre étude. La diminution de la
concentration du marché d’un département à l’autre ne semble pas avoir d’incidence majeure
sur le prix de l’eau. Ce résultat s’explique sans doute par les soupçons d’ententes tacites
entre les opérateurs pour le partage des marchés qui planent sur cette industrie en France
et/ou par l’avantage naturel du délégataire sortant au moment du renouvellement. En
revanche, nous constatons que la concurrence entre modes d’exploitation (régie et
affermage) diminue significativement le prix de l’eau et l’écart de prix entre régie et
affermage. La menace de retour en régie en fin de contrat paraît donc plus crédible que la
menace de changement d’opérateur pour discipliner les délégataires. Ce résultat contredit
quelque peu la littérature théorique qui met surtout en avant les difficultés pour une autorité
publique de reprendre l’exploitation d’un service qu’elle a délégué à un opérateur privé
(Williamson [1976]). Nous avons montré que la réalité est un peu plus complexe. La facilité
relative avec laquelle une commune peut revenir en régie à la fin du contrat d’affermage
dépend de nombreux facteurs. Certains d’entre eux ont été pris en compte dans nos
estimations, en l’occurrence la complexité du service ou la possibilité de regroupement avec
des communes voisines ayant l’expérience de la régie. D’autres sont plus difficiles à
146
contrôler. Ainsi, nous avons évoqué la possibilité de reprise du personnel par la commune en
fin de contrat d’affermage. Dans le cas où ce transfert peut avoir lieu, le retour en régie peutêtre grandement facilité. La reprise des salariés est rendue obligatoire par la législation sous
certaines conditions (voir chapitre 3). Ces conditions ne sont pas nécessairement réunies
localement, rendant la reconversion en régie plus ou moins difficile selon la collectivité. La
menace de retour en exploitation publique peut donc être crédible d’un point de vue
empirique et améliorer les performances du contrat de franchise bidding. C’est la première
conclusion que nous pouvons tirer de ce chapitre.
Le deuxième objectif de ce chapitre était d’étudier les performances comparées du
mode d’exploitation public avec la solution du franchise bidding. Nous sommes partis du
constat que la question de l’efficacité de la privatisation d’un service public était très étudiée,
notamment sur le plan empirique, par la littérature sur la régulation (Vining et Boardman
[1992]). Les études économétriques à ce sujet convergent généralement vers l’idée que la
privatisation d’une industrie de services publics sans concurrence entre firmes privatisées
n’améliore pas significativement les performances de cette industrie. Cette conclusion est
particulièrement vraie dans les secteurs en monopole naturel comme l’industrie de l’eau
(Saal et Parker [2000], Estache et Rossi [2002], Wallsten et Kosec [2005]).
Etant donné ce constat, nous nous sommes demandés si la mise en place d’accords de
PPP selon le modèle de concurrence pour le marché de Demsetz [1968] pouvaient permettre
d’améliorer les performances dans l’industrie de l’eau. Cette question est intéressante car
contrairement au dilemme exploitation publique/privatisation, le débat sur l’efficacité
comparative exploitation publique/concurrence pour le marché a connu très peu d’avancées
d’un point de vue empirique. En nous focalisant sur l’industrie de l’eau en France, notre
étude empirique ne nous permet pas de conclure à la supériorité du franchise bidding sur
l’exploitation publique. Nos résultats montrent, dans toutes les spécifications, une meilleure
performance des régies sur les services en affermage.
En définitive, dans ce secteur, aucune preuve de l’efficacité supérieure des PPP sur
l’approvisionnement public n’existe à ce jour. Les deux autres études empiriques dont nous
avons connaissance sur l’industrie de l’eau (Boyer et Garcia [2004], Carpentier et al [2005])
n’apportent pas non plus de preuves d’une meilleure efficacité de l’affermage sur la régie.
Les avantages attendus du recours au franchise bidding en termes d’efficacité productive
147
(Charreaux [1997], Williamson [1985]) semblent donc être contrebalancés par les coûts de
transaction élevés induits par ce mode organisationnel (Williamson [1976], Goldberg
[1976]). Les résultats empiriques peu convaincants trouvés par la littérature sur la régulation
à l’égard de l’efficacité de la privatisation des services d’eau peuvent donc être étendus, dans
l’état actuel des connaissances, à l’organisation de l’exploitation de ces services par
franchise bidding. C’est la deuxième conclusion que nous pouvons tirer de ce chapitre.
Etant donné ces résultats, il est légitime de s’interroger sur des solutions nouvelles
pouvant être apportées afin d’améliorer les performances des PPP dans les industries de
services publics en monopole naturel. Dans cette optique, les deux chapitres suivants se
consacrent à l’analyse de deux défaillances majeures qui affectent de manière spécifique
l’organisation des services publics par franchise bidding dans ces secteurs : le sousinvestissement de l’opérateur, notamment en fin de contrat et les risques de collusion entre
les firmes au moment de la mise en concurrence du service.
148
CHAPITRE 6 : FRANCHISE BIDDING ET INCITATIONS A
INVESTIR : LE CAS DE L’INDUSTRIE DE L’EAU EN FRANCE73
Parmi les nombreuses critiques qui sont attribuées au mécanisme de Demsetz, l’une
des plus importantes concerne le risque de sous-investissement de l’opérateur. Ce risque, mis
en évidence par la théorie des coûts de transaction survient dès lors que la durée du contrat
est inférieure à la durée de vie des installations (Williamson [1976], Saussier [1999], Meister
[2004]). Si tel est le cas, l’opérateur en place peut, sous certaines conditions, être réticent à
engager des dépenses dans de nouvelles infrastructures pour deux raisons. Premièrement,
une durée trop courte du contrat ne lui garantit pas de pouvoir récupérer les montants
investis pendant la période d’exploitation du service. Deuxièmement, les bénéfices de ses
efforts d’investissement reviendraient au nouvel exploitant dans la situation où il ne serait
pas reconduit au terme du contrat (Laffont and Tirole [1988b], Klein [1998d]). Pour éviter ce
risque de hold-up, la théorie des coûts de transaction préconise l’utilisation de contrats de
long terme qui s’alignent avec la durée de vie des équipements (Williamson [1976], Joskow
[1987]).
Cependant, l’incertitude des agents sur l’évolution des conditions d’exploitation ou
tout simplement le bon fonctionnement du service public exigent des investissements
réguliers s’étalant sur toute la durée de l’engagement (Guash [2004]). Par conséquent,
l’allongement de la durée du contrat n’apporte pas une solution entièrement satisfaisante. Il
risque plutôt de provoquer des investissements cycliques, élevés pendant les premières
années d’exploitation du service, puis diminuant progressivement à mesure que l’échéance
du contrat se rapproche (Baldwin et Cave [1999]).
Le problème du sous-investissement des firmes dans les accords de franchise bidding
est largement reconnu par la littérature théorique (Williamson [1976], Laffont et Tirole
[1988b], Baldwin et Cave [1999], Meister [2004]). Mais les tests économétriques prouvant
l’existence effective d’un risque de sous-investissement dans les industries de service public
ayant recours à ce mode organisationnel sont rares74. Qui plus est, cette thèse a été
73
Les idées exposées dans ce chapitre se basent sur le document de travail suivant :
- Freddy Huet et Eshien Chong : “Public Investments in Franchise Bidding Contracts”, working paper.
74
Voir cependant l’étude de Troesken et Geddes [2001] sur le secteur de l’eau aux Etats-Unis au 19e siècle.
149
récemment remise en cause par Affuso et Newberry [2002a, b]. En s’appuyant sur une étude
économétrique menée dans l’industrie du chemin de fer britannique, ces auteurs montrent
que les opérateurs ont plutôt tendance à sur-investir en fin de contrat dans ce secteur. Deux
raisons peuvent expliquer ce comportement. Tout d’abord, il peut s’agir d’un signal de
bonne volonté adressé à l’autorité publique et destiné à lui montrer sa motivation. Il peut
aussi s’agir d’un calcul stratégique de l’opérateur: Engager des dépenses en actifs
spécifiques en fin de contrat peut accroître la dépendance bilatérale des acteurs et augmenter
les coûts d’entrée pour ses concurrents. Ce raisonnement s’appuie sur la « transformation
fondamentale » de Williamson [1985]. Au total, bien que la logique du sous-investissement
ait largement prévalu dans la littérature théorique sur le franchise bidding, elle ne semble pas
si évidente d’un point de vue empirique.
Dans ce chapitre, nous rappelons les conditions, qui selon la théorie des coûts de
transaction, sont nécessaires pour que le sous-investissement de l’opérateur en fin de contrat
soit susceptible d’être un sérieux problème. Nous montrons en particulier que ces conditions
sont réunies dans le secteur de l’eau en France. Ensuite, nous analysons les différentes
solutions proposées par la littérature pour corriger cette défaillance majeure du mécanisme
de Demsetz. Nous verrons que de nombreux remèdes ont été envisagés, mais que pourtant,
très peu d’études empiriques n’ont, à ce jour, confirmé la réalité de leur emploi sur le terrain.
Nous élaborons donc, dans la dernière partie de ce travail, une série de tests économétriques
qui mettent en évidence l’utilisation de l’une de ces solutions par les communes dans le
secteur de l’eau en France. Plus précisément, nous montrons que les communes ont tendance
à reprendre à leur charge une proportion de plus en plus importante des investissements du
service à mesure que la fin du contrat de délégation approche. Ce résultat confirme
indirectement la présence d’un risque de sous-investissement des opérateurs dans l’industrie
française de l’eau et s’avère par conséquent conforme aux prescriptions de la théorie des
coûts de transactions.
SECTION 1. Le problème du sous-investissement : considérations théoriques et
l’industrie française de l’eau
1.1. Le cadre d’analyse : la théorie des coûts de transaction
150
Dans ce chapitre, nous adoptons une approche par la théorie des coûts de transaction
car il s’agit du courant théorique à l’origine de la mise en évidence des problèmes de hold-up
dans les contrats. Nous pensons donc qu’il s’agit du cadre le plus approprié pour l’étude du
sous-investissement dans le secteur de l’eau.
Selon ce cadre d’analyse, les agents sont supposés être dotés d’une rationalité limitée.
Ils essaient de peser le pour et le contre de leurs décisions mais disposent d’une capacité de
calcul limitée ainsi que d’une capacité limitée à stocker l’information. Par conséquent, quand
l’environnement devient complexe ou incertain, leurs décisions deviennent sous-optimales et
non prévisibles par les autres agents.
En effet, cette hypothèse comportementale devient importante lorsqu’elle est
combinée à un environnement complexe ou incertain. Rationalité limitée et incertitude
environnementale conduisent alors à l’incomplétude des contrats. L’impossibilité pour les
agents de prévoir les contingences futures et de calculer des solutions optimales à tout
moment les empêche de conclure des accords complets. Mais les agents peuvent alors
profiter de l’incomplétude des contrats pour se comporter de manière opportuniste et ainsi
récupérer une partie plus importante des bénéfices générés par la relation contractuelle.
L’opportunisme est donc la deuxième hypothèse comportementale avancée par la théorie des
coûts de transaction. Les agents sont en effet supposés égoïstes et leur but est avant tout de
maximiser leurs propres profits au détriment des profits joints générés par la relation
contractuelle.
Néanmoins, l’opportunisme n’est pas problématique si les agents peuvent conclure
des accords de très court terme. Ils peuvent ainsi être assurés de pouvoir changer de
partenaire rapidement si leur co-contractant agit de façon malhonnête. Nous devons donc
supposer que le nombre de partenaires alternatifs potentiels est faible. Cette condition est
vérifiée lorsque les investissements réalisés par les agents sont supposés spécifiques à la
relation contractuelle, c’est-à-dire, lorsqu’ils ne sont pas redéployables facilement vers
d’autres clients ou d’autres usages. Par conséquent, quand les agents sont impliqués dans une
transaction exigeant la réalisation d’investissements spécifiques, il deviennent dépendants
l’un de l’autre pour la réalisation de la transaction. Cette dépendance bilatérale crée une
valeur additionnelle à la transaction appelée « quasi-rente » dans la mesure où les agents
réalisant des investissements spécifiques gagnent davantage à contracter entre eux qu’à
151
contracter avec d’autres agents sur le marché. L’existence de cette « quasi-rente » explique
d’ailleurs pourquoi les agents sont incités à réaliser des investissements spécifiques.
Cependant, la dépendance bilatérale augmente également le risque d’opportunisme dans le
mesure où chaque partie peut être tentée de profiter de la dépendance de l’autre partie pour
adopter un comportement malhonnête lui permettant s’approprier une proportion plus
importante de la quasi-rente. Anticipant ce risque, les agents tentent de se protéger en
incorporant des clauses de sauvegarde dans les contrats (pénalités, otages etc...) afin de
sécuriser leurs investissements spécifiques. Mais lorsque les agents anticipent que le contrat
demeure trop incomplet pour éviter le risque d’expropriation de la quasi-rente générée par
leurs investissements spécifiques, ils peuvent répondre par un investissement inférieur au
niveau optimal (Hart [1995]).
1.2. Les conditions théoriques favorisant le sous-investissement
Ayant ce cadre d’analyse en tête, il est utile de commencer par rappeler quelles sont
les conditions favorisant le sous-investissement dans les accords de franchise bidding. Cette
précision semble importante dans la mesure où un comportement contraire de surinvestissement en fin de contrat ne semble pas non plus complètement absurde (Affuso et
Newberry [2002a, b]).
La première condition que doit vérifier une industrie pour que le risque de sousinvestissement puisse y apparaître est celle de spécificité des actifs. En d’autres termes, les
investissements réalisés par les opérateurs ne doivent avoir de valeur que pour l’autorité
publique dans laquelle ces investissements sont consentis. Ils sont donc supposés non
redéployables vers d’autres usages ou d’autres clients. Si cette hypothèse n’est pas vérifiée,
aucun obstacle ne peut décourager l’opérateur à entreprendre des investissements spécifiques
de manière régulière, même à la fin du contrat. Prenons l’exemple d’une entreprise chargée
du transport urbain dans une ville. Rien ne l’empêche de remplacer un bus usagé par un bus
neuf en fin de contrat si elle sait que ce bus pourra être utilisé dans d’autres villes où elle a
également obtenu un contrat pour le transport urbain.
La spécificité des actifs entraîne un réel risque de sous-investissement de l’exploitant
en fin de contrat si elle se double d’un problème d’investissements non observables par
l’autorité publique et non vérifiables par des tierces parties. Dans le cas où ces deux
152
conditions sont vérifiées, l’opérateur peut être de plus en plus réticent à engager des
dépenses dans de nouveaux équipements avec l’arrivée à terme du contrat. En effet, plus le
contrat avance, moins l’opérateur a la garantie d’avoir suffisamment de temps pour récupérer
les sommes qu’il a investies grâce à l’exploitation du service. Le contrat peut certes prévoir
une clause stipulant une indemnisation de l’opérateur en fin de contrat pour les actifs non
totalement amortis dans le cas où ce dernier serait évincé à l’issue du nouvel appel d’offres.
Mais si les investissements sont inobservables, l’opérateur sortant n’a aucune garantie
d’obtenir une compensation correcte de la part de l’autorité publique ou de l’opérateur
entrant, car ces derniers ne peuvent pas estimer correctement la valeur des actifs cédés. Il en
résulte alors des coûts de marchandages en fin de contrat (Williamson [1976]). L’autorité
publique (ou l’opérateur entrant) sont tentés de minimiser la valeur de reprise des actifs dans
l’espoir d’exproprier l’opérateur sortant du revenu de ses investissements spécifiques, mais
aussi parce qu’ils craignent un comportement opportuniste de sur-estimation de cette valeur
par l’opérateur sortant. Ce dernier peut donc craindre une compensation insuffisante, qui ne
tienne notamment pas compte de la future baisse des coûts d’exploitation induits par ses
efforts d’investissement et dont profitera son remplaçant (Laffont et Tirole [1993]).
Anticipant ce risque d’expropriation, l’opérateur réagit en investissant de manière sousoptimale pendant l’exécution du contrat. Ce comportement est encouragé par le fait que le
caractère inobservable de ses actions rend toute punition non contractualisable.
Le risque du hold-up sur les investissements de l’exploitant a d’autant plus de
chances d’être sérieux que la durée de vie des infrastructures est élevée par rapport à la durée
du contrat (Williamson [1976], Meister [2004]). Dans cette perspective, la mise en place
d’un engagement de long terme ne résout que partiellement le problème. En effet, le
rallongement de la durée des contrats incite alors les opérateurs à diminuer progressivement
leurs dépenses dans de nouvelles infrastructures idiosyncrasiques à mesure que la fin du
contrat se rapproche (Baldwin et Cave [1999]).
Nous montrons à présent que les deux conditions favorisant le risque de hold-up dans
les accords de franchise bidding (spécificité des actifs et investissements inobservables) sont
réunies dans le secteur de l’eau de manière générale, et en particulier dans le contexte
institutionnel français.
153
1.3. Le sous-investissement et l’industrie de l’eau
1.3.1. Caractéristiques générales du secteur
Quels sont les principaux éléments qui caractérisent les contrats de franchise bidding
conclus dans le secteur de l’eau ? En premier lieu, la spécificité des actifs dans cette
industrie ne fait aucun doute. Les investissements les plus importants dans ce secteur
concernent le réseau de distribution d’eau (stations de pompages, réservoirs, canalisations,
branchements aux particuliers, vannes). Ces investissements sont de très long terme (une
canalisation a une durée de vie moyenne de 50 ans), leur amortissement et leur maintenance
pouvant représenter jusqu’à 90% des coûts totaux d’un service d’eau. Il s’agit, selon la
terminologie du courant transactionnel, d’investissements « de site ». Une fois mis en place,
ils ne peuvent avoir d’usages alternatifs ou être déplacés pour être adaptés à d’autres
réseaux. Comme le relève Klein [1998d], « les canalisations d’eau ne peuvent normalement
pas être déterrées et utilisées ailleurs de manière économique. Les coûts associés à ces
infrastructures peuvent donc être supposés irréversibles75 ».
En plus d’être spécifiques, les investissements de réseau dans le domaine de l’eau
sont très souvent difficilement observables et vérifiables car ils sont en grande partie enterrés
Meister [2004] and Klein [1998d]. Cette caractéristique particulière des réseaux d’eau rend
très coûteuse pour l’autorité publique ou un intervenant extérieur le contrôle de la réalisation
effective de tous les investissements spécifiques invisibles.
1.3.2. Asymétries d’informations et investissements inobservables
Les problèmes d’investissement non observables sont en outre amplifiés par les
asymétries d’information importantes entre les autorités publiques et les opérateurs
généralement rencontrées dans les accords de franchise bidding. Pour contrôler la réalisation
effective des investissements, l’autorité publique doit disposer d’informations comptables
fiables retraçant de manière précise toutes les dépenses effectuées par les opérateurs. Elle
doit également pouvoir disposer de la dépréciation physique du capital afin d’évaluer de
manière précise une compensation correcte pour les actifs non amortis en fin de contrat. Or,
du fait des asymétries d’informations, l’opérateur peut manipuler ces données, ce qui rend
75
“Water pipes normally cannot be dug out and used elsewhere economically […] The relevant costs can be
assumed to be sunk”.
154
les investissements inobservables et invérifiables, à la fois pour l’autorité publique et les
intervenants extérieurs (Meister [2004]).
Ces problèmes d’asymétries informationnelles sont très largement répandus dans
l’industrie française de l’eau. En France, les données comptables sur les investissements des
délégataires sont souvent très imprécises. La Cour des Comptes [2003] se plaint d’une
comptabilité bien souvent opaque des délégataires qui ne permet pas de retracer les montants
investis au titre du renouvellement des infrastructures. La Cour affirme que « le délégant
devrait toujours pouvoir obtenir du délégataire un tableau des dotations constituées et de
leur emploi. En son absence, le délégant ne peut contrôler la réalisation des
renouvellements ».
La conséquence directe de l’avantage informationnel du délégataire est la difficulté
pour la collectivité ou pour des intervenants extérieurs d’évaluer la valeur des infrastructures
à la fin du contrat. Dans une telle situation, l’opérateur s’expose à un risque majeur de
remboursement insuffisant ou pire, de non remboursement des sommes qu’il a investies mais
qu’il n’a pas eu le temps de récupérer intégralement sur l’exploitation du service. Dans le
contexte institutionnel français, ce risque est accrû en raison de la propriété publique des
actifs. Dans les contrats d’affermage et de concession, tous les investissements réalisés par le
délégataire sont propriété de la collectivité dès leur édification. Autrement dit, en cas de
négociations conflictuelles sur leur valeur de reprise à la fin du contrat, la collectivité peut
décider, en dernier ressort, de la compensation finale à attribuer au délégataire car les
investissements spécifiques de site sont sur son territoire et elle en est propriétaire. La marge
de manœuvre du délégataire dans les négociations de fin de contrat est donc beaucoup plus
faible que s’il avait eu la propriété des infrastructures, toutes choses égales par ailleurs
(Defeuilley [1999]).
Ces trois facteurs réunis (actifs spécifiques, investissements inobservables et
invérifiables, propriété publique des actifs) contribuent à diminuer les incitations de
l’opérateur à entreprendre des investissements spécifiques dès lors qu’il n’est pas certain de
récupérer les montants investis avant la fin de la délégation. Et cette certitude diminue
d’autant plus que la fin du contrat est proche.
155
Quelles sont les solutions proposées par la littérature économique pour lutter contre
le caractère cyclique des investissements spécifiques dans les contrats de franchise bidding ?
Nous passons à présent en revue les diverses solutions théoriques possibles en discutant de
leur applicabilité dans le contexte institutionnel français.
1.4. Les solutions au problème du sous-investissement
1.4.1. Rendre les investissements observables
Une première solution qui vient naturellement à l’esprit est que l’opérateur, qui
risque en cas de non renouvellement, de perdre certains investissements réalisés en fin de
contrat, pourrait être incité à rendre ces investissements observables par la collectivité, en
produisant des informations comptables suffisamment précises pour servir de base au calcul
d’une juste indemnité de départ. Mais cette stratégie conduirait à la perte de la rente
informationnelle dont bénéficie l’opérateur sur les investissements qu’il réalise. Afin de
préserver cette rente, les délégataires peuvent préférer attendre leur renouvellement avant
d’engager un programme de dépenses dans de nouvelles infrastructures.
Une deuxième façon de rendre les investissements observables pourrait être la mise
en place de procédures d’audits cherchant à contrôler la réalisation régulière
d’investissements sur le réseau. Cependant, ces procédures peuvent s’avérer coûteuses et
particulièrement difficiles à mettre en place dans le secteur de l’eau, précisément du fait
qu’une grande partie des infrastructures est enterrée et en raison de la capacité des
délégataires à manipuler leurs comptes.
Dans la mesure où il paraît difficile de rendre observables les investissements des
délégataires, d’autres mécanismes doivent être envisagés pour les inciter à investir de façon
régulière sur toute la durée du contrat.
1.4.2. Les solutions contractuelles et organisationnelles inapplicables
Les solutions contractuelles ou organisationnelles au problème du sousinvestissement sont nombreuses, mais beaucoup d’entre elles sont inapplicables dans le
secteur français de l’eau soit parce qu’elles ne cadrent pas avec l’hypothèse
d’investissements inobservables, soit en raison d’une incompatibilité avec la réalité
institutionnelle de ce secteur en France.
156
Une solution paraissant incitative, pourrait consister à augmenter progressivement la
rémunération du délégataire avec le rapprochement du terme du contrat. Cette stratégie
pourrait permettre d’atténuer les variations dans les cycles d’investissement. Cependant, audelà des problèmes d’acceptabilité politique posés par des augmentations trop importantes
du prix de l’eau, cette mesure a peu de chance d’améliorer les incitations des délégataires à
entreprendre des investissements spécifiques en fin de contrat dans le cas où ils seraient
inobservables. Au contraire, le délégataire a toutes les chances de profiter de sa surrémunération sans engager de dépenses en équipements nouveaux en fin de délégation dans
la mesure où la diminution des coûts d’exploitation générée par ces dépenses pourraient
bénéficier à un nouvel exploitant.
Etendre la durée du contrat ne constitue pas non plus une solution satisfaisante dans
la mesure où cette stratégie ne fait que différer le problème dans le temps. Comme nous
l’avons déjà évoqué, pour des raisons inhérentes au bon fonctionnement du service, mais
également du fait de l’incertitude sur l’évolution de la demande, de la technologie ou de la
réglementation, des investissements réguliers, s’étalant sur toute la durée du contrat, sont
nécessaires (Guasch [2004]). Cet argument est évidemment valable pour les services d’eau.
Non seulement la prorogation du contrat de délégation ne résout que temporairement le
problème du sous-investissement, mais en plus, elle diminue la fréquence de remise en
concurrence du service et augmente le risque de déconnexion entre les prix et les coûts
(Williamson [1976]). C’est sans doute dans l’objectif de renforcer la pression concurrentielle
dans l’industrie de l’eau qu’en France, les juges ont toujours annulé les avenants prévoyant
des prorogations de contrats de délégation. Les seules prorogations accordées le sont pour
des motifs d’intérêt général et ne peuvent alors pas excéder un an76.
Au total, les extensions de contrat s’avèrent inefficaces à résoudre les problèmes de
sous-investissement, diminuent la pression concurrentielle s’exerçant sur l’opérateur en
place et sont interdits en France. Il est donc nécessaire pour les collectivités de trouver des
stratégies de lutte alternative.
76
C’est par exemple le cas lorsque la procédure de délégation prévue par la loi Sapin n’a pas permis à la
collectivité de choisir un candidat final. En attendant qu’une nouvelle procédure soit lancée et aboutisse à son
terme, la collectivité autorise l’ancien délégataire à exploiter le service pendant une année supplémentaire afin
d’éviter les ruptures d’approvisionnement.
157
Sorana [2003] propose une solution originale en suggérant de laisser la propriété des
actifs aux mains de l’opérateur sortant qui les loue ensuite au nouvel exploitant. Ce dispositif
est là encore inapplicable en France où la propriété des actifs spécifiques est publique dès
leur édification et sont inaliénables, ce qui veut dire qu’ils doivent être rendus à la
collectivité en fin de contrat.
Un autre modèle intéressant propose de faire corréler négativement la compensation
attribuée à l’opérateur sortant pour le transfert des équipements non amortis avec les offres
de ses concurrents lors de la remise en concurrence du marché (Harstad et Crew [1999]).
Puisque les investissements réalisés aujourd’hui impactent sur les futurs coûts d’exploitation,
plus les prix proposés par les exploitants concurrents sont faibles, plus ils accordent une
valeur importante aux infrastructures cédées par l’exploitant sortant et donc, plus la valeur de
transfert des actifs physiques devrait être élevée. Néanmoins, ce modèle fait l’hypothèse que
les infrastructures sont parfaitement vérifiables par les tiers extérieurs. Or, c’est l’hypothèse
inverse qui nous semble la plus crédible que nous retenons pour l’industrie française de
l’eau.
1.4.3. La contractualisation sur les objectifs
Une première solution applicable dans le cas français consiste pour la collectivité à
contractualiser davantage sur les objectifs à atteindre en termes de performances plutôt que
sur les moyens (investissements) difficilement observables et vérifiables (Klein [1998a]).
Pour illustrer cette idée, prenons un exemple à partir du secteur de l’eau qui nous intéresse
plus particulièrement. Dans un contrat de concession, les communes peuvent avoir des
difficultés à vérifier que les canalisations sont renouvelées régulièrement par le
concessionnaire. Pour contourner ce problème, elle peut introduire dans le contrat une clause
stipulant une valeur à ne pas dépasser pour le taux de pertes sur le réseau assortie de
pénalités en cas de mauvaises performances77. Cette variable est plus facilement observable
et elle est par ailleurs négativement corrélée avec les efforts d’investissements et de
maintenance de l’opérateur sur le réseau. En effet, plus le taux de pertes augmente, plus on
peut suspecter une mauvaise qualité du réseau. Imposer des plafonds bas pour cet indicateur
77
Les pertes d’eau correspondent en gros au volume d’eau potable produit et injecté dans le réseau de
distribution, mais qui n’est pas facturé aux consommateurs en raison des fuites sur le réseau. Ces fuites sont
principalement dues aux corrosions des canalisations. Le taux de pertes s’obtient donc par le rapport entre le
volume d’eau perdu sur le réseau et le volume d’eau produit. Une définition plus exhaustive de cette notion est
donnée dans le chapitre 3.
158
de performance peut donc obliger l’opérateur en place à investir régulièrement dans le
renouvellement des canalisations.
La contractualisation sur les objectifs, même si elle est largement utilisée dans les
contrats de délégation d’eau en France, a cependant peu de chances d’être efficace dans la
lutte contre le sous-investissement en fin de contrat. La raison vient de ce que le délégataire
peut utiliser des moyens autres que ceux espérés par la collectivité pour atteindre les
performances stipulées dans le contrat. Reprenons l’exemple du renouvellement des
canalisations. Il existe divers moyens pour l’opérateur de maintenir constant ou pour
diminuer un taux de pertes sans pour autant investir davantage. A titre d’exemple, il peut
augmenter le rythme de ses interventions sur le réseau. Il peut aussi dans certains cas réduire
la pression de l’eau dans la mesure où une pression plus faible diminue aussi les pertes
d’eau. Ces actions sont coûteuses à long terme. Cela dit, en fin de contrat, l’opérateur peut
juger moins coûteux de recourir à ces méthodes plutôt que de renouveler les canalisations et
risquer de perdre les sommes investies.
La contractualisation sur les objectifs peut concourir à améliorer le niveau moyen
d’investissement du délégataire sur le contrat mais a peu de chance de parvenir à corriger
leur caractère cyclique dès lors que l’exploitant peut atteindre les objectifs de performances
en utilisant d’autres méthodes que l’investissement. Cette solution paraît donc insatisfaisante
pour le problème qui nous intéresse.
1.4.4. L’apport de la théorie des enchères
La théorie des enchères propose quelques modèles pouvant donner des lignes de
conduite intéressantes à adopter pour les collectivités dans leur lutte contre le sousinvestissement en fin de délégation. Meister [2004] explique que les enchères ouvertes sont
plus vulnérables au risque du sous-investissement de l’exploitant car elles permettent aux
entrants potentiels d’observer le comportement d’offre de l’opérateur sortant et donc,
d’obtenir de l’information sur les véritables coûts de production. En réduisant les asymétries
d’information entre l’opérateur sortant et ses concurrents, les enchères ouvertes concourent à
améliorer la parité entre les candidats lors du renouvellement du contrat. L’opérateur sortant
étant moins sûr de conserver son marché, les risques de ne pas récupérer les montants qu’il a
investis en fin de contrat augmentent. C’est pourquoi, lorsque la réalisation des
159
investissements spécifiques est une préoccupation importante pour l’autorité publique,
Meister préconise l’utilisation d’enchères fermées (ou enchères sous pli scellés) qui
préservent l’avantage informationnel de l’opérateur en place.
Dans le même ordre d’idée, Laffont et Tirole [1988b] proposent un modèle qui
aboutit à la conclusion selon laquelle l’opérateur en place devrait être favorisé lors du
renouvellement afin de préserver ses incitations à investir régulièrement pendant toute la
durée du contrat. Le biais en faveur de l’opérateur sortant présente l’avantage de lui assurer
une plus forte probabilité d’exploiter dans le futur les infrastructures qu’il a financés lors du
contrat précédent et donc, de profiter des externalités de coûts que ces infrastructures
nouvelles permettent d’obtenir. Par exemple, dans le secteur de l’eau, le remplacement d’une
canalisation en fin de contrat diminue les frais de maintenance sur le contrat suivant (baisse
du taux de pertes et donc, des interventions sur le réseau).
Ces deux modèles de théorie des enchères convergent vers l’idée que le meilleur
moyen de concerner l’opérateur par la réalisation régulière d’investissements spécifiques est
de créer un biais en sa faveur lors de la remise en concurrence du marché, soit explicite78,
soit en jouant sur la forme de l’enchère. La mise en oeuvre de cette politique place l’autorité
publique devant un arbitrage délicat, dans le sens où améliorer les incitations à
l’investissement suppose de sacrifier une partie des gains pouvant être obtenus grâce à une
mise en concurrence plus efficace du service.
En France, biaiser explicitement une enchère en faveur de l’opérateur en place est
bien sûr interdit par la loi Sapin sur les délégations de services publics. Cependant, compte
tenu du caractère intuitu personae de la négociation du contrat, la collectivité dispose d’une
totale liberté dans le choix de son partenaire final, sans pour autant qu’elle soit obligée de
justifier ce choix (voir chapitre 3). Le biais peut donc être implicite.
Il est donc possible que certaines communes promettent à leur délégataire leur
renouvellement en échange de la réalisation de certains investissements dans les dernières
années du contrat d’affermage ou de concession. Mais l’arbitrage des collectivités peut aussi
78
Laffont et Tirole [1988b] suggèrent qu’une façon de créer un tel biais serait par exemple d’obliger les
opérateurs concurrents de proposer un prix qui soit au minimum 10% inférieur à celui proposé par l’opérateur
en place pour remporter l’enchère.
160
aller dans le sens de la préservation d’un certain degré de concurrence entre opérateurs de
façon à obtenir les meilleurs prix possibles. Sur ce point, la mise en place de la loi Sapin a
permis à un certain nombre de collectivités de bénéficier de baisses importantes du prix
opérateur lors des renégociations de contrat. Selon Bonnet et Schneider [2005], bien que
seulement 8% des contrats renégociés n’aient pas aboutis à la reconduction de l’ancien
délégataire, les procédures de délégation lancées en 2003 ont abouti à une baisse du prix de
l’eau potable dans plus de 50% des collectivités. La réalité fait souvent apparaître que de
nombreux délégataires conservent leur contrat en s’alignant sur les prix proposés par leurs
concurrents et donc, qu’ils ne jouissent pas d’un avantage tarifaire particulier au moment de
l’enchère. Les offres concurrentes servent donc davantage à créer une menace d’éviction sur
le délégataire en place afin de le contraindre à baisser ses prix qu’à le pousser réellement
vers la sortie. A tarif équivalent, la collectivité choisit généralement de rester avec son
ancien délégataire en vertu de l’intuitu personae.
La volonté de certaines collectivités d’instaurer une forte pression concurrentielle sur
le délégataire sortant lors de l’appel d’offres peut être incompatible avec la préservation de
ses incitations à investir. Même si, en raison de son avantage informationnel, ce dernier
évalue élevées ses chances de renouvellement, il peut préférer, par prudence, attendre sa
reconduction effective avant d’engager de nouveaux investissements spécifiques.
Par conséquent, les collectivités souhaitant préserver une efficacité optimale de la
procédure d’enchères doivent trouver d’autres solutions pour atténuer le caractère cyclique
des investissements spécifiques des délégataires.
1.4.5. L’investissement public comme alternative à l’investissement privé
Une de ces solutions pourrait être de laisser l’autorité publique se substituer à
l’opérateur pour le financement de certaines infrastructures en fin de contrat. Baldwin et
Cave [1999] préconisent de laisser l’autorité publique supporter une proportion importante
des investissements spécifiques lorsque le problème de leur évaluation se pose en fin de
contrat. Comme nous l’avons souligné, ce problème d’évaluation se pose particulièrement en
fin de contrat et pour des investissements inobservables et invérifiables, hypothèse que nous
retenons dans ce chapitre.
161
Cette solution est souvent rejetée par la littérature dans la mesure où l’investissement
public se traduit par une efficacité productive moindre que l’investissement privé. En effet,
contrairement à l’opérateur en place, l’autorité publique n’exploite pas le service et donc,
n’en connaît pas précisément les besoins. Ses choix d’investissements ont donc peu de
chance d’être optimaux. Dans cette situation, il est même possible d’observer du surinvestissement car l’opérateur pourrait être incité à profiter de son avantage informationnel
pour demander le renouvellement prématuré de certains équipements de manière à diminuer
ses coûts de maintenance (Guérin-Schneider [2001]).
1.4.6. L’arbitrage entre efficacité de la concurrence et efficacité productive
Au total, le choix entre l’investissement public et le biais en faveur du sortant n’est
pas évident d’un point de vue théorique car il suppose un arbitrage entre deux types
d’efficacité : l’efficacité productive et l’efficacité de la mise en concurrence. Opter pour
l’investissement public est synonyme de pertes en efficacité productive, mais de gains
préservés lors de remise en concurrence du service. A l’inverse, laisser l’opérateur investir
suppose de biaiser l’enchère suivante à son avantage mais conserve l’efficacité productive.
Cet arbitrage est résumé dans le tableau suivant :
Tableau 1 : arbitrage entre investissement public et investissement privé et efficacité du
contrat
Nature de l'efficacité
Efficacité productive
Efficacité de la mise en
concurrence
Nature des investissements
spécifiques de fin de contrat
Publique
Privée
+
+
-
L’arbitrage final de la collectivité va donc dépendre du poids relatif qu’elle accorde
aux variables « investissement » et « concurrence ». Compte tenu du contexte institutionnel
français qui depuis les lois Sapin [1993] et Barnier [1995], incite les collectivités à une
sélection plus transparente et concurrentielle de leur délégataire, il est raisonnable de
supposer que le poids accordé par les collectivités à la variable « concurrence » a eu
tendance à augmenter ces dernières années.
162
Cette analyse nous permet de dériver la proposition suivante concernant le lien entre
investissements publics et fin du contrat :
Proposition. Plus le contrat de franchise bidding est proche de son terme, plus la probabilité
que l’investissement public se substitue à l’investissement privé augmente.
Si cette proposition est vérifiée, nous pourrions corroborer empiriquement pour la
première fois la thèse selon laquelle les accords de franchise bidding de long terme
conduisent à des phases d’investissements cycliques des opérateurs. Ce résultat serait
également cohérent avec la prescription plus générale de la théorie des coûts de transaction
qui prédit un problème de sous-investissement de l’opérateur dès lors que la durée du contrat
est inférieure à la durée de vie des actifs spécifiques (Williamson [1976]).
SECTION 2. L’analyse empirique
2.1. L’échantillon retenu
Pour cette étude, nous partons de la base élargie de 3649 observations que nous avons
décrite dans le chapitre 4 et utilisée dans le chapitre 5. Dans la mesure où nous notre but est
d’analyser les comportements d’investissement des opérateurs privés dans le secteur de
l’eau, nous nous limitons aux modes contractuels dans lesquels on a le plus de chance
d’observer des investissements privés à savoir les contrats d’affermage et de concession.
Notre échantillon se réduit alors à 2237 communes dont nous observons les caractéristiques
des services d’eau sur l’année 2001. Les observations restantes (comprenant les régies
directes, les régies intéressées et les gérances) peuvent être mises de côté car dans ces modes
organisationnels, les investissements sont entièrement sous la responsabilité de la
collectivités et l’entreprise n’a qu’un rôle d’exploitant (maintenance des infrastructures,
production et distribution d’eau, facturation des consommateurs etc.). En principe, le contrat
d’affermage implique un partage des investissements entre la commune et le délégataire.
Mais le financement des infrastructures de très long terme (réservoirs, canalisations etc.)
reste publique. Au contraire, dans les contrats de concession, le délégataire est
théoriquement responsable de tous les investissements, y compris des investissements de
réseau irréversibles. Mais cette distinction juridique n’est pas claire en pratique dans la
mesure où l’on observe parfois que les communes conservent une part élevée des
investissements dans certaines vieilles concessions. Inversement, certains contrats
163
d’affermage sont souvent transformés par l’ajout de clauses concessives (Guérin-Schneider
[2001]). La frontière entre ces deux modes organisationnels est donc moins évidente en
pratique qu’en théorie. C’est pourquoi, nous ne ferons aucune distinction entre affermage et
concession dans notre étude statistique et économétrique ultérieures.
2.2. La méthodologie
Notre objectif est de relier les investissements publics avec l’échéance du contrat de
délégation. Pour cela, nous retenons deux indicateurs qui nous permettent d’estimer
l’importance des investissements communaux dans le réseau. La variable PARTCOM
mesure la part du prix de l’eau revenant à la commune dans le prix de l’eau total et la
variable PRIXCOM est simplement le prix de l’eau qui revient à la commune. Ce prix
permet à la commune d’amortir les investissements spécifiques qu’elle prend à sa charge.
Nous nous sommes longuement efforcés de démontrer la robustesse de ces deux indicateurs
pour notre analyse dans le chapitre 4.
Les modèles que nous cherchons à estimer sont donc les suivants :
PARTCOM = Xβ + π.ECHEANCE + u
(1)
PRIXCOM = Xθ + τ.ECHEANCE + v
(2)
X est une matrice de variables exogènes, u et v les termes d’erreur des deux modèles.
Un problème économétrique se pose ici dans la mesure où nous avons sélectionné un
échantillon réduit à partir d’un échantillon de départ selon un critère précis : le fait pour une
commune de déléguer ou pas une partie des investissements du service d’eau à un opérateur
privé. Il existe donc potentiellement un biais de sélection qu’il nous faut corriger. Pour ce
faire, nous procédons à une estimation de Heckman [1979] en deux étapes. Tout d’abord,
nous effectuons une estimation probit de la décision de la commune de déléguer la
réalisation d’une partie des investissements du service d’eau. Le modèle s’écrit de la façon
suivante :
PARTCOM = Xβ + π.ECHEANCE + u
(1)
PRIXCOM = Xθ + τ.ECHEANCE + v
(2)
164
D = Xα + Zγ + w
{
D=
commune en affermage ou
en concession
1
si
commune en régie directe,
régie intéressée ou gérance
0
(3)
Nous supposons que (u w )’ et (v w )’ sont distribués selon une loi Normale
bivariée de moyenne nulle et de matrice de variance-covariance respectives
⎛ σ u2
⎜
⎜
⎝
σ uv ⎞
⎟ et Γvw =
σ w2 ⎟⎠
⎛ σ v2
⎜
⎜
⎝
Γuw =
σ vw ⎞
⎟
σ w2 ⎟⎠
La variable D vaut 1 dans le cas où la responsabilité des investissements est partagée
(affermage et concession) et 0 si la commune finance seule l’intégralité des infrastructures
(régie directe, régie intéressée et gérance). Nous nommerons cette variable dummy DELEG
dans les estimations. Z représente une matrice d’instruments impactant sur la probabilité de
déléguer l’investissement mais pas sur nos variables dépendantes PARTCOM et PRIXCOM.
Nous récupérons la valeur prédite par l’estimation de (3). Cette prédiction (notée Ẑ )
sert de base au calcul de l’inverse du ratio de Mills noté :
MILLS =
φ ( Zˆ )
Φ ( Zˆ )
avec φ , la fonction de densité d’une loi Normale et Φ la fonction répartition d’une loi
Normale.
Dans une deuxième étape, nous injectons ce ratio dans les équations (1) et (2) et nous
procédons enfin à une estimation MCO robuste à l’hétéroscedasticité.
2.3. Les variables explicatives
2.3.1. Les exogènes : X
165
Beaucoup de variables explicatives introduites dans ce modèle sont susceptibles
d’avoir un signe positif ou négatif en fonction de l’interprétation donnée aux variables et/ou
de la répartition des investissements entre commune et délégataire. Par exemple, la longueur
de tuyau mise en place pour remplacement du réseau (variable REMPLACEMENT) peut
tout aussi bien influencer positivement PARTCOM et PRIXCOM que négativement, selon
que ces investissements soient pris en charge par la commune ou par le délégataire. Un
deuxième exemple concerne l’intercommunalité (variable INTERCOMMUNAL). L’effet de
cette variable est a priori indéterminée. Les communes se regroupent au sein de structures
intercommunales lorsque le service possède des caractéristiques complexes. Cette
complexité est susceptible d’augmenter les investissements privés. Mais le regroupement de
plusieurs communes peut également être interprété comme un moyen pour les communes de
pouvoir réaliser des investissements qu’elles n’auraient pas pu assumer seules, grâce aux
gains engendrés par les économies d’échelle ou à la mise en commun des compétences
propres de chaque commune. Dans la mesure où une étude ex-ante de tous les effets
possibles de ces variables sur PARTCOM et PRIXCOM serait fastidieuse et nous éloignerait
trop de l’objectif de notre travail, nous les intégrons comme variables de contrôle et nous les
commentons lorsqu’elles sont significatives au moment de l’analyse des résultats.
Nous intégrons dans le modèle des variables mesurant la complexité du service. C’est
le cas des données sur le type de traitement utilisé pour rendre l’eau potable (TRAITA2,
TRAITA3, TRAITMIX, TRAITMIXA3), sur l’origine de l’eau (SOUTERRAIN), sur
l’indépendance d’approvisionnement de la commune (RATIO INDEP), sur le caractère
touristique de la commune (TOURISTIQUE) et enfin sur l’appartenance de la commune à
un groupement intercommunal (INTERCOMMUNAL).
Les autres variables exogènes introduites concernent la longueur du réseau par
habitant
(DENSITE),
la
population
communale
et
son
carré
(POPULATION,
POPULATION2), la population intercommunale et son carré (POPGPT, POPGPT2), le
taux de pertes (PERTES), l’existence ou non d’un programme de renouvellement du réseau
(PROGINV), la longueur de tuyau mise en place pour remplacement du réseau
(REMPLACEMENT) et la longueur de tuyau mise en place pour extension du réseau
(EXTENSION)79.
79
Toutes ces variables ont été décrites et analysées dans les chapitres 4 et 5. Nous ne revenons donc pas sur
leur définition.
166
Enfin, nous ajoutons des effets fixes départementaux destinés à capter des différences
locales dans les comportements d’investissement des communes mal prises en compte par
nos variables explicatives.
2.3.2. L’échéance du contrat
Si notre proposition est vérifiée, l’arrivée à terme du contrat devrait augmenter les
investissements pris en charge par les communes. Autrement dit, plus ECHEANCE est
faible (donc plus la fin du contrat est proche), plus PARTCOM et PRIXCOM devraient
augmenter, toutes choses égales par ailleurs. Le coefficient attendu pour la variable
ECHEANCE devrait donc être négatif.
Notre intuition est que l’investissement public se substitue à l’investissement privé à
la fin des contrats de délégation de manière à éviter un risque de sous-investissement des
délégataires. Pour confirmer cette idée, nous procédons de la même façon que dans le
chapitre 4 (sous-section 2.3.3.) lors de la présentation des statistiques descriptives destinées à
ce chapitre. La hausse des dépenses publiques en fin de délégation doit être d’autant plus
rapide que le contrat laisse au délégataire une proportion importante des investissements
spécifiques de réseau. La probabilité que ce soit le cas augmente avec la durée du contrat.
Nous créons donc une variable indicatrice valant 1 si le contrat a une durée supérieure à 15
ans (variable DLONG). Nous croisons cette variable avec l’échéance du contrat
(DLONG*ECHEANCE). Un signe négatif pour la variable croisée signifierait que
l’accroissement des investissements publics en fin de délégation est plus rapide pour les
contrats d’une durée supérieure à 15 ans que pour les contrats d’une durée inférieure à 15
ans.
Cependant, une analyse des coefficients de corrélation fait apparaître une colinéarité
relativement élevée entre DLONG*ECHEANCE et ECHEANCE (près de 74%). Etant
donnée l’incertitude sur la fiabilité de cette variable croisée, nous en considérons une
deuxième faisant cette fois intervenir l’ancienneté du contrat. Comme nous l’avons mis en
évidence dans le chapitre 4, les contrats les plus anciens sont, de manière mécanique, les plus
longs jusqu’en 1995. A compter de cette date et la mise en œuvre de la loi Barnier, cette
167
corrélation disparaît car la très grosse majorité des communes adopte désormais une durée
standard de 12 ans.
Graphique 1 : durée moyenne et médiane du contrat en fonction de la date de signature
(graphique 8 du chapitre 4)
25
Durée
20
15
Durée moyenne du
contrat (en années)
10
Durée médiane du
contrat (en années)
5
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
0
Date de signature
Source : IFEN et DGS 2001
Sur le graphique précédent, nous nous apercevons que la durée médiane des contrats
s’établit à 15 ans pour les contrats signés en 1993, ce qui correspond donc, en 2001, à une
ancienneté de 8 ans. Notre deuxième indicatrice prend donc la valeur 1 lorsque l’ancienneté
de la délégation est supérieure à 8 ans (variable DANCIEN). Nous la croisons avec
l’échéance. La variable résultante, DANCIEN*ECHEANCE devrait également admettre un
signe négatif, suggérant que le poids des investissements publics augmente plus vite en fin
de délégation pour les contrats anciens (supérieurs à 8 ans) et à durée médiane élevée (15 ans
et plus).
L’avantage d’avoir recours à l’ancienneté est que la corrélation entre cette nouvelle
variable croisée et l’échéance est plus faible (54%), ce qui devrait contribuer à améliorer la
qualité des estimations.
168
Tableau 2 : matrice de corrélation sur certaines variables contractuelles80
Durée du contrat
Ancienneté du
contrat
ECHEANCE
DLONG*ECHEANCE DANCIEN*ECHEANCE
Durée du contrat
1
Ancienneté du contrat
0.8822
1
ECHEANCE
0.3437
-0.1389
1
DLONG*ECHEANCE
0.6374
0.3021
0.7380
1
DANCIEN*ECHEANCE
0.6429
0.4064
0.5417
0.8013
1
2.3.3. Les exogènes : Z
Nous prenons en compte deux instruments pouvant impacter sur la probabilité pour la
commune d’opter pour un mode d’exploitation donnant des responsabilités en matière
d’investissements à l’opérateur. La première, que nous avons déjà utilisée dans le chapitre 5,
est le produit du pourcentage des électeurs inscrits votant à gauche aux élections
présidentielles de 1995 et 2002 (variable GAUCHE). L’utilisation de cet instrument repose
sur l’hypothèse, à notre sens, relativement réaliste, que la couleur politique des communes
impacte davantage sur la décision de confier ou ne pas confier le financement de certaines
infrastructures aux opérateurs privés que sur la répartition des charges d’investissements.
Autrement dit, une fois la décision de recourir à l’affermage ou à la concession prise, le
poids des investissements confiés au délégataire est indépendant de la couleur politique des
communes. Le deuxième instrument introduit est une variable indicatrice valant 1 si la
commune a choisi l’affermage ou la concession pour l’exploitation de son service
d’assainissement
(variable
ASSAINISSEMENT2).
Le
fait
d’utiliser
ces
modes
organisationnels pour d’autres services publics locaux délégables peut traduire un état
d’esprit d’ouverture et de confiance des communes à l’égard des compétences des opérateurs
en matière de réalisation d’infrastructures nouvelles. On s’attend donc à un impact positif de
ASSAINISSEMENT2 sur la probabilité que le service d’eau potable soit exploité en
affermage ou en concession (variable DELEG).
2.4. Résultats et commentaires
Les résultats de nos estimations sont regroupés dans le tableau suivant :
80
Cette matrice est calculée à partir du nombre d’observations résultant des régressions faisant intervenir les
variables croisées, soit 1791 communes.
169
Tableau 3 : estimations économétriques : échéance du contrat et investissements
publics
Méthode d'estimation
Modèle 1probit
Modèle 2MCO
robustes
Modèle 3MCO
robustes
Modèle 4MCO
robustes
Modèle 5MCO
robustes
Modèle 6MCO
robustes
Modèle 7MCO
robustes
Variable dépendante
DELEG
PARTCOM
PRIXCOM
PARTCOM
PRIXCOM
PARTCOM
PRIXCOM
ASSAINISSEMENT2
1.584***
GAUCHE
-2.375**
-0.024*
-1.513
-0.020+
-1.088
-0.024*
-1.446
(2.081)
(0.069)
(0.823)
TRAITA2
0.185+
(0.098)
(0.011)
(2.086)
(0.011)
(2.093)
(0.011)
TRAITA3
0.619***
-0.028*
-1.591
-0.019
-0.718
-0.022+
-1.013
(0.131)
(0.012)
(2.391)
(0.013)
(2.426)
(0.013)
(2.421)
TRAITMIX
TRAITMIXA3
0.542**
0.004
2.391
0.008
2.774
0.009
2.880
(0.174)
(0.019)
(3.466)
(0.018)
(3.405)
(0.018)
(3.416)
0.151
-0.002
3.700
0.001
4.039
-0.001
3.825
(0.145)
(0.022)
(4.129)
(0.022)
(4.142)
(0.021)
(4.106)
SOUTERRAIN
0.100
0.007
-0.288
0.008
-0.166
0.007
-0.348
(0.107)
(0.012)
(2.285)
(0.011)
(2.282)
(0.012)
(2.283)
RATIO INDEP
-0.410*
0.006
-2.512
0.005
-2.540
0.012
-1.918
(0.162)
(0.018)
(3.847)
(0.018)
(3.873)
(0.018)
(3.839)
0.008
-0.018
-0.110
-0.017
0.033
-0.016
0.086
(0.099)
(0.011)
(2.199)
(0.011)
(2.194)
(0.011)
(2.175)
-0.001
0.000
0.102
0.000
0.101
0.000
0.102
(0.001)
(0.000)
(0.067)
(0.000)
(0.065)
(0.000)
(0.066)
0.018***
0.002***
0.551***
0.002**
0.509***
0.002***
0.531***
(0.003)
(0.000)
(0.106)
(0.000)
(0.107)
(0.000)
(0.106)
-0.000***
-0.000*
-0.003***
-0.000
-0.003**
-0.000
-0.003**
(0.000)
(0.000)
(0.001)
(0.000)
(0.001)
(0.000)
(0.001)
INTERCOMMUNAL
0.258**
0.069***
14.810***
0.069***
14.806***
0.064***
14.347***
(0.079)
(0.012)
(2.172)
(0.011)
(2.165)
(0.011)
(2.168)
POPGPT
-0.000***
-0.000***
-0.000***
-0.000***
-0.000***
-0.000***
-0.000***
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
POPGPT2
0.000***
0.000***
0.000***
0.000***
0.000***
0.000***
0.000***
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
TOURISTIQUE
DENSITE
NBCOMGPT
NBCOMGPT2
POPULATION
POPULATION2
0.001
-0.001***
-0.198***
-0.001***
-0.167***
-0.001***
-0.164***
(0.003)
(0.000)
(0.049)
(0.000)
(0.048)
(0.000)
(0.048)
0.000
0.000***
0.003***
0.000***
0.002***
0.000***
0.002***
(0.000)
(0.000)
(0.001)
(0.000)
(0.001)
(0.000)
(0.001)
-0.020***
-0.001+
-0.402***
-0.001
-0.374**
-0.001+
-0.382**
(0.004)
(0.001)
(0.121)
(0.001)
(0.119)
(0.001)
(0.119)
PROGINV
-0.019
-0.007
-2.607+
-0.004
-2.234
-0.006
-2.513+
(0.066)
(0.008)
(1.470)
(0.008)
(1.458)
(0.008)
(1.460)
REMPLACEMENT
-0.076*
-0.005
-1.122
-0.005+
-1.194+
-0.005
-1.111
PERTES
EXTENSION
ECHEANCE
(0.031)
(0.003)
(0.712)
(0.003)
(0.711)
(0.003)
(0.712)
-0.006
0.010***
1.261***
0.010***
1.254***
0.010***
1.274***
(0.016)
(0.002)
(0.346)
(0.002)
(0.371)
(0.002)
(0.365)
-0.005***
-0.598***
0.001
0.038
-0.002+
-0.300+
(0.001)
(0.136)
(0.001)
(0.198)
(0.001)
(0.159)
170
DLONG*ECHEANCE
-0.007***
-0.782***
(0.001)
(0.166)
DANCIEN*ECHEANCE
-0.006***
-0.616***
(0.001)
(0.138)
Indicatrices
départementales
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Incluses
Constante
-0.757
0.600***
97.845***
0.595***
97.331***
0.600***
97.902***
(0.713)
(0.029)
(5.991)
(0.028)
(5.884)
(0.028)
(5.912)
0.024
5.505*
0.020
5.103+
0.021
5.182+
(0.015)
(2.703)
(0.015)
(2.692)
(0.015)
(2.694)
0.527
0.562
0.546
0.568
0.543
0.566
1791
1791
1791
1791
1791
1791
MILLS
2
R
Observations
3563
Les écart-type robustes à l’hétéroscedasticité sont donnés entre parenthèse.
*** dénote une significativité à 1‰, ** dénote une significativité à 1%, * dénote une significativité à 5%, +
dénote une significativité à 10%
2.4.1. Les variables explicatives
Le modèle probit (modèle 1) confirme l’influence de nos instruments (GAUCHE,
ASSAINISSEMENT2) sur la probabilité de déléguer en affermage ou en concession. Les
prédictions du modèle probit nous permettent de calculer l’inverse du ratio de Mills que nous
incorporons dans les modèles 2 à 7 estimés par les MCO robustes à l’hétéroscedasticité. Ce
ratio est significatif dans tous les modèles faisant intervenir PRIXCOM comme variable
dépendante, suggérant donc la présence d’un biais de sélection pour ces modèles.
De manière générale, le type de traitement utilisé a une influence significative sur la
part du prix de l’eau revenant à la commune (PARTCOM) mais pas sur PRIXCOM. Ce
résultat s’explique sans doute par le fait que les systèmes de traitement d’eau sont des
investissements systématiquement pris en charge par les opérateurs dans les contrats
d’affermage. Un type de traitement complexe (variables TRAITA2 et TRAITA3) augmente
donc le prix de l’opérateur (PRIXDIST), faisant chuter la part communale du prix de l’eau
(PARTCOM). Mais dans la mesure où ces investissements ne sont jamais pris en charge par
la commune dans ces contrats, son influence sur le prix de la commune (PRIXCOM) est
nulle.
La variable d’intercommunalité (INTERCOMMUNAL) augmente significativement
nos deux variables dépendantes. Ce résultat est cohérent avec l’idée que les communes se
regroupent au sein d’une structure intercommunale afin de pouvoir réaliser des
investissements auxquels elle ne peuvent faire face seules.
171
De manière intéressante, les variables mesurant la population communale
(POPULATION) et intercommunale (POPGPT) sont négatives et très significatives. Cet
effet peut s’expliquer par les meilleures compétences des collectivités de grande taille en
matière de négociation des contrats et de contrôle des délégataires et par leur plus grande
attractivité pour les opérateurs. La combinaison de ces trois facteurs rend l’opportunisme du
délégataire d’autant plus facile à maîtriser pour les autorités publiques que la population
communale ou intercommunale est grande. Il en résulte que les collectivités de grande taille
peuvent être incitées à confier davantage de responsabilités aux délégataires en matière
d’investissements afin de bénéficier d’économies de coûts de production.
Le nombre de communes composant le groupement (NBCOMGPT) impacte
positivement sur PARTCOM et PRIXCOM. Une explication possible pour cet effet est
qu’au-delà d’un seuil critique, l’augmentation de la taille de l’intercommunalité génère des
dés-économies d’échelle81, principalement liées à la hausse des coûts de transport de l’eau
sur de longues distances. Ces coûts de transport élevés sont dus à des investissements de
réseau (canalisations d’interconnexion, stations de surpression ou de pompage) qui sont de
plus en plus souvent pris en charge par les collectivités.
La variable PERTES est significative dans 5 des 6 spécifications MCO et elle est
assortie d’un signe négatif. Le taux de pertes est un indicateur de la vétusté des canalisations.
Plus ce taux est élevé, plus le réseau est en mauvais état, ce qui reflète un renouvellement
insuffisant des canalisations. Dans la mesure où ces investissements de renouvellement sont
de plus en plus souvent supportés par les collectivités, on observe donc que celles qui
investissent le moins doivent supporter des taux de pertes plus élevés.
Enfin, les longueurs de tuyau mises en place pour extension du réseau
(EXTENSION) influencent positivement nos deux variables dépendantes dans toutes les
spécifications, ce qui suggère que ces investissements sont majoritairement à la charge des
communes dans notre échantillon.
81
Voir chapitre 5.
172
2.4.2. Investissements publics et échéance du contrat
Les résultats économétriques corroborent fortement notre proposition. Les contrats de
notre échantillon qui sont proches de leur terme (ECHEANCE faible) admettent des niveaux
significativement plus élevés d’investissements publics (PARTCOM et PRIXCOM élevés).
Dans le modèle 2, le coefficient de –0.005 pour ECHEANCE signifie que le rapprochement
de la fin du contrat d’une année augmente de 0.5% la part du prix de l’eau revenant à la
commune82. Pour une délégation d’une durée de 12 ans, cette hausse représente donc 6%
entre le début et la fin du contrat. On constate le même effet négatif de ECHEANCE sur
PRIXCOM (modèle 3). Les modèles 4 à 7 nous permettent de constater que les variables
croisées DLONG*ECHEANCE et DANCIEN*ECHEANCE sont significatives avec les
signes attendus.
Le tableau suivant synthétise l’impact de l’échéance du contrat sur nos deux variables
dépendantes :
Tableau 4 : Incidence du rapprochement d’un an du terme du contrat sur PARTCOM
et PRIXCOM
PARTCOM (%)
PRIXCOM (en euros)
Effet moyen
0,5
0,598
Contrats avec durée ≤ 15 ans
N.S
N.S
Contrats avec durée > 15 ans
0,6
0,744
Contrats avec ancienneté ≤ 8 ans
0,2
0,3
Contrats avec ancienneté > 8 ans
0,8
0,916
Les chiffres 0.3 et 0.91 au bas de la deuxième colonne s’interprètent de la façon
suivante : lorsque le terme du contrat se rapproche d’un an, le prix de l’eau revenant à la
commune augmente en moyenne de 30 centimes d’euros pour les contrats qui ont 8 ans
d’ancienneté ou moins et de 91.6 centimes d’euros pour les contrats qui ont plus de 8 ans
d’ancienneté. De même, lorsque la durée du contrat est inférieure à 15 ans, l’échéance n’a
aucun impact sur les investissements de la commune. En revanche, pour les contrats d’une
82
La variable PARTCOM est introduite en valeur relative dans les régressions.
173
durée supérieure à 15 ans, une diminution de 1 an de ECHEANCE augmente en moyenne
PARTCOM de 0.6% et PRIXCOM de 74.4 centimes d’euros.
Autrement dit, plus le contrat est long, plus l’investissement public s’accélère en fin
de délégation. Or, comme nous l’avons montré dans le chapitre 4 et conformément aux
prescriptions de la théorie des coûts de transaction, les contrats longs sont utilisés avec une
probabilité d’autant plus forte que la commune souhaite confier aux opérateurs la réalisation
d’infrastructures spécifiques de réseau à durée de vie élevée (renouvellement ou extension
du réseau de canalisations par exemple). Par conséquent, nos résultats économétriques
indiquent que l’accroissement de l’investissement public dans les dernières années d’une
délégation est d’autant plus significatif que le poids de l’investissement privé dans cette
délégation est important.
On peut donc conclure que les communes se substituent aux délégataires pour le
financement d’infrastructures spécifiques en fin de délégation afin d’éviter un risque de
sous-investissement de ce dernier. Les résultats statistiques présentés dans le chapitre 4 sont
donc corroborés économétriquement. Cependant, si la commune s’engage à investir à la
place du délégataire, elle peut exiger de ce dernier une renégociation à la baisse de son prix
en raison des externalités générées par les investissements mis en place sur les coûts
d’exploitations qu’il supporte. Le délégataire a intérêt à accepter tant que la baisse du prix
qu’il consent n’annule pas la réduction de coûts qu’il anticipe. Il en résulte que la baisse du
prix de l’eau revenant à l’opérateur (PRIXDIST) avec l’arrivée à échéance du contrat, que
nous mis en évidence dans le chapitre 5, n’est sans doute pas entièrement imputable à un
effet de concurrence ex-post. Il peut aussi être attribué à une augmentation des charges
d’investissement des communes en fin de contrat83.
L’effet que nous observons dans les estimations est essentiellement attribuable à la
présence de contrats anciens dans notre échantillon. Nous pensons que ces résultats peuvent
expliquer pourquoi, dans le secteur français de l’eau, on observe actuellement un poids élevé
des investissements publics dans certaines vieilles concessions. Une explication possible est
que ces concessions, qui confiaient au départ des investissements de réseau importants aux
83
De manière similaire, on peut montrer à l’aide de la même modélisation économétrique que la part du prix de
l’eau revenant à l’opérateur (PARTDIST) et le prix de l’eau revenant à l’opérateur (PRIXDIST) diminuent
tous deux d’autant plus vite en fin de délégation que la durée du contrat est importante.
174
concessionnaires, se sont transformés ces dernières années en affermage plus « classiques »
sous le double impact de l’échéance prochaine de ces contrats et des changements
institutionnels intervenus dans les années 199084.
CONCLUSION
Ce chapitre a eu pour objectif de tester empiriquement le risque du sousinvestissement dans les accords de franchise bidding. Nous avons rappelé les conditions, qui
selon la théorie des coûts de transaction, augmentent ce risque, à savoir la spécificité des
actifs et le caractère inobservable et invérifiable des investissements. Lorsque ces deux
conditions sont vérifiées, une durée trop faible des engagements par rapport à celle des
investissements spécifiques crée un risque de hold-up sur l’exploitant, l’incitant par
conséquent à sous-investir. Dans les contrats de long terme, cette proposition aboutit à un
comportement d’investissement cyclique des opérateurs.
C’est ce comportement, souvent évoqué dans la littérature, que nous avons pour la
première fois mis en évidence d’un point de vue empirique à partir de données recueillies sur
l’industrie française de l’eau. Dans ce secteur, les investissements de réseau sont très
spécifiques et de très long terme. De plus, nous avons argumenté sur leur caractère
difficilement observable et vérifiable. Enfin, le risque de hold-up est accu par un facteur
institutionnel, à savoir le retour automatique de ces infrastructures idiosyncrasiques à la
commune à la fin du contrat. Partant de ces constats, nous avons mis en évidence, par des
tests économétriques, la substitution de l’investissement privé par l’investissement de la
commune avec l’arrivée à terme des contrats d’approvisionnement d’eau. Ce résultat
corrobore donc les prescriptions de la théorie des coûts de transaction concernant le manque
d’incitation des opérateurs à investir en fin de contrat.
Au delà de la vérification empirique d’une proposition théorique, ce travail espère
ouvrir de nouvelles perspectives pour de futures recherches. En effet, si le risque de sousinvestissement des opérateurs dans les accords de franchise bidding peut sembler au premier
abord, évident et a, de ce fait, reçu beaucoup d’attention de la part des économistes, il le
semble moins d’un point de vue empirique. Affuso et Newberry [2002] ont évoqué la
84
Interdiction de reconduire tacitement les contrats (loi Sapin [1993]) et limitation de la durée des contrats à 20
ans (loi Barnier [1995]).
175
possibilité d’observer le phénomène inverse, de sur-investissement des opérateurs en fin de
contrat, en effectuant des tests économétriques à partir du secteur du transport ferroviaire
britannique. Cependant, deux raisons nous font penser que leur étude n’est pas conforme au
cadre d’analyse que nous avons défini dans ce chapitre. Tout d’abord, les auteurs définissent
comme variable dépendante une dummy valant 1 si les opérateurs mettent en place des
investissements « spontanés », c’est-à-dire non prévus dans l’engagement initial. Ils relient
cette variable à la durée du contrat de l’opérateur et concluent à une relation négative : plus
la durée est faible, plus la probabilité d’observer des investissements spontanés augmente.
Mais dans leur étude, rien n’est dit sur la nature de ces investissements spontanés. Qui plus
est, leur test indique que la probabilité d’observer de tels investissements décroît quand la
spécificité des actifs augmente. Il y a donc de fortes chances que le coefficient négatif
observé pour la durée du contrat s’explique par le fait que les investissements spontanés
réalisés ne sont pas spécifiques. Ensuite, dans le secteur du rail britannique, les
investissements ne sont pas financés par les opérateurs, mais par un organisme, les Rolling
Stock Companies (ROSCOs) qui leur loue les équipements pendant toute la durée du contrat.
Les opérateurs ne supportent donc aucun risque d’investissement. Ces deux facteurs réunis
expliquent sans doute les fortes incitations des opérateurs à investir lorsque les contrats sont
courts dans ce secteur. Il peut s’agir d’un signal envoyé au régulateur destiné à lui prouver
leur motivation et augmenter ainsi leur probabilité de reconduction.
En pratique, l’attitude des opérateurs en matière d’investissements de fin de contrat
est susceptible d’être influencée par des facteurs aussi divers que le caractère observable ou
non des investissements spécifiques, leur caractère transférable ou non, vérifiable ou non,
l’incertitude environnementale, les difficultés d’évaluation de la valeur résiduelle des actifs
non amortis en fin de contrat, les effets de réputation ou encore la capacité des tierces parties
à faire respecter l’engagement. Les champs à explorer pour la théorie économique sont donc
nombreux et dépassent largement le cadre de ce travail. Mais il ne va pas sans dire qu’une
meilleure compréhension de l’influence de tous ces paramètres, et de leurs interactions, sur
le risque de hold-up est nécessaire. Cette première étape ne pourra que faciliter la recherche
de solutions institutionnelles, organisationnelles ou contractuelles crédibles au manque
d’efficacité des investissements privés dans les contrats de franchise bidding.
176
CHAPITRE 7 : ENCHERES, CONCURRENCE PAR COMPARAISON
ET COLLUSION85
Demsetz [1968] conditionne l’efficacité de la concurrence pour le marché à deux
paramètres : l’absence de collusion entre les candidats et un nombre suffisamment élevé
d’enchérisseurs lors de l’appel d’offres. En particulier, les ententes tacites entre fournisseurs
pour le partage des marchés leur permet de se soustraire à l’exercice de la concurrence et
augmentent leurs profits. La collusion tacite lors des enchères est très difficile à mettre en
évidence empiriquement. Dans l’industrie française de l’eau, caractérisée par un oligopole de
fait, de sérieuses suspicions pèsent sur les opérateurs à cet égard sans qu’il soit possible de le
prouver (voir chapitre 3).
Les travaux sur les problèmes de collusion lors des enchères peuvent se regrouper en
trois catégories (Aubert, Bontems et Salanié [2005b]) : ceux qui insistent sur la description
des mécanismes de fonctionnement de l’entente (McAfee et McMillan [1992]), ceux qui
donnent des éléments de réponse sur la manière de déceler les ententes (Ingraham [2005]) et
enfin, ceux qui proposent des solutions pour déstabiliser les ententes. Les principaux apports
dans ce domaine viennent de la théorie des enchères. Ainsi, une première solution naturelle
consiste pour l’autorité publique, à fixer un prix de réserve en dessous duquel les
enchérisseurs ne peuvent descendre (Graham et Marshall [1987], Thomas [2001]). Cette
politique augmente cependant le risque que l’appel d’offres soit infructueux et peut
également faire diminuer le nombre d’enchérisseurs, et donc la pression concurrentielle. Une
deuxième solution consiste à rendre le prix de réservation secret. Cette pratique oblige alors
les candidats à diminuer leur prix afin de ne pas risquer d’être évincé, ce qui rend la
collusion moins attractive pour les opérateurs et donc, moins stable. Enfin, il est
communément admis que les enchères ouvertes sont plus vulnérables aux risques de
collusion que les enchères sous plis scellés (Klein [1998b]). Cela vient de ce qu’une enchère
ouverte permet aux candidats d’observer et sanctionner les comportements déviants en
85
Les développements de ce chapitre dérivent d’un article et d’un document de travail :
• Eshien Chong et Freddy Huet : “Enchères, Concurrence par Comparaison et Collusion”, Revue
Economique, vol. 57, numéro 3, 2006.
• Eshien Chong et Freddy Huet : “Yardstick Competition, Franchise Bidding and Firm’s Incentives to
Collude”, working paper.
177
soumettant des offres agressives. Cette menace peut suffire à discipliner les enchérisseurs et
donc, à rendre le cartel stable.
Les différentes solutions que nous venons d’évoquer se proposent de jouer sur les
caractéristiques de l’enchère. Dans ce chapitre, nous souhaitons contribuer à cette littérature
en proposant une solution organisationnelle au problème posé par les ententes tacites lors de
procédures d’enchères. Plus précisément, nous montrons, à l’aide d’un modèle de jeux
répétés, que l’utilisation conjointe de la concurrence pour le marché et de la concurrence par
comparaison (Shleifer [1985]) peut, dans certaines situations, déstabiliser la collusion au
moment des enchères et donc, améliorer l’efficacité de la concurrence pour le marché.
Ce chapitre est organisé de la manière suivante. Dans une première section, nous
décrivons les principales caractéristiques de notre modèle. La deuxième section se consacre
à l’étude de la collusion dans un cadre statique. Nous terminons enfin par une analyse des
incitations à l’entente tacite lorsque le jeu est répété à l’infini (section 3). Trois
configurations sont retenues pour l’organisation de la concurrence : la concurrence par
comparaison, l’enchère, et enfin la combinaison de ces deux mécanismes.
SECTION I. Le modèle
1.1. Technologies et préférences
Nous supposons qu'il existe deux marchés régionaux placés sous la juridiction d'un
régulateur. La demande est supposée inélastique et unitaire dans chaque marché. Le surplus
des consommateurs généré par la demande dans un marché est de S/2. Chaque marché est
servi par une firme locale i, i=1,2, dont la fonction de coût s'écrit:
Ci=βi-ei
où βi est le paramètre de productivité de la firme i. On suppose que les firmes sont
parfaitement symétriques ou corrélées dans le sens où elles ont le même paramètre de
productivité, c’est-à-dire βi = βi = β. Ce facteur β peut donc être vu comme le paramètre de
productivité de l'industrie. Il peut prendre deux valeurs: β et β respectivement avec une
probabilité de v et 1-v. Nous supposons que β > β et on pose par ailleurs Δβ = β − β . Ainsi,
178
l'industrie est plus productive si β est réalisé. Ce paramètre n'est connu que par les firmes.
Dans la version répétée du jeu, β est supposé indépendant et identiquement distribué dans le
temps au début de chaque période. Les firmes sont en outre capables de réduire leurs coûts
de production en réalisant un effort ei. Cet effort génère néanmoins de la désutilité, dénotée
ϕ (ei ) et nous supposons ϕ > 0 pour e > 0, ϕ’ > 0, ϕ’’ > 0. Par conséquent, la désutilité de
l’effort est toujours non-négative. Il augmente avec l’effort à un taux de plus en plus
important. Nous supposons également que les efforts de réduction de coûts sur un marché
n’ont aucun impact sur la désutilité des efforts de réduction de coûts de l’autre marché.
1.2. Le régulateur
Nous supposons que ces marchés régionaux sont monopolistiques et qu’à ce titre, il
existe un régulateur national qui contrôle l’approvisionnement du service en question dans
les deux régions. Le régulateur est confronté à un problème d’asymétries d’information : il
ne connaît pas le niveau de productivité βi des firmes ni le niveau d’effort des firmes ei.
Afin de surmonter ces deux problèmes informationnels, on suppose que le régulateur peut
choisir entre deux types de mécanismes : soit il attribue un droit de monopole temporaire sur
chaque marché en utilisant la concurrence pour le marché (franchise bidding), soit il régule
les firmes par une politique de concurrence par comparaison (Shleifer [1985])86 , soit il fait
appel aux deux mécanismes.
Quel que soit le mécanisme choisi, le régulateur rembourse totalement les firmes de
leur coût de production Ci observé ex-post. De plus, il effectue un transfert supplémentaire,
noté ti , à la firme i. Les rentes de la firme i en terme d’utilité espérée s’écrivent donc :
Ui = ti - ϕ (e i )
Le régulateur est supposé être utilitariste. Il cherche à maximiser le surplus social qui
représente simplement la somme du surplus social de chaque marché :
86
Ce mécanisme, proposé pour la première fois par Shleifer [1985] doit permettre au régulateur de comparer
l’efficacité de différentes firmes opérant sur un marché donné (coûts, qualité de service) et de prendre les
décisions affectant les profits d’une entreprise (standards de qualité, transferts…) en se basant sur les
performances des autres firmes. Autrement dit, le profit d’une entreprise dépend de sa performance relative par
rapport à d’autres firmes comparables fournissant des services similaires.
179
W = S − (1 + λ ) Σ( β i − ei + ϕ (ei )) − λ Σ U i
i
i
où λ est le coût caché des fonds publics, c’est-à-dire supportés par le régulateur pour lever
ces fonds.
1.3. La collusion
Quelle que soit la forme de concurrence privilégiée par le régulateur, la capacité des
firmes à colluder dépend de leurs incitations à se conformer à une stratégie de collusion. Les
contrats formels de collusions étant illégaux et donc, réprimés par la loi, l’entente entre les
firmes ne peut être que tacite, ou autrement dit, auto-exécutoire pour être stable. Dans ce
travail, nous utilisons un jeu infiniment répété avec des stratégies de déclenchement
(Friedman [1971]) afin d’étudier la stabilité des ententes tacites. Selon ce cadre d’analyse,
une firme choisit de se conformer à une stratégie de collusion si elle n’a observé aucune
déviation à la période précédente. Dans le cas contraire, elle décide également de jouer de
manière coopérative. La collusion est stable tant que l’utilité espérée que permet d’atteindre
une stratégie d’entente est supérieure à l’utilité espérée d’une déviation et de la stratégie non
coopérative qui en résulte. Nous supposons que les deux firmes ont le même taux
d’escompte, noté δ. Il s’agit d’une mesure du degré de patience des firmes, ou de sa
préférence pour le présent.
1.4. Séquences du jeu
Avant le début du jeu, le régulateur choisit le mécanisme de concurrence : franchise
bidding, concurrence par comparaison, ou les deux. Au début de chaque période, la nature
choisit β et le révèle aux firmes. Ensuite, le régulateur offre le contrat correspondant aux
firmes et s’y tient. Le contrat est établi à partir des annonces des firmes concernant leur
paramètre de productivité et d’un transfert net calculé à partir de ces annonces87. Les firmes
peuvent accepter ou refuser le contrat. Si une firme refuse, elle obtient l’utilité Ur, qui
correspond à l’utilité obtenue grâce à son option extérieure. Nous normalisons cette utilité à
0, soit Ur = 0. Si les firmes acceptent l’offre, elles annoncent leur paramètre de productivité.
La production s’opère et les transferts sont effectués conformément au contrat proposé par le
régulateur. Une nouvelle période commence avec une nouvelle réalisation de β. Le jeu est
infiniment répété.
87
Le principe de révélation garantit qu’il n’y a aucune perte de généralité lorsqu’on se concentre uniquement
sur les mécanismes de révélation directs.
180
Dans le cas où le régulateur n’est confronté à aucun problème d’asymétries
d’information, il offre le contrat d’information symétrique qui spécifie un niveau d’effort de
first best, noté eFI . eFI est tel que ϕ’(eFI) = 1. Le transfert net s’établit alors à ti = ϕ (eFI) de
manière à compenser exactement chaque firme pour la désutilité de son effort. Elle ne
reçoivent ici aucune rente.
SECTION 2. La stabilité de la collusion dans un jeu statique
Lorsqu’un régulateur est confronté à un problème d’asymétries informationnelles, il
ne peut avoir recours au contrat de first best car les firmes ont intérêt à se déclarer
inefficaces quand bien même qu’elles sont efficaces. Baron et Myerson [1982] et Laffont et
Tirole [1993] caractérisent le contrat individuel incitatif optimal pour réguler les firmes dans
cette situation. Dans ce travail, nous nous focalisons plutôt sur les mécanismes qui
permettent au régulateur de stimuler artificiellement la concurrence entre les firmes afin de
surmonter le problème d’asymétrie d’information. Deux dispositifs sont considérés ici : le
franchise bidding et la concurrence par comparaison.
2.1. La concurrence par comparaison dans un cadre statique
Si le régulateur fait appel à la concurrence par comparaison, il compare les
performances relatives de chaque firme et fait dépendre leur rémunération de cette
comparaison. Dans notre modèle, nous considérons que le régulateur confronte les annonces
des deux firmes et établit les transferts par rapport à ces annonces. Par conséquent, la
concurrence par comparaison ne peut être employée que si chaque firme opère chacune sur
un marché. Le contrat se caractérise alors par un remboursement de coûts et un transfert net
calculés à partir du paramètre de productivité annoncé par chaque firme :
~ ~
~ ~
~
t ( β i , β j ), C ( β i , β j ) , avec β i l’annonce de la firme i pour le paramètre de productivité et
{
}
~
β j l’annonce de la firme j, j ≠ i.
Puisque les deux firmes sont incitées à annoncer β quand β est réalisé (auquel cas,
elles reçoivent une rente informationnelle positive mesurée en terme d’économies de la
désutilité de l’effort sur les efforts de réduction de coûts) et qu’elles sont parfaitement
181
~ ~
corrélées, des annonces incompatibles ( β i ≠ β j ) permettent au régulateur de déduire que le
paramètre de productivité réel de l’industrie est β et que la firme annonçant β ment. Nous
adoptons alors le mécanisme suivant adapté de Auriol ([1993], [2000]) et Auriol et Laffont
([1992])88 :
~ ~
~ ~
~
~ ~
i. Si β i = β j , alors Cc ( β i , β j ) = β i - ec et t( β i , β j ) = tc : lorsque les annonces
sont compatibles, alors le contrat rembourse totalement les coûts des firmes selon
le paramètre de productivité annoncé et établit un transfert tc.
~ ~
~ ~
ii. Si β i ≠ β j , alors Cc ( β i , β j ) = β - ec et t( β , β ) = tc – P et/ou t(β , β ) = tc +
A : si les annonces sont incompatibles, le régulateur ne rembourse que le niveau
de coûts correspondant à une productivité de type β. Il établit de plus un transfert
qui inclut une compensation A pour la firme annonçant β et/ou une amende (ou
punition) P pour la firme annonçant β .
Les paramètres tc, Cc et ec représentent respectivement les transferts, les coûts qui
sont remboursés et le niveau d’effort de réduction de coûts spécifiés dans le contrat. Les
tableaux 1 et 2 donnent le niveau d’utilité des firmes selon la réalisation du paramètre de
productivité et selon leur annonce.
La proposition 1 résume le résultat d’équilibre du jeu statique :
Proposition 1. A l’équilibre, le régulateur peut proposer le contrat de first-best et les deux
firmes n’ont pas intérêt à mentir. Lorsque le régulateur n’utilise que la punition, c’est-à-dire
si P > 0 et A = 0, les annonces véridiques constituent un équilibre de Nash bayesien. A
l’inverse, si le régulateur a recours à la compensation, les annonces véridiques constituent
un équilibre en stratégie dominante si ϕ (e c ) - ϕ (e c − Δβ ) ≤ A ≤ ϕ (e c + Δβ ) - ϕ (e c ) .
Preuve : voir annexe 1.
Nous notons U ≡ ϕ (e FI ) - ϕ (e FI + Δβ ) (resp. U ≡ ϕ (e FI ) - ϕ (e FI − Δβ ) ) les rentes
informationnelles de la firme lorsque le contrat de first-best est appliqué, que le paramètre de
88
Ces auteurs ne considèrent que l’utilisation d’amendes élevées pour dissuader la dissimulation
d’informations. Dans ce travail, nous analysons également le rôle de la compensation.
182
productivité de l’industrie est β (resp. β) et que la firme annonce β (resp. β ). On a par
ailleurs U < 0 et U > 0.
Tableau 1 : matrice des paiements lorsque le paramètre de productivité est β
Tableau 2 : matrice des paiements lorsque le paramètre de productivité est β
Notons que les annonces véridiques ne constituent pas l’unique équilibre de Nash
dans ce jeu89. En effet, dans le cas où β est réalisé et que le régulateur n’a recours qu’à la
punition, les deux firmes annoncent β 90. Par conséquent, les firmes régulées sont incitées à
entrer en collusion, même dans le cadre d’un jeu statique reposant sur la punition. Par
conséquent, afin d’être certain que les révélations véridiques constituent l’unique équilibre,
le régulateur devrait préférer mettre en place une stratégie dominante qui lui permet de
récompenser les révélations véridiques dans le cas d’annonces incompatibles. Dans ce
dernier cas, le montant de la compensation admet une borne supérieure si le régulateur ne
89
Ce point a déjà été démontré dans la littérature. Voir par exemple Demski et Sappington [1984] ou
Mookherjee [1984].
90
Néanmoins, Auriol [2000] montre que contrairement à ce jeu de révélation simultané, une concurrence par
comparaison basée sur la punition et sur un menu de contrats linéaires aboutit à un équilibre de first-best
unique.
183
veut pas inciter les firmes à annoncer β lorsque leur vrai paramètre de productivité est β. La
borne inférieure, quant à elle, garantit que les firmes préfèrent fournir des annonces honnêtes
lorsqu’elles sont efficaces (β est réalisé). Dans le reste de ce chapitre, nous supposerons que
le régulateur fixe toujours A dans cet intervalle.
Le jeu statique montre que la valeur de la concurrence par comparaison vient du fait
que le régulateur peut exploiter la corrélation entre l’information privée des deux firmes. Ce
mécanisme est un outil supplémentaire que peut utiliser le régulateur pour solliciter
l’information privée des firmes, et qui lui permet d’économiser de coûteuses rentes
informationnelles91.
2.2. Le franchise bidding dans un cadre statique
Quand un mécanisme de franchise bidding est utilisé, la compétition par le marché,
qui est impossible dans les industries en monopole naturel, est remplacée par la compétition
pour le marché (Demsetz [1968]). Dans notre cadre d’analyse, le régulateur définit les droits
de marché pour chaque monopole local et attribue ces droits à la firme dont les coûts sont les
plus faibles. Afin d’étudier l’effet de ce type d’arrangement sur les incitations à la collusion,
nous continuons à nous focaliser sur les mécanismes de révélation directs : au lieu d’enchérir
sur leur niveau de coûts, les firmes soumettent des annonces sur leur paramètre de
productivité. Le régulateur a recours à un contrat mentionnant le niveau de coûts remboursé
C(ec)92 et le tranfert net tc. Ce contrat est attribué à la firme annonçant le β le plus faible.
Dans le cas où les annonces des deux firmes coïncident, chacune se voit attribuer un marché.
Le choix de cette règle de partage en cas d’ex aequo s’explique par le fait que les résultats
des firmes peuvent alors être comparées dans certaines configurations qui seront étudiées
plus tard dans ce chapitre. En particulier, lorsque le franchise bidding est utilisé
conjointement avec la concurrence pour le marché, le régulateur préfère la présence des deux
firmes sur le marché afin de pouvoir comparer de manière crédible leurs performances.
La différence majeure entre ce jeu et la concurrence par comparaison réside en ce que
le régulateur n’a plus accès à la compensation ou à la punition si les annonces diffèrent :
simplement, il encourage les annonces crédibles par la promesse d’attribuer les deux
91
A cet égard, Crémer et McLean ([1985], [1988]) montrent que toute corrélation, même faible, entre
l’information privée des agents permet au principal d’extraire toute leur rente informationnelle.
92
Ce facteur peut être vu comme un objectif de coûts sur lequel le régulateur s’engage de manière crédible.
184
marchés à la firme annonçant le paramètre de productivité le plus faible lorsque les annonces
ne coïncident pas. Les tableaux 3 et 4 retracent le niveau d’utilité des firmes selon la
réalisation du paramètre de productivité et selon leur annonce pour un niveau de transfert tc
donné.
Tableau 3 : matrice des paiements lorsque le paramètre de productivité est β
Tableau 4 : matrice des paiements lorsque le paramètre de productivité est β
La proposition suivante résume le résultat de ce jeu.
Proposition 2.
En cas d’attribution des marchés par franchise bidding, le régulateur
propose le contrat de first best. Les annonces honnêtes de la part des deux firmes constituent
un équilibre de Nash bayesien.
Preuve : voir annexe 2.
Cependant, comme pour la proposition 1, les annonces honnêtes ne constituent pas le
seul équilibre de Nash. Plus précisément, lorsque β est réalisé, les firmes peuvent être
incitées à annoncer β et conserver une rente informationnelle. A l’instar de la concurrence
par comparaison assortie de punitions, la collusion est possible, même dans ce jeu statique.
185
SECTION 3. Collusion auto-exécutoire et jeu dynamique
Dans cette section, nous analysons comment évoluent les incitations à la collusion
lorsque l’on passe d’un cadre statique à un cadre dynamique, plus réaliste. Trois
configurations sont étudiées : le régulateur fait appel à la concurrence par comparaison
uniquement, il fait appel au franchise bidding uniquement, et enfin, il a recours aux deux
mécanismes.
3.1. Concurrence par comparaison et collusion
A partir des tables 1 et 2, on a pu voir que les firmes peuvent être gagnantes à
annoncer β lorsque le paramètre de productivité est en fait β. Elles obtiennent alors une
rente U > 0. Mais quand le paramètre de productivité de l’industrie est β , elles ne gagnent
rien à annoncer β et ont donc intérêt à être honnête dans leur annonce. Par conséquent, une
entente entre les firmes ne peut consister qu’à annoncer β quelle que soit la réalisation de β.
Autrement dit, pour que la collusion soit stable, les firmes ne doivent pas dévier lorsque β est
réalisé. On en déduit la proposition suivante :
Proposition 3. Quand le régulateur emploie la concurrence par comparaison dans un
régime de punition, la collusion est toujours stable. Dans le cas d’une concurrence par
comparaison employée dans un régime de compensation, la collusion est stable si et
seulement si la compensation est suffisamment faible et/ou les firmes sont suffisamment
*
patientes. En terme de seuil critique δ YC
,c , la collusion est stable dans cette deuxième
configuration si et seulement si :
*
δ > δ YC
,c =
A −U
A − (1 − v)U
(1)
Preuve : voir annexe 3.
Cette proposition se comprend facilement. Une firme n’a pas intérêt à rompre
l’entente lorsque le régulateur utilise la punition car la déviation ne rapporte rien à la firme
déviante. Seule la firme respectant l’accord de collusion est punie. En revanche, les firmes
peuvent être tentées par des perspectives de compensation, ce qui peut les inciter à rester
186
honnêtes. Dans ce contexte, la collusion est d’autant moins stable que la compensation est
forte et leur degré d’impatience (δ) élevé.
Le corollaire suivant analyse l’impact de certaines variables sur le facteur
d’escompte :
Corrollaire. Pour tout U ≤ A ≤ - U fixé par le régulateur, le taux d’escompte critique
diminue avec Δβ e t v.
Preuve : voir annexe 4.
Ce corrollaire suggère que les firmes sont d’autant plus encouragées à respecter
l’entente que l’écart entre les paramètres de productivité élevé et faible est grand et que la
probabilité d’observer β augmente. Dans les deux cas, les firmes anticipent des rentes
informationnelles futures élevées en pratiquant la collusion, et peuvent donc se permettre
d’être moins patientes pour soutenir le cartel.
3.2. Franchise bidding et collusion
Comme pour la précédente proposition, on peut voir à partir des tables 3 et 4 que
quand un mécanisme de franchise bidding est mis en place pour mettre aux enchères le
contrat de first best, les firmes peuvent avoir intérêt à s’entendre et à toujours annoncer β
quelle soit la réalisation du paramètre de productivité. De cette façon, elles partagent les
marchés et en même temps, bénéficient de rentes informationnelles. Dans ce cadre
dynamique, nous supposons que les deux marchés mis aux enchères ne le sont que pour une
seule période car l’information privée des firmes change d’une période à l’autre.
Pour que la collusion soit stable et conduise à un partage effectif des marchés, les
firmes doivent résister à la tentation de dévier quand β est réalisé. Comme dans la discussion
précédente, une firme perd à annoncer β lorsque la réalisation du paramètre de productivité
est β . On en déduit la proposition suivante :
Proposition 4. Lorsqu’un mécanisme de franchise bidding est utilisé pour attribuer les
marchés, la collusion est toujours stable
187
Preuve : voir annexe 5.
Ce résultat s’explique facilement : gagner les deux marchés ne rapporte rien à la
firme déviante car les contrats mis aux enchères sont des contrats de first best. Par
conséquent, les firmes préfèreront toujours jouer l’entente et se partager les marchés pour
préserver leur rente informationnelle.
3.3. Franchise bidding, concurrence par comparaison et collusion
Dans le cas où le régulateur décide de faire appel aux deux mécanismes, il commence
par mettre les marchés aux enchères. Le monopole temporaire d’une firme sur un marché
dure alors n + 1 périodes, la régulation par la politique de concurrence par comparaison
s’étalant sur n périodes restantes. Dans le jeu répété, à la fin des (n + 1) périodes, une
nouvelle enchère est organisée pour (n + 1) périodes, ad infinitum.
Puisque le but de la collusion est de maximiser les profits joints, la stratégie de
collusion des firmes consiste à annoncer β pour toutes les périodes du jeu quelle que soit la
réalisation du paramètre de productivité. Dans ce contexte, les firmes s’accordent sur leur
annonce au moment de l’enchère ainsi qu’au moment de la régulation en concurrence par
comparaison afin de bénéficier de rentes informationnelles. Cependant, si une firme est
capable d’obtenir les deux marchés, elle peut coordonner ses annonces pendant les n
périodes de concurrence par comparaison. Autrement dit, elle peut bénéficier de rentes
informationnelles sur les deux marchés pendant toute ces périodes. Les firmes peuvent donc
dans ce cas être incitées à dévier de la stratégie de collusion, en étant honnête dans leur
annonce si β est réalisé, et en annonçant β quand β est réalisé. Dans le premier cas, une
firme adoptant cette stratégie obtient l’utilité :
U βD ( β ) = 2v
δ (1 − δ n )
U
1− δ
~
avec U βD ( β ) représentant l’utilité de la firme déviante quand le paramètre de productivité
~
de l’industrie est β et qu’elle annonce β .
188
Quand β est réalisé, une firme déviante peut vouloir annoncer le bon paramètre de
productivité β afin de s’assurer le monopole sur deux marchés pour les (n + 1) périodes en
jeu. Son utilité s’écrit alors :
U βD ( β ) = 2 U + 2v
δ (1 − δ n )
U
1− δ
Par conséquent, la collusion n’est stable que si :
δ (1 − δ n )
vδ
U+
U ≥ 2v
U
1− δ
1− δ
(2)
δ (1 − δ n )
vδ
U ≥ 2 U + 2v
U
1− δ
1− δ
(3)
quand β est réalisé et
quand β est réalisé.
On peut voir facilement que si l’équation (2) est vérifiée, la relation (3) l’est
également. En effet, puisque | U | > | U |, et | U | < 0, (2) implique que
2v
vδ
U ≥
1− δ
δ (1 − δ n )
δ (1 − δ n )
U − U . Ce dernier terme doit être supérieur à 2 U + 2v
U.
1− δ
1− δ
Par conséquent, la collusion est stable si l’équation (2) est vérifiée. Nous pouvons
réécrire cette relation de la façon suivante :
2vδ n+1 - (1 + v) δ + 1 ≥ 0
Nous définissons f (δ, v, n) ≡ 2vδ
n+1
(4)
- (1 + v) δ + 1. Nous traçons les graphes
associés à cette équation selon δ et pour v = 0.2, 0.5 et 0.8. Pour chaque valeur de v, nous
traçons les courbes correspondantes pour n = 1, 4, 9, 24, 34, ce qui correspond à des droits
de monopole de 2, 5, 10, 25 et 35 périodes. La collusion est stable pour tout δ tel que f ( . )
est positive.
189
Graphique 1 : f (δ, n) pour v = 0.2
Graphique 2 : f (δ, n) pour v = 0.5
Plusieurs constats peuvent être établis à partir de ces trois graphes. Toutes choses
égales par ailleurs, la collusion est d’autant moins stable que v est élevé et que le nombre de
périodes séparant deux étapes de franchise bidding est élevé. De manière intuitive, une
190
augmentation de v implique une probabilité plus forte pour les firmes de recevoir des rentes
informationnelles élevées dans le futur. De plus, lorsque n augmente, les rentes futures
associées à la détention des deux marchés deviennent de plus en plus importantes. Ces deux
facteurs contribuent donc à déstabiliser les ententes tacites lorsque leur valeur s’accroît.
De manière surprenante, les schémas montrent qu’il existe deux seuils critiques pour
le facteur s’escompte dans ce jeu : les firmes peuvent soutenir le cartel dans le cas où elles
sont
suffisamment
patientes et…impatientes !
Ces
facteurs
d’escompte
critiques
correspondent à des valeurs de f (δ, v, n) = 0 sur les graphiques. Ce résultat contraste
quelque peu avec les résultats trouvés dans la littérature traitant des problèmes de collusion
auto-exécutoires à partir de jeux répétés.
Graphique 3 : f (δ, n) pour v = 0.8
191
*
Notons δ *FB,YC le seuil critique le plus faible et δ FB
,YC le seuil critique le plus élevé,
la collusion est stable si δ ≤
δ
*
FB,YC
ou si
*
δ ≥ δ FB
,YC . Nous résumons toutes ces
observations dans la proposition suivante :
Proposition 5. Quand le régulateur attribue les marchés en ayant recours à un mécanisme
de franchise bidding avant de les réguler au moyen de la concurrence par comparaison, la
collusion est toujours stable si v et n sont suffisamment faibles. Lorsque v et n sont
suffisamment élevés, la collusion est stable si et seulement si les firmes sont soit
suffisamment patientes, soit suffisamment impatientes.
Pour expliquer l’intuition de ce résultat, remarquons tout d’abord que quand une
firme dévie, elle doit renoncer aux rentes informationnelles de première période afin de
pouvoir remporter l’enchère pour les deux marchés. Ce « sacrifice » lui permet ensuite de
bénéficier de rentes informationnelles sur les n périodes restantes car elle peut alors
coordonner ses annonces sur les deux marchés. Par conséquent, si ces rentes sont
improbables (v faible) ou faibles en espérance (n faible), les firmes peuvent préférer
conserver les rentes informationnelles de première période et donc, jouer l’entente au
moment de l’enchère. Mais de manière intéressante, même si v et n sont élevés et favorisent
donc des rentes informationnelles futures importantes, la collusion peut demeurer stable lors
de la mise en concurrence des marchés si les firmes sont suffisamment impatientes. En effet,
si elles accordent une valeur importante au présent, elles peuvent préférer les rentes
informationnelles de première période aux gains potentiels qu’elles pourraient obtenir grâce
à la détention des deux marchés. On peut donc bien avoir δ ≤ δ *FB,YC .
L’intuition de la deuxième partie de la proposition est plus classique : dans un jeu
avec stratégies de déclenchement, après une déviation unilatérale, toutes les firmes
répondent en jouant de manière non coopérative. Dans notre cas, cela implique qu’à la fin de
la dernière période de concurrence par comparaison, lors de la remise aux enchères, une
firme déviante doit renoncer à sa rente informationnelle de première période si elle a triché
*
lors de l’enchère précédente. Ce qui justifie donc que l’on doit avoir δ ≥ δ FB
,YC pour que la
collusion soit stable.
192
Notons que si n = 0, on revient à la situation de la proposition 4 dans laquelle le
régulateur ne met les marchés aux enchères qu’une seule fois. La collusion est dans ce cas
toujours stable.
3.4. L’organisation de la concurrence et ses effets sur la collusion
La collusion peut être un problème sérieux quand un régulateur essaie d’introduire
des mécanismes de concurrence dans les industries de monopole naturel. Néanmoins, les
incitations des firmes à pratiquer la collusion dépendent du type de mécanisme introduit par
le régulateur. Ainsi, dans un cadre dynamique, nous avons montré que la concurrence par
comparaison assortie de punitions devrait être évitée. Le régulateur a davantage intérêt à
recourir à la compensation pour inciter les firmes à fournir des annonces honnêtes.
Cependant, plus les firmes sont patientes, plus le montant de la compensation doit être
élevée. Si elle est trop faible, les firmes peuvent préférer accorder plus de poids aux profits
futurs et donc, respecter l’entente. Mais nous avons aussi vu qu’une compensation trop
élevée pouvait produire des effets contre-incitatifs. En outre, l’engagement du régulateur de
récompenser les firmes déviantes peut être jugé non crédible par les firmes si les montants en
jeu sont trop importants. Cette stratégie pourrait donc échouer dans son objectif de lutte
contre la collusion.
Une autre solution peut, dans ce cas, consister à attribuer les marchés selon une
procédure à la Demsetz. Mais dans le cadre d’un jeu répété à l’infini, le modèle conclut à
une inefficacité de ce dispositif dans une perspective de lutte contre la collusion.
Enfin, la combinaison de ces deux mécanismes peut contribuer à déstabiliser la
collusion sous certaines conditions. En particulier lorsque le nombre de périodes pendant
lesquelles sont attribués les droits de monopole augmente, la stabilité de la collusion
diminue, toute chose égale par ailleurs. La déviation s’explique dans ce cas par les
perspectives de rentes futures élevées que peut procurer l’obtention des deux marchés.
Lorsque ces perspectives sont bonnes (n élevé, v élevé), la tentation peut être forte pour les
firmes de violer l’accord de collusion. Cependant, combiner ces deux mécanismes peut aussi
augmenter les risques de collusion par rapport à une situation où seule la concurrence par
comparaison est utilisée. La raison vient de ce que sous une politique de concurrence par
comparaison simple, la collusion n’est stable que si les firmes sont suffisamment patientes.
193
Lorsque les deux mécanismes sont employés, elle est stable si les firmes sont suffisamment
patientes et impatientes, ce qui peut donc réduire l’intervalle de valeurs pour lequel le taux
d’escompte permet une concurrence efficace entre les firmes.
Toutes choses égales par ailleurs, le modèle suggère donc que si les firmes sont trop
impatientes, il est préférable pour le régulateur de recourir à la concurrence par comparaison
seule. La valeur importante que les firmes accordent au présent permet dans ce cas au
régulateur de déstabiliser le cartel par des niveaux de compensations raisonnable. Lorsque
les firmes deviennent davantage patientes, le montant de la compensation doit augmenter et
il peut alors devenir intéressant de recourir aux deux mécanismes. Cependant, si les firmes
sont trop patientes, la collusion peut rester stable quel que soit le mécanisme de concurrence
choisi par le régulateur. Ce dernier devra alors trouver d’autres dispositifs de lutte contre les
ententes tacites.
CONCLUSION
Dans ce modèle, nous nous sommes proposés d’étudier la question de la stabilité des
ententes tacites dans les industries en monopole naturel sous trois formes de mise en
concurrence : le franchise bidding, la concurrence par comparaison, et la combinaison des
deux mécanismes. Il apparaît qu’en environnement dynamique, l’attribution des marchés par
franchise bidding ne permet jamais de déstabiliser la collusion. En revanche, la combinaison
du mécanisme de Demsetz avec une régulation ex-post au moyen de la concurrence par
comparaison peut, pour certains paramètres du modèle, rendre la collusion instable.
L’intuition de ce résultat repose sur l’idée que les entreprises peuvent avoir intérêt à lutter au
moment de l’enchère afin d’obtenir un droit de monopole sur plusieurs marchés de manière à
augmenter leurs futures rentes informationnelles.
Ce modèle est très certainement critiquable sur plusieurs points. Par exemple, dans le
jeu dynamique, nous supposons que lorsque le régulateur utilise le franchise bidding seul, il
remet en concurrence les marchés au bout d’une période, au moment où un nouveau
paramètre de productivité se réalise. Cette stratégie lui permet de capter à chaque période les
rentes informationnelles des firmes lorsqu’elles sont honnêtes. Or, dans la réalité, la durée
des contrats n’est pas seulement fixée selon les prévisions dans les changements de
conjoncture, mais elle dépend aussi étroitement de la durée de vie des investissements
194
spécifiques mis en œuvre par les firmes (Joskow [1987]). Et ces investissements spécifiques
peuvent être importants dans les industries de réseau en situation de monopole naturel.
Une deuxième limite du modèle vient de ce qu’il suppose que les candidats sont à
égalité au moment de la remise aux enchères des marchés. Or, la littérature sur le franchise
bidding montre clairement que le candidat en place possède un avantage certain sur ses
concurrents dans une telle situation. La prise en compte de ce facteur pourrait contribuer à
rendre plus instable la collusion dans le cadre de ce modèle car l’absence de parité lors de la
remise en concurrence diminue les risques de punition de la firme déviante par son
concurrent.
Enfin, quand bien même que les transferts sont supposés coûteux pour le régulateur
(coût de levée des fonds publics), le modèle ne tient pas compte du coût de mise en œuvre
des mécanismes de concurrence. Ces coûts ne sont pourtant pas nécessairement
anecdotiques. Par exemple, Yvrande-Billon [2005] souligne que dans le secteur du transport
urbain français, le coût de préparation des offres s’établit entre 30.000 euros pour les petits
réseaux et 500.000 euros pour les grands réseaux.
Néanmoins, malgré ses limites, nous pensons que ce travail peut être utile pour deux
raisons. Tout d’abord, il s’agit du premier modèle à étudier la collusion entre firmes dans les
industries en monopole naturel en proposant une solution organisationnelle à ce problème.
Prêter davantage d’attention aux effets possibles de différents mécanismes de concurrence
sur les incitations à l’entente est pour l’économiste d’autant plus fondamental que le sujet est
d’actualité. Ainsi, en France, les observateurs s’interrogent sur l’opportunité de réguler
l’industrie de l’eau au moyen d’une politique de concurrence par comparaison qui puisse
compléter efficacement le dispositif de délégation de services publics prévu par la loi Sapin
(Guérin-Schneider [2003]). Ensuite, il montre que la multiplication des dispositifs sensés
promouvoir la concurrence dans les secteurs en monopole naturel pourraient avoir l’effet
contraire à celui escompté lorsqu’ils sont combinés : la collusion pourrait en sortir renforcée.
Ce résultat indique donc qu’une vigilance s’impose lorsque le régulateur souhaite faire
conjointement appel à plusieurs mécanismes de régulation pour améliorer la compétition
entre les firmes dans un secteur donné.
195
CONCLUSION GENERALE
Le moment est à présent venu de résumer les principales conclusions auxquelles
notre réflexion a abouti au cours des différents chapitres de ce travail et de proposer des axes
de réflexion pour l’avenir. Nous sommes partis du débat qui a animé les économistes dans
les années 1960 et 1970 sur la pertinence de la concurrence pour le marché et du contrat
comme instruments de régulation des services publics en situation de monopole naturel. Aux
arguments de Demsetz [1968] et Posner [1972], qui vantent les mérites de ce procédé,
s’opposent ceux de Williamson [1976] et Goldberg [1976] qui mettent en évidence les
nombreux obstacles et coûts pouvant affecter son efficacité.
Si, comme le relève Littlechild [2002], la littérature a dans l’ensemble suivi les
arguments de Goldberg [1976] ou Williamson [1976], de nombreux travaux théoriques et
empiriques apportant un éclairage nouveau sur cette question apparaissent ces dernières
années. Certains d’entre eux cherchent à relativiser l’importance de certaines critiques
formulées à l’égard de la concurrence pour le marché, d’autres proposent des solutions
originales pour améliorer son efficacité. Ces deux types de travaux ont favorisé l’émergence
d’une littérature du franchise bidding.
1. Une efficacité qui reste à démontrer
Les rares études économétriques qui ont étudié la question de l’efficacité du
franchise bidding se sont généralement efforcées, soit de décrire les problèmes que posent la
mise en place de ce mode organisationnel (Troesken et Geddes [2001]), soit d’atténuer la
portée de certaines critiques à son égard (Zupan [1989a, b], Prager [1990]). Ces travaux
tentent donc plutôt d’évaluer l’efficacité du franchise bidding en termes absolus mais ne
présagent pas une meilleure efficacité par rapport à d’autres modes organisationnels
encadrant la réalisation du même type de transaction (Crocker et Masten [1996]).
Notre premier travail empirique s’est donc consacré à l’analyse des performances du
franchise bidding en termes relatifs. A partir de données recueillies dans l’industrie française
de l’eau, nous avons mis en évidence que les performances atteintes par les services d’eau en
délégation sont moins bonnes, de manière globale, que celles des communes ayant opté pour
l’exploitation publique. Les deux autres études dont nous avons connaissance sur le secteur
196
(Boyer et Garcia [2004], Carpentier et al [2005]) ne concluent pas clairement en faveur
d’une meilleure performance d’un mode d’exploitation par rapport à un autre. Nous
aboutissons à une conclusion relativement pessimiste concernant la supériorité du franchise
bidding dans le secteur de l’eau. Ces résultats peu convaincants rejoignent d’ailleurs ceux
trouvés par d’autres auteurs sur la privatisation des services d’eau (Saal et Parker [2000],
Estache et Rossi [2002], Wallsten et Kosec [2005]).
Notre réflexion nous amène à conclure que les gains attendus du recours au franchise
bidding (meilleures incitations à réduire les coûts, gains en termes d’économies d’échelles)
sont contrebalancés par les coûts de transaction élevés induits par ce mode d’organisation
(coûts de maladaptation, coûts de contrôle des opérateurs, coûts de renégociations
notamment). Doit-on pour autant en déduire que le dispositif de concurrence pour le marché
doit être abandonné dans les industries en situation de monopole naturel, et plus
particulièrement, dans l’industrie de l’eau ? Il serait hâtif d’en arriver si vite à une telle
conclusion.
En effet, l’étude des performances relatives que nous avons conduite a tenté
d’évaluer les performances relatives des contrats d’affermage de manière globale. Mais cela
ne préfigure pas que la délégation ne soit pas plus efficace que la régie dans certaines
situations. Ainsi, Carpentier et al [2005] montrent que deux raisons peuvent conduire les
communes à choisir la délégation. La première est qu’elles préfèrent déléguer lorsqu’elle
perçoivent le service trop complexe à exploiter en régie, en dehors de toute considération de
prix : c’est l’effet de sélection sur les conditions d’exploitation. La deuxième est que les
délégataires apparaissent plus efficaces dans cette situation : c’est l’effet de sélection sur les
prix. Mais ces auteurs montrent que de nombreuses communes décident de déléguer quand
bien même le degré de complexité du service rend en principe, une exploitation publique
moins coûteuse. Ils ajoutent par ailleurs que l’effet de sélection sur les conditions
d’exploitation compense largement l’effet de sélection sur les prix comme l’illustre le
graphique suivant :
197
Graphique 1 : probabilité de déléguer, difficultés d’exploitation et performances selon
Carpentier et al [2005]
15
1
14
0,9
13
0,8
Prix de l'AEP (FF1998/m3)
12
0,7
11
10
0,6
9
0,5
8
0,4
7
0,3
6
0,2
5
0,1
4
3
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Difficulté des conditions d'exp loitation (croissante de 1 à 100)
Prix en gestion p ublique
Prix en gestion p rivée
Probabilité de la gestion p ublique
Probabilité de la gestion p rivée
Sources : Carpentier, Nauges, Raynaud et Thomas [2005]
Ce résultat montre donc que la délégation peut être recommandable dans certains
contextes. En particulier, lorsque la complexité du service est forte, les gains en termes
d’efficacité productive que permet le recours au privé compensent largement les pertes en
terme de coûts de transaction.
2. Une nécessaire amélioration de la concurrence
De nombreux auteurs ont affirmé que la privatisation des services publics ne pouvait
conduire à une amélioration des performances si les conditions n’étaient pas réunies pour
l’exercice d’une réelle concurrence entre opérateurs (Yarrow et Vickers [1991], Laffont et
Tirole [1993]). Il semble évident que la même conclusion peut être avancée concernant les
accords de franchise bidding. Une amélioration de l’efficacité de ce type d’arrangement dans
les secteurs en monopole naturel passe nécessairement par la mise en place de dispositifs qui
augmentent la pression concurrentielle sur les opérateurs à la fois ex-ante et ex-post. A cet
198
égard, le travail effectué au travers de ces différents chapitres nous inspirent trois
conclusions pouvant aider à progresser dans cette voie.
2.1. La concurrence entre modes organisationnels
Si l’avantage de l’opérateur sortant sur ses concurrents lors du renouvellement est un
fait indéniable, et qui ne semble pas être contredit par nos estimations, l’idée selon laquelle
le retour vers l’exploitation publique en fin de contrat est problématique est beaucoup plus
discutable d’un point de vue empirique. Dans l’industrie de l’eau, nous avons montré que le
contexte local pouvait être différent d’une commune à l’autre et favoriser un retour en régie
plus ou moins facile. La concurrence entre modes organisationnels peut donc devenir une
alternative crédible à la concurrence entre exploitants dans certains environnements et
contribuer à inciter les opérateurs à la performance.
2.2. La question de la durée du contrat
Il s’agit certainement du point le plus délicat. Dans l’idéal, des contrats de faible
durée sont souhaitables afin d’augmenter la fréquence des remises en concurrence. Les
contrats courts permettent en effet d’atténuer de nombreux problèmes associés aux
arrangements de long terme (notamment risques de maladaptation ou de renégociations
opportunistes du contrat) et donc d’assurer une meilleure adéquation entre prix et coûts,
permettant ainsi au consommateur de bénéficier à tout moment d’un prix concurrentiel.
Malheureusement, une durée trop courte par rapport à la durée de vie des actifs spécifiques
mis en place par l’opérateur pose un problème de sous-investissement. L’allongement de la
durée du contrat, non seulement ne garantit plus au consommateur de bénéficier du meilleur
prix tout au long de la relation contractuelle, mais de plus, elle ne règle qu’en partie le
problème du sous-investissement. En effet, comme nous l’avons montré économétriquement
dans le chapitre 6, ces derniers investissent de manière cyclique. Le manque d’incitation à
l’investissement dans les accords de franchise bidding a fait l’objet de nombreux articles,
sans doute car il s’agit d’un des problèmes qui se trouve au cœur de l’analyse de l’efficacité
de ces contrats. Les solutions données par la plupart de ces modèles (Laffont et Tirole
[1988b], Meister [2004], Guriev et Gvassov [2004]) mettent en évidence un arbitrage
fondamental : donner des incitations à l’investissement ne peut se faire qu’au détriment d’un
exercice efficace de la concurrence (Aubert, Bontems et Salanié [2005b]).
199
L’étude économétrique du chapitre 6 nous a permis de montrer qu’un moyen de
s’affranchir de cet arbitrage est de déléguer une proportion de plus en plus importante à
l’autorité publique lorsque la fin du contrat s’approche. Mais cette solution n’est pas parfaite
et a pour conséquence l’émergence d’un autre arbitrage, entre l’efficacité de l’investissement
et efficacité de la mise en concurrence. L’investissement public est moins efficace que
l’investissement privé, mais ne nécessite pas de biaiser, d’une façon ou d’une autre,
l’enchère en faveur de l’opérateur en place.
Les différents outils proposés par la théorie économique sur cette question possèdent
donc tous des avantages et des inconvénients. Leur caractère désirable ou non dépend très
certainement une fois de plus du contexte économique dans lequel ils sont employés. Une
étude approfondie de l’arbitrage entre ces différents dispositifs pourrait donc constituer un
axe de recherche futur particulièrement fécond.
2.3. Le développement de mécanismes de concurrence ex-post
Enfin, une autre façon d’inciter les opérateurs à maintenir des prix raisonnables et un
niveau de qualité satisfaisant pendant l’exécution du contrat est de compléter le mécanisme
de concurrence pour le marché par la mise en place de mécanismes de concurrence ex-post.
Nous avons montré dans le dernier chapitre que l’utilisation combinée de la concurrence
pour le marché et de la concurrence par comparaison pouvait, sous certaines conditions,
permettre de déstabiliser la collusion entre firmes lors des enchères. De manière plus
générale, le mécanisme de concurrence par comparaison peut aider à améliorer l’efficacité
de la concurrence ex-post et donc contribuer à ce que le consommateur bénéficie de tarifs
proches des prix concurrentiels tout au long du contrat. Bien évidemment, l’utilisation de la
concurrence par comparaison doit être considérée avec prudence. Ce dispositif suppose de
pouvoir comparer de manière fiable les performances entre plusieurs services afin de dériver
une politique de régulation efficace et incitative.
Au total, notre discours tient en deux conclusions. Tout d’abord, la lutte contre le
sous-investissement n’est pas nécessairement incompatible avec l’exercice de la
concurrence. L’investissement public peut se substituer à l’investissement privé en fin de
contrat si les pertes d’efficacité liées à l’investissement public sont compensées par des gains
accrus en terme de pression concurrentielle lors de la mise en concurrence. Ensuite,
200
l’importance de la concurrence ex-post ne doit pas être négligée et conditionne en bonne
partie l’efficacité des accords de franchise bidding. Comme le relève Shugart [2005], dans
des contrats de long terme, le prix initial n’a en général plus rien à voir avec les coûts du
service au bout de quelques années d’exploitation (Shugart [2005]). Dès lors, des dispositifs
doivent être mis en place pour maintenir une pression concurrentielle permanente sur les
firmes. Nous en avons étudié deux d’entre eux. En premier lieu, nous avons montré que la
concurrence entre modes organisationnels pouvait être une alternative à la concurrence entre
opérateurs lorsque celle-ci est défaillante. A ce titre, dans l’industrie française de l’eau, les
communes ne doivent pas sous-estimer la crédibilité que peut représenter la menace du
retour en régie du service en fin de contrat aux yeux de l’opérateur. En deuxième lieu, la
mise en place d’une politique de concurrence par comparaison peut être vu comme un
mécanisme complémentaire à l’appel d’offres qui peut contribuer dans certains cas à
déstabiliser les ententes tacites au moment de l’enchère et à inciter les opérateurs à la
performance pendant toute la durée de la relation contractuelle.
201
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212
ANNEXES
ANNEXE 1: preuve de la proposition 1 (chapitre 7)
Pour que les annonces véridiques constituent un équilibre de Nash bayésien pour le
jeu, nous devons avoir pour la firme i :
U i ( β , β , β ) ≥ U i ( β , β , β ),
i = 1.2
(5)
U i ( β , β , β ) ≥ U i ( β , β , β ),
i = 1.2
(6)
~ ~
~
où U i ( β i , β j , β ) est l’utilité de la firme i lorsqu’elle annonce β i et que la firme j annonce
~
~
~
{ }
β j et que l’événement β est réalisé, β i , β j et β ∈ β , β . Ces contraintes peuvent être
réécrites de la façon suivante :
tc - ϕ(ec ) ≥ tc - ϕ(ec + Δβ ) + A
tc - ϕ(ec ) ≥ tc - ϕ(ec) – P
Par conséquent, les annonces véridiques constituent un équilibre de Nash bayésien
quand P ≥ 0 et A ≤ ϕ(ec + Δβ ) - ϕ(ec ) . En particulier, cela est vrai pour A = 0 et lorsque le
contrat spécifie ec = eFI , tc = ϕ(eFI ). Le régulateur peut alors imposer le contrat de first best
et ce contrat suffit pour permettre des annonces véridiques et punir les firmes lorsque les
annonces sont incompatibles.
Les annonces véridiques constituent un équilibre en stratégie dominante si et
seulement si, en plus des deux inégalités ci-dessus, les conditions suivantes sont vérifiées :
U i ( β , β , β ) ≥ U i ( β , β , β ),
i = 1.2
U i ( β , β , β ) ≥ U i ( β , β , β ),
i = 1.2
Ces deux conditions sont satisfaites si P = 0 et ϕ(ec ) - ϕ(ec - Δβ ) ≤ A ≤ ϕ(ec + Δβ ) -
ϕ(ec). C’est en particulier vrai si le régulateur spécifie Cc de telle façon que ec = eFI et tc =
ϕ(eFI ). En effet, étant donné que ϕ”(.) > 0, ϕ(eFI + Δβ ) - ϕ(eFI) > ϕ(eFI ) - ϕ(e FI - Δβ ). Par
conséquent, un tel intervalle existe pour A. Le régulateur peut donc offrir le contrat de first
best dans un régime de concurrence par comparaison fondé uniquement sur la compensation.
213
ANNEXE 2: preuve de la proposition 2 (chapitre 7)
Dans le jeu en franchise bidding, les annonces véridiques constituent un équilibre de
Nash bayésien si et seulement si les équations (5) et (6) sont satisfaites. A partir des tableaux
3 et 4 du chapitre 7 et pour un contrat spécifié par le régulateur, ces conditions s’écrivent :
tc - ϕ(ec ) ≥ 2 [tc - ϕ(ec + Δβ )]
(7)
tc - ϕ(ec ) ≥ 0
(8)
Par conséquent, pour tout tc et ec spécifiés dans le contrat et qui satisfont ces
contraintes, les annonces véridiques constituent un équilibre (Nash-bayésien). En particulier,
ces contraintes d’incitation sont satisfaites si ec = eFI et tc = ϕ(eFI ), respectivement le
niveau d’effort de first best et le niveau de transferts nets de first best. Avec ce contrat, la
deuxième contrainte est automatiquement satisfaite :
ϕ(eFI ) - ϕ(eFI ) = 0
La contrainte (7) peut donc être réécrite comme suit :
0 ≥ 2 [ϕ(eFI ) - ϕ(eFI + Δβ )]
soit,
ϕ(eFI + Δβ ) ≥ ϕ(eFI )
Etant donné que ϕ’ > 0, nous avons ϕ(eFI + Δβ ) ≥ ϕ(eFI ). Par conséquent, cette
contrainte est bien satisfaite. De plus, les firmes sont disposées à accepter ce contrat car il
leur garantit leur utilité de réservation.
214
ANNEXE 3: preuve de la proposition 3 (chapitre 7)
Pour soutenir l’accord de collusion, les firmes ne doivent pas être tentées de dévier
lorsque β est réalisé et qu’il a été révélé aux firmes. Dans ce cas, les rentes actualisées
espérées par une firme s’écrivent U +
vδ
U.
1− δ
1. Concurrence par comparaison avec punition
Si le régulateur fait appel à la concurrence par comparaison avec punition, l’espérance
d’utilité d’une firme déviante est 0 et les firmes jouent de façon non coopérative à l’infini
après toute déviation unilatérale. En considérant des stratégies de déclenchement, la
collusion est stable si et seulement si :
∞
U +
Σδ
t
vU ≥ 0
t =1
soit
*
δ ≤ δ YC
,f =
1
1− v
*
*
avec δ YC
, f le seuil critique pour le facteur d’escompte. Puisque (1 – v) < 1, δ YC , f > 1. Par
conséquent, la collusion est toujours stable.
2. Concurrence par comparaison avec compensation
Lorsque le régulateur fait appel à la concurrence par comparaison avec
compensation, la déviation rapporte A à la firme déviante mais toutes les firmes jouent de
manière non coopérative dans les périodes qui suivent. Il en résulte que la collusion n’est
stable que si et seulement si :
U +
vδ
U ≥ A
1− δ
soit,
215
*
δ ≥ δ YC
,c =
A −U
A − U (1 − v)
*
avec δ YC
,c le seuil critique pour le facteur d’escompte. Puisque par hypothèse 0 < (1 – v) <
*
1, nous avons (1 – v) U < U et donc [A – (1 – v) U ] > [A - U ]. Par conséquent, δ YC
,c <
*
1. En outre, si A > U , alors δ YC
,c > 0. Dans la mesure où δ ∈ ]0,1[, les firmes soutiennent
*
la collusion si elles sont suffisamment patientes (donc si δ ≥ δ YC
,c ).
On montre ensuite facilement que plus le niveau de compensation augmente, plus les
firmes doivent être patientes pour que la collusion soit stable, soit :
*
∂δ YC
,c
∂A
=
vU
>0
[ A − U (1 − v)] 2
puisque v, U > 0. Par conséquent, le seuil critique augmente bien avec A.
216
ANNEXE 4: preuve du corollaire (chapitre 7)
Rappelons que U ≡ ϕ(eFI ) - ϕ(e FI - Δβ ) > 0 et U ≡ ϕ(eFI ) - ϕ(e FI + Δβ ) < 0.
Nous avons donc :
∂U
= ϕ ’(e FI - Δβ ) > 0
∂Δβ
'
U Δβ ≡
'
U Δβ ≡
∂U
= - ϕ ’(e FI + Δβ ) < 0
∂Δβ
Par conséquent, pour tout A, nous avons :
*
∂δ YC
,c
∂Δβ
−U Δβ [ A − (1 − v)U ] + (1 − v)U Δβ [ A − U ]
'
'
=
[ A − (1 − v)U ]2
− vAϕ ' (e FI − Δβ )
<0
=
[ A − (1 − v)U ] 2
car ϕ’(.), v et A > 0. Par conséquent, le seuil critique pour le facteur d’escompte décroît en
Δβ pour U < A < - U .
De manière similaire, on a :
*
∂δ YC
,c
∂ (1 − v)
=
U (A −U )
>0
[ A − (1 − v)U ] 2
*
δ YC
,c augmente en (1 – v) et décroît donc en v.
217
ANNEXE 5: preuve de la proposition 4 (chapitre 7)
Lorsque β est réalisé, les rentes attendues de la collusion sont U +
vδ
U . La
1− δ
déviation permet à l’entreprise ne respectant pas l’accord de collusion d’obtenir des droits de
monopole sur les deux marchés mais le contrat mis aux enchères entraîne alors un niveau
d’utilité pour la firme gagnante égale à celle de son option extérieure, c’est-à-dire 0. De plus,
lors des étapes ultérieures de franchise bidding, les firmes réagissent en jouant de façon non
coopérative. Par conséquent, l’utilité espérée de la déviation est 0. La collusion est donc
stable si et seulement si :
U +
vδ
U ≥ 0
1− δ
soit,
*
δ ≤ δ FB
=
1
1− v
*
*
le seuil critique. Sachant que δ FB
> 1 lorsque v <1, cette condition est toujours
avec δ FB
vérifiée. La collusion est par conséquent toujours stable.
218
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