close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Кабанова Марина Васильевна. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

код для вставки
2
Содержание
ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . . .10
1.1. Общая характеристика системы органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2. История возникновения и развития института высшего должностного
лица субъекта в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
ГЛАВА
ВЫСШЕГО
2.
НАДЕЛЕНИЕ
ДОЛЖНОСТНОГО
И
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ
ЛИЦА
СУБЪЕКТА
ПОЛНОМОЧИЙ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как орган
власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
2.2. Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
2.3. Содержание полномочий высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (на примере Центрального федерального округа) . . . . . . 45
ГЛАВА
3.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ФОРМЫ
КОНТРОЛЯ
ВЫСШЕГО
И
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ДОЛЖНОСТНОГО
ЛИЦА
ЗА
СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
3.1. Контроль за деятельностью руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.2. Прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы магистерской диссертации состоит в следующем. В
настоящее время в нашем государстве непрерывно идет процесс развития
федеративных
отношений,
а
также
совершенствование
важного
звена
политического устройства – системы органов государственной власти.
При этом, перед властью ставится две главные задачи, состоящие в
укреплении целостности страны и одновременно обеспечении самостоятельности
регионов России.
Данное обстоятельство связано с тем, что в современном динамично
развивающемся обществе личность главы региона принимает особенную роль в
усилении единства государства, становлении централизованных политических,
экономических, финансовых и других систем.
В этой связи, с учетом определенных изменений, произошедших в правовом
положении высше го должностного лиц а субъекта Российск ой Федераци и,
й
л
ь
й
о
ая
я
сохраняется достаточно много актуальных и дискуссионных проблем. В их числе,
можно назвать вопрос о новом порядке, которым наделяется полномочиями глава
региона с согласия законодатель ного (представитель ного ) органа субъекта РФ
ом
й
й
ми
при повышенной ответственности перед Президент ом РФ. Кроме того, рождается
ам
т
немалое количество споров, вызванные процедурой, при котором политическая
партия, ставшая победителем на выборах в законодательный (представительный)
орган субъекта РФ, предлагает кандидатов на пост главы субъекта Российск ой
ы
ми
ми
ая
Федераци и.
я
Помимо этого, институт высше го должностно го лица субъекта производит
ыы
й
л
й
л
ми
ми
активное воздействие на решение задач федерального уровня. Поэтому,
обозначение места высшего должностно го лица субъекта РФ в систем е органов
й
л
ми
ми
ы
а
е
власт и, изучение процедуры его становления на должность, реформ в российском
ь
законодательстве становятся важнейшими условиями при оценке правового
статуса главы субъекта, его предназначения в разрешении государственных
вопросов.
4
На сегодняшний день ощущается острая необходимость в разработке и
внедрении более действенных способов для эффективно го функционировани я
й
института
высше го
ми
й
д
л
е
д
должностно го лица субъекта Российско й Федераци и ,
й
л
ми
ми
м
я
м
модернизации его правового положения, нахождения новых методов для
взаимодействия как с федеральным и органам и власт и, так и с органам и местно го
ь
й
д
самоуправлени я .
е
д
Вместе с тем, наиболее важным вопросом в исследовании является поиск
способов для создания единой системы органов государственной власти субъекта
России, которая подходила бы каждому региону нашей страны.
Формирование , дальнейше е развитие целостной, эффективно работающей
м
й
е
м
й
ся
единой сис темы исполнительной власт и, невозможно без определения правово го
генези
ь
й
ми
й
л
статуса высше го должностно го лица субъекта РФ, без создания механизмов его
ми
й
д
й
ми
ми
взаимодействия с региональными и федеральными органами исполнительной
власти. Обращение к институту высшего должностного лица субъекта РФ в
значительной степени обусловлено и потребностью в обобщении практики
функционирования данного института, выработке мер, направленных на
совершенствование норм действующего законодательства, регулирующего статус
главы региона .
ми
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие
в результате организации и функционирования органов государственной власти
субъектов РФ.
Предметом
должностного
исследования
лица
субъекта
выступает
Российской
правовой
Федерации
статус
в
высшего
соответствии
с
действующим законодательством .
и
не
Целью исследования является выявление составных элемент ов правово го
ы
ца
й
статуса высше го должностно го лица субъекта Российской Федераци и и проблем
ми
с
й
ды
й
л
ми
ми
я
х
д
ы
его правового закрепления.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующи х
й
ор
задач :
ами
- дат ь общую характеристик у системы орган ов исполнительно й власт и
а
а
ха
ы
од
го
од
ь
5
субъект ов Российской Федерации;
ы
од
- проанализировать историю возникновения и развити я института высше го
е
ми
й
л
должностно го лица субъекта Российской Федерации в России;
й
ды
ми
ми
- охарактеризовать высше е
й
должностное
му
лицо
субъекта
м
ми
Российской
Федерации как орган власти;
ую
- исследовать порядок наделения полномочиям и высше го должностно го
ми
й
ды
м
лы
лица субъекта Российской Федерации;
ми
ми
- провести сравнительный анализ полномочи й высше го должностно го лица
я
од
й
ды
й
д
ми
субъекта Российской Федерации на примере Центрально го федерально го округа ;
ми
м
е
м
изучить порядок осуществления
-
руководителя
й
д
й
й
д
ми
контрол я за деятельность ю
ми
ь
высше го исполнительно го органа
ми
д
л
ла
государственно й власт и
ми
го
од
ь
субъекта России;
ми
- рассмотреть по ряд ок прекращения полномочи й высше го должностно го
д
о
ми
я
од
й
д
м
л
лица субъекта Российской Федерации.
ми
ми
Степень научно й разработанност и темы магистерской диссертации.
м
од
ь
Значительный вклад в изучение проблем ы правово го положения высше го
н
й
й
д
ми
й
ды
должностно го лица субъекта РФ внесли такие ученые как С.М. Шапиев, О.Е.
й
ми
ми
Кутафин, К.А. Ишеков, Ю.В. Капитанец, К.В. Черкасов, А.Ф. Малый, В.С. Цвиль,
В.Н. Плескач, И.Г. Чистобородов, Т.Я. Хабриева, Н.В. Ерошкин, Н.В., М.Б.
Добробаба, А.Д. Градовский, З.Т. Полатов, А.В. Павлушкин, И.А. Исаев, Т.Б.
Макарова, О.Ю. Еремина О.Ю., М.В. Демидов, Л.Ю. Грудцына, П.И. Гаркуша,
В.Я. Хуторский.
Методологическо й основ ой исследовани я является диалектически й метод
м
од
н
е
е
од
ы
познания общественных явлений и процессов, а также следующие специальные
ми
методы:
- социологический метод (анализ письменных источников) – обеспечивает
достоверность знаний о событиях, фактах, которые становятся известными в
процессе ознакомления с различными документами;
- историко-правовой метод – позволяет получать знания о событиях,
явлениях, юридической практике, существовавших в разные периоды жизни;
6
- метод технико-юридического анализа – сводится к исследованию
соответствия юридических норм требованиям жизни, экономическому и
нравственному состоянию общества, самой сути экономических, социальных,
политических решений.
Теоретическую базу исследования составляет следующая литература:
Исаев И.А. «История государства и права России», Хуторский В.Я. «История
России. От Рюрика до Ельцина, Плескач В.Н. «Государственное право: учебное
пособие для подготовки к итоговой государственной аттестации по Итоговому
государственному междисциплинарному экзамену для студентов юридического
института СПБГУСЭ государственно–правовой специализации», Малый А.Ф.,
Цвиль В.С. «Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального
разграничения
законодательной
компетенции»,
Ерошкин,
Н.В.
«Местные
государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.)», Добробаба
М.Б. «Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве»,
Градовский А.Д. «Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в
России».
В эмпирическую базу исследования входят следующие источники:
ы
Конституци я Российской Федерации, Федеральны й закон от 06.10.1999 № 184и
м
од
ом
ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организаци и законодательных
о
и
я
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции», Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от
19.12.2016) «О политических партиях», Федеральный закон от 05.04.2013 № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд», Устав Брянской области
7
от 20.12.2012 № 91-З (принят Брянской областной Думой 20.12.2012), Указ
Президента РФ от 11.07.2013 № 620 «Об утверждении Положения о порядке
внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего
должностного
лица
(руководителя
высшего
исполнительного
органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации», Указ Президента РФ
от 08.07.2013 N 613 «Вопросы противодействия коррупции» (вместе с «Порядком
размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на
официальных
сайтах
федеральных
государственных
органов,
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и
предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации
для опубликования») Закон Тульской области от 17 декабря 2007 г. № 928-ЗТО (в
ред. Закона Тульской области от 31 января 2014 г. № 2054-ЗТО) «О публичной
независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового
законодательства», Закон Санкт-Петербурга от 4 декабря 2012 г. № 610-107 «О
порядке отзыва высшего должностного лица Санкт-Петербурга - губернатора
Санкт-Петербурга», Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2001 № 72-Г01-14
Заявление в части признания недействительными ч. 1 ст. 56 и ч. 1 ст. 57 Закона
Читинской области «О представительном (законодательном) и исполнительном
органах государственной власти Читинской области» удовлетворено правомерно,
поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат
федеральному законодательству, Постановление Конституционного Суда РФ от
13 мая 2004 года № 10-П по делу о проверке конституционности части второй
статьи 16 Закона Псковской области «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Постановление
Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского
края».
Теоретическая значимость исследования заключается в обобщении
имеющихся концепций нормативных актов, научных исследований в области
8
определения правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации и выработке авторской позиции по теме исследования. Кроме того,
данное обобщение помогает проанализировать процессы реформирования
института высшего должностного лица в контексте укрепления федеративных
отношений, выявить положительные и отрицательные изменения, определить
тенденции унификации нормативно-правового регулирования статуса высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также могут стать базой
для последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования заключается в возможности
использовать
её
результаты
в
правотворческой
и
правоприменительной
деятельности в сфере совершенствования законодательства, определяющего
правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Помимо этого, в исследовании сформулированы предложения и рекомендации,
которые
направленны
на
усовершенствование
деятельности
высшего
должностного лица субъекта РФ. Разработанные автором предложения могут
быть использованы в нормотворческом процессе по совершенствованию
федерального законодательства и законодательства субъектов Российской
Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В ходе исследования было установлено место, занимаемое высшим
должностным лицом субъекта РФ в системе органов исполнительной власти
субъекта РФ. По нашему мнению, высшее должностное лицо субъекта РФ входит
в региональную систему органов исполнительной власти и, более того, ее
возглавляет. Помимо этого, высшее должностное лицо субъекта РФ является
руководителем высшего исполнительного
органа государственной
власти
субъекта РФ, что так же свидетельствует о его непосредственном нахождении в
системе органов исполнительной власти субъекта РФ.
2. При соотношении понятий «высшее должностное лицо субъекта РФ» и
«руководитель
высшего
субъекта
мы
РФ»
исполнительного
считаем
их
органа
аналогичными
государственной
и
предлагаем
власти
закрепить
9
тождественность данных понятий в рамках всех субъектов нашей станы.
3. В рамках исследования был освещен и такой порядок назначения
высшего должностного лица субъекта, при котором субъект РФ наделен правом
определять процедуру наделения полномочиями главу субъекта РФ: избирать его
на прямых всенародных выборах, либо путем утверждения законодательным
органом субъекта по предложению Президента РФ из числа кандидатур, которые
были представлены ему партиями. В этой связи, мы считаем, что граждане,
проживающие
на
территории
соответствующего
субъекта,
должны
непосредственно принимать участи при решение такого важного для региона
вопроса. А именно, посредством проведения референдума с целью определения
порядка избрания высшего должностного лица субъекта РФ.
4.
При
освещении
порядка
наделения
полномочиями
высшего
должностного лица субъекта нами были обозначены требования, предъявляемые к
кандидату на высшую должность субъекта РФ. Вместе с тем, мы считаем
необходимым дополнить их обязательным требованием проживания кандидата на
территории субъекта не менее двух лет, а также наличием управленческого опыта.
5. В исследовании была изложена позиция, согласно которой при принятии
Президентом РФ решения об отрешении от должности высшего должностного
лица субъекта РФ необходимо закрепить обязательное одобрение такого решения
Конституционным судом РФ.
Мы полагаем, что данное нововведение
положительно отразится на процедуре отрешении от должности высшего
должностного лица субъекта РФ ввиду того, что позволит избежать принятия
неправомерного решения со стороны Президента РФ. Кроме того, одобрение
Конституционного суда РФ укрепит правильность позиции главы государства,
или же исключит ошибку в принятии Президентом РФ необоснованного решения
об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Структура магистерской диссертации состоит из введения, трех глав, семи
параграфов, заключения, списка использованных источников.
10
ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
м
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Общая характеристика системы орган ов исполнительной власт и
ми
а
од
ь
субъекто в Российской Федераци и
м
я
Федеральный закон от 06.10.1999 года № ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее – ФЗ «Об
общих принципах организации…»)
исполнительны х
м
органо в
ор
м
закрепляет осно вы
в
государственно й
м
од
власт и
ь
м
правово го
й
субъект ов
а
од
д
статуса
ми
Российской
Федерации.
В настояще е врем я одной из главных задач федерального законодателя
ы
м
е
ени
является модернизация организации государственного управления в субъектах
Российской Федерации. Теоретическая составляющая в решении этой проблемы
состоит в определении понятий «структура» и «система» органов исполнительной
власти субъекта РФ.
ми
При это м , упомянутый ФЗ «Об общих принципах организации…» не
чем
ы
устанавливает значения такого термина как «система орган ов исполнительной
ми
а
власт и субъектов Российской Федерации». В законодательств е на региональном
ь
ы
о
е
уровнедается определение системы исполнительных органов власти, однако в
него вкладывают различное содержание.
Например, в соответствии со статьей 1 Закона Калининградской област и от
ми
ь
24.05.1999 № 129 «О системе исполнительных органов государственной власти
Калининградской
области»
(далее
-
Закон
Калининградской
области)
предусмотрено, что «под системой исполнительных органов государственной
власти Калининградской области понимается установленный настоящим Законом
перечень
видов
исполнительных
органов
государственной
власти
1
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005.
11
Калининградской области»2.
Наиболее расширенное понятие системы закреплено в статье 1 Закона
ми
Владимирской област и от 27.10.2005 № 151-ОЗ «О систем е исполнительных
ь
а
е
органов государственно й власт и Владимирской области», которой установлено,
м
что
«система
од
ь
исполнительных
органов
государственной
власти
области
определяется в данном Законе как совокупность взаимодействующих органов
исполнительной власти, исполняющих функции по оказанию государственных
услуг, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, управлению
государственным имуществом, взаимодействию с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления»3. Мы полагаем, что такое
определение перенасыщено раскрытием определенных полномочий органа
исполнительной власти, напрямую не характеризующихсистему.
Вместе с тем, термин «система органов исполнительной власти» в ряде
субъектов России не закреплен на законодательном уровне. Так, Закон
Костромской област и от 22.11.2005 № 339-ЗКО «О систем е исполнительны х
ь
б
а
е
м
а
ор
органов государственной власти Костромской области»4, Закон Московской
ы
област и от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ «О систем е исполнительных органов
ь
б
а
е
государственной власт и Московской области»5, Закон Новосибирской области от
ь
03.03.2004 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власт
б
ь
и Новосибирской области»6, а также законы иных субъектов Россиине содержат в
себе такого определения.
Кроме того, в региональном законодательстве бывают случаи, когда
Закон Калининградской области от 24.05.1999 № 129 «О системе исполнительных органов
государственной власти Калининградской области»» // газета Дмитрия Донского, 1. 05.06.1999. № 26 (76).
3
Закон Владимирской области от 27.10.2005 № 151-ОЗ «О системе исполнительных органов
государственной власти Владимирской области» // Владимирские ведомости. 29.10.2005. № 338.
4
Закон Костромской области от 22.11.2005 № 339-ЗКО «О системе исполнительных органов
государственной власти Костромской области» // Северная правда. 08.12.2005. № 141.
5
Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов
государственной власти Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 23.07.2005. № 136.
6
Закон Новосибирской области от 03.03.2004 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов
государственной власти Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов.
05.03.2004. № 10.
2
12
понятия «системы» и «структуры» исполнительны х органо в государственно й
ми
м
од
м
м
од
власт и субъекта Российской Федерации могут не разграничиваться между собой.
ь
ми
Такая ситуация отражается на примере Конституционного закона Чеченской
Республик и от 31.10.2006 № 7-РКЗ «О системе органов исполнительной власти
Чеченской Республики»7 (далее – Закон Чеченской Республики), который не
раскрывает определения системы орган ов исполнительной власти Чеченской
ми
а
ен
Республики, в тоже время в части 2 статьи 2 Закона закрепляется структура ее
ми
орган ов исполнительно й власт и в качеств е перечн я органов исполнитель но й
а
го
од
ь
ы
о
е
ь
го
власти, с включением их официального наименования.
о
Одновременно следуе т обратить внимани е на то , что законодательные акты
м
ом
я
й
м
м
Астраханской и Владимирской областей при определении переч н я региональных
м
орган ов
а
од
е
исполнительной
власти
понимают
не
ь
структуру,
а
систем у
а
исполнительных органо в государственной власт и этих субъекто в России.
м
ь
м
Вместе с тем, определенные противоречия отражены в статье 8 Закона
Чеченской Республики. Так, частью 2 указанной статьи предусмотрено, что «в
систему
органов
исполнительной
власти
Чеченской
Республики
входят
Правительство Чеченской Республики, администрация главы и правительства
Чеченской Республики, министерства и ведомства, а также представительства
Чеченской Республики в случае наделения их статусом органов исполнительной
власти нормативными правовыми актами главы Чеченской Республики»8. В то
ы
время как частью 3 статьи 8 Закона Чеченской Республик и предусмотрено, что «в
ми
а
структуру органов исполнительной власти Чеченской Республики входят
министерства, представительства и другие органы исполнительной власти»9.
Однако, определить, в чем состоит разница и принципиальные различия
между системой и структурой исполнительных органов государственной власт и
ь
Чеченской Республик и, не представляется возможным.
а
т
Идентичная позиция была выбрана при формировании нормативно
Конституционный закон Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-ркз «О системе органов
исполнительной власти Чеченской Республики» // Вестник Парламента Чеченской Республики. 02.03.2007. № 3.
8
Там же ч.2. ст. 8.
9
Там же. ч. 3 ст. 8
7
13
правовых актов города Севастополя. А именно, часть 2 статьи 1 Закона города
ми
Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О систем е исполнительны х
к
б
государственно й
м
власт и
од
города
ь
а
е
ми
Севастопол я»
м
гласит:
ь
ми
органов
ор
«структура
исполнительных органов государственной власти города Севастополя - перечень
исполнительных органов государственной власти города Севастополя, включая
их официальные наименования, образованных в соответствии с Уставом города
Севастополя, настоящим Законом и иными законами города Севастополя»10. В то
ы
м
же время понятия систем ы органов исполнительн ой власт и в тексте закона не
с
р
ая
ь
ы
содержится.
Если говорить о соотношении терминов «система» и «структура», то
система является более общим понятием, которое включает в себя определенную
структуру. Поэтому, при рассмотрении текущего вопроса говорить о систем е
а
органо в государственной власт и как
м
ь
е
о перечне определенных органо в
ом
б
м
м
исполнительно й власт и представляется не совсем правильным. Очевидно, что
м
од
ь
система исполнительных органов государственной власти подразумевает под
собой виды органов исполнительной власти субъектов Федерации, что находит
свое отражение, например, в Закон е Калининградско й област и «О системе
а
й
м
од
ь
б
исполнительны х органов государственно и власт и Калининградской област и».
м
ор
м
ь
ь
В этой связи, система исполнительны х орган ов государственной власт и
ы
ми
м
ор
а
р
ь
субъекта Российской Федерации, по наше му мнени ю , это общее число
ми
том
организационным образом
и
ка
соединенны х
м
е
видов
ор
ла
исполнительны х органо в
м
од
м
государственной власт и субъекта России.
ь
ми
Под структурой исполнительны х органо в государственной власти субъекта
лог
м
м
РФ подразумевается реестр (перечень) конкретно-определенных смежных
исполнительны х органо в государственно й власт и.
м
ор
м
м
од
ь
На наш взгляд , не взирая на право субъектов России по своему усмотрению
м
и
ы
закреплять собственную систем у и структур у
ы
ха
м
а
к ол
исполнительны х
ми
ор
органо в
м
государственной власт и, базовые термин ы система и структура , должны
ь
с
р
ми
ми
10
Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной
власти города Севастополя» // Севастопольские известия. 30.04.2014 г. № 35-а (1656 а).
14
содержать одинаковое толкование.
Необходимо так же отметить, что особое место в структур е исполнительны
а
е
м
х органо в государственной власт и субъекта РФ занимает высшее должностное
м
ь
ми
е
лицо субъекта РФ, или как его еще называют – руководитель высше го
м
ми
й
исполнительно го
органа
й
ми
государственной власт и
л
субъекта Российской
ь
ми
Федерации.
Как
ом
известно, в систем у органо в
ы
а
ха
исполнительн ой
м
ая т
власт и
ь
РФ на
федеральном уровне вход ят правительство , министерства , службы и агентства .
плат
м
ми
м
ми
Система же органо в исполнительной власт и субъект ов России, как правило,
м
ь
ы
ца
отличается и чаще всего состоит из администрации, департаментов, управлений.
Однако, в некоторых регионах система органов исполнительной власти
фактически дублирует федеральную. Такой порядок закреплен на основании
Указа губернатора Красноярско го края от 13.10.2014 года № 224-УГ «О
ми
м
л
ми
б
структуре органо в исполнительной власт и Красноярского края»11, а так же в
м
ь
соответствии с Закон ом Иркутской област и от 11.05.2010 года № 30-ОЗ «О
а
т
ь
б
системе исполнительны х органо в государственной власт и Иркутской области»12.
м
ор
м
ь
В их структур е органо в исполнительной власт и также встречаются не только
ы
а
м
ь
министерства, но также и службы и агентства.
Вместе с тем, следует обратить внимание, что содержание законов
большинства субъектов РФ значительно отличается от системы органов
исполнительной власти на федеральном уровне.
Например, распоряжением губернатора Белгородской области от 17.02.2010
мимим
№
77-Р
«Об
а
утверждении
структуры
органов
исполнительной
власти
Белгородской области» предусмотрено, что «в систему органов исполнительной
власти области входят департаменты, комиссии, управления»13. При этом,
Указ губернатора Красноярского края от 13.10.2014 № 224-УГ «О структуре органов исполнительной
власти Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.
17.10.2014. № 40 (669).
12
Закон Иркутской области от 11.05.2010 № 30-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной
власти Иркутской области» // Областная. 17.05.2010. № 54.
13
Распоряжение губернатора Белгородской области от 17.02.2010 № 77-Р «Об утверждении структуры
органов исполнительной власти Белгородской области».
11
15
Законом Свердловской области от 24.12.1996 № 58-ОЗ «Об исполнительных
органах государственной власти Свердловской области» закреплено, что «в
систему органов исполнительной власти Свердловской области включены
департаменты,
комиссии,
комитеты,
главные
управления,
управления,
инспекции»14.
Подобное разнообразие видо в органо в исполнительной власт и субъекто в
м
м
ь
м
РФ непременно указ ывает на то , что местные системы органо в исполнительно й
соз
м
м
б
м
м
од
власт и образуются с учетом особенностей, характерных для определенного
ь
субъекта и, в этой связи, присутствуют некие различия от системы, выстроенной
на федеральном уровне.
В то же время, одной из отличительных черт федеральн ой систем ы органо в
ый т
у м
м
исполнительной власт и, как нам кажется, является определенная простота и
ь
им
и
четкость в разграничении полномочий среди уровней. Частью 2 статьи 77
Конституции Российской Федерации закреплено, что «В пределах ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации»15.
С учетом указанной правовой нормой, есть все основания полагать, что
ом
региональноеповторение
федеральной
системы
построения
органов
исполнительной власти в некоторое мереприводит ксплочению, единоначалию
исполнительной власти в России.
При этом необходимо не забывать, что полное повторение федеральной
системы управления в каждом субъекте нашей страны невозможно.Иначе о каком
самоопределении и собственном волеизъявлении при разрешении вопроса о
Закона Свердловской области от 24.12.1996 № 58-ОЗ «Об исполнительных органах государственной
власти Свердловской области» // Областная газета. 09.01.1997. Ведомости Законодательного Собрания
Свердловской области. 1997. № 8.
15
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская
газета 25.12.1993. № 197.
14
16
становлении исполнительной власти на местах можно говорить.
Возвращаясь к вопросу о месте высше го должностно го лиц а субъект а в
й
д
й
л
от
системе местных органо в исполнительной власт и, считаем нужным обратить
м
ь
внимание на следующее. Согласно Закону Тульской области от 01 сентября 2011
года № 1637-ЗТО «О системе органо в исполнительной власт и Тульской
б
м
ь
области»16, высшее должност ное лицо Тульской области не только входит в
ь
т
м
систему региональных органов исполнительной власти, но и возглавляет ее.
Вместе с тем, такую позицию разделяют не все региональные законодатели.
К примеру, статьей 1 Закона Калининградской област и, высшее должностно е
ми
ь
м
й
лицо Калининградской област и (губернатор) не входит в систем у органо в
м
ь
а
же
м
исполнительной власт и Калининградской област и.
ь
ь
Мы считаем правильным согласиться с мнением О.Ю. Ереминой, которая
отмечает, что «высшее должностное лицо субъекта Федерации входит в
региональную систему органов исполнительной власти, так как возглавляет в
субъекте исполнительную власть»17.
Таким образ ом, место , занимаемое высшим должностным лицо м субъекта
и
т
м
и
и
ы
ми
РФ в системе органо в исполнительной власт и субъекто в, в разных регионах
м
ь
м
ы
отличается. Однако, мы полагаем, что следует закрепить единую позици ю ,
я
ла
согласно котор ой высше е должностно е лицо субъекта РФ будет входить в
ая
т
й
й
м
й
м
ми
местную систему органов исполнительной власти и возглавлять ее.
Неоднозначным моментом в данной ситуации выступает, когда органы
законодательной власти ряда субъектов устанавливают в системе управления
структуры, которые обеспечивают деятельность высше го должностно го лица и
ся
ю
й
л
м
ды
ми
ли
высшего орган а исполнительной власт и субъекта Росси и. В частности, частью 2
ь
ми
я
статьи 1 Закона Чукотского автономного округа от 29.10.2012 № 95-ОЗ «О
ми
б
системе исполнительны х органо в государственной власт и Чукотского
м
ор
м
ь
автономного округа» предусмотрено, что «В систему исполнительных органов
Закон Тульской области от 01 сентября 2011 года № 1637-ЗТО «О системе органов исполнительной
власти Тульской области» // Тульские известия. 02.09.2011. № 129.
17
Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал
российского права. 2005. № 11. С. 40 – 45.
16
17
государственной власти Чукотского автономного округа входят: 1) Губернатор
Чукотского автономного округа; 2) Правительство Чукотского автономного
округа; 3) центральные исполнительные органы государственной власти
Чукотского автономного округа; 4) Аппарат Губернатора и Правительства
Чукотского
автономного
округа;
5)
иные
исполнительные
органы
государственной власти Чукотского автономного округа»18.
Помимо этого, в соответствии с пунктом 1.1 Положения об Аппарате
ми
губернатора
и
ми
правительства
ми
Чукотского
автономномго
о
округа
ми
(утв.
Постановление м губернатора Чукотского автономного округа от 04.10.2013 №
ы
ми
ми
80): «Аппарат Губернатора и Правительства Чукотского автономного округа
является постоянно действующим органом исполнительной власти, который
образуется
для
организационного, распорядительного, документационного,
правового,
кадрового,
финансового,
материально-технического
и
иного
обеспечения деятельности Губернатора как высшего должностного лица
Чукотского автономного округа и Правительства Чукотского автономного округа
как высшего исполнительного органа государственной власти Чукотского
автономного округа, организации контроля за выполнением исполнительными
органами государственной власти Чукотского автономного округа (далее - органы
исполнительной власти) решений, принятых Губернатором и Правительством
Чукотского
автономного
округа,
профилактики
коррупционных
и
иных
правонарушений, обеспечения координации и совершенствования системы
государственного управления Чукотского автономного округа»19.
Таким образ ом, являясь органом исполнительной власти, Аппарат
и
д
ы
губернатора и правительства Чукотского автономного округа на деле не обладает
ми
м
ми
ми
распорядительно-властными функциями в рамках реализации исполнительной
власти, но в то же врем я наделен статус ом государственно го органа .
м
ен
т
м
д
ми
Закон Чукотского автономного округа от 29.10.2012 № 95-ОЗ «О системе исполнительных органов
государственной власти Чукотского автономного округа» // Ведомости. 02.11.2012. № 43/2.
19
Положение об Аппарате губернатора и правительства Чукотского автономного округа (утв.
Постановлением губернатора Чукотского автономного округа от 04.10.2013 № 80) // Справочно-информационное
приложение «Регион» к газете «Крайний Север». 11.10.2013. № 40 (623).
18
18
Правильность данного вывода подтверждается тем, что на высшем уровне
организации власти Аппарат Правительства РФ являет государственным орган ом,
и
д
а не орган ом исполнительной власт и, что отражено в постановлени и
т
т
ь
бы
е
Правительства Российской Федераци и от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламен те
я
м
Правительства Российской Федераци и и Положени и об Аппарат е Правительства
я
я
о
й
Российской Федераци и»20.
я
На
м
основании вышеизложенного, а также принимая во внимание
самостоятельность субъектов России при формировании местных систем
управления, на наш взгляд, построение единообразной универсальной системы
органо в
м
исполнительно й
м
од
власт и
субъекто в
ь
Российской
м
Федераци и
не
я
т
представляется возможной. В Конституции России закреплено право для всех
субъектов определять уникальную систему, соответствующую определенным
характеристикам субъекта. Но, учитывая тот факт, что в федеральном и
региональном законодательстве в данной области присутствуют расхождения и
неопределенности, необходимо внести изменения в статью 17 ФЗ «Об общих
принципах организации…», а именно дать определения терминам «система » и
и
ми
ли
«структура » исполнительных органо в государственной власт и субъекто в РФ. А в
ми
м
ь
м
д
ы
законодательств е на региональном уров н е следует конкретно определить данные
о
й
м
е
ь
ё
понятия, чтобы устранить неясность в их понимании.
1.2. История возникновения и развития института высшего должностного
лица субъекта в России
В настоящий момент времени вопрос о статусе высше го должностно го
ы
б
йд
д
й
ды
лица субъекта РФ является достаточн о дискуссионны м . Руководить огромными
ми
ми
ый
б
й
ир
территориями с многонациональным население м , которо е под час соизмерим о с
ы
м
й
ый
б
население м целы х государств , очень непросто. От того, на сколько эффективно
ы
й
ор
о
о
о
м
будет сформирован а исполнительная власть в субъекта х Федераци и, во многом
ю
ы
ми
ор
я
т
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте
Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» //
Российская газета. 08.06.2004. № 119, СЗ РФ. 07.06.2004. № 23, ст. 2313 Приложение к «Российской газете». 2004.
№ 25.
20
19
завист ит результат политических и правовых реформ, которые происходят в
ь
ог
о
Росси и, а также судьба страны в целом.
я
ми
о
При этом, чтобы объективно представить значение , роль и статус данного
м
ся
м
ю
м
ом
института необходим о обратиться к истокам зарождения , проанализировать
ми
т
от
и
ми
предпосылк и появления и его мест о в систем е управления в российском
а
ми
ли
а
б
ы
а
й
ми
ы
государств е.
о
ё
Порядок формирования структуры территориально го управления в Росси и,
м
д
ми
ы
я
ее развити е и совершенствование насчитывает не одно столетие . По всей
ю
й
ли
м
ся
т
м
м
вероятности, не представляется невозможным безоговорочно внедрить такой опыт
в современных условия х , но и отвергать его полностью тоже нельзя.
от
м
ор
ся
и
Что касается системы местно го , управления на Руси то она был а
м
ды
м
определенно, сложной. Как отмечалось И.А. Исаевым: «Для осуществления
власти на местах центру приходилось использовать разные способы и принципы
властвования»21. До Ивана III присоединяемые удел ы вливались в состав
м
с
р
ы
ы
Великого княжеств а Московско го , сохранял и свою целостность , вместе с тем,
о
й
д
ю
при нем они начинают дробиться и постепенно исчезают .
у
ся
м
ся
После чего, в целях контрол я центра над регионам и был создан институт
ь
ми
о
ы
ы
«кормленщиков» - наместник ов и волостелей. По мнению Н.В. Ерошкина: «они
з
м
вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной им
территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и
судебную («губную») деятельность»22.
В процессе губной и земск ой реформ ы Иванa IV, кормления в некоторых
ы
ая
т
а
т
ми
ы
мест aх подлежали замене выборным самоуправлением, вместе с тем, из-за
о
ш
отсутствия последовательности проведения новшеств, институт кормления
продолжал сохраняться практически на всей территории Московского царства. На
пограничных участках была введена должность воеводы, выполнявшего в уезде
военные, хозяйственно-административные, фискальные, а также судебные
21
Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ. 2003. С.
53.
Ерошкин, Н.В. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) / под ред.
Н.В. Ерошкина // М. 2009. С. 36.
22
20
функции. Главным результатом проведения реформ Ивана IV в системе местной
власти стало появление унифицированного аппарата управления на всей
территории, государства.
Позднее, при царе Михаиле Федоровиче Романове, воеводство получает
повсеместное
распространение.
Данное
обстоятельство
связано
с
необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, а
также с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм
местного управления. Построение централизованного государства в России XVII,
помимо прочего, характеризовалось тем, что проводилось не по пути
«ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как
соединение
в
одном
лице
или
учреждении
разнородных
предметов,
соприкасающихся в жизни»23.
Императорский или его еще называют «петербургский» период в истории
исследуемого нами вопроса начинается с проведения Петром I губернских
реформ 1708 года и 1719 года.
В данный момент принято считать, что прообразом не так давно
учрежденных полномочных представителей Президента РФ в федеральных
округах
является
институт
генерал-губернаторов,
существовавший
в
императорской России с 1775 года по 1917 год.
Г.И. Гаргуша полагает, что: «образование данных институтов можно
считать ответной, реакцией, верховной, власти, на, кризис, традиционной,
системы, управления, по линии центр - регионы»24.
Появление губернской системы было обусловлено обеспечением заметно
возросших потребностей армии. В этой связи, высшими должностными лицами в
новые областные единицы, в обязанности которых входило выполнять сразу
фискальные, хозяйственные и судебные функции, Петр I, как правило, назначал
только приближенных адмиралов или генералов.
Там же. С. 38.
Гаркуша П.И. Историко-правовые аспекты института губернаторства в России // Известия высших
учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Серия: Общественные науки. 2009. № 1
23
24
21
Как справедливо отметил В.Я. Хуторский: «Губернская реформа Екатерины
заметно отличалась от «петровской», была неплохо продумана и, в основном,
достаточно результативна»25. Проведя административно-территориальное деление
(40 губерний, примерно с одинаковой численностью населения каждая),
императрица перешла к созданию новой системы управления, базирующейся на
двух уровнях - в губерниях и уездах, желая вплотную соединить их друг с другом.
В то время как в основе реформы лежал заимствованный принцип разделения
властей.
Губернатор, который лишь фиктивно являлся управляющим всей губернии,
в реальность осуществлял административное управление, и вмешивался в иные
сферы
деятельности
исключительно
в
случаях
острой
необходимости.
Осуществление своих полномочий он реализовывал при помощи губернского
правления. В уезде непосредственным агентом губернаторской власти являлся
капитан-исправник с несколькими помощниками (заседателями). Вместе с тем, в
отличие от других чиновников, эти избирались из числа местного дворянства, что
еще больше скрепляло формальных агентов высшей власти (чиновников) и
неформальных (дворян-помещиков).
Так, Екатерина II на зачатках крепостного фундамента, подготовленного ее
предшественниками, довольно-таки умело выстроила начальные этажи системы
управления. В то время как высшие - центральные органы управления - новшеств
не коснулись. Коллегии пребывали в таком же полном несоответствии с новыми
губернскими органами, как и со старыми. Екатериной II был создан и
преобразован механизм управления: губернская и уездная администрация должны
были заниматься своей повседневной, предписанной им деятельностью, а
генерал-губернаторы от лица самой императрицы должны были за этой
деятельностью надзирать.
Однако, данная система имела свои недостатки. В частности, генералгубернаторами становились те люди, которые пользовались безмерным доверием
25
Хуторский В.Я. История России. От Рюрика до Ельцина. - М.: 2000. С. 76.
22
императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр
Румянцев-Задунайский. Вместе с тем, деятельность генерал-губернаторов,
избранных Екатериной II, не ограничивались законом.
При Александре I произошли определенные изменения особого статуса
генерал-губернаторов. Об этом писал А.Н. Бикташев: софизм о пресловутом
отделении власти управления от власти надзора отошел в прошлое и генералгубернаторы стали открыто называться полномочными правителями»26. И всетаки, в период почти всего XIX в. правовой статус генерал-губернаторов
находился в состоянии неопределенности, что содействовало появлению
разногласий среди государственного аппарата.
Во второй половине XIX - начале XX вв. институт генерал-губернаторов с
большой отдачей функционировал на всей территории Российской империи.
Александр II ввел ряд новшеств в структуру института генерал-губернаторства.
Так, значительно сократилось число генерал-губернаторств. И все же, они
просуществовали до февральской революции 1917 г., после чего были упразднены
новой властью, создавшей новый орган политического контроля в лице
комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота большевистских комиссаров.
Таким образом, институт губернаторства, сменивший в свое время
воеводство и кормление, оказался устойчивым явлением и просуществовал с
петровской эпохи до начала XX века.
Полнота власти института губернаторства за весь период существования
полностью зависела от степени личных взаимоотношений императора с каждым
из своих избранников. Тем не менее, нередко на столь важные государственные
посты назначались лица, которые не имели соответствующего политического
опыта и способностей для успешного управления территориями.
По мнению З.Т. Полатова: «Фактором низкой эффективности института
губернаторства являлось отсутствие преемственности в стратегии российских
26
Бикташев А.Н. Механизм назначения губернаторов в России в I пол. XIX века // Отечественная история.
2006. №6. С. 31-41.
23
императоров по совершенствованию деятельности губернаторов и генералгубернаторов на местах»27.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что
отношение к данному институту неоднозначно, ввиду того, что губернаторство
обладало рядом как преимуществ, так и недостатков. Роль и статус губернатора
изменялись по отношению к действующему правителю. В разные периоды
отечественной истории «проводники государевой воли» могли наделяться
неограниченными полномочиями, а могли быть вытесненными из той системы
управления, которая сохранилась в качестве института лишь в отдельных,
исключительных случаях.
Но в целом же, по нашему мнению, долгое время существования и
поддержка центральной власти говорят об эффективном функционировании
института губернаторства.
27
Полатов З.Т. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (губернаторства):
исторический очерк замещения должности // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2010. № 9.
С. 41.
24
ГЛАВА 2. НАДЕЛЕНИЕ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как орган
власти
На основании статьи 2 ФЗ «Об общих принципах организации…»
Конституцией (уставом) субъекта РФ может установлена должность высшего
должностного лица субъекта РФ, которая будет стоять во главе высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается на срок не более пяти
лет, и не имеет право быть избранным на данную должность более чем два срока
подряд, гражданами, которые проживают в соответствующем субъекте РФ и
обладают правом голоса, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании. Название должности, обозначающей высшее
должностное лицо субъекта РФ закрепляется в Конституции (уставе) субъекта
РФ, учитывая исторические, национальные и иные традиции данного субъекта
РФ.
Термин «высшее должностное лицо» впервые был обозначен в Законе
РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР», на основании которого
«Президент
Республики
Российской
является
Советской
высшим
Федеративной Социалистической
должностным
лицом
РСФСР
и
главой
исполнительной власти в РСФСР»28. Тем не менее, это было лишь незначительное
изменение определения руководителей союзных республик, автономных областей
и автономных округов, закрепленное в ст. 127.4 «Конституции (Основной Закон)
Союза Советских Социалистических Республик»29, в которой за ними закреплялся
статус высших государственных должностных лиц республик, автономных
Ст.1 Закона РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.
25.04.1991. № 17. ст. 512
29
«Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик» (принята ВС СССР
07.10.1977) (ред. от 14.03.1990) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. ст. 617, Свод законов СССР. 1990. т. 3. с. 14.
28
25
областей и округов.
Что касается непосредственно субъектов Российской Федераций, то
данный термин был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11
октября 1991 года «О главах исполнительной власти республик в составе
РСФСР». В силу указанного постановления руководители признавались высшими
должностными лицами республик, стоявшими во главе правительства республик.
Кроме того, статьей 132.1. Закона РСФСР от 01.11.1991 № 1827-1 «Об изменениях
и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» было закреплено, что
«глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является
высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в
республике в составе РСФСР»30.
Таким образом, анализ появления термина «высшее должностное лицо»
позволяет не только определить социально-экономическую и политическую
обстановку, которая предшествовала образованию и укреплению содержания той
или иной юридической категории, но еще и помогает выявить причины, по
которым законодательство республик и остальных субъектов Федерации, имеет
определенные различия при определении статуса главы субъекта.
И.А. Соколов указывает на то, что: «само правовое положение (статус)
человека и гражданина в полном объеме характеризуется совокупностью прав,
свобод и обязанностей, которым он наделяется как субъект правоотношений,
возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права»31.
Помимо этого, термин «высшее должностное лицо» обозначает, что это
самая значимая и самая высокая должность в субъекте Российской Федерации. В
этой связи, данное лицо находится исключительно в системе высших органов
власти субъектов. Определенно высшее должностное лицо, но никак не высший
исполнительный орган реализует управление субъектом. Данное правомочие
одновременно является особенной мерой его ответственности. Именно это
Закон РСФСР от 01.11.1991 № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)
РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 07.11.1991. № 45. ст. 1497
31
Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2010. –
С. 86
30
26
определяет его значимую роль в структуре органов государственной власти
субъекта РФ. Вместе с тем, учитывая, что он также является главой
исполнительной власти субъекта РФ, необходимо особо обратить внимание на
первоначальность его статусных функций как главы субъекта РФ.
Фундамент правового статуса высшего должностного лица установлены в
статье 18 ФЗ «Об общих принципах организации…», Конституциях и Уставах
субъектов Федерации. Основной региональный государственно-правовой акт
закрепляет наименование, требования к кандидату, порядок избрания и
назначения на должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии
деятельности, основные или общие полномочия, порядок исполнения полномочий
в случае временного отсутствия, основания и процедуру прекращения исполнения
полномочий,
процедуры
применения
к
нему
мер
конституционной
ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной
власти.
По мнению А.Ф. Малого: «весьма трудно найти юридическое содержание в
термине «высшее должностное лицо области» в силу его неопределенности.
«Высшее» - означает занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц
и допускающее наличие «низших» по отношению к нему должностей.
Провозглашенный в уставах принцип разделения властей не допускает
преобладания
полномочий
у
какого-либо
государственного
органа.
Соответственно и юридическое оформление баланса власти должно быть
корректным, не допускающим даже в отдаленной перспективе возможности
противопоставления органов и должностных лиц»32.
Упоминание о том, что орган или должностное лицо являются «высшими»,
имеет необходимость в тех случаях, если выстраивается иерархическая система
или структура органов и должностных лиц, потому что для нижестоящих они,
являются, направляющими, и руководящими работой, лицами. Добавление
32
Малый А.Ф., Цвиль В.С. Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального
разграничения законодательной компетенции: моногр. / А.Ф.Малый, В.С.Цвиль. - Архангельск: Сев. (Арк.) фед.
ун-т. 2011. С.236.
27
статуса «высшего» всякий раз обозначает стандартно определенный набор
функций и полномочий: властных, организационных, юрисдикционных.
Отсюда появляется логичный вопрос о том, кем является высшее
должностное лицо, а кем руководитель высшего исполнительного органа.
Существует несколько точек зрения по этому поводу. М.В. Демидов
считает, что: «высшее должностное лицо субъекта иначе как во взаимосвязи с
должностью руководителя высшего исполнительного органа региона нигде не
фигурирует»33. Совершенное иное мнение по этому поводу высказывает М.Н.
Шувалов: «термины «высшее должностное лицо» и «руководитель высшего
исполнительного
органа
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации» не рассматриваются как тождественные ни по содержанию, ни,
соответственно, по объему»34. Другими словами, одинаковые положения
нормативно-правового
акта
имеют
возможность
быть
истолкованными
различным образом.
В тоже время на страницах разнообразных источников высшее должностное
лицо определяется как «самостоятельный орган»35, отделенный от коллегиального
исполнительного органа. В основе такой характеристики лежит федеральный
закон, устанавливающий, общие принципы организации государственной власти
субъектов РФ, а также определяющий в сущности только два вида органа власти
субъекта: законодательный и исполнительный.
В данном случае нами поддерживается точка зрения М.В. Демидова,
которые отождествляет понятия высшее должностное лицо субъекта и
руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
России.
Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов
Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности //
Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 34
34
Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 27
35
Машьянов Н.В. Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти)
субъекта РФ в системе государственной власти: основные конституционно-правовые характеристики: дис. ... канд.
юрид. наук. Пермь, 2007. С. 3.; Конституционно-правовые основы публичной власти в современной России (к 20летию Конституции России): монография / отв. ред. И. Выдрин. Екатеринбург. 2014. С. 83
33
28
В поддержку принятой нами позиции, существуют правовые позиции
Конституционного Суда РФ. Согласно одной из них, высшее должностное лицо:
«определен как глава исполнительной власти субъекта Федерации и как часть
федеральной исполнительной власти»36. В тоже время делается акцент на наличии
особых, субординационных связей с Президентом Российский Федерации. В
связи с этим, становится не до конца понятно каким образом появляются и
действуют такие субординационные отношения? Конституционный Суд РФ
поясняет, что они возникают исключительно на основании и в соответствии с
принципом единства системы государственной власти.
Если мы имеем дело с субъектом, в котором высшим исполнительным
органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего
именуется главой администрации, а в субъекте, где высшим исполнительным
органом является правительство, - губернатором.
Ввиду того, что ФЗ «Об общих принципах организации…» исходит из
равенства основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя
высшего исполнительного органа, чем предусматривает для них единообразный
порядок формирования, прекращения полномочий, то отсутствие у главы
администрации или губернатора статуса высшего должностного лица в конечном
счете не отражается на природе его компетенции и взаимоотношениях с иными
государственными органами власти. Аналогичная схема должна повлечь за собой
перераспределение исполнительных функций и полномочий в сторону высшего
исполнительного органа, стоящего во главе системы органов исполнительной
власти.
Тем
самым,
руководитель
высшего
исполнительного
органа
в
межсистемных и внутрисистемных взаимоотношениях выступает, в первую
очередь, от лица высшего исполнительного органа, не считая случаев, когда он
реализовывает служебные обязанности руководителя органа - применяет к
работникам аппарата меры поощрения и взыскания, утверждает штатное
36
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 года № 10-П по делу о проверке
конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
29
расписание аппарата и т.п.
По мнению О.Е. Кутафина: «В науке конституционного права высшим
должностным лицом в государстве называется глава государства, юридически
занимающий высшее место в системе органов власти»37. Глава государства как
самостоятельный орган государственной власти имеет присущие только ему
властные правомочия. Похожими признаки статуса обладает и высшее
должностное лицо субъекта РФ.
Таким образом, правовая сущность понятия «высшее должностное лицо»,
на наш взгляд, достоверно установлена - данное лицо стоит во главе системы
органов исполнительной власти, устанавливает их перечень, управляет их
работой, формирует руководящий состав, следит их деятельностью, определяет
меры ответственности.
2.2. Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации
Особую значимость представляет собой вопрос детального изучения
процедуры наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов
России.
Как справедливо отмечается Т.В. Макаровой: «Наибольшую известность
благодаря частым изменениям федерального законодательства получил вопрос
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ»38. И с этим
нельзя не согласиться.
Стоит также обратить внимание на то, что за относительно небольшой
период становления института высшего должностного лица субъекта РФ,
правовое регулирование порядка наделения его полномочиями значительно
изменялось и не один раз.
Рассмотрение обозначенной темы более подробно, по нашему мнению,
Кутафин О.Е. Глава государства: монография. М.: Проспект. 2015. С. 4.
Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные
реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7.
37
38
30
следует начать с Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О
краевом,
областном
Совете
народных
депутатов
и
краевой,
областной
администрации (утратил силу с 19 октября 1999 года на основании Федерального
закона от 06.10.99 № 184-ФЗ)»39. Согласно пункту 2 статьи 36 данного закона,
глава администрации подлежал избранию гражданами соответствующего края,
области на пятилетний срок посредством всеобщих равных и прямых выборов
при тайном голосовании.
Однако, начиная с 1994 года, вышеуказанная правовая норма утратила силу
в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации40.
Вместе с тем, в силу Закона РФ от 1 апреля 1993 года № 4733-1 «О порядке
назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной,
автономной области, автономного округа, города федерального значения,
районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»41
был закреплен новый порядок наделения полномочиями, который состоял в
следующем. Президент России вносит одного или несколько кандидатов,
претендующих на должность главы администрации, для согласования с Советом
народных депутатов соответствующего субъекта РФ. После чего, Совет народных
депутатов был обязан рассмотреть представленные на согласование кандидатуры
в течение одного месяца.
Затем, в 1999 году был принят и вступил в законную силу известный нам
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации». В исходном виде статья 18 закрепляло норму о том, что
высшее должностное лицо субъекта РФ подлежит избиранию гражданами
39
Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,
областной администрации» // Российская газета. 20.03.1992. № 65, Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 26.03.1992.
№ 13. ст. 663-664.
40
Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства
Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов Российской Федерации» // Российская газета. 05.01.1994. № 2.
41
Закон РФ от 1 апреля 1993 года № 4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от
должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения,
районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 16.
Ст. 561
31
Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании сроком на пять лет и более двух сроков подряд.
Некоторый интерес по существу рассматриваемой темы представляют
выводы,
изложенные в Постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи
18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики
Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)
и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах
Президента Республики Саха (Якутия)» от 9 июля 2002 года № 12-П42. Так, если
законодательство субъектов РФ на момент вступления в силу рассматриваемого
Федерального закона не имело ограничений по числу сроков избрания одного и
того же лица на должность высшего должностного лица субъекта РФ, первым
сроком из числа двух возможных для любого лица является срок, на который оно
было избрано после 19 октября 1999 года. Субъекты России, которые уже ранее
предусмотрели в своих конституциях и уставах введённое ограничение, были
правомочны самостоятельно разрешить вопрос о том, как необходимо исчислять
указанные сроки: продолжать ли исчисление, которое ранее было установлено
субъектом РФ, или же начинать счет занова после вступления в силу
Федерального закона.
Данный порядок просуществовал до того момента, как Федеральным
законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ43 были внесены поправки,
заключающиеся в замене всенародных выборов высших должностных лиц
42
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о
проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции
(Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О
выборах Президента Республики Саха (Якутия)» // Российская газета 27.07.2002. № 3005.
43
Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 15.12.2004. № 277.
32
субъекта на их избрание региональными законодательными органами по
представлению Президента.
Такие нововведения нашли многочисленный отклик среди исследователей.
Некоторые ученые находили в этом противоречие Конституции нашей страны. В
частности, Л.Ю. Грудцына полагала, что: «положения ст. 10 Конституции РФ
относятся к организации государственной власти как на федеральном уровне, так
и на уровне субъектов Федерации и что Президент Российской Федерации
ограничивает высшее и непосредственное выражение власти народа - его право на
свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации), а по сути фактически «отбирает» часть суверенитета»44. В тоже время встречались
замечания о том, что новый порядок назначения на должность способствует
нарушению основ федерализма, процветанию бюрократизации в аппарате
исполнительной власти и даже влечет за собой укрепление авторитарной власти.
Мы не можем согласиться с данной точкой зрения и полагаем, что новый
порядок
избрания
высшего
должностного
лица
субъекта
РФ
является
предпосылкой усиления единства власти в регионах. Кроме того, при выборном
порядке часто во главе региона находились неопытные для руководства и
управления
люди.
А
также
прямые
выборы
стали
одной
из
причин
распространения регионального сепаратизма.
В целях избежания этих и иных проблем, необходимо усиление влияния
центральной власти на становление власти в регионах Российской Федерации.
Необходимо отметить, что модель избрания высшего должностного лица
субъекта РФ законодательным органом субъекта была внедрена в отдельных
регионах. К примеру, Устав Алтайского края, принятый в 1996 году, содержал
положение о том, что глава краевой администрации избирается органом
законодательной
власти
края.
Данная
норма
была
оспорена
главой
исполнительной власти Алтайского края в Конституционном Суде РФ, который в
44
Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и
экономика. 2004. № 11. С. 24 – 28.
33
своем решении предпочел метод прямых выборов преимущественным45.
Одна из причин такой
непоследовательности
в толковании норм
Конституции может состоять, в том числе, в возможности их интерпретации в
различных направлениях, и при принятии конкретного решения одни могут
учитываться, а другие - нет.
Вместе с тем, действия по реформированию законодательства, связанного с
наделением
полномочий
высшего
должностного
лица
субъекта
РФ,
продолжились. А именно, с принятием Федерального закона в 2009 году вступил
в силу ряд изменений46. В том числе, Президент Российской Федерации был
наделен полномочиями по внесению в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ предложение о кандидатуре высшего
должностного лица субъекта РФ из числа тех кандидатур, которые были
предложены политической партией, получившей наибольшее число голосов
избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню
внесения
предложений
(представительный)
орган
результатов
выборов
государственной
в
власти
законодательный
субъекта
Российской
Федерации и допущенной к распределению депутатских мандатов.
Учитывая тот факт, что итоговое решение было в руках Президента России,
многие исследователи говорили о новом порядке как о способе активации борьбы
среди политических партий за ключевые посты в субъектах, а также о повышении
ответственности партий перед гражданами за предвыборные обещания.
Единственным минусом, на наш взгляд становились сроки. 100 дней
требовалось
для
предварительной
консультации
политической
партии
с
Президентом РФ. Девяносто дней было у партий для внесения кандидатов. И еще
в течение тридцати дней Президент был обязан рассмотреть эти кандидатуры.
Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Российская газета. 01.02.1996.
№ 20, СЗ РФ. 22.01.1996. № 4. ст. 409.
46
Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях» // Российская газета.
08.04.2009. № 60, СЗ РФ. 06.04.2009. № 14. ст.1576.
45
34
В этой связи, назрела необходимость внесения новых поправок, а частности,
после принятия Федерального закон от 17 декабря 2009 года № 319-ФЗ47
сократился консультационный этап до сорока пяти дней.
Первый вице-спикер Госдумы Олег Морозов член партии «Единая Россия»
инициативу Президента РФ об уменьшении сроков процедуры одобрил, отметив,
что: «Теперь вся процедура будет занимать небольшое время, станет максимально
прозрачной. А значит, сократятся возможности как-то интриговать по поводу
рассмотрения кандидатов. И решения будут приниматься энергично»48.
Но и на этом, внесение изменений в порядок наделения полномочиями
высшего должностного лица субъекта РФ не прекратилось.
Весной 2012 года федеральный законодатель принял Закон49, которым
вносились кардинальные изменения. А именно подлежал возврату метод
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ посредством
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Необходимо обратить внимание на то, что возврат к выборной системе
назначения глав субъекта РФ влечет за собой некоторые особенности и имеет
отличия от прежних правовых норм.
В частности, впервые появились положения, которые дают право
Президенту РФ осуществлять консультирование как с политическими партиями,
которые выдвигают своих кандидатов, так и с самовыдвиженцами.
Помимо этого, кандидату, выдвигающемуся на должность высшего
должностного лица субъекта РФ следует в обязательном порядке заполучить
поддержку депутатов и выборных глав муниципального уровня. При этом,
федеральный законодатель определил верхние и нижние границы голосов из
47
Федеральный закон от 17 декабря 2009 года № 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.1 Федерального закона «О
политических партиях» // Российская газета. 21.12.2009. № 5069. СЗ РФ. 21.12.2009. № 51. ст.6156.
48
Российская газета. 27.10.2009. № 5027.
49
Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 04.05.2012. № 99, СЗ РФ.
07.05.2012. № 19. ст. 2274.
35
числа таких лиц от пяти до десяти процентов. Таким образом, субъекту РФ была
дана возможность самостоятельно установить свой порог для прохождения.
По мнению С.М. Шапиева: «Более того, абсурдна сложившаяся на практике
ситуация, при которой один кандидат на должность высшего должностного лица
субъекта РФ вынужден просить местных депутатов допустить другого кандидата
к выборам, иначе попросту выборы получились бы безальтернативными»50.
Мы разделяем точку зрения С.М. Шапиева по данному вопросу, учитывая,
что на практике образно именуемый муниципальный фильтр в реальности
приобретает черты своеобразной безосновательной преграды. «А учитывая тот
факт,
что
большинство
депутатов
представительных
органов
местного
самоуправления в РФ являются членами так называемых парламентских
политических партий», - как справедливо отмечает С.М. Шапиев51, то фактически
федеративная
возможность
власть
используя
воздействовать
на
институт
политической
определенный
круг
партии
граждан
с
имеет
целью
приобретения последними роли кандидата на пост главы субъекта России.
Вместе с тем, по прошествии пару месяц с даты принятия нового порядка
наделения
полномочиями
глав
субъектов
РФ,
несколько
депутатов
Государственной Думы внесли в Совет Федерации законопроект, который
предусматривал право отказаться от прямых выборов высшего должностного
лица субъекта РФ.
После чего, 02 апреля 2013 года принят Федеральный закон «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»52,
которым были внесены соответствующие изменения. В том числе данный закон
закреплял следующий порядок избрания высшего должностного лица субъекта
РФ депутатами законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Шапиев С.М. «Муниципальный фильтр» на выборах высших должностных лиц (глав исполнительной
власти) субъектов Российской Федерации: проблемы теории, практики применения и совершенствования
законодательства // Право и жизнь. 2014. № 197 (11). С. 158 - 159.
51
См.: Шапиев С.М. Указ. соч. С. 156 - 158.
52
Федеральный закон от 02.04.2013 № 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» // Российская газета. 05.04.2013. № 74, СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. ст.1638.
50
36
Все кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта РФ
подлежат представлению в законодательный орган соответствующего субъекта
России Президентом Российской Федерации по предложениям политических
партий, которые представлены в этом законодательном органе, а также в
Государственной
политические
Думе
партии
Федерального
до
внесения
Собрания
Президенту
РФ.
В
свою
Российской
очередь,
Федерации
предложений о кандидатурах в обязательном порядке должны провести
консультации по этому вопросу с политическими партиями, которые не
представлены в Государственной Думе и в законодательном органе субъекта РФ,
но имеют в этом субъекте РФ свои региональные отделения.
Каждая из политических партий представляет на согласование Президенту
РФ не более трех кандидатов, которыми могут быть, в том числе, члены других
партий или беспартийные. Обращаем внимание так же на то, что существуют
подробные перечни, содержащие ограничения для выдвижения кандидатур
(например, наличие судимости за тяжкие преступления, факт наложения
административных наказаний за ряд правонарушений); перечни, содержащие
сведения о кандидатах, представляемый Президенту Российской Федерации (в
том числе о доходах и крупных расходах кандидата) и др. Помимо этого,
гражданин, выдвигающийся на должность высшего должностного лица субъекта
РФ обязан закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных
средств в иностранных банках, а также расположенных за пределами территории
Российской Федерации, и произвести отчуждение ценных бумаг иностранных
эмитентов.
Из предложенных кандидатур Президент Российской Федерации выбирает
трех, которых представляет для избрания на должность высшего должностного
лица субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ. При этом регионы
наделены
правом
самостоятельно
определять
процедуру
наделения
полномочиями главу субъекта РФ: избирать его на прямых всенародных выборах,
либо путем утверждения законодательным органом субъекта по предложению
Президента РФ из числа кандидатур, которые были представлены ему партиями.
37
Согласно Указу Президента РФ от 11.07.2013 № 620 «Об утверждении
Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на
должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа
государственной
власти)
субъекта
Российской
Федерации»:
«Законодательство субъекта РФ может предусмотреть как выборы высшего
должностного лица субъекта РФ избирателями данного субъекта РФ, так и
установить его избрание депутатами законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ»53.
В том случае, когда субъектом РФ принимается решение о вступлении в
должность высшего должностного лица субъекта РФ без необходимости в
проведении выборов избирателями данного субъекта РФ, то кандидатуры для
такого
избрания
законодательный
предложений,
на
данный
пост
(представительный)
представленными
должны
орган
представляться
Президентом
политическими
в
РФ
партиями,
по
местный
из
числа
спискам
кандидатов, допущенных к рассредоточению депутатских мандатов.
С того момента, как вступили в силу изменения в ФЗ «Об общих принципах
организации…», отменяющие прямые выборы высших должностных лиц
субъектов РФ (с 1 января 2005 года), минуло довольно-таки немало времени, и
появилась возможность провести оценку внедрения новой модели вступления в
должность руководителей субъектов.
В течение периода пребывания на стадии законопроекта, а также в первое
время после вступления в силу актуальной редакции ФЗ «Об общих принципах
организации…» заметно чаще по сравнению с настоящим временем можно было
отметить негативное мнение относительно отмены прямых выборов высших
должностных лиц в субъекте РФ. Высказывали доводы о антиконституционности,
недемократичности и неэффективности нового порядка наделения полномочиями.
Неоднозначно можно говорить и об избранных по новой системе губернаторов,
Указ Президента РФ от 11.07.2013 № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и
рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // «Российская газета», № 152,
15.07.2013, «Собрание законодательства РФ», 15.07.2013, № 28, ст. 3815.
53
38
которые являясь практически полномочными представителями Президента РФ в
определенном
регионе,
административный
обретут
ресурс
по
несомненно
сравнению
с
больший
политический
нынешними.
По
и
мнению
исследователей Л.Ю. Грудцыной и И.И. Конкиной: «наделение губернаторов
ресурсами
подобного
масштаба
наряду
с
их
весьма
относительной
ответственностью перед населением региона - очевидные минусы новой
конструкции»54.
Совершенно другое мнение высказывает А.В. Павлушкин, упоминая о
следующем: «новая модель наделения полномочиями высшего должностного
лица субъекта предполагает более высокую степень согласованности действий и
решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также
повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за
реализацию единой федеральной политики в регионах»55.
Изначально, приверженцем рассматриваемых нововведений была Т.Я.
Хабриева, которая отмечала, что «Конституция РФ не препятствует возможности
установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного
органа субъекта РФ»56. Она также указывала на то, что «механическое
копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны
подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в
адрес, российских законодательных реформ в недостатке демократичности
(иногда
справедливые,
а
иногда
неосновательные)
не
учитывают
того
обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы
реализации демократической суверенности федеративного государства»57.
С нашей точки зрения, в настоящий момент времени непрямые выборы
54
Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и
экономика. 2004. № 11. С. 28; Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской
Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 24- 29
55
Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. №
12. С. 141-147.
56
Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов
исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал
российского права. 2004. № 11. С. 5.
57
Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского
права. 2005. № 12. С. 21.
39
полностью вписались в современно-демократическую форму правления в России.
Кроме того, можно разделить точку зрения В.Н. Руденко, который полагает, что:
«прямое волеизъявление граждан не всегда является оптимальным способом
принятия решений по вопросам формирования системы публичной власти. Он во
многом уступает другим способам»58.
Вместе с этим подлежит увеличению стабильность системы власти,
появляется внутреннее взаимодействие между представительными органами и
избранными
ими
лицами,
совершенствуются
профессиональные
качества
кандидатов.
Одновременно обращаем внимание на следующее обстоятельство. Среди
основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ выделяются две важнейшие задачи: первая состоит в построении и
осуществлении им мер по созданию условий для системного социальноэкономического развития региона; вторая - связана с динамичным участием
высшего регионального органа исполнительной власти субъекта РФ в реализации
единой государственной политики во всех сферах общественной жизни: в области
финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,
экология. Задачи выполняются как самостоятельно, так и с привлечением
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также с помощью
структурных подразделений в регионе, органами местного самоуправления.
Наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ - это
избирательная методика, которая лежит в основе процесса выборов главы
исполнительной власти субъекта. Напрямую реализация этой процедуры
приводится в исполнение законодательными (представительными) органами
субъекта Федерации по представлению Президента России.
На высшую должность в субъекте могут претендовать граждане Российской
Федерации старше 30 лет, наделенные в соответствии с Конституцией РФ,
58
Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. –
Екатеринбург: УрО РАН. 2003. – С. 308.
40
федеральным законом пассивным избирательным правом, не обладающие
гражданством в иностранном государстве, видом на жительство или иного
документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданином РФ
в пределах территории иностранного государства.
Так, например, пункт 3 статьи 35 Устава Воронежской области от
07.06.2006 года (далее – Устав Воронежской области) гласит: «Губернатором
Воронежской области может быть избран гражданин Российской Федерации,
обладающий
в
соответствии
федеральным
законом
с
пассивным
Конституцией
избирательным
Российской
правом,
не
Федерации,
имеющий
гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного
документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший
возраста 30 лет»59.
Когда высшее должностное лицо субъекта РФ принимает свои полномочия,
оно обязательно приносит присягу. Необходимо сделать оговорку о том, что сама
присяга, являющаяся важным звеном вступления в должность, не содержит
закрепления в федеральном законодательстве. Однако, находит свое отражение в
текстах Уставах субъектов Российской Федерации.
В частности, пунктом 3 статьи 66 Устава (Основного Закона) Орловской
области от 26 февраля 1996 года № 7-ОЗ (далее – Устав Орловской области)
установлено, что: «при вступлении в должность Губернатор области приносит
присягу на верность народу и Конституции Российской Федерации, Уставу
(Основному
Закону)
Орловской
области:
«Клянусь
при
осуществлении
полномочий Губернатора Орловской области уважать и охранять права и свободы
человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской
Федерации, Устав (Основной Закон) Орловской области, верно служить
59
Устав Воронежской области от 07.06.2006 «Устав Воронежской области» (принят Воронежской
областной Думой 25.05.2006) // Коммуна. 10.06.2006. № 87-88.
41
народу»60.
При этом, присяга произносится в торжественной обстановке в присутствии
членов законодательного (представительного) органа региона, с участием
представителей органов местного самоуправления субъекта, средств массовой
информации.
Вместе с тем, текст присяги, закрепленный в пункте 3 статьи 26 Устава
Калужской области от 27 марта 1996 года (далее – Устав Калужской области),
несколько отличается: «Вступив в должность Губернатора Калужской области,
клянусь соблюдать Конституцию Российской Федерации и Устав Калужской
области, честно и добросовестно служить во имя благополучия и процветания
России и Калужской области, уважать законные права и свободы человека и
гражданина и защищать их права по мере моих сил и возможностей»61.
Правовое положение руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ предрасполагает к наличию особых органов,
таких как администрация губернатора (президента), аппарат губернатора (главы
администрации), аппарат администрации и т.п. В конституции, равно как и в
уставе субъекта федерации, закрепляются определенные органы исполнительной
власти, которые обеспечивают функционирование руководителя субъекта
Российской Федерации, а также его аппарата. Название органа устанавливается
субъектом самостоятельно, опираясь на традиции и иные факторы.
Одними
из
распространённых
являются
следующие
названия:
администрация президента, аппарат губернатора, аппарат администрации. В
некоторых субъектах данные органы являются действующими, но не отображены
в тексте устава, скажем в Саратовской или в Воронежской областях.
Согласно положениям вышеупомянутого Федерального закона «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», субъекты
Российской Федерации наделены правом в своих уставах (конституциях)
Закон Орловской области от 26 февраля 1996 года № 7-ОЗ «Устав (Основной Закон) Орловской
области» // Орловская правда. 02.03.1996. № 43 (21933).
61
Постановление Законодательного собрания Калужской области от 27 марта 1996 года № 473 «Об Уставе
Калужской области» // Весть. 09.04.1996. № 79.
60
42
закреплять потенциальное право избирать высшее должностное лицо субъекта РФ
депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ.
Каждый из парламентариев вправе отдать свой голос только за одного
кандидата. В случае избрания депутатами, кандидаты выдвигаются Президентом
РФ по предложениям:
партий,
1.
списки
кандидатов
которых
были
допущены
к
распределению мандатов между депутатами в действующем на день внесения
Президенту РФ указанных представлений законодательным (представительным)
государственным органом власти субъекта Российской Федерации
2.
партий,
федеральные
списки
кандидатов,
допущенных
к
распределению депутатских мандатов на основании официально опубликованных
результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания РФ.
Любая вышеназванная партия имеет право предложить не более трех
кандидатур,
обладающих
правом
на
избрание
на
должность
высшего
должностного лица субъекта РФ. Одновременно, выдвижение кандидата
политической партией не имеет связи с его партийной принадлежностью.
На основании абзаца 9 пункта 3.2. статьи 18 ФЗ «Об общих принципах
организации…»:
«Политическая
партия
вправе
предложить
Президенту
Российской Федерации в качестве кандидатуры на указанную должность лицо,
являющееся членом данной или иной политической партии, либо лицо, не
являющееся членом данной или иной политической партии»62.
Указанный порядок назначения на должность высшего должностного лица
субъекта РФ закреплен в Уставе Воронежской области.
Так, пунктами 3 – 5 статьи 35 Устава Воронежской области предусмотрено,
что: «гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями губернатора
62
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Российская газета. 19.10.1999. № 206, СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005.
43
Воронежской области по представлению Президента Российской Федерации
Воронежской областной Думой.
Политические партии, списки кандидатов которых по результатам выборов
в Воронежскую областную Думу были допущены к распределению депутатских
мандатов и получили по итогам распределения наибольшее (и при этом равное)
число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение Воронежской
областной Думой предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре
губернатора Воронежской области в порядке, предусмотренном федеральным
законодательством.
Предложение о кандидатуре губернатора Воронежской области вносится
Президентом Российской Федерации в Воронежскую областную Думу, которая
рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру
губернатора Воронежской области в течение 10 дней со дня внесения
представления.
Решение
Воронежской
областной
Думы
о
наделении
гражданина
Российской Федерации полномочиями губернатора Воронежской области
считается
принятым,
если
за
него
проголосовало
более
половины
от
установленного числа депутатов Воронежской областной Думы».
Кроме того, необходимо обратить внимание на процедуру временного
исполнения обязанностей высшего должностного лица или руководителя высшего
исполнительного органа. Согласно статьей 19 ФЗ «Об общих принципах
организации…» если высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа) не обладает возможностью выполнять свои
полномочия, в том числе при отстранении Президентом РФ от исполнения
обязанностей при предъявлении обвинения в совершении тяжкого или особо
тяжкого преступления, их временно исполняет должностное лицо, закрепленное
Конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Подразумевается, что
положения ФЗ «Об общих принципах организации…» не должны трактоваться
как препятствующие формированию в субъектах Российской Федерации
института исполнения обязанностей высшего должностного лица в период его
44
временного отсутствия по причине болезни, отпуска, командировки. Вместе с
тем, имеется возможность такого исполнения при наличии определенных
условий:
- исполняющим обязанности должно быть то же самое должностное лицо,
которое, согласно конституции (уставу), временно исполняет обязанности в
случаях досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и его
отстранения Президентом РФ;
- исполняющий обязанности не имеет права подписывать акты и совершать
иные
юридически
значимые
действия,
которые,
согласно
федеральному
законодательству и законодательству субъекта, отнесены к полномочиям высшего
должностного лица;
-
исполнение обязанностей должно быть предназначено для выполнения
организационно-представительских,
а
также
внутриаппаратных
функций,
например, председательствовать на заседании коллегиального органа, участвовать
в работе иных органов государственной власти, назначать на должности и
освобождать от должности государственных служащих аппарата и т.п.
На основании правовых норм, закрепленных в ФЗ «Об общих принципах
организации…», высший исполнительный орган государственной власти субъекта
РФ являет собой постоянно действующей орган исполнительной власти субъекта
федерации. В период исполнения должностных обязанностей на руководителя
субъекта
РФ
распространяются
определённые
гарантии,
в
том
числе
неприкосновенность.
В целом, гарантии ограничиваются защитой: нематериального права
(связанного с честью и достоинством, также деловой репутацией); свободой в
передвижении и выбором места своего жительства, тайной личной жизни,
переписки и прочих прав гражданина, закрепленных в Конституции РФ;
материально-определенных
прав,
включающих
в
себя
оплату
за
труд,
гарантированную пенсию и т.д.).
Главная отличительная черта в смене должности главы субъекта РФ
представляет собой наличие в единой федерации несколько президентов, при
45
этом, глава государства, которого избирают граждане на прямых выборах, в свою
очередь наделяет полномочиями президентов республик.
Таким образом, выборы представляются не единичным и уникальным
методом, способствующему замещению должности главы субъекта федерации.
Более того, опираясь на международный опыт, трансформация от прямых
выборов высших должностных лиц субъектов РФ к новому порядку наделения их
полномочиями по представлению Президента РФ нельзя назвать чем-то
необычным.
Принимая во внимание разнообразные мнения о новом порядке замещения
должности, необходимо отметить, что положения нового порядка наделения
правовым статусом высшего должностного лица субъекта РФ не имеют
противоречий с Конституцией РФ и действующим законодательством.
Кроме того, мы считаем, что выбор порядка избрания высшего
должностного лица субъекта следует предоставить населению субъекта РФ путем
вынесения данного вопроса на референдум.
2.3. Содержание полномочий высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации на примере Центрального федерального округа
Непременно, особую значимость несет в себе проблема, связанная с
полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Конституцией, равно
как и Уставом субъекта РФ, обычно закрепляется должность высшего
должностного
многочисленных
лица
субъекта
органов
РФ,
возглавляющего
исполнительной
власти,
структуру
которое
всех
устанавливает
необходимые пути развития всех сфер общественной жизни, содействует в
области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также несет
установленную законом ответственность за управление субъектом РФ.
Помимо этого, высший исполнительный орган государственной власти в
субъекте Российской Федерации создает и внедряет способы по предоставлению
целостного совершенствования субъекта Российской Федерации, принимает
участие в реализации целостной государственно-правовой политики в различных
46
областях общества: финансы, наука, образование, здравоохранение, культура,
физическая культура и спорт, экология.
Вместе с тем, высший, исполнительный, орган, государственной ,власти
субъекта, Российской Федерации:
1) исполняет в рамках своих полномочий меры, направленные на
осуществление и защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану имущества
и публичного порядка, противоборство терроризму и экстремизму, сопротивление
преступности;
2) вырабатывает высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации для представления в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ проекта бюджета субъекта России;
3) гарантирует выполнение бюджета субъекта Российской Федерации и
предоставляет отчет о результатах реализации соответствующего бюджета и
отчеты о приведение в исполнение различных программ, в том числе, социальноэкономического роста субъекта Российской Федерации для предоставления их
руководителем высшего исполнительного
органа государственной
власти
субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ;
4)
устанавливает
другие
органы
исполнительной
власти
субъекта
Российской Федерации;
5) руководит имуществом субъекта РФ согласно законам субъекта
Российской Федерации и распоряжается федеральной собственностью, которая
передана в управление субъекта РФ на основании федеральных законов и иных
нормативных правовых актах Российской Федерации;
6)
имеет
самоуправления,
право
выступать
выборным
или
с
предложением
иным
в
органы
местного
должностным
лицам
местного
самоуправления о приведении в соответствие с обязательным нормам Российской
Федерации правовые акты, которые были изданы им и имели противоречие с
Конституцией, федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законам и иным
47
нормативным правовым актам субъекта РФ, а также право на обращение в
судебные органы;
7) выполняет другие правомочия, которые закреплены в федеральных
законах, конституциях (уставах) и законах субъекта РФ.
Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным)
органом
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации
по
представлению Президента РФ согласно последовательности, предусмотренной
Федеральным законом, а также Конституцией (уставом) субъекта РФ.
Президент
Российской
Федерации
в
свою
очередь
предлагает
законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта
Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) из списка кандидатур,
которые были предложены политической партией на основании статьи 26.1
Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических
партиях».63
Однако, следует обратить внимание, на те категории граждан, которые
лишены права на представление в качестве кандидатуры руководителя высшего
исполнительного
органа
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации, ими являются:
- обладающие наличием неснятой либо непогашенной судимостью;
- находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
- лица, которымсогласно уголовно-процессуальному законодательствуРФ
предъявили обвинение в совершении преступления;
- подверженные административно-правовому наказанию за свершение
административных правонарушений, которые предусмотрены статьями 20.3 и
Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О политических партиях» // Российская
газета. 14.07.2001. № 133, СЗ РФ. 16.07.2001. № 29. ст. 2950.
63
48
(или) 20.29 «Кодекса РФ об административных правонарушениях» от 30.12.2001
№ 195-ФЗ;
- недееспособные либо ограниченно дееспособные, которые были признаны
таковыми судом;
- отказавшиеся от участия в процедуререгистрации допуска к сведениям,
которые составляют государственную либодругую тайну, которая охраняется
федеральным законом.
Гражданин РФ имеет право быть наделенным полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации исключительно на срок не
превышающий
пяти
лет. Руководитель
высшего
исполнительного
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации лишен возможности
являться в тоже время депутатом Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации, судьей, состоять на иных государственных должностях
РФ, иных государственных должностях субъекта РФ, должностях федеральной
государственной службы, а еще муниципальных должностях и должностях
муниципальной службы. Кроме того, высшее должностное лицо не имеет право
заниматься
иной
деятельностью,
подлежащей
оплате,
за
исключением
преподавательской, научной и другой творческой деятельностью.
В.Н. Плескач отмечал, что:«высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации не правомоченбыть в числе органов управления, попечительских, а
также наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством
Российской Федерации»64.
Необходимо
отметить,
что
к
полномочиям
руководителя
высшего
Плескач В.Н. и др.. Государственное право: учебное пособие для подготовки к итоговой
государственной аттестации по Итоговому государственному междисциплинарному экзамену для студентов
юридического института СПБГУСЭ государственно–правовой специализации. (Междисциплинарный экзамен по
государственному праву) // Под общ. ред. канд. юрид. наук, доц. В.Н. Плескача. – СПб.: СПбГУСЭ. 2011. – С. 154.
64
49
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ также относится:
а) представление субъекта РФ вовзаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, а также во внешнеэкономических связях,
в тоже время с правом подписания договоров и соглашений от имени субъекта
РФ;
б) обнародование законов, имея право удостоверять их обнародование
посредством подписания законов либосоздания специальных актов;
в) отклонение законов, принятых законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ;
г) формирование высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФна основании законодательства субъекта РФ и принятие решений об
отставлении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ;
д)
представление
в
законодательный
(представительный)
орган
государственной власти субъекта РФ ежегодных отчетов по результатам работы
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, включая
вопросы,
поставленные
законодательным
(представительным)
органом
государственной власти субъекта РФ;
е) вправо требования созыва внеочередного заседания законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также
правомочность созывать снова избраный законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ на первоначальноесобраниебыстрее
срока, который установлен для этого согласно конституции (устава) субъекта РФ;
ж) право участия в делах законодательного (представительного) органа
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации
с
обладанием
совещательного голоса;
з) обеспечивание координации, связанной с деятельностью органов
исполнительной власти субъекта РФ, равно как и с иными органами
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации
на
50
основанииактуального законодательстваРФ
и) организация взаимодействия органов исполнительной власти субъекта
РФ
с
федеральными
территориальными
органами
органами,
исполнительной
органами
власти,
местного
а
также
их
самоуправления
и
общественными объединениями;
к) осуществление иных полномочийсогласно федеральным законам,
конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
Среди указанных полномочий особую значимость набирает роль главы
субъекта РФ в формировании и в вопросах руководства совещаниями в целях
обеспечения правопорядка во время проведения избирательных кампаний. Как
справедливо отметил И.Г. Чистобородов: «В такие периоды предлагается
составление Комплексного плана по обеспечению правопорядка и безопасности и
формирование единого оперативного штаба сил правопорядка, состав которого
утверждает глава субъекта РФ, включая в него представителей МВД, ФСБ,
Минюста, прокуратуры, СК, ФМС, что позволит скоординировать деятельность
территориальных подразделений правоохранительных органов, избирательных
комиссий, своевременно реагировать на нарушения правопорядка»65.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ включают также
право сотворения нормативных правовых актов, таки как: указы и распоряжения,
характерных практически для всех республик в составе Российской Федерации,
что же касается автономных округов, краев и областей для них предусмотрено
издание постановлений и распоряжений. Кроме вышеуказанных документов,
имеется правомочность выпуска предписания и обращения, которые не несут в
себе правовые предписания (Красноярский край), или же это могут быть
исключительно указы (Новгородская область), одновременно может быть
предусмотрено ничего кроме подписания актов высшего исполнительного органа
государственной власти без публикации, собственных, актов (Тамбовская
65
Чистобородов И.Г. Органы внутренних дел как субъект административно-правового обеспечения
правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний:
Монография. М. 2014. С. 147 – 148.
51
область, Псковская область).
Высшее должностное лицо субъекта РФ в соответствии и руководствуясь
Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами Президента
РФ, постановлениями Правительства РФ, конституциями (уставами) и законами
субъекта РФ вправе издавать указы (постановления) и распоряжения.
Акты, вынесенные руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, и акты высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которые были
приняты в рамках их полномочий, обладают обязательной силой для исполнения
на территории субъекта РФ и не могут иметь противоречия с Конституцией РФ,
федеральными законами, принятымив пределах предметов ведения Российской
Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями Правительства
РФ, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Таким образом, данный анализ позволяет определить некоторые черты
нормативно-правового акта, издаваемого высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации, в том числе:

принимается высшим должностным лицом субъекта РФ или высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта РФ пределах
компетенции, по предмету, ведения, субъекта, РФ;

обладает подзаконным характером;

содержит определенные территориальные ограничения: обязателен к
исполнению исключительно в пределах территории субъекта РФ;

закрепляет или вносит изменения в общепринятые нормы, обладая
индивидуальным характером.
Сопоставление действий Президента РФ и высшего должностного лица
субъекта РФ при роспуске законодательного органа субъекта Федерации,
свидетельствует о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ не ограничено
не только каким-либо сроком давности для привлечения к ответственности
законодательного органа субъекта РФ (в отличие от Президента РФ, который
52
может предупреждать парламент субъекта РФ только в течение одного года), но
также подменяет собой и суд общей юрисдикции (при установлении факта
уклонения
от
исполнения
решения
суда),
и
в
определенной
степени
Конституционный Суд РФ. Имеющиеся у Президента РФ возможности для
роспуска в случае необходимости законодательного органа субъекта РФ явно
более ограниченны, чем у высшего должностного лица субъекта Федерации.
Приведенный выше список полномочий не является исчерпывающим. В
этой связи, мы разделяем мнение М.Н. Шувалов, который предлагает его
дополнить на законодательном уровне. Так, к примеру, он полагает, что: «в
случае реализации полномочий в сфере исполнительной власти высшим
должностным лицом как руководителем высшего исполнительного органа
субъекта РФ правовой формой его нормотворческой деятельности должны
выступать постановления, а правоприменительной деятельности - распоряжения.
Однако в конституциях (уставах) субъектов РФ указанные положения не
закрепляются, в них не осуществляется разграничение правовых актов высшего
должностного лица субъекта РФ при реализации собственных непередаваемых
полномочий и полномочий в сфере исполнительной власти, что делает нечеткой
характеристику правового статуса высшего должностного лица в нормативных
правовых актах субъектов Федерации. Этот пробел необходимо ликвидировать» 66.
На основании изложенного, можно отметить, что изучение законодательных
норм помогает раскрыть основные полномочия высшего должностного лица как
руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, часть из которых закреплена в законодательстве конкретного региона.
Нами было установлено, что к таким полномочиям можно отнести: организацию
работы высшего органа исполнительной власти, выявление главных направлений
его деятельности, функционирование закрепленных за ним обязанностей и надзор
за их надлежащим выполнением.
66
Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М.:
Юридическая литература. 2009. С. 25.
53
Перейдем к анализу полномочий высшего должностного лица в регионах
Центрального федерального округа Российской Федерации.
На
основании
статьи
7
Устава Белгородской
области,
принятого
Белгородской областной Думой 24 декабря 2003 года67 (далее – Устав
Белгородской области) Губернатор Белгородской области является высшим
должностным лицом Белгородской области.
В соответствии со статьей 12 Устава Белгородской области, Губернатор
Белгородской области может обладать следующими полномочиями:
а) представлять Белгородскую область в отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также при
осуществлении международных и внешнеэкономических связей;
б) подписывать и обнародовать или же отклонять законы Белгородской
области, которые были приняты Белгородской областной Думой;
в) осуществлять нормативное регулирование общественных отношений;
г) определять систему (структуру) органов исполнительной власти
Белгородской области, руководствуясь настоящим Уставом;
д) формировать Правительство Белгородской области и принимать решение
о его отставке;
е)
представлять
Белгородской
областной
Думе
для
согласования
кандидатуры на замещение государственных должностей Белгородской области в
случаях, предусмотренных настоящим Уставом;
ж) возглавлять Правительство Белгородской области, председательствовать
на его заседаниях, подписывать правовые акты Правительства Белгородской
области,
представлять
Правительство
Белгородской
области
во
взаимоотношениях с другими органами государственной власти;
з) обеспечивать координацию деятельности органов исполнительной власти
Белгородской области с иными органами государственной власти Белгородской
67
Закон Белгородской области от 31.12.2003 № 108 «Устав Белгородской области» (принят Белгородской
областной Думой 24.12.2003) // Белгородские известия. 10.01.2004. № 4-5.
54
области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может
организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Белгородской
области
с
федеральными
территориальными
органами
органами,
органами
исполнительной
местного
власти
и
самоуправления
их
и
общественными объединениями;
и) инициировать созыв внеочередного заседания Белгородской областной
Думы, созывать вновь избранный состав Белгородской областной Думы на первое
заседание ранее срока, установленного настоящим Уставом;
к) участвовать в заседаниях Белгородской областной Думы с правом
совещательного голоса;
л) представлять в Белгородскую областную Думу проект областного
бюджета и проекты программ социально-экономического развития Белгородской
области;
м) представлять в Белгородскую областную Думу ежегодные отчеты о
результатах деятельности Правительства Белгородской области, в том числе по
вопросам, поставленным Белгородской областной Думой;
н)
принимать
решение
о
досрочном
прекращении
полномочий
Белгородской областной Думы по основаниям, предусмотренным федеральным
законом;
о) подписывать договоры и соглашения от имени Белгородской области;
п) осуществлять иные полномочия, предусмотренные федеральными
законами, настоящим Уставом и законами Белгородской области.
Если Губернатор Белгородской области временно (в связи с болезнью или
отпуском) не имеет возможность выполнять свои обязанности, их исполняет
первый заместитель Губернатора Белгородской области или же один из
заместителей
Губернатора
Белгородской
области,
которого
определяет
Губернатор Белгородской области, за исключением случаев, предусмотренных
федеральным законом.
55
Схожие полномочия высшего должностного лица Калужской области,
которым является губернатор, предусмотрены в пункте 9 статье 26 Устава
Калужской области:
- представление Калужской области в отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении
внешнеэкономических связей, при этом правомочие подписания договоров и
соглашений от имени Калужской области;
- формирование Правительства Калужской области в соответствии с
законодательством Калужской области и принятия решения об отставке
Правительства Калужской области;
-
представление
в
Законодательное
Собрание
Калужской
области
ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства Калужской
области, в частности по вопросам, которые были поставлены Законодательным
Собранием Калужской области.
- требование созыва внеочередного заседания Законодательного Собрания
Калужской области, а также созыва вновь избранных депутатов Законодательного
Собрания Калужской области на первое заседание ранее срока, который
установлен для этого Законодательному Собранию Калужской области Уставом
Калужской области;
- участие в работе Законодательного Собрания Калужской области с правом
совещательного голоса;
- обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти
Калужской области с другими органами государственной власти Калужской
области и согласно законодательству РФ, организация взаимодействия органов
исполнительной
власти
Калужской
области
с
федеральными
органами
исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного
самоуправления и общественными объединениями;
- назначение на должность и освобождение от нее должностных лиц
органов исполнительной власти Калужской области;
56
- издание обязательных для исполнения нормативных правовых актов,
которые связаны с реализацией законов Калужской области и выполнением
функций, возложенных на Правительство Калужской области настоящим Уставом
Калужской области и законами Калужской области;
-
принятие
Законодательного
решения
Собрания
о
досрочном
Калужской
прекращении
области
в
том
полномочий
случае,
если
Законодательным Собранием Калужской области принят нормативный правовой
акт, который противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным
законам, Уставу Калужской области, при условии, что такие противоречия
определены соответствующим судом, а Законодательное Собрание Калужской
области не устранило их в течение 6-ти месяцев со дня вступления в силу
судебного решения;
- назначение представителя в Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации от исполнительного органа государственной власти
Калужской
области
в
порядке,
который
предусмотрен
действующим
законодательством;
- осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными
законами, Уставом Калужской области и законами Калужской области.
Аналогичные полномочия закреплены также в статье 44 Устава Курской
области68, согласно которой Губернатор Курской области (он же высшее
должностное лицом Курской области, возглавляющее высший исполнительный
орган государственной власти области – Администрацию Курской области)
правомочен:

определять основные направления внутренней политики и развития
международных и внешнеэкономических связей области;

представлять область в отношениях с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации,
органами
местного
самоуправления
и
при
осуществлении
68
Закон Курской области от 02.10.2001 № 67-ЗКО «Устав Курской области» (принят Курской областной
Думой 27.09.2001) // Курская правда. 05.10.2001. № 161.
57
внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и
соглашения от имени области;

определять в пределах своих полномочий основные направления
экономического развития, финансовой, инвестиционной, кредитной, налоговой
политики, выпуска и размещения ценных бумаг и других активов области;

обеспечивать координацию деятельности органов исполнительной
власти Курской области с иными органами государственной власти области и в
соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать
взаимодействие
органов
исполнительной
власти
Курской
области
с
федеральными органами исполнительной власти и их территориальными
органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями,
организует работу Межведомственного Совета Курской области по предметам
совместного ведения;

ежегодно рассматривать проект областного бюджета, подготовленный
в установленном порядке, и представляет его Курской областной Думе;

обеспечивать формирование и исполнение областного бюджета, а
также вправе издавать правовые акты по привлечению и текущему расходованию
финансовых, инвестиционных, кредитных ресурсов области;

рассматривать
отчет
об
исполнении
бюджета
области,
подготовленный в установленном порядке, и представляет его на рассмотрение
Курской областной Думе;

рассматривать и представлять Курской областной Думе программы
социально-экономического развития области;

определять структуру исполнительных органов государственной
власти в соответствии с настоящим Уставом;

формировать Администрацию Курской области в соответствии с
законодательством области и принимает решение о ее отставке;

утверждать положения, определяет функциональные обязанности
исполнительных органов государственной власти области;
58

требовать созыва внеочередного заседания Курской областной Думы,
а также созывать вновь избранную Курскую областную Думу на первое заседание
ранее срока, установленного Уставом Курской области;

представлять в Курскую областную Думу ежегодный отчет о
результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной
власти Курской области - Администрации Курской области, в том числе и по
вопросам, поставленным Курской областной Думой;

участвовать
в
работе
Курской
областной
Думы
с
правом
совещательного голоса;

вносить законопроекты в Курскую областную Думу, обнародует
законы Курской области, удостоверяя их обнародование путем подписания
законов, либо отклоняет в установленном порядке законы Курской области,
принятые Курской областной Думой в установленном порядке;

участвовать в формировании Избирательной комиссии Курской
области в соответствии с федеральным законодательством и законодательством
области.
Помимо этого, Губернатор Курской области согласовывает назначение на
должность прокурора Курской области, а также назначение на должность и
освобождение от должности других руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в случаях и порядке, установленных
законодательством Российской Федерации; а также отрешает от должности своим
постановлением
главу
администрации
в
муниципального
случаях
и
образования
порядке,
или
главу
установленных
местной
федеральным
законодательством.
В том числе, на основании правовых актов передает свои отдельные
государственно-властные
Курской
области,
полномочия
заместителям
первому
Губернатора
заместителю
Курской
Губернатора
области,
другим
должностным лицам органов исполнительной государственной власти области;
59
осуществляет
иные
полномочия,
предусмотренные
федеральным
законодательством и законодательством области.
Более расширенно и подробно, по сравнению с указанными регионами,
прописаны
полномочия
Губернатора
Воронежской
области,
который
в
соответствии с пунктом 1 статьи 35 Устава Воронежской области является
высшим должностным лицом Воронежской области и возглавляет Правительство
Воронежской области.
Так, на основании статьи 37 Устава Воронежской области к числу основных
полномочий губернатора Воронежской области относятся следующие:
1) представление Воронежской области в отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении
внешнеэкономических связей, при этом с правом подписания договоров и
соглашений от имени Воронежской области;
2) обнародование законов, удостоверяя их обнародование путем подписания
законов, либо отклонение законов, принятых Воронежской областной Думой;
3) формирование Правительства Воронежской области, в котором он
является его председателем и руководит им; назначение на должность и
освобождение от должности лиц, входящих в состав Правительства Воронежской
области, принятие решение об отставке Правительства Воронежской области;
4) представление в Воронежскую областную Думу ежегодных отчетов о
результатах деятельности Правительства Воронежской области, в том числе по
вопросам, поставленным Воронежской областной Думой;
5) правомочен требовать созыва внеочередного заседания Воронежской
областной Думы, а также созывать вновь избранную Воронежскую областную
Думу на первое заседание ранее срока, установленного для этого настоящим
Уставом Воронежской области;
6) участие в работе Воронежской областной Думы с правом совещательного
голоса;
60
7) обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти
Воронежской области с иными органами государственной власти Воронежской
области, органами местного самоуправления и общественными объединениями;
8) организация взаимодействия и координации деятельности органов
исполнительной власти Воронежской области с территориальными органами
федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в
соответствии с федеральным законодательством;
9) представление в Воронежскую областную Думу проект договора о
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Воронежской области;
10) назначение представителя от Правительства Воронежской области в
Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке,
установленном федеральным законом;
11) назначение на должность и освобождение от должности лиц,
замещающих государственные должности Воронежской области: заместителей
губернатора
Воронежской
области,
первых
заместителей
председателя
Правительства Воронежской области, заместителей председателя Правительства
Воронежской области, руководителей исполнительных органов государственной
власти Воронежской области, а также лиц, замещающих высшие должности
государственной
гражданской
«руководители»:
полномочных
области,
руководителя
руководителей
службы
представителей
секретариата
структурных
Воронежской
губернатора
губернатора
подразделений
области
Воронежской
Воронежской
аппарата
категории
области,
губернатора
и
Правительства Воронежской области, первых заместителей и заместителей
руководителей исполнительных органов государственной власти Воронежской
области, - и лиц, замещающих высшие должности государственной гражданской
службы Воронежской области категории "помощники (советники)". Решает
вопросы
применения
к
ним
мер
поощрения
и
мер
ответственности в установленном законодательством порядке;
дисциплинарной
61
12) обладание правом законодательной инициативы в Воронежской
областной Думе;
13) принятие решения о досрочном прекращении полномочий Воронежской
областной Думы по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральным
законом;
14)
согласование
кандидатуры
на
должность
руководителя
территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации,
Министерства
Российской
Федерации
по
делам
гражданской
обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения
наказаний,
Федеральной
регистрационной
службы,
Федеральной
службы
судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство
Российской
Федерации,
федеральных
служб
и
федеральных
агентств,
подведомственных этим министерствам;
15) принятие решения о временном осуществлении исполнительными
органами государственной власти Воронежской области соответствующих
полномочий органов местного самоуправления в порядке, определенном
федеральным законом;
16) издание нормативного правового акта об отрешении от должности
главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях
и в порядке, определяемых федеральным законом;
17) награждение наградами Воронежской области;
18)
присваивание
классных
чинов
государственным
гражданским
служащим Воронежской области, замещающим высшие должности гражданской
службы, и гражданским служащим исполнительных органов государственной
власти Воронежской области, замещающим иные должности государственной
гражданской службы;
62
19) участие в формировании Избирательной комиссии Воронежской
области путем назначения половины ее состава в соответствии с федеральным
законом и законом Воронежской области;
20) внесение на рассмотрение Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации проекты нормативных правовых актов,
издание которых относится к их полномочиям;
21) принятие решения в области защиты населения и территории от
чрезвычайных ситуаций, обязательные для исполнения всеми организациями на
территории Воронежской области независимо от организационно-правовых форм
и форм собственности;
22)
организация
мобилизации,
и
обеспечение
мобилизационной
проведение
мероприятия
по
подготовки
мобилизационной
и
подготовке
экономики Воронежской области, осуществляет руководство мобилизационной
подготовкой
муниципальных
образований,
обеспечивает
исполнение
законодательства о мобилизационной подготовке и мобилизации на территории
Воронежской области;
23) обращение к Воронежской областной Думе с ежегодным посланием о
социально-экономическом положении в Воронежской области и об основных
направлениях деятельности губернатора Воронежской области и исполнительных
органов государственной власти Воронежской области на предстоящий год в
порядке и в сроки, устанавливаемые указом губернатора Воронежской области;
24)
осуществление
иных
полномочий,
определенных
федеральным
законодательством, настоящим Уставом Воронежской области и (или) иными
законами Воронежской области.
Кроме того, в целях координации деятельности органов государственной
власти Воронежской области и органов местного самоуправления, а также в целях
привлечения общественности к процессу осуществления государственной власти
губернатор Воронежской области может в пределах средств, выделенных на
финансирование его деятельности, создавать совещательные и консультативные
63
органы - комиссии и советы при губернаторе Воронежской области, а также иметь
советников (помощников), работающих на общественных началах.
Можно заметить, что в данном случае отдельно выделены полномочия,
связанные с:
- принятием решения в области защиты населения и территории от
чрезвычайных ситуаций,
-
организацией
и
обеспечением
мобилизационной
подготовки
и
мобилизации,
- обращением к Воронежской областной Думе с ежегодным посланием о
социально-экономическом положении в Воронежской области и об основных
направлениях деятельности губернатора Воронежской области и исполнительных
органов государственной власти Воронежской области.
Некоторые отличия можно заметить среди многочисленных полномочий
Губернатора Брянской области, который также в Устава Брянской области,
принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 года69 (далее – Устав
Брянской области) является высшим должностным лицом Брянской области.
На основании статьи 53 Устава Брянской области Губернатор Брянской
области обладает следующими полномочиями:
а) представляет Брянскую область как субъект Российской Федерации в
отношениях с федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти других субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей;
б) подписывает договоры и соглашения от имени Брянской области;
в) вносит на рассмотрение Брянской областной Думы проекты законов
Брянской области;
г) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания
законов, либо отклоняет законы, принятые Брянской областной Думой;
Устав Брянской области от 20.12.2012 № 91-З (принят Брянской областной Думой 20.12.2012) //
Информационный бюллетень Официальная Брянщина. 21.12.2012. № 20.
69
64
д) представляет в Брянскую областную Думу проект областного бюджета и
отчет о его исполнении;
е) представляет в Брянскую областную Думу проекты программ социальноэкономического развития Брянской области и отчеты об их выполнении;
ж) определяет структуру исполнительных органов государственной власти
Брянской области;
з)
возглавляет
Правительство
Брянской
области
и
является
его
председателем;
и) формирует Правительство Брянской области и принимает решение о его
отставке и отставке членов Правительства Брянской области, распределяет
обязанности между членами Правительства Брянской области;
к) назначает на должность и освобождает от должности руководителей
исполнительных
органов
государственной
власти
области,
полномочных
представителей Губернатора Брянской области в муниципальных образованиях
(группах муниципальных образований), расположенных на территории Брянской
области;
л) применяет к назначаемым им должностным лицам меры поощрения и
дисциплинарной ответственности в соответствии с федеральными законами и
законами Брянской области;
м) представляет Брянской областной Думе для согласования на назначение
на должность кандидатуры вице-губернатора Брянской области, заместителей
Губернатора Брянской области, Уполномоченного по правам ребенка в Брянской
области, руководителя исполнительного органа государственной власти Брянской
области, осуществляющего функции по социальной защите населения области,
руководителя финансового исполнительного органа государственной власти
Брянской области;
н) принимает отставку членов Правительства Брянской области;
о) обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов
государственной власти Брянской области с иными органами государственной
власти Брянской области и иными государственными органами Брянской области,
65
а также в соответствии с законодательством Российской Федерации может
организовывать взаимодействие исполнительных органов государственной власти
Брянской области с федеральными органами исполнительной власти и их
территориальными
органами,
органами
местного
самоуправления
и
общественными объединениями;
п)
вправе
образовывать
координационные,
консультативные,
совещательные и вспомогательные органы при Правительстве Брянской области,
иметь внештатных помощников, советников, консультантов;
р) назначает половину членов Избирательной комиссии Брянской области и
освобождает их от исполнения обязанностей до истечения срока полномочий;
с) вправе требовать созыва внеочередного заседания Брянской областной
Думы, а также созывать вновь избранную Брянскую областную Думу на первое
заседание ранее срока, установленного для этого Брянской областной Думе
настоящим Уставом;
т) вправе участвовать в работе Брянской областной Думы с правом
совещательного голоса и внеочередного выступления на ее заседаниях;
у) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий
Брянской областной Думы в порядке и по основаниям, установленным
федеральным законом;
ф) утверждает территориальные градостроительные нормативы и правила;
х) учреждает, упраздняет и присваивает награды Губернатора Брянской
области;
ц)
осуществляет
правовое
регулирование
по
иным
вопросам,
предусмотренным федеральным законодательством и законами Брянской области;
ч) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными
законами, настоящим Уставом и законами Брянской области.
Среди вышеперечисленных полномочий выделяется не упомянутое ранее
право
Губернатора
нормативов и правил.
на
утверждение
территориальных
градостроительных
66
В случаях, когда Губернатор Брянской области временно (в связи с
болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, его обязанности
исполняет вице-губернатор Брянской области.
Если же одновременно Губернатор Брянской области и вице-губернатор
Брянской области временно (в связи с болезнью или отпуском) не имеют
возможности выполнять свои обязанности, временное исполнение обязанностей
Губернатора
Брянской
области
возлагается
на
одного
из
заместителей
Губернатора Брянской области, непосредственно указанного в правовом акте
Губернатора Брянской области.
Временно исполняющие обязанности Губернатора Брянской области вицегубернатор Брянской области или заместитель Губернатора Брянской области не
вправе вносить на рассмотрение Брянской областной Думы проекты законов
Брянской области о поправках к Уставу Брянской области.
Проанализировав полномочия высших должностных лиц субъектов,
входящих в Центральный федеральный округ, можно выделить следующие
сходные для всех губернаторов полномочия:
- представление соответствующей области в отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также при
осуществлении
международных
и
внешнеэкономических
связей.
Схожим
полномочием обладает высшее должностное лицо государства – Президент
России который представляет Российскую Федерацию внутри страны и в
международных отношениях;
- формирование высшего органа исполнительной власти области и принятия
решения о его отставке. Для достижения поставленных целей, высшее
должностное лицо субъекта формирует высший орган исполнительной власти,
опираясь на собственный руководящий опыт. Справедливо также положение о
том, что глава региона вправе принять решение об отставке органа, которого он
наделил определенными полномочиями;
67
- подписывать и обнародовать или же отклонять законы области, которые
были приняты законодательным органом такой области. Можно отметить, что на
федеральном уровне таким правом обладает глава государства, при подписании,
обнародовании, либо наложении вето на законы Российской Федерации;
- обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти
области с иными органами государственной власти области. В данном случае
проявляется координирующая функция высшего должностного лица субъекта,
которая состоит в организации взаимодействия органов исполнительной власти
области
с
федеральными
территориальными
органами
органами,
исполнительной
органами
местного
власти
и
самоуправления
их
и
общественными объединениями;
- представление в законодательный орган государственной власти области
проект областного бюджета и проекты программ социально-экономического
развития области. Губернатор, как высшее должностное лицо субъекта РФ
определяет основные направления, задачи, а также приоритеты финансовой,
социальной, экономической политики региона и представляет свои предложения в
законодательный орган субъекта РФ;
- представление в законодательный орган государственной власти области
для согласования кандидатуры на замещение государственных должностей
области в случаях, предусмотренных Уставом. Данное полномочие относится
главным образом к возможности главы субъекта участвовать в назначении
некоторых должностных лиц, которые занимают ключевые посты в региональном
аппарате управления;
- представление в законодательный орган области ежегодных отчетов о
результатах деятельности исполнительного органа области, в том числе по
вопросам, поставленным законодательным органом области. В этом заключена
контрольная функция парламента в отношении губернатора как руководителя
высшего исполнительного органа субъекта РФ. При представлении отчета о
проделанной
работе
депутаты
вправе
задавать
вопросы
губернатору
и
68
высказывать свое мнение о результатах деятельности высшего исполнительного
органа соответствующего субъекта РФ;
-
принятие
законодательного
решения
органа по
о
досрочном
основаниям,
прекращении
полномочий
предусмотренным
федеральным
законом. Осуществление высшим должностным лицом субъекта РФ мер,
направленных на обеспечение согласованной работы и взаимодействия органов
власти субъекта предопределяют, что действия губернатора при принятии такого
решения должны быть крайне обоснованными и соответствовать положениям
закона;
- подписание договоров и соглашений от имени области. Данное
полномочие является одной из составляющих представительской функции главы
субъекта РФ.
- определение системы и структуры органов исполнительной власти
области, руководствуясь Уставом. Высшее должностное лицо субъекта РФ само
определяет
структуру
органов
исполнительной
власти,
которые
будут
содействовать реализации его полномочий;
- участие в заседаниях законодательного органа области с правом
совещательного голоса; внесение на рассмотрение законодательного органа
проектов законов соответствующей области. В данном случае, проявляется одна
из форм взаимодействия высшего законодательного органа власти субъекта РФ и
руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ в целях
эффективного управления регионом и в интересах населения субъекта России;
- инициирование созыва внеочередного заседания законодательного органа,
а также созыва вновь избранного состава законодательного органа на первое
заседание ранее срока, установленного Уставом. Реализуя данное полномочие
губернатор субъекта РФ принимает участие в системе «сдержек и противовесов»;
-
награждение наградами области, присваивание классных чинов
государственным гражданским служащим области, замещающим высшие
должности гражданской службы, и гражданским служащим исполнительных
органов государственной власти области, замещающим иные должности
69
государственной гражданской службы. Высшее должностное лицо субъекта РФ
как
и
высшее
должностное
лицо
государства
вправе
награждать
государственными наградами, присваивает почетные звания.
Вместе с тем, в ряде региональных Уставов закреплены дополнительные
полномочия, которые упомянуты не во всех основных законах субъектов РФ. Так,
например, Устав Воронежской области содержит следующий перечень таких
полномочий:
а) представление в Воронежскую областную Думу проект договора о
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Воронежской области;
б) принятие решения в области защиты населения и территории от
чрезвычайных ситуаций, обязательные для исполнения всеми организациями на
территории Воронежской области независимо от организационно-правовых форм
и форм собственности;
в) организация и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации,
проведение
мероприятия
по
мобилизационной
подготовке
экономики
Воронежской области, осуществляет руководство мобилизационной подготовкой
муниципальных образований, обеспечивает исполнение законодательства о
мобилизационной подготовке и мобилизации на территории Воронежской
области.
В
полномочиях
Губернатора
Тульской
области,
помимо
прочего,
закреплено право вносить представления (заключения) в областную Думу,
содержащие в себе положения об утверждении и/или изменении административно
- территориальных границ и границ муниципальных образований в Тульской
области.
В свою очередь Губернатор Брянской области дополнительно наделен
правом утверждать территориальные градостроительные нормативы и правила,
действующие на территории Брянской области.
70
Таким образом, в рассмотренных нами Основных законах субъектов
раскрываются и конкретизируются полномочия высшего лица субъекта РФ в
отдельных сферах деятельности органов государственной власти.
На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что в целом
полномочия высших должностных лиц в регионах РФ идентичны и имеют некую
аналогию с полномочиями главы государства. Незначительные отличия, которые
имеются в ряде основных законов субъектов РФ, не являются кардинальными и
не противоречат федеральному законодательству. На наш взгляд, такое
единообразие и сходство в полномочиях губернаторов различных областей между
собой и непосредственно с Президентом РФ, является положительной чертой в
укреплении целостного федеративного российского государства.
71
ГЛАВА 3. ФОРМЫ КОНТРОЛЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Контроль за деятельностью руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта России
Контроль органов исполнительной власти и, в частности, руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России,
необходим для обеспечения законности и дисциплины на порученных органам
объемах работ по управлению экономическими, социально-культурными и
административно-политическими сферами в системе подведомственных им
органов, предприятий, учреждений и организаций.
Под государственным контролем понимается деятельность специально
уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных
уполномоченных
субъектов
по
наблюдению
за
функционированием
подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных
параметров. Рассмотрим формы государственного контроля.
Начнем с президентского контроля. В общем смысле, полномочия,
связанные с государственным контролем Президента Российской Федерации за
деятельностью органов исполнительной власти, закреплены в части 3 статьи 80
Конституции РФ, согласно которой глава государства определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства, реализация которой
поручается на соответствующие органы исполнительной власти.
ФЗ «Об общих принципах организации…» предусмотрены полномочия
Президента
РФ,
направленные
на
вынесение
предупреждения
высшему
должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта
Федерации или отрешение его от должности.
Контроль в сфере исполнительной власти Президент России осуществляет
как лично, так и через определенные президентские структуры, в частности
посредством Администрации Президента.
72
Данное контрольное управление осуществляет:
- организацию систематического контроля и проверку деятельности
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов РФ, организаций и их руководителей;
- координацию деятельности органов контроля и надзора федеральных
органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах РФ;
- внесение Президенту РФ предложений, касающихся совершенствования
деятельности федеральных органов исполнительной власти;
-
направление в органы прокуратуры, внутренних дел, службы
безопасности и другие органы исполнительной власти сведения о выявленных
нарушениях.
В обязанности контрольного управления входит регулярное проведение
проверок за ходом исполнения президентских поручений органами федеральной и
региональной исполнительной власти, вынесения представления о привлечении
должностных лиц, которые оказались виновными в ненадлежащем исполнении,
либо
неисполнении
поручений
Президента
РФ,
к
дисциплинарной
ответственности, вплоть до отрешения от должности.
Не менее важное место в исполнении президентского контроля составляют
уполномочные представители главы государства в федеральных округах. Такой
представитель
обладает
достаточными
полномочиями
для
реализации
поставленных ему задач, а именно следующими: запрашивает и получает
определенную информацию (сведения, документы, материалы) от органов власти
федерального и регионального уровней, принимает участие в деятельности
органов исполнительной власти субъекта РФ и др. Благодаря институту
полномочного представительства достигается усиление исполнительной власти,
контроль в регионах за выполнением федеральных задач.
О судебном контроле за органами исполнительной власти в субъекте можно
сказать следующее.
Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в
области исполнительной власти субъекта и порядок их
осуществления
73
закреплены Конституцией и Федеральным конституционным законом «О
Конституционном Суде Российской Федерации». Работа данного судебного
органа заключается в укреплении основ конституционного строя России, защите
основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечению верховенства и
прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации.
Реализуя контрольный полномочия, Конституционный суд РФ разрешает
дела, связанные с соответствием Конституции РФ нормативным актам органов
исполнительной власти субъектов РФ, высшего должностного лица субъекта РФ.
При выявлении конкретных нарушений действующего законодательства,
Конституционный Суд выносит соответствующее представление, которое должно
быть рассмотрено субъектом, кому оно адресовано, в срок, не превышающий
месяца со дня его получения.
Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов
исполнительной власти имеют свои особенности. Главная задача судов общей
юрисдикции состоит в рассмотрении уголовных, гражданских, административных
дел. Контрольная функция реализуется ими не отдельно, а в процессе
рассмотрения этих дел.
Таким образом, государственный контроль во многом решает проблемы,
связанные с обеспечением законности в сфере исполнительной власти субъекта
РФ и его непосредственного руководителя.
Вместе
с
тем,
существует
институт
общественного
контроля
за
деятельностью исполнительных органов государственной власти субъекта РФ,
который может осуществляться в следующих формах.
1) Общественный мониторинг.
Этот вид общественного контроля часто подлежит применению для оценки
результативности действий исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ и состоит из постоянного или временного наблюдения за
деятельностью органов государственной власти как федеральных, так и
региональных.
Среди
организаторов
общественного
мониторинга
выделяют
74
Общественную палату РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные
палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные
комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и другие
некоммерческие организации.
Так, например в Орловской области действует Общественный союз
Орловской области, который создан для представления и защиты прав и законных
интересов профессиональных и социальных групп, которые осуществляют
деятельность на территории Орловской области с территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти
Орловской области и органами местного самоуправления муниципальных
образований Орловской области, а также в целях учета потребностей и интересов
граждан, защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов
некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной
политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
При поддержке Правительства Орловской области данный орган принял
решение
о
проведении
ежегодного
Орловского
регионального
форума
общественных объединений «Гражданский диалог», в рамках которого была
организована работа различных по форме и содержанию тематических
дискуссионных площадок, посвященных рассмотрению актуальных вопросов
развития современного общества.
Орловский региональный форум общественных объединений «Гражданский
диалог» продемонстрировал единство интересов и стремление к конструктивному
диалогу всех участников гражданского общества.
Кроме того, Общественным союзом Орловской области ведется работа и по
взаимодействию профсоюзов, органов власти, местного самоуправления и
работодателей
в
рамках
областной,
территориальных,
отраслевых,
территориально-отраслевых комиссий по регулированию социально-трудовых
отношений и комиссий в организациях по ведению коллективных переговоров,
подготовки проекта коллективного договора, его заключению и контролю за его
75
выполнением.
2) Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов
исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Проведение такой формы контроля происходит на основании статьи 22
Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ70 (далее – ФЗ «Об основах общественного
контроля в РФ»), а также законами71 и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации72.
Общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов
представляет собой важнейший институт российского права. Она является
формой общественного контроля за деятельностью органов власти и организаций,
которые выполняют публичные функции, а, следовательно, и форму участия
граждан в управлении государственными делами. В тоже время, общественная
экспертиза,
будучи
способом
широкого
вовлечения
представителей
общественности в процесс принятия общественно-значимых решений, может
значительно улучшить качество принимаемых актов не столько с точки зрения
юридической техники, сколько с позиций эффективности их будущей реализации,
адекватности
общественным
отношениям,
соответствия
ожиданиям
и
потребностям общества.
В некоторых субъектов России уже несколько лет действуют законы,
которые регулируют возможность, а в некоторых случаях и необходимость,
проведения общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных
правовых актов. В частности, Закон «О независимой экспертизе проектов законов
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» // Российская газета. 23.07.2014. № 163, СЗ РФ. 28.07.2014. № 30 (часть I). ст. 4213.
71
Закон Ленинградской области от 10 марта 2017 г. № 5-оз «Об Общественной палате Ленинградской
области и признании утратившими силу некоторых областных законов» // Официальный интернет-портал
правовой информации www.pravo.gov.ru. 10.03.2017. № 4700201703100004.
72
Постановление Правительства Чеченской Республики от 6 августа 2008 г. № 137 «Об общественной
экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства на
территории Чеченской Республики» // Федеральный регистр нормативных правовых актов. 25.08.2008 года, Вести
Республики. 28.08.2008. № 164. Решение Барнаульской городской Думы от 9 июня 2006 г. № 360 (в ред. от 29
апреля 2011 г.) «Об утверждении Положения о порядке проведения общественной независимой экспертизы
проектов решений городской Думы в области бюджетного и (или) налогового законодательства» // Вечерний
Барнаул. 27.06.2006. № 90.
70
76
Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области,
проектов муниципальных правовых актов»73, Закон Тульской области «О
публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и
налогового законодательства»74.
3)
Общественное
обсуждение
нормативных
правовых
актов
исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, а также
общественно значимых вопросов их деятельности.
Под общественным обсуждением понимается форма непосредственного
участия населения субъекта РФ в процессе принятия решений высшего
исполнительного органа государственной власти посредством проведения
собрания и размещения в сети Интернет на официальном сайте такого органа для
публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов субъекта,
которые затрагивают основные направления социально-экономического развития
региона и касаются общественно значимых вопросов, защиты прав и законных
интересов человека в субъекте РФ.
Внедрение указанного вида общественного контроля реализуется на
основании статьи 24 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ»,
Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №
44-ФЗ75, а также законами76 и иными нормативными правовыми актами субъектов
Закон Воронежской области от 29 ноября 2011 г. № 175-ОЗ (в ред. Закона Воронежской области от 30
декабря 2014 г. № 220-ОЗ) «О независимой экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных
правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» // Собрание законодательства
Воронежской области. 2011. № 11 (ч. I). Ст. 783
74
Закон Тульской области от 17 декабря 2007 г. № 928-ЗТО (в ред. Закона Тульской области от 31 января
2014 г. № 2054-ЗТО) «О публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового
законодательства» // Вестник Тульской областной Думы. 2007. № 11-12 (ч. 3).
75
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 12.04.2013. № 80, Собрание
законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. ст. 1652.
76
Закон Республики Коми от 24 июня 2014 года № 81-РЗ «О некоторых вопросах, связанных с
общественным обсуждением проектов нормативных правовых актов Республики Коми» // Республика. 28.06.2014.
№ 78; Закон Республики Карелия от 28 декабря 2015 года № 1974-ЗРК «Об обязательном общественном
обсуждении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Республики Карелия» // URL:
http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.12.2015 года); Закон Красноярского края от 9 июня 2011 года № 125979 «Об общественном и государственном контроле за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные
социальные объекты» // Наш Красноярский край. 24.06.2011. № 43.
73
77
Российской Федерации77.
4) Общественные (публичные) слушания.
Воплощение такого рода общественного контроля происходит согласно
статьи 25 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», «Градостроительному
кодексу Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ78, пункту 2 статьи 23
«Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ79, пункту 6
статьи 26.13 ФЗ «Об общих принципах организации …».
Общественными (публичными) слушаниями называется собрание граждан,
которое организуется субъектом общественного контроля или уполномоченными
органами государственной власти и органами местного самоуправления, для
обсуждения вопросов, затрагивающих деятельность указанных органов и
организаций и обладающих особой общественной значимостью, либо касающихся
прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных
объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Проведение общественных (публичных) слушаний является открытым и
публичным. Любой из участников общественного (публичного) обсуждения
имеет право свободно выразить свое мнение и внести предложения и замечания
по вынесенным на слушание вопросам.
5) Предоставление информации о деятельности исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ.
Сведения
о
деятельности,
проводимой
исполнительными
органами
государственной власти Российской Федерации публикуются на официальных
Постановление Правительства Республики Калмыкия от 26 мая 2014 года № 211 «Об утверждении
Порядка обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных нужд Республики Калмыкия в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена
контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает триста
миллионов рублей» // Хальмгунн. 04.06.2014. № 93; Указ Главы Республики Коми от 23 декабря 2014 года № 138
«О порядке раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов Главы Республики Коми
и результатах их общественного обсуждения» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти
Республики Коми. 30.12.2014. № 35. ст. 733.
78
«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Российская газета.
30.12.2004. № 290, СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). ст. 16.
79
«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Российская газета. 30.10.2001. №
211-212, СЗ РФ. 29.10.2001. № 44. ст. 4147.
77
78
сайтах данных органов80. В том числе, на этих сайтах подлежит размещению
общая информация об государственном органе, его системе и структуре, в также
публикуются отчеты о результатах работы.
Открытость и прозрачность в деятельности органов исполнительной власти
России
составляют
важнейшими
показателями
эффективности
их
функционирования при реализации установленных полномочий, а также
необходимым звеном в осуществлении постоянной и качественной связи между
жителями субъекта и органами исполнительной власти.
6) Предоставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера.
Исполнение данного контроля происходит в строгом соответствии с
Федеральном законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»81,
Указом Президента РФ от 08.07.2013 № 613 «Вопросы противодействия
коррупции»82. При этом, представление сведений о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера представляет собой
обязанность соответствующего лица, которая предусмотрена антикоррупционным
законодательством. В связи с чем, достоверные и полные сведения указываются в
соответствии правоустанавливающими документами не зависимо от режима
имущества супругов.
7) Направление индивидуальных или коллективных обращений граждан в
органы государственной власти.
В рамках указанной формы общественного контроля уместно применение
таких средств как:
а. Оспаривание нормативных правовых актов в судебном порядке, в том
См., например: https://www.mos.ru; http://mosreg.ru; http://gov.spb.ru/gov/admin/.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета.
30.12.2008. № 266, СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6228.
82
Указ Президента РФ от 08.07.2013 N 613 «Вопросы противодействия коррупции» (вместе с «Порядком
размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных
категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений
общероссийским средствам массовой информации для опубликования») // Российская газета. 10.07.2013. № 148,
СЗ РФ. 15.07.2013. № 28. ст. 3813.
80
81
79
числе:
- в рамках главы 23 «Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ83 (далее – АПК РФ) «Рассмотрение Судом по
интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и
актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными
свойствами»;
- в рамках главы 21 «Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ84 (далее – КАС РФ)
«Производство по административным делам об оспаривании нормативных
правовых
актов
и
актов,
содержащих
разъяснения
законодательства
и
обладающих нормативными свойствами».
б. Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных
органов,
организаций,
наделенных
федеральным
законом
отдельными
государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц:
- в рамках действия главы 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании
ненормативных
правовых
актов,
решений
и
действий
(бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,
организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными
или иными публичными полномочиями, должностных лиц»;
- в рамках действия главы 25 АПК РФ «Рассмотрение дел об
административных правонарушениях»;
- в рамках действия главы 22 КАС РФ «Производство по административным
делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной
власти,
органов
наделенных
местного
отдельными
полномочиями,
самоуправления,
государственными
должностных
лиц,
иных
органов,
организаций,
или
иными
публичными
государственных
и
муниципальных
«Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Российская
газета. 27.07.2002. № 137, СЗ РФ. 29.07.2002. № 30. ст. 3012.
84
«Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ //
Российская газета. 11.03.2015. № 49, СЗ РФ. 09.03.2015. № 10. ст. 1391.
83
80
служащих»;
- в рамках действия главы 30 «Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ»85 «Пересмотр
постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».
в. Оспаривание решений, действий (бездействия) органа, организации, лица,
наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в
вышестоящий в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в
порядке подчиненности лица либо использование иных внесудебных процедур
урегулирования споров.
г. Привлечение должностных лиц органа, организации, лица, наделенных
государственными или иными публичными полномочиями, к дисциплинарной,
гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в
соответствии с федеральными законами.
д. Направление обращений в международные и региональные организации.
8) Опрос граждан о деятельности исполнительных органов государственной
власти субъекта РФ.
Такая форма общественного контроля подлежит применению довольно-таки
часто
по
причине
необходимости
оценивания
гражданами
значимости
законодательной деятельности. Подобные опросы проводят обычно региональные
и межрегиональные общественные организации.
9) Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ).
Одна из немногих общественных форм контроля, напрямую закрепленная в
законодательстве на федеральном уровне. А именно, согласно пункту «л» части 1
статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации …» в качестве самостоятельного
основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
85
«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ» //
Российская газета. 31.12.2001. № 256, СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1.
81
государственной власти субъекта Российской Федерации) является его отзыв
избирателями,
зарегистрированными
на
территории
субъекта
Российской
Федерации. Особую роль в данном случае играет положение, закрепленное в
пункте 7.1 указанного Федерального закона, закрепляющее правомочие субъект
России самостоятельно издавать законы, которые могут регулировать отзыв
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Так, например,
воплощение в жизнь такой формы общественного контроля нашло свое
применение в Уставах некоторых субъектов Российской Федерации86, а также
законах субъектов РФ87.
10) Публичный отчет.
Представленная форма общественного контроля получила свое закрепление
исключительно
уставах ограниченного числа субъектов России88. Она
подразумевает закрепление определенной обязанности руководителя высшего
исполнительного
органа
субъекта
РФ
предоставлять
в
законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта ежегодный доклад
(отчет) о проведенной работе исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ.
11) Участие представителей общественности в советах, созданных при
федеральных органах исполнительной власти РФ.
Как известно, совместно с исполнительными органами государственной
власти субъекта России образованы и работают разнообразные советы
совещательного и консультативного характера. Их деятельность направлена на
содействие учета прав и законных интересов общественных объединений,
религиозных и иных организаций при общественном контроле и оценке за
Устав Санкт-Петербурга (в ред. от 26 октября 2015 г.) // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга.
2003. № 1(5); Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 2 июля 2014 г.) «Устав города Москвы» // Ведомости
Московской городской Думы. 14 .09. 2001. № 8. ст. 130.
87
Закон Санкт-Петербурга от 4 декабря 2012 г. № 610-107 «О порядке отзыва высшего должностного лица
Санкт-Петербурга - губернатора Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
17.12.2002, № 39; Закон г. Москвы от 26 декабря 2012 года № 76 (в ред. от 25 февраля 2015 года) «О порядке
отзыва Мэра Москвы» // Ведомости Московской городской Думы.19.03.2013. № 2. ст. 414.
88
Устав Санкт-Петербурга (в ред. от 26 октября 2015 г.) // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга.
2003. № 1(5).
86
82
деятельностью законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта РФ.
Основные правомочия таких советов предусмотрены частью 1 статьи 13 ФЗ
«Об основах общественного контроля в РФ», в соответствии с которой
общественные
советы
при
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органах государственной власти субъектов РФ исполняют
консультативно-совещательные
функции
и
участвуют
в
проведении
общественного контроля в порядке и формах, которые предусмотрены
действующим законодательством.
Ввиду единого правового регулирования, указанная модель работы советов,
имеющих во главе законодательный (представительный) орган государственной
власти субъектов РФ в том числе может быть применена к советам, находящимся
рядом с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Особо обращаем внимание на деятельность советов, примыкающих к
высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.
В настоящий момент времени федеральное законодательство не содержит
правовых норм, которые регулировали правовое положение общественных
советов, находящихся при высшем должностном лице субъекта РФ, их
правомочия, порядок формирования и т.д. Сейчас данная проблема решается
принятием высшим должностным лицом субъекта РФ постановления (указа) об
определении правового положения общественных советов.
Стоит также заметить, что само понятие «общественный совет» является
условно-неопределенным, ввиду того, что разных субъектах нашей страны такой
орган может называться разнообразно. Например, в Ставропольском крае
образован и действует Общественно-политический совет при губернаторе
Ставропольского края89, в Республике Ингушетия - Общественный совет при
89
Положение об Общественно-политическом совете при губернаторе Ставропольского края, утвержденное
Постановлением губернатора СК от 28 ноября 2008 г. № 985 // СПС «КонсультантПлюс».
83
президенте Республики Ингушетия90.
Кроме того, в настоящее время активно развивается направление по
созданию при высших должностных лицах субъектов РФ специализированных
общественных
советов,
которые
реализуют
общественный
контроль
и
консультативную функцию в разных сферах жизни общества. Так, например
действует Общественный совет по развитию малого предпринимательства при
губернаторе Санкт-Петербурга, Общественный совет по реализации Стратегии
социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа Югры до 2020 года и на период до 2030 года при губернаторе ХантыМансийского автономного округа - Югры, Общественный совет при мэре Москвы
по
проблемам
градостроительного
и
архитектурно-художественного
формирования облика города, Общественный совет военнослужащих, ветеранов
Вооруженных Сил и правоохранительных органов при губернаторе Ульяновской
области, Общественный экологический совет при губернаторе Ленинградской
области и др.
Принимая во внимание тот факт, что федеральным законодателем не
закреплены правовые нормы, регулирующие правовой статус общественных
советов при высших должностных лицах субъекта РФ, считается логичным
наделять общественные советы в отдельных субъектах РФ разнообразным
перечнем правомочий, в том числе в сфере общественного контроля.
12) Организация публичных встреч, совместных совещаний.
Такой
вид
общественного
контроля
часто
применяется
в
работе
исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, которые
периодически организуют разного рода встречи и совещания с членами
общественных объединений. Сведения об организации данных мероприятий
обычно
размещаются
на
официальных
сайтах
исполнительных
органов
государственной власти субъекта РФ.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что среди указанных форм
90
Положение об Общественном совете при президенте Республики Ингушетия, утвержденное Указом
президента Республики Ингушетия от 7 июля 2003 г. № 155 // СПС «КонсультантПлюс».
84
общественного контроля, некоторые из них не имеют юридического закрепления.
Вместе с тем, они являются значимыми и эффективными в период непрерывного
взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского
общества.
Что же касается государственного контроля, по нашему мнению, его
направленное действие во многом решает проблемы, связанные с обеспечением
законности в сфере исполнительной власти субъекта РФ и его непосредственного
руководителя.
3.2. Прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации
На основании статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации…»
полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут быть прекращены в
досрочном порядке при его отрешении от должности Президентом Российской
Федерации в связи со следующими обстоятельствами:
1) выраженным недоверием законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ;
2) утратой доверия Президента РФ;
3) иными случаями, предусмотренными законом.
Кроме того, Президент РФ имеет право объявить предостережение высшему
должностному лицу субъекта РФ на случай если:
1) высшее должностное лицо субъекта РФ издало нормативный правовой
акт,
который
имеет
противоречия
с
Конституцией
РФ,
федеральными
конституционными законами и федеральными законами, в том случае, когда
данные противоречия нашли свое подтверждение в судебном порядке, а высшее
должностное лицо субъекта РФ в двухмесячный период с момента вступления в
силу решения суда или же в течение иного срока, который предусмотрен
решением суда не осуществило действий по исполнению решения суда либо
высшее должностное лицо субъекта РФ уклоняется на протяжении двух месяцев с
момента
издания
указа
Президента
РФ,
приостанавливающего
действие
85
нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ или
нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от
создания нормативного правового акта, который предусматривает отменить
приостановленный нормативный правовой акт, либо от внесения в данный акт
изменений, при условии что в данный период высшее должностное лицо субъекта
РФ не воспользовалось своих правом на обращение в суд;
2) зафиксировано в установленном законом судебном порядке иное
вопиющее несоблюдение (нарушение) Конституции Российской Федерации,
федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,
конституции (устава) и законов субъекта РФ, и когда такое нарушение стало
причиной многочисленных нарушений прав и свобод граждан;
3) имеется достоверно установленный факт ненадлежащего исполнения
высшим должностным лицом субъекта РФ своих должностных обязанностей.
Первое упомянутое нами основание для выдвижения недоверия высшему
должностному лицу субъекта РФ сопряжено с изданием им нелегальных
правовых
актов.
Руководитель
субъекта
Российской
Федерации
должен
выполнять положения федерального законодательства, конституции (уставов), а
также законов предоставленного субъекта РФ. Когда акт, принятый высшим
должностным лицом или возглавляющего им исполнительным органом,
признается судом как противоречащий нормативным правовым актам, имеющим
высшую юридическую силу, суд возлагает обязанность по отмене (изменении)
такого акта.
По этому поводу, Конституционным Судом Российской Федераций было
постановлено следующее: «Неподчинение органа государственной власти
субъекта Российской Федерации решению Федерации, выраженному в судебном
решении,
обязывающем
отменить
принятый
им
нормативный
акт,
противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральным законам,
представляет
собой
непризнание
верховенства
Конституции
Российской
Федерации и, по существу, означает присвоение органом государственной власти
субъекта Российской Федерации не принадлежащих ему властных полномочий и
86
суверенных прав Российской Федерации»91.
Необходимо также отметить, что непосредственно принятие нелегального
акта главой субъекта Российской Федерации не означает напрямую выражения
ему недоверия законодательным органом. Иными словами, это является одним из
оснований изъявления недоверия руководителю субъекта РФ, которое может быть
связанным с неисполнением судебного решения.
Так, например, судом было признано незаконным одно из положений
Закона
Читинской
области
«О
представительном
(законодательном)
и
исполнительном органах государственной власти Читинской области». Данный
закон
содержал
законодательным
ряд
оснований,
органом
области
которые
могут
быть
для
выражения
использованы
недоверия
главе
администрации области, не предусмотренных федеральным законом. Кроме того,
в Законе содержалось норма, в соответствии с которой областная Дума имеет
право
изъявить
недоверие
главе
администрации
области
только
при
неоднократных нарушениях законодательства РФ, федеральных законов, устава и
законов области, которые были установлены судом92.
На основании вышеизложенного, привлечение главы субъекта Российской
Федерации к наказанию не за оставление без внимания предписания, изложенного
в судебном решении, а за конкретные акты, признанные судом неправомерными,
не представляется допустимым. Все нормативно правовые акты, которые
согласно действующей презумпции законности, распространяют свое действие на
период, пока суд не принял решение о том, что они является противозаконными.
Аналогичная
правовая
позиция
изложена
в
Постановлении
91
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета
Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Российская газета. 17.04.2002. № 69, СЗ РФ.
15.04.2002. № 15. ст. 1497.
92
Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2001 № 72-Г01-14 Заявление в части признания
недействительными ч. 1 ст. 56 и ч. 1 ст. 57 Закона Читинской области «О представительном (законодательном) и
исполнительном органах государственной власти Читинской области» удовлетворено правомерно, поскольку
оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат федеральному законодательству // СПС
«КонсультантПлюс».
87
Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 8 – П:
«Досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего
должностного
государственной
лица
(руководителя
власти)
субъекта
высшего
Российской
исполнительного
Федерации
в
органа
качестве
применяемой в целях защиты Конституции Российской Федерации меры
федерального воздействия, как следует из пунктов 2 и 3 статьи 29.1
рассматриваемого Федерального закона, реализуется на основе взаимосвязанных
нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов
государственной власти, а именно федерального парламента, определившего в
рассматриваемом Федеральном законе основания применения данной меры;
органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании
нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим
исполнительным
органом
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации и
федеральным законам; Президента Российской Федерации, издающего указ об
отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в
целом»93.
Следующим основанием обозначения недоверия выделяют признанное в
установленном законом порядке судом грубейшее нарушение норм Конституции
РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства
РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, в том случае, когда это стало
причиной неоднократных нарушений прав и свобод граждан.
Если рассматривать состав такого правонарушения, то можно его назвать
материальным, следовательно, к признакам его объективной стороны относятся
деяние и последствия. Необходимо особо обратить внимание на нечеткие
составляющие состава правонарушения. Например, такие понятия как «грубое» и
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета
Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Российская газета. 17.04.2002. № 69, СЗ РФ.
15.04.2002. № 15. ст. 1497.
93
88
«массовое» являются оценочными. При этом, нарушение может считаться
массовым, когда оно затрагивает права и свободы двух и более лиц. В то время
как «иными» нарушениями законодательства признаются такие действия высшего
должностного лица субъекта РФ, которые понесли за собой массовое нарушение
прав и свобод граждан. Обязательным условием остается установление данного
факта судом общей юрисдикции.
Под грубым нарушением понимается умышленное, общественно опасное
деяние, которое совершенно высшим должностным лицом субъекта РФ,
призванным для представления интересов жителей региона в целом.
По мнению А.П. Жукова: «Для привлечения высшего должностного лица
субъекта РФ к конституционной ответственности целесообразно установить, что
данным деянием создалась угроза массового причинения вреда правам и свободам
граждан»94.
Третьим основанием выражения недоверия является выполнение своих
обязанностей руководителем субъекта Российской Федерации ненадлежащим
образом. Данное основание для наложения мер ответственности главы не
раскрыто в вышеуказанном федеральном законе. Так, трудовое законодательство
определяет ненадлежащее выполнение трудовых обязанностей в качестве
дисциплинарного проступка. Однако, высшее должностное лицо субъекта РФ
занимает государственную должность, в этой связи, понятие ненадлежащего
исполнения своих обязанностей в виде дисциплинарного проступка практически
не подлежит применению к статусу высшего должностного лица субъекта РФ.
Вместе с тем, дисциплинарный проступок, которые совершают гражданские
служащие, находит свое выражение в нарушении служебной дисциплины. В связи
с чем, как правильно считает М.Б. Добробаба: «данное определение не является
общепринятым в служебном праве»95.
Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в
условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С.
14.
95
Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве //
Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 32 - 34
94
89
В свою очередь ряд исследователей – К.А. Ишеков, Ю.В. Капитанец, К.В.
Черкасов полагают, что: «понятие «ненадлежащее исполнение обязанностей
высшим должностным лицом субъекта РФ» может толковаться субъективно,
включать такие обстоятельства, как неспособность высшего должностного лица
организовать работу органов исполнительной власти субъекта РФ, снижение
социально-экономических показателей региона, упадок жизни населения субъекта
РФ и т.д.»96.
Президент
РФ
имеет
право
вынести
предупреждение
высшему
должностному лицу субъекта РФ в течение шести месяцев с момента, когда
вступило в силу решение суда или со дня, когда было официальное
опубликование указа Президента РФ, приостановившего действия нормативного
правового акта высшего должностного лица субъекта РФ или же нормативного
правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ. В том случае, когда
высшее должностное лицо субъекта РФ не подало соответствующее заявление в
суд для защиты своих прав.
Если в месячный срок с того момента, как Президент РФ вынес
предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, и оно не
осуществило действий в целях по устранения причин, которые послужили
причиной для выдвижения в его адрес предупреждения, Президент РФ вправе
отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.
Более
того,
Президент
Российской
Федерации
согласно
уголовно-
процессуальному законодательству РФ, имеет право при наличии обоснованного
представления Генерального прокурора РФ на определенное время отстранить
высшее должностное лицо субъекта РФ от выполнения должностных функций,
если ему предъявлено обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого
преступления.
Так же стоит обратить внимание, что гражданин России, который замещал в
96
Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» - Саратов. 2007. - С. 74.
90
должности высшее должностное лицо субъекта РФ и был отрешен от нее
Президентом России, в течение двух лет, которые исчисляются со дня вступления
в законную силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня
назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ, не имеет права
выдвигаться в кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта
России.
Ещё одной причиной отрешения высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации от занимаемой должности считается утрата (потеря)
доверия Президента РФ.
Потеря доверия как причина для привлечения к конституционно-правовой
ответственности может быть применена, по общему правилу, к числу выборных
лиц, за которых граждане отдали свой голос на выборах, в связи с тем, что
доверяли таким лицам. Нынешний законодатель закрепил такое основание
отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в тот период, когда
должность главы субъекта РФ стала невыборной. Вместе с тем, мы полагаем, что
отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом
РФ возможно только в том случае, если глава субъекта был назначен
Президентом РФ.
В тоже время, мы не можем согласиться с мнением о том, что утрата
доверия Президента России, которая служит одной из причин для отрешения от
должности высшего должностного лица субъекта России, должна быть
непременно конкретизирована ясными и незыблемыми основаниями, которые
исключают необоснованное решение одного лица. Конституционным Судом
России многократно затрагивался ряд вопросов, которые связаны с утратой
доверия избранных лиц, указывая на то, что необходимо установить конкретные
правовые
критерии
для
определения
утраты
доверия.
При
этом,
Конституционный суд отметил, что: «Субъект Российской Федерации вправе
вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое
91
может быть связано с различными основаниями»97.
В настоящее время существует гипотеза о разумности предоставления
Президентом РФ до принятия решения об отрешении руководителя субъекта РФ
мнения Конституционного Суда РФ или конституционного (уставного) суда
данного субъекта РФ, чтобы в полной мере соблюсти конституционнопроцессуальную процедуру импичмента отрешаемого от должности главы
субъекта РФ. Порядок, при котором Президент РФ предварительно получает
разумное и обоснованное правовое заключение конституционного или уставного
суда субъекта Российской Федерации необходим, как отмечает Б.А. Осипян: «в
случаях недоверия парламента субъекта РФ к главе исполнительной власти
(правительству) и его последующего отрешения от должности, а также для
ограничения возможного произвольного принуждения к уходу в отставку
руководителя исполнительной власти субъектов РФ»98.
Кроме того, А.С. Сучилин отмечает, что: «только суд правомочен
принимать подобные решения и что наделение федеральным законом Президента
Российской Федерации не свойственными его конституционному статусу
квазисудебными полномочиями не согласуется с нормами Конституции»99.
Подводя итог вышесказанному, соглашаясь с точкой зрения А.С. Сучилина
и позицией Конституционного суда РФ и считаем, что решение Президента РФ об
отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ должно быть
согласовано с мнением Конституционного суда РФ.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 21.06.2000. № 118, СЗ РФ. 19.06.2000. № 25. ст. 2728.
98
Осипян Б.А. Мера участия органов конституционной юстиции в процедурах возможного роспуска
органов законодательной власти и отрешения от должности глав Российского государства и его субъектов //
Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 6 - 9.
99
Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. // Государственно-правовые вопросы. М. 2003. С. 95.
97
92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итогом проделанной работы стало всестороннее исследование института
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Нами была дана общая характеристика системы органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, под которой понимается общее число
организационным
образом
соединенных
видов
исполнительных
органов
государственной власти субъекта России. Также установлено, что система
органов исполнительной власти субъекта РФ, как правило, состоит из
правительства (администрации), департаментов, управлений. Но ввиду того, что
субъекты РФ обладают конституционным правом на самостоятельность при
формировании местных систем управления, единообразие в построении системы
органов государственной власти в регионах РФ отсутствует.
В этой связи, мы полагаем возможным внести изменения в статью 17 ФЗ
«Об общих принципах организации…», а именно дать определения терминам
«система» и «структура» исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ.
Помимо этого, мы проанализировали историю возникновения и развития
института высшего должностного лица субъекта в России и пришли к
следующему выводу. Процесс формирования структуры территориального
управления в России, ее развитие и совершенствование насчитывает не одно
столетие. Нет никаких сомнений в том, что невозможно этот опыт внедрить
безоговорочно в современных условиях, но и отвергать его полностью тоже
нельзя. В настоящий момент времени принято считать, что прообразом института
высшего
должностного
лица
субъекта
РФ
является
институт
генерал-
губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 года по 1917 год.
Наше отношение к данному институту неоднозначно, ввиду того, что
губернаторство обладало рядом как преимуществ, так и недостатков. Роль и
статус губернатора изменялись по отношению к действующему правителю. Но в
целом же, долгое время существования и поддержка центральной власти говорят
об эффективном функционировании института губернаторства.
93
Помимо этого, мы охарактеризовали высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации как орган власти. Сам термин «высшее должностное
лицо» обозначает, что это самая значимая и самая высокая должность в субъекте
Российской Федерации. Поэтому, данное лицо находится исключительно в
системе высших органов власти субъектов. В качестве органа власти высшее
должностное лицо субъекта РФ стоит во главе системы органов исполнительной
власти,
устанавливает
их
перечень,
управляет
их
работой,
формирует
руководящий состав, следит их деятельностью, определяет меры ответственности.
При исследовании вопроса о месте, занимаемом высшим должностным
лицом субъекта РФ в системе органов исполнительной власти субъекта РФ, мы
полагаем, что оно входит в систему органов исполнительной власти субъекта. И
более того, мы считаем, что понятия высшее должностное лицо субъекта и
руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
России являются тождественными.
В этой связи, мы предлагаем закрепить во всех основных законах субъектов
положение о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ должно возглавлять
высший исполнительный орган власти субъекта РФ. Мы находим правильным
данный вывод в связи с тем, что это приводит к единообразию в статусах глав
региона, способствует эффективной реализации ими своих полномочий, а также
значительно повышает ответственность высшего должностного лица субъекта РФ
за выполненные действия и проделанную работу на благо региона.
Кроме того, нами был исследован порядок наделения полномочиями
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. На протяжении
сравнительного
небольшого
промежутка
времени
порядок
наделения
полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ неоднократно менялся.
Изначально, высшее должностное лицо субъекта РФ подлежало избранию
гражданами соответствующего субъекта РФ на пятилетний срок посредством
всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Затем, был
закреплен новый порядок наделения полномочиями, при котором Президент
России вносил одного или несколько кандидатов для согласования с высшим
94
законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.
После чего, данный орган был обязан рассмотреть представленные на
согласование кандидатуры в течение одного месяца. На протяжении нескольких
лет один порядок сменял другой.
При освещении порядка наделения полномочиями высшего должностного
лица субъекта нами были обозначены требования, предъявляемые к кандидату на
высшую должность субъекта РФ. Вместе с тем, мы считаем необходимым
дополнить их обязательным требованием проживания кандидата на территории
субъекта не менее двух лет, а также наличием управленческого опыта.
В рамках исследования был отмечен и такой порядок назначения высшего
должностного лица субъекта, при котором субъект РФ наделен правом
определять процедуру наделения полномочиями главу субъекта РФ: избирать его
на прямых всенародных выборах, либо путем утверждения законодательным
органом субъекта по предложению Президента РФ из числа кандидатур, которые
были представлены ему партиями.
В связи с чем, мы считаем, что граждане, проживающие на территории
соответствующего субъекта, должны непосредственно принимать участие при
решение такого важного для региона вопроса. А именно, посредством проведения
референдума с целью определения порядка избрания высшего должностного лица
субъекта РФ.
Более того, мы провели сравнительный анализ полномочий высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации на примере Центрального
федерального округа и выяснили, что в целом полномочия высших должностных
лиц в регионах РФ сходны и в некотором роде имеют аналогию с полномочиями
главы государства. Незначительные отличия, которые имеются в ряде основных
законов субъектов РФ, не являются кардинальными и не противоречат
федеральному законодательству.
На наш взгляд, такое единообразие и сходство в полномочиях губернаторов
различных областей между собой и непосредственно с Президентом РФ, является
положительной чертой в укреплении целостного федеративного российского
95
государства.
Помимо прочего, мы изучили порядок осуществления контроля за
деятельностью руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта России, который состоит из общественного и государственного.
Нами было установлено, что основные цели государственного контроля состоят в
соблюдении
высшим
законодательства,
должностным
обеспечении
лицом
целевого
и
субъекта
РФ
экономичного
действующего
расходования
бюджетных средств, укреплении стабильности государственного устройства,
повышении эффективности мер государственного регулирования.
По нашему мнению, для достижения вышеуказанных целей не нужно
формирование обособленного и всеобъемлющего контрольного органа, который
будет возвышаться над всеми ветвями власти. Именно поэтому контрольные
полномочия за деятельностью органов исполнительной власти и, в том числе, за
его руководителем закреплены на законодательном уровне отдельно по каждому
виду государственного контроля.
Что же касается общественного контроля, то несмотря на отсутствие
юридического закрепления некоторых рассмотренных нами форм общественного
контроля, все они являются значимыми и эффективными в период непрерывного
взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского
общества.
И в завершении мы рассмотрели порядок прекращения полномочий
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Так, полномочия
могут быть прекращены в досрочном порядке при отрешении главы субъекта РФ
от занимаемой должности Президентом Российской Федерации. В настоящее
время на законодательном уровне не закреплены конкретные основания, по
которым Президент РФ может реализовать это своё право.
Мы полагаем, что данный пробел является обоснованным в случае
отрешения от должности высшего должностного лица субъекта, которого
назначал сам Президент РФ. В таком случае, при выявления Президентом РФ
нарушения со стороны главы региона в осуществлении своей деятельности,
96
Президенту РФ не нужно подбирать основание для отрешения от должности. Тем
более, что является проблематичным предусмотреть все возможные нарушения и
закрепить их в качестве конкретных оснований для утраты доверия.
В исследовании также установлено, что при принятии Президентом РФ
решения об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ
необходимо обязательное одобрение Конституционного суда РФ.
По нашему мнению, данное одобрение поможет избежать принятия
незаконных решений, противоречащих действующему законодательству РФ.
Напротив, получения согласия Конституционного суда РФ исключит ошибку в
принятии такого важного решения.
97
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные акты и постановления судов:
Конституция
1.
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета № 197,
25.12.1993 года; СЗ. 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от
2.
24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 29.07.2002. № 30. ст. 3012
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №
3.
190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). ст. 16.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ //
4.
СЗ РФ. 29.10.2001. № 44. ст. 4147.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
5.
от 08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 09.03.2015. № 10. ст. 1391.
Кодекс
6.
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ» // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об
7.
общих
принципах
исполнительных
организации
органов
законодательных
государственной
власти
(представительных)
субъектов
и
Российской
Федерации» // СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005.
8.
Федеральный закон от 02.04.2013 № 30-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. №
14. ст.1638.
9.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. ст.
1652.
10.
Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О
политических партиях» // СЗ РФ. 16.07.2001. № 29. ст. 2950.
98
11.
Федеральный
закон
от
21.07.2014
№
212-ФЗ
«Об
основах
общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.07.2014. № 30
(часть I). ст. 4213.
12.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6228.
13.
«О
Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2266
действии
законодательства
Российской
Федерации
об
органах
государственной власти краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов Российской Федерации» // Российская
газета. 05.01.1994. № 2.
14.
Указ Президента РФ от 08.07.2013 N 613 «Вопросы противодействия
коррупции» (вместе с «Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц
и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных
органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам
массовой информации для опубликования») // СЗ РФ. 15.07.2013. № 28. ст. 3813.
15.
Указ Президента РФ от 11.07.2013 № 620 «Об утверждении
Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на
должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ, 15.07.2013, № 28, ст. 3815.
16.
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004
№ 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 07.06.2004. № 23, ст.
2313.
17.
Конституционный закон Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-ркз
«О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» // Вестник
Парламента Чеченской Республики. 02.03.2007. № 3.
99
18.
Устав Брянской области от 20.12.2012 № 91-З (принят Брянской
областной Думой 20.12.2012) // Информационный бюллетень Официальная
Брянщина. 21.12.2012. № 20.
19.
Устав Воронежской области от 07.06.2006 «Устав Воронежской
области» (принят Воронежской областной Думой 25.05.2006) // Коммуна.
10.06.2006. № 87-88.
20.
Устав Санкт-Петербурга (в ред. от 26 октября 2015 г.) // Вестник
Уставного суда Санкт-Петербурга. 2003. № 1(5); Закон г. Москвы от 28 июня 1995
г. (в ред. от 2 июля 2014 г.) «Устав города Москвы» // Ведомости Московской
городской Думы. 14 .09. 2001. № 8. ст. 130.
21.
Устав Санкт-Петербурга (в ред. от 26 октября 2015 г.) // Вестник
Уставного суда Санкт-Петербурга. 2003. № 1(5).
22.
Закон
Белгородской
области
от
31.12.2003
№
108
«Устав
Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 24.12.2003) //
Белгородские известия. 10.01.2004. № 4-5.
23.
Закон Владимирской области от 27.10.2005 № 151-ОЗ «О системе
исполнительных органов государственной власти Владимирской области» //
Владимирские ведомости. 29.10.2005. № 338.
24.
Закон Воронежской области от 29 ноября 2011 г. № 175-ОЗ (в ред.
Закона Воронежской области от 30 декабря 2014 г. № 220-ОЗ) «О независимой
экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых
актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» //
Собрание законодательства Воронежской области. 2011. № 11 (ч. I). Ст. 783
25.
Закон Иркутской области от 11.05.2010 № 30-ОЗ «О системе
исполнительных органов государственной власти Иркутской области» //
Областная. 17.05.2010. № 54.
26.
Закон Калининградской области от 24.05.1999 № 129 «О системе
исполнительных органов государственной власти Калининградской области»» //
газета Дмитрия Донского, 1. 05.06.1999. № 26 (76).
100
27.
Закон Костромской области от 22.11.2005 № 339-ЗКО «О системе
исполнительных органов государственной власти Костромской области» //
Северная правда. 08.12.2005. № 141.
28.
Закон Курской области от 02.10.2001 № 67-ЗКО «Устав Курской
области» (принят Курской областной Думой 27.09.2001) // Курская правда.
05.10.2001. № 161.
29.
Закон Ленинградской области от 10 марта 2017 г. № 5-оз «Об
Общественной палате Ленинградской области и признании утратившими силу
некоторых областных законов» // Официальный интернет-портал правовой
информации www.pravo.gov.ru. 10.03.2017. № 4700201703100004.
30.
Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ «О системе
исполнительных органов государственной власти Московской области» //
Ежедневные новости. Подмосковье. 23.07.2005. № 136.
31.
Закон Новосибирской области от 03.03.2004 № 168-ОЗ «О системе
исполнительных органов государственной власти Новосибирской области» //
Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 05.03.2004. № 10.
32.
Закон Орловской области от 26 февраля 1996 года № 7-ОЗ «Устав
(Основной Закон) Орловской области» // Орловская правда. 02.03.1996. № 43
(21933).
33.
Закон Республики Коми от 24 июня 2014 года № 81-РЗ «О некоторых
вопросах, связанных с общественным обсуждением проектов нормативных
правовых актов Республики Коми» // Республика. 28.06.2014. № 78.
34.
Закон Республики Карелия от 28 декабря 2015 года № 1974-ЗРК «Об
обязательном общественном обсуждении закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения нужд Республики Карелия» // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата
обращения: 29.12.2015 года).
35.
Закон Красноярского края от 9 июня 2011 года № 12-5979 «Об
общественном и государственном контроле за осуществлением бюджетных
инвестиций в крупные социальные объекты» // Наш Красноярский край.
24.06.2011. № 43.
101
36.
Закон Санкт-Петербурга от 4 декабря 2012 г. № 610-107 «О порядке
отзыва высшего должностного лица Санкт-Петербурга - губернатора СанктПетербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 17.12.2002,
№ 39; Закон г. Москвы от 26 декабря 2012 года № 76 (в ред. от 25 февраля 2015
года) «О порядке отзыва Мэра Москвы» // Ведомости Московской городской
Думы.19.03.2013. № 2. ст. 414.
37.
Закон Тульской области от 01 сентября 2011 года № 1637-ЗТО «О
системе органов исполнительной власти Тульской области» // Тульские известия.
02.09.2011. № 129.
38.
Закон Тульской области от 17 декабря 2007 г. № 928-ЗТО (в ред.
Закона Тульской области от 31 января 2014 г. № 2054-ЗТО) «О публичной
независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового
законодательства» // Вестник Тульской областной Думы. 2007. № 11-12 (ч. 3).
39.
системе
Закон Чукотского автономного округа от 29.10.2012 № 95-ОЗ «О
исполнительных
органов
государственной
власти
Чукотского
автономного округа» // Ведомости. 02.11.2012. № 43/2.
40.
Закон города Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О системе
исполнительных органов государственной власти города Севастополя» //
Севастопольские известия. 30.04.2014 г. № 35-а (1656 а).
41.
Закона
Свердловской
области
от
24.12.1996
№
58-ОЗ
исполнительных органах государственной власти Свердловской области»
«Об
//
Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1997. № 8.
42.
Постановление Законодательного собрания Калужской области от 27
марта 1996 года № 473 «Об Уставе Калужской области» // Весть. 09.04.1996. №
79.
43.
Указ Главы Республики Коми от 23 декабря 2014 года № 138 «О
порядке раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых
актов Главы Республики Коми и результатах их общественного обсуждения» //
Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики
Коми. 30.12.2014. № 35. ст. 733.
102
44.
Указ губернатора Красноярского края от 13.10.2014 № 224-УГ «О
структуре органов исполнительной власти Красноярского края» // Ведомости
высших органов государственной власти Красноярского края. 17.10.2014. № 40
(669).
45.
Положение об Аппарате губернатора и правительства Чукотского
автономного округа (утв. Постановлением губернатора Чукотского автономного
округа от 04.10.2013 № 80) // Справочно-информационное приложение «Регион» к
газете «Крайний Север». 11.10.2013. № 40 (623).
46.
Положение об Общественном совете при президенте Республики
Ингушетия, утвержденное Указом президента Республики Ингушетия от 7 июля
2003 г. № 155 // СПС «КонсультантПлюс».
47.
Положение об Общественно-политическом совете при губернаторе
Ставропольского края, утвержденное Постановлением губернатора СК от 28
ноября 2008 г. № 985 // СПС «КонсультантПлюс».
48.
Постановление Правительства Республики Калмыкия от 26 мая 2014
года № 211 «Об утверждении Порядка обязательного общественного обсуждения
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики
Калмыкия в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена
контракта,
заключаемого
с
единственным
поставщиком
(подрядчиком,
исполнителем), превышает триста миллионов рублей» // Хальмгунн. 04.06.2014.
№ 93.
49.
Постановление Правительства Чеченской Республики от 6 августа
2008 г. № 137 «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов,
регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства на территории
Чеченской Республики» // Федеральный регистр нормативных правовых актов.
25.08.2008 года, Вести Республики. 28.08.2008. № 164.
50.
Решение Барнаульской городской Думы от 9 июня 2006 г. № 360 (в
ред. от 29 апреля 2011 г.) «Об утверждении Положения о порядке проведения
общественной независимой экспертизы проектов решений городской Думы в
103
области бюджетного и (или) налогового законодательства» // Вечерний Барнаул.
27.06.2006. № 90.
51.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9
июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта
5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации»,
статьи
108
Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона)
Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха
(Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)» // Российская газета
27.07.2002. № 3005.
52.
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ
Республики Адыгея» // Российская газета. 17.04.2002. № 69, СЗ РФ. 15.04.2002. №
15. ст. 1497.
53.
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ
Республики Адыгея» // Российская газета. 17.04.2002. № 69, СЗ РФ. 15.04.2002. №
15. ст. 1497.
54.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции
Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации
104
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 21.06.2000. № 118,
СЗ РФ. 19.06.2000. № 25. ст. 2728.
55.
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 года № 10-
П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона
Псковской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера».
56.
Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П
«По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного
Закона) Алтайского края» // Российская газета. 01.02.1996. № 20, СЗ РФ.
22.01.1996. № 4. ст. 409.
57.
Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2001 № 72-Г01-14
Заявление в части признания недействительными ч. 1 ст. 56 и ч. 1 ст. 57 Закона
Читинской области «О представительном (законодательном) и исполнительном
органах государственной власти Читинской области» удовлетворено правомерно,
поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат
федеральному законодательству // СПС «КонсультантПлюс».
58.
«Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических
Республик» (принята ВС СССР 07.10.1977) (ред. от 14.03.1990) // Ведомости ВС
СССР. 1977. № 41. ст. 617, Свод законов СССР. 1990. т. 3. с. 14 (утратила силу).
59.
Закон РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР» //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 25.04.1991. № 17. ст. 512 (утратил силу).
60.
Закон РФ от 1 апреля 1993 года № 4733-1 «О порядке назначения на
должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной
области,
автономного
округа,
города
федерального
значения,
районной,
городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // ВСНД РФ
и ВС РФ. 1993. № 16. Ст. 561 (утратил силу).
61.
Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете
народных депутатов и краевой, областной администрации» // Российская газета.
105
20.03.1992. № 65, Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 26.03.1992. № 13. ст. 663664 (утратил силу).
Специальная литература:
62.
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской
федеративной
государственности:
нормативно-доктринальные
подходы
Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного
правосудия. 2013. № 3.
63.
Безруков
А.В. Формирование
субъектов в РФ: поиск оптимального
органов государственной
власти
варианта // Конституционное и
муниципальное право. 2006. № 10.
64.
Бикташев А.Н. Механизм назначения губернаторов в России в I пол.
XIX века // Отечественная история. 2006. №6. С. 31-41.
65.
Гаркуша П.И. Историко-правовые аспекты института губернаторства
в России // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион.
Серия: Общественные науки. 2009. № 1
66.
Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов
губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. № 11. С. 24 – 28.
67.
Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов
губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. № 11. С. 28; Конкина И.И.
Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации:
проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С.
24- 29.
68.
Демидов
государственной
М.В.
власти
конституционно-правового
Законодательные
субъектов
статуса
и
Российской
и
исполнительные
Федерации:
организации
органы
особенности
деятельности
//
Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 34.
69.
Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в
служебном праве // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 32 – 34.
106
70.
субъекта
Докторова А.Т. К вопросу об отзыве высшего должностного лица
Российской
Федерации
//
Государственная
власть
и
местное
самоуправление. 2013. № 3.
71.
Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 40 – 45.
72.
Ерошкин,
Н.В.
Местные
государственные
учреждения
дореформенной России (1801-1860 гг.) / под ред. Н.В. Ерошкина // М. 2009. С. 36.
73.
Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу
субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения
полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 14.
74.
Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. - 2-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Юристъ. 2003. С. 53.
75.
Ишеков
К.А.,
Капитанец
Ю.В.,
Черкасов
К.В.
Постатейный
комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» - Саратов. 2007. - С. 74.
76.
Конституционно-правовые основы публичной власти в современной
России (к 20-летию Конституции России): монография / отв. ред. И. Выдрин.
Екатеринбург. 2014. С. 83
77.
Кутафин О.Е. Глава государства: монография. М.: Проспект. 2015. С.
78.
Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов
4.
Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М.:
Проспект, 2015. С. 242 – 275.
79.
Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ:
федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ //
Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7.
80.
Малый А.Ф., Цвиль В.С. Права и свободы человека и гражданина:
проблемы вертикального разграничения законодательной компетенции: моногр. //
А.Ф.Малый, В.С.Цвиль. - Архангельск: Сев. (Арк.) фед. ун-т. 2011. С.236.
107
81.
Машьянов Н.В. Высшее должностное лицо (руководитель высшего
органа исполнительной власти) субъекта РФ в системе государственной власти:
основные конституционно-правовые характеристики: дис. ... канд. юрид. наук.
Пермь, 2007. С. 3.
82.
Осипян Б.А. Мера участия органов конституционной юстиции в
процедурах возможного роспуска органов законодательной власти и отрешения
от должности глав Российского государства и его субъектов // Законодательство и
экономика. 2009. № 1. С. 6 - 9.
83.
Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в федерации //
Журнал российского права. 2005. № 12. С. 141-147.
84.
подготовки
Плескач В.Н. и др. Государственное право: учебное пособие для
к
итоговой
государственной
аттестации
по
Итоговому
государственному междисциплинарному экзамену для студентов юридического
института
СПБГУСЭ
государственно–правовой
специализации.
(Междисциплинарный экзамен по государственному праву) // Под общ. ред. канд.
юрид. наук, доц. В.Н. Плескача. – СПб.: СПбГУСЭ. 2011. – С. 154.
85.
Российской
Полатов З.Т. Институт высшего должностного лица субъекта
Федерации
(губернаторства):
исторический
очерк
замещения
должности // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2010. № 9.
С. 41.
86.
Руденко
В.Н.
Прямая
демократия:
модели
правления,
конституционно-правовые институты. – Екатеринбург: УрО РАН. 2003. – С. 308.
87.
Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации:
Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2010. – С. 86.
88.
Степанова
А.А. Конституционные
цели и
законодательство
об
организации государственной власти // Конституционное и муниципальное право.
2014. № 3.
89.
Ступаченко
Е.В. Исторические
и
правовые
аспекты
создания постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению
108
правопорядка в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и
местное самоуправление. 2014. № 11. С. 40 - 41.
90.
Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. // Государственноправовые вопросы. М. 2003. С. 95.
91.
Петров М.П. Исполнительная
власть на этапе
модернизации
Российского государства: опыт правового исследования: Монография / Под ред.
А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 59
92.
Хабриева
Т.Я.
Национальные
интересы
и
законодательные
приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 21.
93.
Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования
Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ
(сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского
права. 2004. № 11. С. 5.
94.
Хуторский В.Я. История России. От Рюрика до Ельцина. - М.: 2000. С.
95.
Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение: учебное пособие.
76.
М.: Норма; ИНФРА-М. 2014.
96.
Чистобородов
административно-правового
И.Г.
Органы
обеспечения
внутренних
правопорядка
дел
и
как
субъект
общественной
безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний:
Монография. М. 2014. С. 147 – 148.
97.
Шапиев С.М. «Муниципальный фильтр» на выборах высших
должностных
лиц
(глав
исполнительной
власти)
субъектов
Российской
Федерации: проблемы теории, практики применения и совершенствования
законодательства // Право и жизнь. 2014. № 197 (11). С. 158 - 159.
98.
Шувалов
М.Н.
Конституционно-правовой
институт
высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное
состояние, тенденции развития: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 27
109
99.
Шувалов
М.Н.
Конституционно-правовой
институт
высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное
состояние, тенденции развития: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М.:
Юридическая литература. 2009. С. 25.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа