close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Кузнецова О. Современные тенденции организации и документирования работы с обращениями граждан в государственных и муниципальных учреждениях

код для вставки
2
АННОТАЦИЯ
Тема выпускной квалификационной работы – «Современные тенденции
организации
и
документирования
работы
с
обращениями
граждан
в
государственных и муниципальных учреждениях»
Выпускная квалификационная работа изложена на 90 листах без
приложений, 30 опубликованных и неопубликованных источников, 20
литературный источник.
Ключевые
слова:
обращения
граждан,
делопроизводство,
документационное обеспечение управления, приказы, документационное
обеспечение, архивное хранение, ходатайство.
Объект изучения - работа с обращениями граждан
Предметом исследования выступает организация и документирование
работы с обращениями граждан в государственных и муниципальных
учреждениях.
Цель
исследования
документирования
работы
–
изучение,
с
общий
обращениями
анализ
граждан
организации
и
и
определение
современных тенденций совершенствования данного вида деятельности.
Методы
документов,
выпускной
графический
квалификационной
и
статистический,
работы:
метод
(таблицы,
диаграммы), личные наблюдения, изучение документации.
изучения
оперограммы,
3
Содержание
Введение............................................................................................................. 4
1. Современная регламентация документационного обеспечения по
работе с обращениями граждан в органах оказания социально – значимых
государственных услуг гражданам............................................................................ 9
1.1. Законодательное регулирование документационного обеспечения по
работе с обращениями граждан в органах оказания социально – значимых
государственных услуг гражданам............................................................................ 9
1.2. Нормативно-правовое и нормативно-методическое регулирование
документационного обеспечения по работе с обращениями граждан в
органах оказания социально – значимых государственных услуг гражданам . 222
Глава 2. Организация делопроизводства по обращениям граждан в
государственных органах ....................................................................................... 288
2.1 Общая характеристика обращений граждан: понятие и виды .......... 288
2.2
Порядок
и
сроки
рассмотрения
обращений
граждан
в
государственных........................................................................................................ 39
органах ............................................................................................................. 39
2.3 Стадии документооборота по обращениям граждан их особенности . 44
2.4 Контроль исполнения документов по обращениям граждан ............... 57
2.5. Формирование и хранение дел ............................................................... 59
2.6. Организация работы с обращениями граждан в ГУ – Управлении
Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области ......................... 64
2.7. Пути повышения качества работы с обращениями граждан в органах
оказания социально – значимых государственных услуг гражданам ............... 711
Заключение .................................................................................................... 822
Список источников и литературы ............................................................... 855
4
Введение
Несмотря на то, что количество обращений граждан в органах оказания
социально – значимых государственных услуг гражданам, год от года растёт,
механизмы их рассмотрения не совершенствуются и процентная доля
разрешённых по существу обращений остаётся постоянной, кстати, весьма
низкой. Это означает, прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но
действия государственных органов остаются прежними, следовательно, всё
более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Значит,
нужно принимать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала
более эффективной и граждане могли в полной мере реализовать своё право на
обращение, закреплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какиелибо меры, необходимо обратить внимание на законодательное и нормативно –
правовое регулирование и нововведения,
изучить сущность проблемы,
рассмотреть возможные пути её решения и только потом приступать к
разработке конкретной программы действий по ее совершенствованию. Однако
последнее - задача политиков, а наша цель - изучить организацию и
документирование обращений граждан, выявить причины низкого уровня
«рассматриваемости» обращений и, по возможности, предложить пути
устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая
работа.
Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу
отметим, что это далеко не каждое обращение гражданина к государственному
органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, «т.е.
действие, сознательно направленное на создание юридических последствий».
[1] Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин
вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением
можно считать только такое послание, из смысла которого следует желание
автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо
юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью
5
можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности
и т.д.
Роль института обращений граждан огромна. «Обращения выполняют в
сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство
защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная,
проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение
гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство
охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это
форма реализации его конституционного права на участие в управлении
государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия.
Посредством обращений гражданин можно воздействовать на принятие
решений, органами государственной власти, внося свой вклад в работу
государственной политики в различных областях жизни. И, в-третьих,
обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа,
на решения, принимаемые государственными органами. Кроме того, обращения
граждан часто могут вскрыть ещё не замеченную проблему, возможно, указать
пути её разрешения, и способствовать, таким образом, совершенствованию
системы
государственного
управления,
улучшению
социальной
действительности в целом. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и
чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, можно быстрее поспевать за
изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет
более эффективно организовать работу управления. В силу всего этого
институт обращений граждан в современной правовой действительности
занимает одно из важнейших мест». [35]
Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для
начала следует обратить внимание на само понятие “обращение”, понять его
сущность и из всего многообразия документов выявить именно те, которые
таковыми являются. Поэтому представляется правильным в начале данной
работы определить ее цель, а именно, изучение постановки документирования
работы с обращениями граждан в государственных органах, определить пути
6
повышения качества работы с обращениями граждан в органах оказания
социально – значимых государственных услуг гражданам.
Необходимо описать современные конституционные основы работы с
обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие
вопросы, связанные с обращениями граждан. Базируясь на Конституции и
действующие нормативно-правовые акты, в том числе ведомственные,
попытаться вывести основные принципы работы с обращениями.
Необходимо также изучить становление и развитие института обращений
граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы
с обращениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется,
что без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений
граждан в целом, будет неполноценным. Поэтому целесообразно отметить
некоторые моменты исторического становления института обращений в
России.
Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все
изученные правила и принципы на практике, как строится работа с
обращениями, в самих органах оказания социально значимых государственных
услуг, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так и положительный
опыт. Нам удалось во время практики в ГУ – Управлении Пенсионного фонда в
Троснянском районе Орловской области собрать некоторые сведения о
деятельности подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан, и
мы воспользуемся ими как примером организации работы с документами
данного вида. Поэтому ещё один параграф данной работы мы посвятим обзору
практики государственных учреждений и изучению их опыта по работе с
обращениями граждан.
Главными задачами нашей работы следует считать, необходимость
детально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, и
чётко определить, что же понимается под обращением и различными его
разновидностями. Наметить предпосылки к определению рациональных путей
7
повышения качества работы с обращениями граждан в государственных
органах, и наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться
выработать некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые
удастся выявить в ходе нашего исследования. Возможно, тот объём
информации, который удалось изучить и проанализировать в ходе подготовки
настоящей работы, не позволит сделать какие-либо фундаментальные открытия
или предложения, однако, попытка такие предложения разработать должна
быть. Во всяком случае, указать не основные проблемы, возникающие на пути
организации и документирования работы с обращениями и попытаться указать
на пути их решения - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей
части данного исследования.
Объектом исследования является работа с обращениями граждан
Предметом исследования выступает организация и документирование
работы с обращениями граждан в государственных и муниципальных
учреждениях.
Цель
исследования
документирования
работы
–
изучение,
с
общий
обращениями
анализ
граждан
и
организации
и
определение
современных тенденций совершенствования данного вида деятельности.
Необходимым условием достижения данной цели является выполнение
целого ряда задач, среди которых наиболее важными выступают следующие:
-изучить и проанализировать литературу по проблеме;
-изучить основы законодательного регулирования документационного
обеспечения по работе с обращениями граждан;
-изучить основы организации делопроизводства по обращениям граждан
в государственных органах;
-проанализировать виды обращений граждан;
-рассмотреть порядок и сроки рассмотрения обращений граждан;
-изучить организацию работы с обращениями граждан в ГУ- Управлении
Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области
8
При написании магистерской диссертации использовались следующие
источники: правовые акты Российской Федерации, делопроизводственные
документы, монографии, статьи, опубликованные в журналах «Справочник
кадровика», «Секретарь-референт».
В соответствии с поставленными задачами диссертация состоит из
введения,
двух
приложений.
глав,
заключения,
списка
источников
и
литературы,
9
Глава
1.
Современная
регламентация
документационного
обеспечения по работе с обращениями граждан в органах оказания
социально – значимых государственных услуг гражданам
1.1. Законодательное регулирование документационного обеспечения
по работе с обращениями граждан в органах оказания социально –
значимых государственных услуг гражданам
Несомненно,
важно
уяснить,
каковы
основные
принципы
законодательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде
всего, необходимо выяснить, как право обращений регулируется нормами
конституционного (государственного) права и как соотносится право граждан
на обращения с иными конституционными правами и свободами граждан? Как
известно, эта часть главы Конституции РФ открывается «правом на свободу
мысли и слова». [1]
Как известно, свобода слова может быть выражена в
различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм
выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на
обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права
граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, согласно
которой «никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и
убеждений или отказу от них». [1]
Часть 5 ст.25 Конституции РФ устанавливает гарантии свободы массовой
информации. Очевидно, что «свобода массовой информации в сочетании с
правом граждан, свободно, искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным способом» [1] предполагает
наличие права граждан направлять обращения в органы государственной
власти и местного самоуправления через средства массовой информации.
В связи с рассматриваемым вопросом представляется необходимым
обратить внимание на проблему направления гражданами обращений в
государственные
учреждения.
«Сегодня
функции
государственных
учреждений, органов местного самоуправления и общественных объединений
10
строго разграничены. Поэтому направление гражданами обращений в
государственные органы носит строго личностно – индивидуальный и правовой
характер. Естественно, что государственные органы обязаны разрешать по
существу те или иные жалобы и предложения, связанные с их деятельностью».
[34]
Проблема адресата обращений граждан довольно сложна. Следовательно,
Федеральный закон данного вида, в соответствии с Конституцией РФ, должен
регламентировать только порядок обращения граждан в государственные
органы этого вида, в нашей работе примером такого органа послужит ГУ –
Управление Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области. И
эта его функция должна получить отражение его названия в соответствующем
законодательном регулировании.
Так Федеральный Закон от 15.12.2001 № 166 – ФЗ «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации» устанавливает основания
возникновения
права
на
пенсию
по
государственному
пенсионному
обеспечению и порядок ее назначения. Определяет круг лиц, имеющих право
на обращения по вопросам государственного пенсионного обеспечения, права
на пенсию, назначения конкретного вида пенсии, а именно: за выслугу лет, по
старости, по инвалидности и социальной пенсии.
В
целях
застрахованных
совершенствования
лиц,
представителей
организации
организаций
приема
и
граждан,
страхователей
(в
Пенсионном фонде Российской Федерации по вопросам, входящим в
компетенцию ПФР), разработано Постановление Правления ПФ РФ от
23.08.2005 № 159п «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы с
обращениями граждан в системе органов Пенсионного фонда Российской
Федерации (вместе с «Положением об организации приема граждан,
застрахованных лиц, представителей организаций и страхователей
в
Пенсионном фонде Российской Федерации»). Согласно данному Положению
«прием граждан в Пенсионном фонде Российской Федерации осуществляется в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
11
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также
настоящим Положением». [17]
«Общественные отношения, через которые выражается право граждан на
обращения,
являются
отечественного
права:
предметом
регулирования
административного,
различных
отраслей
гражданско-процессуального,
уголовно-процессуального и некоторых других. Однако основное содержание
этих правоотношений должно закладываться нормами конституционного права.
Для такого подхода есть ряд оснований.
Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации
права граждан на обращения в государственные органы.
Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения
гражданина в государственные органы является необходимость подхода к
разъяснению вопроса или удовлетворение той просьбы, в письменной или
устной
форме,
собственно
по
которой,
запрос
был
направлен
в
государственный орган. При этом, несмотря на то, что целью обращения, как
правило, является частный интерес гражданина, последствия его обращения, в
подавляющем большинстве случаев, имеют публично-правовое значение.
Таким образом, право обращения превращается в один из способов контроля за
действиями государственных органов».[35]
Поэтому, с точки зрения содержания, «право граждан на обращения в
государственные органы и учреждения подпадает под предмет регулирования
конституционного права. На современном этапе конституционного развития
России право граждан на обращения получило закрепление в Основном законе
страны. Таким образом, с формально-юридической точки зрения оно стало
одним из основных (конституционных) прав граждан. Как известно, правовое
регулирование конституционных прав граждан относится к сфере действия
государственного (конституционного) права». [39]
Одна из форм, осуществляемая в виде обязательной для рассмотрения в
установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на
принятие государственным органом в пределах установленной компетенции
12
обращения, является форма, не противоречащая Конституции и законам РФ,
или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося
в предложениях граждан. А так же установленный законом порядок защиты
прав, свобод и законных интересов граждан, осуществляемый ими путём
направления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в государственные
органы нашел свое отражение в Федеральном законе «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации».
«Статья 17 закона (от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ) отменяет ранее
действующие правовые акты о порядке рассмотрения обращений граждан, а
именно:
1) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. № 2534VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»;
2) Закон СССР от 26.06.1968 г. № 2830-VII, утвердивший вышеназванный
Указ, а также правовые акты, вносившие в него изменения.
Соответственно, до ноября 2006 г. все организации в России должны
были строить свою работу с обращениями граждан на основании Указа
Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 года № 2534-VII. Данный
Указ состоял всего из 19-ти пунктов, которые прописывали общие положения
по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан. А в последнем
пункте содержалась отсылочная норма, согласно которой делопроизводство по
обращениям граждан должно было вестись в порядке, утверждаемом Советом
Министров СССР. При этом был предусмотрен единый порядок такой работы и
для государственных органов, и для предприятий (учреждений, организаций).
13 октября 1981 года Совет Министров СССР издал постановление №
986, в котором передал задачу разработки документа, регламентирующего
ведение делопроизводства по обращениям граждан, дальше, и 30 ноября 1981
года Государственный комитет СССР по науке и технике, Государственный
комитет СССР по стандартам и Главное архивное управление при Совете
Министров СССР своим совместным постановлением № 463/162/298 утвердили
Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям
13
и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в
учреждениях и организациях. В нем подробно описывались:
– процедура регистрации обращений граждан (закреплялась карточная
форма
регистрации
и
порядок
образования
регистрационного
номера
обращений, приводились форма регистрационно-контрольной карточки и
указания по ее заполнению);
– порядок формирования документов в дела и оформления дел.
Необходимо обратить Ваше внимание на тот факт, что сейчас данное
Типовое положение вместе с постановлением Совмина СССР от 13.10.1981 г.
№986 утратили свою силу, потому что, во-первых, Указ 2534-VII, который
обязывал вести делопроизводство в порядке, утверждаемом Совмином СССР,
отменен, а, во-вторых, Типовое положение описывает уже устаревшую
технологию работы с документами». [26]
«Еще во время действия Указа № 2534-VII был утвержден Типовой
регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной
власти, который действует и сейчас, XII раздел данного документа посвящен
порядку работы с обращениями граждан и их приему. В этом разделе
закреплена новая форма представления обращений граждан: электронные
обращения или интернет – обращения. До принятия этого документа
обращения граждан принимались исключительно в письменной или устной
формах.
Последним в списке документов, регулирующих работу с обращениями
граждан, стал Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» (в ред. от 21.04.2006) № 59 – ФЗ. Несмотря на
свое название, он распространяется на обращения всех физических лиц — не
только граждан РФ, но и иностранных лиц, а также лиц без гражданства (ст. 1).
Основное предназначение данного Закона заключается в закреплении
требований
к
составлению
обращений
и
порядка
их
рассмотрения
государственными органами и органами местного самоуправления.
14
Взамен нормативно-правовых документов СССР, которые определяли
порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб трудящихся, 2 мая
2006 года и был принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации».
Его
основополагающие
принципы
основаны
на
стремлении
гармонизировать отношения власти и гражданского общества, повысить
надежность защиты прав и интересов каждого заявителя, вести постоянный
диалог с населением и общественными организациями. Этот диалог позволяет
выявлять проблемы в отраслях и сферах деятельности, принимать оперативные
меры для их устранения.
Механизм
рассмотрения
обращений
граждан,
имеющих
широкое
общественное звучание, позволяет решать важнейшую политическую задачу
привлечения граждан к участию управлением государства. Тем самым
создаются условия для устойчивого развития экономики и социальной сферы,
развития и укрепления гражданского общества.
Законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией
гражданином закрепленного за ним конституционного права на обращение в
государственные органы и органы местного самоуправления, а также
устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными
органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Установленный порядок распространяется на все обращения граждан, за
исключением обращений, для рассмотрения которых установлен иной порядок.
Порядок рассмотрения также распространяется на правоотношения, связанные
с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства».[35]
В частности, Законом установлено, что «рассмотрение обращений
граждан осуществляется бесплатно; запрещается преследование гражданина в
связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или
должностных лиц; не допускается разглашение сведений, содержащихся в
обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина без его
согласия.
15
Определяются требования, которые предъявляются к оформлению
письменных обращений граждан, а также к обращениям, направляемым по
информационным системам. В них должно быть указано наименование органа
или должностного лица, которому адресовано обращение, фамилия имя,
отчество и почтовый адрес заявителя, изложена суть обращения (заявления,
жалобы), а также поставлена личная подпись и дата».[36]
Устанавливается «исчерпывающий перечень обращений, которые не
подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за
исключением сообщений о преступлениях либо об угрозе государственной или
общественной безопасности, обращения, по которым вынесены судебные
решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес
государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных
лиц или других граждан, повторные (многократные) обращения, если в них не
приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям
давались письменные ответы.
Говорится, также о том, что запрещается направлять жалобу на
рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или
должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
Письменные обращения подлежат обязательной регистрации в течение
трех дней с момента поступления и рассматриваются в течение 30 дней. В
исключительных случаях он продлеваться не более чем на 30 дней, о чем
обязательно информируется заявитель». [32]
Регламентируется порядок действий органов власти и должностных лиц
при поступлении обращений по вопросам, не относящимся к их компетенции.
Если «вопросы, поставленные в обращении в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу, не входят в компетенцию
указанных органов или лиц, то оно подлежит пересылке в семидневный срок в
соответствии с компетенцией.
Каждое обращение подлежит обязательному
рассмотрению в том числе, при необходимости, с выездом на место.
16
Может быть также принято решение о прекращении переписки с
заявителем в случае его неоднократного обращения с одним и тем же вопросом,
по которому ему уже были даны необходимые разъяснения. Обо всех случаях
отказа от рассмотрения заявитель должен информироваться». [25]
Устанавливаются общие правила ведения личного приема граждан.
Согласно Закону «личный прием граждан в государственных органах, органах
местного самоуправления проводится их руководителями или официально
уполномоченными лицами. Содержание устного обращения заносится в
специальную карточку. Ответ на обращение с согласия гражданина может быть
дан устно либо дается письменный ответ по существу поставленных вопросов.
Установлена ответственность должностных лиц за нарушение порядка
работы с обращениями граждан, а также предусмотрена возможность
взыскания в судебном порядке с самих граждан расходов, понесенных в связи с
проверкой их обращений, содержащих заведомо ложные сведения». [10]
Что касается структуры Закона, то по нашему мнению, он должен
включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в
полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения
вопроса
по
существу
обращения.
Остановимся
более
подробно
на
характеристике каждого из разделов.
«Если говорить о направлении обращения, то необходимо отметить, что
гражданин
не
обязан
подробно
знать
компетенцию
каждого
из
государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе
самостоятельно определить орган, в который он обращается. В случае
письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично
передано гражданином в приёмную того органа, в который он обращается.
Каких-либо особых требований к письменному обращению, кроме наличия
сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ закон
предъявлять
не
должен.
Содержание
обращения
должно
излагаться
гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление
доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в
17
обращении доказательств не может рассматриваться как основание для
оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в
обращении необходимых сведений об излагаемых фактах, значительно
упрощает процесс их проверки. Поэтому предоставляя гражданину право
самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен
ориентировать его на желательность сообщения возможно большего числа
объективных
сведений
о
сообщаемых
им
фактах.
При
направлении
письменного обращения не по адресу, оно должно быть переслано в
компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обращения.
Что касается личного обращения гражданина в государственные органы,
то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения,
сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы должностным лицом,
или сотрудником подразделения, в нашем случае, к которому он обращается в
той форме делопроизводства, которая установлена законом или подзаконным
актом в отношении конкретного органа. В случае личного обращения
гражданина в государственный орган, к компетенции которого не относится
рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в
какой орган или учреждение он должен обратиться, место его расположения и
часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина должен быть
зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования
действий должностного лица, принимавшего обращение».[40]
Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён
регламентации порядка рассмотрения обращений граждан. На сегодняшний
день
он
определяется
учитывающими
специфику
различного
рода
деятельности
ведомственными
того
или
иного
актами,
органа
государственной власти или местного самоуправления. Не следует отрицать
необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального
закона на этом этапе работы с обращениями граждан состоит в установлении
общих требований к порядку их рассмотрения.
18
Конечно,
рассмотрение
обращений
каждого
вида:
предложений,
заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику. Но вместе с тем,
«специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не означает
отрицания общих принципов работы с обращениями: всеобщего права на
обращения, свободы подачи обращений, равноправия и прочее. Поэтому, Закон,
с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, должен всё же
установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться
как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и
ведомственными, актами применительно к отдельным видам обращений
граждан. В первую очередь - это объективность рассмотрения». [34]
Конечно, «жалоба относится к той категории обращений граждан,
которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако
это не означает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют
объективного подхода к анализу их содержания. В частности, предложение,
направленное на улучшение работы какого-либо государственного учреждения
(в нашем случае Пенсионного фонда), может содержать в себе сведения,
которые могут в какой-то мере противоречить частным интересам работающих
в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного
обращения
может
стать
направление
его
вышестоящему
органу
государственной власти или местного самоуправления». [13]
Нельзя обойти стороной Федеральный закон от 27.06.2006 № 149 – ФЗ
«Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
(действующая редакция).
Закон регулирует «отношения, возникающие при осуществлении права на
поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, при
применении информационных технологий, а также при обеспечении защиты
информации,
за
исключением
отношений,
возникающих
при
охране
результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств
индивидуализации».[16]
19
Разработка нового базового законодательного акта в данной сфере
обусловлена
необходимостью
содержательной
точки
унификации,
зрения
как
принципов
с
и
понятийной,
правил
так
и
регулирования
информационных отношений, устранения ряда пробелов в регулировании и
приближения законодательства РФ к международной практике регулирования
информационных отношений.
Федеральный закон приводит понятийный аппарат и механизмы
регулирования в соответствие с практикой применения информационных
технологий, определяет правовой статус различных категорий информации,
закрепляет
положения
о
регулировании
создания
и
эксплуатации
информационных систем, общие требования к использованию информационнотелекоммуникационных
сетей,
устанавливает
принципы
регулирования
общественных отношений, связанных с использованием информации.
«Закрепляется
принцип
свободы
поиска,
получения,
передачи,
производства и распространения информации любым законным способом. При
этом ограничения доступа к информации могут устанавливаться только
федеральными законами.
Закон
содержит
недобросовестного
средств
положения,
использования
распространения
направленные
или
информации,
на
злоупотребления
при
защиту
от
возможностями
которых
пользователям
навязывается ненужная информация. В частности, информация должна
включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице распространителе в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации
такого лица. При использовании для распространения информации средств,
позволяющих определять получателей информации, в том числе почтовых
отправлений и электронных сообщений, лицо, распространяющее информацию,
обязано
обеспечить
получателю
возможность
отказа
от
такой
информации».[10]
Установлены основные правила и способы защиты прав на информацию,
защиты
самой
информации
путем
принятия
основных
правовых,
20
организационных и технических (программно-технических) мер по ее защите.
Права обладателя информации, содержащейся в базах данных информационной
системы, подлежат охране независимо от авторских и иных прав на такие базы
данных.
Что же касается непосредственно нашей темы то пункт 1 ст.10 указанного
Закона гласит, что первая обязанность адресата сообщения помнить свое
собственное положение, знать положение должностного лица, которому
направлено обращение. Закреплен прямой запрет на требование от гражданина
(физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том
числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и на получение
такой информации помимо воли гражданина (физического лица.) Исключение
могут составлять только случаи, прямо предусмотренные федеральными
законами.
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на
общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой
ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).
Устанавливается перечень информации, доступ к которой не может быть
ограничен (например, о деятельности органов власти и об использовании
бюджетных средств), информации, представляемой на безвозмездной основе.
Исходя из этого отметим, что если ответ по существу поставленного в
обращении
вопроса
не
может быть
дан
без разглашения
сведений,
составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом
тайну, гражданину сообщается о невозможности дать ответ по существу, в
связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
Со дня вступления в силу данного Федерального закона признается
утратившими силу Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об
информации, информатизации и защите информации".
На территории нашей области действует региональный закон Орловской
области от 20.04.1995 №1 – 03 «Об обращениях граждан» (с изм. от 06.06.2001,
13.02.2007) , который устанавливает порядок рассмотрения жалоб, заявлений и
21
предложений граждан в органах государственной власти и органах местного
самоуправления области.
«Граждане
Российской
Федерации
имеют
право
на
получение
информации о деятельности органов государственной власти области и органов
местного
самоуправления
в
порядке,
предусмотренном
федеральным
законодательством и законодательством области, а в отношении деятельности
органов местного самоуправления - также в порядке, установленном
муниципальными правовыми актами». [21]
В законе прописано следующее:
1. Каждому гарантируется право на юридическую помощь для
осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина.
2. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством и
законодательством области, юридическая помощь оказывается бесплатно.
В области учреждаются и присваиваются награды в соответствии с
законодательством.
Согласно законодательству:
1. В целях «обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод
человека и гражданина, их соблюдения и уважения в области назначается
Уполномоченный по правам человека в Орловской области.
2. Правовой статус, полномочия, порядок назначения, освобождения от
занимаемой должности и деятельности Уполномоченного по правам человека
определяются законом области.
3. Для обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в
соответствии с законом области может назначаться Уполномоченный по
правам ребенка в Орловской области.
Закон и иные законы области вступают в силу после их официального
опубликования, если в них не установлены иные порядок и сроки вступления
их в силу. Законы и иные нормативные правовые акты области по вопросам
защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем
через десять дней после их официального опубликования». [19]
22
На основании проанализированных выше законодательных актов можно
судить о том, что право граждан на обращение является тем правовым
инструментом, посредством которого граждане в состоянии влиять на
общественные
процессы
на
различных
уровнях
власти
(федеральном,
региональном, местного самоуправления), в праве детализировать свое
положение федеральными и региональными законами и иными нормативными
актами,
осуществлять
контроль
за
деятельностью
властных
структур,
должностных лиц, отстаивать свои права и законные интересы. Следовательно,
изменение норм федерального закона на региональном уровне способствует
увеличению прав и дополнения гарантий граждан и ни в коем случае не их
ущемления.
1.2.
Нормативно-правовое
и
нормативно-методическое
регулирование документационного обеспечения по работе с обращениями
граждан в
органах оказания социально – значимых государственных
услуг гражданам
Учитывая, что «право граждан на обращения является комплексным
правовым институтом, нормативно-правовое регулирование, которого не может
быть ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым
выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего
механизма реализации этого субъективного права и, по возможности, быть
реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу
правоотношений».[8]
Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих
поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако если
говорить
«о
принципах
института
права
граждан
на
обращения
в
государственные органы, то они, как и в любых других конкретных
общественных отношениях, имеют свою специфику. В частности, одним из
23
принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип
всеобщности. Смысл этого принципа состоит в определении субъекта права
обращения.
Традиционно отечественное законодательство распространяет это право
на граждан России. С одной стороны, если говорить о политическом характере
права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть только
граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение находящихся
на территории России иностранцев права обжаловать действия её должностных
лиц. Является ли допуск иностранцев в число субъектов права на обращения
нарушением сущности данного правового института? Кажется, что нет,
поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права, входящего
одновременно в группу политических и личных субъективных прав».[34]
Поэтому, нельзя не отметить сведения Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», распространяющие
это право на «иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на
территории Российской Федерации», хотя вполне естественно, что право на
обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица,
не являющиеся гражданами России, не должны вносить предложения и
подавать жалобы, т.к. участие в управлении государством - право граждан
этого государства.
Таким образом, «принцип всеобщности означает, что любое физическое
лицо в соответствии с Российским Законодательством обладает правом на
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за
исключением случаев, установленных законом и нормами международного
права. Эти изъятия касаются тех обращений, которые носят политический
характер, субъектами которых выступают исключительно граждане РФ, или
противоречат международно-правовым обязательствам РФ». [32]
«Любой гражданин РФ обладает правом свободы подачи обращений.
Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в
государственные органы и учреждения любые по содержанию обращения,
24
кроме прямо нарушающих закон. Иными словами, в органы управления могут
быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заявления, не
противоречащие действующему законодательству». [10]
В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации» уделяется внимание тому, что «на лицо, подавшее
заявление или жалобу, возлагается обязанность представить необходимые
доказательства». [10] Тогда поиск доказательств можно возложить на орган,
занимающийся рассмотрением жалобы или заявления.
«Принцип всеобщего права на обращения означает, что любое
физическое лицо обладает в соответствии с российским законодательством
правом на обращения в государственные органы за исключением случаев,
установленных законом (требующих наличия российского гражданства) и
нормами международного права.
Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права
на обращения вправе направлять в государственные органы любые по
содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон».[12]
Принцип равноправия означает, что «любой человек, независимо от
гражданства, законности
нахождения
на территории РФ, социального
происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков,
вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного
самоуправления». [2] Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех
видов разбирательства обращений граждан.
«Принцип равной ответственности должностного лица за действия и
решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и
инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых
сведений. При этом сбор доказательств законности тех или иных действий
должен быть возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения
гражданина.
Принцип
гласности
означает
открытость
процесса
рассмотрения
обращений, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов
25
конкретного обращения, и их законных представителей. Разбирательству
должны подлежать все без исключения обращения граждан.
Принцип
объективности
рассмотрения
означает,
что
сведения,
сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть
подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь,
должен быть положен в основу принимаемого по содержанию обращения
решения.
Принцип комплексного подхода обеспечивает единую методику и
методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию
деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.
Принцип законности означает, что должна быть разработана система
Законов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей
власти:
судебной,
исполнительной,
законодательной.
Все
процедуры,
связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на
обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона».[28]
Подводя итог сказанному можно сделать следующий вывод. Правовой
механизм реализации права граждан на обращения в государственные органы
должен быть основан на принципах всеобщего права на обращения, свободы
подачи обращений, равноправия и равной ответственности гражданина и
государства, комплексном подходе к рассмотрению, законности всего порядка
работы с обращениями граждан.
Основные правила работы архивов организаций от 06.02.2002 являются
нормативно-методическим документом, определяющим их деятельность.
Правила основываются на действующей правовой базе в области информации,
документационного обеспечения управления и архивного дела. Документы
Архивного фонда Российской Федерации, отнесенные к государственной
собственности, до передачи на постоянное хранение, временно, в пределах
сроков, установленных Федеральной архивной службой России, хранятся в
организации.
26
«В
зависимости
от
объема
документов
архив
создается
как
самостоятельное структурное подразделение организации или подразделение в
составе
службы
документационного
обеспечения
управления
(делопроизводства), осуществляющее прием и хранение архивных документов,
в том числе и по обращению граждан с целью использования.
В соответствие с этим, одной из функций в целях выполнения основных
задач архива является:
-
организация
структурных
информационного
подразделений
обслуживания
организации,
руководителей
осуществление
и
использования
документов по запросам организаций и частных лиц, в том числе социальноправовым запросам граждан, ведение учета и анализа использования».[17]
Таким
образом,
согласно
Основным
правилам
работы
архивов
организаций, архив организации обязан выполнять запросы граждан по поиску
документов, являющихся социально – значимыми в сфере государственных
услуг.
В связи с этим необходимо выделить еще один немаловажный
нормативно – методический документ. Постановление Правительства РФ от
15.04.2005 №221 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных
органах исполнительной власти».
Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной
власти, устанавливают единый порядок делопроизводства в федеральных
органах исполнительной власти, а также прописывают требования к
организации документооборота (Раздел 4).
Так в п.17 данного раздела
говорится о том, что «Обращения граждан регистрируются и формируются в
дела отдельно от других документов ».
Как отмечалось выше, «в настоящее время в стране действует множество
ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих
порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных
органах страны. Одним из общегосударственных актом, действующим в этой
сфере общественных отношений, является Федеральный закон «О порядке
27
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». На территории
Орловской области таким актом является Закон Орловской области от
20.04.1995 №1 – 03 «Об обращениях граждан» (с изменениями от 06.06.2001,
13.02.2007).
Говоря
о
нормативно-правовом
регулировании
административного
порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие
правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого,
прежде
всего,
необходимо
ответить
на
вопрос
об
адресате
этих
обращений».[18]
Таковы в целом нормативные основы работы с обращениями граждан в
федеральных
государственных
учреждениях.
«Рекомендации
по
совершенствованию работы с обращениями граждан и повышению уровня
защиты
конституционных
прав
в
современных
условиях»
не
имеют
юридической силы и могут рассматриваться только как методические
рекомендации (что, и отражено в названии). К тому же большая часть этих
рекомендаций носит технический характер. Проблема состоит в том, что
нормативная база работы с обращениями граждан - это, прежде всего
ведомственные акты, свои в каждом органе управления, притом во многом
различающиеся. В нашем случае это Постановление Правления ПФР от
02.11.2007. № 275п «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями
граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Исполнительной
дирекции ПФР и Ревизионной комиссии ПФР и Положения об организации
приема
граждан,
застрахованных
лиц,
представителей
организаций
и
страхователей в Пенсионном фонде Российской Федерации».
Обращения
граждан
являются
важным
источником
информации,
средством укрепления связей государственных органов и граждан. Поэтому на
сегодняшний день единственный способ понять механизм регулирования
работы с обращениями граждан в государственных органах с использованием
нормативно – методического и правового регулирования – это изучение их
практики. Этому мы и посвятим следующую главу.
28
Глава 2. Организация делопроизводства по обращениям граждан в
государственных органах
2.1 Общая характеристика обращений граждан: понятие и виды
Само понятие «обращение» весьма неоднозначно. В Конституции РФ
говорится, что «граждане Российской Федерации имеют право... направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы...» [1],
притом не поясняется, что под обращением понимать. В Федеральном законе
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред.
от 21.04.2006), обращение определяется как «направленные в государственный
орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное
предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение граждан в
государственный орган, орган местного управления». [10] Что касается
указанных в законе видов, то они далеко не исчерпывают всего разнообразия
обращений.
Проблема «классификации обращений является не просто отвлечённонаучной, она имеет огромное значение для нормативного регулирования
работы с обращениями граждан.
Точность терминологии, употребляемой в юридических документах,
способствует правильному применению и исполнению правовых понятий,
помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности.
Проведение законодателем четкого разграничения между различными видами
обращений играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих
категорий дел. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и,
следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.
Различные виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотрения.
Так, например, суть жалобы состоит, прежде всего, в восстановлении
нарушенных прав жалобщика или устранении препятствий к реализации
жалобщиком своих прав. Смысл же предложения совсем иной - внесение
изменений в существующий порядок работы государственных органов.
29
Предложения должны, прежде всего, учитываться, высказанными в них
пожелания, анализироваться, обобщаться и направляться должностным лицам в
соответствующие структурные подразделения. Все эти пожелания не могут и не
должны быть немедленно выполнены. Случай с жалобами обратный - по
каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на
устранение указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура
рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной». [37]
Очевидно, что действенной системы рассмотрения обращений граждан в
государственных органах не может быть без чёткой, детально разработанной
процедуры, единых норм, которые должны быть отражены в должностной
инструкции по работе с обращениями граждан, в нашей работе примером такой
инструкции служит Должностная инструкция специалиста по работе с
обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в
Пенсионном фонде Троснянского района Орловской области (утв. приказом
руководителя ГУ – УПФР в Троснянском районе Орловской области
28.08.2008), а также Инструкция по работе с обращениями граждан,
застрахованных лиц, организаций и страхователей в Отделении Пенсионного
фонда Российской Федерации по Орловской области
(утв. приказом
управляющего Отделения ПФР по Орловской области 26.08.2008). А также
иных законодательных и нормативных актах, а их, в свою очередь, не может
быть без единой классификации обращений. Притом «классификация должна
быть такой, чтобы каждому виду обращений соответствовала определённая
процедура, определённая процессуальная форма. Таким образом, здесь перед
нами стоит задача - определить, какие можно выделить виды обращений
граждан, каковы их специфические черты и для каких видов должна быть
разработана особая процедура рассмотрения».[37]
«Существуют две основные классификации обращений: по форме и по
содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в
зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две: устная и
письменная.
30
Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную
быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину
гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу
порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом,
применение
устных
обращений
способствует
сокращению
сроков
их
рассмотрения, устраняет переписку и документооборот и помогает более
оперативно
решить
возникший
вопрос.
Устные
обращения
могут
подразделяться на личные и телефонные. Особой формой устных обращений
можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших
руководителей государства и граждан».[38] Примером такого обращения в ГУ –
Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области является
видеоконференция, которая проводится начальником Отделения Пенсионного
фонда города Орла со всеми Управлениями
ПФР по Орловской области,
непосредственно с их руководителями.
Подобная форма применяется и в России - когда Президент РФ отвечает в
прямом эфире на вопросы заданные по телефону, через Интернет и
посредством телемостов. Примером подобного обращения может быть звонок
волгоградской пенсионерки Антонины Емельяновны Ржановой в кремлёвскую
студию во время данного мероприятия. Она пожаловалась на низкую пенсию, и
Президент выразил своё удивление столь малым её размером и пообещал дать
указание произвести перерасчёт. Судя по сообщениям СМИ, пенсия А.Е.
Ржановой была пересчитана и выплачивается сейчас в надлежащем,
установленном законодательством размере. Здесь на лицо все атрибуты
обращения, хотя и форма его подачи была весьма специфической.
Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное
обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие
жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, или лично, через
секретариат и т.п. И «письменные, и устные обращения обладают одинаковой
силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения. Вместе с
тем практика показывает, что рассмотрение устных обращений поставлена
31
лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина, поданное на
личном приёме в приёмной соответствующего учреждения или у должностного
лица, позволяет оперативно решить проблему». [47] Необходимо отметить, что
в ГУ – Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области,
рассматриваемом в качестве примера, по форме подачи можно выделить так
называемые «смешанные» или «устно-письменные» обращения – выполненные
в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не присланные по почте.
Эта форма, не признана законодательно но, имеет немалое значение для
практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано
обращение, но при рассмотрении обращений в некоторых государственных
органах обращения, поданные на личном приёме, имеют значительное
преимущество – их рассмотрение контролируется. Так что на практике устная
или «устно-письменная» форма подачи обращения часто делает обращение
более действенным, даёт больше шансов на скорое его рассмотрение, решение
поднятых в нём проблем. В связи с этим необходимо отметить, что
должностные лица государственных и общественных органов обязаны
проводить личный прием граждан. Для этого устанавливаются дни и часы, в
том числе и в вечернее время, как по месту работы, так и по месту жительства
граждан.
Точно также, в письменной или устной форме, руководители учреждений
должны сообщать гражданам о решениях, принятых по их обращениям. Закон
устанавливает, что если гражданин не согласен с решением по его вопросу, он
имеет право обжаловать это решение тому органу или тому должностному
лицу, которому подчинены государственный или общественный органы, либо
должностное лицо, принявшие обжалуемое решение.
Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь
ситуация значительно сложнее. Разные исследователи предлагали разные
классификации обращений, называя разное количество видов и приводя разные
определения этих видов. В действующем законодательстве разграничения
между различными видами обращений не проводится: Федеральный закон «О
32
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от
21.04.2006) только перечисляет три вида обращений: предложения, заявления и
жалобы, и коротко дает их определения. Между тем, в работах большинства
исследователей приводится гораздо большее количество разновидностей
обращений.
Поэтому
далее
попытаемся
привести
все
разновидности
обращений.
Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование иных
форм обращений. Однако три вышеназванных разновидности обращений
являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространёнными, поэтому
представляется
целесообразным
начать
рассмотрение
классификации
обращений граждан по содержанию именно с них.
Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом
обращения являются жалобы граждан. Федеральный закон «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет жалобу
как « просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав,
свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов
других лиц». [10]
Как правило, «в жалобе содержатся не только информация о нарушении
субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес
государственных или общественных органов, предприятий, учреждений,
организаций,
должностных
лиц
и
отдельных
граждан,
в
результате
необоснованных действий которых, либо необоснованного отказа в совершении
предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя,
нарушение его субъективных прав.
Таким образом, под жалобой понимается обращение о нарушении прав,
свобод и законных интересов граждан, о медленном, рассмотрении их дел
государственными
или
общественными
органами,
предприятиями,
учреждениями, организациями, фирмами, о невыполнении ими решений,
принятых по обращениям и заявлениям граждан, о неправомерных действиях
должностных лиц. Жалобой признается также несогласие с решением или
33
действиями государственного либо общественного органа, предприятия,
учреждения, организации, затрагивающими права и охраняемые законом
интересы граждан.
Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают
из нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и
закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими
права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между
гражданином и властью превышают установленные нормы. Цель подачи
жалобы заключается в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе
жалобы не обеспечивают законность и не могут устранить её нарушения.
Жалобу следует рассматривать как одну из гарантий соблюдения законности.
Жалоба всегда является как средством защиты прав и свобод законных
интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных
органов, иных структур, должностных лиц служащих, так и одним из средств
осуществления
этих
прав.
Путем
её
подачи
граждане
реализуют
предоставленные им государством права или требуют восстановления
нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявляется
сочетание публичного и частного интереса, характерного для обращений
граждан вообще». [36] Однако, подача жалобы не сводится к осуществлению
только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого
института дает основание полагать, что жалобы имеют двойственное значение.
Они являются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных
интересов
человека,
нарушенных
действиями
(бездействием)
властных
структур, а с другой – сигналами о существующих недостатках в их работе,
способствуют устранению последних, улучшению работы государственного
аппарата, укреплению режима законности. Одна из основных функций
конституционного права «на обжалование» – служит средством охраны прав и
законных интересов граждан. Следует отметить, что один из аспектов
института права жалобы выражается в «возможности гражданина посредством
своего
обращения
участвовать
в
управлении
общественными
и
34
государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по
различным вопросам». [17]
Таким образом, гражданин проверяет действие
соответствующих органов и должностных лиц по установленным для них
масштабам поведения в целях выявления и недопущения возможных
отклонений, по причине которых была направлена жалоба. Исходя из этого,
право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля,
через которое можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент
участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле,
используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое
отношение к тем или иным методам работы государственных органов.
Подобная
информация,
восприниматься
как
заложенная
существенный
в
данном
источник
обращении,
выявления
должна
общественных
интересов.
Нормативно установлен порядок, в соответствии с которым обращения
граждан подаются в органы, компетентные в разрешении данного вопроса.
Жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым подчинены
органы и лица, чьи действия обжалуются. Запрещается направлять жалобы
граждан для разрешения тем лицам или в те органы, на которые подана жалоба.
Заявление определяется в Федеральном законе «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» как «просьба гражданина о
содействии
в
реализации
его
конституционных
прав
и
свобод
или
конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении
законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе
государственных органов, органов местного самоуправления или должностных
лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц». [10]
В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предлагаются
способы решения поставленных задач. Разграничение между жалобой и
заявлением, должно проводиться с учетом тех оснований, что предметом
заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав
и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных
35
прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие в
управлении
делами
государства
путём
информирования
о
различных
недостатках. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает
жалобу (то есть действие, направленное на защиту частного интереса). Этот
подход прослеживается
в упоминавшемся выше Федеральном законе «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Предложения - крайне интересный вид обращений. Федеральный закон
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
определяет его как «рекомендацию гражданина по совершенствованию законов
и иных нормативных актов, деятельности государственных органов или
органов местного самоуправления, развитию общественных отношений,
улучшению социально – экономической и иных сфер деятельности государства
и общества». [10]
Предложение это «вид обращения, направляемый в
соответствующие государственные или общественные органы, предприятия, в
учреждения, организации, фирмы или должностным лицам, с целью донесения
своих идей по совершенствованию различных сфер деятельности, органов
власти и управления, предприятий, организаций, фирм, не связанные с
нарушением прав и законных интересов самого гражданина. Предложение – это
желание автора включиться в общественную жизнь, эффективное средство
политической активности гражданина, его непосредственного участия в
совершенствовании форм управления. Обычно в них содержатся данные
собственных наблюдений или практики работы автора, затрагивающие
проблемы государственной и общественной жизни с указанием на недостатки в
их решении, допускаемые конкретными органами, предлагая пути и способы
решения затронутых проблем».[34]
Предложение не связано «с нарушением прав, оно не связано и с
реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение какихлибо изменений в существующий порядок деятельности. Предложения могут
быть самыми различными по содержанию. Внося предложение, гражданин не
преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а
36
пытается воздействовать на принятие каких – либо решений. Предложение
является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в
управлении. Эта форма обращений является одной из наиболее часто
подаваемых в различенные государственные органы. Поэтому, сколь ни было
бы незначительно число предложений, к ним надлежит относиться с
максимальным вниманием.
Во многих случаях предложения, заявления, жалобы выступают в чистом
виде, т.е. в самом их содержании имеются признаки обращения только одного
определенного вида».[36] Так, например, заявление о назначении пенсии
является заявлением в чистом виде, жалоба на грубость работника отдела
социальных услуг, также является жалобой в чистом виде и т.п. Однако часто
встречаются обращения, носящие смешанный характер. Так, в одном
обращении может быть заявление об освобождении от налога и жалоба на
неправильные действия работника социального органа и т.д.
Ещё одна форма обращений граждан – ходатайство. В Федеральном
законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» о
нём как об одной из форм обращений ничего не упоминается. Однако
ходатайство определяется как «обращение гражданина с просьбой о признании
определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в
случаях,
которые
прямо
установлены
законодательством
Российской
Федерации». При анализе данного термина нам не встретилось каких-либо
иных подходов к определению ходатайства. Здесь существенным является то,
что «ходатайство может иметь место только в прямо предусмотренных законом
случаях и являет собой просьбу гражданина о признании за ним определённого
статуса, дающего некоторые специальные права». [40] Например, ходатайством
является просьба гражданина о признании его участником войны, что
автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Что
очень существенно для ГУ – Пенсионного фонда в Троснянском районе
Орловской области, т.к. данная форма обращений является одной из часто
поступающих от граждан в государственное учреждение.
37
«Гражданин,
подавая
ходатайство,
просит
соответствующий
государственный орган о предоставлении ему специальных прав. Таким
образом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет
нарушено. С этой точки зрения ходатайство является формой предупреждения
нарушения.
Разные виды обращений требуют детально проработанной, особой для
каждой формы, процедуры рассмотрения. Очевидно, что жалоба имеет
двойную цель - восстановление нарушенного права и привлечение к
ответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего
права).
Соответственно,
она
должна
рассматриваться
по
этим
двум
направлениям, возможно, даже разными должностными лицами или органами.
Рассмотрения жалобы должно быть установлено в максимально сжатые сроки,
чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением претензии
или недовольства содержащегося в ней был минимальным.
Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности,
следовательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной.
Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими.
Ходатайство, также требует особой процедуры, где особое место
занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство
того, что он действительно обладает специальным правом. При рассмотрении
любого обращения необходимо удостовериться в правильности, содержащейся
в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо
сделать в первую очередь. В сущности, всё рассмотрение ходатайства сводится
к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и
задача органа, получившего ходатайство, выяснит, действительно ли заявитель
относится
к
представленные
категории
граждан,
заявителем
этим
сведения
правом
окажутся
обладающих.
верными,
Если
отказать
в
удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений
определяет положительное решение по ходатайству».[37]
38
Таковы описанные формы обращений, направляемых гражданами в
государственные органы и учреждения.
Однако, существует ещё одна классификация обращений - по субъекту
(заявителю): индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение
подписывается одним лицом - заявителем. Коллективное – это «обращение
двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и
подписанное организаторами этого митинга и собрания». [34] Здесь важно
обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных
обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы,
есть множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть
признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.
Теперь рассмотрим, как соотносится классификация обращений по
субъекту с рассмотренными выше классификациями по форме и содержанию.
«По
форме
коллективные
обращения,
очевидно,
могут
быть
только
письменными. Достаточно сложно представить, что одно общее обращение
может быть подано устно. Возможно, представить, что на личный приём к
должностному лицу придёт группа граждан с одной общей проблемой, и такое
обращение можно признать коллективным и устным, но, насколько известно в
государственных органах такие обращения практически не практикуются. По
содержанию коллективные обращения также могут быть практически таких же
видов, как и индивидуальные. В большинстве случаев отрицается возможность
того, что ходатайства могут быть коллективными, но вполне допустимо, чтобы
группа граждан, обладающих одним и тем, же специальным правом и на одних
и тех, же основаниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого
права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать
такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по
содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой
процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют.
Рассматривать их в сокращённые сроки, особо контролировать их рассмотрение
и т.п. было бы, на наш взгляд, крайне неверно. Было бы несправедливо
39
оказывать предпочтение коллективным обращениям, давать им преимущество в
сроках рассмотрения. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно
проходить
в
том
же
порядке,
что
и
аналогичных
по
содержанию
индивидуальных». [42]
Подводя итог всему выше изложенному, отметим, что обращения
граждан по своей классификации и видам, довольно различны, а это значит что
поток их, поступления в государственные органы, весьма разобщен и
рассмотрение каждого из них требует определенных критериев и правил
составления ответа. Конечно, не без обоснования ответа заявителю ссылкой на
законодательное регулирование.
2.2
Порядок
и
сроки
рассмотрения
обращений
граждан
в
государственных органах
В соответствии с Конституцией РФ все граждане Российской Федерации
имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные
органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны
рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный
ответ в установленный срок.
Письменные обращения граждан следует рассматривать как важное
средство осуществления и охраны прав личности. Как было отмечено в
предыдущем параграфе, обращения граждан выражаются как в письменной, так
и в устной форме (см. п.2.1). В обращениях могут быть поставлены вопросы,
касающиеся прав и законных интересов, как автора обращения, так и других
граждан
или
интересов
всего
общества.
Коллективные
обращения,
свидетельствующие о социальной активности граждан, их заинтересованности
в решении общественно значимых проблем.
«Работа с обращениями граждан имеет свои особенности и ведется
отдельно от общего делопроизводства. Рассмотрение обращений граждан
40
регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации», а также нормативно – методическими
документами, такими как инструкция по работе с обращениями граждан,
должностная инструкция специалиста по работе с обращениями граждан.
Прежде всего, обращения граждан должны подаваться в те органы,
учреждения и тем должностным лицам, от которых зависит разрешение
данного вопроса.
Работа с обращениями граждан – это самостоятельный участок службы
документационного обеспечения управления. В учреждениях и организациях,
где обращений бывает много, для работы с ними создаются специальные
подразделения - бюро жалоб и заявлений трудящихся или отделы клиентской
службы. В тех организациях, где обращений сравнительно мало, ими
занимается специально назначенный работник или работа с этой категорией
документов
в
маленькой
организации,
является
частью
обязанностей
специалиста по делопроизводству. Во всех случаях за работу по рассмотрению
этой категорией документов должно отвечать специально назначенное
лицо».[29]
При организации работы с обращениями надо использовать указанные
выше нормативно-методические документы, взяв из них, прежде всего порядок
и сроки рассмотрения этой категорией документов.
«Технология работы по рассмотрению обращений граждан требует
организации:
– приема и первичной обработки письменных обращений;
– направления обращений на рассмотрение;
– уведомления заявителя о длительном рассмотрении обращения» [30]
«Обращение граждан в государственные и общественные органы, на
предприятия, в учреждения, организации может быть подано в письменной
форме, лично, по почте, с помощью телеграфа и телетайпа, факса, электронной
почты, а также устно должностному лицу, наделенному правом и обязанностью
рассмотрения обращений или ведущему прием граждан.
41
Прежде всего, необходимо отметить, что в законодательно-нормативных
актах предусмотрен вариант, когда полученное обращение вообще не относится
к компетенции получившего его учреждения, организации, предприятия. В
этом случае работником, отвечающим за эту категорию документов, оно
должно быть не позднее чем в пятидневный срок направлено на рассмотрение в
компетентный орган или заявителю. В ответном письме дается разъяснение,
куда ему следует направить свое обращение.
Если в обращении поставлены вопросы, требующие решения разных
компетентных органов, руководитель организации, получивший обращение,
рассматривает вопрос, относящийся к его компетенции, а о содержании других
вопросов
сообщает
в
установленные
сроки
соответствующим
организациям».[42]
Во всех случаях пересылки документов в другие организации заявители
ставятся об этом в известность в пятидневный срок с момента получения
документа. В том случае, когда руководитель сразу в процессе рассмотрения
документа может решить поставленный в нем вопрос, он отражает свое
решение в резолюции, которая является по существу ответом. На ее основе
составляется ответное письмо заявителю. Если вопрос требует, лишь
разъяснения, руководитель в резолюции указывает исполнителя и срок
написания ответного разъяснительного документа.
К рассмотрению обращений «не следует привлекать лиц, участие которых
может повлиять на объективное решение вопросов, поднятых в документе, весь
процесс рассмотрения обращений граждан подлежит обязательному контролю.
Также следует отметить, что письменные обращения граждан не могут быть
направлены на рассмотрение должностным лицам, действия (бездействие)
которых обжалуются.
Ответы
руководители
на
обращения
структурных
граждан
подписывают
подразделений.
При
этом
руководство
не
или
разрешается
отправлять заявителям в качестве ответов на их обращения копии служебных
документов».[50]
42
В Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации» содержится норма, обязывающая граждан правильно
адресовать свои обращения органам и должностным лицам с учетом их
компетенции. Однако неправильно направленное обращение все равно в итоге
будет переслано "правильному" адресату, при этом срок рассмотрения
документа
будет
исчисляться
с
момента
его
получения
в
органе,
уполномоченном на подготовку ответа.
«Без ответа остаются анонимные обращения, обращения, в которых
содержатся нецензурные или оскорбительные выражения, угрозы жизни,
здоровью и имуществу должностного лица, а также членам его семьи,
обращения, не поддающиеся прочтению.
В ином случае на него просто
физически невозможно будет дать ответ. А если фамилия и почтовый адрес
тоже окажутся неразборчивыми, то гражданину не смогут сообщить о
возникших трудностях.
Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на
который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с
ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся
новые доводы или обстоятельства, переписка с гражданином по этому вопросу
может быть прекращена. Если ответ по существу поставленного в обращении
вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих
государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну,
гражданину сообщается о невозможности дать ответ по существу в связи с
недопустимостью разглашения указанных сведений.
Важным требованием при подаче обращения является –
наличие на
обращении подписи. Без нее обращение может быть признано анонимным и на
этом основании не быть принятым к рассмотрению. Поэтому гражданин в
своем обращении не только должен указать фамилию, имя, отчество и адрес, но
и поставить личную подпись. Однако нужно отметить, что данное требование
относится только к письменным обращениям, составляемым в виде бумажного
документа. Дата является необходимым для оформления на обращении
43
реквизитом. Особенно важно указание даты в том случае, когда гражданин
составляет свое обращение, находясь в государственном органе или органе
местного управления. В этом случае дата, указанная в обращении гражданина,
будет являться датой получения документа.
Поступившие
обращения
должны
рассматриваться
оперативно
и
целенаправленно. В любое время с момента регистрации обращения заявитель
имеет право ознакомиться с документами и материалами,
касающимися
рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные
интересы других лиц и если в этих документах не содержатся сведения,
составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, о чем
упоминалось выше.
Обращения граждан считаются разрешенными, если рассмотрены все
поставленные в них вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны
ответы в соответствии с законодательством».[48]
Сроки исполнения обращений определяются в зависимости от сложности
поставленных в них вопросов. Письменное обращение, поступившее в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному
лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со
дня регистрации письменного обращения. Заявления и жалобы, не требующие
дополнительного изучения и проверки, разрешаются безотлагательно, но не
позднее 15 дней со дня поступления. В исключительных случаях, а также в
случаях
«направления запроса необходимых для рассмотрения обращения
документов и материалов в другие государственные органы, органы местного
самоуправления и иным должностным лицам, за исключением судов, органов
дознания и органов предварительного следствия», [10]
руководитель
государственного органа или органа местного самоуправления, должностное
лицо, либо уполномоченное на то лицо, вправе продлить срок рассмотрения
обращения не более чем на 30 дней, уведомив в письменной форме о продлении
срока
его
рассмотрения
гражданина,
направившего
обращение
(см.
Приложение 6). Для разрешения заявлений и жалоб военнослужащих и членов
44
их семей установлены более короткие сроки: в центральных органах власти и
управления до 15 дней, в местных органах власти, на предприятиях и в
учреждениях - безотлагательно, но не позднее 7 дней. Практика работы
подтвердила оптимальность законодательно и нормативно установленных
сроков
работы
с
документами
граждан.
Этих
сроков
продолжают
придерживаться и сегодня.
2.3
Стадии
документооборота
по
обращениям
граждан
их
особенности
На стадии организации документооборота в государственных органах
устанавливается единый порядок делопроизводства, а также прописывают
требования к организации документооборота. Так «Обращения граждан
регистрируются и формируются в дела отдельно от других документов». [15]
Технология работы с обращениями граждан требует «организации:
 приема граждан;
 приема и первичной обработки письменных обращений;
 регистрации обращений;
 направления обращений на рассмотрение;

уведомления заявителя о направлении обращения в другие
учреждения;
 уведомления заявителя о длительном рассмотрении обращения;

контроля над сроками исполнения документов и выполнением
принятых по ним решений;
 информационно-справочной работы по обращениям;
 извещения заявителя о вынесенных решениях с одновременным, в
случае
необходимости,
соответствующие органы;
направлением
решений
для
исполнения
в
45
 группировки в дела и текущего хранения обращений;
 анализа поступивших обращений».[35]
«Все письменные обращения принимаются централизованно в одном
месте и регистрируются в день поступлений. Проверив правильность доставки,
письма вскрывают, при этом конверты не уничтожаются, так как штамп на нем
может являться доказательством даты получения документа. Кроме того, адрес
автора обращения, по которому предстоит ответить, часто бывает написан
лишь на конверте. Поэтому конверт сохраняется вместе с документом до конца
решения вопроса и в дальнейшем, будет подшит в дело.
На
самом
документе
в
нижнем
правом
углу
проставляется
регистрационный штамп органа, получившего входящее обращение, в котором
стоит дата его получения и начала работы с ним в данном органе. Иногда она
может не совпасть с датой на конверте, так как последняя проставляется
почтовым отделением, которое не всегда в тот же день доставляет письмо
адресату. Поэтому именно с даты, проставленной в регистрационном штампе,
начинается
отсчет
срока
исполнения
обращения.
Помимо
даты
в
регистрационном штампе указывается и регистрационный индекс предложения,
заявления, жалобы, который состоит из начальной буквы фамилии автора и
порядкового
номера
поступившего
обращения.
Например,
К-121.
К
обращениям могут быть приложены различные справочные материалы в
подлинниках или копиях. Их надо скрепить вместе с обращением, чтобы они не
растерялись в процессе работы. На этом заканчивается первый этап работы с
обращениями.
После первичной обработки все обращения передаются на регистрацию,
которая ведется по единой форме. Регистрация этой категории документов
помимо общих задач регистрации - учет, контроль и справочная работа является также юридическим свидетельством того, что они приняты к
рассмотрению в данном государственном органе. Регистрацию рекомендуется
вести на карточках или на компьютере и только в тех случаях, когда в
учреждение,
предприятие
или
организацию
поступает
незначительное
46
количество документов граждан, можно оставить и журнальную форму
регистрации». [10] Касательно ГУ –
Управления Пенсионного фонда в
Троснянском районе Орловской области, которое в нашей работе взято за
образец, регистрация поступающих обращений ведется на регистрационных
карточках.
Регистрационные карточки изготавливаются из плотной бумаги формата
А5 (21 Ох 148) или А6 (105x148). Суть регистрации - запись на карточке
основных поисковых признаков документа и сведений о заявителе. (см.
Приложение 1.) Количество экземпляров заполняемых регистрационноконтрольных карточек определяется исходя из потребностей организации
контроля за исполнением и справочной работы по обращениям. Чаще всего это
2-3 экземпляра: 1-й – для контрольной картотеки, 2-й – для справочной
картотеки, 3-й направляется вместе с документом к исполнителю. Однако
прежде чем приступить к регистрации, выявляют по алфавитной картотеке или
алфавитной книге, не является ли данное обращение повторным.
Повторными считаются предложения, заявления и жалобы граждан,
поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со
времени
подачи
рассмотрения,
или
первого
заявления
заявитель
не
истек
срок,
удовлетворен
установленный
данным
ему
для
ответом.
Установлено, что повторным заявлениям при их поступлении присваивается
очередной
регистрационный
индекс,
а
в
соответствующей
графе
регистрационной контрольной карточки (РКК) указывается регистрационный
индекс первого предложения, заявления, жалобы. В правом верхнем углу
повторных заявлений и на РКК делается отметка «Повторно».
Предусматривается и такой случай, когда гражданин одно и тоже
предложение, заявление или жалобу направил одновременно нескольким
адресатам, и они были в конечном итоге переадресованы в один орган, который
может решить поставленный вопрос по существу. Все эти обращения,
попавшие в результате в одно место, должны учитываться под одним
регистрационным индексом первого полученного документа с добавлением
47
порядкового
номера.
Зарегистрированный
Например,
документ
В—194/1,
направляется
В-194/2,
руководителю
В-194/3.
или
его
заместителю для принятия решения.
Если вопрос требует, лишь разъяснения, руководитель в резолюции
указывает исполнителя и срок написания ответного разъяснительного
документа. Все указания руководителя о порядке рассмотрения документа и
исполнения переносятся в регистрационно-контрольную карточку.
Одним из «важных этапов работы с обращениями граждан является
организация по ним информационно-справочной работы. Одновременно с
постановкой одного экземпляра регистрацией контрольной карточки в
сроковую картотеку другой экземпляр карточки ставится в справочную
картотеку, построенную в порядке алфавита фамилий заявителей. По этой
картотеке всегда можно дать ответ на запрос гражданина или органа о
состоянии рассмотрения конкретного обращения. Значительно удобнее вести
справочную работу при автоматизированной системе, дающей возможность
навести справку по любому реквизиту документа.
Каждое решение, принимаемое по обращению граждан, прежде всего,
должно быть основано на требованиях конкретных законов, всестороннем
изучении обстоятельств и причин, породивших критические замечания. Чаще
всего для принятия по обращению обоснованного решения необходимо собрать
нужный материал, послать запрос на места, направить документ для проверки в
подведомственные органы, организовать выезд на место ответственного
работника».[41]
Результаты решения вопроса, поставленного в обращении, сообщаются
заявителю. Ответы на предложения, заявления и жалобы граждан дают
руководители и специально уполномоченные на то должностные лица
государственных органов. Ответ может быть дан как в письменной, так и в
устной форме при личном приеме. В этом случае делается соответствующая
запись в РКК. При этом индекс ответа состоит из регистрационного индекса и
номера дела по номенклатуре дел.
48
Ответ на «обращение гражданина, не зависимо от того, получено ли оно в
письменном виде или по электронной почте, или же через интернет-приемную,
всегда дается в письменном виде и отправляется по почтовому адресу, который
указал
заявитель.
Письменный
ответ
на
обращение
подписывается
руководителем, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. В
ответах, направленных в порядке контроля в вышестоящие органы, необходимо
указывать, что заявителю дан ответ, а также фамилию исполнителя и его номер
телефона.
Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются
очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с
согласия гражданина может быть дан устно в ходе приема, о чем
также
делается запись в карточке.
Письменные ответы должны быть исчерпывающими, соответствующими
действующему
законодательству.
Решение,
принятое
единолично
компетентным должностным лицом, сообщается автору обращения от имени
органа,
которому
подчинено
должностное
лицо.
Решение,
принятое
коллегиальным органом, сообщается автору обращения со ссылкой на номер и
дату принятия этого решения либо в виде выписки из решения или протокола.
В письменной форме сообщаются и решения об отказе в положительном
удовлетворении поднятых в обращении вопросов. При этом отказ должен быть
аргументирован, указаны мотивы и основания отказа со ссылкой на
действующее законодательство и решения компетентных органов».[10]
Подготовка ответа заявителю является последней, завершающей частью
процесса рассмотрения обращения. При подготовке ответа на обращение
необходимо «соблюдать следующие правила:
– ни одно обращение не должно оставаться без рассмотрения;
– текст ответа должен излагаться четко, последовательно. Ответ не
должен быть пространным. Лучше воспринимаются письма, помещающиеся на
одной, максимум - двух страницах. Однако в письме должны содержаться
ответы на все поставленные вопросы;
49
– важно обратить внимание на технические детали, например, размер
шрифта: понятно, что, отвечая пенсионеру, целесообразнее выбрать шрифт
покрупнее;
– независимо от темы ответ должен оставаться вежливым.
Именно по полученному ответу обратившийся гражданин будет судить,
насколько внимательно подошли к рассмотрению его письма, все ли было
сделано для разрешения его проблемы, или же орган государственной власти,
не рассмотрев обращение по существу, ограничился отпиской».[44]
Основными требованиями к ответу являются:
- достоверность (объективность);
- убедительность (аргументированность);
- полнота (достаточность информации).
Требование достоверности «означает, что в ответе должно быть отражено
фактическое положение дел, должна даваться непредвзятая оценка событий и
фактов. Ни в коем случае нельзя давать в ответе сведения, в исполнении
которых исполнитель до конца не уверен.
Требование аргументированности информации вызвано необходимостью
убедить автора, что действия, предпринятые в ответ на его обращение, является
единственно правильным и соответствует действующему законодательству.
Требование полноты предполагает, что направляемое гражданину письмо
должно давать исчерпывающий ответ на все поставленные им вопросы.
Недостаточность
информации
вызывает
необходимость
запрашивать
дополнительные сведения, порождает повторную переписку. Так, если в ответе
говориться, что для оформления пенсии необходимо обратиться в Управление
ПФР по месту жительства, то правильно будет сразу указать, какие документы
(справки, выписки) необходимо иметь при себе, чтобы затратить на
оформление пенсии минимальное время». [38]
Текст ответа составляется в официально – деловом стиле, основными
особенностями, которого являются нейтральный тон изложения, точность,
ясность, лаконичность текста. Ответ, как правило, составляется в неличной
50
форме, от имени
государственного органа, а не конкретного лица,
подписывающего ответ.
В ответах широко используются языковые формулы, то есть устойчивые
речевые обороты, обеспечивающие точность и однозначность понимания
текста адресатом. Использование языковых формул сокращает время и
подготовку текста и облегчает его восприятие. В ответах на письма граждан
часто встречаются речевые формулы типа: «Ваше обращение к Президенту
Российской Федерации по поручению Пенсионного фонда Российской
Федерации рассмотрено ГУ – Отделением Пенсионного фонда Российской
Федерации», «Поставленные в письме вопросы необходимо решить в судебном
порядке», «О принятом решении Вам будет сообщено дополнительно».
При подготовке ответа необходимо учитывать образование и социальное
положение автора. Так в ответе гражданину, который, пишет, что является
кандидатом
юридических
наук,
можно
(и
даже
нужно)
употреблять
специальную терминологию, а в ответе простому не работающему пенсионеру,
нужно найти более простой набор терминов.
Ответ,
особенно
содержащий
отказ,
обязательно
должен
быть
мотивированным, то есть содержать ссылку на действующее законодательство
или иным причинам, по которым просьба заявителя не может быть
удовлетворена. Вместе с отказом гражданин должен получать выражение
сочувствия в том, что проблема не может быть решена, а также необходимые на
этот счет разъяснения.
Нельзя
использовать
неконкретные
ссылки
типа:
«согласно
Федеральному закону № 173 – ФЗ Вам отказано в досрочном назначении
трудовой пенсии». Ссылка на нормативные правовые акты должна включать в
себя следующие реквизиты: обозначение вида акта, дату принятия акта с
предшествующим ей словом «от», номер акта, наименование акта, заключенное
в кавычки, а также при необходимости, сведения об изменениях и дополнениях,
внесенных в акт. Например: Федеральный закон от 17.07.1999 года № 178 – ФЗ
51
«О государственной социальной помощи» (в редакции Федерального закона от
22.08.2004г. № 122 - ФЗ).
При ссылке на наиболее известные нормативные акты федерального
уровня, такие, как Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс
Российской Федерации и т. д. При ссылке на нормативный акт, имеющий
сложную структуру, необходимо указывать номер раздела, статьи или пункта,
на основании которого принято решение по рассмотренному обращению.
Желательно также указывать источник официального опубликования акта.
Например: Закон Орловской области от 24.03.1995 № 1 – ОЗ «О порядке
рассмотрения
жалоб,
предложений
и
заявлений
граждан
в
органах
государственной власти и местного самоуправления Орловской области» в
редакции Закона Орловской области № 202 – ОЗ от 06.06.2001 (опубликован в
собрании нормативно – правовых актов Орловской области, 2001).
При подтверждении фактов, изложенных в жалобе, в ответе следует
указывать, какие меры приняты к виновным должностным лицам.
В современном делопроизводстве сложились «определенные требования
к оформлению и структуре ответа, порядку его направления заявителю.
Ответы на письма подписывают руководители и должностные лица в
пределах своей компетенции. Ответы в вышестоящие организации об
исполнении поручений о рассмотрении обращений граждан подписывают
органа государственной власти и его заместители. В ответе в вышестоящую
организацию должно быть четко указано, что заявитель в той или иной форме
проинформирован о результатах рассмотрения его обращения. В ответах по
коллективным обращениям указывается, кому именно из авторов дан ответ.
По результатам рассмотрения может быть принят правовой акт
(например, об оказании материальной помощи). В случае ели экземпляр такого
акта
направляется
заявителю,
подготовки
специального
ответа
не
требуется».[36]
Ответы заявителям и в вышестоящие организации печатаются на бланках
«установленной формы, в соответствии с требованиями делопроизводства.
52
Современные программы подготовки текста позволяют проверить его
грамотность и легко оформить отступы и интервалы.
В левом нижнем углу ответа обязательно указывается фамилия и
инициалы исполнителя, и номер его служебного телефона. (см. Приложение 5)
Подлинники
обращений
граждан
в
вышестоящие
организации
возвращается при наличии на них штампа «Подлежит возврату» или
специальной отметки в сопроводительном письме. Если по письму дается
промежуточный ответ, то в тексте указывается срок окончательного
разрешения вопроса.
После завершения рассмотрения обращения и оформления ответа
подлинник обращения и все материалы, относящиеся к рассмотрению,
передаются в службу делопроизводства. При необходимости исполнитель
может составить справку о результатах рассмотрения обращения (например, в
случае, если ответ заявителю был дан при личной беседе и заявитель от
письменного ответа отказался)». [39]
Необходимо отметить, что делопроизводство личного приема граждан
ничем не отличается от делопроизводства письменных обращений, но учет
обращений граждан, поступивших в ходе личного приема, ведется отдельно.
При организации личного приема также необходимо придерживаться
некоторых правил:
1. График приема должен соблюдаться всегда и лишь в исключительных
случаях возможно перенесение приема на другое время (болезнь, командировка
и др.).
2. Прием должно вести именно то должностное лицо, к которому
заявитель записался.
3. Для приема граждан должен быть выделен отдельный кабинет.
Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема
(см. Приложение 3.). Ответ гражданину, с его согласия, дается в устной форме,
если изложенные гражданином сведения не требуют дополнительной проверки,
53
а приведенные факты и обстоятельства являются очевидными, о чем делается
запись в карточке личного приема гражданина.
Учет устных обращений граждан на основании карточек личного приема
ведется в журнале, где указываются:
1) номер по порядку;
2) дата приема гражданина;
3) фамилия, имя, отчество, адрес, телефон;
4) место работы, социальный статус, льготная категория;
5) содержание устного обращения;
6) принятые меры, результаты (даны разъяснения, консультации,
рекомендации и прочее).
Во время личного приема гражданин «может вручить должностному
лицу, осуществляющему личный прием, письменное обращение. В таком
случае в карточке личного приема делается отметка, а само обращение
подлежит
регистрации
и
рассмотрению
в
порядке,
установленном
действующим законодательством.
Если в ходе личного приема выяснится, что решение поднимаемых
гражданином вопросов не входит в компетенцию представительных органов,
гражданину разъясняется, куда и в каком порядке ему следует обратиться.
Если пришедший на личный прием неоднократно обращался в
представительные органы с одними и теми же вопросами, на которые ему уже
давались ответы по существу, а новых доводов или обстоятельств в ходе
личного приема гражданин не привел, то должностное лицо, ведущее прием,
вправе отказать ему в дальнейшем рассмотрении обращения. Об отказе
гражданину в дальнейшем рассмотрении поставленных им вопросов в карточке
личного приема делается соответствующая запись».[34]
Итогом приема является наложение резолюции должностного лица в
карточке личного приема:
54
1) «снято с контроля», если: вопрос решен положительно; дан
обоснованный отказ; даны разъяснения на все поставленные заявителем
вопросы;
2) «вопрос направить на исполнение», когда должностным лицом,
ведущим личный прием, назначается исполнитель и указывается контрольный
срок исполнения.
Секретарь, ведущий делопроизводство по обращениям граждан, обязан
систематически вести анализ этой категории документов. Периодически, один
раз в месяц или квартал, составляются аналитические обзоры или справки, в
которых отражаются вопросы, по которым были поданы обращения, их
количество по каждому вопросу, количество положительных и отрицательных
решений. Кроме того, в справках указывается: сколько обращений было решено
в срок, сколько с просроченным сроком исполнения и почему.
Обращения граждан, «содержащиеся в них практические замечания
должны систематически анализироваться и обобщаться должностными лицами
представительных органов с целью своевременного выявления и устранения
причин, порождающих нарушение прав и охраняемых законом интересов
граждан, а также с целью изучения общественного мнения, совершенствования
работы государственных органов.
Результаты анализа и обобщения, оформленные в виде аналитических
справок и обзоров, представляются руководству органа по окончании каждого
года, а также по мере надобности. Особое место занимает проведение анализа
обращений
по
временным
интервалам,
тематическим,
социальным
и
территориальным аспектам.
В сравнительных таблицах, используемых для проведения анализа
поступивших
обращений
граждан,
отражаются
такие
показатели,
как
количество обращений и характер вопросов (социальное обеспечение).
Немаловажное значение имеет знание категории заявителей, их социального
статуса (пенсионеры, служащие, безработные, заключенные, военнослужащие и
др.), а также льготная категория граждан (ветераны ВОВ, инвалиды,
55
многодетные семьи, одинокие матери и т.д.). В таблицах также отражаются
результаты рассмотрения обращений (решено положительно, направлено на
рассмотрение, даны разъяснения, взято на контроль)». [16] В качестве примера
приводится информация о рассмотрении обращений граждан по итогам работы
в 2009 году в ГУ – Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской
области (см. Таблица 1).
Результаты анализа, выводы и предложения позволят учитывать
общественное мнение при выработке решений государственных органов,
направленных на устранение проблем в социальных группах
населения.
Конструктивные предложения и критические замечания граждан, полученные в
ходе аналитической работы, могут быть направлены выше, где они могут
использоваться в законодательном регулировании.
Еженедельные,
аналитическая
ежемесячная,
работа,
ежеквартальная
подведение
итогов
и
годовая
позволят
отчетно-
своевременно
корректировать организацию работы с обращениями, более эффективно
использовать результаты в устранении причин, порождающих жалобы граждан.
Периодичность
составления
аналитических
справок
определяется
руководителем представительного органа, но не реже 1 раза в квартал. В
еженедельной и ежемесячной информации могут быть отражены результаты
работы с обращениями (сроки рассмотрения, положительное решение). (см.
Таблица 2.) Ежеквартальная информация о рассмотрении обращений граждан
состоит из двух частей: статистической и аналитической.
Статистическая
характеристики
часть
рассмотренных
представляет
обращений
собой
за
количественные
отчетный
период,
представленные в табличной форме, и содержит:
– данные о числе поступивших обращений, в том числе на личном
приеме и письменных;
– информацию о рассмотренных обращениях по характеру вопросов;
56
– информацию о результатах рассмотрения: сколько обращений
рассмотрено положительно, по скольким даны разъяснения и отказано по
существу вопроса, сколько находится на рассмотрении;
– информацию о сроках рассмотрения (безотлагательно, до 10 дней, до
30 дней, с нарушением сроков, с учетом продления). Данные графы
заполняются только для обращений, по которым рассмотрение закончено и они
сняты с контроля;
– информацию о
социальном положении обратившихся граждан,
льготном составе обратившихся, частоте обращений (первичное, повторное,
многократное), числе коллективных обращений.
Аналитическая часть представляет собой:
– анализ характера поступивших обращений, тенденции увеличения или
уменьшения тех или иных обращений граждан по характеру вопросов,
появление новых, ранее не встречавшихся, сравнительную характеристику с
аналогичным периодом предыдущего года и т.п.;
– выявление возможных причин появления или изменения количества
обращений по характеру вопросов;
– рекомендации по решению возникающих проблем;
Аналитическая часть информации составляется в произвольной форме,
при этом в ней отражаются, по мере возможности, те направления анализа,
которые указаны в общих положениях настоящих рекомендаций.
После окончательного решения и исполнения на каждом документе
делается надпись «В ДЕЛО» и ставится личная подпись должностного лица,
принявшего это решение.
Подводя итог всем выше рассмотренным стадиям документооборота,
можно сделать вывод – четкая организация делопроизводства позволяет
систематизировать работу с письменными и устными обращениями граждан,
контролировать сроки их исполнения и своевременно проводить анализ
социальных проблем для дальнейшего планирования этой
работы, а
57
качественное и своевременное исполнение обращений – необходимое условие
осуществления и защиты прав граждан.
2.4 Контроль исполнения документов по обращениям граждан
Личную ответственность за организацию работы с обращениями граждан,
состояние делопроизводства по ним несут «руководители государственных
органов, предприятий, учреждений и организаций, которые обязаны постоянно
держать этот участок работы под контролем».[10]
«Контроль разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в
государственных органах возлагается на должностных лиц, которые обязаны
обеспечить своевременное и полное рассмотрение писем и исполнение
принятых по предложениям, заявлениям и жалобам решений.
Письма граждан, направленные в государственные органы, должностным
лицам, которые обязуются сообщить результаты их рассмотрения, берутся на
особый контроль. На всех экземплярах регистрационно-контрольных карточек
и на предложениях, заявлениях и жалобах проставляется штамп «КОНТРОЛЬ»
или знак контроля «К».
Обращения граждан, на которые даются промежуточные ответы, с
контроля не снимаются. В этом случае контроль завершается только после
принятия исчерпывающих мер по разрешению вопроса. Решение о снятии с
контроля принимают руководители государственных органов, ответственные за
своевременное и правильное рассмотрение писем граждан.
Контроль
исполнения
ведется
по
регистрационно-контрольным
карточкам, которые ставятся по срокам исполнения в контрольную картотеку.
Контрольная картотека по обращениям граждан организуется и строится так
же, как и контрольная сроковая картотека по другим административным
документам». [36]
58
Все движение контролируемого документа, передача его от исполнителя
к исполнителю отмечается на карточке с указанием не только фамилии
исполнителя, но и даты передачи ему документа. Обращение снимается с
контроля только после фактического выполнения принятого по нему решения,
о чем делается отметка в контрольно-регистрационной карточке. Распоряжение
о снятии с контроля дает должностное лицо, принявшее по данному документу
решение.
«Для организации контроля исполнения предложений, заявлений и жалоб
граждан успешно используется компьютер. Количество документов, которое
может быть проконтролировано с помощью компьютера, практически не
ограничено. Быстрота ввода и вывода информации в ЭВМ обеспечивает
получение оперативных данных о ходе исполнения документов до истечения
срока исполнения, что позволяет осуществлять предупредительный контроль,
обеспечивать выполнение документов в запланированные сроки. Напоминания
могут поступать с любой запрограммированной периодичностью, ЭВМ в
случае необходимости может обобщить и анализировать за определенный
период времени работу отдельных исполнителей и структурных подразделений
по исполнению обращений граждан». [36]
Ввод данных в память компьютера по обращениям осуществляется с
клавиатуры. На экране можно перестраивать сводки о ходе выполнения жалоб
и заявлений по различным аспектам и получать необходимое количество копий
на печатающих устройствах. Диалог с компьютером ведет сотрудник,
работающий с этой категорией документов. Автоматизированная система
«АСУ - заявление» способствует обеспечению высокой исполнительской
дисциплины, своевременному исполнению обращений граждан. Данная
система активно используется в ГУ – Управлении Пенсионного фонда в
Троснянском районе Орловской области.
Имеются также и типовые программы для ведения контроля над сроками
исполнения документа на персональных электронно-вычислительных машинах
59
(ПЭВМ) и типовые программы для ведения контроля и справочной работы с
обращениями граждан.
Если конкретное выполнение решения поручено какому-либо другому
органу, оно берется под контроль и об этом сообщается автору обращения с
указанием должности лица, на которое возложен контроль над исполнением
принятого решения.
И в заключение данного параграфа отметим, что контроль обращений –
это одна из основных составляющих стадий
документооборота по данной
категории документов. Постановка документов на контроль позволяет
сократить процент низкой рассматриваемости обращений и улучшить качество
и эффективность работы государственных органов управления, повысить
показатель положительно рассмотренных предложений, заявлений, жалоб и
своевременное их исполнение, строго соответствуя сроком предусмотренным
законодательством. И до тех пор, пока система контроля не будет налажена
согласно срокам, прописанным в законодательстве, и не будут выработаны
чёткие критерии контроля, единые для всех государственных органов, период
их рассмотрения не будет соответствовать установленным нормам.
2.5. Формирование и хранение дел
Формирование дела определяется как «Группировка исполненных
документов в дело в соответствии с номенклатурой дел и систематизация
документов внутри дела». Распределение документов в дела проводится в
соответствии с номенклатурой дел. Поэтому этой стадии работы с документами
всегда придавалось большое значение, и были выработаны единые требования
к
формированию
и
оформлению
дел,
которым
придерживаются
все
государственные органы, учреждения и предприятия.
Основными
«нормативными
документами,
которыми
необходимо
пользоваться сегодня при организации работы по формированию, оформлению
и хранению дел являются «Основные правила работы ведомственных архивов»
60
и «Основные правила работы архивов организаций» (одобрены решением
Коллегии Росархива от 06.02.2002). Хотя во многих органах государственного
управления в настоящее время сложилась своя система формирования
документов в дела и принцип хранения в архивах организаций. Помещения,
которых во многом не соответствуют тем нормам и условиям, которые
прописывают основные Правила.
Порядок формирования, хранения и оформления дел должен быть на
основании
указанных
нормативных
делопроизводству конкретного
актов
изложен
в
инструкции
по
государственного органа, с указанием
специфики (если она есть) формирования отдельных категорий дел, например,
по
работе
с
обращениями
граждан.
Этой
инструкцией
должны
руководствоваться работники органа, ответственные за формирование и
хранение дел каждой категории».[12]
В соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах
исполнительной власти «предложения, заявления, жалобы должны быть
возвращены после их разрешения работникам, ведущим делопроизводство по
обращениям со всеми относящимися к ним материалами и экземпляром
регистрационно-контрольной
карточки
(см.
Приложение
1)
для
централизованного формирования дела и картотеки». [19] Формирование и
хранение дел у исполнителей запрещается.
Работник, ведущий текущее хранение обращений, формирует их в дела,
отдельно от общей переписки. Документы внутри группы формируются в
последовательности решения вопроса, причем документ-ответ должен быть
подшит за документом-запросом и все относящиеся к этому вопросу
документы, собранные в процессе его рассмотрения, т.е. каждое обращение,
составляет в деле самостоятельную группу. Появившиеся дополнительные
документы по вопросам, связанным с обращением, или повторное обращение
подшивается к первой группе документов.
Коллективные
предложения,
письма
заявления
и
формируются
жалобы
в
отдельном
граждан
по
деле.
Причем
вопросам
работы
61
государственного органа группируются раздельно от обращений по личным
вопросам.
При
формировании
дел
проверяется
правильность
направления
документов в дело, их полнота, комплектность. Неразрешенные обращения
граждан, а также неправильно оформленные документы формировать в дела
запрещается.
Основным показателем, влияющим на формирование дел по обращениям
граждан, является их количество. Если обращений в организацию поступает
небольшое количество, их формируют в одно дело. При небольшом количестве
обращений
их
можно
располагать
в
делах
в
хронологической
последовательности. При большом количестве обращений граждан дело
разбивается на тома, сформированные по первым буквам фамилий авторов
обращений. Например:
«Обращения граждан и документы по их рассмотрению (акты, справки,
переписка). Том 1. (А-Н)»;
«Обращения граждан и документы по их рассмотрению (акты, справки,
переписка). Том 2. (О-Я)». При этом следует учитывать, что в одном деле не
должно быть более 250 листов (3 – 4 см).
Исполненные обращения могут формироваться в дела также по тому
признаку, который положен в основу справочной картотеки: алфавитному,
тематическому
(отраслевому),
структурному,
региональному
(географическому) и др. При формировании дел по тематическому и
региональному признакам комплекты документов целесообразно располагать
внутри дела
по фамилиям заявителей в алфавитном порядке. Например,
предложения, заявления, жалобы граждан на букву «А», «Б», «В» и т.д. Внутри
дела
обращения
могут
систематизироваться
и
в
хронологической
последовательности.
Дело с обращениями граждан включается в соответствующий раздел
номенклатуры дел под самостоятельным индексом, например: 3-10, где 3 индекс
структурного
подразделения,
в
котором
на
основании
62
распорядительного документа руководителя ведется делопроизводство по
обращениям граждан; 10 - порядковый номер дела в данном структурном
подразделении.
Соответствующий номер дела по номенклатуре выносится на обложку
дела по обращениям граждан. Обращения граждан, сформированные в дело,
включаются в номенклатуру дел со следующим заголовком: «Обращения
граждан и документы по их рассмотрению (акты, справки, переписка) и др.».
Учетные документы по регистрации обращений - журналы, картотеки, также
должны входить в номенклатуру дел. Под самостоятельным индексом в
номенклатуру дел необходимо включить и книгу личного приема граждан.
Законченные дела с предложениями, заявлениями и жалобами граждан
«хранятся в органах, учреждениях и предприятиях в справочных и других
целях. Предложения, интересные для истории и имеющие практическое
значение, будут храниться постоянно. Ответственность за сохранность
документов этого вида в государственных органах несут руководитель и лицо,
ответственное за ведение делопроизводства по обращениям граждан. Сроки
хранения этой категории документов указаны в статьях Перечня типовых
документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств,
ведомств и других учреждений, организаций, предприятий по организации
системы управления, с указанием сроков хранения.
Отобранные на постоянное хранение дела с обращениями граждан
подлежат полному оформлению:
– листы дела нумеруются;
– оформляется лист – заверитель дела;
– на обложку дела выносятся даты начала и окончания дел, количество
листов, срок хранения». [20]
Если в процессе отбора обращения сформированы по алфавитному или
тематическому принципу, может составляться также внутренняя опись
документов
дела.
Например,
обложка
дела
с обращениями
граждан,
63
сформированными для постоянного хранения, может иметь следующий вид:
(см. Приложение 2.)
Дела с обращениями граждан включаются в опись дел постоянного
хранения организации. Если для определения сроков хранения дел по
обращениям граждан не применяется отметка «ЭПК», дела передаются в архив
организации на основании номенклатуры дел. Дела, сформированные для
постоянного хранения, передаются в архив по описям, составляемым в
установленном порядке.
В случае «ликвидации (реорганизации) организации дела постоянного
срока хранения передаются в соответствующий государственный архив по
описям. Документы, срок хранения которых составляет до 10 лет включительно
(к ним относятся книга замечаний и предложений, книга личного приема
граждан, дела по обращениям граждан, сроки, хранения которых не истекли),
передаются в архив организации-правопреемника или в территориальный
(районный
или
городской)
архив
местного
исполнительного
и
распорядительного органа по номенклатуре дел.
Установлен пятилетний срок хранения предложений, замечаний и жалоб
граждан и всех документов по их разрешению. Отметка «ЭПК» (экспертнопроверочная комиссия) означает, что в необходимых случаях постоянно
действующей комиссией организации может быть принято решение об
увеличении срока хранения или о постоянном хранении соответствующих
обращений. Такое решение экспертной комиссии должно быть утверждено
руководителем государственного органа. Срок хранения книги личного приема
граждан нормативными правовыми актами не установлен». [10]
«Дела постоянного срока хранения и временного (свыше десяти лет)
передаются в архив государственного учреждения через год после завершения
по ним делопроизводства. После десяти лет хранения дела, по решению
руководства учреждения, передаются в государственный архив. По истечении
срока хранения дела подлежат уничтожению в установленном порядке». [34]
64
Порядок уничтожения определяется органом управления по архивам и
делопроизводству. Данный порядок заключается в следующем:
1) дела уничтожаются по актам;
2) уничтожение документов и дел, включенных в акт о выделении к
уничтожению,
производится
за
те годы,
за
которые
в
организации
подготовлены описи на дела постоянного срока хранения и по личному составу,
утвержденные или согласованные в установленном порядке.
Коротко отметим, что подготовка предложений, заявлений и жалоб
граждан к сдаче в архив включает в себя: оформление дел, проведение
экспертизы ценности документов, составление описей. В зависимости от
сроков хранения проводится полное или частичное оформление дел.
Оформление дел входит в функции лица, обычно секретаря, ответственного за
работу с предложениями, заявлениями и жалобами граждан.
Итак, система формирования дел по обращениям граждан позволяет
своевременно вести учет и комплектование исполненных документов, сокращая
их объем в работе. Правильное и своевременное распределение и подшивка
документов в дела обеспечивает не только возможность быстрого поиска
документа, но и его сохранность, исключают его потерю.
2.6. Организация работы с обращениями граждан в ГУ – Управлении
Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области
В Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда
Российской Федерации в Троснянском районе Орловской области, которое
образовалось 01 июля 2000 года, с течением лет сложилась четкая работа и
система ведения документооборота по обращениям граждан. Управление
входит
в
структуру
Пенсионного
фонда
Российской
Федерации
и
непосредственно подчиняется Отделению Пенсионного фонда по Орловской
области. Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-
65
правовыми актами Российской Федерации, Положением о Пенсионном фонде
Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного совета
Российской Федерации он 27 декабря 1991г. № 2122-1, решениями Правления
ПФР, Исполнительной дирекции и Отделения, а также Положением о ГУ –
УПФР в Троснянском районе.
На запросы по обращениям граждан отвечает клиентская служба, которая
функционирует в Управлении как самостоятельное структурное подразделение.
Наиболее часто запрашиваемым документом в Управлении является
справка, чаще всего
запрашиваются справки: (О размере пенсии; справки
подтверждающие право на получение набора социальных услуг; справки о
ЕДВ; справки о начисленных сумах пенсии; справки о неполученных в связи со
смертью пенсионера, получателя ЕДВ и других социальных выплатах; справки
о периоде и суммах уплаты страховых взносов). Еще одним довольно часто
поступающим видом документа в Управление является письмо – запрос (см.
Приложение 4):
- о стаже работы;
- о доплате к пенсии за ЧАЭС;
- о рассмотрении вопроса по изменению размера пенсии;
- запрос подробной информации о выплате пенсии;
- о правильности назначения пенсии.
Нормативно – методическими документами, которыми пользуются
специалисты клиентской службы в своей работе, являются:
1)
Инструкция по работе с обращениями граждан, застрахованных
лиц, организаций и страхователей в Отделении Пенсионного фонда Российской
Федерации по Орловской области;
2)
Положение об организации приема граждан, застрахованных лиц,
представителей организаций и страхователей в Отделении Пенсионного фонда
РФ по Орловской области;
66
3)
Порядок организации работы клиентской службы в Управлениях
Пенсионного фонда РФ в городах (районах) Орловской области (на основании
приказа заместителя управляющего Отделением ПФР по орловской области);
4)
Должностная инструкция специалиста по работе с обращениями
граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Пенсионном
фонде Троснянского района Орловской области.
В управлении имеется Методическое пособие по подготовке ответа
заявителю и Требование по оформлению ответов.
Все должностные лица занимающиеся работой по рассмотрению
обращений граждан в обязательном порядке изучают все выше перечисленные
нормативно – методические документы.
Делопроизводство в Управлении ПФР в Троснянском районе по
обращениям граждан ведется отдельно от общего делопроизводства. Ведение
делопроизводства по обращениям граждан в структурных подразделениях
осуществляется сотрудниками, назначенными руководителями структурных
подразделений в качестве ответственных за делопроизводство. Контроль за
своевременным и полным рассмотрением письменных и устных обращений
граждан,
поступающих
на
исполнение
в
структурные
подразделения,
осуществляют руководители этих подразделений. Передача письменных
обращений граждан из одного структурного подразделения в другое
производится через отдел по работе с обращениями граждан – клиентскую
службу. Все поступающие из отделения почтовой связи в адрес Управления
ПФР письменные обращения граждан принимаются общим отделом и
передаются в отдел по работе с обращениями граждан, где централизованно
регистрируются в течение трех дней с момента поступления. Информация о
них вводится в специализированную информационную систему отдела по
работе с обращениями граждан с распечаткой регистрационно-контрольных
карточек установленного образца (см. Приложение 1).
Обращения, поступающие в Управление ПФР в соответствии с его
компетенцией, подлежат обязательному рассмотрению. Ответы на обращения
67
граждан подписывают руководство Управления ПФР в Троснянском районе
или руководители структурных подразделений. Ответы в обязательном порядке
регистрируются в журнале регистрации ответов на обращения граждан и
направляются заявителям, а копии ответов приобщаются в папки «Дело».
Регистрационный индекс (исходящий номер) ответа заявителю состоит из
входящего регистрационного номера, индекса структурного подразделения и
порядкового номера. Перед отправкой исполненных обращений работник
отдела по работе с обращениями граждан обязан проверить наличие
соответствующих подписей, индекса ответа, даты и указанных в письме
сообщений. Все копии сопроводительных писем ответов и запросов должны
быть завизированы исполнителем. На каждом обращении гражданина после его
исполнения проверяются следующие отметки:
- «В дело»;
- Личная подпись должностного лица, принявшего это решение и дата;
- «Снято с контроля»;
- Дата и подпись;
В отделе по работе с обращениями граждан - сотрудником отдела; в
структурных
подразделениях
–
работником,
ответственным
за
делопроизводство.
Контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений
граждан, проведением необходимой работы по подготовке и оформлению
ответов, а также статистический анализ исполнительской дисциплины в
структурных подразделениях осуществляет отдел по работе с обращениями
граждан.
Формы документов, по которым выдаются наиболее массовые справки,
хранятся в том же отделе и называются Выплатные дела. Данный вид дел
заводится на каждого пенсионера, проживающего на территории Троснянского
района, и перенаправляется в соответствующий ПФР при смене места
жительства. Дела ведутся в виде сброшюрованных тетрадей и подлежат
контролю и учету, хранятся в структурном подразделении.
68
Исполнитель получает запрос на предоставление справки от специалиста
по делопроизводству при руководстве. После оформления данной необходимой
справки, она регистрируется в Журнале контроля и учета и направляется по
адресу запрашиваемого лица. В случаях необходимости получения точной
справки о местонахождении документа сотрудники Управления пользуются
номенклатурами дул структурных подразделений, где указывается перечень дел
содержащих необходимую документацию.
Как отмечалось выше, все обращения регистрируются в трехдневный
срок с момента поступления в Управление в журнале регистрации обращений,
заявлений, жалоб и писем граждан в соответствии с утвержденной
номенклатурой дел, а затем формируются в папки «Дело». При регистрации
повторных обращений в «Дело» приобщаются все материалы по предыдущим
обращениям.
По
просьбе
зарегистрированных
граждан
обращений.
им
предоставляются
Зарегистрированные
копии
обращения
рассматриваются руководителем Управления и направляются на исполнение
согласно его резолюции.
Обращения граждан передаются сотрудникам Управления под роспись в
журнале учета. Письма, поступившие на имя руководителя Управления,
регистрируются и рассматриваются им лично в установленные Федеральным
законом сроки.
Обращения с вопросами, которые не относятся
к компетенции
Управления Пенсионного Фонда в Троснянском районе, в течение 3 дней
регистрируются и в течение 7 дней со дня регистрации в Управлении
направляются в соответствующие органы или должностным лицам, в ведении
которых находится решение поставленных гражданами вопросов. Заявитель
обязательно информируется о переадресации.
Еженедельно проводятся личные приемы граждан согласно графику,
утвержденному соответствующим приказом руководителя ГУ – Пенсионного
фонда в Троснянском районе Орловской области. Руководитель Управления и
69
специалист по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц,
организаций и страхователей, ведут прием граждан ежедневно.
При
личном
приеме
гражданин
обязан
предъявить
документ,
удостоверяющий его личность. В ходе приема производится регистрация
гражданина и записывается содержание его устного обращения. Ответ на
обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема
либо направлен по почте.
При рассмотрении поставленных гражданами проблем должностные лица
Управления принимают все меры, направленные на восстановление или защиту
прав и законных интересов граждан, для чего:
1) запрашиваются необходимые для рассмотрения обращений материалы
и документы в государственных органах, органах местного самоуправления и у
должностных лиц;
2) граждане уведомляются о направлении их обращений на рассмотрение
в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному
лицу в соответствии с их компетенцией;
3) даются письменные ответы по существу поставленных в обращениях
вопросов, за исключением случаев, предусмотренных статьей 11 Федеральный
закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Обращения граждан по наиболее важным и социально значимым
вопросам,
а
также
поступающие
в
Управление
корреспондентов, высказывающих
пожелание
рассмотренного
на
письма,
берутся
ПФР
сообщить
контроль.
В
от
различных
им результаты
этом
случае
на
регистрационно-контрольных карточках и на обращениях граждан в правом
верхнем углу проставляется штамп «КОНТРОЛЬ» и указывается срок
исполнения.
периода,
Обращения, исполнение которых требует продолжительного
ставятся
на
гарантийный
контроль.
При
снятии
Грифа
Конфиденциальности документ снимается с контроля. На особом контроле в
Управлении находятся обращения ветеранов Великой Отечественной войны,
пенсионеров, а также коллективные и повторные.
70
В Управлении сложилась четкая система осуществления контроля, одной
из форм которого является направление писем исполнителям с напоминанием
об обращениях, срок рассмотрения которых истекает. Обращения граждан, на
которые даны
гарантийные обязательства, остаются на контроле до их
выполнения.
Снятие
обращения
с
контроля
производится
специалистом
по
делопроизводству при руководстве, только после проверки его исполнения в
соответствии с Инструкцией по организации работы с обращениями граждан в
Управлении. Широко используется и такая форма контроля, как обращение к
заявителям с просьбой сообщить, удовлетворены ли они мерами, принятыми по
их обращениям. Таким образом, осуществляется обратная связь с населением,
что способствует усилению контроля исполнения обращений.
В
организации
ведется
журнальная
форма
учета
контрольных
документов. Документы, подлежащие контролю должны содержать полный
состав необходимых реквизитов и отвечать всем необходимым требованиям. В
журнале регистрации проставляется отметка о снятии с контроля и номер
документа. На документе указывается номер, в котором храниться документ,
проставляется дата и роспись исполнителя.
Статья 14 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» обязывает Управление осуществлять в
пределах своей компетенции не только контроль за соблюдением порядка
рассмотрения обращений, но и анализировать содержание поступающих
обращений для принятия мер по своевременному выявлению и устранению
причин нарушения прав и законных интересов граждан.
Что касается аналитической работы, то за 2010 год содержится
информация об общем объеме обращений – 300. Их число увеличилось по
сравнению с 2009 годом на 8%. Причем каждая четвертая жалоба касается
нарушений социально-экономических прав граждан. Количество жалоб и
обращений, касающихся охраны материнства и детства выросло на одну треть.
71
Анализ обращений в Управление показывает увеличение на 5 %
количества вопросов социального характера. Граждан интересует порядок
назначения, оформления и размера пенсий, субсидий, детских пособий,
поднимаются
вопросы
снижения
пенсионного
возраста,
опеки
и
попечительства.
Аналитическая работа позволяет оценить положение дел, определить
основные цели и задачи в работе с обращениями граждан. Ежегодно в
Управлении подготавливается отчет о деятельности Управления, в котором
серьезное внимание уделяется анализу работы с поступившими обращениями.
Анализ тематики обращений показывает устойчивую тенденцию сохранения на
высоком уровне количества вопросов пенсионного и социального обеспечения.
Основной состав
обращающихся – пенсионеры, инвалиды, работники
бюджетной сферы.
Понимая важность работы с обращениями граждан, в целях повышения
уровня знаний сотрудников, их компетентности проводится определенная
методическая работа, которая отражена в планах работы Управления.
Цель ГУ – Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области
–
умело, самостоятельно решать социально – значимые проблемы,
удовлетворять повседневные нужды его населения, что остается главной
задачей Управления, и по сегодняшний день.
2.7. Пути повышения качества работы с обращениями граждан в
органах
оказания
социально
–
значимых
государственных
услуг
гражданам
Подводя итог нашей работы, мы подошли к самой главной задаче, а
именно выявлению возможных путей повышения качества работы с
обращениями граждан. А для того, чтобы наметить предпосылки к разрешению
72
поставленной перед нами задачи исследования, необходимо указать на
проблемы и недостатки института обращений.
Первой
такой
проблемой
является
необходимость
закрепление
обязательных признаков и реквизитов обращений. Это необходимо, во-первых,
для того, чтобы отграничить обращения от прочих видов посланий, а вовторых, чтобы упростить процедуру рассмотрения обращений. Что собственно
считать обращением? Что касается Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от
21.04.2006) и многочисленных ведомственных актов, обращение определяется
в них как «направленные в государственный орган, орган местного
самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление
или жалоба, а также устное обращение граждан в государственный орган,
орган местного управления». Очевидно, что обращением нельзя считать любое
послание, пришедшее в адрес какого-либо органа или должностного лица.
Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин
вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением
можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует
желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо
юридически значимым действиям. Следовательно, можно утверждать, что не
являются обращениями поздравления, благодарности.
В соответствии с этим возникает ещё один вопрос - об обязательных
реквизитах обращений. То есть, даже документы, являющиеся обращениями по
смыслу,
могут
быть
не
признаны
таковыми,
и
следовательно,
не
рассматриваться и не вызывать юридических последствий, если они не имеют
определённых реквизитов. На сегодняшний день такими
реквизитами
являются: фамилия, имя, место жительства и/или работы заявителя. Помимо
личных данных обращение никаких других особых реквизитов содержать не
должно. Исключение составляют разве что ходатайства, при подаче которых
возможно допустить взимание государственной пошлины.
73
Ещё одна проблема, которую необходимо решать в первую очередь проблема гарантий своевременного и качественного рассмотрения обращений.
Существует две основные формы таких гарантий: ответственность за
рассмотрение обращений с нарушением процедуры и сроков, и контроль над
рассмотрением обращений. Несвоевременное рассмотрение обращений или их
игнорирование должно быть основанием для привлечения соответствующего
должностного лица к ответственности. «Нарушение установленного порядка
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, влекут в отношении виновных
должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством». [10]
Говоря об ответственности за нарушения в рассмотрении обращений граждан,
следует обратить внимание на необходимость отражения этого аспекта в
других нормативных актах, на разные виды и формы ответственности. Также
полагаем возможным применение к должностным лицам за неоднократные
нарушения в работе с обращениями, повлекшие серьёзные нарушения прав
граждан, такой формы ответственности, как лишение права занимать
определённые должности государственной или муниципальной службы.
Необходимо детально и чётко регламентировать все формы ответственности за
нарушения в рассмотрении обращений, что потребует внесения изменений и
дополнений в действующие кодексы, в иные нормативные акты.
Другое средство обеспечения эффективного рассмотрения обращений контроль за рассмотрением, осуществляемый вышестоящим органом. Здесь
существует проблема чрезвычайной неопределённости критериев значимости
обращений, по которым принимается решение о постановке обращения на
контроль. Технически невозможно, чтобы на контроль ставились все или
большая часть обращений. Доля контрольных обращений всегда незначительна,
важно сделать так, чтобы в их число попадали действительно важные,
значимые обращения. Для этого необходимо выработать чёткие критерии
контроля,
единые
для
всех
государственных
органов:
отдельно
для
законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ,
т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная.
74
Соответственно закрепить их единым нормативным актом возможно, и для
этого
необязательно
использовать
закон,
достаточно
постановления
Правительства. В дальнейшем к этой базе могли бы подключиться
региональные и местные органы, что намного облегчило бы контроль за
рассмотрением обращений и сделало бы возможным отслеживать прохождение
всех (а не только контрольных) обращений, и сразу решило бы проблему
дублирования, когда идентичные обращения направляются гражданином в
несколько органов, и рассматриваются там параллельно.
Также необходимо обратить внимание на то, что без законодательного
закрепления твёрдых гарантий рассмотрения обращений сам институт
обращений граждан будет оставаться малоэффективным и возможность
использовать право на обращение как средство защиты своих прав будет весьма
незначительной.
Ещё одна связанная с обращениями граждан проблема - это ведение
статистики и аналитической работы рассматривающими обращения органами и
учреждениями. Изучение практики показало, что статистико-аналитическая
деятельность в государственных учреждениях (конкретно в ГУ – Пенсионного
фонда в Троснянском районе Орловской области) поставлена хорошо, однако
результативность её далеко не так высока, как хотелось бы. Во-первых, такая
работа не имеет под собой нормативной основы, и выводы, сделанные в
аналитических обзорах по обращениям граждан, никакой силы не имеют. Вовторых, все эти обзоры составляются каждым органом самостоятельно,
независимо от других и только по своим обращениям, следовательно,
невозможно сформировать цельную картину поднятых гражданами проблем. И,
в-третьих, аналитическая информация по обращениям граждан, особенно по
итогам рассмотрения обращений остаётся закрытой и недоступной для
широких кругов. В результате всего этого система обратной связи работает
крайне неэффективно и публичная функция обращений - не только защищать
права конкретного гражданина, но и создавать основу для укрепления такой
защиты и предупреждения нарушений в будущем,- не реализуется.
Выход из
75
этой
ситуации
законодательно
состоит,
закрепить
на
наш
взгляд,
обязанность
в
всех
следующем.
органов,
Необходимо
работающих
с
обращениями граждан, вести аналитическую работу по обращениям, составлять
квартальные и годовые отчёты по единой, унифицированной форме и
официально их публиковать. Притом такие отчёты должны содержать данные
не только о тематике обращений, но также о количестве отдельных видов
обращений, об их распределении по компетенции и особенно важно о
результатах рассмотрения, соотношение положительных и отрицательных
решений, доля нерассмотренных. Для того чтобы возможно было одновременно
учитывать все обращения, поступающие в государственные органы следует
разработать и ввести единый тематический классификатор обращений.
Что касается закрытости информации по обращениям граждан, то этот
недостаток устранен. Здесь даже нет необходимости что-либо закреплять
законодательно. Федеральный закон от 27.06.2006 № 149 – ФЗ
«Об
информации, информационных технологиях и о защите информации» прямо
устанавливающие право граждан на доступ к информации о работе органов
государственной власти и местного самоуправления. «Государственные органы
и органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к информации о
своей
деятельности
на
русском
языке
и
государственном
языке
соответствующей республики…Лицо, желающее получить доступ к такой
информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения». [12]
Однако аналитические сводки по обращениям граждан, за исключением
содержащих персональные данные граждан, никаким законом к этой категории
не отнесены. Остаётся только заставить государственные органы открыть для
широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по
работе с обращениями граждан. Следует упомянуть, что
публикует же
Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан свои
аналитические обзоры, хотя и в Интернете.
Действительно, будущее работы с обращениями граждан в органах
оказания социально – значимых государственных услуг гражданам сегодня
76
видится в новом контексте развития демократии на основе телекоммуникаций,
инноваций в сфере предоставления электронных услуг, создания системы
«электронного правительства». Иными словами вектор работы с обращениями
граждан перемещается сегодня от работы с жалобами на направление
получения разнообразных государственных услуг с помощью современных
информационных технологий.
Согласно Конституции Российской Федерации «граждане Российской
Федерации
имеют
право
обращаться
лично,
а
также
направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, а
также в органы местного самоуправления». [1]
В настоящее время в стране сложилась целостная, институционно оформленная система рассмотрения обращений граждан в федеральных и
региональных органах власти и управления.
Специальные структурные подразделения по работе с обращениями
граждан имеются в Администрации Президента Российской Федерации, в
Правительстве Российской Федерации, в Государственной Думе и в Совете
Федерации,
в
федеральных
министерствах
и
ведомствах
и
в
их
территориальных подразделениях. Аналогичная ситуация в региональных
органах власти и управления и в органах муниципального самоуправления.
Особой формой устных обращений можно признать обращения,
поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан о
чем упоминалось во второй главе (см. п.2.1 стр. 29). Сейчас активно ведется
работа видеоблогоа, в частности Президента России, где любой гражданин
Российской Федерации может оставить свое обращение. Работает также
электронная приемная Президента России, через которую каждый желающий
может записаться на прием или направить электронное обращение через
официальный сайт Президента России. Эти обращения будут рассмотрены в
Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями
граждан.
Данные аспекты, на наш взгляд, можно считать немаловажными
77
предпосылками к
повышению качества работы с обращениями граждан в
органах оказания социально – значимых государственных услуг гражданам.
Большое значение для укрепления партнерства государственных органов
и общества, получила такая востребованная форма рассмотрения обращений
граждан, как прямая линия в телеэфире с руководителем страны. Основные
темы, затрагиваемые в ходе таких программ – проблемы демографии,
образования, здравоохранения, жилищной политики, пенсионного обеспечения,
социальной защиты населения и другие социальные темы. Следует отметить,
что сегодня работа с обращениями граждан активно ведется на всех уровнях
власти и управления.
В настоящее время уже
сейчас можно получить порядка 100
государственных услуг через Интернет (электронное правительство). Но
необходимо отметить то, что каждый третий житель нашей страны –
пенсионер, а они вряд ли смогут адаптироваться к новой системе. Поэтому
было бы правильным на этой основе создавать сеть многофункциональных
центров – как для работы с физическими, так и для работы с юридическими
лицами.
На
основании
всего
выше
изложенного
можно
сформулировать
следующие основные направления совершенствования дальнейшего развития
партнерских отношений государственных органов по оказанию социально –
значимых услуг обществу в сфере работы с обращениями граждан:
– укрепление основ правового государства, обеспечение равенства всех
граждан перед законом, повышение эффективности защиты законных прав и
интересов граждан;
– совершенствование нормативно-правовой базы, кадровое обеспечение
работы, изучение и активное использование передового опыта работы ряда
властных структур;
– необходимость завершения разработки и принятия административных
регламентов рассмотрения обращений граждан, а также приведения в
78
соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ должностных регламентов
государственных служащих, рассматривающих обращения граждан.
В целях совершенствования работы с обращениями граждан необходимо
предложить пути повышения, где это необходимо, статуса подразделений,
занимающихся организаций обращений, поднять престиж этих подразделений
путем должного материального и морального стимулирования работников,
обеспечения
современной
оргтехникой,
средствами
связи
и
другим
оборудованием. Важно также обеспечить в необходимых случаях проверку
фактов, изложенных в обращениях, с участием авторов.
Особое внимание следует обратить
на повышение доступности для
населения органов, к которым направляются обращения.
Для
решения
этой
задачи
предлагается
обеспечить
регулярное
информирование населения о деятельности федеральных министерств и
ведомств и государственных органов по важнейшим социально-экономическим
вопросам
через
Интернет-сайты,
различные
справочно-информационные
системы, средства массовой информации.
Большое значение имеет повышение эффективности и прозрачности
диалога органов власти и населения на основе укрепления взаимодействия с
общественными
палатами,
общественными
советами,
отраслевыми,
региональными общественными организациями, объединяющими граждан по
профессиональному, социальному или иному статусу.
Необходима также организация на постоянной основе планомерного
приема граждан руководителями государственных органов. Очень важно
развитие практики проведения выездных приемов.
Помимо
этого следует развивать сеть общественных
приемных,
привлекать к их деятельности опытных юристов, экономистов, психологов.
Надо привлекать государственные юридические службы для оказания
бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
К числу мер в этом направлении относятся:
79
1)
обеспечение
особого
контроля
(с
применением
выездных
комиссионных форм проверки) за рассмотрением обращений, в которых речь
идет о недостатках в работе органов исполнительной власти, должностных лиц
в реализации национальных проектов, различных групп населения, либо
приводятся
факты
нарушения
законов,
коррупции,
злоупотребления
служебным положением должностными лицами;
2)
организация
совместного
(с
другими
органами
местного
самоуправления, должностными лицами) приема граждан и рассмотрения их
обращений;
3) организация встреч представителей власти с населением на местах, а
также совместных выездных рассмотрений обращений;
4)
совершенствование
форм
и
методов
внутреннего
контроля,
направленных на предотвращение нарушений порядка и сроков рассмотрения
обращений граждан;
5) подведение итогов, учет, обобщение, анализ результатов рассмотрения
выездных обращений граждан, разработка предложений о своевременном и
качественном их рассмотрении.
Следует отметить, что особенно много жалоб поступает сегодня на всех
уровнях обращения в адрес социальных органов по вопросу предоставления
государственных (социальных) услуг. Поэтому считаем,
уровня
работы
с
обращениями
граждан
способствует
что повышению
эффективности
рассмотрения социально значимых вопросов.
Основными целями подаваемых обращений являются: повышение
качества предоставления государственных (социальных) услуг и исполнения
государственных (социальных) функций, предусматривающих взаимодействие
с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и
результативности деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления.
По нашему мнению, если компетентно подходить к решению данных
вопросов, это позволит обеспечить:
80
1)
повышение качества и эффективности исполнения принимаемых
решений;
2)
повышение уровня удовлетворенности граждан качеством и
доступностью государственных услуг;
3)
единообразную правовую регламентацию действий и процедур по
исполнению государственных функций, процедур внутренней деятельности
органов власти и их взаимодействия между собой;
4)
оптимизацию показателей исполнения государственной функции, в
интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых
обеспечивается исполнением государственной функции;
5)
доступность
для
граждан
информации
о
порядке
и
ходе
рассмотрения поданных обращений и исполнения государственной функции на
каждой стадии;
6)
контроль исполнения государственных функций.
И в заключение данной главы ещё раз повторим основные предложения
по совершенствованию, как нормативной базы так и технологий работы с
обращениями граждан, которые мы сделали в ходе нашего исследования:
1. Необходимо чётко отграничить обращения от иных видов документов поздравлений, благодарностей и т.п. и закрепить это законодательно, чтобы
устранить все сомнения по разграничению в будущем.
2.
Следует
детально
и
чётко
регламентировать
все
формы
ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетая при этом
дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность.
3. Необходимо выработать чёткие критерии контроля, единые для всех
органов управления и закрепить их единым нормативным актом.
4. Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений
и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан
хотя бы только в рамках системы государственного управления.
5.
Следует
унифицировать
статистико-аналитическую
работу
по
обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических
81
записей, а также заставить государственные органы открыть для широкого
доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с
обращениями граждан.
Разумеется, эти предложения далеко не исчерпывают всего огромного
объема проблем, возникающих на пути становления новой, системы работы с
обращениями граждан в нашей стране. Ясно одно - без внедрения этих новых
форм и без устранения указанных в данной работе проблем, институт
обращений граждан в России будет весьма отсталым, и конституционные права
граждан на обращение и на участие в управлении делами государства останутся
нереализованными в полной мере.
82
Заключение
Итак, мы рассмотрели основные вопросы, связанные с институтом
обращений
граждан,
классификации
рассмотрели
изучили
обращений,
несколько
возможные пути
основные
подходы
конституционные
крупных
проблем
к
основы
правового
совершенствования работы
определению
этого
и
института,
регулирования
и
с обращениями граждан.
Разумеется, очень многое осталось за рамками данной работы, но перед нами и
не стояла задача охватить все. Мы преследовали другую цель - изучить, в
общем, современное состояние института обращений граждан, выявить
причины низкого уровня рассматриваемости обращений и, по возможности,
предложить пути устранения возникающих проблем. Насколько удалось её
реализовать - это уже другой вопрос, но, во всяком случае, основные, базисные
проблемы в этой работе были изучены.
Право граждан на обращение является тем правовым инструментом,
посредством которого граждане в состоянии влиять на общественные процессы
на
различных
уровнях
власти
(федеральном,
региональном,
местного
самоуправления), в праве детализировать свое положение федеральными и
региональными законами и иными нормативными актами, осуществлять
контроль за деятельностью властных структур, должностных лиц, отстаивать
свои права и законные интересы. Следовательно, изменение норм федерального
закона на региональном уровне способствует увеличению прав и дополнения
гарантий граждан и ни в коем случае не их ущемления.
Обращения
граждан
являются
важным
источником
информации,
средством укрепления связей государственных органов и граждан. Поэтому на
сегодняшний день единственный способ понять механизм регулирования
работы с обращениями граждан в государственных органах с использованием
нормативно – методического и правового регулирования – это изучение их
практики. Несмотря на большие усилия работников подразделений по работе с
обращениями
граждан,
очень
высокой
остаётся
доля
неразрешённых
83
обращений, хотя число положительно решённых обращений с годами растёт, а
доля отказов снижается.
Необходимо чётко отграничить друг от друга различные виды
обращений, детально регламентировать особую процедуру рассмотрения для
каждого вида. Также важно отдельно законодательно закрепить принципы
работы с обращениями граждан, такие как: всеобщность права на обращения,
свобода подачи обращений, равноправие и равная ответственность гражданина
и государства, гласность разбирательства, объективность, подведомственность
обращений, комплексный подход к рассмотрению, законность всего порядка
работы с обращениями граждан. И, как мы можем видеть, следует
унифицировать всю систему классификации, регистрации, учёта и анализа
обращений граждан. Наконец, необходимо упрочить гарантии своевременного
и качественного рассмотрения обращений граждан, установить и чётко
регламентировать ответственность за нарушения в этой сфере.
Таковы основные выводы, уже сделанные нами в различных частях
данной работы. Но главный вывод, который возможно сделать по результатам
настоящего исследования – что
сегодня проблема работы с обращениями
граждан стоит очень остро. Вопросов и трудностей в этой сфере довольно
много. Поэтому необходимо - в первую очередь дорабатывать нормативную и
законодательную базу, чтобы максимально реализовать тот огромный
потенциал, который заложен в институте обращений граждан.
И чтобы эта сущность идеального права воплотилась в реальности и стала
сущностью права позитивного, необходимо непрерывно трудиться над
совершенствованием механизмов реализации и защиты прав личности, одним
из которых и являются, независимо от разновидностей, обращения граждан.
Конституция Российской Федерации определяет особое место человека и
гражданина в системе общественных отношений и определяет охрану прав
граждан в качестве основного принципа, действующего в обществе и
государстве. Отношение государства и его структур к правам граждан является
яркой характеристикой существующего политического строя. И пока права
84
человека не приобретут реальный приоритет, действительно не станут высшей
ценностью, общество не может считаться демократическим, а государство правовым.
Организация эффективной работы с обращениями граждан - один из
путей совершенствования сегодняшнего государственного и общественного
устройства в органах оказания социально – значимых государственных услуг
гражданам.
85
Список источников и литературы
Источники
Опубликованные источники
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. внесенными
ФКЗ от 30.12.2008 № 7 - ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4.
2. Федеральный конституционный закон от 25. 12.2000 № 2 – ФКЗ «О
государственном гербе Российской Федерации» (в ред. от 10.11.2009) // СЗ
РФ.2000. № 52. Ч.1. ИПС «Консультант Плюс».
3. Закон РФ от 25.10.1991 № 1807 – 1 «О языках народов Российской
Федерации» (в ред. от 11.12. 2002) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50.
СЗ РФ. 2002. № 50. ИПС «Консультант Плюс».
4. Закон РФ от 21.07.1993 № 5481 – 1 «О государственной тайне» (в ред.
от 22.08.2004)// ИПС «Консультант Плюс».
5. Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая от
30.11.1994 № 52 – ФЗ (в ред. от 01.02.2009) // СЗ РФ. 1994. № 32. ИПС
«Консультант Плюс».
6. Федеральный Закон от 15.12.2001 № 166 – ФЗ «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ
30.11.2001) (в ред. от 09.04.2007)// ИПС «Консультант Плюс».
7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197 – ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 17.07.2009) // ИПС «Консультант
Плюс».
8. Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» (в ред. от
10.01.2002.)// СЗ РФ. 2001. № 1-ФЗ. ИПС «Консультант Плюс».
9. Федеральный закон от 01.06.2005 № 53 – ФЗ «О государственном
языке Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 20.05.2005)// «ИПС
Консультант Плюс».
10. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации» (в ред. от 21.04.2006)// СЗ РФ. 2006. № 59 – ФЗ. ИПС
«Консультант Плюс».
86
11. Федеральный закон от 27.06.2006 № 149 – ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» (действующая
редакция) // ИПС «Консультант Плюс».
12. Федеральный закон от 15.12.2010 № 167 – ФЗ «Об обязательном
Пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 11.05.2006) //
ИПС «Консультант Плюс».
13. Постановление Правительства РФ от 15.04.2005 №221 «Об
утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» // СЗ РФ. 2005. №17.
14. Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 №477 «Об
утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной
власти» // ИПС «Консультант Плюс».
15. Постановление Госкомстата России от 05.04.2004 № 1 «Об
утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по
учету труда и его оплаты» // ИПС «Консультант Плюс».
16. Постановление Правления ПФР от 20.03.2000 №34 «О создании
Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации – Единой пенсионной
службы по Орловской области». (по состоянию на 18.10.2006).
17. Постановление Правления ПФ РФ от 23.08.2005 № 159п «О мерах по
дальнейшему совершенствованию работы с обращениями граждан в системе
органов Пенсионного фонда Российской Федерации (вместе с «Положением об
организации
приема
граждан,
застрахованных
лиц,
представителей
организаций и страхователей в Пенсионном фонде Российской Федерации»)»
(утв. от 23.08.2005 №159п) // ИПС «Консультант Плюс».
18. Постановление Правления ПФ РФ от 02.11.2006
№ 261п «Об
организации работы Пенсионного фонда Российской Федерации и его
территориальных
органов
по
обеспечению
граждан
документами,
подтверждающими их право на получение набора социальных услуг
(социальной услуги)» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 07.11.2006 № 8444) (в
ред. от 15.11.2006) // ИПС «Консультант Плюс».
87
19. Постановление Правления ПФР от 02.11.2007. № 275п «Об
утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан, застрахованных
лиц, организаций и страхователей в Исполнительной дирекции ПФР и
Ревизионной комиссии ПФР и Положения об организации приема граждан,
застрахованных
лиц,
представителей
организаций
и
страхователей
в
Пенсионном фонде Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ
17.01.2008. № 10893) // ИПС «Консультант Плюс».
20. Закон Орловской области от 20.04.1995 №1 – 03 «Об обращениях
граждан» (с изм. от 06.06.2001, 13.02.2007)// ИПС «Консультант Плюс».
21. Постановление Коллегии Орловской области от 29.12.2008 № 404 «Об
утверждении Административного регламента исполнения государственной
функции по рассмотрению обращений граждан в органах исполнительной
государственной власти Орловской области» // «Консультант Плюс».
22. ГОСТ Р 51141 – 98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и
определения (утв. постановлением Госстандарта России от 27.02.1998 № 28 с
датой введения 01.01.1999). М.: Издательство стандартов, 1998.
23. ГОСТ Р 6.30 – 2003. Унифицированные системы документации.
Унифицированная система организационно – распорядительной документации.
Требования к оформлению документов (утв. постановлением Госкомстата
России от 03.03.2003 №65 – ст с датой введения 01.07.2003). М.: Издательство
стандартов, 2003.
24. Основные правила работы архивов организаций (одобрены решением
Коллегии Росархива от 06.02.2002). М.: Росархив, ВНИИДАД, 2002.
25.
Методические
рекомендации
по
разработке
инструкции
по
делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв.
Приказом Росархива от 23.12.2009 № 76) // ИПС «Консультант Плюс».
Неопубликованные источники
26. Устав, Положение о государственном учреждении – УПФР в
Троснянском
районе
Орловской
области
(утв.
руководителем
ГУ
–
88
Пенсионного фонда в Троснянском районе Орловской области) // с. Тросна. ГУ
– УПФР.
27. Инструкция по ведению делопроизводства в Пенсионном фонде
Троснянского района Орловской области (утв. приказом руководителя
ГУ –
УПФР в Троснянском районе Орловской области 2007) // с. Тросна. ГУ –
УПФР. 2007
28. Должностная инструкция специалиста по работе с обращениями
граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Пенсионном
фонде Троснянского района Орловской области (утв. приказом руководителя
ГУ – УПФР в Троснянском районе Орловской области 28.08.2008) // с. Тросна.
ГУ – УПФР. №413, 2008.
29. Инструкция по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц,
организаций и страхователей в Отделении Пенсионного фонда Российской
Федерации по Орловской области (утв. приказом управляющего Отделения
ПФР по Орловской области 26.08.2008) // г. Орел. ОПФР. № 250, 2008.
30. Порядок организации работы клиентской службы в Управлениях
Пенсионного фонда РФ в городах (районах) Орловской области (на основании
приказа заместителя управляющего Отделением ПФР по Орловской области
12.09.2008)// г. Орел. ОПФР. №275, 2008.
Литература
31.Андреева В.И. Идеальный документ: приказ по личному составу //
Справочник кадровика. 2014. № 2. С. 89 – 90.
32.Андреева
В.И.
Подготовка
документов
к
архивному
хранению
//Справочник секретаря и офис – менеджера. 2010. № 6. С. 40-44.
33.Андреева В.И. Приказы о приеме на работу: содержательная часть //
Справочник кадровика. 2014. № 9. С. 108.
89
34.Быкова Т.А. Внутренние документы – регуляторы документационного
обеспечения управления//Справочник секретаря и офис – менеджера.
2010. № 6. С. 33-38.
35.Васильева Е.В. Дела по личному составу. Что нужно успеть оформить до
конца 2014 года // Справочник кадровика. 2014. № 12. С. 84 – 95.
36.Гущина И.А. Личное дело: текущее хранение и передача в архив//
Справочник кадровика. 2012. № 4. С. 90 – 101.
37.Делопроизводство (документационное обеспечение управления) / Под
ред. Т.В. Кузнецовой. М.: Журнал «Управление персоналом», 2003.
38.Кузнецова Т.В. Кадровое делопроизводство//Секретарское дело. 2010.
№1. С. 56-69.
39.Кузнецова
Т.В.
Организация
делопроизводства
требует
профессиональных знаний//Делопроизводство. 2010. №1. С. 3-6.
40.Мосягина
О.В.
Работа
с
обращениями
граждан:
нормативное
регулирование / М.: Справочник секретаря и офис-менеджера, 2002. №5.
С. 41 – 44.
41.Мосягина О.В. Работа с обращениями граждан: организация и технология
работы/ М.: Справочник секретаря и офис-менеджера, 2003. № 2. С.40 –
46.
42.Назаренко А.А. Что умеют современные СЭД? // Делопроизводство и
документооборот на предприятии. 2010. № 12. С. 48 – 53.
43.Обращения граждан и организаций в органы государственной власти как
форма взаимодействия государства и гражданского общества/ М: Журнал
«Основные проблемы социального развития России», 2010. №12(398).
117 с.
44.Работа с письменными обращениями граждан // Раздел Бизнес и финансы
/ Под ред. Т.В. Кузнецовой. М.: Журнал «Секретарское дело», № 3.
90
45.Разработка учет и хранение служебных документов // Делопроизводство
для секретаря / Под ред. Е.П. Смирновой. М.: Журнал «Секретарское
дело», Омега – Л. 2008.
46.Разъяснения по вопросам, касающимся обращений граждан / Под ред.
А.Е. Рыбакова Журнал. «Секретарь-референт», 2004. №8(35). С.34-38.
47.Храмцовская
Н.А.
Актуальные
проблемы
современного
делопроизводства и документооборота // Секретарь-референт. 2010. № 5.
с. 13-18.
48.Шестакова Е. Работа с организационными документами//Секретарское
дело. 2010. №1. С. 50-56.
49.Шестакова
Е.В.
Образец
оформления
должностной
инструкции
//Справочник кадровика. 2014. №4. С. 77.
50.Янковая В.Ф. Формирование кадровых документов в дела и организация
их текущего хранения // Справочник кадровика. 2010. № 10. С. 101 – 109.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа