close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Машегова Юлия Петровна. Совершенствование системы управления недвижимостью муниципального образования

код для вставки
2
3
4
АННОТАЦИЯ
на выпускную квалификационную работу Машеговой Юлии Петровны на
тему: «Совершенствование системы управления недвижимостью муниципального
образования».
Выпускная квалификационная работа изложена на 90 страницах, включает
12 таблиц и 16 рисунков и одного приложения. Для ее написания использовано 73
источника.
Перечень ключевых слов: муниципальная недвижимость, государство,
органы местного самоуправления, управление муниципальной недвижимости,
эффективность государственного управления.
Цель выпускной квалификационной работы: разработка мероприятий по
системы управления недвижимостью муниципального образования.
В ходе исследования использовались следующие методы: автономизации и
внешнего управления.
Работа состоит из введения, трех глав и заключения.
В первой главе: «Теоретические основы формирования системы управления
муниципальной недвижимостью» раскрываются теоретические аспекты
исследуемой проблемы, в т.ч. понятие муниципальной собственности.
Во второй главе; «Анализ системы управления недвижимостью г. Орла» дана
краткая организационно-экономическая характеристика предприятия, проведен
сравнительный анализ количества муниципальных организаций, объектов
недвижимости, которые принадлежат муниципальному образованию г. Орла.
В третьей главе «Совершенствование системы управления недвижимостью г.
Орла» разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления
недвижимостью г. Орла.
5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................... 6
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ .............................................................. 9
1.1 Понятие муниципального имущественного комплекса, место недвижимости в
его составе и формирование системы управления им................................................. 9
1.2 Экономические и социальные эффекты, связанные с эксплуатацией
муниципальной недвижимости и их воздействие на развитие территорий............ 16
1.3 Методы оценки эффективности использования муниципальной недвижимости
и их роль в системе управления имущественным комплексом ............................... 25
2 АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ г. ОРЛА ............. 38
2.1 Общая характеристика муниципального образования г. Орел .......................... 38
2.2 Анализ состояния муниципальной недвижимости г. Орла ................................ 43
2.3 Система управления муниципальной недвижимости г. Орла –
институциональный и организационный анализ ....................................................... 55
3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ
г. ОРЛА ........................................................................................................................... 63
3.1 Выбор метода оценки эффективности оценки эксплуатации объекта
недвижимости как базовый элемент совершенствования системы управления
недвижимостью г. Орла ................................................................................................ 63
3.2 Совершенствование институциональных и информационных основ
совершенствования системы управления недвижимостью г. Орла ......................... 69
3.3 Оценка эффективности предлагаемых мероприятий по совершенствованию
системы управления муниципальной недвижимостью г Орла ................................ 77
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................................. 83
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.................................................... 88
Приложение А ............................................................................................................... 94
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность рассматриваемой темы заключается в том, что муниципальная
недвижимость выполняет группу функций, оценка эффективности реализации
которых не сводима к сопоставлению входящих и исходящих финансовых потоков.
Социальные, стимулирование развития территорий, обеспечение функций
государственного управления – вот далеко не полный перечень проблем, которые
связаны с управлением недвижимостью муниципального образования. Вместе с
тем, в современных условиях, когда возможности государства в сфере бюджетного
финансирования
ситуацией
существенно
системы
управления
ограничены
текущей
муниципальной
макроэкономической
недвижимостью
должны
формироваться как компромисс между финансовой самодостаточностью и
возможностью реализации прочих функций.
Недвижимость
муниципальной
составляет
собственности,
значительную
а
часть
управление
государственной
и
недвижимостью
является
совершенствования
системы
относительно новым для России видом деятельности.
Поэтому
при
формулировании
целей
управления муниципальной недвижимостью необходимо учитывать зарубежный
опыт, а также особенности местных законодательных актов по управлению
недвижимостью. Приоритетными вопросами развития системы управления
недвижимостью должны стать разработка экономического механизма управления
недвижимостью и профессионализация практики управления недвижимым
имуществом. Среди экономических задач наибольшее внимание должно быть
уделено повсеместной рыночной оценке недвижимости.
Это связано с естественным интересом участников рынка недвижимости к
муниципальным объектам. При этом необходимо решать задачу, обратную оценке,
т.е. по стоимости объекта рассчитывать величину потенциального дохода
(арендной платы) и операционных расходов. Выполнить эту работу может только
высококвалифицированный персонал, имеющий специальные знания в области
7
управления и экономики недвижимости. Именно поэтому вопрос создания системы
подготовки
и
переподготовки
кадров
для
управления
муниципальной
недвижимостью нельзя оставлять незамеченным. Большое внимание нужно
уделить вопросам налогообложения недвижимости. На сегодняшний день в
результате неадекватной оценки налоги с недвижимости носят символический
характер, в то время как в большинстве стран они составляют основу местных
финансов. Необходимо проводить серьезные маркетинговые исследования для
того, чтобы муниципальные органы, как полноправные участники рыночных
отношений, владели полной и объективной информацией о состоянии рынка
недвижимости. Следует отметить, что только комплексное применение методов
совершенствования
может
улучшить
положение
в
сфере
управления
муниципальной недвижимостью и увеличить доходы городского бюджета.
Степень
разработанности
методологических
и
проблемы.
практических
Исследованию
аспектов
формирования
теоретических,
и
развития
муниципального управления посвящены труды многих ученых. С середины 90-х
годов прошлого столетия исследование теоретических и практических аспектов
управления недвижимостью стало занимать все более значительное место в
отечественной экономической науке. В этот период основам управления
недвижимостью уделяют внимание в своих работах такие российские ученые, как
Н.Н. Агапов, В.С. Болдырев, И.Т. Балабанов, Э.С. Бугулов, В.Л. Горемыкин, В.В.
Григорьев, А.П. Ковалев, П.Ф. Лойко, Е.И. Тарасевич, А.В. Черняк и др. Проблемы
теории и практики управления муниципальной недвижимостью и повышения
эффективности ее использования остаются слабо изученными. Это обусловило
выбор темы данной работы, а также определило цель и задачи исследования.
Целью дипломной работы является разработка мероприятий по системы
управления недвижимостью муниципального образования.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение
следующих задач:
- выявить особенности управления недвижимостью муниципального
образования;
8
- изучить способы оценки эффективности управления недвижимостью
муниципального образования;
-
изучить
состояние
имущественного
комплекса
муниципальной
недвижимости г. Орла и системы управления им;
- сформулировать предложения по совершенствованию информационного и
институционального обеспечения системы управления недвижимостью г. Орла;
- проанализировать эффективность сформулированных предложений;
Предметом исследования являются теоретические и методические вопросы
по повышению эффективности управления недвижимостью муниципального
образования.
Объектом
исследования
образования г. Орел.
является
недвижимость
муниципального
9
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ
1.1
Понятие
муниципального
имущественного
комплекса,
место
недвижимости в его составе и формирование системы управления им
Одной из непосредственных и главных задач местного самоуправления
является создание той среды жизнедеятельности граждан, интересы которых оно
представляет. Фактом является то, что для выполнения своих функций местное
самоуправление
располагает
определенным
инструментарием,
нужными
ресурсами, один из которых есть муниципальная собственность. На сегодняшний
день муниципальное образование, в лице уполномоченных на то органов
(субъектов) осуществляет управление этой (муниципальной) собственностью, для
обеспечения имущественной независимости имеется ввиду независимость от
государственного императивного
управления, как
признака
независимого
хозяйствующего субъекта. Подобное положение дел, обеспечивает большую
значимость вопроса управления муниципальной собственностью, как источника
финансовой независимости муниципального образования. От его решения во
многом зависит, возможно ли в современных экономических, политических и
социальных реалиях нашей страны формирование импульсов развития не «сверху»
- императивно, а «снизу» - на основе сложившихся предпосылок.
До того, как говорить об управлении муниципальной собственностью
сначала
надо
определиться
с
главными
категориями
-
муниципальная
собственность, ее формирование, состав и т.п.
Отметим, что на сегодняшний момент отсутствует законное закрепленное
понятие «муниципальная собственность». При этом в Федеральном законе №131
от 06.10.2003 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации» [1] (далее - ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления»),
законодатель в статье 50 выделяет такую категорию, как «муниципальное
10
имущество», и перечисляет объекты имущества, а в статье 51 определяет, что
владеть пользоваться и распоряжаться (т.е. право собственности) органы местного
самоуправления
от
имени
муниципального
образования
могут
лишь
вышеперечисленными объектами имущества.
Для
формирования
более
системного
представления
о
понятии
«муниципальная собственность» мы решили обратиться к его доктринальному
пониманию, на которое, как и на многое другое, существуют различные подходы.
С точки зрения Ефимчук Ирины Викторовны - российского ученого, доктора
экономических наук, профессора, муниципальная собственность представляет
собой «широкую сеть инфраструктурных объектов как хозяйственного, так и
социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального
образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной
системы» [27, с 3].
Российский
муниципальной
экономических,
ученый
Н.Г.
Филатова,
собственности»,
считает,
исследуя
что
это
организационно-экономических
вопрос
«система
и
«понятия
социально-
институционально-
экономических отношений, возникающих по поводу объектов муниципального
имущественного комплекса при удовлетворении коллективных социальноэкономических
потребностей
и
интересов
населения
муниципального
образования».
Для О.В. Вильчинской и А.В. Леви определяют, что «муниципальная
собственность
есть
система
отношений
по
присвоению
населением
муниципального образования, средств производства и предметов потребления, по
совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами,
производственной и социальной инфраструктурами в целях обеспечения
экономического
роста
и
воспроизводства
социально-экономической
территориальной системы» [67, с 90].
М.А. Боровская отмечает, что «муниципальная собственность с позиции
институционального подхода имеет бинарную природу, которая проявляется как
форма общественной собственности. Муниципальная собственность, по ее
11
определению, представляет собой отношения между субъектами территориальнолокализованной экономической системы (регионов) в рамках критериев
доходности, эффективности и экономической устойчивости. Ее качественное
отличие состоит в особом характере, в том, что эта форма содержит в своей
структуре доход приносящие и финансово - обременительные объекты» [12].
Муниципальная собственность с точки зрения О.И. Боткина, В.И. Некрасова
представляет собой «имущество, принадлежащее на праве собственности
городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям»
[15, с 185].
Обобщая все вышесказанное, можно сказать, что существуют 2 подхода к
природе понятия «муниципальная собственность»: во-первых, как к имуществу т.е.
объектам материального мира; во-вторых, как к комплексу прав, (т.е.
общественных
отношений
по
владению/пользованию/распоряжению),
по
отношению к закрепленному списку объектов муниципального имущества. Также,
анализируя представленные выше понятия, можно выделить характерные признаки
для муниципальной собственности:
- носит системный характер, т.е. муниципальная собственность представляет
собой сложную систему, включающую в свой состав отдельные элементы объекты собственности [27];
- относит собственность к сложной системе;
- обладает высокой значимостью для общественного и территориального
развития.
Следующим вопросом, на который необходимо обратить внимание - это
состав муниципальной собственности, т.е. перечень тех объектов, которые
определены в статье 50 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления»:
- Имущество, необходимое для решения вопросов местного значения,
включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
- Имущество, предназначенное для осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий;
12
- Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и
должностных
лиц
местного
самоуправления,
муниципальных
служащих,
работников муниципальных предприятий и учреждений.
В состав муниципальной собственности входят:
- средства местного бюджета;
- муниципальные внебюджетные фонды;
- имущество органов местного самоуправления;
- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности;
- муниципальные предприятия и организации;
- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
- муниципальные учреждения образования здравоохранения, культуры и
спорта;
- другое движимое и недвижимое имущество [37].
Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть
разделено на 2 группы:
1. имущество, при помощи которого осуществляется хозяйственная
деятельность,
2. имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных
нехозяйственных функций местного самоуправления.
Имущество,
обеспечивающее
производство
продукции
и
оказание
муниципальных услуг, закрепляется за муниципальными предприятиями и
учреждениями на праве хозяйственного ведения [5, с 24] форма права
собственности на имущество, при которой собственник решает вопросы создания
предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации
и ликвидации, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за
использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию
имущества. или оперативного управления [2]. Форма управления имущества в виде
владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом и
13
собственником имущества, в соответствии с целями своей деятельности и
заданиями собственника имущества, и непосредственным назначением самого
имущества. Другая часть имущества, т.е. средства местного бюджета и
муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями
и учреждениями, составляет казну муниципального образования [7].
Ввиду того, что в данной работе мы рассматриваем управление
муниципальной собственностью на примере Комитета по управлению имуществом
и земельными отношениями города Орла, то необходимо сказать, что в данном
случае, в рамках объекта муниципальной собственности выступают:
- Земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли
водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в
муниципальной собственности;
- Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и
иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в
муниципальной собственности;
- Земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество,
находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником
имущества в установленном порядке;
-
Земельные
коммерческой
участки,
организации,
которые
органу
были
местного
предоставлены
гражданину,
самоуправления,
а
также
муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой
некоммерческой
организации,
которые
созданы
органами
местного
самоуправления;
- Земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр
местного значения.
- Земли населенных пунктов классифицируются (зонируются) по трем
признакам: функциональному, правовому и ценовому.
По
функциональному
производственные,
признаку
инженерные
и
сельскохозяйственные, специальные и иные);
(жилые,
общественно-деловые,
транспортные,
рекреационные,
14
По правовому признаку принцип ограничения (плотность застройки,
этажность,
формы
недвижимости,
собственности,
условия
коммуникациям,
возможность
подключения
требования
к
к
принудительного
инженерным
инженерной
защите
и
и
выкупа
транспортным
благоустройству,
установление сервитутов).
По ценовому признаку (разная цена земельных участков и ставки арендной
платы за землю и объекты недвижимости).
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования
самостоятельно
владеют,
пользуются
и
распоряжаются
муниципальным
имуществом, которое они правомочны передавать во временное или постоянное
пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти,
органам местного самоуправления, отчуждать, совершать с ними иные сделки [15,
с 24].
Непосредственное право муниципальной собственности возникает из
оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами, которые
можно разделить на два блока:
- Административный порядок предполагает волю одной стороны государства и реализуется при издании акта органа государственной власти.
- Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав
на
объекты
собственности
гражданско-правовые
договоры
и
сделки.
Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами
гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит
органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.
Можно
выделить
следующие
основания
возникновения
права
муниципальной собственности:
1) Разграничение государственной собственности в РФ на федеральную
собственность,
государственную
собственность
субъектов
Федерации
и
муниципальную собственность.
2) Передача объектов государственной собственности - федеральной и
собственности субъектов Федерации - в муниципальную собственность.
15
3) Взимание налогов и сборов, иных обязательных платежей, подлежащих
зачислению в местный бюджет.
4) Приобретение имущества путем совершения гражданско-правовых сделок
(договора купли-продажи, дарения, мены и другое).
5)
Объединение,
преобразование
или
упразднение
муниципальных
образований.
6) Разграничение муниципальной собственности.
7)
Получение
доходов,
продукции
в
результате
использования
муниципальной собственности.
8) Иные основания, предусмотренные законодательством [20, с 38].
Таким образом, мы рассмотрели некоторые доктринальные подходы к
категории «муниципальная собственность»:
1) как имущественного комплекса,
2) как права собственности, т.е. владения, пользования и распоряжения, - что
позволяет рассмотреть её природу формирования.
Способы
формирования:
административно-правовые
и
гражданско-
правовые, при этом следует отметить, что преобладает именно первый, «властный»
способ создания/приобретения муниципальной собственности, что в принципе
характерно для данной области отношений. Характер муниципальных отношений,
в том числе, отношений по управлению соответствующим имуществом имеет
государственно-властную основу, т.е. относится к административно-правовым1.
Что касается, непосредственного состава муниципальной собственности, то
необходимо отметить, что на сегодняшний день существует конкретный
«закрытый» список объектов, которые могут находиться в пользовании/владении
и распоряжении муниципальных образований, который находит свое закрепление
в ст.50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
16
1.2 Экономические и социальные эффекты, связанные с эксплуатацией
муниципальной недвижимости и их воздействие на развитие территорий
Совершенствование управления муниципальной собственностью должно
сопровождаться развитием существующих в настоящее время первичных и
вторичных рынков недвижимости.
Это создаст более благоприятные условия для развития малого и среднего
предпринимательства по выполнению работ для населения, оказания ему
различных услуг, обеспечения продуктами питания и товарами народного
потребления. Новый уровень управления муниципальной собственностью может
потребовать создания эффективной системы подготовки, переподготовки и
повышения квалификации кадров муниципального управления.
Следует отметить, что до настоящего времени экономической наукой и
практикой не найдено решения проблемы оптимального сочетания рыночной
свободы и государственного регулирования. В настоящее время муниципальные
учреждения здравоохранения, образования и, в некоторой части, культуры начали
испытывать
определенную
конкуренцию
со
стороны
негосударственных
организаций того же профиля, оказывающих платные социальные услуги [10, с
247].
Но на деятельности муниципальных учреждений это пока не сказывается.
Существующие методы финансирования социальной сферы не дают стимулов к
улучшению работы, а организация в них системы платных услуг фактически
ухудшает качество предоставляемых бесплатных социальных услуг.
На современном этапе социально-экономического развития не может быть
объектом рыночных отношений муниципальный жилищный фонд, являющийся
убыточным и выполняющий социальные функции.
Собственность
местного
самоуправления
для
целей
анализа,
прогнозирования, планирования, управления целесообразно рассматривать как
имущественный комплекс. Выделяя в нем недвижимое имущество, необходимо
обратить внимание на такую важную составляющую, как инфраструктура
17
хозяйства муниципального образования, определяющая во многом его нормальное
функционирование.
инфраструктуре
В
первую
муниципального
очередь
это
образования.
относится
Она
к
инженерной
состоит
из
систем
энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, дождевой
канализации и газоснабжения.
Инженерная инфраструктура муниципального образования представляет
собой совокупность объектов, обеспечивающих функционирование различных
производств, и считается поэтому производственной инфраструктурой. В то же
время она может быть с полным правом отнесена и к социальной инфраструктуре,
так как в большей своей части обеспечивает условия жизнедеятельности людей.
Следовательно, являясь составной частью имущественного комплекса
муниципального образования, инженерная инфраструктура выполняет как
социальные функции, так и функции средств производства.
Для муниципального образования, входящего в городскую агломерацию или
представляющего собой крупный город, системы жизнеобеспечения представляют
собой, как правило, единые сети, имеющие общую техническую базу и управление.
В сельских муниципальных образованиях инженерная инфраструктура, за
исключением электроснабжения и газоснабжения, носит, как правило, локальный
характер, а такие ее элементы, как теплоснабжение, канализация и ряд других,
могут в некоторой части жилищного фонда отсутствовать вообще [32, с 97].
Функционирование
инженерной
инфраструктуры
обеспечивается
инженерным обслуживанием муниципального образования. К нему можно отнести
также санитарную уборку и очистку территорий, строительство новых,
эксплуатацию и ремонт уже существующих дорожных покрытий.
Традиционное хроническое недофинансирование (вследствие бюджетного
дефицита) эксплуатации, капитального и текущего ремонта, технического развития
систем жизнеобеспечения муниципальных образований привело к возникновению
целого ряда острых проблем в сфере их инженерного обслуживания, а в зимний
период
иногда
и
к
катастрофическим
последствиям.
Если
поставки
энергоносителей зависят, как правило, от предприятий федерального и
18
регионального уровней, то содержание сетей практически целиком находится в
ведении органов местного самоуправления.
Увеличение
инвестиций
в
содержание
и
развитие
инженерной
инфраструктуры, являющейся собственностью муниципального образования,
должно стать основной задачей по соблюдению его интересов как собственника в
этой сфере. Ее решение связано с определенными сложностями, среди которых
кроме
ограниченных
возможностей
местного
бюджета
следует
назвать
ведомственную разобщенность некоторых эксплуатирующих организаций.
В соответствии с принятой в настоящее время классификацией, к социальной
инфраструктуре муниципального образования следует отнести совокупность
объектов,
обеспечивающих
жизнедеятельность
населения
данного
территориального сообщества, городского или сельского поселения. В широком
понимании в нее входят кроме инженерной инфраструктуры непроизводственные
здания
и
сооружения,
жилищные
комплексы,
средства
связи,
объекты
здравоохранения, образования и культуры. Эти объекты в то же время частично
выполняют и функции средств производства.
Наряду с этим существует понятие «социального комплекса или социальнокультурной сферы города» или иного муниципального образования. В нее
включаются объекты таких отраслей, как народное образование, здравоохранение
и культура. Имущество муниципального образования, переданное учреждениям
этих отраслей на праве оперативного управления, представляет собой нежилые
помещения, в которых располагаются школы, больницы, детские сады,
поликлиники и т. д.
Их доля в общем количестве муниципальных нежилых помещений
достаточна
велика.
Как
правило,
эти
помещения
стоят
на
балансах
соответствующих органов управления местных администраций. В связи с тем, что
предоставляемые социальные услуги в подавляющем большинстве являются
бесплатными, а сами учреждения финансируются из местных бюджетов, занятые
ими нежилые помещения и используемое в работе оборудование исключены из
рыночных отношений и коммерческого использования [45, с 121].
19
В то же время имущественные интересы муниципальных образований
требуют снижения финансирования из местного бюджета содержания и
воспроизводства такой недвижимости. Одним из основных направлений в этой
области является перевод социальных учреждений на частичную самоокупаемость
и соответственно самостоятельную оплату части затрат по эксплуатации и ремонту
помещений. Для этого необходимо планомерное увеличение объемов платных
социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями в сфере
здравоохранения, образования и культуры.
К развитию и поддержанию социальной сферы необходимо привлекать
также средства инвесторов-застройщиков.
В настоящее время для многих муниципальных унитарных предприятий
характерен
низкий
уровень
использования,
переданного
им
на
правах
хозяйственного ведения муниципального имущества. На них ниже, чем в частном
секторе, производительность труда, хуже качество выпускаемой продукции и
оказываемых услуг. Из других недостатков можно отметить плохую управляемость
и
устаревшее
оборудование.
Не
являясь
собственниками
имущества,
муниципальные унитарные предприятия в то же время наделены значительными
полномочиями в области его использования, что иногда ведет к злоупотреблениям
со стороны руководства. Это связано с правовым статусом унитарных
предприятий. Полномочия муниципальных структур, призванных осуществлять
управление переданным имуществом, не включают в себя действенные механизмы
контроля за его использованием.
Юридические и правовые нормы, принятые на федеральном уровне и
призванные определять деятельность унитарных предприятий и их взаимодействие
с собственниками имущества, нельзя признать удовлетворительными. Договорные
отношения между местной администрацией и муниципальными унитарными
предприятиями должны определять эффективное и рациональное использование
имущества, самоокупаемость и самофинансирование. Отчисления от прибыли
таких предприятий должны пополнять местные бюджеты. В то же время
собственник имущества в лице местной администрации обязан обеспечивать
20
унитарные предприятия муниципальными заказами, гарантиями под получаемые
кредиты и т. д.
Со стороны местной администрации необходим комплексный к ним подход.
В первую очередь, это совершенствование организационно-распорядительного
управления, как не требующего инвестиций. Регулярные плановые аудиторские
проверки предприятий дают возможность организовать контроль за их
деятельностью. Необходим также постоянный контроль за использованием
предприятиями нежилых помещений с целью пресечения незаконной сдачи в
аренду муниципальной собственности. Зачастую такая аренда оформляется
договорами о совместной деятельности.
Наибольший
эффект
по
улучшению
деятельности
муниципальных
унитарных предприятий дает их реструктуризация. Можно рекомендовать
разработку для муниципальных образований краткосрочных организационнохозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий. Она может
включать в качестве объектов и государственные унитарные предприятия,
использующие имущество, принадлежащее субъекту федерации — области, краю,
в состав которого входит данное муниципальное образование. Это позволит
применить по отношению к муниципальной собственности, переданной на правах
хозяйственного ведения, системный подход и методы программно-целевого
управления.
Значительную роль в управлении муниципальной собственностью играет
использование местных ресурсов. Естественно, что добыча нефти, газа, других
полезных ископаемых, как правило, производится не в рамках хозяйства
муниципального образования. В то же время лесозаготовки и переработка
древесины, добыча торфа, лов пресноводной рыбы могут осуществляться и
осуществляются местными сообществами.
Отдельного рассмотрения требует такая составляющая муниципальной
собственности, как земля. Кроме того, с природопользованием напрямую связаны
интересы всех жителей муниципальных сообществ. Если для горожан, особенно
проживающих в крупных городах, они связаны с удовлетворением потребностей в
21
отдыхе, то для большинства жителей России ведение домашних хозяйств является
в нынешних условиях чуть ли основным средством существования.
Муниципальные земли, являющиеся важнейшей и основной частью
муниципальных ресурсов, имели наиболее разработанную правовую основу для
рационального использования. Наиболее полно решен вопрос с налогообложением
природопользования. Земля как налогооблагаемый объект наиболее легко
контролируется и дает практически полную собираемость налогов, являясь
источником поступления денежных средств в доходную часть местных бюджетов.
[11, с 71].
Следует отметить, что на всех этапах развития и во всех странах проводилось
регулирование
земельных
отношений.
Существует
целостная
система
представлений о его методах и технологиях. В то же время в России не вполне
разработаны вопросы их экономической оценки и имущественного оборота [3, с
423].
Попытки в первые годы реформ создать свободный земельный рынок без его
государственного регулирования фактически провалились во многом из-за
традиционного национального неприятия купли-продажи земли. Упования на
фермерские хозяйства как на локомотив сельскохозяйственного производства,
способный вытянуть его из затяжного по времени кризиса, также не оправдались.
Государство в настоящее время создает принципиально новую систему
регулирования земельных отношений. В ней сделана попытка учесть, как
требования
рынка,
собственности.
так
и
различные
Разрабатываемые
организационно-правовые
правовые,
экономические
и
формы
социальные
механизмы управления земельными ресурсами являются в первую очередь
государственными и предназначены в основном для регионального и федерального
уровня.
Определяющим для местного самоуправления следует считать принятый в
ходе земельной реформы в апреле 1990 года Указ Президиума Верховного Совета
РСФСР, в котором был изменен порядок землепользования в сельских населенных
пунктах. В соответствии с ним из земель, существующих в землепользовании, были
22
выделены участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских
жителей землей под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное
строительство,
формирование
крестьянских
хозяйств,
огородничества,
сенокошения и пастьбы скота. Была разрешена аренда земельных участков. К
органам местного самоуправления от сельскохозяйственных предприятий перешли
полномочия по распоряжению этими землями [40, с 19].
В организационной структуре управления земельными ресурсами страны к
компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений
относятся вопросы, связанные с совершенствованием ведения земельного
кадастра, выделением ассигнований на его ведение, а также утверждением
ежегодного отчета об использовании земель.
Земельным
законодательством
установлен
порядок
перехода
государственных земель в муниципальные и обратно. Первоначально все земли в
границах Российской Федерации являлись государственной собственностью
России.
Их
передача
соответствующим
в
правовым
муниципальную
актом.
собственность
Субъектами
права
оформлялась
муниципальной
собственности на земельные участки являются район, город и входящие в них
административные единицы. При этом объектами земельной собственности района
являются земельные участки, находящиеся за пределами черты городов и других
населенных пунктов, занятые объектами органов власти района и его
имущественными
объектами,
за
исключением
участков,
переданных
в
государственную собственность [77, с 85].
Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной
собственности, производится органами местного самоуправления на общих
основаниях (продажа, передача в аренду и т. д.). В настоящее время из общей
площади земельного фонда Российской Федерации более 1 млрд. га приходится на
федеральные земли, 60 млн. га — на земли субъектов Российской Федерации и
около 100 млн. га — на муниципальные земли. Из последних 24 млн. га находится
в пределах черты городов, поселков и сельских поселений. Земельные участки за
их чертой переданы в ведение органов местного самоуправления для сенокошения,
23
жилищного строительства и т. д. Следует отметить, что по лесному
законодательству приватизация лесного фонда запрещена.
При
развитии
системы
управления
муниципальной
собственностью
необходимо сделать все для того, чтобы избежать ошибок, которые были
допущены в этой области в прошлом, использовав в то же время накопленный
положительный
опыт.
Ряд
вышеприведенных
положений
можно
проиллюстрировать на примере Лотошинского района Московской области. Так,
доходы от его собственности с 1995 по 1999 год увеличились более чем в 4,8 раза.
Среди них можно отметить доходы от сдачи в аренду имущества и земли. Большое
значение для пополнения доходной части бюджета района имеют и налоги на
имущество, возросшие за тот же период в 4,2 раза, а также платежи за пользование
природными ресурсами, увеличившиеся почти в 10 раз. Из них 97% составляет
земельный налог.
Концепцией социально-экономического развития района предусматривается
повышение
эффективности
управления
муниципальной
собственностью,
формирование и развитие рынка недвижимости.
Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной,
динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в
сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет
определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области
эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного
удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою
очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить
управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы [19].
Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее
реального превращения в известной степени в коллективную и корпоративную
собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее
время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в
перспективе создать достаточные материальные ресурсы, в первую очередь
финансовые, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач
24
возможно на принципах корпоратизма, использовании корпоративного метода
хозяйствования, о чем пойдет речь далее [52].
Активное формирование муниципальной собственности является важной
составляющей
укрепления
финансово-экономической
базы
местного
самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом
направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и
развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для
предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение
населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему
различных услуг. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в
жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны
создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное
жилищное строительство.
Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования, как
повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее
стоимости, можно выделить следующие направления деятельности местных
органов в этой области: увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет
повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ,
повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение
эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных
источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и
расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима
разработка поощрительных мер морального характера — учреждение почетных
званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики,
имевшейся до 1917 года.
При
необходимо
планировании
четко
развития
выделять
муниципального
имущество,
находящееся
сектора
в
экономики
муниципальной
собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению
доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные
платежи, услуги, продажа (приватизация), отчисления от прибыли муниципальных
25
унитарных
предприятий). Аналогично
поддержание
муниципальной
необходимо
собственности,
выделять затраты на
находящейся
в
жилищно-
коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и
организаций). В настоящее время также существует объективная необходимость
более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных
образований
форм
имущественных
отношений,
как
передача
объектов
собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в
финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в
уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для
обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг.
Для
превращения
муниципальной
собственности
в
действительно
эффективную основу местного управления необходимо развитие активности
жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках
муниципального образования, усиление роли общественных объединений и
органов
управления
в
области
создания
муниципальной
собственности,
использования
муниципальной
распоряжения и пользования ею.
1.3
Методы
оценки
эффективности
недвижимости и их роль в системе управления имущественным комплексом
Функции управления государственной и муниципальной собственностью
имеют несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным
субъектом публичной власти, устанавливающим законодательные нормы и
правила. С другой стороны, государство является одним из субъектов
хозяйственной деятельности (рынка), имущество которого функционируют в
коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в
результате нормативного управления [18, с 30].
Следовательно, необходим механизм сравнения результатов тех или иных
решений с определёнными критериями, воплощающими официально признанные
ценности, интересы, цели и нормы.
26
В зависимости оттого, что признается за основной признак эффективности,
различаются три группы критериев оценки эффективности управления и
использования государственного и муниципального имущества (рисунок 1.1).
Критерии
Ценнностно- рациональный
Определение эффективности
управления по признаку
соответствия результатов
решений и их последствий
признаным государством
ценностям, выраженным в
политической стратегии.
Целерациональный
В качестве показателя
эффективности управления
понимаеться соответствие
результатов исполнения
решения поставленным целям,
практическим задачам,
выраженным в государственных
программах, планах
Прагматический
Изменение
Эффективности
управления по типу
затраты-выпуск,
затраты- результат
Рисунок 1.1 - Критерии эффективности управления государственным имуществом.
(Составлено автором).
При оценке эффективности использования государственного имущества
наиболее часто выделяют критерии эффективности коммерческого (приносящего
доход) и некоммерческого (в целях реализации государственных функций)
использования имущества.
Эффективность коммерческого использования имущества выражается в
доходах, приносимых этим имуществом. Эффективность некоммерческого
использования
имущества
определяется
фактом
производства
заданного
количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении
установленных норм и стандартов.
Государственную и муниципальную собственность, используемую в
коммерческих целях, можно разделить на две основные группы:
- Объект собственности решено реализовать (приватизировать).
- Объект собственности решено сохранить и управлять им.
27
В
первом
случае
органы
власти
организует
работы
по
поиску
институционального инвестора и планирует мероприятия, ориентированные на
временный рост стоимости объекта имущества.
Решения о продаже принимает уполномоченный орган с привлечением
специалистов отраслевых департаментов, представителей государства в органах
управления акционерных обществ.
При решении сохранить объекты собственности в коммерческом управлении
мотивацией органов власти является финансовая эффективность управления
собственностью,
привлечение
инвестиций,
повышение
инвестиционной
привлекательности объектов собственности, роль имущества в обеспечении
жизнедеятельности населения, модернизация производства, налаживание и
укрепление производственных связей.
Управление
государственной
собственностью,
используемой
в
коммерческих целях, должно быть основано на количественных и качественных
критериях оценки эффективности управления [48].
К количественным критериям относятся:
- Прямые финансовые поступления в бюджет (дивиденды, арендные
платежи,
доходы
от
деятельности
унитарных
предприятий,
доходы
от
приватизации и передачи имущества в доверительное управление и т.п.).
- Опосредованные финансовые поступления в бюджет (увеличение
налоговых поступлений, доходы от нового строительства и др.).
- Повышение стоимости объектов собственности и предприятий с
государственной долей собственности.
-
Повышение
управляемости
государственной
собственностью
и
предприятиями (увеличение доли государства в капитале предприятия, увеличение
числа представителей государства в органах управления, повышение контроля за
использованием объектов недвижимости и др.).
К качественным
критериям оценки
эффективности
управления
собственностью относятся: привлечение частных инвестиций, реализация
градостроительных проектов, развитие социальной инфраструктуры, решение
28
целевых государственных задач, увеличение инновационного потенциала и ряд
других критериев в соответствии с политикой государства [16, с 9].
Для оценки эффективности управления и использования государственного
(муниципального) имущества используют два подхода:
- Подход управления финансовыми потоками, основанный на росте прибыли
от управления.
- Подход портфеля собственности, основанный на совокупном росте
стоимости собственности, входящей в данный портфель.
Первый подход основан на построении модели финансовых потоков, в
котором экономические результаты (Ргс) деятельности государства от управления
своей собственностью равны:
Ргс = Дгс - Згс,
(1)
где: Дгс– доходы от управления госсобственностью,
Згс– затраты на управление госсобственностью.
Доходы включают следующие составляющие: доходы от приватизации;
дивиденды; доходы от управления унитарными предприятиями, арендные платежи
и др.
Затраты
на
управление собственностью
делятся
на
постоянные
и
переменные:
Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости собственности:
- затраты на содержание органов управления имуществом (Рос имущества,
территориальные органы управления имуществом);
- затраты на содержание унитарных предприятий, учреждений и т. д.
Переменные затраты:
- затраты на проведение работ (проведение конкурсов и аукционов);
- текущие операционные затраты для осуществления уставной основной
деятельности унитарных предприятий, учреждений;
- текущие операционные затраты предприятий с государственным участием
и т. д. [69, с 51].
29
Затратный
показатель
эффективности
деятельности
органов
государственной власти в области управления государственной собственностью
может быть представлен в виде:
Эз =
k∗(Дгс−Згс)
Згс
,
(2)
где: k – коэффициент, учитывающий налогообложение объектов (например,
унитарные предприятия платят налоги от своей деятельности).
Ресурсный
показатель
эффективности
деятельности
органов
государственной власти в области управления государственной собственностью
определяется выражением:
Эр =
k∗(Дгс−Згс)
Сгс
,
(3)
где: Сгс – совокупная стоимость государственной собственности.
Основным условием повышения эффективности деятельности органов
государственной власти в области управления государственной собственностью
является оптимизация показателей Эз (Эр), то есть максимизация доходов при
заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах [17, с 3].
Второй подход основан на рассмотрении интегральной совокупности
элементов собственности как портфеля собственности (совокупности портфелей
собственности – ПС).
Главным принципом этой концепции является повышение совокупной
стоимости ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.
Следовательно, текущая рыночная эффективность портфеля собственности:
Этп =
Сгстп
Сгснп
(4)
где Сгстп – стоимость госсобственности текущая портфельная;
Сгснп – стоимость госсобственности начальная портфельная.
В данном критерии дивиденды по пакетам акций обычно не учитываются,
так как они опосредовано влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов
портфельной собственности.
Основным условием повышения эффективности управления является
максимизация показателя Этп.
30
На
практике
очень
часто
используют
интегральный
показатель
эффективности управления государственной собственностью:
Эгс = а1 * Эз (Эр) + а2 * Этп
(5)
где: а1, а2 – весовые коэффициенты.
Эффективность деятельности органов государственной (муниципальной)
власти в области управления государственной (муниципальной) собственностью
проявляется на всех уровнях функционирования государственной системы.
На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями,
характеризующими соотношение целей и результатов, соответствие результатов
интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и администраций
муниципальных
образований
в
области
управления
государственным
(муниципальным) имуществом.
Первый уровень – Российская Федерация.
Эффективность деятельности органов исполнительной власти Российской
Федерации оценивается путем сопоставления плановых и фактических значений
показателей, результатов, объемов доходов и расходов с учетом реализовавшихся
рисков и изменения условий в сфере управления федеральным имуществом.
Результаты
оценки
эффективности
служат
для
принятия
решений
ответственным исполнителем о корректировке перечня и составов мероприятий,
графиков реализации, а также объемов бюджетного финансирования в
соответствии с законодательством Российской Федерации [34, с 108].
Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации в области управления федеральным имуществом
нет, но существуют отдельные отраслевые подходы к такой оценки. Например,
распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. №2096р о показателях оценки эффективности деятельности должностных лиц по
созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до
2018 года).
31
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти
Российской Федерации в области управления федеральным имуществом должна
проводиться на основе:
1) оценки степени достижения государственных целей и решения задач в
целом путем сопоставления фактически достигнутых значений индикаторов целей
и показателей задач государственного управления и их плановых значений, по
формуле:
Сд = Зф / Зп х 100%,
(6)
где: Сд — степень достижения целей (решения задач);
Зф — фактическое значение индикатора (показателя) государственного
управления;
Зп — плановое значение индикатора (показателя) (для индикаторов
(показателей), желаемой тенденцией развития которых является рост значений)
или
Сд = Зп / Зф х 100%,
(7)
(для индикаторов (показателей), желаемой тенденцией развития которых
является снижение значений);
2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности
использования средств федерального бюджета путем сопоставления плановых и
фактических объемов финансирования системы управления федеральным
имуществом по формуле:
Уф = Фф / Фп х 100%,
(8)
где: Уф — уровень финансирования системы управления федеральным
имуществом;
Фф — фактический объем финансовых ресурсов, направленный на
управление федеральной собственностью;
Фп — плановый объем финансовых ресурсов на управление федеральной
собственностью в соответствующем отчетном периоде.
3) степени реализации мероприятий государственных программ управления
федеральным
имуществом
(достижения
ожидаемых
непосредственных
32
результатов их реализации) на основе сопоставления ожидаемых и фактически
полученных непосредственных результатов реализации основных мероприятий по
годам на основе ежегодных планов реализации государственной программы.
Для федеральных министерств и ведомств можно предложить форму
отчетности по показателям, характеризующим эффективность их деятельности в
сфере управления федеральным имуществом.
Второй уровень - Субъекты Российской Федерации.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в области управления государственной
собственностью осуществляется в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке
эффективности
деятельности
органов
исполнительной
власти
субъектов
Российской Федерации»». Данное постановление разработано Министерством
регионального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти и с учетом предложений
субъектов Российской Федерации, практического опыта проведения такой оценки
по итогам 2012 – 2016 гг.
Постановлением
предусмотрено
проведение
оценки
эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и
муниципального
управления,
здравоохранения,
образования,
жилищного
строительства и др.
Оценка
в
области
управления
государственной
собственностью
производится на основе значений следующих показателей:
1. Средняя продолжительность периода с даты подачи заявки на
предоставление
земельного
участка
в
аренду
для
строительства (кроме
жилищного) до даты принятия решения о предоставлении земельного участка в
аренду для строительства (кроме жилищного). Данный показатель включает
33
проведение кадастровых работ земельного участка и постановку его на
государственный кадастровый учет [55].
2. Количество органов исполнительной власти, предприятий и организаций,
чье согласование необходимо получить в период предоставления земельного
участка в аренду для строительства (кроме жилищного), начиная с даты подачи
заявки на предоставление земельного участка в аренду до момента предоставления
земельного участка в аренду для строительства (кроме жилищного).
3. Доля земельных участков в субъекте РФ, предоставленных для
строительства (кроме жилищного) по результатам торгов, в общей площади
земельных участков в субъекте РФ, предоставленных для строительства (кроме
жилищного).
4. Доля земельных участков, находящихся в государственной собственности
субъектов
РФ,
муниципальной
собственности,
а
также
государственная
собственность, на которые не разграничена, право постоянного (бессрочного)
пользования
которыми
переоформлено
в
соответствии
с
требованиями
Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации»,
в
общем
количестве земельных
участков,
находящихся
в
государственной собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, а
также государственная собственность, на которые не разграничена, право
постоянного (бессрочного) пользования на которые подлежит переоформлению.
5. Количество унитарных и казенных предприятий в субъекте РФ, в том числе
- количество государственных унитарных и казенных предприятий субъекта РФ,
количество муниципальных унитарных и муниципальных казенных предприятий в
субъекте РФ.
Методика оценки предусматривает создание Экспертной группы в
Министерстве регионального развития Российской Федерации, которая будет
осуществлять оценку эффективности деятельности субъектов РФ [14].
Оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации предлагается определять по значению
комплексной оценки, рассчитываемой на основании сводных индексов показателей
34
эффективности, взвешенных с весами 0,6 для достигнутой динамики и 0,4 для
достигнутого объема, за исключением показателя оценки населения, взятого с
весом 0,2. При этом сводные индексы показателей предлагается рассчитывать на
основе индексов среднего темпа роста и среднего объема, учитывающих
трехлетнюю динамику используемых показателей. Кроме того, предлагается
корректировать итоговое значение оценки эффективности с учетом значений
индивидуальных показателей для субъектов Российской Федерации. (Технология
оценки представлена ниже).
Использование
данной
методики
ориентировано
на
существенное
упрощение и повышение прозрачности механизма расчета оценки, что позволит
повысить объективность итогового рейтинга субъектов Российской Федерации по
результатам отчетного года, а также учесть эффективность деятельности по
достижению наилучших значений индивидуальных показателей субъектов
Российской Федерации.
Третий уровень – Муниципальные образования.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
осуществляется
на
основании
постановления
Правительства
Российской
Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1317 «О мерах по реализации Указа Президента
Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности
деятельности
органов
местного
самоуправления
городских
округов
и
муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования
системы государственного управления».
Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области
управления муниципальным имуществом:
1. Доля
площади
земельных
участков,
являющихся
объектами
налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского
округа (муниципального района).
35
2. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в
отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного
участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не
было получено разрешение на ввод в эксплуатацию (кв. метров): объектов
жилищного строительства - в течение 3 лет; иных объектов капитального
строительства - в течение 5 лет.
3. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства
- жилищного строительства, индивидуального строительства и комплексного
освоения в целях жилищного строительства (гектаров).
4. Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в
отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет.
5. Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего
жилищные условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего
на учете в качестве нуждающегося (процентов).
7. Доля
организаций
коммунального
комплекса,
осуществляющих
производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению,
водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых
отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве
частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта
Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в
уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, в общем числе
организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на
территории городского округа (муниципального района).
8. Доля муниципальных дошкольных образовательных учреждений, здания
которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в
общем
числе
муниципальных
дошкольных
образовательных
учреждений
(процентов).
9. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых
находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем
количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (%).
36
10. Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в
аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве
муниципальных учреждений культуры (процентов).
11. Доля объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной
собственности и требующих консервации или реставрации, в общем количестве
объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности
(процентов).
12. Доля
просроченной
кредиторской
задолженности
по
оплате
труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем
объеме расходов муниципального образования на оплату труда (включая
начисления на оплату труда) (процентов).
13. Доля
налоговых
и
неналоговых
доходов
местного
бюджета (за
исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам
отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального
образования (без учета субвенций) (процентов).
14. Доля
основных
фондов
организаций
муниципальной
формы
собственности, находящихся в стадии банкротства (на конец года, по полной
учетной стоимости) (процентов).
15. Объем не завершенного в установленные сроки строительства,
осуществляемого за счет средств бюджета городского округа (муниципального
района) (тыс. рублей) [11].
Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления
в области управления муниципальным имуществом осуществляется в соответствии
указанным перечнем показателей.
В качестве исходных данных для проведения мониторинга эффективности
деятельности органов местного самоуправления используются официальные
данные, представленные в докладах глав местных администраций городских
округов и муниципальных районов [36, 22].
Значения показателей эффективности деятельности органов местного
самоуправления анализируются в динамике за период, установленный в типовой
37
форме доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных
районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности
деятельности
органов
местного
самоуправления
городских
округов
и
муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний
период. При проведении анализа учитываются полномочия органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
муниципальных районов по показателям, отражающим полномочия органов
местного
самоуправления
поселений,
расположенных
на
территории
соответствующих муниципальных районов, осуществляется при условии передачи
органам местного самоуправления муниципальных районов соответствующих
полномочий.
38
2 АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ г. ОРЛА
2.1 Общая характеристика муниципального образования г. Орел
Орел - административный центр Орловской области, ее промышленная,
финансовая, научная и культурная столица.
Общая площадь в границах муниципального образования - 11997,7 га.
Численность постоянного населения города Орла в 2016 году составила 318 633
человек.
Транспортное хозяйство Орла включает трамвайные пути эксплуатационной
длиной - 82,2 км, для троллейбусных линий - 147,1 км, для муниципальных
автобусных маршрутов - 427,7 км. Число пассажиров, перевозимых за год
трамваями - 38900 тыс. человек, троллейбусами - 49959,3 тыс. человек,
муниципальными автобусами - 33880 тыс. человек. Автомобильные грузовые
перевозки в городе осуществляются 11 крупными специализированными и
ведомственными автотранспортными предприятиями.
Жилищный фонд города составляет в 2016 году 6410,6 тыс. кв. м, в том числе
муниципальный жилищный фонд - 4974,7 тыс. кв. м. Протяженность тепловых
сетей - 258,4 км (процент износа - 64%); протяженность сетей водоснабжения - 510
км (процент износа - 54%); протяженность канализационных сетей - 380 км
(процент износа - 62%); протяженность газовых сетей - 2321 км.
На территории города действуют 8 государственных, 1 негосударственное
высшее учебное заведение и 3 филиала вузов. Число учреждений культурнодосугового типа - 6, число музеев - 12, число общедоступных библиотек - 23.
В Орле 119 учреждений школьного и дошкольного образования, более 280
спортивных сооружений, в том числе 2 стадиона, 106 спортивных площадок, 7
бассейнов, 10 тиров. Муниципальных больничных учреждений - 4, муниципальных
амбулаторно-поликлинических
учреждений
-
10, аптек
различных
форм
собственности - 17, муниципальных учреждений социального обслуживания - 7.
39
Правовой статус главы местного самоуправления.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом
муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования
собственными полномочиями [64].
Глава
муниципального
образования
в
соответствии
с
уставом
муниципального образования:
1.
Избирается на муниципальных выборах либо представительным
органом муниципального образования из своего состава.
2.
В случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав
представительного органа муниципального образования с правом решающего
голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.
3.
Не может быть одновременно председателем представительного
органа муниципального образования и главой местной администрации.
4.
В случае формирования представительного органа муниципального
района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, является
председателем представительного органа муниципального района.
Глава муниципального образования назначает заместителей руководителя
администрации либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа
местного самоуправления. Этот вопрос решается в уставе муниципального
образования [56].
Полномочия глав муниципальных образований подразделяются на несколько
основных направлений: представительские, нормотворческие, контрольные.
Представительские полномочия находят своё выражение в том, что глава
муниципального образования представляет муниципальное образование в
отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных
образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без
договорённости действует от имени муниципального образования.
Нормотворческие и контрольные полномочия находят своё отражение в том,
что глава муниципального образования: подписывает в порядке, установленном
уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые
40
представительным органом муниципального образования; издаёт в пределах своих
полномочий
правовые
акты;
осуществляет
контрольные
полномочия
за
деятельностью подчинённых.
Полномочия глав прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по
собственному
желанию;
отрешения
от
должности:
признания
судом
недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или
умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора
суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
прекращения российского гражданства; становления в судебном порядке стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы местного
самоуправления; досрочного прекращения полномочий представительного органа
муниципального образования, если глава муниципального образования был избран
из состава данного органа [8, с 18].
Глава муниципального образования «Город Орел» — мэр города Орла.
1. Глава муниципального образования «Город Орел» — мэр города Орла
является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется
Уставом в соответствии с федеральным законом собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
2. Глава муниципального образования избирается на муниципальных
выборах сроком на 5 лет и возглавляет администрацию города. Выборы главы
города являются обязательными
и
проводятся
в сроки, установленные
федеральным законом, законом Орловской области.
3. Главой муниципального образования может быть избран гражданин
Российской
Федерации,
достигший
21
года,
обладающий
пассивным
избирательным правом. Не имеет права быть избранным гражданин, признанный
судом недееспособным, а также содержащийся в местах лишения свободы по
приговору суда, вступившему в законную силу.
4. Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня
вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь
избранного главы города. Глава города вступает в должность со дня вручения ему
41
избирательной комиссией муниципального образования удостоверения об
избрании. Глава города осуществляет свои полномочия на профессиональной
постоянной основе.
5. Одно и то же лицо не может занимать должность главы города более двух
сроков подряд.
6. Глава муниципального образования имеет удостоверение, являющееся
документом, подтверждающим его личность и статус в течение срока полномочий,
и печать установленного образца.
7. Глава муниципального образования ежегодно представляет сведения о
своих доходах и принадлежащем ему имуществе в порядке, определяемом
Орловским
городским
Советом
народных
депутатов
в
соответствии
с
законодательством.
8. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен
населению и городскому Совету.
Полномочия главы муниципального образования «Город Орел» — мэра
города Орла [57].
1.
Глава
муниципального
образования
наделяется
следующими
полномочиями:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами
местного
самоуправления
других
муниципальных
образований,
органами
государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности
действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом,
нормативные правовые акты Орловского городского Совета народных депутатов;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания городского Совета;
5) от имени муниципального образования приобретает и осуществляет
имущественные и иные права и обязанности, выступает в суде без доверенности;
6) обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления города;
42
7) вносит на рассмотрение городского Совета проекты решений городского
Совета по вопросам местного значения;
8) организует прием граждан, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб
граждан, принятие по ним решений;
9) совместно с городским Советом рассматривает ходатайства и вносит
представление в соответствующие органы о награждении государственными
наградами и присвоении почетных званий;
10) осуществляет регистрацию (учет) избирателей, участников референдума;
по согласованию с избирательными комиссиями, комиссиями референдума
образует избирательные участки, участки референдума;
11) предъявляет в случаях, предусмотренных законодательством, в суд,
арбитражный суд требования о признании недействительными нарушающих права
местного
самоуправления
актов
органов
государственной
власти
и
государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и
должностных
лиц
местного
самоуправления,
предприятий,
учреждений,
организаций, а также общественных объединений.
Формы взаимодействия главы муниципального образования и городского
Совета [70]. К формам взаимодействия главы муниципального образования и
городского Совета относятся:
1) представление отчета главы муниципального образования о своей
деятельности Орловскому городскому Совету народных депутатов;
2) взаимообмен главы муниципального образования и городского Совета
информацией, принятыми правовыми актами;
3) создание совместных комиссий, комитетов, советов, делегаций;
4) направление главой муниципального образования в городской Совет
проектов решений городского Совета для их рассмотрения и принятия;
5) иные формы взаимодействия. Статья 24. Досрочное прекращение
полномочий
главы
муниципального
образования.
Полномочия
главы
муниципального образования прекращаются досрочно в случаях и в порядке,
установленных федеральным законом и законом Орловской области.
43
Ответственность главы муниципального образования.
1. Глава муниципального образования несет ответственность перед
населением города, государством, физическими и юридическими лицами в
соответствии с законодательством Российской Федерации и Орловской области.
2. Ответственность главы муниципального образования перед населением
наступает в результате утраты доверия населения. Выражение недоверия главе
муниципального образования может быть реализовано путем голосования по его
отзыву в соответствии с законом Орловской области.
3. Ответственность главы муниципального образования перед государством
наступает в случае нарушения им Конституции Российской Федерации, Устава
(Основного закона) Орловской области, федеральных законов, законов Орловской
области, настоящего Устава. Глава муниципального образования может быть
отрешен от должности в порядке, установленном федеральным законом.
4. Ответственность главы муниципального образования перед физическими
и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными
законами, законами Орловской области.
5. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений главы
муниципального
образования,
совершения
им
неправомерных
действий,
возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и
гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда.
2.2 Анализ состояния муниципальной недвижимости г. Орла
Одна из реформ низкой результативности экономических реформ и реформ
местного самоуправления в России заключена в недостаточно продуманном
проведении
преобразований
форм отношений
собственности.
Отношения
собственности являются центральной проблемой в процессе формирования и
развития системы управления муниципальной недвижимостью, т.к. на территории
местных муниципалитетов расположены объекты, которые могут находиться как в
44
государственной, так и в муниципальной собственности, поэтому система
управления муниципальной недвижимостью становится строго иерархичной [4, с
5].
От имени субъекта муниципального образования полномочия собственника
осуществляют
органы
местного
самоуправления,
которые
имеют
право
самостоятельно создавать органы по управлению муниципальным имуществом. В
достаточно крупных муниципальных образованиях это может быть управление
муниципальным имуществом. В небольших муниципалитетах управление и
распоряжение
имуществом
осуществляется
с
согласия
главы
местного
самоуправления структурным подразделением, которое имеет достаточно
широкий круг полномочий [8, с 11].
Управлением муниципальной
недвижимости
в г. Орла занимается
Управление муниципального имущества администрации города Орла под
руководством
администрации
города
Орла.
Организационная
структура
управления муниципального имущества администрации города Орла - линейнофункциональная. В подчинении общего собрания акционеров и совета директоров
находится начальник управления муниципального имущества администрации
города Орла.
Управление
в
своей
деятельности
руководствуется
Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации,
Правительства
Российской
Федерации,
законами
и
иными
нормативными правовыми актами Орловской области, Уставом муниципального
образования «Город Орел», иными муниципальными правовыми актами, а также
настоящим Положением. Управление является юридическим лицом, является
правопреемником комитета имущественных отношений города Орла, в сфере
управления муниципальным имуществом, в соответствии с разделительным
балансом, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета в муниципальном
казначействе администрации города Орла и отделении по городу Орлу УФК по
Орловской области, печати и штампы с обозначением своего наименования,
фирменные бланки, владеет на праве оперативного управления обособленным
45
имуществом, может от своего имени в пределах утвержденной сметы приобретать
и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности,
быть истцом и ответчиком в суде.
Управление осуществляет свою деятельность за счет средств городского
бюджета в пределах предусмотренных в бюджет ассигнований [2, с 15].
В соответствии с Положением об управлении муниципального имущества
администрации города Орла, установлено, что управление обеспечивает в
установленном законом порядке:
- организацию и проведение торгов на право заключения договоров аренды,
договоров безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом,
иных договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования в
отношении
муниципального
имущества,
не
закрепленного
на
праве
хозяйственного ведения или оперативного управления;
- организацию и проведение конкурса на право на заключение договора на
установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании
и ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности,
либо недвижимом имуществе, государственная собственность на которое не
разграничена;
-
заключение
договоров
аренды,
безвозмездного
пользования,
доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих
переход прав владения и пользования в отношении муниципального имущества, не
закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
- продажу муниципального имущества, подготовку и заключение договоров
купли-продажи муниципального имущества;
- подготовку и направление заявителю решений о выдаче разрешений или
отказе в выдачи разрешений на установку рекламных конструкций;
- обеспечивает заключение договоров страхования объектов муниципальной
собственности.
Осуществляет подготовку договоров аренды, безвозмездного пользования,
доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих
46
переход прав владения и пользования в отношении муниципального имущества, не
закрепленного на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), а
также обеспечивает внесение изменений, продление, расторжение данных
договоров. Подготавливает решения об условиях приватизации муниципального
имущества [19].
Осуществляет контроль за поступлением в местный бюджет средств от
продажи и аренды муниципального имущества. Выступает в пределах своей
компетенции заказчиком проектно-изыскательских, научно-исследовательских и
других работ, связанных с управлением муниципальным имуществом, размещает
на конкурсной основе заказы на их выполнение.
В соответствии со своими функциональными обязанностями отдел по
управлению муниципальным имуществом оформляет права собственника
имущества и учредителями муниципальных организаций, ведет учет и отчетность
по наличию и движению имущества муниципальных организаций, осуществляет
контроль за сохранностью и целевым использованием имущества. В 2015 году
было организовано участие в работе комиссий по ликвидации и реорганизации
муниципальных
унитарных
предприятий
и
муниципальных
учреждений,
инвентаризации имущества. Принято участие в работе 22 комиссий по списанию
имущества.
Всего с 01.01.2015 года отдел вел работу по управлению муниципальным
имуществом с 290 муниципальными организациями (189 учреждений образования,
18 учреждения культуры, 15 учреждения физической культуры и спорта, 26
учреждений
здравоохранения,
а
также
15
структурных
подразделений
администрации города, 4 органа местного самоуправления и 23 муниципальных
предприятия). Для сравнения, в 2016 году отдел вел работу по управлению
муниципальным имуществом с 289 муниципальными организациями (189
учреждений образования, 17 учреждений культуры, 15 учреждений физической
культуры и спорта, 26 учреждений здравоохранения, а также 15 структурных
подразделений администрации города, 4 органа местного самоуправления, 23
муниципальных предприятия. Создано 7 новых МБУ: Служба по техническому
47
обслуживанию зданий администрации города, Информационно-аналитический
центр, Аварийно-спасательный центр, Чистый город и Зеленый город, "Служба
комплексного благоустройства №1", "Служба комплексного благоустройства №2",
1 автономное учреждение.
Таблица 2.1 - Сравнение количества муниципальных организаций, объекты недвижимости
которых принадлежат муниципальному образованию г. Орла. (Составлено автором).
Учреждения
2015
2016
Учреждения образования
189
189
Учреждения культуры
18
17
Учреждения физической культуры и спорта
15
15
Учреждения здравоохранения
26
26
Структурные подразделения администрации
15
15
Органы местного самоуправления
4
4
Муниципальные предприятия
23
23
Всего
290
289
города
В 2015 году всего за отделом числилось 150 договоров аренды и 66 договоров
безвозмездного пользования в муниципальных учреждениях. В связи с
изменениями в законодательстве по порядку предоставления в арендное
пользование муниципального имущества новые договоры не заключались,
расторгнуты в установленном порядке 6 договоров аренды нежилых помещений. В
2016 году было направлено более 150 уведомлений о расторжении договоров
аренды нежилых помещений, подготовлено 93 соглашения о расторжении. В целях
стимуляции перевода муниципальных учреждений в автономные проводилась
большая разъяснительная работа с учредителями, перспективы решения вопроса
систематически
обсуждались
с
заинтересованными
структурными
подразделениями администрации г. Орла. По данным, предоставленными
структурными подразделениями администрации, до конца 2016 года было
запланировано более чем 10 учреждениям присвоить статус автономных.
48
В течение года собирались сведения о деятельности муниципальных
предприятий и учреждений по данным бухгалтерских отчетов. Доля юридических
лиц,
включенных
в
реестр
муниципального
имущества,
представивших
обновленные данные по объектам учета в срок до 1 апреля года, следующего за
отчетным - 100%.
Доля юридических лиц, включенных в реестр муниципального имущества,
имеющих на балансе муниципальное имущество - 100%.
Доля действующих юридических лиц, включенных в реестр муниципального
имущества, проверенных на предмет использования муниципального недвижимого
имущества - 100%.
По данным отчёта главы Управления муниципальным имуществом
администрации города Орла на конец 2015 года было перечислено в местный
бюджет за аренду объектов муниципального нежилого фонда 64625,7 тысяч
рублей, а в 2016 году - 50286,4 тысячи рублей.
Доходы за аренду
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
2015 год
2016 год
Рисунок 2.1 - Доходы от аренды объектов муниципальной недвижимости. (Составлено
автором).
Эти данные показывают, что в 2015 году было сдано в аренду больше
объектов недвижимости, чем в 2016 году, следовательно, механизмы начали терять
49
свою эффективность со временем. Это говорит о том, что действующие механизмы
управления муниципальной недвижимостью являются неэффективными.
Таблица 2.2 - Управление муниципальной собственностью по договорам аренды в г. Орла за
2015-2016 гг. (Составлено автором).
Показатели
2015 год
2016 год
Поступило в бюджет от сдачи в аренду, тыс. руб.
64625,7
50286,4
Среднемесячное поступление в бюджет города от
5385,5
4190,5
сдачи в аренду, тыс. руб.
Снижение доходов объясняется следующим:
- уменьшением количества действующих договоров аренды (2015г - 1055
договоров, 2016г - 912 договоров);
- реализацией арендаторами преимущественного права выкупа помещений в
соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-Федеральный закон;
- продажей помещений, обремененных договором, на аукционных торгах;
уменьшением количества арендуемых площадей (2016г - 73 060,2 кв. м., 2015г- 91
773,4 кв. м.
Рисунок 2.2 - Количество арендуемой площади в 2015 и 2016 год. (Составлено автором).
50
Из рисунка видно, что количество арендуемой площади уменьшилось в 2016
году.
На снижении доходов по аренде недвижимого имущества сказывается и
наличие недоимки, однако в сравнении с началом отчетного периода она снизилась
на 31,7%. Так, по состоянию на 01.01.2015г недоимка составляла 184 371,0 тыс.
руб., (в т. ч. основной долг - 86 005,1 тыс. руб., пени - 98 365,9 тыс. руб.), по
состоянию на 01.01.2016г -125 862,2 тыс. руб. (в т. ч. основной долг - 52 029,4 тыс.
руб., пени - 73 832,8 тыс. руб.). Одной из основных целей управления является
усиление работы по снижению недоимки.
Взыскание
задолженности
в
управлении
осуществляется
в
двух
направлениях - досудебном и судебном. С целью усиления досудебного порядка
взыскания недоимки в 2016 году проведено 15 заседаний комиссии по недоимке,
куда приглашено 112 арендаторов с общей суммой задолженности перед бюджетом
в размере 7512,9 тыс. руб. (в т. ч. основной долг-5452,9 тыс. руб., пени - 2060,0 тыс.
руб.). В результате проведенной работы недоимщиками внесено в бюджет 974,8
тыс. руб. Общий размер задолженности, взысканной по исполнительным листам,
составил 12112,6 тыс. руб., из них в бюджет поступило 1652,8 тыс. руб. В 2016 году
доходы от аренды недвижимого имущества уменьшились на 22% по сравнению с
2015 годом. В казну было отчислено в 2015 году 455322,15 тысяч рублей, а в 2016
году почти в половину меньше - 269197,78 тысяч рублей.
455322,15
ПРИБЫЛЬ
2016
Столбец1
КАТЕГОРИЯ 1
КАТЕГОРИЯ 2
КАТЕГОРИЯ 3
2,8
4,5
1,8
3,5
4,4
2,5
269197,78
2015
КАТЕГОРИЯ 4
51
Рисунок 2.3 - Часть прибыли поступившая в казну от деятельности Управления
муниципальным имуществом. (Составлено автором).
Рисунок 2.3 показывает, что деятельность в 2016 году, приносящая прибыль
в казну является малоэффективной, по сравнению с 2015 годом. Большое внимание
уделяется вопросам перевода жилых помещений в нежилые, и нежилых
помещений в жилые. Проведение этой работы положительно сказывается на
наличии рабочих мест и поступлении налоговых платежей в местный бюджет, а
также на улучшении жилищных условий граждан. По итогам 2016 года
первоначальный прогноз доходов в сумме 221,05 тыс. руб. выполнен на 101%.
Сведения о поступлении доходов за период с 2015 по 2016 годы представлены в
таблице 3.
Таблица 2.3 - Поступлении доходов от Управления муниципальным имуществом за период с
2015 по 2016 годы. (Составлено автором).
Наименование доходов
2015 год
2016 год
Доходы от реализации имущества, тыс. руб.
107746
185722
Средства от продажи права на заключение
786
139
Прочие доходы
724
1905
Доля управления в объеме доходов городского
5%
6%
договоров аренды объектов нежилого
муниципального фонда
бюджета
Доходы от реализации имущества в 2016 году увеличились почти на 80000
рублей. Это говорит о том, что в 2016 году было сдано в аренду имущества больше,
чем в 2015 году. По вопросу сноса ветхих и аварийных муниципальных объектов
проведена работа по 22 объектам. По 3 объектам жилищного фонда, подлежащим
признанию непригодными для проживания, подготовлены пакеты документов для
последующего перевода в нежилой фонд. По 45 многоквартирным жилым домам
согласованы
реестры
собственников
для
представления
документов
землепользования под многоквартирными жилыми домами в учреждения юстиции.
52
В 2016 году в муниципальную собственность принято: - 289 квартир и
коммунальных объектов федеральной собственности, ранее закрепленных за КЭЧ
Минобороны РФ на основании приказов Минобороны РФ;- 7 коммунальных
объектов от собственников жилья и садоводческих обществ в форме дара;- 1
детский
сад;-
летний
музыкальный
драматический
театр
из
областной
собственности, расположенный.
Муниципальная недвижимость, находящаяся в ведении Управлении
муниципальным имуществом города Орла - это экономическая основа городского
самоуправления г. Орла, один из основных источников дохода городского
бюджета.
Основную
часть
дохода
бюджета
города
от
использования
муниципального имущества составляют средства от сдачи в аренду объектов
муниципального нежилого фонда, при этом арендная плата, полученная от
объектов, переданных в аренду, составляет 25% от дохода от использования
муниципального имущества.
На балансе Управления муниципальным имуществом администрации города
Орла зарегистрировано в 2016 году 160 учреждений дошкольного образования, 151
учреждение среднего (полного) общего образования, 83 учреждения библиотек,
архивов, учреждений клубного типа, 80 учреждений общего образования, 67
учреждений дополнительного образования детей.
В городе Орле по количеству объектов муниципальной недвижимости
лидируют дошкольные образовательные учреждения (детские сады).
Основными целями управления муниципальной недвижимостью являются:
- обеспечение сохранности, рационального использования и развития
муниципальной недвижимости;
- обеспечение местных интересов в процессе разработки и реализации комплексных программ развития муниципальной недвижимости;
- решение социальных задач, связанных с использованием недвижимого
имущества;
- оптимизация издержек на содержание объектов;
- повышение доходности объектов недвижимости.
53
Цели управления муниципальной недвижимостью делятся на стратегические
и оперативные.
Стратегические
цели
управления
муниципальной
недвижимостью
реализуются местной администрацией в комплексных программах социальноэкономического градостроительного развития.
Цели оперативного управления формулируются местной администрацией и
реализуются уполномоченными органами или муниципальными управляющими
компаниями через конкретные программы управления отдельными объектами
недвижимости.
В основе методологии управления муниципальной недвижимостью лежат
организационно-правовые
о
организационно-экономические
методы.
Организационно-правовые методы - это прямые командно-распорядительные
воздействия субъектов управления на имущественные отношения в форме прямых
административных указаний и правил, регулирующих процессы передачи прав
собственности, выработки стандартных процедур и техники управления.
Организационно-экономические методы - это воздействия субъектов
управления на экономические интересы участников имущественных отношений
посредством преобразования форм собственности, регулирования деятельности
предприятий, использующих муниципальную недвижимость.
Любое имущество, в том числе и недвижимость, органы местного
самоуправления как собственника могут передавать в хозяйственное ведение, в
оперативное управление, аренду, безвозмездное пользование, доверительной
управление.
Основными критериями выбора той или иной формы управления
собственности является социально-экономическая значимость объектов для
решения вопросов местного значения и экономическая эффективность различных
форм использования с точки зрения собственника. При этом следует выделять
решения, которые влекут отчуждение имущества, - это продажа, приватизация,
обмен, использование в качестве залога.
54
Такого рода решения могут приниматься только представительным органом
местного самоуправления. Если отчуждение не предусматривается, то есть
имущества передается в хозяйственное ведение, оперативное управление,
безвозмездное пользование, аренду, доверительное управление или используется
для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, создания
муниципальных
унитарных
предприятий,
муниципальных
учреждений,
организаций смешанной формы собственности, то основанием для принятия
решения являются постановления местной администрации.
Подобная формулировка предполагает разработку и реализацию концепций
и программ управления собственностью муниципальных образований. В связи с
этим можно определить основные разделы таких программ:
- анализ существующей системы управления муниципальным имуществом и
результаты его использования;
- цели и задачи управления муниципальным имуществом;
- основные принципы и направления развития системы управления
муниципальным имуществом;
- способы и методы управления имущества муниципального образования;
- особенности управления отдельными видами собственности;
- изменение форм собственности;
В зависимости от размеров муниципального образования, его экономических
и социальных характеристик объем, структура и содержание программы могут
меняется.
Финансовые
основы
местного
самоуправления
регулируются
также
Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах
местного самоуправления Российской Федерации» [60]. Здесь вопросы управления
муниципальной собственностью рассматриваются в разрезе использования
муниципального имущества в качестве источника доходов местного бюджета. В
частности, пункт 3 статьи 7 закона - наряду с другими - к собственным доходам
местных бюджетов относит:
- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
55
- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений, и муниципальных земель;
- не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).
Таким образом, (по Федеральному закону «О финансовых основах местного
самоуправления
Российской
Федерации»)
муниципальное
имущество
используется муниципальным образованием для получения определённых
финансовых средств, используемых - в свою очередь - для осуществления
присущих местному самоуправлению социально-экономических функций.
Управление муниципальной недвижимостью следует рассматривать как
совокупность эффективных действий управляющего, направленных на сохранение
основных
качеств недвижимой собственности
или ее приращение; как
целенаправленное воздействие на объекты недвижимости и субъекты их
использования
в
интересах
муниципального
образования,
связанное
с
установлением правил, условий использования муниципальное недвижимости, с
достижением поставленных целей учитывая общественные ценности.
2.3 Система управления муниципальной недвижимости г. Орла –
институциональный и организационный анализ
Недвижимость
составляет
значительную
часть
муниципальной
собственности, а управление недвижимостью является относительно новым для
России видом деятельности.
Необходимое условие функционирования рынка недвижимости - наличие
информационной инфраструктуры, обеспечивающей субъекты рынка актуальной,
полной и достоверной информацией.
В настоящее время развитие рыночных отношений в России в значительной
мере определяется эффективностью управления объектами муниципальной
недвижимостью. Муниципальная недвижимость является одной из составляющих
экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный
фактор устойчивого социально-экономического развития муниципалитета [22, с 4].
56
Управление
муниципальной
недвижимостью
заключается
в
целенаправленной деятельности муниципальных органов власти по организации
рационального использования объектов муниципального недвижимости для
решения социально-экономических задач, повышения благосостояния и уровня
жизни населения, создание благоприятной среды проживания на территории
муниципального образования.
Материальной основой муниципальной недвижимости является отношение к
условиям и результатам производства, высшая степень контроля над всеми
вещами, в процессе которого присваивается или отчуждается вещь. Однако
необходимо подчеркнуть, что недвижимость имеет и вторую сторону, имеющую
социально-экономический характер - отношения между людьми по поводу
присвоения потребительских стоимостей.
Таким образом, понятие недвижимости основано на органическом строении
социально-экономической и правовой категории и представляет исторически
изменяющиеся общественные отношения по поводу присвоения материальных и
нематериальных благ различными лицами (индивидуумами, социальными
группами,
государством),
законодательно
которые
урегулированы
(общественные
государством,
отношения)
приобретают
форму
будучи
права
собственности [37].
Государственная недвижимость - это система социально-экономических
отношений по поводу создания, присвоения и использования объектов
собственности государством в целях реализации государственных и общественных
интересов.
Исследование
показателей
экономического
развития
и
результатов
управления муниципальной недвижимостью на примере г. Орла показало, что в
этой сфере имеются серьезные проблемы, обусловленные как природноклиматическими особенностями региона, так и недостатками в системе управления
государственным имуществом [41, с 10]. К числу наиболее острых проблем,
относятся:
57
- незначительная доля налоговых и неналоговых поступлений в бюджет
города от использования недвижимого имущества;
- недостаточный объем инвестиций в недвижимое имущество города;
- отсутствие полной и достоверной информации о масштабах, структуре,
состоянии и использовании имущества, находящегося в собственности города;
- необходимость формирования системы мониторинга сферы недвижимости
города;
- отсутствие системы оценки эффективности управления имуществом
города.
Анализ
состояния
и
использования
муниципального
недвижимого
имущества города Орла (таблица 2.4) свидетельствует о низкой отдаче этого вида
государственного капитала региона.
Таблица 2.4 - Доходы местного бюджета от налоговых поступлений. (Составлено автором).
Доходы местного бюджета (включая безвозмездные
2015 год
2016 год
Налог на доходы физических лиц, тыс. руб.
1736192
1833378
Налоги на совокупный доход, тыс. руб.
673306
762093
Единый налог на вмененный доход для отдельных
201376
245030
Единый сельскохозяйственный налог
936
1647
Налоги на имущество
369610
354911
Налог на имущество физических лиц
51400
13506
Земельный налог
214848
209966
Государственная пошлина
153636
142126
Доходы от использования имущества, находящегося
377146
324201
618
188
поступления и доходы от приносящей доход
деятельности)
видов деятельности
в государственной и муниципальной собственности
Межбюджетные трансферты, передаваемые
бюджетам для компенсации дополнительных
расходов, возникших в результате решений,
принятых органами власти другого уровня
58
Всего
3564220
3887046
Система управления муниципальным недвижимым имуществом города
Орла, кроме субъектов и объектов управления, формирующих основу любой
социально-экономической системы, включает в себя также следующие элементы
(подсистемы):
1) механизм управления, в основе которого лежат цели, принципы, методы
управления;
2)
управляющую
подсистему:
статическую
(органы
управления),
динамическую (процессы управления);
3) подсистемы обеспечения (учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль
эффективности и т. п.).
Подсистемы
недвижимостью
обеспечения
региона
функционирования
призваны
создавать
системы
необходимые
управления
условия
для
функционирования основных подсистем в ходе реализации всех целевых
установок. Совокупность объектов муниципального недвижимого имущества,
формирующие материально вещественную основу его собственности, являются
элементами этой системы. Классификация представляет собой распределение
объектов
собственности
на
однородные
группы
на
основании
общих
существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих
решений. В основе методологии управления недвижимым имуществом региона
лежат организационно-правовые и экономические методы. Программно-целевой
метод основан на системном использовании имеющихся ресурсов для достижения
поставленной цели. [72, с 257]. В общем виде он представляет собой применение в
планировании системного подхода и основывается на формировании целей
социально-экономического развития, их разделении на подцели все более дробного
характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.
Количество и разнообразие целей управления государственной и муниципальной
недвижимостью региона настолько велики, что без комплексного, системного
подхода к определению их состава невозможно обойтись.
59
Отрицательная динамика показателей поступлений в городской бюджет от
управления и распоряжения муниципальной недвижимостью свидетельствует о
неэффективности действующей системы управления собственностью города Орла.
Определение стоимости передаваемого в аренду имущества происходит по
административно утвержденной методике, которая не отражает и не может
отображать реальную стоимость объекта. Не осуществляется регулярная оценка
рыночной
стоимости
объекта.
Именно
поэтому
большинство
объектов
муниципальной недвижимости неконкурентоспособны. Одной из проблем,
препятствующих
на
современном
этапе
результативному
использованию
муниципальной собственности, является также проблема громоздкости и ветхости
большого числа объектов муниципальной собственности, которым требуются для
ремонта значительные денежные средства. При этом стоит отметить, что суммы,
выделяемые из муниципального бюджета даже, близко не покрывают всей
потребности в капительном ремонте. Практика управления муниципальной
собственностью в развитых странах показывает, что к категории доходных видов
собственности обычно относится земля, отдельные виды муниципальных
предприятий и недвижимости, муниципальные банки и иные финансовокредитные учреждения и т.д. В Российской Федерации положение выглядит
несколько иначе. В основном из-за социальных проблем, доставшихся нам в
наследство от централизованной системы. Перекос настолько велик, что
традиционно доходные во всем мире водопровод, теплоснабжение, сдача жилья
внаем в России являются убыточными. Экономические реформы объективно
обуславливают усиление внимания к территориальному аспекту управления
недвижимостью, инициируют его серьезную модернизацию и совершенствование.
[36, с 198]. Вовлекаемая в рыночный оборот доля недвижимости (передача
объектов
недвижимости
в
управление,
долгосрочную
аренду)
остается
незначительной, что не позволяет в полной мере реализовать экономический
потенциал недвижимого имущества муниципального образования.
Таким образом, проблемы обусловлены помимо прочего и несовершенством
законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской
60
Федерации
-
по
сути
призвано
-
создать
условия
для
нормального
функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в
экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система
управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном
образовании.
Особенно
важной
является
социальная
направленность
управления
муниципальной
муниципальной собственности.
В
итоге,
проблемы
использования
и
собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном
сообществе, населении муниципального образования. От работы Управления
муниципальным имуществом администрации города Орла не поступает должных
доходов в связи с предоставлением льгот по арендной плате за городской рынок.
Финансово-экономический
кризис
коснулся
деятельности
многих
предпринимателей. Расторгается большое количество договоров из-за неплатежей
с различными фирмами [49, с 301]. Из-за снижения доходов городских
предпринимателей - происходят задержки платежей по арендной плате. Кроме
того, на сегодняшний день действие законов об оценке права аренды и оценке
ставки арендной платы за нежилые помещения и, как следствие этого,
значительное увеличение этих показателей после оценки, не позволяют расширить
круг заинтересованных лиц на участие в торгах по аренде освободившихся
помещений. Отсутствует публичный реестр недвижимости, что крайне негативно
сказывается на привлечении потенциальных покупателей или арендаторов. Сумма
доходов от аренды нежилых помещений уменьшилась на 22%, а в результате общая
сумма доходов от деятельности Управления муниципальным имуществом за
отчетный период тоже уменьшилась.
Развитие методик в области управления объектами недвижимости является
важной научной проблемой в экономике. Трудами многочисленных отечественных
и зарубежных ученых данная проблема приобрела статус научного понятия, с
четким содержанием, объемом и распределением иерархической структуры.
Объектом изменений являются организационные системы, поэтому актуальным
является рассмотрение механизмов управления организационными проектами, т. е.
61
процедур принятия решений при управлении объектами недвижимости. Одной из
главных
проблем
организационная
управления
проблема,
профессиональных
Несовершенство
недвижимостью
связанная
управляющих
систем
с
дефицитом
городской
деятельности
по
сей
день
остается
квалифицированных
недвижимостью [24,
органов
с
муниципальной
85].
власти
прослеживается и во взаимоотношении с инвестором в сфере регулирования
юридических и градостроительных процедур, упорядочения пространственного
регулирования муниципального землепользования. Современное состояние
отношений
муниципальной
собственности
не обеспечивает на практике
реализацию ее как экономической основы местного самоуправления и
характеризуется
множеством
отрицательных
явлений:
муниципальные
предприятия в основном убыточны, учреждения – высоко затратные, а местные
бюджеты в большинстве своем дотационные, обеспечение населения отдельными
видами социальных услуг, как правило, ниже социальных стандартов [29].
Низкий уровень эффективности муниципальной собственности обусловлен
неблагополучным состоянием местного самоуправления в целом. Причиной
неудовлетворительного положения является отсутствие четких принципов и
критериев разграничения полномочий органов государственной власти и местного
самоуправления,
несоответствие
объема
полномочий
органов
местного
самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым
ресурсам; несоответствие правового статуса муниципальных предприятий целям и
характеру их деятельности; несовершенство системы нормативно-правового
регулирования процесса управления муниципальной собственностью. В практике
управления
муниципальной
собственностью
необходимы
одновременное
повышение эффективности (экономической выгодности) и результативности
имеющихся в распоряжении муниципального образования имущественных
ресурсов. Возможность совершенствования процесса управления муниципальной
собственностью
обстоятельствами:
в
современной
России
определяется
следующими
62
- стабилизацией политической обстановки и укреплением экономики в
стране;
- обретением местным самоуправлением, как самостоятельной формы
публичной власти, определенной экономической устойчивости;
- формированием и развитием рыночной конкурентной среды. Систему
управления муниципальной недвижимостью г. Орла в целом нельзя назвать
эффективной, о чём свидетельствуют показатели поступлений средств от
распоряжения данным видом имущества. Общая сумма доходов от деятельности
Управления муниципального имущества за отчетный период по сравнению с 2015
г. уменьшился на 22%.
Выявлен
ряд
основных
проблем,
препятствующих
повышению
эффективности использования муниципальной недвижимости:
- не уделяется внимание мониторингу рынка недвижимости;
- определение стоимости передаваемого в аренду имущества происходит по
административно утвержденной методике, которая не отражает и не может
отображать реальную стоимость объекта;
- дефицит квалифицированных профессиональных управляющих городской
недвижимостью;
- несовершенство систем деятельности органов муниципальной власти во
взаимоотношении с инвестором в сфере регулирования юридических и
градостроительных процедур;
- недоработанностью законодательства в целом.
Система управления недвижимым имуществом региона соответствует
признакам открытой сложной вероятностной экономической системы, и
представляет собой систему организационно-экономических отношений между
субъектами
по
поводу
организации
воспроизводства,
использования
и
трансформации ее объектов с целью реализации основополагающих социальных и
экономических интересов общества и государства в контексте регионального
управления.
63
3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
НЕДВИЖИМОСТЬЮ г. ОРЛА
3.1 Выбор метода оценки эффективности оценки эксплуатации объекта
недвижимости как базовый элемент совершенствования системы управления
недвижимостью г. Орла
Методы
повышения
эффективности
управления
муниципальной
собственностью в настоящее время различают два основных пути повышения
эффективности имущества учреждений - автономизация и внешнее управление.
Автономизация подразумевает переход муниципальных учреждений в статус
автономных учреждений и закрепление за ними доходов от деятельности и
использования переданного им имущества [8]. Внешнее управление подразумевает
передачу управления имуществом муниципальных учреждений управляющей
компании. При этом за муниципальным учреждением закрепляется время
использования недвижимого имущества. Не используемое учреждением время в
недвижимом имуществе реализуется управляющей компанией на рынке. Факторы,
влияющие
на
повышение
эффективности
использования
муниципального
недвижимого имущества при переходе муниципальных учреждений в статус
автономных, в логической последовательности отражены на рисунке 3.1.
Автономизация
Учреждение работает по принципу предприятия
Учреждение более эффективно использует муниципальное имущество, так как
оно может приносить доход непосредственно учреждению
Улучшение качества услуг, увеличение количества клиентов, увеличение
загрузки использованного имущества
Избавление от лишнего имущества в целях снижения расходов на его содержание
64
Рисунок 3.1. Логическая цепочка факторов повышения эффективности имущества
муниципального учреждения при его автономизации (Составлено автором).
Из рисунка 3.1 видно, что автономизация учреждения создает устойчивые
предпосылки для повышения эффективности использования муниципального
имущества «внутри» учреждений. Бюджетная эффективность использования
муниципального имущества при этом не повышается. С точки зрения повышения
бюджетной
эффективности
использования
муниципального
недвижимого
имущества более логичным выглядит путь внедрения внешнего управления
имуществом муниципальных учреждений, поскольку данный путь позволяет, не
неся дополнительных затрат на содержание муниципального недвижимого
имущества, получать дополнительные доходы от передачи его в аренду. При этом
данные доходы являются доходами непосредственно местного бюджета. С позиции
организации процесса внешнего управления были изучены два возможных
варианта: - с выводом имущества с баланса учреждений в муниципальную казну; с сохранением имущества на балансе учреждений. Особенности данных вариантов
наглядно
Внешнее
управление
показаны
на
Создание отдела по
управлению
имуществом
учреждений в
структуре УРМС с
одновременным
выводом имущества
учреждений в казну
Создание отдела по
управлению имуществом
учреждений в структуре
УРМС (по типу центральной
бухгалтерии) имущество
остаеться на балансе
учреждений
рисунке
3.2.
Отдел предоставляет
имущество в аренду
(безвозмездное пользование)
другими ичреждениями с
последующим использованием
для осуществления их
деятельности
Отдел организует процесс
содержания имущества
путем проведения
конкурсов на оказание
клининговых услуг,
закупки оборудования
Рисунок 3.2 Варианты организации внешнего управления имуществом муниципальных
учреждений (Составлено автором).
65
Реализация варианта с выводом имущества из состава муниципальной казны
сопряжена со следующими основными рисками:
- вывод имущества с баланса муниципальных учреждений влечет за собой
уменьшение налогооблагаемой базы муниципального образования по налогу на
имущество организаций, что может повлечь за собой привлечение должностных
лиц местного самоуправления к ответственности за уход от налогов;
- лишение муниципального учреждения имущества, необходимого для
осуществления его деятельности, может повлечь за собой лишения учреждения
лицензии, что порождает необходимость передачи имущества учреждению на
праве аренды;
- неизбежное падение качества услуг, оказываемых учреждением, и рост
социальной напряженности, вызванные конфликтом интересов учреждений и
управляющих;
- «раздувание» бюрократического аппарата при отсутствии убедительных
для местного сообщества аргументов;
-
предсказуемая
крайняя
непопулярность
внешнего
управления
у
сотрудников муниципальных учреждений (учителей, врачей, воспитателей и т.д.),
представляющих собой существенную часть муниципальной интеллигенции и
обладающих значительным авторитетом в обществе.
Вариант с сохранением имущества на балансе учреждений сопряжен, по
большому счету, с тем же перечнем рисков за исключением первых двух. Таким
образом, мы можем сделать вывод о том, что реализация варианта внешнего
управления при некотором повышении бюджетной эффективности использования
имущества будет отрицательно сказываться на процессе оказания учреждениями
услуг, что и является основным смыслом их существования. По моему мнению,
наиболее оптимальным путем достижения цели повышения эффективности
использования
недвижимого
имущества,
переданного
муниципальным
учреждениям, является вариант, схематично представленный на рисунке 3.4.
66
С целью более эффективного управления муниципальным имуществом
пойти по следующим направлениям
На конкурентном
рынке: оздоровительные
лагеря
-плавательный бассейн
На условно
конкурентом рынке:
- учреждения
образования школьного
и дошкольного
- учреждения
дополнительного
образования
- спортивные
учреждения
На не конкурентном
рынке:
- участие частных
организаций ограниченно
нормативно
- медицинские
учреждения
Муниципальное предприятие
Автономизация
Передача на аутсорсинг не свойственных функций (клининговых услуг,
текущего капитального ремонта, закупки оборудования и т.п.)
Рисунок 3.4. Механизм повышения эффективности использования недвижимого
имущества муниципальных учреждений (Составлено автором).
При формировании данного механизма мы исходим из того, что
муниципальные учреждения оказывают услуги: - на конкурентном рынке, где в
настоящее время функционируют организации частной формы собственности; - на
условно конкурентном рынке, где функционирование организаций с частной
формой собственности возможно, но ограничено высокими барьерами вхождения
в отрасль; - на неконкурентном рынке, где функционирование частных
организаций ограничено нормативно. Мы считаем, что наиболее рациональным
67
способом повышения эффективности использования имущества учреждений,
работающих на неконкурентных и условно конкурентных рынках, является
автономизация при параллельном выводе на аутсорсинг непрофильных функций.
Данная форма работы учреждения позволяет, с одной стороны, повысить
загрузку имущества учреждения, наряду с основными, и коммерческими видами
использования, и, с другой стороны, не порождает отрицательной реакции
учреждений ввиду того, что дополнительные доходы от использования имущества
учреждений будут оставаться в их распоряжении [47, с 204].
Бюджетная
эффективность, при этом, будет выражаться в повышении качества и снижении
цены оказываемых конкурирующими между собой за получение муниципального
заказа автономными учреждениями услуг. Наиболее действенным способом
повышения
эффективности
использования
имущества
муниципальных
учреждений, работающих на конкурентных рынках является их преобразование в
коммерческие организации, например, в муниципальные предприятия. При этом
такие муниципальные предприятия будут конкурировать с организациями частной
формы
собственности
и
выполнять
свои
естественные
функции,
т.е.
«подстраховывать» недостаточно в настоящее время развитые секторы рынка,
соответствующие вопросам местного значения. Статус же коммерческой
организации позволит им осуществлять привлечение кредитных ресурсов,
необходимых для реализации инвестиционных проектов и технического
перевооружения.
Схема реализации конкурентной борьбы в секторах рынка, совпадающих с
вопросами местного значения, показана на рисунке 3.5. Она выражается в выпуске
муниципальных сертификатов, дающих право на оплату муниципальным
образованием получения услуги по, например, дополнительному образованию
детей. При этом платежи по сертификатам могут осуществляться, как
муниципальным
организациям,
так
и
организациям
с
частной
формой
собственности. Это позволяет привлечь в сектор оказания услуг, соответствующих
вопросам
местного
значения,
частные
инвестиции.
68
Муниципальные предприятия работая на конкурентном рынке
Местный бюджет
Муниципальный заказ
Сертификат на услугу дополнительного образования
Конкурентная борьба
Муниципальное
предприятие
оказывающие услугу
дополнительного
образования
Индивидуальный
предприниматель,
организация
Муниципальное
предприятие
оказывающие услугу
дополнительного
образования
Рисунок 3.5. Схема реализации конкурентной борьбы в секторах рынка, совпадающих с
вопросами местного значения (Составлено автором).
Бюджетная эффективность при этом выражается в повышении качества и
снижении цены услуги, оказываемой на конкурентном рынке, дополнительных
поступлениях в бюджет от арендной платы за землю и иных налоговых
поступлений. Таким образом, реализация предлагаемого механизма позволит:
- повысить качество оказываемой муниципальными учреждениями услуги;
- снизить расходы бюджета на приобретение данной услуги за счет более
полного использования имущества учреждений и снижения в условиях рыночной
конкуренции стоимости услуги, оказываемой на конкурентном рынке;
- гарантировать безусловное предоставление услуги за счет сохранения
имущества и организационных структур под муниципальным контролем;
69
- сохранить социальную стабильность в коллективах учреждений и среди
населения муниципалитетов.
Таким образом, мы полагаем, что наиболее действенным способом
повышения
эффективности
использования
недвижимого
имущества
муниципальных учреждений является внедрение конкуренции на рынок
муниципальных услуг и стимулирование заинтересованности учреждений в
наиболее полном использовании муниципального имущества. Это может быть
достигнуто автономизацией муниципальных учреждений, оказывающих услуги на
неконкурентных и условно конкурентных рынках, и преобразованием в
коммерческие организации учреждений, оказывающих услуги на конкурентных
рынках.
3.2 Совершенствование институциональных и информационных основ
совершенствования системы управления недвижимостью г. Орла
В целях совершенствования системы эффективного управления объектами
недвижимости, находящимися в ведении муниципальных предприятий и
учреждений, установления жесткого контроля за использованием таких объектов,
за условиями их сдачи в аренду и поступлением арендной платы в доходы
бюджетной системы, представляется необходимым ведение публичного реестра
недвижимости.
Публичный реестр недвижимости должен содержать информацию как о
сданных в аренду объектах и условиях арендных договоров, так и об объектах,
которые могут быть переданы в аренду, и условиях такой аренды. Порядок
предоставления
в
реестр
соответствующей
информации
руководителями
предприятий и учреждений и порядок предоставления такой информации
гражданам, органам и организациям, а также ответственность за нарушение этого
порядка должны быть установлены соответствующим нормативным актом.
Разработка модели публичного реестра позволит более эффективно использовать
70
недвижимость, увеличит спрос на нее, а также соответствующие доходы бюджетов.
Реализацию этой задачи предлагается осуществить на основе реестров
государственного и муниципального имущества, которые должны содержать
информацию о составе, объеме и местонахождении недвижимости [66, с 17].
Повышение эффективности использования недвижимости связано также с
переходом к рыночной оценке арендной платы. Поэтому целесообразным
представляются разработка и введение единообразных требований безусловного
перехода на рыночную оценку арендной платы. В соответствии с бюджетным
Посланием Президента Российской Федерации следует переходить к расчетам по
арендным платежам через систему казначейства. Это позволит полностью
учитывать поступление средств и проводить перечисления сумм платежей на
расчетные счета владельцев имущества.
Необходимо также организовать учет в бюджетах средств, направляемых
арендаторами государственного и муниципального недвижимого имущества на
проведение капитального ремонта и реконструкции арендуемых объектов. Эти
суммы также могут быть учтены органами казначейства с последующим
перечислением на лицевые или расчетные счета владельцев имущества.
Значение использования муниципальной собственности в социальноэкономической жизни города настолько возросло, а процесс управления стал таким
разноплановым, что возникла потребность в комплексном подходе и выработке
направлений в управлении собственностью [46, с 83].
С учетом изложенного целесообразно ежегодно на уровне муниципального
образования разрабатывать и утверждать программу управления муниципальным
имуществом на очередной год, включающую прогноз на 2-3 последующих года.
Основой эффективного управления является наличие соответствующей
нормативной базы, устанавливающей порядок управления и распоряжения
муниципальной собственностью. Поэтому, с учетом практики работы, а также в
целях
приведения
нормативной
базы
в
соответствие
действующему
законодательству, в 2017 году должна продолжаться работа Управления
муниципальным имуществом города Орла по дальнейшему совершенствованию
71
нормативной базы. Со своей стороны, Совет Депутатов г. Орла должен утвердить
стратегическую
целевую
программу
«Совершенствование
управления
имуществом города Орла на 2016-2017 годы» и вынести соответствующее
Положение.
В этом Положении предположительно должны быть отражены следующие
аспекты:
- изучить зарубежный опыт управления недвижимостью;
- совершенствование методики расчета арендной платы;
- разработать маркетинговую стратегию на основе исследования и
мониторинга рынка недвижимости г. Орла;
- провести полную инвентаризацию объектов муниципальной недвижимости
и её оценку для различных целей использования;
- инвентаризировать муниципальное имущество, с целью выявления
неучтенных, неиспользуемых и неэффективно используемых объектов в целях
перераспределения их между областными организациями, либо предоставления в
пользование сторонним лицам на арендной основе;
-
решить
проблемы
приватизации
муниципальной
недвижимости,
совершенствовать прогнозный план по приватизации;
- совершенствовать арендные отношения нежилых помещений;
- совершенствовать арендные отношения с земельными участками;
- изыскать пути устранения задолженности по оплате, как в судебном, так и
во внесудебном порядке.
Эффективность муниципального управления города Орла от применения на
практике предложенных мероприятий проявляется сразу в нескольких сферах социальной, экономической и политической.
Эффективность
в
экономической
сфере
обусловлена
увеличением
поступлений в местный бюджет от деятельности Управления муниципальной
недвижимостью. Благодаря мониторингу и анализу рынка недвижимости, а также
разработанной
специалистами
маркетинговой
стратегии
и
созданию
общедоступного реестра недвижимости, минимальное пополнение муниципальной
72
казны ожидается приблизительно на 10% год. Постепенно будет происходить
расширение круга заинтересованных лиц в аренде и покупке муниципальной
собственности, соответственно, доходы г. Орла ежегодно будут увеличиваться.
При
реализации
предложенных
мероприятий
органы
местного
самоуправления получат возможность за первый год увеличивать доходы
городского бюджета более чем на 12%.
Эффективность в социальной сфере:
1. Получение свободного доступа граждан к информации, их участие в
принятии решений по вопросам городского развития, землепользования, состояния
оборота недвижимости и т.д., что будет способствовать налаживанию социального
диалога, являющегося главным фактором становления открытого общества;
2. Развитие и гармонизация социальных отношений, взаимодействие власти
и населения по обустройству жизни в городском округе;
3. Доходы от управления муниципальной недвижимостью будут идти на
благоустройство города, реализацию социально-экономических программ и
повышение уровня жизни населения;
4. Привлечение субъектов малого и среднего бизнеса к объектам
муниципальной недвижимости приведет к увеличению количества рабочих мест в
г. Орла.
В будущем на российском рынке недвижимости должны произойти
серьезные изменения, большая часть нежилой недвижимости будет передана в
руки
частных
управляющих
компаний.
Планируется,
что
управление
муниципальной недвижимостью будет производиться компаниями, которые
выиграют соответствующие конкурсы, но многие специалисты считают, что
управление муниципальной недвижимости перейдет к коммерческим структурам,
которые будут подконтрольны муниципальным органам. Во многих странах
управление муниципальной недвижимостью осуществляется независимыми
компаниями, которые могут наиболее эффективно использовать имеющиеся
ресурсы. Во всем мире управляющие компании работают не только с нежилой, но
и с жилой недвижимостью, создавая комфортные условия проживания для многих
73
людей. Управление муниципальной недвижимостью, как правило, включает в себя
не только сдачу в аренду площадей здания, но и ремонт, охрану и техническое
обслуживание помещений. Если найти сантехника или электрика для того, чтобы
починить текущий кран или сгоревшую электропроводку в обычном доме бывает
очень большой проблемой, то в зданиях, которые эксплуатируются управляющими
компаниями, таких проблем возникнуть не должно. Грамотное управление
муниципальной недвижимостью может принести городу значительный доход.
Известно, что во многих крупных городах имеются бесхозные площади, которые
стоят на балансе у муниципальных властей. Предоставление таких площадей
арендаторам также может принести значительный доход.
Несмотря
на
все
усилия
властей,
управление
муниципальной
недвижимостью в России происходит крайне неудачно, муниципальные власти
многих городов обычно просят дотации у государства, а не повышают
эффективность управления муниципальной недвижимостью. Сумма неналоговых
поступлений от арендной платы на недвижимость, и действия Управления
муниципального имущества администрации города Орла по устранению
задолженностей по арендным платежам, свидетельствует о неэффективности
использования муниципальной недвижимости. Для частичного решения данной
проблемы можно предложить провести полную инвентаризацию договоров аренды
муниципального имущества, для выявления недобросовестных арендаторов, с
последующим расторжением договоров аренды. Спектр проблем, выявленных в
результате анализа в практике управления недвижимостью, побуждает искать
формы, методы и инструменты территориального управления. Решение данной
проблемы может основываться на постановке, реализации задач в сфере
совершенствования
технологии
развития
управления
муниципальной
недвижимостью на основе формирования единого объекта недвижимости и
перехода от существующего раздельного управления земельными участками и
объектами недвижимости (строениями) к единому объекту управления и учета.
Сформированная таким образом учетная единица должна представлять собой
комплекс технологически и функционально связанного имущества, включая
74
земельный
участок,
здание
(сооружение)
или
его
часть,
инженерную
инфраструктуру, зеленые насаждения и прочее [38, с 7].
В результате исследования управленческой практики органов местного
самоуправления выявлены следующие направления на пути дальнейшего
преобразования имущественных отношений:
- комплексное
рассмотрение
в
качестве
объекта
управления
всей
муниципальной недвижимости; задача такого комплекса - обеспечение доходов
бюджета, имущественное, правовое и информационное обеспечение частных и
коллективных потребностей населения в сфере недвижимости, привлечение
инвестиций;
- выделение из общего множества (комплекса) объектов недвижимости
первоочередных объектов (групп объектов) для построения и модернизации
системы эффективного управления;
- выявление потенциала использования объектов городской и введение
новых механизмов управления, опирающихся на оценку этого потенциала;
- учет рисков в управлении городской недвижимостью, в разработке и
включении механизмов антирисковой политики;
- ведение постоянного контроля и регулярной оценки рыночной стоимости
объекта;
- открытость, конкурсность и равноправные подходы при альтернативной
смене и выборе новых типов структур управления: муниципальных и не
муниципальных, в том числе с участием зарубежных фирм, специализирующихся
в управлении городским хозяйством и недвижимостью;
- развитие общесистемного эффективного управления недвижимостью
города, включающего в себя, во-первых, базовое информационно-техническое
обеспечение
управления
недвижимостью,
во-вторых, нормативно-правовое
обеспечение управления и, в-третьих, мониторизацию процессов развития системы
управления недвижимостью.
Выявлена не совершенность систем деятельности органов муниципальной
власти во взаимоотношении с инвестором в сфере регулирования юридических и
75
градостроительных процедур, упорядочения пространственного регулирования
муниципального землепользования.
В сложившейся системе деятельности муниципалитетов в области
управления недвижимостью и земельными ресурсами особое теоретическое и
практическое значение приобретают вопросы совершенствования технологии
управления в сфере градостроительного регулирования, которые должны решаться
в следующих направлениях:
1. Установление правовых гарантий по использованию и строительному
изменению недвижимости для лиц, желающих приобрести права владения,
пользования и распоряжения объектами недвижимости;
2. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в
строительство и обустройство недвижимости;
3. Обеспечение свободного доступа граждан к информации, их участие в
принятии решений по вопросам городского развития, землепользования, состояния
оборота недвижимости;
4. Обеспечение контроля над соблюдением прав граждан и юридических лиц
в сфере земельно-имущественного комплекса;
5. Внесение поправок в гражданское и земельное законодательство в части
регулирования оборота земельных участков и объектов недвижимости и системы
формирования единого имущественного комплекса.
Таким образом, комплекс мероприятий по совершенствованию методов
управления недвижимостью муниципального образования нацелен на выработку
инструментов их достижения, мониторинг результатов и оценку эффективности.
Реализация этих целей возможна путем выработки методологии управления
муниципальной недвижимостью, которая позволит решить следующие задачи:
- активизации проведения разграничения муниципальной собственности на
землю, создания и актуализации базы данных по разграниченным участкам;
- взаимодействия финансовых потоков с бюджетом муниципалитета;
76
- совершенствования деятельности во взаимоотношениях с инвесторами в
сфере юридических, землеустроительных и градостроительных процедур,
упорядочения проблем гражданского и земельного законодательства;
-
обеспечения
мониторинга
муниципальных
земель, выявления
не
используемых и неэффективно используемых участков.
Дорожная
карта
изменений
институционального
поля
управления
муниципальной недвижимостью г. Орла можно представить в виде схемы на
рисунке 3.6.
Разработать
и
утвердит в течение
полугода
Постановление
Главы
муниципального
образования "Город Орел" - мэра г. Орла «Об оценке
эффективности
использования
муниципального
имущества г. Орла»
Внести изменения в
течение полугода
Постановление
Главы
муниципального
образования "Город Орел" - мэра г. Орла от 13.02.2008
N 295"О порядке формирования и ведения Единого
реестра муниципального имущества г. Орла" (вместе с
"Положением об учете муниципального имущества")
Актуализировать и
поддерживать
обновление
информации
с
регулярностью не
менее чем один раз в
квартал
Реестр свободных помещений по состоянию на
текущую дату
Специальный реестр свободных нежилых
муниципальных помещений
Перечень свободных нежилых помещений,
включенных в Прогнозный план (программу)
приватизации муниципального имущества города Орла
на будущий год
Перечень
муниципального
имущества,
предназначенного для передачи во владение и (или) в
пользование
субъектам
малого
и
среднего
предпринимательства и организациям, образующим
инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего
предпринимательства на актуальную дату
Перечень свободного муниципального имущества
города Орла, предназначенного для передачи во
владение и (или) в пользование на долгосрочной основе
социально
ориентированным
некоммерческим
организациям по состоянию на актуальную дату
Рисунок 3.6 - Дорожная карта изменений институционального поля
управления муниципальной недвижимостью г. Орла
77
3.3
Оценка
эффективности
предлагаемых
мероприятий
по
совершенствованию системы управления муниципальной недвижимостью г Орла
Эффективности управления муниципальной недвижимостью г Орла должна
соответствовать критериям эффективности развития муниципального образваония
в целом (рисунок 3.7).
Рисунок 3.7 - Контур целедостижения городского развития
В совокупности контур целедостижения может быть представлен как
«тетраэдр интересов» (рисунок 3.8)
78
Рисунок 3.8 -
Совокупность экономических интересов («тетраэдр
интересов»)
Реализация
согласование
данного
интересов
«тетраэдра
различных
интересов
акторов,
тем
осуществляется
или
иным
через
способом
задействованных при осуществлении эксплуатации и управления муниципальной
недвижимостью. Полный перечень показателей «тетраэдра» представлен в
Приложении А.
Процесс данного согласования может быть представлен в виде срезмы
которая отражена на рисунке 3.9.
79
Рисунок 3.9 - Модель согласования системы экономических интересов
В целом динамическую модель согласования экономических интересов
можно представить следующим образом:
Как следует из модели, на практике может происходить отклонение
фактической точки консенсуса:
1) в пользу общественных экономических интересов – Δ 1;
2) в пользу хозяйственных экономических интересов – Δ 2;
3) в пользу личных интересов – Δ 3.
В любом случае это означает потерю оптимума и снижение потенциала
развития за счет падения деловой активности, а значит потери темпа расширенного
воспроизводства, базы развития хозяйствующих субъектов и граждан. К 1 может
характеризоваться, как точка неустойчивого равновесия.
80
Возникающие в этом случае противоречия экономических интересов должны
будут разрешаться, приводя значение К 1 к значению Кб.
Аналогично в случаях К 2 и К 3, то есть в случаях отклонения точек
консенсуса от их базового значения.
Указанные
ситуации
требуют
более
детального
рассмотрения
и
моделирования допустимых границ отклонения от точек консенсуса.
Эффективность в политической сфере проявится в повышении имиджа
органов местного самоуправления. Вследствие чего несомненно возрастёт и
доверие населения к муниципальной власти. Кроме того, с повышением имиджа
органов местного самоуправления повышается и имидж городского округа в
целом, что может привести к увеличению инвестиционной привлекательности для
развития производственно-экономического и социального секторов экономики
района. Для устранения проблем управления муниципальной недвижимостью г.
Орла рекомендуется:
1.
В
состав
УМИ
включить
двух
специалистов
по
управлению
недвижимостью для постоянного анализа рынка и разработки анти рисковой
политики;
2. Законодательно совершенствовать арендные отношения;
3. Создать полный реестр недвижимости;
4. Полностью перейти к рыночной оценке арендной платы;
5. Обеспечить свободный доступ граждан к информации о работе УМИ.
Эффективность предлагаемых мер:
1. В социальной сфере:
- получение свободного доступа граждан к информации, их участие в
принятии решений по вопросам городского развития, землепользования, состояния
оборота недвижимости и т.д., что будет способствовать налаживанию социального
диалога, являющегося главным фактором становления открытого общества;
- развитие и гармонизация социальных отношений, взаимодействие власти и
населения по обустройству жизни в городском округе;
81
- доходы от управления муниципальной недвижимостью будут идти на
благоустройство города, реализацию социально-экономических программ и
повышение уровня жизни населения;
- привлечение субъектов малого и среднего бизнеса к объектам
муниципальной недвижимости приведет к увеличению количества рабочих мест в
г. Орла.
2. В политической сфере проявится в повышении имиджа органов местного
самоуправления, вследствие чего несомненно возрастёт и доверие населения к
муниципальной власти.
3. В экономической сфере:
- увеличение доходов городского бюджета от деятельности Управления
муниципального имущества более чем на 12%;
- повышение имиджа органов местного самоуправления и городского округа
в целом, может привести к увеличению инвестиционной привлекательности для
развития производственно-экономического и социального секторов экономики
района.
Предполагается, что при реализации предложенных механизмов, повысится
эффективность по совершенствованию муниципальной недвижимости.
К сожалению, в текущий момент (до тех пор, пока не внесены
соответствующие изменения в нормативные документы) провести полноценную
оценку мероприятий не представляется возможным. Поэтому предлагается
компромиссный вариант в виде «доступная» оценка эффективности предлагаемых
мероприятий по совершенствованию системы управления муниципальной
недвижимостью г Орла, который далек от «Идеального», но стремится к нему.
Суть данного метода заключается в следующем:
Δ 1 – эффективность для «не государственных» акторов, (бизнес,
пользователи и др.) определяется на основе «оценки управляющего воздействия» с
использованием
муниципалитета;
инструментария
соответствующего
интернет
портала
82
Δ 2 – эффективность для «государства» оценивается как уровень доходов от
использования (сдача в аренду, прямое управление и др.) в течение года.
Конкретные цифры будут шкалированы в виде баллов следующим образом:
- 5 - очень сильное снижение (50% и более);
- 4 - сильное снижение (40% - 49%);
- 3 - снижение (30% - 39%);
- 2 - малое снижение (20% - 29%);
- 1 - незначительное снижение (10% - 19%);
- 1 - снижение в рамках статистической погрешности (0,1% - 9%);
0 – неизменно;
1 - увеличение в рамках статистической погрешности (0,1% - 9%);
2 - малое увеличение (20% - 29%);
3 - увеличение (30% - 39%);
4 - сильное увеличение (40% - 49%);
5 - очень сильное увеличение (50% и более);
Итоговая оценка формируется как сумма баллов по двум шкалам. На первом
этапе предлагается считать веса каждого показателя одинаковыми.
Ожидается, что система предложенных мероприятий обеспечит блокировку
снижения доходов при не увеличении отрицательных отзывов об управляющем
воздействии внесенных законодательных изменений.
83
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:
1. Муниципальная собственность представляет собой определенную систему
отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ местным
сообществом в целях реализации интересов граждан, проживающих на данной
территории.
Поэтому
муниципальная
собственность
представляет
собой
коллективную форму присвоения, которая реализует коллективный интерес. И в
этом смысле она похожа на коллективную собственность, однако не тождественна
ей. Для муниципальной собственности характерен общественный характер
использования результатов деятельности.
В этом смысле муниципальная собственность похожа на государственную
собственность, однако отличается и от нее. Муниципальная собственность
отличается от государственной тем, что она является одновременно и групповой
собственностью. Муниципальная собственность базируется на коллективной
форме присвоения и отчуждения материальных благ, в то время как
государственная собственность тяготеет к общественной форме присвоения.
Особенность муниципальной собственности, в отличие от государственной,
представленной как федеральная и собственность субъектов федерации, состоит в
специфичности самого объекта отношений собственности и в особенностях
взаимоотношений субъектом муниципальной собственности.
2.
Муниципальная
собственность
имеет
следующие
отличительные
характеристики:
- присвоение средств и результатов производства осуществляется в пределах
относительно самостоятельных (обособленных) местных территорий;
- субъект муниципальной собственности представляет собой коллектив
равноправных собственников;
- управление муниципальной собственностью осуществляется всеми
членами местного сообщества;
84
-
распределение
благ,
созданных
местным
сообществом
должно
осуществляться в интересах всех его членов.
3. Муниципальная собственность служит основой самостоятельности
местного
самоуправления,
обеспечивает
управляемость
соответствующей
территории как единым целым. Это имеет и правовую основу, которая
разграничивает государственную власть и местное самоуправление.
Муниципальные органы власти действуют не от имени государства, а в
интересах
населения
соответствующей
территории.
Поэтому
местное
самоуправление, выведенное за рамки системы государственной власти,
обеспечивает
наиболее
полный
учет
интересов
местного
населения,
приоритетность этих интересов по сравнению с интересами государства, а также
ограничивает вмешательство всех вышестоящих уровней государственной власти
в деятельность местных органов по управлению муниципальной собственностью.
4. Важное значение для уточнения природы муниципальной собственности и
ее социально-экономической сущности имеют качественные характеристики
субъекта муниципальной собственности. В соответствии с действующим
законодательством права владения, пользования и распоряжения от имени
населения
муниципального
самоуправления.
Поэтому
образования
при
осуществляют
определении
субъекта
органы
местного
муниципальной
собственности необходимо рассматривать население и представительные органы
местной власти как единое целое, позволяющее наилучшим образом реализовать
функции собственника в отношении муниципального имущества. Однако редко где
население само является представительным органом и выполняет его функции.
Чаще всего наблюдается опосредованное самоуправление населения, т.е.
управление посредством представительных органов власти. В этом случае можно
воспользоваться широко распространенными в современной экономической
литературе понятиями «номинальный» и «реальный», «активный» и «пассивный»
собственник.
5. Большинство современных проблем развития и функционирования
муниципальной собственности в России определяются особенностями становления
85
этого института. Эти особенности состоят в следующем: Во-первых, в России
отсутствуют какие-либо качественные отличия в регулировании процесса
вычленения муниципальной собственности именно как собственности теряющей в
ходе
этого
вычленения
свой
государственный
характер.
В
результате
муниципальная собственность в нашей стране частично утратила одну из своих
важнейших характеристик - негосударственную природу, что вызвало наличие
некоторых элементов отчуждения местного населения от муниципальной
собственности.
Во-вторых, к особенностям становления муниципальной собственности в
нашей стране можно отнести закрепление за местными органами власти
преимущественно убыточных предприятий, в то время как основная часть
прибыльных и наиболее значимых объектов передавалась в ведение региональных
и федеральных органов власти. Причем, передача объектов собственности в
ведение местных властей происходило без оценки реальных финансовых
возможностей обеспечивать соответствующее воспроизводство этого массива
имущества и возможностей использовать его для удовлетворения потребностей
местного населения. В результате такой приватизации из ведения местного
самоуправления ушли самые прибыльные предприятия бытового обслуживания,
магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные организации. Местные органы
власти получили, наоборот, большое количество убыточных предприятий. Такое
положение дел усиливает экономическую зависимость местного самоуправления
от государственной вертикали власти и ведет к фактической интегрированности
муниципальной собственности в структуру государственной собственности, что
противоречит
принципу
негосударственной
природы
муниципальной
собственности.
В-третьих, в России следует говорить об особом источнике создания
муниципальной собственности. В большинстве европейских стран муниципальная
собственность создавалась, в первую очередь, в результате муниципализации обобществления предприятий, принадлежащих частному капиталу. Это было
вызвано стремлением разрешить противоречие между общественным (публичным)
86
назначением того или иного предприятия и целями частной хозяйственной
деятельности, ориентированной на получение прибыли. В нашей стране
муниципальная собственность создавалась путем вычленения объектов из
громадного массива государственной собственности, а не из частной. Причем на
первых этапах создания муниципальной собственности цели ее создания были
размытыми и неясными. Соответственно будущие объекты муниципальной
собственности определялись не на основе поставленных целей и задач, а на основе
принципа максимальной выгоды федеральных властей.
И,
наконец,
формировалась
в-четвертых,
также
за
муниципальная
счет
собственность
муниципализации
социальных
в
России
объектов
приватизированных предприятий. Муниципальный фонд социальных объектов за
счет этой передачи возрос в целом на 65%, а в отдельных городах России - в десятки
раз. Такой резкий рост муниципального фонда социальных объектов значительно
увеличил финансовую нагрузку на местные бюджеты. При этом не было выделено
дополнительных целевых источников финансирования возросших социальных
обязанностей местного самоуправления. В результате такое положение дел явилось
одной
из
основных
причин
значительного
превышения
полномочий
и
обязанностей, возложенных на местное самоуправление, над источниками
денежных средств, которые были выделены для их финансирования.
Проведенный
анализ
основных
причин
снижения
экономической
эффективности использования муниципальной собственности в анализируемый
период времени позволил определить следующие направления повышения
эффективности:
1.
Совершенствование
нормативного
обеспечения
управления
муниципальной собственностью, подразумевающее введение функциональноцелевых нормативов использования объектов муниципальной собственности,
предложенной
автором
методики
оценки
эффективности
управления
муниципальной собственностью;
2. Существенное увеличение доходов от использования муниципальной
собственности, возможное за счет:
87
– повышения эффективности муниципальных унитарных предприятий и
перечисления части прибыли в городской бюджет;
– увеличения доходности аренды муниципального имущества и городских
земель, в том числе с помощью проведения организационных мероприятий;
– эффективного управления арендным фондом нежилого имущества;
– увеличения доходности от управления пакетами акций и долями.
3. Сокращение затрат на содержание системы управления муниципальной
собственностью;
4. Повышения эффективности процесса управления муниципальной
собственностью
Ожидается, что сформулированные в работе предложения о повышении
эффективности системы управления недвижимостью города Орла обеспечат
блокировку снижения доходов от управления муниципальной недвижимостью при
нейтральном воздействии на степень удовлетворенности пользователей.
88
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.
№131-ФЗ Федеральный закон №131 от 06.10.2003 «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ/
Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
2.
Абалкин Л. И. Многообразие видов собственности и управления:
учебник / Л. И. Абалкин. М.: ЭКО, 2013. С. 5.
3.
Авеков В.А. Аренда государственной и муниципальной собственности
[Текст] // Российский экономический журнал, 2015. - № 7. - С. 28-35. - ISSN 9785018.
4.
Айзенцон С.Е. Модели и методы управления муниципальной
недвижимостью [Текст] / С.Е. Айзенцон, В.Н. Бурков, Н.И. Динова; Рос. акад. наук,
Ин-т проблем упр. им. В.А. Трапезникова - М.: ИПУ, 2016. - 55 с.- ISBN 5-94692031-6.
5.
Асаул А.Н., Ерофеев П.Ю. «Экономика недвижимости» [Текст] / СПб.:
Питер, 2015 г. - 160 с.- ISBN 978-5-392-01166-7.
6.
Асаул А.Н., Карасев А.В. Экономика недвижимости. — СПб.: Питер,
2014. — 384 с.
7.
Астафичев В. Е., Организационные формы местного самоуправления:
Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права – 2014- № 6. – С. 5-12.
8.
Багатаундинова Р.Г. Муниципальная собственность как основа
реализации муниципальных экономических интересов / Вестник ТИСБИ.2016. №3.
9.
Балабанов И.Т. Оценка недвижимости, приносящей доход // Операции
с недвижимостью в России [Текст] / М.: Финансы и статистика. - 2014. - 40 с. - ISBN
978-5-346-25678-6.
10.
Бедин
Б.М.
Управление
муниципальными
территориями
и
имуществом. Иркутск 2015.
11.
Белых Л.П. Формирование портфеля недвижимости [Текст] / М.:
Финансы и статистика. 2014. - 493 с.- ISBN 978-5-222-16540-9.
89
12.
Боровская М. А. Генезис муниципальной собственности и становление
систем муниципального управления [Текст] / Ростов-на-Дону: Изд-во Терра. 2013.
608с. - ISBN 978-5-222-10841-3.
13.
Боровская М.А. Муниципальная собственность как объект рыночных
преобразований / Известия ТРТУ. — 155 с.
14.
Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе
региональной экономики: теоретико-правовой аспект: автореферат диссертация дра экон. наук / М.А. Боровская - Таганрог, 2015.
15.
Боткин,
О.И.
Особенности
функционирования
муниципального
имущественного комплекса в регионе / О.И. Боткин, В.И. Некрасов. Екатеринбург-Ижевск: Изд-во Института экономики УРО РАН, 2014. – 185 с.
16.
Брунов П.Е. Экономические аспекты оценки износа зданий в системе
управления недвижимостью: автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата экономических наук / П.Е. Брунов. - Москва, 2015. – 20 с.
17.
Вильчинская О.В. Муниципальная собственность как экономическая,
социальная, правовая и управленческая категория / О.В. Вильчинская, А.В. Леви /
Вестник университета. Серия «Социология и управление персоналом». - 2016. - №
2. - С. 85 - 94. - С. 90, 92 - 93.
18.
Горемыкин В.А., Бугулов Э.Р. Экономика недвижимости: Учебник
[Текст] / М.: Информационно-издательский дом «Филинъ». 2016. - 241 с. - ISВN
978-5-91522-206-8: 206-80.
19.
Горемыкин В.А., Бугулов, Э.Р. Экономика недвижимости. — М.:
Филинъ, 2011. — 168 с.
20.
Гражданский Кодекс Российской Федерации, (в ред. ФЗ от 01.01.2013
г.) [Электронный ресурс], Режим доступа: www.consultant.ru.
21.
Григорьев
В.В.,
Острина
И.А.,
Руднев
А.В.
Управление
муниципальной недвижимостью: учебно-практическое пособие. М., 2013г. – 26 с.
22.
Григорьев
В.В.,
Острина
И.А.,
Руднев
А.В.
Управление
муниципальной недвижимостью: учебно-практическое пособие. М., 2013г. – 26 с.
23.
Гринчель
Б.М.
Экономические
стратегии
активных
городов:
90
монография / Б. М. Гринчель, С.К. Шуссманн, Н.Е. Костылева. - Санкт-Петербург:
Наука, 2012. - 499 с. - ISBN 5-02-028532-3.
24.
Дидковская О.В. Подготовка специалистов в сфере недвижимости для
решения проблем социальной сферы в городе Оренбурге / О.В. Дидковская, С.С.
Горелова // Университетский комплекс как региональный центр образования,
науки и культуры. Материалы Всероссийской научно-методической конференции
(с международным участием); Оренбургский гос. ун-т. - Оренбург: ООО ИПК
«Университет», 2013. - 3335 с. - ISBN 978-5-4417-0161-7.
25.
Дроздов Г.Д. Управление эффективностью городского жилищного
строительства в конкурентной среде: автореферат диссертации на соискание
ученой степени доктора экономических наук / Г.Д. Дроздов. - Санкт-Петербург,
2013. - 36 с.
26.
Егорова Е.Н. Управление развитием муниципальной недвижимости:
диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. — М., 2015. — 147 с.
27.
Ефимчук И.В. Муниципальная собственность и ее эффективность в
системе рыночных отношений / И. В. Ефимчук. - Н. Новгород, 2015. – 104 с.
28.
Иванов А. Оценка муниципальной собственности [Текст] // Городское
управление. - 2013. - №1. - С.61-64. - ISSN 9784-9675.
29.
Иванова
А.В.
Совершенствование
методов
управления
недвижимостью: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
экономических наук / А.В. Иванова. - Москва, 2016. - 24 с.
30.
Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов
[Текст] // М.: Финансы. - 2014. - №12. - С. 15-18. - ISSN 9784-3245.
31.
Коганова О., Березин М. Рынок городской недвижимости: тенденции
развития [Текст] // Вопросы экономики. - 2013. - № 7- С- 70-80. - ISSN 9787-9642.
32.
Круталевич
М.Г.
Эффективность
управленческих
решений
в
региональной социально-экономической системе: автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата экономических наук / М.Г. Круталевич. Оренбург, 2015. - 18 с.
33.
Крылов, А.В. Недвижимость, находящаяся в собственности субъекта
91
Российской Федерации как фактор социально экономического развития (на
примере Санкт-Петербурга): автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата экономических наук / А. В. Крылов. - Санкт-Петербург, 2015. 22 с.
34.
Кужелов
И.Д.,
Стаханов
В.Н.,
Чернышев,
М.А.
Управление
недвижимостью. — Ростов н/Д: Изд-во РГСУ, 2013. — 171 с.
35.
Куколев А.Ю. Управление недвижимостью крупного города на основе
оценочных технологий: автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук / А.Ю. Куколев. - Санкт-Петербург, 2014. - 18 с.
36.
Лушникова Т.Ю., Ахатова А.М. Об оценке эффективности управления
муниципальным
имуществом
/
Вестник
Челябинского
государственного
университета. 2015. № 1 (356). Управление. Выпуск 10. 22 с.
37.
Макаренко Б.И. др. Эспертиза / Муниципальная власть. 2016.№1.
38.
Максимов В.А., Игнатова Т.В. Муниципальная собственность и ее
регулирование // Роль государства в экономике [Текст] / Под. ред. Овчинникова
В.Н., Белокрыловой О.С. Ростов-на-Дону, 2007. 178 с.- ISBN 987-8881-0554-5.
39.
Малюгин А.Н. Эффективность управления объектами недвижимости:
автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических
наук / А.Н. Малюгин. - Кемерово, 2015. - 24 с.
40.
Малюгин А.Н. Эффективность управления объектами недвижимости:
автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических
наук / А.Н. Малюгин. - Кемерово, 2015. - 24 с.
41.
Марченко А.В. Экономика и управление недвижимостью. Ростов-н/Д:
Феникс, 2016. – 14 с.
42.
Мелик-Степанян,
Н.В.
Организационно-экономическая
модель
управления муниципальной недвижимостью: автореферат диссертация кандидата
экономических наук: 08.00.05. — Пенза, 2013. — 24 с.
43.
Мирзоян Н.В. Информационная база для принятия решений по
управлению недвижимостью на основе результатов сравнительного, доходного и
затратного подходов к оценке стоимости недвижимости. // Ученые записки МФПА
92
«Система бизнеса». Выпуск 3. — М.: Маркет ДС, 2016.
44.
Мирзоян, Н.В. Информационная база для принятия решений по
управлению недвижимостью на основе результатов сравнительного, доходного и
затратного подходов к оценке стоимости недвижимости. // Ученые записки МФПА
«Система бизнеса». Вып. 3. — М.: Маркет ДС, 2016.
45.
Мирзоян, Н.В. Стоимость портфеля недвижимости: оценка и
управление: автореферат диссертация кандидата экономических наук: 08.00.10. —
М., 2016. — 24 с.
46.
Об управлении муниципального имущества и землепользования
администрации города Орла. Постановление от 27.11.2006 года № 1156 / СПС
Гарант.
47.
Об управлении муниципального имущества и землепользования
администрации города Орла. Постановление от 27.11.2006 года № 1156 / СПС
Гарант.
48.
Обухова А.С. Методическое обеспечение оценки эффективности
функционирования
муниципальной
системы
местного
самоуправления:
автореферат диссертация кандидата экономических наук: 08.00.10. — Орел, 2016.
— 24 с.
49.
Овчинников
В.Н.,
Кетова
Н.П.
Региональная
экономика.
Универсальный учебный экономический словарь. Ростов-на-Дону, 2012. 48 с. ISBN
978-5-377-02336-4.
50.
Озеров Е.С. Управление недвижимостью как инструмент реализации
стратегии развития региона (на примере Санкт-Петербурга) [Текст] // Проблемы
недвижимости: науч. электрон, журнал. - 2009. - №4. - С.230-238. - ISSN 9783-9201.
51.
Отчет
отдела
по
управлению
муниципальным
имуществом
администрации города Орла за 2016 год // Материал получен автором в ходе
прохождения практики.
52.
Половинкин П.Д., Савченко А.В. Основы управления государственной
собственностью в России: проблемы теории и практики [Текст] / М.: ЗАО Изд-во
Экономика. 2014. - 160 с. - ISBN 978-5-903599-10-3.
93
53.
Постановление Главы муниципального образования "Город Орел" -
мэра г. Орла от 13.02.2008 N 295 "О порядке формирования и ведения Единого
реестра муниципального имущества г. Орла" (вместе с "Положением об учете
муниципального имущества")/СПС Гарант.
54.
Постановлению мэра города Орел от 15.11.2010 года № 8988-м "Об
утверждении ведомственной целевой Программы "Обеспечение эффективного
управления и распоряжения имуществом муниципального образования "Город
Орел" // Материал получен автором в ходе прохождения практики.
55.
Приказ Минэкономразвития России от 20 июля 2007 г. № 254 «Об
утверждении федерального стандарта оценки «Требования к отчету об оценке
(ФСО № 3)».
56.
Российская Федерация. Законы о внесении изменений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»: федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 120 – ФЗ// Рос. газ. – 2006.
– 20 июля. – с. 11.
57.
Российская Федерация. Законы о муниципальной службе в Российской
Федерации: федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25 – ФЗ// Рос. газ. – 2007. – 7
марта. – с. 17-18; Собр. Законодательства РФ. – 2007. - № 10. – Ст. 1152.
58.
Савкинов К.И. Реформирование и управление муниципальной
экономикой [Текст] / Санкт-Петербург, Изд-во Исток, 2015. - 370 с. - IВSN 978-591522-206-8: 206-80.
59.
Семенова Е.В., Степанова В.В. Муниципальная собственность как
экономическая основа самоуправления // Экономист - 2009 - №7. - С. 46-51.- ISSN
4633-4596.
60.
Соколова, А. А. Право муниципальной собственности и его
ограничения: автореферат диссертация кандидата юридических наук / Соколова
Анжела Анатольевна; [Текст] / [Волгоград. акад. МВД России. Каф. гражданскоправовых дисциплин]. - Волгоград, 2016. - 20 с. - ISBN 978-5-222-10841-3.
61.
Сотникова, М.С. Правовое регулирование возникновения права
муниципальной собственности на земельные участки // Современное право. —
94
2013. — № 4. — 50 с.
62.
Труфанова,
С.А.
Формирование
показателей
эффективности
управления муниципальной недвижимостью на базе стоимости / Материалы
научно-практической конференции «Роль бизнеса в трансформации российского
общества.
Экономико-прикладные
проблемы
системного
управления
в
инновационной экономике» — М.: Московский финансово-промышленный
университет «Синергия», 2015. — 222 с.
63.
Управление коммерческой недвижимостью: учебник/ под ред. М.Л.
Разу. М., 2016. – 54 с.
64.
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации".
65.
Федоров
А.Н.
Управление
организационным
развитием
муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства [Текст] / А. Н.
Федоров; М-во образования Рос. Федерации, С.-Петербург гос. ун-т экономики и
финансов. - СПб.: Изд-во С.-Петербург гос. ун-та экономики и финансов, 2014. - 18
с. ISBN 978-5-9926-0092-6.
66.
Федячкин В.А. Развитие механизма формирования бюджетных
доходов на муниципальном уровне: диссертация кандидата экономических наук:
08.00.10. — Саранск, 2015. — 200 с.
67.
Филатова
Н.Г.
Эффективное
управление
муниципальной
собственностью как условие социально экономического развития муниципального
образования: автореферат диссертация кандидата экономических наук / Н. Г.
Филатова. - Новосибирск, 2016. – 9 с.
68.
Фридман Дж., Ордуэй Н. Анализ и оценка приносящей доход
недвижимости / пер. с англ. — М.: Дело, 2016. — 437 с.
69.
Харрисон Г.С. Оценка недвижимости/пер. с англ. — М.: РИО
Мособлупрполиграфиздат, 2014. — 146 с.
70.
Черняк В.З. Управление недвижимостью. М.: Издательство «Экзамен»,
2016. – 97 с.
95
71.
Шурин Е. С. Законодательство о местном самоуправлении. Местное
самоуправление в РФ. – 2010. - №8. – 31-36 с.
72.
Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти [Текст] / М.:
Финансовый издательский дом Деловой экспресс. 2012. - с. 29. - ISBN 978-5-49807123-7.
73.
Яскевич Е.Е. Методика оценки величин арендных ставок объектов
недвижимости с помощью затратного подхода. — М.: НПЦПО, 2015. — 50 с.
96
ПРИЛОЖЕНИЕ А
Измерители экономических интересов
Таблица А.1. – Характер измерителя и расчет показателей экономических
интересов горожан
97
98
Таблица А.2. – Характер измерителя и расчет показателей интересов
хозяйствующих субъектов
99
100
101
Таблица А.3. – Характер измерителя и расчет показателя экономических
интересов государства
102
103
104
105
106
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа