close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Катаев Александр Павлович. «Становление парламентаризма в современной России: проблемы и перспективы»

код для вставки
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени И.С. ТУРЕЕНЕВА»
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
по направлению подготовки 41.04.04 Политология
направленность (профиль): Политическая философия
Студента Катаева Александра Павловича шифр 165938
Философский факультет
Тема выпускной квалификационной работы
«Становление парламентаризма в современной России: проблемы и
перспективы»
Катаев А.П.
Студент
Г ороднина О.С
Руководитель
Старостенко К.В.
Зав. кафедрой / РОП
Орел - 2018
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени И.С. ТУРГЕНЕВА»
Факультет (институт) философский
Кафедра общей и прикладной политологии
Направление подготовки (специальность) 41.04.04 Политология
Направленность (профиль): Политическая философия
УТВЕРЖДАЮ:
Зав. кафедрой / РОИ
^
Старостенко К.В.
(подпись)
«8»февраля 2018г.
ЗАДАНИЕ
на выполнение выпускной квалификационной работы
студента Катаева Александра Павловича шифр 165938
1. Тема ВКР: «Становление парламентаризма в современной России:
проблемы и перспективы»
2. Утверждена приказом по университету от «28» марта 2018 г.
3. Срок сдачи студентом законченной работы «2» ноября 2018 г.
4. Исходные данные к работе: научная периодика, монографические
исследования, диссертационные работы, авторефераты, справочная
литература по теме
5. Содержание ВКР (перечень подлежащих разработке вопросов)
В работе должны быть последовательно раскрыты следующие
вопросы:
анализ классических и современных научных разработок по
проблеме парламентаризма;
изучение парламентаризма как
компонента современной
политической системы;
- выявление ключевых детерминант становления и развития
парламентаризма в современной России;
- определение и изучение текущего опыта и сложившихся тенденций в
развитии отечественного парламентаризма.
6. Перечень графического материала графический материал в работе
отсутствует
2
6. Консультанты по ВКР (с указанием относящихся к ним разделов)
Подпись, дата
Консультант
Раздел
Задание выдал
Задание принял
Дата выдачи задания «8»
Городнина О.С.
(ФИО)
Катаев А.П.
(ФИО)
Руководитель ВКР
(подпись)
Задание принял к исполнению
(подпись)
КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН
Наименование этапов
ВКР
Поиск и прочтение литературы по
проблеме исследования
Написание 1 главы исследования
Написание 2 главы исследования
Написание 3 главы исследования
Написание
введения
и
заключения, оформление ВКР по
требованиям к оформлению текста
Рецензирование работы, проверка
на антиплагиат
Сдача работы на проверку, ее
защита
Срок выполнения
этапов работы
февраль —март 2018г.
Март-апрель 2018г.
Апрель-июнь 2018 г.
Июль-август 2018
сентябрь 2018
Примечание
Выполнено
Выполнено
Выполнено
Выполнено
Октябрь 2018
Октябрь 2018
Выполнено
Выполнено
Студент
Катаев А.П.
(подпись)
Руководитель ВКР
(подпись)
Городнина О.С.
(ФИО)
Аннотация выпускной квалификационной работы
(магистерской диссертации)
Данная научно-исследовательская работа включает в себя 89 страницы
текста. Такой объём ВКР обусловлен сложностью выбранной для изучения
темы, а также значительным массивом научно-теоретической, нормативной и
эмпирической информацией, который автор пользовался при работе над
выбранной проблематикой.
В целом, автор проанализировал более 60-ти научных работ, в том
числе периодику, монографии, диссертационные исследования.
Ключевые слова: парламентаризм, парламент, законодательная власть,
факторы развития парламентаризмам.
Тема магистерской диссертации «Становление парламентаризма в
современной России: проблемы и перспективы» определила предмет
научного анализа:
особенности формирования, факторы и ключевые
тенденции дальнейшей трансформации парламентаризма в современной
России.
Целью ВКР стал комплексный, многоаспектный анализ процессов
становления парламентаризма в РФ, выявление и изучение наиболее
болезненных
проблем,
ведущих
тенденций
в
развитии
системы
парламентаризма в современной России.
Данная научно-исследовательская работа опирается на концептуальные
разработки ведущих зарубежных и отечественных ученых, экспертов,
специализирующихся,
на
проблематике
парламентаризма.
Сложность
объекта исследования потребовала проанализировать значительный массив
теоретических положений и результатов эмпирических исследований,
представленных
психологов,
в
трудах
юристов,
политологов,
а также
экспертов
социологов,
в
области
политических
политического
менеджмента и консалтинга. Проведённый в рамках данной ВКР анализ был
освоен на совокупности методов и приёмов политологии и смежных с ней
наук. Автор использовал системные, нормативные, контекстные подходы,
4
методы логического, сравнительного анализа, методы анализа документов,
методы анализа вторичных данных.
Новизна данного исследования состоит в следующем:
•
проанализировав
современные
общественно-политические,
социально-экономические, аксиологические условия, сложившиеся в РФ,
автор
сформулировал
собственную
оценку
и
обосновал
причины,
обусловливающие проблемный характер становления парламентаризма на
современном этапе;
•
автор
выделил
противоречивость,
неоднозначность
функционирования российского парламента, что, в свою очередь, определяет
возможные тренды развития отечественной системы парламентаризма.
Полученные результаты могут быть использованы в образовательном
процессе в рамках изучения профильных политологических дисциплин.
Материалы выпускной квалификационной работы позволят расширить
информационную базу для дальнейших и прикладных разработок в области
политики и права, политических технологий, государственной политики и
управления и пр.
5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................... 7
1. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОЕО ИЗУЧЕНИЯ........12
1.1. Эволюция научных идей и представлений о парламентаризме.........12
1.2. Парламентаризм в системе государственного управления: понятие,
принципы, модели................................................................................................ 26
2.
ОСОБЕННОСТИ
СТАНОВЛЕНИЯ
ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В
РОССИИ................................................................................................................ 36
2.1. Условия складывания отечественного парламентаризма................... 36
2.2. Механизмы и технологии формирования системы парламентаризма в
России.................................................................................................................... 44
3. СОСТОЯНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЕО
ПАРЛАМЕНТАРИЗМА....................................................................................... 54
3.1. Проблемы функционирования парламентаризма в современных
условиях РФ.......................................................................................................... 54
3.2 Тенденции развития парламентаризма в современной России........... 67
ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................. 78
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ...................................... 82
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. На сегодняшний день политико-публичное
пространство современной России продолжает оставаться «территорией»
сложных,
проблемных
и
неоднозначных
по
своим
проявлениям
и
последствиям политико-управленческих процессов, отношений и практик.
Демократический вектор развития всей общественно-политической системы
РФ находится в прямой и непосредственной зависимости от качества
структурирования и функционирования политических институтов, к числу
которых относится и парламентаризм. Последний предполагает не только
наличие законодательного органа власти, деятельность которого связана с
законотворческим процессом, но и становление и развитие механизмов
социально-политического
представительства,
управления,
законотворческой
реализацию
наличие
многоуровневого
деятельности
в
контексте
демократических принципов и ценностей, оптимизацию партийной системы
и избирательных практик.
Становление
законодательной,
представительной
власти
в
РФ,
бесспорно, носит проблемный и противоречивый характер. Во-первых,
наличие нормативной базы, регламентирующей процессы функционирования
парламентов всех уровней не обеспечивает и не гарантирует конструктивной
работы законодательной власти. Поскольку столь необходимый консенсус
между обществом и властью, все еще, не достигнут. Более того,
общественность (и не только) не всегда может объяснить чьи интересы
представляет и защищает институт законодательной власти.
Более того, не высокий уровень политической культуры населения,
низкий уровень правовой и политической грамотности, как граждан, так и
представителей депутатского корпуса, также, не является теми факторами,
которые
обеспечивают
поступательное
развитие
парламентаризма
в
Российской Федерации.
Вместе
с
тем,
отсутствие
полноценной
законодательно­
представительной власти крайне негативно скажется на всей системе
7
социально-экономических,
политических
отношений
и
процессов
в
современной России.
В связи с этим, необходимо комплексное изучение состояния и
перспектив развития российского парламентаризма, методов и механизмов
его
эффективного
функционирования,
а
также
выполнения
им
функциональных обязанностей.
Степень научной разработанности темы.
Разработкой проблем парламентаризма занимаются представители
различных
наук
-
политологи,
философы,
правоведы,
социологи,
экономисты, демографы и эксперты иных направлений, что вполне
оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо отметить
значимость исследований, посвященных общей теории парламентаризма,
главным характеристикам его формирования, раскрытию демократических
отличительных черт парламентской деятельности.
Целостную научную концепцию парламентаризма можно наблюдать в
знаменитой
английской
«Великой
Хартии
вольностей»
(1215
г.)
и
американской «Декларации независимости» (1776 г.).
Идеи народного представительства исследовали Н. Макиавелли,
Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье и многих других
мыслителей Запада, а также русских мыслителей С.Е.
Ю.
Крижанича,
И.Т.
Посошкова,
А.Н.
Радищева,
Десницкого,
В.Н.
Татищева,
М.М. Щербатова и др. Теоретико-методологические аспекты, составляющие
научные
предпосылки
становления
и
развития
парламентаризма
применительно к функционированию в России органов представительной
власти на разных этапах ее истории присутствуют в трудах Н.А. Бердяева,
В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, П.Л. Лаврова,
В.И.
Ленина,
Н.М.
Муравьева,
П.И.
Пестеля,
М.М.
Сперанского,
К.М. Тахтарева, П.Я. Чаадаева, Б.Н. Чичерина.
8
Правовые аспекты российского парламентаризма освещаются в работах
ученых, таких как О.Е. Кутафин, Т.Я. Хариева, В.В. Лазарев, А.П. Любимов,
М.Ф. Флоринский, А.М. Салин, В.Е. Чиркин.
Елубокое
исследование
многочисленных
конкретных
вопросов
современного состояния российского парламентаризма, в том числе на
региональном уровне содержится в трудах И.П. Рыбкина, С.А. Авакьяна,
Н.И.
Бирюкова,
О.Н.
Булакова,
Н.А.
Васецкого,
С.М.
Миронова,
И.В. Еранкина, И.В. Иванова, Н.Р. Барановой, Ю.К. Краснова, С.П. Обухова,
Е.В. Охотского, Е.В. Першина, Л.Я., Е.Н. Романова и многих других. В этих
трудах обобщается опыт организации парламентской деятельности, его
развитие в рамках Федерального Собрания Российской Федерации.
Осмысливая проблематику парламентаризма, российские ученые
обращаются к анализу многовекового зарубежного опыта. Итоги такого
анализа опубликованы, например, в фундаментальном труде «Парламенты
мира» (М.,1998), где раскрывается опыт жизнедеятельности парламентов
Австрии, Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии,
Франции, Швейцарии, Швеции, Японии и других стран мира, а также
Европарламента.
посвященные
Заслуживают
эволюции
и
внимания
коллективные
монографии,
проблемам
российского
современным
парламентаризма: «Парламентаризм и многопартийность в современной
России» (М., 2000), «Совет Федерации в истории парламентаризма 1996-2000
гг.» (М., 2001), «Еосударственная Дума. Энциклопедия» (В 2 т. М., 2006) и
ряд других.
Таким образом, в силу теоретической и практической важности
проблемы,
множество
вопросов,
связанных
с
функционированием
парламентаризма, привлекают сейчас все больше внимания специалистов. В
то же время эта проблематика нуждается в дальнейшем изучении и
осмыслении.
9
Объект исследования - парламентаризм как сложный политико­
правовой
институт,
влияющий
и
детерминирующий
политическое,
нормативное развитие общественно-политической системы
Предмет исследования - особенности формирования, факторы и
ключевые тенденции дальнейшей трансформации парламентаризма в
современной России.
Целью
магистерской
диссертации
является
комплексный,
многоаспектный анализ процессов становления парламентаризма в РФ,
выявление и изучение наиболее болезненных проблем, ведущих тенденций в
развитии системы парламентаризма в современной России.
Достижение поставленной цели предусматривает поэтапное решение
следующих задач:
1.
Охарактеризовать
парламентаризм
как
конституционно
-
правовой институт.
2.
Рассмотреть сложившийся опыт парламентаризма.
3.
Обобщить историю развития парламентаризма в России.
4.
Определить структуру, порядок формирования и предметы
ведения российского парламента.
5.
Выделить проблемы регионального парламентаризма.
6.
Определить перспективы совершенствования парламентаризма в
России.
Теоретико-методологической база выпускной квалификационной
работы.
Данная
научно-исследовательская
работа
опирается
на
концептуальные разработки ведущих зарубежных и отечественных ученых,
экспертов,
специализирующихся,
Сложность
объекта
на
проблематике
парламентаризма.
потребовала
проанализировать
исследования
значительный массив теоретических положений и результатов эмпирических
исследований,
политических
представленных
психологов,
в
юристов,
трудах
а
политологов,
также
экспертов
социологов,
в
области
политического менеджмента и консалтинга. Проведённый в рамках данной
10
ВКР анализ был освоен на совокупности методов и приёмов политологии и
смежных с ней наук.
Автор использовал системные, нормативные,
контекстные подходы, методы логического, сравнительного анализа, методы
анализа документов, методы анализа вторичных данных.
Нормативной основой ВКР являются Конституция Российской
Федерации, иные нормативные акты, учебники по конституционному праву,
монографии и статьи периодической печати по исследуемой проблеме.
Практическая значимость работы. Полученные в ходе исследования
результаты могут быть использованы в рамках образовательного процесса
для направлений подготовки 41.03.04 и 41.04.04 Политология.
Структура выпускной квалификационной работы. Магистерская
диссертация включает в себя введение, три главы, шесть параграфов,
заключение и список использованной литературы.
11
Глава I. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОГО ИЗУЧЕНИЯ
1.1. Эволюция научных идей и представлений о парламентаризме
Политическая наука, не смотря на свою «молодость», призвана решать
наиболее актуальные и болезненные вопросы политической реальности,
игнорирование которых приведет к весьма деструктивным последствиям в
развитии и функционировании общественно-политических систем. Перечень
тем, находящихся в фокусе внимания политологов, невероятно широк.
Поскольку ученые занимаются исследованием, как теоретических, так и
практико-ориентированных проблем. Разумеется, при более пристальном
рассмотрении становится понятно, что подавляющее большинство вопросов
политического бытия соединяют в себе эти два начала: теорию и практику.
Однако подобный симбиоз делает процесс исследования, с одной стороны,
интереснее, но с другой, более сложным и противоречивым. Поскольку
официальные документы, закрепляющие и регламентирующие процессы
создания и функционирования институтов далеко не всегда соответствуют
сложившийся практике.
В связи с этим обращение к теме парламентаризма вызвано не только
стремлением
современных
институционализации,
но
ученых
и
разобраться
желанием
найти,
в
особенностях
определить
его
наиболее
эффективные и конструктивные модели парламентаризма, максимально
соответствующие российским реалиям.
Однако
решение
данной
исследовательской
и
практико­
ориентированной задачи невозможно без четкого знания и понимания, что
есть парламентаризм, какова его природа, как менялся научный концепт
рассмотрения указанного политико-правового института. В этой связи автор
счел необходимым и методически верным вернуться к «истокам» и
проследить ключевые «вехи» рождения и становления научных знаний о
парламентаризме.
Собственно, термин «парламент» появился и стал неотъемлемым
элементом политического дискурса не так давно. Достаточно вспомнить, что
одним из наиболее ярких достижений Средневековой Европы стало
учреждение парламента сначала в Великобритании, а затем и во Франции.
Тем не менее, называемый термином «парламент» порядок отношений между
властью и обществом, волновал мыслителей, общественных деятелей и
политиков задолго до институционального оформления исследуемого
института.
Безусловно,
представить
полноценный
парламент
сегодня
вне
контекста демократии и принципа разделения властей, невозможно. Однако
становление этого института проходило в различных, далеко не всегда
комфортных
социально-экономических,
политико-правовых
условиях.
Вместе с тем теоретические разработки по указанной проблематике
проводились. Они и составили особую «питательную» идейную среду,
благодаря которой идея парламентаризма не только родилась, но и
продолжала активно развиваться.
Разумеется, одной из важнейших детерминант можно и нужно считать
эволюцию концепта свободы. Последний прошел настолько долгий и
тернистый путь, что кратко изложить и проанализировать его в рамках
данной
выпускной
квалификационной
работы,
по
нашему
мнению,
качественно нельзя. Вместе с тем автор счел необходимым подчеркнуть, что
каждая новая историческая и политическая эпоха рождали не только
негативные суждения о свободе, обоснование опасности и враждебности
последней порядку и стабильности. Напротив, все новые поколения
мыслителей и общественных деятелей аргументировано доказывали, что
именно свобода- это естественная среда существования человека и личности.
Именно
свобода
совершенствования
является
умений,
условием
навыков
поступательного
человека
и
общества.
развития,
Только
свободный человек способен создать и апробировать новые модели
взаимоотношений друг с другом, с обществом, с властью. И действительно,
13
наличие структуры, именуемой парламент, в условиях деспотии и диктата, не
гарантирует цивилизованных отношений в системе «человек-государство».
Более того, история развития парламента наглядно доказывает, что данный
институт и люди, представленные в нем, приложили немало усилий, чтобы
перестать быть простым довеском, формальным аксессуаром действующей
власти.
Развитие концепта парламентаризма предусматривает применение
учений о разделении властей. Собственно, генезис этой идеи относится еще к
эпохе Античности. Напомним, что идеальная модель государства Платона
базировалась на строгом разделении функций и полномочий между
гражданами полиса. И пусть древнегреческий мыслитель был далек от
классической формулы разделения властей, но его убежденность в
продуктивности дифференциации властных, управленческих полномочий,
очевидно, вдохновила мыслителей и ученых последующих эпох. Следующая
заметная «веха» в становлении концепта связана с именами европейских
просветителей Д. Локком, Ш.-Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо. Каждый из них посвоему
понимал
и
обосновывал
необходимость
существования
и
функционирования законодательной, исполнительной и судебной ветвей
власти. Саму эту триаду выделил Монтескье, а идею о равнозначности ветвей
власти в контексте государственного управления сформулировал уже
американский
просветитель,
общественный
и
политический
деятель
Д. Мэдисон. В свете вышесказанного возникает закономерный вопрос: как
эти концепты повлияли на оформление идеи парламентаризма?!
Во-первых, необходимо признать, что размышления Монтескье о
важности и значимости представительной форма правления обусловили
складывание нового взгляда на человека, гражданина, его права и
возможности в контексте политического управления. Не оспаривая, в целом,
идеальной
конструкции,
принадлежит
всему
в
народу,
рамках
которой
Монтескье
законодательная
признавал,
что
в
власть
больших
государствах это невозможно, а в маленьких приведет к большим
14
неудобствам, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством
представителей то, что он не может сделать сам». [69]
Далеко не все ученые готовы были поддержать версию Монтескье о
полезности
и
эффективности
представительства.
Так,
английский
исследователь Брум считал, что сущность представительства заключается в
том, что «народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время
избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в
управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями,
если бы не произошла эта передача власти». [44] Иными словами, ученый
стремился предостеречь современников и потомков от подмены народного
участия в политико-управленческом процессе очередной политической
игрой.
Это,
в
исследовательских
свою
очередь,
позиций:
от
привело
к
полнейшего
оформлению
различных
отрицания
института
представительства в целом (Руссо, К. Тахтарев и др.) до его полного
признания (Монтескье, Милль, Б.Н. Чичерин, М.М. Ковалевский. Г. Еллинек
и др.) или признания, но с оговорками (Л.А. Тихомиров, И. Солоневич и др.).
Развернувшиеся дискуссии породили еще одно направление для
споров: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного
правления - волю или власть?!
Ж.-Ж. Руссо, размышляя о не отчуждаемости суверенитета, отмечал,
что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть
представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает». [45]
Следовательно, народ не нуждается ни в каких представителях, депутаты не
могут
быть
носителями
чужой
воли.
Е[оследняя
не
может
быть
представляема, а тем более передаваема.
Известнейший русский ученый, авторитет в области политико­
правовой мысли Л.А. Тихомиров рассматривал представителя народа как
носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо
«чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее.
15
Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не
может этого знать представитель». [46]
Еще более определенно по этому поводу высказывался правовед
Г. Еллинек, отмечая, что представительный орган государственной власти
должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган
собранием единомышленников или просто коллективом. Поскольку воля
народа/электората
нацелена
на
создание
системы
представительного
правления. В народном выборе проявляется его желание и стремление видеть
в верховной власти лиц - носителей определенных черт, знаний, умений и
компетенций.
Большой сторонник института представительства Дж. С. Милль,
признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с
развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное
правление «тем больше угодно для народа, чем выше его культурное
развитие». [35]
Возможность представительства вообще и народного в частности
появилось в XVII в. в Европе и стало переходом от сословного
представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного
органа, который был призван выражать
узкогрупповые
интересы
сословий,
и отстаивать не частные,
корпораций,
классов,
партий,
профессиональных структур, а интересы и потребности, требования и
ожидания всего общества. Иными словами, народное представительство
руководствуется общими интересами, выражает право целого, а не частного.
Однако, по мнению И.В. Еранкина, внедрение практики избрания
должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции,
ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию
народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных
органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в
своих
актах.
[20]
Поэтому
народное
представительство
должно
16
осуществляться через представительные и законодательные органы всех
уровней.
Возникшие
после
буржуазных
революций
республиканские
парламентские системы обусловили создание идеи о парламентском
суверенитете. По мнению И.Д. Левина, этот концепт отражал характерный
для
Англии
«компромисс
буржуазии
с
дворянством
в
формах
конституционной монархии XVIII в.». Поскольку в Англии конституционная
монархия предполагала существование трех властей (король, палата лордов и
палата общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями,
то концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне
разрозненные власти в единую верховную власть.
[29] Как и все
предшествовавшие и существовавшие в то время теории о суверенитете,
парламентская теория также рассматривала суверенитет как саму власть
государства.
Создателем этой теории стал Г. Блэкстон, автор Комментариев к
законам Англии, вышедших в 1765-1769 гг. В своей работе он опирается на
представления Локка и, в особенности, Монтескье. Однако в отличие от
первого он отрицает возможность естественного состояния и договорного
происхождения государства. Согласно размышлениям Блэкстона, это ведет к
упразднению различий между обществом и государством. Вопреки Локку
правовед полагал, что во всяком государстве, каковы бы ни были его
происхождение
и
формы,
должна
быть
высшая,
абсолютная,
неконтролируемая власть, в которой и заключен суверенитет.
Парламент, по Блэкстону, имеет «суверенную и неконтролируемую
власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения,
аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов. Он может
изменять и создавать заново даже конституцию королевства. Коротко говоря,
он может делать все, кроме невозможного в естественном отношении». [24]
Для
обозначения
верховного
положения
парламента
Блэкстон
ввел
специальное понятие «всемогущество парламента».
17
Идеальную форму организации и реализации власти Блэкстон видел в
британском парламенте, поскольку «законодательство королевства доверено
трем различным независимым властям: королю, духовным и светским
лордам, представляющим собой аристократическое собрание выдающихся
лиц, и палате общин, свободно избранной населением из своей среды, что
делает ее одним из видов демократии. Этот совокупный механизм составляет
британский парламент, который имеет право верховного распоряжения всем.
Каждая ветвь обладает негативной властью, достаточной для того, чтобы
отвергнуть любое опасное нововведение». [36] Представленную систему
Блэкстон считал идеальной и жизнеспособной, подчеркивая, что ничто не
может повредить ей, кроме нарушения равновесия между различными
элементами законодательной власти.
При этом ученый оспаривал важность и целесообразность теории
народного суверенитета, поскольку английский парламент такого же
древнего происхождения, как и государство. Только парламент имеет право
издавать законы, вводить новое наследование короны и учредить новую веру.
Доктрина суверенитета парламента стала своеобразным отражением
особенностей политической обстановки, сложившейся в Англии периода
бурного
развития
капитализма.
Своими
«Комментариями»
Блэкстон
содействовал распространению среди англичан идеи господства права.
Однако его идеализация английской конституции, палаты лордов и принципа
разделения
властей
вызывала
справедливую
критику
со
стороны
сторонников реформ английской государственной системы. Наиболее
известным среди последних можно назвать И. Бентама.
Основоположник теории утилитаризма и его сторонники ратовали за
реформу английского права. В политической области они выступали за право
отзыва депутатов, всеобщее избирательное право (для мужчин), ежегодные
парламентские выборы, судебную ответственность чиновников.
Учение о суверенитете парламента в той или иной форме признавалось
большинством английских юристов XIX в. Так, Дайси, пытаясь определить
18
сущность суверенитета, дифференцирует последний на суверенитет в
политическом смысле и суверенитет в юридическом смысле. Политический
суверенитет принадлежит избирателям, а юридический Политический
суверенитет
характеризует
фактическое
парламенту.
соотношение
социальных сил в стране, однако приоритет и большая значимость отводится
Дайси юридическому суверенитету. «Судьи не знают воли народа, кроме той,
которая выражается парламентскими актами». [10]
Другой английский юрист С. Лоу также исходит из деления
суверенитета на юридический и политический, при этом он повторяет
концепцию Дайси: по его мнению, политический суверенитет принадлежит
избирателям, а юридический - парламенту. Однако, в отличие от Дайси, Лоу
пытается
совместить
верховенство
парламента
с
верховенством
избирательного корпуса. Он считает избирательный корпус действительным
«сувереном» в Англии, и конституционные соглашения должны охранять его
верховенство.
В отличие от создателей теории парламентского суверенитета Лоу
признает и народный суверенитет. Более того, ученый полагал, что
английская форма государственного устройства в наибольшей степени
сочетается с принципами народного суверенитета.
Возникновение принципа и идеи суверенитета народа обусловило
новое
содержание
парламентаризма,
принадлежит не парламенту,
а
а народу.
именно:
верховная
Парламентская власть
власть
есть
уполномоченная, акцидентная власть, ибо суверенен народ, а парламент
только олицетворяет народный суверенитет, не внося при этом изменений в
объект прав суверенности.
Дж. Локк в своих учениях рассматривает законодательную власть как
верховную, но не абсолютизирует ее и далек от идеи о передачи всех своих
прав избранному им органу или лицу. Наоборот, он полагает, что подлинный,
изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Законодательная
власть, по его мнению, «представляет собой лишь доверенную власть,
19
которая должна действовать ради определенных целей, и все еще остается у
народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного
органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки
оказанному ей доверию...». [24]
Наиболее полное развитие идея народного суверенитета получила в
работах Ж.-Ж.
Руссо.
С точки
зрения
французского
просветителя,
единственным носителем суверенной власти является народ. В отличие от
Гоббса и других мыслителей он распространяет действие естественного
закона и на носителя суверенитета. Общественный договор, по Руссо, имеет
лишь одну цель - установление суверенитета народа. Народ является
носителем «общей воли» (в отличие от индивида, который может иметь
«частную волю»), «Только общая воля может управлять силами Государства
в соответствии с целью его установления, каковая есть общее благо». [44]
Руссо выделяет два важнейших свойства народного суверенитета - его
неделимость
и
неотчуждаемость,
т.е.
суверенитет
заключается
исключительно в общей воле, которая не может быть представлена (похожая
позиция
относительно
представительства
закреплена
и
в
теории
национального суверенитета). Депутаты «ничего не могут постановлять
окончательно». Тем самым Руссо приходит к отрицанию представительной
формы правления.
Опираясь на собственные политические предпочтения и ориентиры,
Руссо резко выступает против теории разделения властей,
которая
представляла собой общий принцип распределения суверенитета между
тремя независимыми органами государственной власти. По мнению Руссо,
«они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из
частей, взятых из разных мест». [44]
Теории разделения властей Руссо противопоставил теорию разделения
компетенции. По мнению Руссо, у суверена нет другой власти, кроме
законодательной. Поэтому суверенитет проявляется в издании законов. Под
«законом» мыслитель понимал порождение общей воли.
20
Автор «Общественного договора»
специально подчеркивал, что
правительство ни в коей мере нельзя смешивать с сувереном: оно лишь
исполнитель воли последнего. Таким образом, он проводит резкую грань
между сувереном и правительством.
Важное место
в учении Руссо занимает вопрос о средствах
осуществления народного суверенитета. «Суверен, - считал Руссо, - может
действовать, лишь когда народ в собрании». [44] Причем недостаточно,
чтобы народ, собравшись, один раз установил государственный строй,
санкционировал свод законов или установил постоянное правительство.
Необходима определенная периодичность собраний: чтобы в определенный
день народ был созван в соответствии с законом, и чтобы на то не было
никаких
формальностей.
Как
только
народ
собирается
в
качестве
суверенного органа, всякая юрисдикция правительства прекращается. В
целях
предотвращения
узурпации
суверенной
власти
со
стороны
правительства такое собрание начинается с голосования по двум вопросам:
первый:
«Угодно
ли
суверену
сохранить
существующую
форму
правительства?», второй: «Угодно ли народу оставить управление в руках
тех, на которых оно теперь возложено?». [44]
Согласно учению Руссо, об общественном договоре и народном
суверенитете, верховная власть принадлежит народу. Верховенство народа
основано на естественном праве через общественный договор. Ученый
настаивал на том, что для собрания граждан «не существует в государстве
никакого закона, который не может быть отменен, не исключая даже
общественного соглашения». [44] Таким образом, по Руссо, власть суверенна
не может быть ничем ограничена.
В этом смысле представляется
правомерной оценка учения Руссо, данная Б.Л. Манелисом: «В учении Руссо
нашла свое отражение идея всемогущества народа, его полновластия». [33]
Иными словами, полновластие народа и есть абсолютный суверенитет.
А суверенитет народа непогрешим.
21
Возвращаясь к вопросу о становлении научного знания о парламенте и
парламентаризме,
необходимо
напомнить,
что
термин
«парламент»
происходит от французского «parlement» («parler» - говорить). Поскольку в
переводе на русский язык это слово образовало не совсем благозвучное для
нашего слуха понятие «говорильня», то общепринятым стал термин от
английского слова «parliament» или немецкого «Der Parlament». Тем не менее
этимология
слова
достаточно
основательно
раскрывает
сущность
обозначаемого им политического явления.
В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее
одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной
функции, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе.
Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права
свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед
принятием
государственных
законов
означало
целую
революцию
в
государственном управлении.
В
связи
с
этим
парламентаризм
можно
рассматривать
как
историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т. е.
политической, как процесс превращения человека, как подданного и
бесправного, - в человека-гражданина, наделенного политическими правами,
прежде всего правом выбора власти в обществе.
Некоторые исследователи связывают возникновение современного
парламента с результатом трех последовательных «открытий». Первое
открытие, относящееся к парламенту - это, собственно, само учреждение
парламента, т. е. соединение идей представительства и законодательства в
одном постоянно действующем институте.
Второе открытие связано с теорией разделения властей. Третье
открытие - это смена режима функционирования парламента с проективного
в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т. е. навязывая свою
идеологию и свою волю обществу, действовали английский парламент
времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс, безусловно 22
французский Конвент. Большинство современных парламентов чаще всего
действуют реактивно, т. е. с большим или меньшим энтузиазмом откликаясь
на текущие потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще
выступает
правительство)
исполнительную
власть,
в
а
законотворчестве,
охотно
также
в
выступая
контролируя
роли
главного
общенационального политического клуба.
Парламентаризм как родственное, но не тождественное парламенту
понятие/явление в современной науке рассматривается в трех аспектах:
• парламентаризм
как
реальный
политико-правовой
институт,
воплощающий в себе единство представительной и законодательной
власти в обществе, где существует разделение властей.
• парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и
образования парламентского правительства, т. е. фактически это понятие
используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация
характерна для парламентской республики.
• парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным
обоснованием
необходимости
парламента
как
института
и
его
общественных функций. [20]
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой,
однако сведение понятия парламентаризма к особому случаю парламента, с
нашей точки зрения, неверно.
Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что «парламентаризм
существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не
только законодательными, но и органообразующими и контрольными
полномочиями». [20]
Иными словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда,
когда
парламент
наделен
полномочиями
законодательства,
избрания
правительства, контроля за его деятельностью и другими органами
исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или
23
монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает
престол не по наследованию, а путем избрания зачастую тем же
парламентом). [20]
Согласно
представленной
точки
зрения,
главный
критерий
парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного
строя - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может
существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное
соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти.
Только так может быть обеспечено единство народного представительства на
общегосударственном
уровне.
Если
считать,
что
парламент
-
это
представительство народа, от имени которого принимаются решения, а
правительство - представительство парламента, то и правительство может
выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей
власти от имени того же народа. Единство, таким образом, народного
представительства на общегосударственном уровне
было
бы самым
совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как
утверждал К. Шмитт, «оправдывало бы антипарламентский цесаризм». [48]
К другим условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством
парламента, исследователи относят:
• высокий уровень развития политического и правового сознания граждан,
• подлинная демократизация всей системы общественно-политических
отношений,
• развитое,
полноценное
и
самодостаточное,
активное
гражданское
общество,
• устойчивое экономическое развитие страны,
надежная система национальной безопасности.
Е[арламентаризм,
ставший
одним
из
основных
компонентов
демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США
и еще не писаной Конституции Англии, привлекал довольно широкий круг
24
исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского,
Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К. Тахтарева и др.). Да и неудивительно: в
более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси
богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях
управления оставил значительный след. Именно представительные формы
обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.
Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в
ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов.
Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения
парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги,
наборы в армию и т. д.), далее - обязательность исполнения принятых
парламентом законов со стороны правителя.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась
его представительная функция, возможность политического выражения
интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего
избирательного права, и расширение социальной базы представляемых
интересов.
В
последнее
время
проблема
представительства
вновь
актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться
реконструкция
происходит
всей
ломка
представительной
традиционных
системы
советских
нашего
управляющих
общества,
структур,
продолжается процесс совершенствования избирательных законов. Создание
новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить
познания о многих проблемах современного парламентаризма как института
представительной демократии.
Как прежде, так и сейчас нет единодушия в понимании народовластия
и представительства.
Научный
спор,
начавшийся
сотни лет
назад,
продолжается и в настоящее время. Как справедливо заметил известный
немецкий политолог К. Шмитт: «Критическая литература о парламентаризме
появляется вместе с парламентаризмом». [48]
25
1.2. Парламентаризм в системе государственного управления: понятие,
принципы, модели
Изучение проблемы парламентаризма предусматривает не только
обращение политико-теоретическим разработкам, но и умелое оперирование
понятийно-категориальным аппаратом. В этой связи автор не может
позволить себе просто ограничиться цитированием одного или двух
определений ключевых терминов. Поскольку плюрализм мнений, имеющий
место и в научном дискурсе, отражает не только богатство и разнообразие
научных суждений, но и вносит свои диссонансы в исследовательский
процесс. Для того, чтобы между ученым и аудиторией не возникало
дополнительных и лишних вопросов, исследователь всегда должен объяснить
каким значениям научных терминов он отдает предпочтение и почему.
Подобные действия не только не являются излишними, напротив, они
предусмотрены методологической логикой. В связи с этим, ниже мы
рассмотрим и проанализируем основные подходы к дефинированию
терминов
«парламентаризм»,
«парламент»,
определим роль
и место
парламентаризма в системе государственной власти, а также дадим
характеристику наиболее интересным моделям парламентаризма.
Государственная
власть
представляет
собой
систему
особых
общественных отношений и деятельности государственных органов, которая
осуществляется посредством установленных законом форм и методов и
направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и
свобод
человека
и
гражданина,
и
обеспечение
эффективного
государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего
конкретные
цели,
функции
и
правовые
средства
воздействия
на
общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции
государства обусловливает наличие как специальных органов государства,
так и применяемых ими специальных форм, и методов воздействия на
26
общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность
которых составляют основную цель государственной деятельности.
Вопрос о функциях государства не лишен дискуссионных моментов.
Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют
все государственные органы, составляющие единую государственную власть.
В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах
реализации функций, а следовательно выделяются в самостоятельные виды
государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением,
особыми субъектами - государственными органами (государственными
служащими), способами реализации государственных функций.
Центральное место в вопросах государственного управления занимает
принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является
создание эффективного механизма функционирования государственных
органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений
властей, политических свобод.
Надо
признать,
что
функции
государства
взаимосвязаны
и,
следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями
власти.
Однако необходимо определить полномочия,
относящиеся к
исключительной компетенции той или иной ветви власти. Равновесие
властей
сохраняется
благодаря
ключевой
составляющей
принципа
разделения властей - системе сдержек и противовесов. В соответствии с
концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной
власти
принадлежит
представительной
(законодательной)
власти.
Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу
деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Следует отметить, что определения ветви власти, представительной
(законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на
обилие
исследований
органов
представительной власти
и принципа
разделения властей, дано не было. Вместе с тем представительная
(законодательная)
власть
осуществляется
прежде
всего
27
общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации,
в автономиях политического характера - также местными законодательными
органами. Общегосударственный представительный орган может иметь
разные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и
т.
д.),
но за ним утвердилось
обобщенное название
«парламент».
Современный парламент формировался не сразу, он вырастал из фактических
общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью,
имеет свои этапы развития и национальные оттенки.
Возвращаясь к вопросу о дефинициях термина «парламентаризм»,
необходимо подчеркнуть, что парламент не гарантирует наличие развитого и
успешного парламентаризма, а парламентаризм не сводится к наличию и
деятельности исключительно парламента.
Учитывая
объективную
сложность
в
определении
сути
парламентаризма, среди ученых не достигнут консенсус по данному вопросу.
Так,
в
рамках
государствоведческого
подхода
парламентаризм
рассматривается, как форма государственного правления, как способ
организации государственной власти в рамках определенной формы
правления.
Политологическое прочтение парламентаризма позволяет увидеть в
нем многоплановую, многоаспектную структуру, одним из важнейших
проявлений которого является общественное мнение, его артикуляция.
Российские
ученые
оперируют
двумя
группами
определений
парламентаризма:
1. в узком смысле - верховенство, привилегированное положение
парламента, ответственность правительства перед ним;
2. в широком смысле - нормальное функционирование парламента,
как представительного и законодательного органа, обладающего
контрольными полномочиями.
Помимо вышесказанного парламентаризм рассматривается, как:
28
1. политический
режим,
характеризующийся
наличием
демократии,
разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли
избираемого населением одного или двухпалатного парламента;
2. порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных
представительных органов публичной власти, не образующих единую
соподчиненную
систему
органов,
но
входящих
в
единую
ветвь
законодательной (представительной) власти. [75]
Стремление связать парламентаризм и политический режим достаточно
распространено.
Значительное
количество
исследователей,
оценивая
парламентаризм в указанном формате, используют не только понятие
«демократия» и знание демократических ценностей, но также акцентируют
внимание на важности наличия политической ответственности правительства
перед парламентом или его нижней палатой.
В качестве феномена парламентаризм воспринимает О.О. Миронов,
дефинирующий парламентаризм, как «некую шкалу социальных ценностей,
где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и
разделения
властей,
где
гражданское
общество
характеризуется
демократизмом и высокой политико-правовой культурой». [25]
В целом, парламентаризм представляет собой систему политической
организации государства, при которой четко разграничены функции
законодательной
и
исполнительной
властей
при
привилегированном
положении парламента. Однако о парламентаризме уместно и правомерно
говорить, если институт народного представительства характеризуется:
- самостоятельностью и независимостью в системе разделения властей,
-
высоким
уровнем
полномочий
при
решении
вопросов
государственного управления,
- свободными всеобщими выборами депутатского корпуса.
Ключевыми компонентами парламентаризма, согласно авторитетному
мнению правоведов и политологов, являются:
• соблюдение принципа разделения властей,
29
• безусловное верховенство права,
• наличие
в
обществе
законодательного
и
представительного
учреждения,
• наличие системы политических партий парламентского типа,
• демократический
процесс
формирования
парламента
и
его
публичность.
В своем диссертационном исследовании В.Е.
Усанов выделил
следующие особенности парламентаризма, как системы организации
политической власти:
1. большая
предрасположенность
правительства
к
принятию
и
проведению решений на основе парламентского большинства,
2. большая способность управлять в условиях многопартийности,
3. меньшая склонность исполнительной власти «балансировать» на
грани конституционности,
4. меньшая подверженность угрозе военного переворота. [75]
Наличие и степень проявления указанных черт зависит, в первую
очередь,
от
господствующих
социально-экономических,
политико­
культурных, правовых отношений.
Следовательно,
изучение
парламентаризма
не
должно
ограничиваться/сводиться к анализу понятий и категорий. Огромную роль в
понимании и обеспечении парламентаризма играют условия, благодаря
которым последний складывается или деградирует и погибает.
Экономической основой парламентаризма является высокоразвитая,
способная
к
саморегулированию
рыночная
экономика,
способная
«деконцентрировать» государственную власть. [75]
Социальной «базой» парламентаризма выступает не просто народ,
народные, электоральный массы, а политически активный, политически и
юридически грамотный электорат, способный на ответственное участие в
политической жизни, диалог и взаимодействие с государственной властью.
30
Важнейшим
политическим
условие
складывания
и
развития
парламентаризма является представительная демократия с ее ценностями и
институтами. В связи с этим, мы считаем необходимым напомнить ключевые
демократические установки. Согласно исследованию Д.З. Мутагирова
демократия опирается и предусматривает наличие таких ценностных
положений, как
- воля народа есть высший закон страны, общества и государства;
- права и свободы граждан представляют собой главный ориентир, в
соответствии с которым функционируют институты гражданского
общества и государства;
- всеобщее благо, мир, благополучие, счастье граждан как высшие цели
общества;
- пределы политической власти сводятся к необходимому минимуму;
- властные
полномочия распределяются так,
чтобы
обеспечить
укрепление и развитие подлинно демократических отношений;
- обязательность выборов, сменяемость государственных должностных
лиц;
-
формирование
институтов
власти
посредством
свободного
волеизъявления граждан путем всеобщих, прямых, выборов при тайном
голосовании; за гражданами остается право отзыва тех политических
деятелей, которые действительно утратили доверие общественности;
- государство для народа, а не народ для государства;
- верховенство закона;
- равноправие граждан, отсутствие резких контрастов в их жизненном
уровне;
- многообразие участников политико-публичной сферы; отсутствие
искусственных
ограничений
со
стороны
государства
процессов
институционализации и функционирования общественных структур,
отстаивающих интересы различных групп населения. [28]
31
Также в научной литературе приводятся и такие критерии демократии:
• честная система выборов;
• политические свободы (мнений, информации, союзов);
• соблюдение
интересов
государства
во
взаимоотношениях
с
негосударственными группами;
• функционирующее разделение властей;
• правовое государство, которое гарантировало бы всем гражданам равные
права. [29]
Очевидно,
что
многообразие
факторов,
лежащих
в
основе
формирования парламентаризма сказывается на разновидностях последнего.
На сегодняшний день учеными и экспертами, помимо классической,
«скандинавской» и транзитной моделей парламентаризма, выделяют такие
типы парламента, как:
1.
Доминирующие парламенты (Италия, 4 Французская Республика),
которые
играют
важную
роль
в
политическом
процессе,
жестко
контролируют институты исполнительной власти.
2.
Автономные парламенты (Швеция, США), не имеющие необходимых
полномочий для радикальных действий в отношении исполнительной власти,
но при этом контролирующие законодательный процесс.
3.
Ограниченно автономные парламенты (Великобритания) являются
сферой для конфронтации правительства и оппозиции.
4.
Подчиненные
парламенты
(Россия)
могут
сложиться
и
функционировать не только в контексте демократического режима, но и в
условиях авторитаризма, поскольку исполнительная власть обладает более
высоким статусом, чем законодательная.
В некоторых странах наряду с избираемой нижней палатой парламент
включает в себя не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу
государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы.
Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве главы
32
государства вернуть закон в палату на новое рассмотрение, глава государства
участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и
обычных
условиях
возможно
так
называемое
делегированное
законодательство, или принятие органами исполнительной власти актов,
имеющих
законодательную
силу
на
основе
конституционных
норм
регламентации власти.
В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и
конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы
неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.
В свою очередь, парламент тоже может осуществлять отдельные
исполнительные и судебные
подменяет исполнительную
функции.
власть,
Например, парламент иногда
обладает некоторыми
судебными
функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие
обвинительного заключения и предание суду высших должностных лиц, в
других - рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного
процесса.
Функциональные
характеристики
парламента
весьма
обширны.
Согласно В.Е.Усанову реализуемые парламентом направления деятельности
можно дифференцировать на две группы. К первой- формализованной в
законе следует отнести представительную, законодательную, контрольную,
легитимизационную и финансово-бюджетную
детерминированными
природой
функции.
парламентской
К функциям,
власти
относят
стабилизационную, идеологическую, властную и функцию обратной связи.
[78]
Согласно букве демократических конституций, парламент является
верховным
законодательным
органом
государства,
однако
в
действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных
странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства,
которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и
оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В
33
президентских республиках парламент юридически более независим. Он не
может
быть
распущен
президентом,
законодательная
инициатива
принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях
располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.
Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как
представляется, не только в множественности ее членов (депутатов,
сенаторов), но и в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки
зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с
принципом разделения властей.
Конституция РФ устанавливает: «Федеральное Собрание - парламент
Российской Федерации - является представительным и законодательным
органом
Российской
Федерации».
[1]
Как
представительный
орган
Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только
населения, проживающего на территории РФ, но и государственных органов,
сформированных населением субъектов РФ. Законодательный орган Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу
деятельности органов государственной власти, участвует в формировании
Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность
исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о
доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов
государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном
уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст. 101
Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии
Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на
функционирование власти исполнительной - принятие законов и других
правовых актов, которые обязательны для указанных органов.
Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда,
когда парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов,
избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими
органами исполнительской власти. Отставка исполнительной власти, а также
34
отставка президента или монарха - в случаях парламентской формы
монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путем
избрания зачастую тем же парламентом.
35
Глава II. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В РОССИИ
2 . 1.
Условия складывания отечественного парламентаризма
История российского парламентаризма и парламента не может
датироваться концом XX века, когда после объявленного властью курса на
демократизацию
все
общественно-политической
системы
советского
социума, начался процесс активного и, порой, неуправляемого, партийного
строительства. Созданным структурам политической власти, бесспорно, была
нужна новая площадка для представления и отстаивания интересов
отдельных категорий и групп граждан. Советская система власти и
управления рушилась. На ее обломках происходило становление новых
институтов власти и управления.
Однако парламент сложился в России еще в начале прошлого века, а
опыт народного представительства и участия в политико-управленческом
процессе, вообще, насчитывает в нашей стране не одно столетие. Разумеется,
вечевые сходы, Земские соборы можно рассматривать, как «дела давно
минувших дней» и «предания старины глубокой», но автор полагает и
настаивает, что подобные оценки не только не уместны, но и вредны.
Указанные институты, несмотря на их отсутствие в современных условиях,
стали заметными и важными вехами на пути формирования и утверждения
демократических ценностей, принципов, структур в российской политико­
управленческой практике.
Помимо этого, именно в прошлом следует искать корни тех проблем, с
которыми сталкивается и которые пытается разрешить действующий в РФ
парламент. Речь в данном случае не идет о тематике рассматриваемых
законопроектов, организационных основах деятельности парламента. Одной
из болезненных проблем, унаследованных нынешними парламентариями,
стал диссонанс между депутатским корпусом и гражданами. Невысокие
рейтинги оценки деятельности Федерального Собрания, причем как нижней,
36
так и верхней палат, связаны не только с очевидной профессиональной
несостоятельностью определенного контингента парламентариев, но и с
неумением выстраивать эффективную работу с населением, с непониманием
важности и значимости системы обратной связи с гражданами.
Учитывая вышесказанное, автор счел возможным и необходимым
проследить основные этапы формирования и развития отечественного
парламента в контексте ретроспективного анализа.
Согласно авторской разработке В.Е.Усанова процесс становления
парламентаризма в России включает в себя следующие этапы:
1. Теоретический
представлений
(вт.пол.18-нач.20
о
российском
в.в.):
складывание
национальном
теоретических
парламентаризме
под
влиянием либеральных идей Западной Европы.
2. Е[рактический (5.08.1905-6.10.1917 г.г.): формирование в стране на основе
собственной идейно-теоретической базе дуалистической монархии с
отдельными элементами народного представительства.
3. Либеральный (2.03.11917- 6.01.1918 г.г.): избрание Учредительного
Собрания, оппозиционного сложившемуся политическому режиму.
4. Антипарламентский (1917-1989 г.г.): господство теории «буржуазного
парламентаризма» и формирование антитезы парламенту в лице Советов.
5. Реставрационный (1989-1993 г.г.): сочетание идей парламентаризма с
отдельными рудиментами советской демократии.
6. Постсоциалистический/ современный (1993-2007 г.г): формирование
двухпалатного
парламента
на
основе
смешанной
мажоритарно­
пропорциональной и кооптационной избирательных систем.
7. Неолиберальный (с 2007 г.): восстановление пропорциональной системы
формирования нижней палаты. [75]
Возвращаясь к политико-историческому наследию России, следует
отметить и признать, что актуализация создания парламента в начале
прошлого века было вызвано настоятельной необходимостью решения ряда
задач, а именно:
37
• признанием законодательствования как специальной государственной
функции, отделенной от главы государства,
• самостоятельностью парламентского учреждения или существованием его
в виде консультативного либо самостоятельного органа, но при главе
государства,
• формирование/избрание парламента с учетом социальных, национальных
факторов,
• превращение
парламентской
деятельности
в
специальный
вид
государственной деятельности.
Включение парламента в систему органов государственной власти
России не должно было, изначально, принципиально изменить статус
императора, как субъекта политического управления. Законотворчество
осталось привилегией российского монарха. Подобный симбиоз нельзя
оценивать в негативном или позитивном ключе, поскольку указанный тандем
имел место в разных общественно-политических системах.
Становление института парламентаризма в России было сопряжено с
рядом специфических проблем:
-
официальная
Государственную
власть
изначально
Думу в «карманную»,
стремилась
послушную,
превратить
марионеточную
структуру при главе государства,
- двухпалатный характер российского парламента далеко не всегда
интерпретировался в качестве эффективного,
- становление подлинной многопартийности,
- складывание и трансформация избирательного процесса,
- зарождение новой политической культуры,
- апробирование новых моделей политического поведения россиян.
Революционные события 1905 года продемонстрировали всю глубину
противоречий, накопившихся в обществе, и опасность потери контроля
власти над происходящими в стране социально-политическими процессами.
38
Выход из кризиса был обеспечен за счет радикальных перемен,
введения демократических свобод и оформления законодательной власти в
виде
двухпалатного
парламента
-
Государственного
Совета
и
Государственной Думы. И хотя разделение властных функций так и не было
осуществлено в полной мере, и основные рычаги власти по-прежнему
оставались в руках императора, Российская империя сделала значительный
шаг вперед по пути политической модернизации.
В стране развернулось «партийное строительство» по всей ширине
политического спектра, появились легально действующие профсоюзы и иные
общественные организации, выдвинулись новые лидеры из числа наиболее
значительных представителей общественно-политических сил. В начале 1906
года большинство из политиков «нового призыва» приняли участие в
парламентских выборах.
Один из видных политических деятелей начала XX века П.Н. Милюков
так охарактеризовал этот период:
«Общей
чертой,
отличающей
1906
год
от
1905-го,
является
выступление на политической арене открытых политических партий и
соответственное появление, в более или менее «явочном порядке»,
политической литературы, журнальной, брошюрной и особенно газетной.
Нет больше «симуляции» революции, прикрывавшей собой единый фронт
общественных настроений: революция действует от своего собственного
имени, и от нее тянется длинный спектр политических партий, ей дружных,
нейтральных или враждебных. (...) На очереди стояла та задача, которая для
«парламентской» политической партии была центральной: выборы в орган
народного представительства. К этой задаче по необходимости было
привлечено теперь все общественное внимание. «Шелест избирательных
бюллетеней» становился реальностью». [38]
При этом в политических кругах велись активные дискуссии, о том
каким суждено стать первому парламенту России, что будет из себя
представлять Государственная Дума. Профессор Московского университета,
39
будущий депутат Думы М.М. Ковалевский задолго до открытия российского
парламента выступил со следующим заявлением:
«...При оценке юридической природы Государственной Думы надо
искать иных предметов для сравнения, чем законодательные палаты на
Западе, рейхстаги, ландтаги или камеры депутатов. Государственная дума,
отвечает, самое большее, представлениям о том собрании ... сведущих
людей, о котором заходит речь во Франции в царствовании Людовика XVI...
Если в председатели попадёт человек стойкий и смотрящий на себя
подобно английскому спикеру как на «уши и уста» всего собрания, есть
полное основание думать, что в желаниях и нуждах земли русской царь
ежечасно будет осведомляем тем, кого сама Дума поставила во главе себя.
При таких условиях идти в Думу, ставить свою кандидатуру на выборах —
обязанность всех и каждого, кто ... считает себя в праве дать полезный совет
по многосложным вопросам о преобразовании русской империи...
Не преувеличивая значение Думы, не возводя её на степень народного
представительства или законодательной камеры, видя в ней то, что она есть,
т.е. один из Советов, к которым Император будет обращаться с целью
ознакомления с запросами русского общества, мы всё же думаем, что это
преходящее учреждение призвано сыграть свою роль в истории». [43]
27 апреля 1906 года Первая Государственная Дума была открыта. С
этим событием связывались самые радужные надежды общества на
установление нового порядка в России. Происходящее казалось поистине
небывалым - впервые народные представители получали возможность
парламентской деятельности в самодержавной стране!
Либеральная интеллигенция праздновала победу. Впоследствии, в
своих воспоминаниях П. Милюков, лидер Конституционно-демократической
партии (набравшей на выборах в первую Думу больше голосов, чем иные
политические силы), назвал Первую Думу «наша сомнительная победа».
Даже политические заключенные, находящиеся в день открытия Думы
в петербургской тюрьме «Кресты», были полны радужных надежд, увидев
40
сквозь зарешеченные окна шествующих по набережной на парламентские
торжества депутатов, впали в состояние эйфории и устроили стихийный
митинг, где главным лозунгом было «Да здравствует амнистия!». Об этом
писал бывший заключенный Александр Керенский, который 27 апреля 1906
года находился в тюрьме, но которому еще предстояло сыграть собственную
роль на арене российского парламента. Императорская семья воспринимала
открытие Думы не в таком радужном свете. Великий князь Александр
Михайлович, муж другой сестры Николая II, Ксении Александровны,
высказывал крайне негативное отношение к самому факту появления
Государственной Думы в России: «Интеллигенция получила наконец
долгожданный парламент, а русский царь стал пародией на английского
короля - и это в стране, бывшей под татарским игом в год принятия Великой
хартии вольностей. Сын императора Александра III соглашался разделить
свою власть с бандой заговорщиков, политических убийц и тайных агентов
департамента полиции.
Это был конец! Конец династии, конец империи! Прыжок через
пропасть, сделанный тогда, освободил бы нас от агонии последующих
двенадцати лет». [39]
К несчастью и император, и депутаты Думы во многих вопросах не
понимали друг друга и не стремились понять.
Состав Первой Думы оказался мало приспособлен для напряженной,
повседневной и в чем-то рутинной депутатской работы. Парламентарии в
большинстве своем рассматривали думскую трибуну как оппозиционный
рупор, как возможность продолжать революционную деятельность, вести
«пропаганду и агитацию». Предложения правительства зачастую отвергались
без всяких раздумий, без попыток увидеть в них рациональное начало.
П.А. Столыпин, занявший должность министра внутренних дел за один
день до начала работы Первой Государственной Думы, был настроен на
конструктивную совместную работу. Став через несколько месяцев премьерминистром, он даже предложил либеральным депутатам войти в состав
41
«правительства народного доверия», но не нашел понимания среди
депутатского корпуса. Более того, его выступления с думской трибуны
нередко
сопровождались
настоящей
обструкцией.
Сами
депутаты
предпочитали именовать свое собрание «Дума народного гнева» и требовали
решительных радикальных перемен, а глава МВД, пытавшийся навести
порядок в объятой революционными волнениями стране, не вызывал у них
сочувствия.
Ситуация осложнялась и бесконечными конфликтами между самими
депутатами, не только из числа политических противников, но и союзников и
даже единомышленников. Составы фракций менялись, сами фракции
дробились. К примеру, князь Е. Трубецкой, профессор Московского
университета, вошедший в состав Думы по избирательным спискам кадетов,
почти сразу после избрания вышел из Конституционно-демократической
партии, встал во главе вновь созданной Партии мирного обновления и вместе
с единомышленниками составил фракцию «мирнообновленцев» из 26
человек, покинувших прочие депутатские объединения.
П.Н. Милюков писал: «Если даже в нашей собственной среде трудно
было
свести
разногласия
к
единству,
то
среди
собравшихся
в
Еосударственной Думе депутатов разных течений это оказалось просто
невозможно». [37]
Ввиду полной невозможности найти с депутатами взаимопонимание,
государственные власти решились на роспуск Первой Думы. Сделано это
было внезапно, путем волевого решения, и, вопреки надеждам думцев,
подписавшим в Выборге воззвание к народу с призывом не подчиняться
произволу и встать на защиту Думы, широких волнений в стране не вызвало.
Инициатором роспуска первой Думы называют П.А. Столыпина,
получившего в день прекращения работы Думы - 8 июля 1906 года портфель премьер-министра. Он безуспешно пытался добиться от Думы
публичного осуждения террористических актов, захлестнувших страну, революционные террористы каждый месяц убивали десятки людей - генерал42
губернаторов,
полицмейстеров,
жандармских офицеров.
градоначальников,
Порой теракты
крупных
сопровождались
военных,
множеством
случайных жертв, так как взрывы удобнее было проводить в людных местах
- на торжественных молебнах, на военных парадах, на оживленных улицах.
Столыпин требовал, чтобы депутаты, если уж не желают принимать
антитеррористические законы, хотя бы вынесли моральное осуждение
террору. Но либералы уклонялись - они, русские интеллигенты, радетели за
народное благо, не только поощряли террор, на зачастую сами его
финансировали. Зато вопрос о предании политических террористов военно­
полевым судам вместо обычного суда присяжных и потенциально возможная
смертная казнь воспринимались как проявление деспотического произвола.
Вторым «больным вопросом», по которому между Думой и премьерминистром наметились принципиальные расхождения, был аграрный вопрос.
Столыпин понимал, что решать его надо срочно, и подготовил план
земельной реформы, но депутаты не желали, чтобы реформы развивались по
«столыпинскому» пути.
Историческая роль и предназначение Думы состояли в том, чтобы
спасти Россию от кровавых революционных потрясений, обеспечить
мирный, эволюционный путь ее развития. Но эта задача оказалась выше сил
первого российского парламента. В результате недопонимания и упущенных
возможностей возникла острая конфронтация государственных властей с
органом народного представительства.
Парламентские традиции формировались в России в нелегких условиях
-
высокий уровень
социальной напряженности,
сложное отношение
государя, самодержца и единственного вершителя судеб отечества, к
необходимости
считаться
с
мнением
народного
представительства,
оппозиционный настрой Первой Думы, не желавшей идти на какие бы то ни
было компромиссы.
Первая Государственная Дума просуществовала всего 72 дня. В
исторической перспективе это - всего лишь миг. Но это был миг,
43
повлиявший на дальнейший ход российской истории. Смысл этого был понят
тогда очень немногими. Одни приветствовали гибель Первой Думы как
победу порядка над революционной смутой. Другие надеялись, что разгон
народного представительства послужит к ускорению революционного
переворота, которым старый порядок будет сметен целиком, без остатка.
2.2. Механизмы и технологии формирования системы парламентаризма
в России
Первая российская революция была величайшим катализатором
образования новых политических партий. Каждый класс должен был
определить свое место в революции, отношение к существующему строю,
перспективам развития государства, отношение к другим классам. Такими
политическими организациями, выражающими и защищающими интересы
классов и социальных групп, и являлись партии. Исходной датой
возникновения легальных партий явился Манифест 17 октября 1905 г., а уже
в 1906 г. в Российской империи насчитывалось до 50 политических партий.
Правительственный лагерь стремился любой ценой сохранить в России
самодержавие (монархисты). Основными классами, составляющими этот
лагерь, были дворяне и крупная буржуазия. Их интересы представляли
партии «Союз русского народа» (СРН). «Совет объединенного дворянства»,
«Торговая промышленная партия» и др. Самой влиятельной партией была
партия СРН, которая восприняла программные традиции черносотенцев.
Только за один месяц «свободной жизни», дарованной 17 октября 1905 г., от
рук черносотенцев пало более 4 тыс. человек, до 10 тыс. было покалечено.
Совершалось это при полной поддержке властей, вплоть до самых высших.
Идеология черносотенцев базировалась на трех главных положениях:
православии, самодержавии и державной русской народности. Устав СРН
устанавливал, что его членами могут быть только русские люди всех
сословий и достояний. Количество членов от 600 тыс. до 3 млн. человек.
44
Либерально-буржуазный лагерь. В его состав входи ли в основном
представители буржуазии, помещиков и интеллигенции, проповедующие
идеи либерализации. Политические интересы этого лагеря представляли
партии: «Союз 17 октября» (октябристы», Конституционно-демократическая
партия (кадеты) и др.
Классовую
основу октябристов
составляли крупные
помещики,
крупная торгово-промышленная буржуазия. Лидером партий в 1906 г. стал
А.И.
Гучков.
правительству,
Главная
цель
идущему
по
октябристов
пути
-
оказывать
спасительных
реформ,
содействие
полное
и
всестороннее обновление государственного и общественного строя России.
Они
выступали
за
конституционную
монархию,
за
думу
как
за
законодательный орган, за свободу промышленности, торговли и т. д.
Членами
служащих,
партии
кадетов
представители
были
городской
высокооплачиваемые
мелкой
категории
буржуазии,
кустари,
ремесленники. Основу партии составляла либеральная интеллигенция профессора и приват-доценты, адвокаты, врачи, ветеринарные врачи,
преподаватели гимназий, редактора газет и журналов, видные литераторы,
инженеры и т. д. С 1907 г. председателем партии стал П.Н. Милюков.
Программа кадетской партии состояла из восьми разделов и была
направлена на требования свободы слова, совести, печати, собраний и
союзов, неприкосновенности личности и жилища, свободы передвижения и
отмены паспортной системы и др. В различные годы численность партии
составляла 50-70 тыс., человек.
Революционно-демократический
лагерь.
Его
социальную
основу
составляли пролетариат и крестьянство, а также мелкобуржуазные слои
городского
населения,
мелкие
служащие,
демократическая
часть
интеллигенции. В этом лагере отчетливо выделялись два направления:
а) неонароднические, народно-социалистические, трудовые партии и
группы;
б) социал-демократическое, возглавляемое РСДРП.
45
Среди организаций второго направления по степени политической
активности и массовости лидировала Партия социалистов-революционеров
(эсеров), которая сформировалась в партию в 1902 г. Лидер партии
В.И. Чернов. Центральным пунктом эсеровской программы было требование
«социализации земли», т. е. экспроприации крупного землевладения и
передачи земли без вы купа в общенародное достояние. Эта программа, как и
другие демократические требования эсеров, обеспечила им поддержку среди
крестьянства.
Признавая революцию как насильственное действие, партия эсеров в
качестве
эффективного
средства
борьбы
с
царизмом
признавала
индивидуальный террор. В этих целях эсеры создали законспирированную
Боевую организацию. Во главе ее в годы революции стоял Е.Ф. Азеф, а после
разоблачения его связи с царской охраной в 1908 г. «Боевую организацию»
возглавил Б.В.
Савинков.
С 1907-1911
гг. она провела более 200
террористических актов.
В
1906 г. от партии откололось правое крыло, из которого
сформировалась
Трудовая
народно-социалистическая
партия
(энэсы),
которая выражала интересы зажиточных крестьян и ограничивалась
требованием установления конституционной монархии и отчуждения
помещичьих земель за умеренное вознаграждение.
В начале XX в. свою партию удалось создать и социал-демократам.
Съезд Российской
социал-демократической рабочей
партии
(РСДРП)
проходил в июле-августе 1903 г. сначала в Брюсселе, а затем в Лондоне.
Съезд утвердил программу и устав партии. Однако уже на первом съезде в
партии произошел раскол. Сторонники решений съезда, получившие
большинство при выборе руководящих органов партии, стали называться
большевиками (лидеры В. Ленин, А. Богданов, П. Красин, А. Луначарский и
др.), а их оппоненты - меньшевиками (лидеры Г. Плеханов, П. Аксельрод,
Ю. Мартов, Л. Троцкий и др.). Разногласия меньшевиков и большевиков, как
показали годы революции, принимали все более глубокий характер.
46
Программа большевиков была наиболее радикальной. Она определяла
установление диктатуры пролетариата как главную, конечную цель партии.
Стратегию большевиков составляли следующие положения:
- главной целью пролетариата является свержение самодержавия и
установление демократической республики;
-
гегемоном
революции
выступает
пролетариат
в
союзе
с
крестьянством и различными демократическими силами;
- создание революционного правительство при активном участии в нем
представителей РСДРП;
- перерастание демократической революции в социалистическую
революцию. [38]
Тактика
большевиков
заключалась
в
признании
важнейшими
средствами борьбы за завоевание демократической республики всеобщей
политической стачки и вооруженного восстания. Подготовка его называлась
главной задачей партии.
На фоне изменений в мире к началу XX в. российская монархия
выглядела политическим анахронизмом. Система органов государственной
власти и управления России, сложившаяся еще в царствование Александра I,
оставалась в неизменном виде.
Вся полнота власти в государстве
принадлежала императору. При царе существовал в качестве совещательного
органа им же назначаемый Государственный совет. В стране не было ни
парламента, ни легальных партий, ни элементарных политических свобод.
«Силовые» министры (военный, морской, иностранных дел) подчинялись
непосредственно императору. Сам царь был убежден, что самодержавие
является единственно приемлемой для России формой правления, и все
предложения о введении хоть какого-то представительного учреждения
называл «бессмысленными метаниями».
В конце 1904 г. Николай II в очередной раз не принял предложение
либеральной оппозиции, подержанное министром внутренних дел князем
П.Д. Святополк Мирским, о введении в стране представительного органа
47
власти. И менее через месяц в России началась революция. Она заставила
российского самодержца вернуться к вопросам назревавших социально­
политических преобразований.
В июле 1905 г. на совещании в Царском Селе пять дней обсуждался
вопрос о том, как с минимальными потерями выйти из сложного положения.
Император поручил министру внутренних дел А.Г. Булыгину разработать
проект об учреждении думы - законосовещательного представительного
органа и Положение о выборах. Характерно, что на этом совещании Николай
II предлагал назвать думу не «Государственной», а «Государевой». Однако
провести выборы не удалось. В обстановке нарастания революционных
выступлений и бойкота «Булыгинской» думы Николай II подписал 17
октября 1905 г. подготовленный С.Ю. Витте, ставшим председателем
объединенного
Совета
министров
России,
Манифест,
в
котором
провозглашались:
- политические свободы;
- правление царя в согласии с Государственной думой;
- дума наделялась законодательными правами;
- к выборам допускался более широкий слой подданных. [39]
Предложенный в Манифесте режим правления один из российских
журналов назвал «конституционной империей при самодержавном царе».
Вместе с тем Манифест 17 октября стал основой временного компромисса
правительства
и
либерального
движения
и
обеспечил
выживание
самодержавия в условиях революции. Возникшие на основе либерального
движения партии октябристов и кадетов составили своего рода «центр»
оппозиционного движения в стране, который в значительной степени
уравновешивал два лагеря - правых и левых.
Избирательный закон был опубликован 11 декабря 1905 г., в разгар
вооруженного восстания в Москве. Закон предоставлял значительные
преимущества крестьянам, и от их выбора зависело распределение почти
половины депутатских мандатов.
48
Выборы в I Государственную думу проходили в марте-апреле 1906 г.
Одновременно правительство стремилось создать противовес Думе в
верхнем эшелоне власти. С этой целью Госсовет из совещательного органа
при царе в феврале 1906 г. был преобразован в верхнюю палату будущего
российского парламента.
Совершенствовалась и законодательная база. В апреле 1906 г., за три
дня
до
открытия
думы,
были
внесены
изменения
в
«Основные
государственные законы Российской империи». Изменения определяли, что
император,
сохраняя
титул
и
право
самодержавия,
осуществляет
законодательную власть в единении с Госсоветом и Госдумой. «Основные
законы»
устанавливали,
что
законопроекты,
не
принятые
палатами
российского парламента, не могли вступить в силу. В результате внесенных в
политическую систему государства изменений в России установился
странный строй - конституционное самодержавие.
Накануне выборов в думу царь еще верил в преданность народа и
рассчитывал, что крестьяне поддержат консервативных кандидатов. Итоги
выборов оказались неожиданными. Значительное место в составе думы
заняли депутаты, выступавшие за решительное обновление российского
общества и цивилизованные формы, и методы управления социальными
процессами. Проработав всего 72 дня, дума 9 июля 1906 г. была распущена.
Недолгую историю этой Думы предопределила не всегда оправданная
поспешность депутатов в выдвижении ряда требований (упразднение
Госсовета, расширение прав Думы, отставка правительства и подчинение его
парламенту и др.), а также излишняя эмоциональность, превращавшая
Заседания парламента в политические баталии и митинги.
На этом парламентаризм в России мог бы и закончиться. Но ситуация в
стране была еще очень сложной, что заставило правящий режим лавировать
и идти на определенные реформы. В день роспуска думы правительство
возглавил П.А. Столыпин. При этом он сохранил за собой ключевой в
системе управления империей пост министра внутренних дел.
49
В
деятельности
Столыпина
ярко
проявлялось
стремление
стабилизировать положение в стране путем сочетания жестких мер борьбы с
революционными настроениями и постепенными реформами по обновлению
старого строя. Для борьбы с революционным движением власти у Столыпина
было больше, чем достаточно. Для проведения реформ требовались
пропаганда в обществе новых идей и политическая поддержка. Орудием
своей политики Столыпин пытался сделать II Государственную думу. Она
начала работу 20 февраля 1907 г.
II Дума избиралась по старому избирательному закону и, несмотря на
различные манипуляции в ходе выборов, по своему составу оказалась даже
левее первой. Дума учла опыт своей предшественницы и действовала
осторожней, но и не хотела слепо идти в фарватере правительственной
политики. После 10 мая, когда дума отказалась одобрить правительственную
концепцию разрешения аграрного вопроса (указ от 9 ноября 1906 г.) и
продолжала настаивать на принудительном отчуждении части помещичьих
земель, ее роспуск стал неизбежен, а его конкретная дата зависела лишь от
готовности нового избирательного закона.
Согласно «Основным законам» изменение порядка выборов в думу не
могло быть произведено без одобрения самой думы. Но Николай II пошел на
прямое нарушение закона. Из трех представленных вариантов нового
Положения о выборах царь и правительство выбрали тот, который
предоставлял откровенные преимущества дворянам-помещикам.
По новому закону число выборщиков от крестьян сокращалось на 46%,
а от помещиков было увеличено на 1/3. Значительно сокращалось
представительство в думе от национальных окраин. В результате по
землевладельческой курии один выборщик приходился на 230 человек, по
крестьянской - на 60 тыс., по рабочей - на 125 тыс., человек. [41]
В городах с прямыми выборами значительные преимущества были
предоставлены купцам, торговцам и другим зажиточным слоям. Лица, не
50
имевшие отдельных квартир, к выборам по городской курии не допускались.
Общее число депутатов в Думе сокращалось с 542 до 442 человек.
Подстраховавшись
новым
избирательным
законом,
царь
мог
распустить II Думу. Для этого было сфабриковано обвинение социалдемократической партии в подготовке военного переворота. 3 июня 1907 г.,
были опубликованы манифест царя о роспуске думы и новое Положение о
выборах.
Этот
акт вошел
в историю
страны как третьеиюньский
государственный переворот, т. к. решение о роспуске представительного
учреждения и новый избирательный
закон
были приняты
вопреки
Манифесту 17 октября.
Николаю II и Столыпину явно требовался более послушный парламент.
Причем не просто послушный, а дающий возможность охранять основы
самодержавия
и
способный
проводить
в
жизнь
правительственную
программу реформ. Их усилия увенчались успехом: дворяне, составлявшие
чуть более 1% населения, получили в думе 178 мест из 442, кадеты - 104,
октябристы - 154 места. [41] Исход любого голосования в думе решали
октябристы, представители которых, Н.А.
Хомяков, А.И.
Гучков и
М.В. Родзянко, были последовательно председателями II Думы.
Так была создана «третьеиюньская система», положившая начало
формированию в России буржуазной монархии, в основе которой лежал
политически оформленный в думе союз помещиков с верхами буржуазии. Но
для
нормального
функционирования
такой
сложной
системы,
как
«третьеиюньская монархия», требовались почти идеальные условия, и в
первую очередь длительный «покой» в стране и успех проводимых реформ.
При этом в условиях достаточно длительного политического затишья после
первой
революции
«покой»
в
стране
определялся
во
многом
взаимоотношениями монарха, правительства и думы.
Назвать эти отношения конструктивным сотрудничеством можно лишь
с большой натяжкой. Сам царь, несмотря на определенные компромиссы
51
думу не любил и готов был принять любые меры, лишь бы сохранить
монархию в неизменном виде.
Столыпин вместо сотрудничества с парламентом стремился загрузить
думу
сотнями мелких законопроектов,
называя их в узком
кругу
«законодательной жвачкой». Все чаще наиболее существенные решения
премьер предпочитал проводить в обход думы. В отличие от своих
предшественниц III дума работала полный срок. Она обсудила и утвердила
2197 законопроектов, но лишь немногие из них имели принципиальное
значение для России.
III дума не стала подлинным парламентом, органом контроля под
правительственной бюрократией. В «третьеиюньской монархии» произошла
консервация прогрессивных начинающих масс, воспитанных в духе хоть и
общинной, но все же демократии.
Последняя в истории самодержавной России IV Государственная дума
работала с 15 декабря 1912 г. по 27 февраля 1917 г. Ее председателем был
избран М.В. Родзянко. В составе думы монархисты и правые получили 185
мест, октябристы - 98, прогрессисты и кадеты 97, социал-демократы - 14,
трудовики - 10. Снова, как и в III думе, сложились два большинства: правые
и октябристы - 280 голосов, октябристы, кадеты и национальные партии примерно 225 голосов. [42] Отличие от III Думы состояло в том, что самой
крупной фракцией теперь стали правые.
Первая
мировая
война
приблизила массы
к
пониманию,
что
представляет собой власть, и в каком государстве они живут. Выросшая на
волне социально-экономического и политического кризиса империи, в
условиях небывалой дискредитации власти февральская революция в
несколько дней смела 300-летнюю монархию.
В этих условиях российский парламент оказался не в состоянии
возглавить движение масс. Дума, как заявил лидер партии кадетов
П.Н. Милюков, будет по-прежнему действовать «словом и вотумом». Общее
состояние и настроения либеральной оппозиции (а значит, и большинства
52
думы) предельно четко выразил лидер националистов В.В. Шульгин:
«Мы были рождены и воспитаны, чтобы под крылышком власти хвалить ее
или порицать... Но перед возможным падением власти, перед бездонной
пропастью этого обвала у нас кружилась голова и немело сердце». [55]
27 февраля 1917 г. указом царя, переданным через председателя Совета
министров, Дума была распущена на каникулы и больше в полном составе не
собиралась.
Лишь
12
депутатов
образовали
Временный
комитет
Государственной думы и отважились создать правительство.
Оценки деятельности Госдумы всех четырех созывов достаточно
противоречивы. Возникнув на волне революционного движения, российский
парламент в значительной мере отражал настроения противоборствующих
сторон. Находясь под сильным диктатом правительства, в условиях
постоянного противоборства политических сил в депутатском корпусе, дума
так и не стала законотворческим и независимым парламентом. Авторитет
этого представительного учреждения в российском обществе был в целом
невысоким. Вместе с тем нельзя не признать, что первое в истории страны
народное
представительство
в
сложных
условиях
конституционного
самодержавия старалось смягчить отношения между властью и обществом,
внесло большой вклад в пропаганду парламентского образца российской
государственности, выступало за мирную эволюцию огромной страны в
цивилизованное общество.
53
ГЛАВА III. СОСТОЯНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
ЗЛ. Проблемы функционирования парламентаризма в современных
условиях РФ
Существенное влияние на развитие российского парламентаризма на
его новом (современном) историческом этапе имеет не только природа и
характер федеративного устройства государства, но и конституирующаяся в
этих условиях форма правления, которая, так или иначе, детерминирует
организацию высших органов государственной власти и порядок их
деятельности. По Конституции, Россия - демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления. [1]
Важно добавить, что из всех известных форм правления Россия после
1993 г. избрала смешанную форму, расставив в ней свои акценты.
В научной литературе спор вызывает проблема реализации принципа
разделения властей. Главное, на что обращали и продолжают обращать
внимание
оппоненты
ныне
действующей
Конституции,
это
несбалансированное разделение властей. Имеются в виду два момента.
Первый заключается в том, что президент, согласно Конституции,
оказался как бы вне рамок разделения властей. Он возвышался над ними,
подавлял их обширностью своих полномочий.
Согласно Конституции, президент Российской Федерации является
главой государства. В его руках сосредоточены значительные и практически
неконтролируемые
полномочия.
Ему
придаются
не
только
права
исполнительной власти, но и элементы полномочий двух других ветвей
власти. Из Конституции Российской Федерации вытекает, что президент
обладает законодательными функциями, коль скоро может принимать указы
и распоряжения по неограниченному кругу вопросов, по сути имеющие силу
закона, не противоречащие, правда, Конституции и федеральным законам. [1]
54
Закрепив в Конституции столь обширные президентские полномочия и
одновременно сделав упор на усиление исполнительной власти, новая
политическая элита тем самым практически реализовала в России идею
президентской формы правления, получившей название «президентско­
парламентской» или «полупрезидентской». В результате парламентаризм как
система пока не смог получить в современной России своего полного
воплощения.
Есть и второй момент в несбалансированном разделении властей.
Критики сложившейся в России системы парламентаризма утверждают, что
при принятии новой Конституции в декабре 1993 года перекос произошел в
другую сторону, резко была усилена исполнительная власть, а парламент был
лишен ряда необходимых функций.
Стоит отметить, что в результате третьей попытки в России все-таки
начала складываться система парламентаризма. Процесс идет не без
трудностей и противоречий, но парламентаризм формируется, постепенно
совершенствуется и развивается. Однако, к сожалению, и в конституционном
плане, и в практическом отношении принцип разделения властей был
реализован на основе дисбалансного подхода. Отсутствие баланса между
законодательной и исполнительной властями способно парализовать систему
сдержек и противовесов, нарушить единство самой власти, породить
конфликты между ее ветвями.
На сегодняшний день в поисках решения проблемы обеспечения
согласованного взаимодействия властей, реализации синхронности действий
различных властных институций некоторые исследователи парламентаризма
первостепенное значение придают достижению разумного баланса между
властью полномочиями (правами применения власти в определенных
пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за
правильность применения власти). Другие обращают внимание на то, что
важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей
власти являются наличие общенационального консенсуса по вопросам о
55
целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и
стабильность властвующей элиты. И когда делается вывод, что отсутствие
этих условий предопределяет нарушение баланса властей и приводит к их
противостоянию, то не согласиться с ними трудно.
Становление
парламентаризма
в
современной
России
весьма
убедительно подтвердило это. Роль, которую играет парламент в жизни
российского общества, провоцирует ряд актуальных проблем. Можно
выделить в качестве приоритетных три. Первая проблема - границы
проявления суверенной власти народа.
Государственная дума, как и Федеральное собрание в целом, не может
прямо влиять на исполнение законов, на деятельность Правительства
Российской Федерации и других органов государственного управления.
Федеральное собрание принимает законы, но, по Конституции, не несет
ответственности за их исполнение.
Стоит при этом отметить, что палаты Федерального собрания
пользуются правом участия в формировании ряда государственных органов,
а также могут влиять на верховное руководство государственными делами и
выработку государственной политики. Данную деятельность Федеральное
собрание осуществляет путем заслушивания как посланий главы Российской
Федерации,
так
и
программного
выступления
кандидата
на
пост
Председателя Правительства Российской Федерации перед тем, как дать
согласие на его назначение на должность. Но эта деятельность не является
прямым воздействием на исполнительную власть, принуждением ее к
исполнению того или иного закона.
Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного
суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации,
Высшего арбитражного суда, назначает и освобождает от должности
Генерального прокурора Российской Федерации. Данные полномочия,
естественно, содействуют исполнению законов. Но этим влияние парламента
на судебное исполнение законодательства и ограничивается. Бесспорно, суды
56
независимы в своей деятельности. Но вряд ли они должны быть
освобождены от какого-либо контроля за судебным применением ими
законодательства. Парламент не может быть сторонним наблюдателем
процесса судебного применения законов.
Несколько
больше,
казалось
бы,
возможностей
влияния
на
исполнительную власть имеет Государственная дума. По Конституции, она
дает согласие президенту на назначение председателя Правительства
Российской Федерации, решает вопрос о доверии правительству.
Но эти возможности двусмысленны. В ст. 111 Конституции записано,
что после трехкратного отклонения представленных кандидатур президент
назначает председателя Правительства, распускает Государственную думу и
назначает новые выборы. Как видно, влияние Государственной думы на
исполнительную ветвь власти весьма проблематично и может обернуться ее
роспуском. Таким образом, нижняя палата парламента не имеет возможности
оказывать достаточно сильное влияние на исполнение принятых законов. [1]
К компетенции Совета Федерации ст. 102 Конституции Российской
Федерации относит отрешение президента Российской Федерации от
должности. Казалось бы, имеется очень сильный инструмент давления на
исполнительную власть, но это положение обставлено таким множеством
юридических условий, что практически процедура неосуществима. [47]
В итоге получается, что Федеральное собрание Российской Федерации
не
располагает
достаточными
инструментами
воздействия
на
исполнительную власть с целью обеспечения ею исполнения принятых
законов.
Другая проблема, связанная с ролью парламента в жизни российского
общества, заключается в следующем. В Конституции Российской Федерации
и других нормативных актах имеется противоречие, которое создает
предпосылки для прерывания деятельности законодательной ветви власти.
Исполнительная
власть
при
условии
выражения
недоверия
правительству продолжает действовать, президент Российской Федерации
57
руководит страной, поэтому нет вакуума власти. Исполнительная ветвь
власти функционирует непрерывно.
Третья проблема конституционного положения парламента связана с
правом Конституционного суда Российской Федерации давать толкование
действующего
законодательства.
Конституционный
Российской
Согласно
суд разрешает дела
Федерации:
федеральных
ст.
125
Конституции,
о соответствии Конституции
законов,
нормативных
актов
президента, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства
Российской Федерации. Акты или их отдельные положения, признанные
неконституционными, утрачивают силу. [1]
Решения
Конституционного
суда
окончательные.
Возникает
противоречие между высшим законодательным органом и Конституционным
судом России. В законодательстве никаких механизмов преодоления этого
противоречия не предусмотрено.
Таким образом, рассмотрев вопрос о проблемах функционирования
парламентаризма в России, можно сделать следующие выводы. В научной
литературе спор вызывает проблема реализации принципа разделения
властей. Главное, на что обращали и продолжают обращать внимание
оппоненты ныне действующей Конституции, это несбалансированное
разделение властей. Имеются в виду два момента. Первый заключается в том,
что президент, согласно Конституции, оказался как бы вне рамок разделения
властей. Он возвышался над ними, подавлял их обширностью своих
полномочий. Есть и второй момент в несбалансированном разделении
властей.
Критики
сложившейся в России
системы
парламентаризма
утверждают, что при принятии новой Конституции в декабре 1993 года
перекос произошел в другую сторону, резко была усилена исполнительная
власть, а парламент был лишен ряда необходимых функций. Важно отметить,
что в результате третьей попытки в России все-таки начала складываться
система парламентаризма. Процесс идет не без трудностей и противоречий,
58
но
парламентаризм
формируется,
постепенно
совершенствуется
и
развивается.
Отсутствие
баланса
между
законодательной
и
исполнительной
властями способно парализовать систему сдержек и противовесов, нарушить
единство самой власти, породить конфликты между ее ветвями.
На сегодняшний день в поисках решения проблемы обеспечения
согласованного взаимодействия властей, реализации синхронности действий
различных властных институций некоторые исследователи парламентаризма
первостепенное значение придают достижению разумного баланса между
властью полномочиями и ответственностью, другие обращают внимание на
то, что «важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных
ветвей власти являются наличие общенационального консенсуса по вопросам
о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и
стабильность властвующей элиты.
Становление
парламентаризма
в
современной
России
весьма
убедительно подтвердило это. Роль, которую играет парламент в жизни
российского общества, рождает ряд актуальных проблем. Первая проблема границы проявления суверенной власти народа; другая проблема, связанная с
ролью парламента России в жизни общества, заключается в следующем: в
Конституции Российской Федерации и других нормативных актах имеется
противоречие, которое создает предпосылки для прерывания деятельности
законодательной
ветви
власти;
третья
проблема
конституционного
положения парламента связана с правом Конституционного суда Российской
Федерации давать толкование действующего законодательства.
Как видно, конституционные основы современного российского
парламентаризма еще не во всем совершенны, содержат противоречия,
неясности, пробелы, которые, естественно, сдерживают процесс укрепления
парламентаризма.
Эти
недостатки
устранимы.
Нужна
взаимная
заинтересованность всех ветвей власти в том, чтобы парламентаризм занял в
Конституции
и
конституционном
законодательстве
достойное
место,
59
получил всестороннее юридическое обоснование, четкое и однозначное
толкование правовых норм его реализации на практике.
Таким образом, конституционные основы современного российского
парламентаризма еще не во всем совершенны, содержат противоречия,
неясности, пробелы, которые, естественно, сдерживают процесс укрепления
парламентаризма.
Эти
недостатки
устранимы.
Нужна
взаимная
заинтересованность всех ветвей власти в том, чтобы парламентаризм занял в
Конституции
и
конституционном
законодательстве
достойное
место,
получил всестороннее юридическое обоснование, четкое и однозначное
толкование правовых норм его реализации на практике.
Действующая Конституция РФ заложила лишь основы российского
парламентаризма, и его становление еще не завершено, но уже сегодня
можно сказать, что роль его будет повышаться при условии авторитетной и
эффективной деятельности современного парламента, способствующего
политическому и экономическому обновлению России.
Анализируя практику организации государственной власти ведущих
держав, можно предположить, что в России в дополнение к Конституции и
другим правовым актам сформируются новые парламентские обычаи и
традиции. Усиление роли Федерального Собрания РФ будет происходить на
фоне
формирования
способствующей
росту
организованной
престижа
многопартийной
парламента.
Также
системы,
в
качестве
перспективного направления развития парламентаризма можно назвать
дальнейшее развитие контрольных функций парламента.
Следует заметить, что в процессе развития парламентаризма нашей
стране придется пройти достаточно сложные этапы государственного
строительства. Об этом свидетельствуют современные тенденции усиления
исполнительной власти и роли Президента в управлении политической
жизнью общества. При условии сохранения таких темпов распространения
влияния Президента вполне возможно, что в ближайшее время мы станем
свидетелями превращения Российской Федерации в суперпрезидентскую
60
республику. Единственным утешением остается осознание факта, что
явление это будет временным и объективные потребности развития
государства все равно рано или поздно приведут Россию к полному
торжеству парламентаризма, когда все его принципы будут соблюдаться во
всей системе организации государственной власти.
Российский
парламентаризм
прошел
долгий
и
трудный
путь
становления, в процессе которого было совершено большое количество
ошибок и упущений. Этот путь еще достаточно далек от своего завершения,
но уже с уверенностью можно сказать, что наша страна двигается в верном
направлении, учась на собственных ошибках и стремясь к непрерывному
совершенству.
Однако,
парламентаризма
в
учитывая,
нашей
стране
что
исторически
замедлялось
целым
развитие
комплексом
объективных причин, российским деятелям науки и политики необходимо
предпринимать все возможные меры, позволяющие ускорить процессы
становления гражданского демократического общества в России, чтобы по
меньшей
мере
не
отставать
в
развитии
от передовых
государств
современности. Такими мерами являются повышение правовой культуры
населения, подготовка его к восприятию новых ценностей, а также развитие
парламентской культуры. Кроме того, крайне необходимо осуществлять
непрерывный
мониторинг
всех
актуальных
проблем
российского
парламентаризма с последующим всесторонним анализом, учитывающим
реалии государственной и общественной жизни.
Подводя итоги, хочется особенно подчеркнуть, что судьбы демократии
в России во многом, если не в решающей степени зависят от динамики
развития российского парламентаризма, потенциал которого в настоящий
момент не реализован в должной степени.
В научной литературе отмечается, что при всех сложностях и
противоречиях российский парламент занял прочное место выразителя и
защитника интересов основных слоев и социальных групп российского
общества.
Целостность
страны
и
благополучие
народа
стали
61
главенствующими
ориентирами
в
его
деятельности,
но
социально­
политический анализ организации и деятельности нынешнего российского
парламента
показывает,
что
для
российского
парламентаризма
эти
ориентиры еще не приобрели в полной мере статуса действующей правовой
нормы. Их выражение в законах в значительной мере носит декларативный
характер,
не
наполнено
реальным
юридическим
содержанием,
подкрепленным действенными гарантиями и санкциями ответственности.
Формулу «Народ - суверен и источник власти» еще надо насыщать живыми
тканями действующих законодательных норм. Парламентаризм как реальная
организация государственной власти - это признак политической зрелости и
политической элиты, и народа.
Для решения задачи действенности парламентаризма необходимо
обеспечить достойное представительство основных слоев и социальных
групп общества в законодательных и представительных органах власти,
особенно в органах самоуправления, где представительство народа должно
приближаться к ста процентам. Избирательное законодательство должно
регулировать пропорции представительства разных групп населения в
законодательных и представительных органах власти на всех уровнях.
Важно отметить, что парламентаризм - это не только (и даже не
столько) верховенство закона и законодательной власти, но и высокая
степень самостоятельности других ветвей власти - исполнительной и
судебной. Парламентаризм означает не противостояние, а, наоборот,
сотрудничество властей во имя интересов народа и государства.
Чтобы парламентаризм стал на деле организующим принципом
государственного строительства в России, нужны существенные уточнения и
поправки к действующей Конституции, изменения в конституционном и
федеральном законодательстве. Нужна конституционно и законодательно
обоснованная система сдержек и противовесов, удерживающая ветви и
органы
власти
от
попыток
монопольного положения.
установления
своего
(превосходства)
Должно осуществляться четкое разделение
62
полномочий властей и их постоянное, конструктивное взаимодействие.
Власти должны существовать раздельно, но не в противоборстве, а во
взаимодействии.
Для развития парламентаризма в России необходима более четкая
организация самого парламента. В России утвердился двухпалатный
парламент. Это обусловлено и осуществлением законотворческих функций, и
огромными пространствами страны, географическими условиями жизни
регионов
и
другими
обстоятельствами.
Интересы
территорий
и
многочисленных народов, населяющих страну, должны быть защищены
также хорошо, как и интересы государства в целом. Для этого необходимо,
чтобы палаты Федерального Собрания России работали, руководствуясь
прежде
всего
принципом
взаимозаменяемости.
Эти
взаимодействия,
принципы
а
должны
в
особых
реализоваться
случаях
в
ясно
выраженных правовых положениях и нормах. В настоящее время возникал
необходимость принятия специального закона о парламенте Российской
Федерации, который позволял бы на правовой основе регулировать все
стороны взаимодействия палат парламента, а также парламента с органами
исполнительной и судебной ветвей власти, давал бы возможность закрепить
статус аппарата.
Исследование
российского
парламентаризма
обнаружило
недостаточную информированность населения о деятельности парламента в
целом и каждой из его палат в отдельности. Каждый третий ничего не знает,
а более половины опрошенных мало информированы о деятельности
парламента и его палат.
В
общественном
мнении
порой
преобладает
критическое
представление о работе парламента, складывается негативное отношение к
депутатскому корпусу. Часть опрошенных неудовлетворительно оценивает
результаты работы депутатов Федерального Собрания. Избиратели плохо
информированы,
поэтому
не
имеют
конкретных
представлений
деятельности своего депутата в Государственной думе.
63
о
Таким образом, рассматривая вопрос о перспективах российского
парламентаризма,
можно
сделать
следующие
выводы.
Действующая
Конституция РФ заложила лишь основы российского парламентаризма, и его
становление еще не завершено, но уже сегодня можно сказать, что роль его
будет повышаться при условии авторитетной и эффективной деятельности
современного
парламента,
способствующего
политическому
и
экономическому обновлению России. Следует заметить, что в процессе
развития парламентаризма нашей стране придется пройти достаточно
сложные этапы государственного строительства. Об этом свидетельствуют
современные тенденции усиления исполнительной власти и роли Президента
в управлении политической жизнью общества.
Учитывая, что исторически развитие парламентаризма в нашей стране
замедлялось целым комплексом объективных причин, российским деятелям
науки и политики необходимо предпринимать все возможные меры,
позволяющие
ускорить
процессы
становления
гражданского
демократического общества в России, чтобы не отставать в развитии от
передовых государств современности:
повышение правовой культуры
населения, подготовка его к восприятию новых ценностей, развитие
парламентской культуры; осуществление непрерывного мониторинга всех
актуальных
проблем
всесторонним
российского
анализом,
парламентаризма
учитывающим
реалии
с
последующим
государственной
и
общественной жизни.
Целостность страны и благополучие народа стали главенствующими
ориентирами в его деятельности, но социально-политический анализ
организации и деятельности нынешнего российского парламента показывает,
что для российского парламентаризма эти ориентиры еще не приобрели в
полной мере статуса действующей правовой нормы, несмотря на то, что
парламент занял прочное место выразителя и защитника интересов основных
слоев и социальных групп российского общества. Для решения задачи
действенности
парламентаризма
необходимо
обеспечить
достойное
64
представительство основных слоев и социальных групп общества в
законодательных и представительных органах власти, особенно в органах
самоуправления, где представительство народа должно приближаться к ста
процентам.
Избирательное законодательство
должно
регулировать
пропорции представительства разных групп населения в законодательных и
представительных органах власти на всех уровнях, чтобы парламентаризм
стал на деле организующим принципом государственного строительства в
России, нужны существенные уточнения и поправки к действующей
Конституции,
изменения
в
конституционном
и
федеральном
законодательстве. Нужна конституционно и законодательно обоснованная
система сдержек и противовесов, удерживающая ветви и органы власти от
попыток установления своего (превосходства) монопольного положения.
Должно осуществляться четкое разделение полномочий властей и их
постоянное, конструктивное взаимодействие. Власти должны существовать
раздельно, но не в противоборстве, а во взаимодействии, также для развития
парламентаризма в России необходима более четкая организация самого
парламента.
Парламентаризм представляет собой систему правления, в основе
которой находится деятельность законодательного органа - парламента,
парламентаризм определяется как форма взаимодействия гражданского
общества и государства, опирающаяся на признание ведущей роли
парламента - законодательного коллегиального представительного органа - в
системе организации государственной власти. Парламентаризм является
неотъемлемым элементом государственного управления, так что важно
отметить, что с разделением властей тесно связан принцип двухпалатности
парламентской системы.
В научной литературе отмечается, что парламентаризм как один из
институтов демократии появился в России относительно недавно и, несмотря
на всю очевидность эффективности жесткого централизованного управления
в российских условиях, власти необходимо иметь определенную поддержку
65
народа, в связи с чем некоторые элементы парламентаризма прослеживаются
в истории нашего государства с самого момента его возникновения.
Действующая Конституция РФ заложила лишь основы российского
парламентаризма, и его становление еще не завершено, но уже сегодня
можно сказать, что роль его будет повышаться при условии авторитетной и
эффективной деятельности современного парламента, способствующего
политическому и экономическому обновлению России.
Следует заметить, что в процессе развития парламентаризма нашей
стране придется пройти достаточно сложные этапы государственного
строительства. Учитывая, что исторически развитие парламентаризма в
нашей стране замедлялось целым комплексом объективных причин,
российским деятелям науки и политики необходимо предпринимать все
возможные
меры,
позволяющие
ускорить
процессы
становления
гражданского демократического общества в России:
• повышение правовой культуры населения,
• подготовка его к восприятию новых ценностей,
• развитие парламентской культуры;
• осуществление непрерывного мониторинга всех актуальных проблем
российского парламентаризма с последующим всесторонним анализом,
учитывающим реалии государственной и общественной жизни.
Целостность страны и благополучие народа стали главенствующими
ориентирами в его деятельности, но социально-политический анализ
организации и деятельности нынешнего российского парламента показывает,
что для российского парламентаризма эти ориентиры еще не приобрели в
полной мере статуса действующей правовой нормы, несмотря на то, что
парламент занял прочное место выразителя и защитника интересов основных
слоев и социальных групп российского общества.
Для решения задачи действенности парламента необходимо обеспечить
достойное представительство основных слоев и социальных групп общества
66
в законодательных и представительных органах власти, особенно в органах
самоуправления, нужна конституционно и законодательно обоснованная
система сдержек и противовесов, удерживающая ветви и органы власти от
попыток установления своего (превосходства) монопольного положения.
Должно осуществляться четкое разделение полномочий властей и их
постоянное, конструктивное взаимодействие.
3.2. Оптимизация системы парламентаризма как актуальная проблема
российской политической науки и практики
Проблема развития парламентаризма и институтов представительства
всегда занимала особое место в проблемном поле как отечественной, так и
зарубежной политической науки. На рубеже XX и XXI вв. интерес к данному
сегменту политического знания начал «возрастать по экспоненте», что было
связано
со
стремлением
научного
сообщества
проанализировать
исторические уроки уходящего столетия, а также с запросами западной
цивилизации, которая долгое время культивировала этот тип политического
режима. Эти запросы проистекали прежде всего из стремления понять, что
ждет демократию в будущем, изменятся ли механизмы политического
участия и представительства, будет ли парламентаризм играть столь важную
роль в политическом процессе зарубежных стран после прихода нового
тысячелетия.
Институт парламентаризма как фактор представительной власти еще
слабо артикулирует и агрегирует интересы, имеющиеся в современном
российском обществе, в рамках которого мог бы стать коммуникативной
платформой для сопоставления различных политических подходов и
решений,
где
бы
происходил
поиск
компромиссов
и
выработка
общественного консенсуса по ключевым вопросам национальной жизни.
Сегодня общественное мнение воспринимает российский парламент не в
качестве самостоятельной ветви власти, а как некую декорацию, не
имеющую по многим ключевым вопросам складывающейся политической
67
повестки
дня
собственного
мнения.
Последнее
мешает
гражданам
воспринимать парламент как полновесную часть вертикали политической
власти.
Современная система представительной демократии во всем мире
претерпевает значительные изменения, связанные не только с последствиями
финансово-экономического кризиса, но и с глубокими сдвигами в характере
функционирования
институтов:
парламента,
политических
партий,
общественных движений и т. д. Все это проявляется в том, что
парламентская деятельность все более профессионализируется, происходит
сужение социальной основы представительных учреждений, повышается
роль
корпоративных
интересов
в
выработке
общенациональных
законодательных основ.
Помимо этого, сложился целый ряд новых форм политических
коммуникаций, позволяющих гражданам взаимодействовать с органами
законодательной
и
исполнительной
власти
через
социальные
сети,
сообщества, сложившиеся на основе общих интересов в потреблении
общественно-политической информации.
Одной из заметных тенденций современных демократий является
эволюция форм контроля за деятельностью правительств и администраций со
стороны парламентов. Это связано с появлением все большего количества
возможностей для представителей исполнительной власти ограничивать
поток информации о своей деятельности, распоряжаться значительными
материальными и иными ресурсами в условиях дефицита времени. Наиболее
ощутимы в этом смысле те изменения, которые появляются в связи с
антитеррористической политикой современных государств, требующей
привлечения новых технологических возможностей для осуществления
следственной и надзорной деятельности, формирования новой стратегии
безопасности в целом.
В контексте глобальных тенденций в развитии парламентаризма в
большинстве
демократических
стран,
учитывая
опыт
становления
68
парламентаризма в России, можно выделить ряд направлений развития
органов законодательной власти.
Общегосударственные аспекты развития парламентаризма во многом
зависят от отражения этих вопросов в Конституции России. Никакая
конституционная реформа в любом из ее вариантов не сможет обойти
проблему места и роли парламента в системе государственной власти. Это лейтмотив всех предложений, касающихся поправок к Конституции.
Основные из них сводятся к следующему. Фундаментальное направление в
развитии российского парламентаризма - это законодательное оформление
конституционного положения «Народ -
суверен и источник власти».
Сегодняшнее толкование этого положения носит явно ограниченный
характер. Нельзя сводить суверенность народа только к праву один раз в
несколько лет избирать законодательные органы и главу государства.
Суверенитет
народа
-
понятие,
намного
превосходящее
это
узкое
толкование.
Применительно к парламентаризму речь может идти о том, чтобы
народ стал «содеятелем» в законотворчестве. [70] Как в древние времена,
постановление «Совета четырехсот» или «Совета пятисот» не могло
приобрести законодательной силы без утверждения городским собранием,
так
и
ныне
фундаментальные
законы
(о
собственности,
земле,
государственном строе, правах и свободах человека и гражданина,
Конституции и т.п.), возможно, стоит выносить на всенародное обсуждение и
голосование. И только после вердикта народа такие законы могут обретать
юридическую силу. Эта мысль активно обсуждается российскими юристами.
Процедуры эти, естественно, должны обеспечивать достоверность
волеизъявления народа и доведения его до властей. Об этом приходится
говорить особо, потому что практика выборов в Государственную Думу,
Президента страны и губернаторов выявляет немало нарушений, за которые
почти никто, к сожалению, не несет никакой ответственности.
69
Другое
важное
парламентаризма
направление
-
в
всестороннее
совершенствовании
законодательное
российского
урегулирование
отношений органов законодательной и исполнительной власти, в первую
очередь, между Президентом и парламентом. Основной путь урегулирования
- расширение полномочий парламента. По действующей Конституции у
Президента полномочия практически не ограниченные. Некоторые статьи,
вроде бы очерчивающие его полномочия, по существу перечеркиваются
статьей об обязательности указов Президента на всей территории страны. [1].
Никаких ограничений действия этой статьи в Конституции не содержится.
Вместе с тем в решении вопроса о взаимодействии президентской и
парламентской власти в нашей стране следует учитывать российскую
многовековую традицию. С древнейших времен и до наших дней в России
власть всегда была персонифицирована. Ее львиная доля сосредоточивалась
в руках одного лица - великого князя, московского государя, царя,
императора,
генерального
Президента вполне
секретаря
правящей
логична в этой
цепи.
партии.
Нужно
Должность
конституционное
законодательство, которое, предоставляя Президенту широкие полномочия,
уравновешивало бы его власть с другими ветвями и органами власти. И в
Конституции, и в законодательстве (основываясь на мировом опыте) должны
быть четко обозначены сами полномочия, временные и пространственные
пределы их действия, порядок введения, действия и отмены указов
Президента, гарантии и санкции деятельности Президента.
Конституции большинства развитых стран мира наделяют свои
парламенты
контрольными
исполнительной
власти
функциями,
подотчетна
и
когда
деятельность
находится
под
органов
повседневным
вниманием парламента.
В действующей российской Конституции контрольные полномочия
парламента предусмотрены. Например, Государственная Дума дает согласие
на назначение Председателя Правительства (премьер-министра). [1]
70
Контрольная
функция
парламента
предполагает
широкий
круг
полномочий - от утверждения кандидатуры на пост главы правительства,
предложенного им состава министров до их отстранения от должностей в
случаях неудовлетворительной работы. В ряде стран парламенты имеют
право проводить независимое парламентское расследование, осуществлять
запреты по тем или иным действиям исполнительных органов. Контрольные
права
парламентов
подтверждаются
соответствующими
законными
гарантиями и санкциями ответственности. В распоряжении парламентов
находятся необходимые органы государственного контроля. Одним словом,
контрольная функция парламентов за рубежом это живой, энергично
работающий организм, направляемый парламентом. При наличии такой
функции, подкрепленной организационно-правовым механизмом, парламент
становится полноценной и полноправной ветвью государственной власти.
Чтобы парламентаризм в России на деле стал организующим
принципом государственного управления, необходимо введение контрольной
функции Федерального Собрания. Парламент и по логике, и по существу
обязан контролировать исполнение законов. Необходимо, в частности, чтобы
реально действовали такие признанные во всем мире формы парламентского
контроля, как подотчетность парламенту правительства, в целом органов
исполнительной власти, парламентские расследования без ограничения
вопросов.
В России необходимость сохранения и развития двухуровневой
системы общенационального народного представительства объясняется
разнообразными
интересами
многонационального
и
многоконфессионального народа, огромной территорией в Европе и Азии, на
которой
размещены
85
субъектов
Федерации,
их
обширными
экономическими связями, природными и географическими особенностями.
Наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации двухпалатные
парламенты действуют также в пяти субъектах Федерации.
71
Государственная Дума (нижняя палата) представляет интересы нации в
целом; Совет Федерации (верхняя палата) - палата регионов. Диалог в
парламенте - это диалог в обществе, что отражает и обеспечивает его
демократическое развитие.
Важной
составной
частью
конституционного
строя
является
суверенитет Российской Федерации и ее субъектов. Преобладающим
правовым «весом» обладает суверенитет России как единого государства.
Суверенитет ее субъектов вытекает из суверенитета государства в целом, что
закреплено в ныне действующей Конституции (ст. 4). [1] Однако в
Конституции содержатся положения и нормы, которые противоречат этой
статье.
Речь идет о праве субъектов Федерации регулировать свои отношения с
центром путем заключения двусторонних договоров, о предоставлении
субъектам государственных полномочий во многих сферах и по многим
вопросам. [42] Это размывает целостность и единство государства, ведет к
ослаблению государственного строя. Некоторые руководители республик,
получивших по Федеративному Договору 1992 г. и Конституции статус
государств,
стремились
установить
с
центром
чуть
ли
не
межгосударственные отношения.
В
России
принципиальное
значение
имеет
не
только
факт
неправомерных притязаний субъектов на «межгосударственный» статус их
отношений с центром, но и то, что этот договорной процесс идет вне рамок
законодательной
власти,
действующего
законодательства.
Парламент
фактически отстранен от этого процесса.
Вне
законодательного
органа
вопросы,
касающиеся
единства,
целостности, суверенности государства, решаться не могут, поэтому и в
Конституции, и в конституционном законодательстве с необходимостью
должны содержаться правовые положения и нормы, наделяющие парламент
и правами, и ответственностью за состояние конституционного строя
государства.
72
Перспективы
связаны
с
развития
российского
необходимостью
парламентаризма
совершенствования
напрямую
избирательного
законодательства. Парламент - представительный орган власти, и он должен
выражать интересы подавляющего большинства народа, его основных слоев
и социальных групп. Ныне действующие избирательные законы далеко не в
полной мере способствуют реализации этого основополагающего принципа
формирования представительной власти.
Также, оптимальный вариант формирования Совета Федерации еще не
выработан. В большинстве случаев мнения сходятся на том, что России
следует заимствовать опыт демократически развитых стран, где сенаторов
народ избирает на прямых выборах. Просматривается также вариант, когда
большинство членов Совета Федераций избирается, а часть - назначается
президентом из числа руководителей органов государственной власти
(министров, губернаторов), ученых, военных.
В
конституционном
полномочий
между
закреплении
палатами
нуждается
Федерального
и
распределение
Собрания
Российской
Федерации. Реальная практика его работы показала, что это распределение не
всегда логично, а в некоторых случаях мешает функционированию
государственной власти. Ведь в случае роспуска Государственной Думы
законодательный
процесс
оказывается
на
несколько
месяцев
прио становленным.
Он тормозится и тогда, когда возникают внутридумские напряжения,
как это случилось в период формирования руководства нижней палаты в
январе-феврале
2000
года.
«Противостояние»
двух групп депутатов
(«большинства» в составе КПРФ, «Единства», ЛДПР и «меньшинства» в
составе правых и правоцентристских групп) привело к тому, что в течение
целого месяца Дума не приняла ни одного закона. «Без работы» остался и
Совет Федерации. Трудно предложить какой-то вариант выхода из этой
ситуации,
но,
возможно,
следовало
бы
наделить
верхнюю
палату
73
дополнительными полномочиями, ведь недопустимо, когда из-за внутренних
конфликтов в одной из палат останавливается работа парламента в целом.
Сегодня партии и фракции довольно часто являются источником
внутренних напряжений в парламенте. Представляется правомерным, чтобы
«партийные страсти» были введены в достаточно жесткие нормы Регламента
Государственной Думы. Стоит четко оговорить права «большинства» и
«меньшинства»
в парламенте,
процедуры
осуществления этих прав,
конкретные санкции против фактов саботажа деятельности парламента,
демонстративных
демаршей
и
заявлений,
создающих
ненужную
напряженность и тормозящих деятельность нижней палаты парламента.
Не совсем убедительно выглядит распределение полномочий двух
палат по утверждению некоторых государственных кадров.
Г осударственная
Дума
по
представлению
Президента
Скажем,
утверждает
кандидатуру на пост Председателя правительства Российской Федерации.
В стороне от решения этого вопроса оказывается Совет Федерации,
хотя представители органов власти субъектов Федерации также работают с
премьер-министром и, в целом, с правительством. Они в такой же мере
заинтересованы в стабильности правительства. Целесообразно, чтобы обе
палаты парламента были в равной мере наделены правами утверждения
премьер-министра и отставки правительства.
В таком же неравном положении находятся палаты при решении
вопросов назначения судей всех судов Российской Федерации, назначения на
должность и освобождения от должности Генерального прокурора. Эта
прерогатива принадлежит только Совету Федерации. Но нижняя палата
парламента
не
менее
заинтересованная
сторона.
Прерогатива
Государственной Думы - назначение на должность и освобождение от
должности председателя Центрального банка Российской Федерации. [1]
Совет Федерации от решения этого насущного для регионов вопроса
отстранен. Напрашивается предложение, чтобы эти вопросы решались
палатами совместно или согласованно.
74
Еще на совместном заседании Советов палат парламента 3 февраля
2000 г., высказывалось мнение, что процедура принятия законов громоздка:
сначала законопроект рассматривается в 3-4 чтениях в Государственной
Думе, потом он поступает на одобрение в Совет Федерации и, в случае
успешного
рассмотрения
в
парламенте,
представляется
на
подпись
Президенту. Процесс принятия законов растягивается на месяцы и даже на
годы. Причем в равном положении оказываются законы и оперативные
(законы о бюджете), и стратегические (например, Земельный кодекс).
Целесообразно оперативные законы рассматривать параллельно в двух
палатах, что значительно сократило бы время их рассмотрения в парламенте.
Перспективы российского парламентаризма органично связаны и с
повышением качества законодательства. Главное в законодательстве обеспечить интересы общества и государства. Определяющим эмпирическим
показателем интересов является жизненный уровень народа. Этот показатель
издревле
служил
мерилом
эффективности
деятельности
власти
и
государственного правления. Так, уже в древнеиндийском политическом
трактате «Артхашастра» это положение сформулировано с предельной
лаконичностью: «Мир и труд являются основами благополучия... если
достигается благополучие, то это правильная политика. Если же вызывается
несчастие - это неправильная» [43]. Когда тот или иной политический
деятель, желая убедить население в правильности своей политики, приводит
цифры роста производства, но при этом замалчивает факты непрерывного
снижения
жизненного
уровня
народа,
то,
выражаясь
языком
древнеиндийского трактата, это неправильная политика.
Дальнейшее развитие парламентаризма в России немыслимо без
реального
и
четкого
взаимодействия
федерального
парламента
и
законодательных органов субъектов Федерации.
Пока здесь много проблем - объективных и субъективных - и
обоснованных обид со стороны последних. Между тем, законодательные
органы
субъектов
Федерации
Конституцией
наделены
правом
75
законодательной инициативы, что должно служить поддержанию единства
системы государственной власти как одной из основ федеративного
устройства нашей страны и стабильности ее конституционного строя.
Однако число законопроектов, внесенных законодательными органами
субъектов Федерации и принятых Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации, по-прежнему невелико. Все еще много
формальных преград и бюрократизма. Одна из таких преград содержалась в
Регламенте
Правительства
РФ,
который
по
существу
блокировал
осуществление субъектами права законодательной инициативы, когда дело
при этом касалось необходимого заключения Правительства.
Нуждается
в
совершенствовании
взаимодействие
российского
парламента с органами других ветвей власти. Так, в парламенте активно
работают представители Президента и Правительства, даже отдельных
министерств. В Конституционном суде работает представитель Президента.
Но ни в президентских структурах, ни в Правительстве, ни в судах нет
представителей парламента.
Эпизодически
прекращают
свою
создаются,
недолгое
время
существуют,
деятельность разнообразные
органы
потом
типа
координационного совета, состоявшего из председателей палат парламента,
председателя правительства и президента. Создаются такие органы не по
закону, не на постоянной основе, а по воле желающих создать их.
Практика показывает, что взаимодействие ветвей власти — это
объективная необходимость. Необходим законодательно утвержденный
совет глав законодательной, исполнительной и судебной властей, который
координировал бы
участие
всех
ветвей
власти
в
определении
законодательных приоритетов, в выработке принципиальных положений
особо важных законов (в первую очередь, конституционных), в прохождении
таких законов, в преодолении тех или иных противоречий, возникающих как
между ветвями власти, так и внутри их органов. Разделение ветвей власти
нужно не для отделения их друг от друга, а для более квалифицированного
76
решения
важных
для
общества
вопросов,
для
организации
сбалансированного механизма государственной власти.
Российский
парламентаризм
прошел
долгий
и
трудный
путь
становления, в процессе которого было совершено большое количество
ошибок и упущений. Этот путь еще достаточно далек от своего завершения,
но уже с уверенностью можно сказать, что наша страна двигается в верном
направлении, учась на собственных ошибках и стремясь к непрерывному
совершенству.
Однако,
парламентаризма
в
нашей
учитывая,
стране
что
исторически
замедлялось
целым
развитие
комплексом
объективных причин, российским деятелям науки и политики необходимо
предпринимать все возможные меры, позволяющие ускорить процессы
становления гражданского демократического общества в России, чтобы по
меньшей мере не отставать в развитии от передовых государств запада.
Такими мерами являются повышение правовой культуры населения,
подготовка его к восприятию новых ценностей,
а также развитие
парламентской культуры. Кроме того, крайне необходимо осуществлять
непрерывный
мониторинг
всех
актуальных
проблем
российского
парламентаризма с последующим всесторонним анализом, учитывающим
реалии государственной и общественной жизни.
77
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В данной выпускной квалификационной работе был осуществлен
теоретико-правовой анализ сущности российского парламентаризма и
перспектив его развития в современном государстве.
По результатам исследования можно сделать следующие выводы.
В
работах,
посвященных
проблемам
конституционного
строя,
уделяется внимание раскрытию сущности парламентаризма. В целом имеется
три позиции по данному вопросу. Первая сводится к утверждению, что
парламентаризмом называется государственный строй, основанный на
верховенстве парламента в системе органов государства. Ее придерживаются
М.В. Баглай, Р.М. Романов и др. По их мнению, парламентаризм - это
система организации и функционирования органов государственной власти
на основе конституционного принципа разделения властей, гарантирующего
их независимость и самостоятельность. То есть главным критерием
парламентаризма
формирование
является
и
не
принцип
функционирование
верховенства
этого
парламента,
органа
на
а
основе
конституционного принципа разделения властей. При таком понимании
парламентаризма отпадает необходимость определять роль парламента в
системе органов власти.
Между тем многие ученые, такие как О.Е. Кутафин, И.М. Степанов,
А.А. Мишин, М.Ю. Тихомиров и др., в качестве ключевого элемента понятия
«парламентаризм»
государственном
пытаются
механизме.
определить
Раскрывая
место
сущность
парламента
в
парламентаризма,
О.Е. Кутафин говорит о том, что парламентаризм - особая система
государственного
руководства
обществом,
которая
характеризуется
разделением труда законодательного и исполнительного при существенной
политической и идеологической роли парламента. При этом он вполне
справедливо отмечает, что парламентаризм не может существовать без
парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших
78
элементов парламентаризма, к числу которых прежде всего относятся
разделение властей, представительность и законность.
Третью группу взглядов по рассматриваемому вопросу составляют
мнения ученых, которые полагают, что парламентаризм имеет место быть
там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни.
Парламентаризм представляет собой особую систему организации
государственной власти, структурно и функционально основанную на
принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли
парламента в целях утверждения и развития отношений социальной
справедливости и правопорядка
Парламентаризм
-
явление
многоплановое,
имеющее
сложную
внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. О
доминирующем положении парламента в государстве правомерно говорить в
том случае, если помимо парламента существует такая система управления
обществом, которая характеризуется:
а)
четким распределением законодательных, исполнительных и
судебных функций;
б)
приоритетным положением парламента по отношению к другим
органам государственной власти;
в)
функционированием гражданского общества;
г)
плюрализмом интересов социальных групп при соблюдении
верховенства закона;
д)
определением
политико-правового
статуса
личности,
соблюдением прав и свобод человека.
Полнота реализации именно этих основополагающих признаков
позволяет
говорить
о
наличии
необходимых
условий
утверждения
парламентаризма и парламентской демократии как формы государства,
опирающегося на принцип народного суверенитета.
Историю парламентаризма в России можно разделить на три этапа
формирования. Первый этап - становление российского конституционализма
79
в эпоху преобразования абсолютной монархии в некое подобие монархии
конституционной. Второй этап следует отнести скорее к периоду стагнации
демократических процессов в России; его характерной особенностью следует
признать замену парламентских механизмов квазипарламентскими, иначе Советами. Наконец, третий этап становления парламентаризма - этап
формирования современной парламентской системы (с 1993 г. по настоящее
время), характеризуется тем, что в российском государстве на основе вновь
принятой Конституции
основанная
на
создается политическая и правовая система,
принципах
разделения
властей,
федерализма
и
республиканской формы правления.
Представительская роль российского парламента воспринимается
далеко не однозначно. Наблюдается много проявлений недовольства
парламентом со стороны разных институтов, структур и общественных сил.
Непонимание или игнорирование глубины и высокого предназначения его
представительной природы и даже противодействия ее полному проявлению
обнаруживаются и в настоящее время. Все это свидетельствует как об
устойчивом нигилистическом отношении к парламентским структурам, так и
об
игнорировании
роли
представительного органа.
российского
парламента
как
высшего
Стремление ограничить его сферу только
законотворчеством чревато ущемлением другого существенного признака
парламента: без развития представительских аспектов его организации и
деятельности
гражданскому
обществу
трудно
развивать
принципы
демократии и правового государства.
Современный
российский
парламентаризм
в
процессе
своего
становления сталкивается с множеством проблем, среди которых можно
выделить следующие:
- недостаточная системность законотворческой деятельности и, как
следствие, невысокая эффективность принимаемых законов;
- до сих пор не преодолена нескоординированность деятельности всех
субъектов законодательной инициативы;
80
- население не заинтересовано в расширении своих представительных
функций в силу господства патерналистской политической культуры,
ориентации на сильное государство, где власть призвана решать все
проблемы человека;
- формирование парламентских институтов под усиленным контролем
исполнительной власти и Президента дает не реально действующую систему
сдержек и противовесов, а неустойчивый баланс элитных групп, исключает
разделение властей и может привести к авторитаризму.
Организация современного российского парламента еще не обрела
устоявшихся форм, а его становление и эволюция сопровождались кризисами
и конфликтами. Недостаточно четко определены конкретные механизмы и
процедуры взаимодействия палат. В то же время в решении многих
государственных вопросов парламент должен действовать как целостный
организм. Нуждаются в законодательном регулировании взаимоотношения
между Федеральным Собранием, Президентом, Правительством и судами
Российской
Федерации,
а
также
между
парламентом,
органами
государственной власти субъектов Федерации и органами самоуправления.
Перспективы дальнейшего развития российского парламентаризма
связаны с необходимостью реформы, основные направления которой: четкое
соблюдение
баланса
властей,
механизмов
сдержек
и
противовесов,
установление приоритетного статуса законодательной власти по отношению
к другим ветвям власти. Парламентаризм рассматривается в контексте
функционирования как система властных отношений, базирующихся на
разделении властей, множественности интересов различных социальных
групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав
и свобод человека и гражданина.
81
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
I. Нормативные акты
1.
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. от
30.12.2008) [Текст] //Российская газета. - 21.01.2009.
2.
О Правительстве Российской Федерации. ФКЗ от 17.12.1997 №2-
ФКЗ (ред. от28.12.2010) [Текст] //Российская газета. -30.12.2010.
3.
О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. ФЗ от 18.05.2005 №51-ФЗ (в ред. от
23.02.2011) [Текст] / Российская газета. -25.02.2011.
4.
О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации. ФЗ от 05.08.2000 №113-Ф3 (в ред. от
15.11.2010) [Текст] / / Российская газета. - 17.11.2010.
5.
Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ (в ред. от
21.04.2011) [Текст] / / Российская газета. -25.04.2011.
6.
О материальном обеспечении членов семьи умершего члена
Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. ФЗ от 31.07.1998 №137-Ф3 (ред. от
24.07.2009) [Текст] // Российская газета. - 26.07.2009.
7.
О статусе члена
Совета
Федерации
и статусе
депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. ФЗ
от 08.05.1994 №3-Ф3 (ред. от 28.10.2010) [Текст] // Российская газета. 30.10.2010.
8.
О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 №2134-11
ГД (ред. от 11.04.2011) [Текст] / / Российская газета. - 13.04.2011.
9.
О Регламенте
Совета Федерации
Федерального
Собрания
Российской Федерации. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 №33-СФ
(ред. от 15.12.2010) [Текст] //Российская газета. -17.12.2010.
82
II. Специальная литература
10. Авакьян, С.А. Конституционное право России [Текст]: учебный
курс / С.А. Авакьян. В 2 т. Т.2. - М.: Юристъ, 2007. - 400с.
11. Агалов, К.В.
Парламентаризм и исполнительная власть //
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт [Текст] /
К.В. Агалов / Под ред. С.А. Авакьяна. - М: Изд-во МГУ, 2003. - С. 184.
12. Амандыкова, С.К. Становление парламентаризма как одна из
ценностей казахстанского конституционализма [Текст] / С.К. Амандыкова //
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред.
С.А. Авакьяна. - М: Изд-во МГУ, 2003. - СПб.
13. Астафичев, П.А. Народное представительство и парламентаризм:
конституционные проблемы [Текст] / П.А. Астафичев / Под ред. Г.Н.
Комковой. - Орел: Изд-во ОГУ, 2004. - 364с.
14. Ачкасов, В.А. Институты западной представительной демократии в
сравнительной перспективе [Текст]: учебное пособие / В.А. Ачкасов, Б.В.
Грызлов. - СПб.: СПбИВЭСЭП; Знание, 2006. - 264с.
15. Богданова, Н.А. Парламентское право в системе конституционного
права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт
[Текст] / Н.А. Богданова / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 29-30.
16. Булаков О.Н. Парламентское право России: Курс лекций / О.Н.
Була-ков, И.Н. Рязанцев. - М.: Юстицинформ, 2007. - 753с.
17. Булаков, О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации
[Текст] / О.Н. Булаков. - СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. - 753с.
18. Государственная Дума в России. 1906 - 1917. Авторы- составители:
И. Лукьянов, Е. Любомирова, А. Соколов [Текст]. - СПб.: Лики России, 2006.
- 380 с.
19. Государственная Дума Российской империи. Энциклопедия: В 2 т.
Т. 1. Государственная Дума Российской Империи (1906 - 1917 гг.) [Текст]. М.: Российская политическая энциклопедия; РООССПЭН, 2006. - 520с.
83
20. Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 19.
21. Ковлер, А.И. Очерки по истории парламентаризма [Текст] / А.И.
Ков-лер // Парламенты мира. - М.: Интерпракс, 1991. - 624 с.
22. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
Общая часть [Текст]: учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: Норма, 2005. - 784 с.
23. Конституционное законодательство России [Текст] / Под ред. Ю.А.
Тихомирова. - М.: Городец, 1999. - 320 с.
24. Конституционное право России [Текст] / Отв. ред. А.Н. Кокотов,
М.И. Кукушкин. - М.: Норма, 2010. - 544 с.
25. Конституционное право Российской Федерации [Текст]: учебник /
Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. - 480 с.
26. Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Федеральному
закону
«О
статусе
члена
Совета
Федерации
и
статусе
депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
(постатейный). - М.: Юстицинформ, 2008. - 180 с.
27.
Котляревский
С. А.
Власть
и
право.
Проблема
правового
государства. -СПб.: Лань, 2001. - 366 с.
28. Котляревский, С.А. Конституционное государство [Текст] / С.А.
Котляревский. - М.: Зерцало, 2004. - 392 с.
29. Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 13.
30. Маклаков, В.А. Воспоминания. Лидер московских кадетов о
русской политике. 1886 - 1917 [Текст] / В.А. Маклаков. - М.: Центрполиграф,
2006.-351 с.
31. Маклаков, В.А. Вторая Государственная Дума. Воспоминания
современника. 20 февраля - 2 июня 2007 г. [Текст] / В.А. Маклаков. - М.:
Центрполиграф, 2006. - 335с.
32. Маклаков, В.А. Первая Государственная Дума. Воспоминания
современника. 27 апреля - 8 июля 1906 г. [Текст] / В.А. Маклаков. - М.:
Центрполиграф, 2006. - 335 с.
84
33. Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных
условиях. Ташкент, 1964. С. 28.
34. Махачев, Г.Н. Историко-правовые проблемы развития российского
парламентаризма [Текст]: автореф. дис. д.ю.н. / Г.Н. Махачев. - М., 2007. 27 с.
35. Милль, Дж.Ст. Размышления о представительном правлении
[Текст] /Дж. Ст. Милль. - BENSON: CHALIDZE PUBLICAT ON S, 2003. 263 с.
36. Миронов, Д.Н. Парламентаризм: понятие, природа, перспективы
развития
российского
парламентаризма
[Текст]
/
Д.Н.
Миронов
//
Законодательная (представительная) власть: история и современность:
Материалы Респ. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Еос. Думы России
(г. Якутск, 20 аир. 2006 г.) / Редкол.: Д.Н. Миронов и др. - Якутск, 2006. С. 12-13.
37. Мишин, А.А. Конституционное право зарубежных стран [Текст] /
АА .Мишин. - М.: Юстицинформ, 2009. - 560 с.
38.
Могунова, М.А. Парламентаризм: понятие, сущность, принципы
[Текст] / М.А. Могунова. // Публично-правовые исследования. Ежегодник
Центра публично-правовых исследований. - Курск: АЛО ЦППИ, 2008, Т.З. С. 8-7Г
39. Могунова, М.А. Скандинавский парламентаризм [Текст]: теория и
практика / М.А. Могунова. - М.: Рос. гос. гуманитар, ун-т, Рос.-швед, центр,
200Е - 350 с.
40. Новейшая история России 1914-2002 [Текст]: учебное пособие / Под
ред. М.В. Ходякова. -М.: Юрайт, 2010. - 525 с.
4Г Онишко, В.Н. Идеи и институты парламентаризма в политико­
правовой мысли дореволюционной России [Текст]: дисс. доктора юрид.наук /
В.Н. Онишко. - Спб., 2003. - 220 с.
85
42. Очерки парламентского права [Текст]: зарубежный опыт /
Российская академия наук. Институт государства и права; Под ред. Б.Н.
Топорни-на. -М, 1993. - 180 с.
43.
Романов
Р.
М.
Перспективы
развития
Российского
парламентаризма. - М., 2000. С. 38, 95-97.
44. Руссо Жан-Жак. Об общественном договоре. Трактаты - М.:
КАНОН-Пресс, 1998. С. 281.
45. Тахтарев, К. От представительства к народовластию. СПб., 1907.
С. 23.
46. Тихомиров, Л.А. Монархическая государственность. М.: 1998.
С. 57.
47. Хабриева, Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского
права в системе права [Текст] / Т.Я. Хабриева // Парламентские процедуры:
проблемы России и зарубежный опыт. - М.: Изд-во МГУ, 2003. - С. 25.
48. Шмитт, К. Политическая теология. М., 2000. С. 184.
III. Научная периодика
49. Авакьян, С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения [Текст]
/С.А. Авакьян // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. - 2006.
- №2. - С. 3-20.
50. Амиантов, А.А. Конституционные принципы парламентаризма
[Текст] / А.А. Амиантов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. №18.-С. 24-25.
51.
Арутюнян,
А.Ш.
Проблема
парламентаризма и постсоветского
соотношения
парламентаризма
классического
[Текст]
/ А.Ш.
Арутюнян // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №22. С. 18-20.
52. Баев, А.В. Российский парламент в современном политическом
процессе [Текст] / А.В. Баев // Обозреватель (Observer). - 2009. - №4. С. 18-19.
86
53. Бланкенагель, А. В поисках исчезнувших исключительных
полномочий субъектов Российской Федерации [Текст] / А. Бланкенагель //
Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - №1. - С. 153-162.
54.
Гаман
-
Голутвина,
О.В.
Российский
парламентаризм
в
исторической ретроспективе и сравнительной перспективе [Текст] / О.В.
Гаман - Голутвина // Политические исследования. - 2006. - №2. - С. 27-39.
55. Глигич-Золотарева, М.В. Актуальные проблемы парламентаризма:
реализация законотворческих функций [Текст] / М.В. Глигич - Золотарева //
Гражданин и право. - 2006. - №8. - С. 3-13.
56. Гранкин, И.В. Сущность российского парламентаризма [Текст] /
И.В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - №4. С. 27-30.
57. Гринев, А.А. Региональные особенности парламентаризма в
субъектах Российской Федерации (на примере Воронежской области) [Текст]
/ А.А. Гринев // Вестник Воронежского государственного университета.
Серия: Лингвистика и межкультурная коммуникация. - 2009. - №2. С. 172-174.
58.
Гуляева,
Е.А.
Идея
парламентаризма
в
российской
дореволюционной политико-правовой мысли [Текст] / Е.А. Еуляева //
История государства и права. - 2006. - №12. - С. 29-30.
59. Дмитриев, М.Н. Парламентаризм и демократия в России [Текст] /
М.Н. Дмитриев // Власть. - 2009. - №9. - С. 24-26.
60.
Ерыгина,
В.И.
Исследование
сущности
и
признаков
парламентаризма в отечественной юридической науке [Текст] / В.И. Ерыгина
// Еосударственная власть и местное самоуправление. - 2010. - №3. - С. 40-45.
61. Ерыгина, В.И. Теоретические проблемы парламентаризма в истории
политико-правовой мысли России конца XIX - начала XX в. [Текст] / В.И.
Ерыгина // Конституционное и муниципальное право. - 2010. -№7. - С.24-30.
62. Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время. 1994.
N14. С. 56.
87
63. Колесников, В.Н. Проблема функциональной полноценности
российского парламентаризма [Текст] / В.Н. Колесников, Е.Н. Зиновкина //
Право и политика. - 2009. - №4. - С. 842-846.
64.
Крамской,
«парламентаризм»
В.В.
[Текст]
К
/
вопросу
В.В.
об
Крамской
определении
//
понятия
Конституционное
и
муниципальное право. -2010.-№7.-С. 69-71.
65. Лукманов Х.Х. Роль парламентаризма в укреплении правового
государства в России [Текст] / Х.Х. Лукманов, Ю.Б. Каламова // Правовое
государство. - 2007. - №4. - С. 15-17.
66.
Мальцан,
обновление
идеи?
А.Л.
Современный
[Текст]
/
А.Л.
парламентаризм:
Мальцан
//
кризис
или
Конституционное
и
муниципальное право. - 2005. - №9. - С. 43-46.
67. Мартышин, О.В. Столетие учреждения Государственной Думы и
судьба парламентаризма в России [Текст] / О.В. Мартышин // Государство и
право. - 2007. - №2. - С. 92-100.
68. Махачев, Г.Н. Эволюция парламентаризма: некоторые историко­
правовые особенности [Текст] / Г.Н. Махачев // Закон и право. - 2007. -№10. С. 107-109.
69. Монтескье Шарль Луи Избранные произведения [Текст] / Общ. ред.
и вступ. ст. М.П. Баскина. — М.: Гослитиздат, 1955. С. 292-293.
70. Рерих, Н.К. По старине, - СПб., 1904. С. 7-8.
71. Стародубский, Б.А. «Рационализация» парламентской системы в
капиталистических странах Европы [Текст] / Б.А. Стародубский // Советское
государство и право. - 1984. - №7. - С. 108-112.
72. Тагаев, А.У. Понятие и сущность института парламентаризма
[Текст] / А.У. Тагаев // Право и государство. - 2009. -№11. - С. 136-143.
73. Трофимов, Е.А. Укрепление вертикали власти и региональный
парламентаризм [Текст] / Е.А. Трофимов, О.В. Курсова // Власть и
управление на Востоке России. -2008. - №1. -С. 18-25.
88
74. Усанов, В.Е. Разделение властей как основа конституционного
строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России
[Текст] /В.Е. Усанов // Еосударство и право. - 2005. - №12. - С. 13-22.
75.
Усанов,
В.Е.
Функциональные
аспекты
существования
парламентаризма [Текст] / В.Е. Усанов // Современное право. - 2006. - №8. С. 34-38.
76. Шаклеин, Н.И. Из истории российского парламентаризма [Текст] /
Н.И. Шаклеин // История государства и права. - 2008. - №19. - С. 14-20.
77. Шишкин, СИ. Кризис регионального парламентаризма в России:
постановка
проблемы
[Текст]
/
СИ.
Шишкин,
М.А.
Лаврик
Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №19. - С. 12-17.
89
//
Орловский государственный
университет имени И.С. Тургенева
СПРАВКА
о результатах проверки текстового документа
на наличие заимствований
Проверка выполнена в системе
Антиплагиат.ВУЗ
' - ■
' ''
-
'I:
■
'
Автор работы
Катаев Александр Павлович
Подразделение
кафедра общей и прикладной политологии
'
■
'
iy.V./.VAV.’.VAV.W.V№.V./.
:
...
' ''
.
•
■
з•
.у
Тип работы
Магистерская диссертация
Название работы
Становление парламентаризма в современой России__ проблемы и перспективы
Название файла
хилькевич.с1ос
■
ЩщЩ
.
Процент заимствования
33,32%
Процент цитирования
1,36%
Процент оригинальности
с
с это/
65,32%
ш
'шттш
■
\
Л
ч
щ щ .
>V: i ?
у.
I
•
ШШ. »
!
$
шш
'
\
ъшшщ i
.
ШжШзш* Ш
■
•
Дата проверки
20:29:24 13 ноября 2018г.
.is?
:: :: .::::•.■.::::: ::::• ■
.5. :.\ш
•
.
Модули поиска
Работу проверил
Городнина Ольга Сергеевна
ФИО проверяющего
Дата подписи
/ Л
/ /
М
/ <
?
Подпись проверяющего
Чтобы убедиться
в подлинности справки,
используйте QR-код, который
содержит ссылку на отчет.
Ответ на вопрос, является ли обнаруженное заимствование
корректным, система оставляет на усмотрение проверяющего.
Предоставленная информация не подлежит использованию
в коммерческих целях.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа