close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Котенев Евгений Павлович. Муниципальная служба в Российской Федерации

код для вставки
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
2
Содержание
Введение.
1. Муниципальная служба в Российской Федерации:
1.1. Общие понятия местного самоуправления в РФ.
1.2. Нормативно-правовое
регулирование
муниципальной
службы.
1.3. Принципы
функционирования
и
организация
муниципальной службы в Российской Федерации.
2. Правовой статус муниципального служащего в Российской
Федерации.
2.1. Понятие и классификация муниципального служащего. Правовой
статус муниципального служащего.
2.2. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой.
Ответственность муниципального служащего.
2.3. Мотивация труда муниципального служащего.
3. Особенности муниципальной службы в Орловской области .
Заключение
3
Введение.
Эффективность деятельности государства и благополучие общества
определяются прежде всего качественным исполнением функций управления
на всех уровнях: федеральном, региональном, местном. Оно во многом
зависит от состояния государственного и муниципального аппарата, а точнее,
от организации и функционирования таких институтов, как государственная
и муниципальная служба. Именно эти институты призваны обеспечивать все
необходимые условия для взаимодействия государства с гражданским
обществом и отдельным гражданином.
Муниципальная служба — относительно новый вид службы, который
осуществляется в органах местного самоуправления, но тесно взаимосвязан с
государственной службой. Цели этого социально-правового института
обусловлены характером задач конкретного муниципального образования и
необходимостью формирования особого правового режима регламентации
профессиональной деятельности в муниципальных органах.
Актуальность
темы
диссертационного
исследования.
Механизм
управления развитием государства и общества претерпевает существенные
изменения,
обусловленные
становлением
институтов
гражданского
общества, усилением роли государства в системе социальных регуляторов,
расширением международной интеграции, возрастанием значения норм и
принципов
международного
права.
В
этих
условиях
возникает
необходимость выработки новых общетеоретических и методологических
подходов к исследованию системы публичного управления и ее отдельных
институтов, в том числе, институтов государственной и муниципальной
службы.
Конституция
Российской
Федерации,
принятая
в
1993
году,
провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное
самоуправление.
В соответствии со ст. 12 Конституции в Российской
4
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти.
Сложность, многоплановость и противоречивость происходящих
процессов,
характерных
формированием
новых
для
переходных
периодов,
связанных
общественно-экономических
с
отношений,
возникающих при осуществлении местного самоуправления в Российской
Федерации, требуют новых форм и методов муниципальной службы.
Актуальность
проблемы
определяется
необходимостью
познания
муниципальной службы, ее предназначением и местом в системе местного
самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Проблематика местного
самоуправления, государственной и муниципальной службы попадает в поле
интереса российской правовой науки во второй половине XIX века. В данный
период большой вклад в процесс становления теоретических основ
государственного управления и местного самоуправления, государственной и
муниципальной службы внесли такие известные российские ученые, как
И.Е.Андреевский,
В.П.Безобразов,
А.И.Васильчиков,
А.Д.Градовский,
В.В.Ивановский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, Н.К.Нелидов и др. В
советский период проблематикой государственного управления занимались
такие авторы, как В.А.Воробьев, А.И.Елистратов, А.Ф.Евтихиев, А.Е.Лунев,
И.Н.Пахомов, А.Е.Пашерстник, Ю.А.Петров, Н.П.Поборчая, Л.А.Сергиенко,
С.С.Студеникин, Н.И.Фаянс, Ц.А.Ямпольская и др.
Исследованием
современных
правовых
проблем
организации
муниципальной службы занимались такие авторы, как С.Н.Братановский,
А.М.Володин,
А.Е.Епифанов,
А.И.Жуковский,
С.Ю.Кабашов,
5
Л.А.Калиниченко, Ю.К.Краснов, А.А.Немчинов, О.С.Поддубная, В.А.Санеев,
С.Е.Чаннов, Л.Т.Чихладзе, В.И.Шкатулла и ряд других.
Для раскрытия понятия, сущности, особенностей муниципальной
службы необходим анализ природы местного самоуправления, выявление
роли и значения развития муниципального управления в процессе
реформирования публичной власти в России за последние десятилетия.
Значительный
вклад
в
разработку
вопросов
организации
и
функционирования института местного самоуправления внесли такие
ученые, как С.А.Авакьян, А.А.Акмалова, Г.В.Барабашев, А.А.Безуглов,
Н.С.Бондарь,
В.И.Васильев,
В.В.Еремян,
Е.И.Колюшин,
Е.И.Козлова,
Г.Н.Комкова, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, И.И.Овчинников, А.Н.Писарев,
Н.В.Постовой, В.И.Фадеев, Н.Н.Черногор, Н.М.Чепурнова, Е.С.Шугрина и
др.
Вместе с тем, несмотря на наличие значительного числа публикаций по
проблемам государственного и муниципального управления, местного
самоуправления и муниципальной службы, до настоящего времени не
выработана
теоретико-методологическая
концепция
реформирования
государственной и муниципальной службы.
Состояние научной разработанности сформулированных проблем не
обеспечивает эффективного решения вопросов разграничения полномочий в
сфере правового регулирования муниципальной службы; преодоления
коллизий и устранения пробелов в законодательстве Российской Федерации
и субъектов Федерации в данной области; создания механизмов реализации
принципа
взаимосвязи
гражданской
службы;
муниципальной
обеспечения
службы
и
государственной
государственных
гарантий,
предоставляемых муниципальным служащим. Указанные обстоятельства
предопределили
необходимость
проведения
новых
комплексных
6
исследований в рассматриваемой сфере, обусловили актуальность и
практическую значимость данной диссертационной работы.
Объектом
исследования
в
диссертационной
работе
выступают
правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципальнослужебных отношений.
Предметом
исследования
является
муниципальная
служба
как
организационный и правовой институт, прохождение муниципальной
службы в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит, во-первых, выявить и дать
четкое понятие муниципальной службе в РФ, проанализировать вопрос
правового регулирования института муниципальной службы как механизма
функционирования государства. Во-вторых, в выработке конкретных
рекомендаций,
направленных
на
совершенствование
правового
регулирования отношений в системе муниципальной службы. В третьих,
обозначить задачи, функции, прохождения муниципальной службы для
муниципального служащего на выборные должность.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие
основные задачи исследования:
- рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового
регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его
статуса и функционирования;
- проанализировать и исследовать понятие и основные задачи ,
принципы муниципальной службы в Российской Федерации;
-
сформировать
и
исследовать
нормативно-правовую
составляющую основную правовую основу местного самоуправления;
базу,
7
- осуществить комплексное, системное изучение теоретических и
практических проблем правового регулирования и организации подготовки,
переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а
также выработать рекомендации по повышению эффективности правового
регулирования
соответствующих
муниципальных
и
общественных
отношений;
-
разобрать
на
примере
Орловской
области
организацию
муниципальной службы, нормативно-правовые аспекты посвященные данной
теме и основополагающие задачи, которые ставятся перед
служащими
руководителями.
Теоретико-методологическая
основой
исследования
разработанные
являются
юридической
исследования.
методы
наукой.
Методологической
познания,
выявленные
Использованы
и
общенаучный
диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные
методы:
логический,
историко-юридический,
конкретно-социологический,
сравнительно-правовой,
системно-структурный
и
системно-
функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во
взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции,
сделать обобщения.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех параграфов,
семи пунктов, заключения и списка использованных материалов и
литературы.
8
1. Муниципальная служба в Российской Федерации: общие понятия.
1.1.
Общие понятия местного самоуправления в РФ.
Муниципальное право современной России представляет собой новую
область российского права. Его рождение предопределено политическими,
экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими
эпохальный
характер
и
знаменующими
формирование
нового
конституционного строя. «Фундаментом и материально-организационной
основой формирования муниципального права является особая группа
общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного
самоуправления».1
«Единого, всеобъемлющего понятия "местное самоуправление" не
существует.
С
этим
понятием
связаны
сложные,
комплексные,
многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических,
экономических, политических и иных условий. Особенности местного
самоуправления
во
многом
предопределяются
индивидуальными
национально-государственными традициями организации публичной власти
в разных странах».2
Р.фон Гнейст – немецкий ученый, пришел к выводу, что неуместно
находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов,
городских и сельских общин. По его мнению, «самоуправление начинается
лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или
подобные частные формации оказываются подчиненными государству».3
Местное самоуправление всегда носило и носит зависимый от
государства
характер,
определяемый
института
государством.
степенью
Государство
использования
приспосабливает
этого
местное
самоуправление для наиболее эффективного выполнения своих функций.
1
2
3
882.
Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник . - Проспект, 2009 г., стр. 5.
Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник . - Проспект, 2009 г., стр. 33
Рудольф фон Гнейст. Конституционные и административные суды в Англии. Берлин, 1871. стр.
9
Однако при этом сохраняется определенная автономия территориальной
общины, предоставляя
возможность участия
граждан
в
управлении
территорией и решении вопросов местного значения.
Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется
его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное
самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права и свободы населения,
реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с
другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного
интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.
Понятие "местное самоуправление" долгое время носило научный
характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного
самоуправления. Более того, само словосочетание "местное самоуправление"
как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России,
было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует "местное
управление", во Франции - "децентрализация".
«Теоретические основы местного самоуправления были разработаны в
начале 19 в. немецкими исследователями Лоренцем фон Штейном,
Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Главным в содержании
концепции было сочетание децентрализации как формы публичного
управления и вовлечения представителей нации не только в процесс
законодательной
деятельности,
но
и
в
осуществление
полномочий
исполнительной власти».4 Практическое воплощение эти идеи получили в
ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.
«Самоуправленческие
идеи
Р.
фон
Гнейста
заключались
в
сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан,
членов
городского
сообщества,
которые
на
общественных
началах
.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного
государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.
4
10
выполняют функции профессиональных чиновников».5 В дальнейшем такое
самоуправление стали называть "политическим", или "пассивным".
«Отто фон Гирке считается родоначальником так называемой
товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит
товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственнобюрократического воздействия и регламентации, т.е. обособленное от
государства».6
«В русле этих идей находились также взгляды южногерманского
либерала,
историка-государствоведа
Карла
фон
Роттеха,
который
обосновывал независимость общины от государства, опираясь на теорию
естественного права. В связи с этим он проводил жесткую границу между
властью современного единого государства и правом на свободу и
самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не "учреждение
государства", а по сути равное государству образование».7
В конце XIX в. представители школы правового позитивизма П.
Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые
проводится разграничение между самоуправлением в политическом и
юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом
для понимания самоуправления.
Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал «деятельность
правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации по
упорядочению
общественной
жизни.
Участия
граждан
в
административных делах выводилось за рамки юридического понимания
самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом
смысле.
Таким
образом,
политический
аспект
самоуправления
отграничивался от юридического».
Р. фон Гнейста Подробный анализ взглядов. 1975. H. 8. стр. 345.
Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного
государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001 С. 50, 51
7
; Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного
государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001 С. 50, 51
5
6
11
Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, «конструкция
самоуправленческой
корпорации
позволяет,
не
противопоставляя
самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности
этой корпорации внутри государственной структуры и соответственно
характеризовать деятельность самоуправленческих корпораций по решению
публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как
форму административной децентрализации».8
В России не было понимания местного самоуправления. В основе
принципиальных различий в определении самоуправления, его принципов и
сущности находились проблемы взаимоотношений государства и местного
сообщества.
Теоретическое
обоснование
местного
самоуправления
проходило в России не без влияния идей местного самоуправления стран
Западной Европы. Оценка роли и перспектив местного самоуправления была
разносторонней. Одни авторы трактовали местное самоуправление как
средство самоорганизации населения, автономное от государства, или как
часть государственного управления, децентрализованного и "спущенного" на
низший уровень. Другие авторы, с развитием местного самоуправления
связывали возможность реализации идеи конституционной монархии, во
введении земства видели первый этап этого процесса, а одновременно ускорение перехода общества на капиталистический путь развития.
Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах
известных российских ученых конца XIX - начала XX в. Так, А.И.
Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное
представительство, которое неминуемо приведет к общему народному
представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие
жителей в решении задач местного значения. "Самоуправлением называется
такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и
Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного
государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 51
8
12
замещаются местными жителями - земскими обывателями».9
В.П.Безобразов рассматривал местное самоуправление как «элемент
государственной организации».10 Также считал юрист, кадесткий деятель,
Н.И. Лазаревский. Он исходил из того, что «самоуправление есть
децентрализованное государственное управление, где самостоятельность
местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий,
которые
создавали
действительность
централизации,
вместе
с
тем
обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления
с данною местностью и ее населением».11
Публицист
российскими
А.И.
Герцен
традициями
с
связывал
самоуправленческими
осуществление
общинными
социалистических
идеалов. «Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти",
перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности
научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней
задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих
членов».12
Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел
средство сочетания личного интереса работника с «товарищеской формой
производства».13
В современных условиях довольно сложно воспринимать местное
самоуправление как некую альтернативу государству. Но, оценивая
соответствующие высказывания мыслителей XIX-XX вв., не следует
забывать, что большинство из них рассматривало государство как силу в
руках господствующего класса и стояло за то, чтобы такое орудие было
разрушено, а на смену ему пришло бы общественное самоуправление. Эта
Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. I. С. XLII.
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб.,
1882. С. 1.
11
Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.
12
Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003. С. 439-449.
13
Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003. С. 439-449.
9
10
13
теория была взята на вооружение коммунистической партией, пришедшей к
власти в нашей стране. В перспективе предполагалась замена государства
коммунистическим общественными самоуправлением. В этом плане местное
самоуправление могло считаться частью подобного самоуправления.
Таким образом, несмотря на палитру представлений о сущности
местного самоуправления, можно выделить следующие его главные
признаки:
«- местное самоуправление - одна из базовых основ конституционного
строя
государства,
всей
государственности,
свойственная
как
для
унитарного, так и для федеративного государства;
- определенная автономия субъектов местного самоуправления от
центральной власти;
-
публичный
и
правовой
характер
деятельности
местного
самоуправления;
- сочетание в местном самоуправлении публично-властных (один
аспект - принятие общеобязательных решений, другой - наличие органов
муниципальной власти) и общественных начал;
- влияние представителей местного самоуправления не только на
местные дела, но и на дела государственные (посредством обсуждения
государственных вопросов, доведения своей позиции до компетентных
органов, оспаривания перед соответствующими органами либо перед судом
актов государственной власти и т.д.);
- обеспечение местным самоуправлением развития демократии,
включая использование демократических институтов в организации и
деятельности местного самоуправления».14
Прежде чем раскрыть в данной главе понятие и поставленные задачи
перед муниципальной службы, необходимо привести несколько примеров
14
Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник - Проспект, 2009 г. стр. 38.
14
характеристики и описания муниципальной службы в разных источниках
используемых при осуществлении деятельности.
В первую очередь следует охарактеризовать муниципальную службу
как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах
местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Юридический словарь характеризует муниципальную службу как
профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного
самоуправления по исполнению их полномочий.
С.И. Ожегов определяет службу как «работу, занятие служащего, а
также место его работы».15
Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации"
определено, что «местное самоуправление составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и
осуществляется на всей территории Российской Федерации».16
Законодательство
РФ
определяет
«местное
самоуправление
в
Российской Федерации как форма осуществления народом своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской
Федерации,
федеральными
законами,
а
в
случаях,
установленных
федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное
и
под
свою
ответственность
решение
населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка М.: 1997 г. С. 732.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" Статья 1., пункт 1
15
16
15
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций».17
Из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что местное
самоуправление
-
это
гарантируемая
конституцией
организация
и
деятельность граждан по решению вопросов местного значения.
Основами
местного
самоуправления
является
совокупность
экономических, социальных и правовых условий для деятельности местного
самоуправления и реализации права граждан в сфере решения вопросов
местного значения.
Экономические основы местного самоуправления - это совокупность
норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, в
сфере финансового и бюджетного планирования в деятельности по решению
вопросов местного значения.
Социальные основы местного самоуправления - это совокупность норм
права, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере
социального обеспечения населения муниципальных образований.
Правовые основы местного самоуправления - это совокупность норм
права, осуществляющих юридическую регламентацию вопросом местного
самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
- общепризнанные принципы и нормы международного права
- международные договоры Российской Федерации
- Конституция РФ
- федеральные конституционные законы
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" Статья 1, пункт 2
17
16
- федеральные законы
- подзаконные нормативные правовые акты
- конституции (уставы) субъектов РФ
- законы субъектов РФ
- уставы муниципальных образований
- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан.
Организационная основа местного самоуправления - это совокупность
норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, в
сфере реализации прав граждан на местное самоуправление.
17
1.2
Источники
муниципального
права,
регулирующие
основы
муниципальной службы в РФ.
«Правовую
основу
местного
самоуправления
составляют
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные
договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон,
другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные
нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения
Президента
Российской
Федерации,
постановления
и
распоряжения
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы
и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных
референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты».18
Источниками
муниципального
права
являются
прежде
всего
нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ,
федеральные
конституционные
законы,
федеральные
законы,
иные
федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные
источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые
акты.
Федеральный уровень источников муниципального права охватывает
разнообразные акты.
Вершиной системы источников муниципального права является
Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в
Конституции
РФ
носит
уникальный
характер.
Такого
полного
конституционного регулирования нет в конституциях иных современных
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" статья 4, пункт 1
18
18
федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или
иначе
упоминается
местное
самоуправление
или
органы
местного
самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч.
2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека
и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст . 40; ч.1 и 2 ст.
41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п.
"н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133). Конституция
РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления,
основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного
самоуправления, основные институты муниципально-правового значения,
основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного
самоуправления.
В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных
зарубежных
федеративных
государств,
где
проблемы
местного
самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в
соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в
Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ
конституционного
строя,
может
выступать
в
роли
базы
также
и
федеративных отношений.
Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации
являются федеральные конституционные законы. Посвященного целиком
данной группе акта местного самоуправления на данный момент нет. Однако
в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные
обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных
законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О
чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую
19
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской
Федерации" и др.
Наиболее
распространенным
федеральным
источником
права
выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы
федеральных законов:
а)
непосредственно
посвященные
вопросам
организации
и
деятельности местного самоуправления (Федеральный закон от 06.10. 2003г.
№131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой
направленности - например, Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О
муниципальной службе в Российской Федерации");
б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные
отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной
мере касающиеся местного самоуправления (Федеральный закон от
12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый
кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).
Источниками
муниципального
права
могут
быть
федеральные
подзаконные акты - указы Президента РФ (от 15 октября 1999 г. "Об
утверждении основных положений государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат
Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось
постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня
1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное
самоуправление
в
нормативно-правовых
актах
субъектов
РФ"),
постановления Правительства РФ (принимаемые в порядке реализации
законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в
области
государственной
Определенное
значение
поддержки
в
качестве
местного
источников
самоуправления).
имеют
отдельные
20
нормативные
правовые
акты
отраслевых
федеральных
органов
исполнительной власти.
Второй уровень источников муниципального права охватывает акты
субъектов РФ.
Надо сказать, Федеральный закон 1995г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в
большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие
каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и
происходило на практике.
Пришедший на смену Федеральный закон 06.10. 2003г. № 131-ФЗ с
аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует
многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления,
т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на
уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть
такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о
местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона
с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного
самоуправления" в данном субъекте РФ.
Третий
уровень
источников
муниципального
права
образуется
муниципальными нормативными правовыми актами.
Несмотря на совершенствование федерального законодательства и
законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль
этого
уровня
характеристике
источников
методов
сохраняется.
Как
уже
муниципально-правового
говорилось
при
регулирования,
государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы
местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального
нормотворчества обусловлено рядом факторов.
Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система
должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта
21
самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер
(уставы муниципальных образований).
Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими
актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением
их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.
В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием
местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах
конкретных муниципальных образований.
В
систему
муниципальных
правовых
актов
входят:
устав
муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на
местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты
представительного
органа муниципального
образования;
нормативные
правовые акты главы муниципального образования, постановления и
распоряжения главы местной администрации, иных органов местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает
составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора. Сказанное означает, что источниками
муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской
Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии,
иные международно-правовые акты.
«Важнейшим
документом
такого
рода
в
области
местного
самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления,
принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что
вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с
ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением
22
российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие
принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном
законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию
местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля
1998 г.»19
«В
Европейской
хартии
местного
самоуправления
получили
закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной
демократии. В соответствии с Хартией:
- принцип местного самоуправления должен быть признан в
законодательстве страны и по возможности в конституции страны;
- органы местного самоуправления составляют одну из основ
демократического строя;
- право граждан участвовать в управлении государственными делами
относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы
демократическим принципам;
- это право может быть непосредственно осуществлено именно на
местном уровне;
- существование облаченных реальной властью органов местного
самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к
гражданину управление;
- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой
значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и
децентрализации власти;
-
все
это
предполагает
существование
местных
органов
самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую
автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и
Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного
самоуправления"//СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.
19
23
необходимых для этого средств».20
К
источникам
муниципального
права
международно-правового
характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей
Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления,
принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.
Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут
быть договоры между органами местного самоуправления (от имени
муниципальных образований) и органами государственной власти, а также
муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного
самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким
образом, источниками муниципального права являются нормативные
договоры.
Некоторые авторы к источникам муниципального права относят
правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и
иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом
отнесение традиций и обычаев к числу источников права.
Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в
этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если
выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений
невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить
полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного
Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления
нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются
с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения;
именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве
правовой нормы.
Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее
20
Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
24
всего
становятся
источниками
муниципального
права
до
принятия
необходимого нормативного правового акта. Существование же правового
обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд
ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.
В
литературе
предлагается
также
считать
источниками
муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко
имеют очень важное значение для
понимания сущности местного
самоуправления, его организации и т.п.
Н.С.Бондарь отмечает, что "особенности правовой природы и
юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не
тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его
собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции
Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают
нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться
источниками права».21
Из вышесказанного, можно сделать вывод, что муниципальная служба
– вид трудовой деятельности, осуществляемый особенными (особыми)
субъектами трудового права – муниципальными служащими, труд которых
регулируется как общими нормами – трудовым законодательством и иными
актами, содержащими нормы трудового права, так и специальными –
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ,
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о
муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе,
замещаемых путем заключения трудового договора.
21
. Бондаря Н.С Муниципальное право Российской Федерации.. М., 2003. С. 33.
25
1.3. Принципы функционирования и организация муниципальной
службы в Российской Федерации.
Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи,
установления, выражающие объективные закономерности и определяющие
научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и
функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных
служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в
системе муниципальной службы.
Принципы муниципальной службы должны объективно отражать
сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они
раскрывают
общий
характер
управленческой,
исполнительно-
распорядительной и другой административной деятельности муниципальных
служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт
муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают
важнейшие закономерности в системе организации и функционирования
муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность,
социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной
службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол,
бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие,
несправедливость.
По мнению B.C. Нечипоренко "принцип представляет собой исходное
положение,
основополагающую
идею,
объективную
закономерность
развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и
функций".22
Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М.:
Логос, 2001. С. 24
22
26
Статья 4 Федерального закона от 01.03.2007 г. № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» определяет основные
принципы муниципальной службы:
«1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком
Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее
прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а
также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и
деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также
учет
исторических
и
иных
местных
традиций
при
прохождении
муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы».23
Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной
службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при
разработке
всех
иных
законодательных
и
подзаконных
актов
муниципальной службе.
Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ « О муниципальной службы в Российской
Федерации», статья 4
23
о
27
По моему мнению, указанные выше принципы муниципальной службы
должны иметь развитие в других статьях федерального закона о
муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципальнослужебных отношений. Поэтому считаю, сто необходимо остановиться на
этих принципах более подробно.
1.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая
гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства"24. Более того, исходя из содержания ст. 18
Конституции РФ, именно «права и свободы человека и гражданина являются
непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».25 Таким
образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не
только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной
службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета
прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия,
обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в статье 3
Федеральном законе «О системе государственной службы Российской
Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы
государственной
службы
и
в
статье
4
Федеральном
законе
«О
государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип
гражданской службы.
24
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993), статья 2
25
Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993), статья 18
28
Данный
принцип
находит
выражение
в
отдельных
статьях
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан
соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные
интересы граждан и организаций.
С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности
муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности
и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным
нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами
муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых
является сущностью их деятельности.
2. Принцип равного доступа прохождения муниципальной службы
гражданами.
Данный принцип базируется на конституционных положениях о
равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права
на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция
Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан
к муниципальной службе.
Некоторые ученые, такие как, В.И.Фадеев и С.Ю. Фабричный, считают,
что необходимо такое право закрепить на конституционном уровне.
Приводят доводы в пользу этого.
«-
органы
местного
самоуправления
наряду
с
органами
государственной власти составляют структуру органов публичной власти,
производных от народного волеизъявления;
-
право
граждан
на
местное
самоуправление
гарантировано
Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего,
29
возможность
замещения
на
профессиональной
основе
должности
муниципального служащего;
- гарантированное конституционное право на равный доступ к
муниципальной
службе наряду с государственной
должно
являться
институциональной основой концепции муниципальной службы». 26
Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из
Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на
законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при
поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не
допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных
ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности,
происхождения,
жительства,
имущественного
отношения
к
и
религии,
должностного
убеждений,
положения,
места
принадлежности
к
общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных
с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Это предполагает и определенные особые требования к лицам,
поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями
реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например,
статья 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской
Федерации" устанавливает общие требования к кандидатам на замещение
должности муниципальной службы.
«На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие
возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации
и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в
соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей
Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики.
Дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2005.
26
30
муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье
13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с
муниципальной службой».27
Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно
соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню
профессионального
(государственной
образования,
службы)
или
стажу
стажу
муниципальной
работы
по
службы
специальности,
профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения
должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования
устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых
квалификационных требований для замещения должностей муниципальной
службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в
соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных
служащих.
Муниципальная служба является профессиональной деятельностью,
требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков.
Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных
служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной
муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения,
исходя из интересов населения
Реализации данного принципа должны прежде всего способствовать
закрепляемые
законодательством
предъявляемые
к
лицам,
квалификационные
претендующих
на
занятие
требования,
должности
муниципальной службы.
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
часть 1 статья 16
27
31
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О муниципальной
службе
в
Российской
Федерации"
для
замещения
должностей
муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к
уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы
(государственной
службы)
или
стажу
работы
по
специальности,
профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения
должностных обязанностей.
Квалификационные
требования
к
уровню
профессионального
образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или
стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам,
необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются
муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных
требований для замещения должностей муниципальной службы, которые
определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с
классификацией должностей муниципальной службы.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной
администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности
главы местной администрации муниципального района (городского округа) уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта
Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования
к кандидатам на должность главы местной администрации.
Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет
значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и
на государственной службе. Он закреплен как принцип построения и
функционирования системы государственной службы и как принцип
государственной гражданской службы.
4.
Принцип
стабильности
муниципальной
службы
необходимым условием функционирования данного института.
является
32
Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне
государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои
функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает
формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров
при стабильном штатном составе.
Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных
гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не
служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются
предусматриваемые
трудовым
законодательством
правила
изменений
трудового договора и его расторжения.
5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных
служащих.
Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской
Федерации:
«органы
государственной
власти
и
органы
местного
самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому
возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено
законом».28
Реализация принципа доступности информации о деятельности
муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей
задачи
-
усиления
открытости
деятельности
органов
местного
самоуправления.
Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О
муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере
соответствует
28
пункт 2
данному
принципу.
Напротив,
отдельные
запреты,
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), статья 24,
33
установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают
информационный обмен между органами местного самоуправления и
гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 закона
муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в
целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в
соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального
характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с
исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и
вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной
информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь
угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом
увольнения)
разглашение
муниципального
органа.
любой
информации
Аналогичный
запрет,
о
деятельности
установленный
для
государственных служащих, уже критиковался по тем же причинам.
По моему мнению, для решения данной проблемы на законодательном
уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены
порядок и критерии отнесения информации к служебной.
6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и
гражданами.
Муниципальная
противопоставляется
служба,
также,
гражданскому
как
и
обществу,
государственная,
а
напротив,
не
тесно
взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с
общественными объединениями и гражданами.
«При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными
объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно,
чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти,
наиболее
приближенным
к
населению.
Сама
сущность
местного
самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и
34
под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что
в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие
отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п.
последствия
ложатся
на
население
и
могут
государством
не
компенсироваться».29
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6октября 2003 года указывает
два
способа
непосредственно
решения
или
населением
создаваемые
вопросов
местного
значения:
органы
местного
населением
самоуправления. На практике решение вопросов местного значения
непосредственно
населением
использует
достаточно
редко.
Поэтому
особенно важным является налаживание обратной связи между населением
муниципального образования и созданными в нем органами местного
самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных
служащих с общественными объединениями и гражданами.
Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами
осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов
муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием
жителей
муниципального
образования
представительным
органом
муниципального образования, главой муниципального образования могут
проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного
значения, информирования населения о деятельности органов местного
самоуправления
и
должностных
лиц
местного
самоуправления,
осуществления территориального общественного самоуправления на части
территории муниципального образования - собрания граждан.
29
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. Учебник. М., 2005
35
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к
муниципальной
службе
в
Российской
Федерации,
а
также
учета
исторических и иных местных традиций.
«Данный принцип отражает особенности правового регулирования
муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне,
но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что
позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной
службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции».30
В первую очередь законодательство о муниципальной службе
основывается
на
Конституции
Российской
Федерации.
Конституция
Российской Федерации прямо не регулирует вопросы, связанные с
организацией муниципальной службой, сам термин «муниципальная служба»
в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция Российской
Федерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в
систему
органов
государственной
власти,
что
предопределяет
организационное отделение муниципальной службы от государственной; в
ст. 72 устанавливается, что установление общих принципов местного
самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов
Российской
Федерации,
в
силу
чего
законодательное
регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях;
статьи 130-133 Конституции в общем виде регулируют вопросы организации
местного самоуправления.
Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы
является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской
Федерации".
Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под
ред. Чаннова С.Е. – М., 2007.
30
36
Указанный нормативный акт закрепляют единые основные требования,
предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.
«Направленность законопроекта на обеспечение более единообразного
подхода в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации
одновременно
сочетается
с
предоставлением
субъектам
Российской
Федерации права осуществлять данное регулирование, учитывая свои
исторические и иные местные традиции. С этой целью законопроектом
предусматривается
самостоятельное
регламентирование
регионами
отдельных вопросов муниципальной службы».31
Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в
уставах
муниципальных
образований.
Иные
вопросы
организации
муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться
решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями
главы муниципального образования и главы местной администрации и
другими муниципальными правовыми актами.
Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени
проявляется учет исторических и национальных традиций в организации
муниципальной службы.
8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных
служащих.
Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах
местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от
политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать
муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное
денежное
содержание,
пенсионное
обеспечение,
помощь
семье
Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная
власть и местное самоуправление. 2007. № 2.
31
37
муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением
им должностных обязанностей, и т.п.
Реализации
данного
принципа
посвящен
целый
ряд
статей
Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в
частности, ст. 11, 20-25, 29, и другие. Наиболее важной в этом плане
представляется
служащего.
ст.
23,
Помимо
устанавливающая
гарантий,
гарантии
предоставляемых
муниципального
всем
работникам,
муниципальным служащим гарантируются:
«1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных
обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного
содержания;
3)
отдых,
продолжительности
обеспечиваемый
рабочего
установлением
(служебного)
времени,
нормальной
предоставлением
выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного
оплачиваемого отпуска;
4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов
его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а
также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в
случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных
обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения
вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с
исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай
заболевания
или
муниципальным
утраты
трудоспособности
служащим
муниципальной
в
период
службы
прохождения
или
после
ее
38
прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных
обязанностей;
8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия,
угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им
должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных
федеральными законами».32
Среди данных гарантий в первую очередь хотелось бы обратить
внимание на гарантию получения служащим денежного содержания, т.к.
именно с ней связано достаточно большое количество теоретических и
практических проблем.
В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона "О муниципальной
службе в Российской Федерации" «оплата труда муниципального служащего
производится
в
виде
денежного
содержания,
должностного
оклада муниципального
которое
служащего
состоит
из
в соответствии с
замещаемой им должностью муниципальной службы
а также из
ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом
субъекта Российской Федерации».33. На практике денежное содержание
служащих до принятия нового закона обычно складывалось из следующих
элементов:
«– должностной оклад;
– ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный
разряд;
– ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на
муниципальной службе;
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
статья 23
33
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "О муниципальной службе в
Российской Федерации", статья 22, пункт 1
32
39
– ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия
муниципальной службы;
– ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу
со сведениями, составляющими государственную тайну;
– премия;
– ежемесячное денежное поощрение;
–
единовременная
выплата
при
предоставлении
ежегодного
оплачиваемого отпуска;
– материальная помощь».34
Кроме
того,
в
некоторых
субъектах
Российской
Федерации
предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок. В
качестве примера можно привести надбавки за ученую степень, надбавки за
почетное звание и за наличие Государственных наград Российской
Федерации.
Например, «оплата труда муниципального служащего производится в
виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада
муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью
муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из следующих
ежемесячных и иных дополнительных выплат:
1) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на
муниципальной службе;
2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия
муниципальной службы;
Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации / Под
ред. В.В. Бакушева. Часть. 1. М., 2007. С. 306.
34
40
3) премий за выполнение особо важных и сложных заданий, а также
иных премий;
4) ежемесячного денежного поощрения;
5)
единовременной
выплаты
при
предоставлении
ежегодного
оплачиваемого отпуска;
6) материальной помощи, выплачиваемой за счет средств фонда
оплаты труда муниципальных служащих». 35
Вопросы выплаты муниципальным служащим причитающегося им
денежного
содержания
регулируются,
в
основном,
трудовым
законодательством. Согласно Трудовому кодексу оплата труда должна
производиться не реже чем каждые полмесяца. Для отдельных категорий
работников законодательством могут быть установлены другие сроки ее
выплаты. Нужно сказать, что заработная плата может выплачиваться в виде
аванса и собственно заработной платы. Однако в этом случае размер такого
аванса не может быть ниже оплаты труда за фактически проработанное
время.
Статья 142 ТК РФ закрепляет право работника в случае задержки
выплаты заработной платы на срок более 15 дней, известив работодателя в
письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты
задержанной суммы. В период приостановления работы работник имеет
право в свое рабочее время отсутствовать на рабочем месте и обязан выйти
на работу на следующий рабочий день после получения письменного
уведомления от работодателя о готовности произвести выплату задержанной
заработной платы в день выхода работника на работу.
Закон Орловской области от 09.01.2008 № 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской
области», статья 1
35
41
9.
Принцип
неисполнение
ответственности
или
ненадлежащее
муниципальных
исполнение
служащих
своих
за
должностных
обязанностей.
Ответственность является необходимым условием функционирования
любого публичного института, одним их которым является муниципальная
служба.
Как известно, в современном российском праве «ответственность»
понимается чаще всего в двух смыслах. Прежде всего это традиционное
понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные
негативные последствия за совершенное противоправное деяние. Такую
ответственность называют негативной (ретроспективной). Однако, по
мнению многих юристов, понятие ответственности не исчерпывается лишь ее
негативным аспектом. При разработке этой темы довольно давно было
замечено, что существует иная категория ответственности, которая обычно
именуется
позитивной
ответственностью
(также
активной
или
проспективной)
Применительно
к
муниципальным
служащим
позитивная
ответственность выражается в осознании их личной ответственности за
порученное
дело.
Однако
указанный
выше
принцип
говорит
об
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих
должностных обязанностей. Следовательно, в данном случае речь идет о
негативной ответственности.
«За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или
ненадлежащее
исполнение
муниципальным
служащим
по
его
вине
возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя
(работодатель)
имеет
взыскания:
1) замечание;
право
применить
следующие
дисциплинарные
42
2) выговор;
3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим
основаниям».36
В юридической литературе существует точка зрения, в соответствии с
которой объектом дисциплинарного проступка следует считать саму
дисциплину труда. Профессор Л.Л. Сыроватская отмечала, что «дисциплина
труда есть общий объект разного рода правонарушений в сфере трудовой
деятельности».37 Предполагая, что дисциплина труда является общим
объектом
дисциплинарного
проступка,
она
считала,
что
«трудовая
дисциплина может быть объектом различных правонарушений, хотя из этого
не следует, что объект всех правонарушений одинаков. Признание одного и
того же объекта для многих правонарушений нивелировало бы различие
между ними. Непосредственным объектом дисциплинарного проступка
является внутренний трудовой распорядок, точнее, те общественные
отношения, которые складываются в процессе его осуществления и
охраняются нормами трудового права. Отдельные элементы внутреннего
трудового распорядка - это полное и целесообразное использование рабочего
времени, сбережение и правильная эксплуатация сооружений, помещений,
оборудования, машин, материалов, инструментов, инвентаря; правильная
организация управления процессом труда и технологией производства;
охрана здоровья и жизни членов трудового коллектива».38
Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании
соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного
правом привлекать к дисциплинарной ответственности. На практике таким
правом обычно наделяются руководители органов местного самоуправления.
Указанные должностные лица могут делегировать это полномочие другим
36
37
38
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"
Сыроватская Л.А. Трудовое право. М., 2001. С. 232.
Сыроватская Л.А. Трудовое право. М., 2001. С. 233.
43
лицам, например, руководителю подразделения по работе с кадрами, однако
увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применять только
то лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы.
Российское законодательство не определяет понятий дисциплинарного
взыскания, но разъясняет порядок применения и снятия определенных
взысканий.
10. Принцип внепартийности муниципальной службы
Данный принцип является заключительным в перечне принципов
муниципальной службы. Суть его заключается в том, что муниципальная
служба, должна быть свободна от контроля отдельных политических
организаций и движений.
Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них
проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие
обязаны
руководствоваться
в
своей
деятельности
исключительно
законодательством и не должны быть связаны решениями партий,
политических движений и иных общественных объединений.
Муниципальным служащим запрещено использовать свое должностное
положение в интересах политических партий, религиозных и других
общественных объединений, а также публично выражать отношение к
указанным объединениям в качестве муниципального служащего, а также
создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах
структуры политических партий, религиозных и других общественных
объединений
ветеранских
(за
и
исключением
иных
органов
профессиональных
общественной
союзов,
а
самодеятельности)
также
или
способствовать созданию указанных структур.
В то же время принцип "политической нейтральности" муниципальных
служащих неправильно трактуется. Законом не ограничивается свобода
44
совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право
придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не
использовать статус служащего внеслужебных целях. Таким образом, запрет
имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной
муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо от их
политических взглядов и убеждений.
Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в
целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что
подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.
45
2. Правовой статус муниципального служащего в Российской
Федерации.
2.1. Понятие и классификация муниципального служащего. Правовой
статус муниципального служащего.
Для того чтобы дать точное понятие «муниципального служащего»,
необходимо определить какие задачи перед ним ставятся, какую роль в
местном управлении он играет.
В настоящее время в нормативных актах закреплены такие понятия:
«государственная служба», «государственный служащий», «государственная
должность»
и
понятия
«муниципальная
служба»,
«муниципальный
служащий», «муниципальная должность». Все они, по сути, обозначают
деятельность лиц, осуществляющие функций по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов - государственные служащие и
органов местного самоуправления - муниципальные служащие.
В.А. Козбаненко заключает, что данные «ныне действующим
российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых
на профессиональной основе исполнением различных управленческих
функций
в
органах
государственной
власти
и
органах
местного
самоуправления».39
И
государственная,
и
муниципальная
служба,
по
мнению
исследователя, относятся к публичной службе, однако муниципальная
служба не является разновидностью государственной.
Аналогичного мнения придерживаются авторы учебника «Служебное
право» Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский, считая, что «муниципальная
служба – это есть специфическая разновидность службы, не являющаяся
государственной, в органах местного самоуправления муниципальных
Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих:
общее и особенное // Конституционное и муниципальное право, 2003 - №3.
39
46
образований: городских и сельских поселений и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций»40
Законодатель Российской Федерации муниципального служащего не
относит к разновидности государственных служащих. Муниципальная
служба , по мнению законодателя, не является государственной.
На мой взгляд, с точки зрения административного, конституционного
права, муниципальные служащие являются государственными служащими,
поскольку служат государству, в лице его отдельных представителей –
жителей конкретного района, города, селения, являющегося муниципальным
образованием.
Муниципальные
государственным
расположено
законам,
данное
служащие
законам
субъекта
муниципальное
подчиняются
единым
федерации,
котором
образование.
в
Муниципальные
служащие являются представителями, носителями властных полномочий,
управленцами на данной территории – то есть представляют собой третье,
нижайшее звено публичной власти страны.
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему
публичной
власти,
которая
осуществляется
в
России
в
формах
государственной власти Российской Федерации (федеральная власть),
государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного
самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти
России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в
пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая –
органы
власти
получают
свои
полномочия
от
народа
(населения
соответствующей территории).
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. – М.:Издательско-торговая корпорация
«Дашков и Ко», 2003. С.90.
40
47
Для
обозначения
работника
органа
местного
самоуправления
законодатель использует понятия «служащий», «должностное лицо». В связи
с этим на практике возникает вопрос о четком разграничении понятий
«муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо». Как
отмечает С.Г. Соловьев, «проблемы правового статуса должностных лиц
местного самоуправления - не только сугубо теоретические. Актуальность им
придает тот факт, что в последнее время большое распространение получила
коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Следует
указать
и
на
серьезную
взаимопроникновение
опасность,
которую
муниципально-властных
и
представляет
предпринимательских
структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного
самоуправления.
Достаточно
часто
в
муниципальных
образованиях
встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного
самоуправления в число учредителей и участников органов управления
коммерческими
структурами.
Поэтому
важно
определить
правовое
положение муниципального служащего, муниципального должностного
лица».41
Муниципальный служащий занимает определенную должность.
«Должность муниципальной службы - должность в органе местного
самоуправления,
аппарате
избирательной
комиссии
муниципального
образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению
исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной
Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики // Журнал
российского права, 2004 - №8.
41
48
комиссии
муниципального
образования
или
лица,
замещающего
муниципальную должность».42
Должность муниципального служащего может быть:
- выборной, т.е. замещаемой в результате муниципальных выборов
(депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные
должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на
основании решений представительного или иного выборного органа
местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных
органов в результате муниципальных выборов;
- невыборной, т.е. должности, замещаемые путем заключения
трудового договора.
Законодатель
рассматривает
муниципальную
службу
только
профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных
должностях (т.е. невыборных – т.е. тех, на которых граждане работают по
трудовому
договору).
муниципального
Профессиональная
образования,
иных
деятельность
выборных
лиц
главы
местного
самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает.
По мнению А.Н. Кокотова и А.С. Саломаткина «выборный характер
ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности
правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы. Тот
же
глава
муниципального
образования
наделен
законодательно
закрепляемыми за ним властными полномочиями, но он же обладает
правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на
денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
статья 6 пункт 1.
42
49
представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих
органов местного самоуправления и т.д.). Поэтому логично распространять
на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общий статус
муниципальных служащих с необходимыми из него изъятиями и его
дополнением особыми служебными правами, обязанностями названных лиц.
Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных
вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав
муниципальных образований. К особенностям прохождения службы главами
муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в
должность на основании собственных актов и актов об их избрании,
принимаемых
соответствующими
избирательными
комиссиями,
нераспространение на них квалификационных разрядов, отсутствие практики
их аттестации, особый порядок их увольнения как выборных должностных
лиц».43
В практических целях принято различать понятия муниципальный
«служащий» и «должностное лицо», относя к первой группе работников по
трудовому договору, а ко второй – лиц, избранных на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на
муниципальных выборах. Большинство исследователей придерживаются
того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица,
замещающие
выборные
должности
местного
самоуправления
(главы
муниципальных образований, депутаты представительных органов местного
самоуправления, иные выборные должностные лица).
Центральным элементом законодательства о муниципальной службе
является
нормы,
посвященные
правовому
статусу
муниципального
служащего.
43
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник – М.: Юристъ, 2005.
50
Юридическая
структура
статуса
муниципальных
служащих
складывается в следующий механизм взаимосвязанных элементов структура:
на основании гражданства, помноженного на право и дееспособность,
возникает возможность приобретения обязанностей, прав и как производных
правограничений, поощрений и ответственности по конкретной должности
муниципальной службы, реализации которой способствуют гарантии.
Муниципальный служащий обязан:
«1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные
конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые
акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав
муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и
обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной
инструкцией;
3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права,
свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы,
национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а
также права и законные интересы организаций;
4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления,
аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила
внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок
работы со служебной информацией;
5)
поддерживать
уровень
квалификации,
необходимый
для
надлежащего исполнения должностных обязанностей;
6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную
охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему
51
известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе
сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие
их честь и достоинство;
7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе
предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
8)
представлять
в
установленном
порядке
предусмотренные
законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей
семьи;
9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из
гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства
Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного
государства в день приобретения гражданства иностранного государства;
10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать
запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими
федеральными законами;
11) уведомлять в письменной форме представителя нанимателя
(работодателя) о личной заинтересованности при исполнении должностных
обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать
меры по предотвращению подобного конфликта».44
«На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие
возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации
и соответствующие квалификационным требованиям, установленные в
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
статья 12
44
52
соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе Российской
Федерации». 45
«При поступлении на муниципальную службу, а также при ее
прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или
косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы,
национальности,
положения,
места
происхождения,
жительства,
имущественного
отношения
к
и
должностного
религии,
убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами
муниципального служащего».46
Муниципальный служащий имеет право;
«1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и
обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями
оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями
продвижения по службе;
2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых
для исполнения должностных обязанностей;
3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым
законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым
договором (контрактом);
4)
отдых,
продолжительности
обеспечиваемый
рабочего
установлением
(служебного)
времени,
нормальной
предоставлением
выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного
оплачиваемого отпуска;
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
Статья 16, пункт 1
46
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
Статья 16, пункт 2
45
53
5) получение в установленном порядке информации и материалов,
необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на
внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного
самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной
должности муниципальной службы;
7) получение дополнительного профессионального образования в
соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного
бюджета;
8) защиту своих персональных данных;
9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с
отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до
внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его
письменных объяснений;
10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы,
для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных
интересов;
11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с
трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на
муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
12)
пенсионное
обеспечение
в
соответствии
с законодательством Российской Федерации».47
«Социально-правовой статус муниципального служащего предполагает
следующие признаки. Во-первых, непосредственную причастность по роду
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
Статья 11, пункт 1
47
54
своей работы к подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в
сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов местного
самоуправления, причем в ряде случаев их действия могут повлечь за собой
заметные экономические и иные социальные последствия для граждан,
проживающих на территории местного самоуправления. Во-вторых, наличие
у муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в
пределах своей компетенции от имени муниципального органа в интересах
муниципального
образования.
В-третьих,
принадлежность
к
особой
профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей
разных профессий, но объединенных фактом службы в муниципальных
органах». 48
Основными признаками муниципального служащего являются:
– наличие гражданства РФ;
– дееспособность;
– исполнение обязанностей по должности муниципальной службы;
– исполнение обязанностей за счет средств местного бюджета.
В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 г. «О
муниципальной службе Российской Федерации» «муниципальным служащим
является
гражданин,
исполняющий
в
порядке,
определенном
муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными
законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по
должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое
за счет средств местного бюджета».49
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013, стр. 168
48
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
статья 10.
49
55
Профессиональная деятельность предполагает выполнение социальнозначимых
действий,
связанных
с
выполнением
исполнительно-
распорядительных, административно-хозяйственных, планово-прогнозных,
контрольных, координационных и других управленческих функций в
соответствие с квалификацией муниципальных служащих.
Не
являются
муниципальными
служащими
лица,
которые
эпизодически помогают органам местного самоуправления (консультанты,
эксперты, специалисты и другие помощники), а также лица, исполняющие в
органах
местного
самоуправления
обязанности
по
техническому
обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
Квалификационные
разряды
присваиваются
муниципальным
служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и
указывают
на
соответствие
уровня
профессиональной
подготовки
муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым
к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с
классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.
Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при
переводе
или
поступлении
муниципальных
служащих
на
иные
муниципальные должности муниципальной службы либо государственные
должности государственной службы субъектов Федерации, а также при
увольнении
муниципальных
служащих
с
муниципальной
службы
устанавливаются региональными законами в соответствии с федеральными
законами.
Из вышесказанного, можно сделать вывод, что муниципальным
служащим является гражданин, достигший восемнадцатилетнего возраста,
владеющий государственным языком Российской Федерации, отвечающий
квалификационным
требованиям
для
замещения
определенной
56
муниципальной должности, который исполняющий в порядке, определенном
муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными
законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по
должности муниципальной службы за денежное содержание.
Правовой статус муниципальных служащих определяется на основе
законодательства в связи с замещением муниципальной должности. Именно
муниципальная должность в органе публичной власти является базовой
характеристикой правового положения муниципального служащего, так как
она устанавливает субъективные права и юридические обязанности
муниципального служащего, то есть его компетенцию, это одновременно
порождает различные ограничения, а также потребность в соразмерных
гарантиях, обеспечении и ответственности. Вместе с тем элементы правового
статуса, их обеспечение и ограничения устанавливаются законодателем не
персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает.
Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и
функций органов муниципальной власти.
Российская практика последних лет, как и международный опыт, со
всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь нормативного
закрепления субъективных прав служащего, особенно таких, как право на
участие в конкурсе на замещение вакантной должности, право на
продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту
профессиональных и социально-экономических интересов, на честь и
достоинство и так далее. Так как без должного обеспечения возможности их
практического осуществления это пагубно влияет на устойчивость правового
положения муниципального служащего, что естественно, в свою очередь,
ослабляет не только сам правовой статус, но и влечёт негативные
последствия в его служебной дееспособности. Таким образом, преодолеть
законодательные упущения можно только путём разработки и внедрения
57
процессуально
правовых
механизмов
реализации
материальных
установлений прав служащего.
Таким образом, правовой статус муниципальных служащих в общем
виде характеризуется тем, что:
а) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в
пределах компетенции органов местного самоуправления;
б) деятельность служащих подчинена осуществлению целей, задач и
функций муниципальной службы;
в) служебные права и обязанности государственных служащих
обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права
одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в
интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случаи их
(обязанности) нельзя будет осуществить, продолжением прав и обязанностей
являются правоограничения, ответственность, законные интересы и т. д., так
как
они
являются
производной,
обобщающей
характеристикой
уже
названных компонентов;
г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей
происходит через механизм реализации правового статуса муниципального
служащего, включающего гражданство, право- и дееспособность;
д) правовой статус муниципального служащего и механизм реализации
правового статуса муниципального служащего включаются в юридическую
структуру правового статуса муниципального служащего.
58
На
основании
проведенного
анализа
статус
муниципального
служащего можно определить как систему законодательно закрепленных
прав и обязанностей в сфере реализации целей и задач муниципальной
службы.
59
2.2. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой.
Ответственность муниципального служащего.
В предыдущем параграфе, я исследовал понятие «муниципальной
службы» и сделал вывод, что это профессиональная деятельность граждан,
которая
осуществляется
на
постоянной
основе
на
должностях
муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора
(контракта).
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в
порядке, определенном муниципальными правовыми актами, в соответствии
с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,
обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание,
выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Учитывая
это,
государство,
определяя
порядок
поступления
муниципальную службу Российской Федерации и её прохождения, правовое
положение муниципальных служащих, устанавливает к особые требования.
Необходимость этих требований обусловлена специфическими задачами,
принципами организации и функционирования муниципальной службы, и
цель которых – надлежащим образом организовать труд муниципальных
служащих, повысить качество муниципального управления.
Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» различает две правовые категории,
связанные с ограничения и запреты.
Ограничения
означают,
что
при
наличии
или
возникновении
определенных обстоятельств, предусмотренных ст. 13 ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации», гражданин не может быть принят на
муниципальную службу, а муниципальный служащий, уже занимающий
должность муниципальной службы, должен быть освобожден от этой
должности и уволен с муниципальной службы. Соблюдение ограничений,
60
связанных с муниципальной службой, обязательно как для граждан,
желающих поступить на муниципальную службу, так и для сторон
служебного контракта.
Ограничения, связанные с муниципальной службой, имеют четкое и
достаточно обоснованное назначение.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права
и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Положения нормы Закона не вступают в противоречие с конституционными,
поскольку совокупность ограничений установлена в целях:
- защиты конституционного строя;
- защиты нравственности, здоровья, прав, свобод и законных интересов
граждан
от
некачественной
реализации
государственного
властного
воздействия, а следовательно, нарушения гражданских прав, свобод и
законных интересов;
- обеспечения эффективной реализации государственных функций;
- высокой управляемости системой муниципальной службы;
Cтатья 13 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
закрепляет обстоятельства, при которых гражданин не может быть принят на
муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться
на муниципальной службе.
«1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным
решением суда, вступившим в законную силу;
2)
осуждения
его
к
наказанию,
исключающему
возможность
исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной
службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
61
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
составляющим
государственную
и
иную
охраняемую
федеральными
законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности
муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или
по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной
службы связано с использованием таких сведений;
4)
наличия
муниципальную
заключением
заболевания,
службу
или
медицинской
препятствующего
ее
прохождению
организации.
поступлению
и
на
подтвержденного
Порядок
прохождения
диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения
медицинской
организации
Правительством
Российской
устанавливаются
Федерации
уполномоченным
федеральным
органом
исполнительной власти;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья,
сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с
главой
муниципального
образования,
который
возглавляет
местную
администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано
с
непосредственной
подчиненностью
или
подконтрольностью
этому
должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение
должности
муниципальной
службы
связано
с
непосредственной
подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения
гражданства
иностранного
государства
-
участника
международного
договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный
гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения
им гражданства иностранного государства либо получения им вида на
жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное
проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного
62
государства,
не
являющегося
участником
международного
договора
Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской
Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право
находиться на муниципальной службе;
7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных
государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий
является
гражданином
иностранного
государства
-
участника
международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
8) представления подложных документов или заведомо ложных
сведений при поступлении на муниципальную службу;
9)
непредставления
предусмотренных
настоящим
Федеральным
законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О
противодействии коррупции" и другими федеральными законами сведений
или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при
поступлении на муниципальную службу;
9.1)
непредставления
сведений,
предусмотренных
статьей
15.1
настоящего Федерального закона;
10) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея
на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной
комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по
контракту) - в течение 10 лет со дня истечения срока, установленного для
обжалования
указанного
заключения
в
призывную
комиссию
соответствующего субъекта Российской Федерации, а если указанное
заключение и (или) решение призывной комиссии соответствующего
субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина на указанное
заключение были обжалованы в суд, - в течение 10 лет со дня вступления в
63
законную силу решения суда, которым признано, что права гражданина при
вынесении указанного заключения и (или) решения призывной комиссии
соответствующего субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина на
указанное заключение не были нарушены».50
В связи с этим все ограничения можно условно разделить на две
группы:
- ограничения, действующие в отношении лиц, желающих поступить
на муниципальную службу;
-
ограничения,
распространяющиеся
на
лиц,
осуществляющих
служебные полномочия.
1. В качестве первого ограничения вводится запрет на замещение
должностей гражданской службы недееспособными или ограниченно
дееспособными
гражданами.
Недееспособность
или
ограниченная
дееспособность является основанием для отказа в приёме при условии, что
гражданин
признан
таковым
(недееспособным
или
ограниченно
дееспособным) по решению суда, вступившему в законную силу. В случае
если на момент утраты или ограничения дееспособности гражданин состоял
на муниципальной службе, он подлежит увольнению.
2. Второе ограничение связано с осуждением гражданина к наказанию,
исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по
должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в
законную силу, или же в случае наличия неснятой или непогашенной
судимости.
Данные ограничение, направлены как на лиц, желающих поступить на
муниципальную службу, так и на лиц, находящихся на муниципальной
службе.
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
статья 13, пункт 1.
50
64
3. Ограничение, связанное с отказом гражданина пройти процедуру
оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную
охраняемую законом тайну, распространяется на лиц, принимаемых на
муниципальную службу и находящихся на муниципальной службе и может
служить препятствием для приёма на муниципальную службу и нахождения
на ней только в том случае, если исполнение должностных обязанностей по
замещаемой должности будет связано с использованием таких сведений.
Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом
Президента РФ от 11.02.2006 № 90 «О перечне сведений, отнесенных к
государственной тайне».
4. Наличие у гражданина заболевания является основанием к отказу в
поступлении на муниципальную службу или нахождении на ней только в том
случае, если это заболевание препятствует исполнению должностных
обязанностей и если факт такого заболевания подтверждён медицинским
заключением.
Перечень
заболеваний,
препятствующих
исполнению
обязанностей по той или иной должности муниципальной службы, и форма
медицинского заключения устанавливаются Приказ Минздравсоцразвития
РФ от 14.12.2009 N 984н «Об утверждении Порядка прохождения
диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской
Федерации
и
муниципальными
служащими,
перечня
заболеваний,
препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу
Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а
также формы заключения медицинского учреждения».
5. Закон ограничивает возможность совместной муниципальной
службы родственников. Речь идет о недопустимости служебных отношений,
если
замещение
непосредственной
муниципального
должности
муниципальной
подчиненностью
служащего
другому,
и
т.е.
службы
связано
подконтрольностью
совместное
с
одного
осуществление
служебных отношений лицами, состоящими в отношениях свойства или
65
родства. Законом устанавливаются следующие случаи недопустимости
служебных отношений муниципальных служащих:
- если они являются родителями, супругами, детьми, братьями,
сестрами, а
также братьями, сестрами, родителями и детьми супругов;
- если их служба связана с непосредственной подчиненностью или
подконтрольностью одного из них другому.
6. Основаниями отказа в возникновении или прекращении служебного
правоотношения по норме п. 6, 7 ч. 1 статьи 13 ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» являются:
- выход из гражданства Российской Федерации;
- приобретение гражданства другого государства;
- наличие гражданства другого государства (других государств), если
иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Рассматриваемые ограничения имеют конституционную природу,
поскольку:
- во-первых, ст. 32 Конституции Российской Федерации называет
единственную категорию граждан, правомочных замещать должности
государственной службы, - граждане Российской Федерации;
- во-вторых, ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляет
приоритет международных договоров РФ над внутренним законодательством
и определяет их в качестве составной части российской правовой системы;
- в-третьих, ст. 62 Конституции Российской Федерации определяет, что
наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного
государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей,
вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено
федеральным
законом
или
международным
договором
Российской
Федерации. Следовательно, в определенных случаях, оговоренных в
международных договорах, лица, имеющие соответствующее гражданство
66
иностранного государства, могут находиться на должностях муниципальной
службы.
Следует отметить, что в Законе данные ограничения не получили
качественного развития, поскольку в нем не содержится даже общего
регулирования многих возможных ситуаций.
7. Ограничением в сфере муниципальной службы является и
представление подложных документов или заведомо ложных сведений при
поступлении
на
муниципальную
службу.
Несоблюдение
данного
ограничения является основанием для отказа в приеме на муниципальную
службу и увольнения с муниципальной службы. Перечень документов,
которые гражданин поступающий на муниципальную службу представляет
при
заключении
служебного
контракта
представителю
нанимателя,
установлен ч. 3 ст. 16 ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации».
В соответствии с п. 11 ст. 29 ФЗ «О муниципальной службе в
Российской
поступлении
Федерации»
на
сведения,
муниципальную
представленные
службу,
гражданин
подлежат
проверке
при
в
установленном порядке на предмет их достоверности и полноты. Данная
норма закона является императивной, т.е. проверка должна осуществляться в
обязательном порядке.
Достоверность сведений претендента проверяется соответствующей
кадровой службой.
Если в результате проверки будут выявлены представления ложных
сведений или документов, то это обстоятельство рассматриваться как:
- препятствие для замещения муниципальной должности;
- основание для расторжения служебного контракта, освобождения
должности и увольнения с муниципальной службы.
Гражданин, не согласный с решением об отказе в приёме, вправе
обжаловать его в соответствующий государственный орган или суд.
67
8. Непредставление предусмотренных Законом, Федеральным законом
от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и
другими федеральными законами сведений или представления заведомо
недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную
службу.
В частности статья 15 Закона указывает на то, что граждане,
претендующие замещение должностей муниципальной службы, включенных
в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие
указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя
(работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей.
Указанные сведения представляются в порядке, сроки и по форме,
которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера
Государственными гражданскими служащими субъектов Российской
Федерации.
Муниципальный
служащий,
замещающий
должность
муниципальной службы, включенную в соответствующий перечень, обязан
представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей в порядке и по форме, которые
установлены для представления сведений о доходах, расходах, об имуществе
и
обязательствах
имущественного
характера
государственными
гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.
Контроль за соответствием расходов муниципального служащего, его
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам осуществляется в
порядке, предусмотренном Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N
273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральным законом от
03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц,
68
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»,
нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации,
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации, муниципальными правовыми актами.
Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, представляемые муниципальным служащим
являются сведениями конфиденциального характера, если федеральными
законами они не отнесены к сведениям, составляющим государственную и
иную охраняемую федеральными законами тайну.
Не допускается использование сведений о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера для установления
или определения платежеспособности муниципального служащего, его
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, для сбора в прямой или
косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды религиозных или других
общественных объединений, иных организаций, а также физических лиц.
Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных
служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации,
несут
ответственность
в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
9. Непредставление муниципальным служащим сведений о своих
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних
детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо
представление заведомо недостоверных или неполных сведений является
правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с
муниципальной службы.
69
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после
достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для
замещения должности муниципальной службы. Субъектам Российской
Федерации не предоставлено право в своих законах,
других нормативных правовых актах, регулирующих муниципальную
службу субъектов Российской Федерации, устанавливать какие-либо иные
ограничения, кроме предусмотренных Законом.
В части 1 ст. 19 Закона указано, что за несоблюдение ограничений,
предусмотренных ч. 1 этой статьи, устанавливается лишь одно последствие прекращение служебных отношений.
Допускается одно исключение продление срока нахождения на
муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного
возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе
муниципального служащего допускается не более чем на один год.
Как уже отмечалось, запреты, связанные с муниципальной службой,
это
ситуации,
муниципальной
требованиях,
которые
службы,
несовместимы
закрепленные
предъявляемых
с
в
замещением
нормативно
муниципальным
должности
установленных
служащим,
которые
предписывают им не совершать определённые действия и не вести
определенную деятельность под угрозой применения мер дисциплинарной,
административной или уголовной ответственности.
Установленные запреты для муниципальных служащих в основном
связаны с прохождением муниципальной службы, поэтому их действие
ограничено временем ее прохождения, но в отдельных случаях гражданин
обязан соблюдать запреты и после увольнения с муниципальной службы.
Цель установления запретов состоит в том, чтобы:
- обеспечить эффективную профессиональную деятельность по
исполнению полномочий муниципальных органов;
70
- установить препятствия возможному злоупотреблению служащих;
- создать условия для независимости служебной деятельности;
-
гарантировать
соблюдение
муниципальными
служащими
действующего законодательства Российской Федерации.
Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с
исполнением муниципальным служащим официальных запреты нарушаются
в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает
ответственность муниципального служащего.
Закон
предусматривают
жесткий
запрет
на
замещение
муниципальными служащим должности муниципальной службы в случае:
«а)
избрания
или
назначения
на
государственную
должность
Российской Федерации либо на государственную должность субъекта
Российской Федерации, а также в случае назначения на должность
государственной службы;
б) избрания или назначения на муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе
профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной
профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления,
аппарате избирательной комиссии муниципального образования».51
Муниципальному
служащему
запрещается
осуществлять
предпринимательскую деятельность.
Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами,
осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием,
исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная,
осуществляемая
на
свой
риск
деятельность,
направленная
на
систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи
товаров, выполнения работ или оказания услуг. Лица, осуществляющие
51
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
часть 2, статья 14
71
предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом
качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено
настоящим Кодексом. Именно нацеленность на получение прибыли является
ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.
Если муниципальный служащий является собственником доли в уставном
капитале хозяйствующих субъектов, то он обязан на время прохождения
муниципальной службы передать ее в доверительное управление под
гарантию
государства.
С
запретом
заниматься
предпринимательской
деятельностью связано требование представлять сведения об имущественном
положении. Ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным,
муниципальный
служащий
представляет
представителю
нанимателя
сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного
характера,
а
также
о
доходах,
об
имуществе
и
обязательствах
имущественного характера членов своей семьи. Необходимо отметить, что в
рамках деятельности по противодействию коррупции данное требование
приобретает особое значение.
Муниципальному служащему запрещается быть поверенным или
представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального образования, в которых он
замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно
подчинены
или
подконтрольны
ему,
если
иное
не
предусмотрено
федеральными законами.
Закон устанавливает, что муниципальные служащие не вправе
получать вознаграждения в связи с исполнением своих должностных
обязанностей. Этот запрет установлен для того, чтобы муниципальные
служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе
семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не оказывались
обязанными по
72
отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в
любой форме.
В качестве подарка (вознаграждения) в Законе рассматриваются
материальные или имущественные ценности. Следовательно, в контексте
Закона подарком следует считать:
- безвозмездную передачу физическим или юридическим лицом
муниципальному служащему вещи в собственность либо имущественного
права (требования) дарителю или третьему лицу;
-
безвозмездное обязательство
дарителя
перед
муниципальным
служащим передать вещь в собственность либо имущественное право
(требование) дарителю или третьему лицу;
-
безвозмездное
освобождение
муниципального
служащего
от
имущественной обязанности перед дарителем или третьим лицом;
- безвозмездное обязательство дарителя освободить муниципального
служащего от имущественной обязанности перед дарителем или третьим
лицом.
Вознаграждение (подарок, денежное вознаграждение и т.п.) считается
принятым в связи с исполнением должностных обязанностей, если:
-
в
договоре
дарения
или
иных
документах,
связанных
с
вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принявшего;
- вознаграждение вручено по месту работы или во время участия
муниципального служащего в мероприятиях (в т.ч. переговорах, совещаниях,
заседаниях,
командировках
и
т.д.),
в
которых
он
представляет
соответствующий муниципальный орган;
- даритель был прямо или косвенно заинтересован в издании акта,
подписании договора или иного документа, выдаче лицензии (патента) или
иного специального разрешения, в другом действии по реализации
муниципальным служащим своих должностных обязанностей либо в
отсутствии такого действия и при этом принял вознаграждение в силу своей
73
должности,
если
он
непосредственно
осуществляет
полномочия
муниципального органа или непосредственно участвует в осуществлении или
подготовке осуществления указанных полномочий.
Разумеется, данный запрет не лишает муниципальных служащих
возможности принимать символические подарки и сувениры в соответствии
с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства при проведении
протокольных и иных официальных мероприятий.
Муниципальному служащему запрещается выезжать в командировки за
счет средств физических и юридических лиц.
Исключение могут составлять командировки, осуществляемые на
взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального образования с органами местного
самоуправления, избирательными
комиссиями
других муниципальных
образований, а также с органами
Государственной
иностранных
власти
государств,
и
органами
местного
международными
самоуправления
и
иностранными
некоммерческими организациями.
Муниципальному служащему запрещено использовать в неслужебных
целях
средства
материально-технического,
финансового
и
иного
обеспечения, другое муниципальное имущество.
Имеется в виду использование оргтехники, средств коммуникации,
иных видов оборудования или муниципального имущества в рамках
служебного времени или вне его в личных интересах или в интересах других
лиц. Это может быть эксплуатация компьютера (в том числе с выходом в
Интернет и использованием других его функций), средств коммуникации
(телефон, факс и др.), множительной техники, использование с нарушением
установленного порядка финансовых средств и т.п.
Данный запрет предусматривает два типа возможных правонарушений.
В
первом
случае
муниципальный
служащий
может
использовать
74
материально- техническое обеспечение и имущество в личных целях, во
втором - те же действия он может совершить в интересах других лиц. В
качестве средства служебного обеспечения может рассматриваться и
информация в связи с тем, что Закон неоднократно упоминает об
обязанности муниципального служащего соблюдать установленные правила
работы
с
предоставляемой
в
служебных
целях
информацией.
Для
привлечения муниципального служащего к ответственности за нарушение
данного запрета не имеет значения, какой из названных вариантов
использования имущества был применен.
Муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать
в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в
соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального
характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с
исполнением должностных обязанностей.
Под конфиденциальной информацией подразумеваются сведения не
предназначенные для широкого доступа. Такая информация может стать
доступной, например, для средств массовой информации, не будучи для
этого предназначенной. Муниципальный служащий, разгласивший подобные
сведения, может и не иметь корыстных интересов, тем не менее нарушение
запрета будет налицо. Наличие же материальной заинтересованности может
стать при выборе мер ответственности для муниципального служащего
квалифицирующим фактором. Запрет на разглашение и использование
конфиденциальной информации в целях, не связанных с муниципальной
службой, означает обязанность муниципального служащего не разглашать в
период муниципальной службы, не представлять и не использовать после
увольнения с муниципальной службы конфиденциальную информацию в
интересах организации или физических лиц.
Муниципальному служащему запрещены публичные высказывания,
суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в
75
отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной
комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не
входит в его должностные обязанности.
Нарушение муниципальным служащим данного запрета влечет за
собой применение дисциплинарного взыскания, включая увольнение с
муниципальной службы. Меры ответственности за несоблюдение запрета
должны быть соразмерны как содержанию публичных высказываний
муниципального служащего, так и замещаемой им должности, а также
характеру
выполняемых
функций.
Муниципальные
служащие
в
подавляющем своем большинстве практически не могут нарушить данный
запрет, ибо далеко не все из них имеют возможность доступа, например, к
средствам массовой информации (а если бы и имели, то
основные обязанности муниципального служащего являлись бы для
них как нравственными, так и правовыми барьерами).
Муниципальному служащему запрещено принимать без письменного
разрешения
главы
муниципального
образования
награды,
почетные
специальные звания (за исключением научных) иностранных государств,
международных организаций, а также политических партий, других
общественных объединений и религиозных объединений, если в его
должностные
обязанности
входит
взаимодействие
с
указанными
организациями и объединениями. Данный запрет исключает возможность
получения муниципальным служащим без письменного разрешения главы
муниципального образования почетные и специальные звания, ордена или
другие знаки отличия иностранного государства. Запрет включает в себя в
том числе и награды, почетные и специальные звания международных и
зарубежных политических партий и не распространяется на присужденные за
научные достижения. Муниципальные служащие также не имеют права
принимать
награды,
премии,
почетные
и
специальные
звания
от
общественных или религиозных объединений. Этот запрет не носит
76
абсолютного характера. Если в должностные обязанности муниципального
служащего не входит взаимодействие с указанными объединениями и
организациями, то для получения от них наград, почетных и специальных
званий муниципальному служащему не требуется письменное разрешение
главы муниципального образования.
Закон
запрещает
муниципальному
служащему
использовать
преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а
также для агитации по вопросам референдума.
Каждый муниципальный служащий имеет право: быть выдвинутым
кандидатом на выборах на государственную (или общественную) должность
непосредственно либо в составе списка кандидатов в соответствии с
законодательством
РФ;
зарегистрироваться
в
качестве
кандидата
и
проголосовать по собственному выбору. Использование кандидатом, его
доверенными лицами преимуществ должностного и служебного положения
является основанием для отказа в регистрации (Федеральный закон от 12
июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан
Российской
Федерации»)
Под
этой
нормой
следует
понимать
возможность использования кандидатом организационных, финансовых и
информационных средств, к которым кандидат имеет преимущественный
или облегченный доступ благодаря своей должности и которые могут
способствовать его избранию. С учетом такого понимания «использования
служебного положения» запрещенными следует считать все действия
муниципальных служащих по привлечению лиц, находящихся в подчинении
или в иной служебной зависимости, иных муниципальных служащих к
осуществлению
в
служебное
время
выдвижению и (или) избранию кандидатов.
деятельности,
способствующей
77
Муниципальные служащие не вправе использовать свое служебное
положение в интересах политических партий, религиозных и других
общественных объединений, а также публично выражать отношение к
указанным объединениям в качестве муниципального служащего.
В муниципальных органах не могут образовываться структуры
политических
партий,
религиозных,
общественных
объединений,
за
исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных
органов общественной самодеятельности.
Муниципальные
служащие
при
исполнении
должностных
обязанностей должны руководствоваться исключительно законодательством,
а не решениями партий, политических движений и иных общественных
объединений. Данное требование полностью исключает возможность для
муниципального служащего использовать свое положение для сбора средств
на какие бы то ни было политические кампании; заниматься агитацией
программ и задач политических партий, общественных объединений и
движений при исполнении служебных
обязанностей; использовать должностные полномочия в интересах
создания позитивного или негативного имиджа политических партий и
общественных объединений.
Между тем нельзя считать, что такой запрет ограничивает свободу
совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право
придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не
может занимать в ней официальные руководящие посты.
Для муниципальных служащих установлено исключение из правового
механизма, предусматривающего варианты защиты трудящимися своих
трудовых прав. Они не имеют права прекращать исполнение должностных
обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Отличия здесь не
только в самом предмете возникающих споров, но и по
78
поводу
условий
их
разрешения.
Муниципальные
служащие
ограничиваются запретом, которого нет для работников по общему найму,
идет ли речь об индивидуальном трудовом споре или о коллективном
трудовом споре (в том числе о такой его стадии, как забастовка).
Закон запрещает муниципальному служащему входить в состав
органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных
органов иностранных некоммерческих
Неправительственных организаций и действующих на территории РФ
их структурных подразделений.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
некоммерческих
организациях" под иностранной некоммерческой неправительственной
организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в
качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая
полученную прибыль между участниками, созданная
за пределами территории РФ в соответствии с законодательством
иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются
государственные органы.
Иностранные некоммерческие организации, так же как и российские,
могут
создаваться
для
достижения
социальных,
благотворительных,
культурных, образовательных, научных и управленческих целей, охраны
здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения
духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав,
законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и
конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях,
направленных на достижение общественных благ.
Иностранная
некоммерческая
неправительственная
организация
осуществляет свою деятельность на территории РФ через свои структурные
подразделения - отделения, филиалы и представительства. Возможность
79
вхождения
муниципальных
служащих
в
органы
иностранных
некоммерческих неправительственных организаций и их структурных
подразделений может быть предусмотрена международным договором РФ
или законодательством РФ.
Закон устанавливает запрет на занятие муниципальными служащими
практически
любыми
видами
деятельности,
в
том
числе
научной,
преподавательской и иной творческой, финансируемой исключительно за
счет средств иностранных государств, международных и иностранных
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Речь идет о запрете консультирования, чтения лекций, выступлений на
семинарах, конференциях, проведения научных исследований, написания
аналитических докладов и других форм участия муниципальных служащих в
оплачиваемых из иностранных финансовых источников работах.
Запрет распространяется и на работу, которая оплачивается, в
частности в виде грантов (безвозмездной помощи), предоставленных
международными
и
иностранными
организациями,
иностранными
гражданами и лицами без гражданства для поддержки и развития
общественных инициатив, науки и образования, культуры и искусства в
Российской Федерации.
Весьма жестким по отношению к гражданскому служащему выглядит
запрет, предусмотренный ч. 4 ст. 14 Закона. Он предполагает, что в случае
замещения
должностей
муниципальной
службы,
перечень
которых
установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации,
гражданин в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы не
вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и
(или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданскоправового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами,
если отдельные функции муниципального (административного) управления
данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности
80
муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по
соблюдению
требований
урегулированию
к
конфликта
служебному
интересов,
поведению
которое
служащих
дается
в
и
порядке,
устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Несоблюдение гражданином, замещавшим должности муниципальной
службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми
актами Российской Федерации, после увольнения с муниципальной службы
требования, предусмотренного частью 2 статьи 12 Закона о противодействии
коррупции, влечет прекращение трудового или гражданско правового
договора на выполнение работ (оказание услуг), заключенного с указанным
гражданином.
Положения ч. 3 ст.14 Закона выглядят гораздо более эффективным
способом защиты муниципальных интересов. Здесь четко говорится об
обязанности бывшего муниципального служащего не разглашать и не
использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения
конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему
известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Данное положение практически повторяет запрет, установленный в п. 8
ч. 1 ст. 14 Закона, но имеет другого адресата - гражданина, ранее
находившегося на муниципальной службе.
Соблюдение ограничений и запретов, выполнение муниципальным
служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях
прохождения муниципальной службы – проведение конкурса; проведение
аттестации;
проведение
квалификационного
экзамена;
назначение на
должность муниципальной службы; применение поощрений, награждения,
дисциплинарных мер и др.
За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов,
требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов
и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия
81
коррупции Законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ
«О противодействии коррупции» и другими федеральными законами,
налагаются взыскания, предусмотренные ст. 27 Закона.
Муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной
службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений,
установленных ст. ст. 14.1 и 15 Закона.
Взыскания, предусмотренные ст. ст. 14.1, 15 и 27 Закона, применяются
представителем нанимателя (работодателем) в порядке, установленном
нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или)
муниципальными нормативными правовыми актами, на основании:
1) доклада о результатах проверки, проведенной подразделением
кадровой
службы
соответствующего
муниципального
органа
по
профилактике коррупционных и иных правонарушений;
2) рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению
муниципальных
служащих
и
урегулированию
конфликта
интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в
комиссию;
3) объяснений муниципального служащего;
4) иных материалов.
При применении взысканий, предусмотренных ст. ст. 14.1, 15 и 27
Закона, учитываются характер совершенного муниципальным служащим
коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых
оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений
и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта
интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях
противодействия
коррупции,
а
также
предшествующие
результаты
исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей. В
акте о применении к муниципальному служащему взыскания в случае
совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания
82
применения взыскания указывается ч. 1 или ч. 2 ст. 27.1 Закона. Взыскания,
предусмотренные ст. ст. 14.1, 15 и 27 Закона, применяются в порядке и
сроки, которые установлены Законом, нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными
правовыми актами.
Ответственность — субъективная обязанность отвечать за поступки и
действия, а также их последствия. Ответственность муниципального
служащего можно рассматривать минимум с двух сторон: юридическая
ответственность и социальная.
Социальная
ответственность
муниципального
служащего
обуславливается в первую очередь тем, что муниципальная власть — самая
близкая к народу власть.
В послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года Президент
Российской
Федерации
отметил;
«Сегодня
в
системе
местного
самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и
ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не
сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не
только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти
на другой: из района - в регион, с поселения - на район и обратно. Органы
местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы.
Кроме того, местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая
близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог
дотянуться до неё рукой». 52
Естественно,
муниципальных
что
повышение
служащих
будет
социальной
этому
ответственности
способствовать.
Понятие
52
Послание президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию. Российская газета, Выпуск
№6258 (282)
83
«социальная ответственность муниципального служащего» состоит из
следующих компонентов :
«1. четкое представление муниципальным служащим его роли и места
в
структуре
государства
и
общества,
его
собственной
социальной
значимости;
2. добровольное и сознательное принятие на себя обязательства
полностью подчинить свою деятельность задачам реализации функций
государства и органов местного самоуправления;
3. понимание необходимости действовать в полном соответствии с
интересами
государства
и
общества
и
принятыми
социальными
требованиями и нормами;
4. способность предвидеть результаты своих решений и действий, их
социальные последствия;
5. стремление к максимальной саморегуляции, критический подход к
своим действиям и постоянный самоконтроль;
6. готовность нести ответственность во всех её видах за все свои
противоправные действия или бездействие».53
Таким
образом,
социальная
ответственность
муниципального
служащего – обязанности по выполнению служебного долга, отражающие
его способность предвидеть результаты управленческих действий и
готовность отвечать за их последствия.
Джанаев М.Х. Автореферат диссертации по социологии на тему: Социальная ответственность
муниципальных служащих в Российской Федерации, специальность ВАК РФ 22.00.04
53
84
Юридическая
ответственность
–
особый
вид
государственного
принуждения, состоящий в претерпевании субъектом права невыгодных
последствий,
предусмотренных
санкцией
нарушенной
нормы,
и
осуществляемый в форме охранительного правоотношения. В зависимости от
характера
правонарушения
выделяют
уголовную,
административную,
дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность.
Один из ведущих специалистов в области служебного права профессор
Ю.Н.
Старилов
отмечает,
что
основным
видом
ответственности
муниципальных служащих является дисциплинарная ответственность (за
совершение должностного проступка), поскольку соблюдение трудовой
(служебной дисциплины) и укрепление государственной дисциплины
являются одной из важнейших обязанностей служащего. Дисциплинарная
ответственность устанавливается за должностной проступок, т.е. за виновное
неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим
возложенных на него обязанностей.
Дисциплинарная
ответственность
наступает
за
правонарушения,
которые можно условно разделить на 2 категории:
1) неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным
служащим должностных обязанностей
2)
несоблюдение
предотвращении
или
ограничений
об
и
урегулировании
запретов,
конфликта
требований
о
интересов
и
неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия
коррупции.
Законодатель Российской Федерации определяет ответственность
муниципального служащего за дисциплинарное взыскание в ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации»
85
«За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или
ненадлежащее
исполнение
муниципальным
служащим
по
его
вине
возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя
(работодатель)
имеет
право
применить
следующие
дисциплинарные
взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим
основаниям».54
«Причинами
применения
дисциплинарных
взысканий
к
государственным и муниципальным служащим, как правило, являлись:
-
непринятие
конфликта
мер
интересов,
по
предотвращению
стороной
которого
и/или
урегулированию
является
муниципальный
служащий
- осуществление предпринимательской деятельности
- непредоставление сведений о своих доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера либо предоставление заведомо
недостоверных или неполных сведений (при включении в соответствующие
перечни)».55
Ряд субъектов РФ в законодательном порядке ввели нормы, согласно
которым муниципальный служащий, совершивший должностной проступок,
нарушение трудовой дисциплины, допустивший превышение должностных
полномочий, а также за –несоблюдение ограничений, связанных с
54
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
часть 1 статья 27.
55
Шугрина Е. Особенности ответственности государственных и муниципальных служащих //
Муниципальная служба.- 2013.- №3.- С.2-11.
86
муниципальной службой, может быть временно отстранен от исполнения
должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Данное
положение закреплено в части 2 статьи 27 ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации». В случае же появления информации о нарушении
муниципальным служащим федеральных законов, нормативных правовых
актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного
самоуправления либо о допущенных им злоупотреблениях руководитель
органа муниципальной власти (либо его структурного подразделения) может
назначить служебное расследование.
Порядок обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается
законодательством субъектов РФ, муниципальными правовым актами в
соответствии с нормами трудового законодательства.
Административная
ответственность
муниципального
служащего
возникает за совершенное им административное правонарушение, т.е. за
посягающее на государственный и общественный порядок, собственность,
права
и
свободы
граждан,
установленный
порядок
управления
противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо
бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная
ответственность. Последнее состоит из Кодекса РФ об административных
правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов
РФ об административных правонарушениях.
Специфика административной ответственности, во-первых, состоит в
том, что в качестве муниципальных служащих (а не на общих основаниях)
они несут ее лишь за те административные проступки, которые совершены
ими
при
исполнении
должностных
обязанностей.
Во
–
вторых,
муниципальные служащие несут административную ответственность не
перед органами местного самоуправления, где они состоят на службе, а перед
87
судьями
и
органами,
уполномоченными
рассматривать
дела
об
административных правонарушениях (например, комиссиями по делам
несовершеннолетних и защите их прав, органами внутренних дел,
налоговыми органами, таможенными органами и т.д.).
К
числу
основных
административных
наказаний
относятся:
предупреждение, административный штраф, лишение специального права,
предоставленного
физическому
лицу,
административный
арест
и
дисквалификация. Причем к должностным лицам местного самоуправления
(как специальным субъектам ответственности) могут быть применены только
предупреждения и штраф – в случае совершения ими административного
правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением
своих служебных обязанностей.
Материальная
ответственность
муниципальных
служащих
регулируется нормами трудового права и возникает за ущерб, причиненный
ими
органу
местного
самоуправления
в
результате
виновного
противоправного поведения. Материальная ответственность служащего
перед работодателем (органом местного самоуправления) ограничена его
средним месячным заработком либо вообще исключается в случаях
возникновения ущерба вследствие: непреодолимой силы, нормального
хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны
либо неисполнения органами местного самоуправления обязанности по
обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного
муниципальному служащему, поскольку во всех перечисленных случаях
отсутствует противоправность в действиях работника.
Муниципальные служащие могут быть привлечены и к уголовной
ответственности за совершение преступления, т.е. виновного общественно
опасного деяния, запрещенного Уголовным кодексом РФ под угрозой
88
наказания. Если преступление совершено не при исполнении должностных
обязанностей, т.е. вне связи с муниципальной службой, то совершившее его
лицо будет привлечено к уголовной ответственности на общих основаниях, а
не в качестве муниципального служащего.
Преступления,
связанные
с
использованием
муниципальными
служащими своего служебного положения, предусмотрены, 30-й главой
Уголовного кодекса РФ, включающей преступления против государственной
власти, интересов государственной службы и службы в органах местного
самоуправления. К их числу отнесены: злоупотребление должностными
полномочиями,
превышение
должностных
полномочий,
отказ
в
предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной
палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие
в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки,
служебный подлог, халатность. К муниципальным служащим могут быть
применены и другие статьи УК РФ, охватывающие преступления против
конституционных прав и свобод человека и гражданина; преступления
против основ конституционного строя и безопасности государства. При этом
в уголовном законодательстве четко различаются составы преступлений,
которые могут быть совершены должностными лицами и рядовыми
служащими органов государственной власти и местного самоуправления.
К числу принципов уголовной ответственности отнесены: законность
(исключающая применение уголовного закона по аналогии), равенство
граждан
перед
законом,
вина
лица,
совершившего
преступление,
справедливость наказания и иных мер уголовно-правового характера,
гуманизм, ориентирующий уголовное законодательство РФ на обеспечение
безопасности человека.
89
Также важным вопросом является, повышение ответственности
муниципальных служащих. На мой взгляд, даже не ужесточая юридическую
ответственность,
это
можно
сделать
как
минимум
по
нескольким
направлениям:
1) повышение этической составляющей в культуре муниципальных
служащих.
Соответствующий
Типовой
Кодекс
этики
и
служебного
поведения принят, и в дальнейшем он будет дорабатываться. Следующий
шаг
—
усиление
роли
Кодекса
этики,
становление
его
частью
профессионального развития муниципального служащего, неотделимым
элементом его профессиональной культуры.
2) повышение гласности и открытости муниципальной службы, в том
числе и посредством приближения служащих к людям. Муниципальные
служащие не должны быть закрыты от народа, они должны быть
профессионалами, нацеленными на решение проблем населения.
Итак, подводя итог вышесказанному, ответственность муниципального
служащего
можно
ответственность
рассматривать
и
в
юридическая
двух
аспектах:
ответственность.
социальная
Социальная
ответственность муниципального служащего – обязанности по выполнению
служебного долга, отражающие его способность предвидеть результаты
управленческих действий и готовность отвечать за их
Таким
образом,
констатируем:
институт
ответственности
муниципальных служащих создан и функционирует. Необходимо его
дальнейшее развитие в рамках совершенствования российского аппарата
управления.
юридический
Причем
в
совершенствовании
нуждается
аспект ответственности, сколько
не
столько
социальный. Поэтому
повышать эффективность российского аппарата управления следует не
сколько через законодательство, сколько через практическую реализацию
90
принятых
норм.
Среди
институционализировать
государственных
и
ближайших
Кодекс
мер,
этики
на
и
мой
взгляд,
следует
служебного
поведения
муниципальных служащих. Добиться
повышения
гласности и открытости муниципальной службы можно продолжая практику
раскрытия информации, не составляющей государственной тайны и не
нарушающей права третьих лиц. Это — возможные, но далеко не
единственные меры повышения ответственности муниципальных служащих.
91
2.3. Мотивация труда муниципального служащего.
Мотивация человеческого поведения является объектом изучения ряда
наук: социологии, психологии, социальной психологии, менеджмента и ряда
других.
Представления
о
возможностях
мотивации
труда
работников
претерпели большие изменения в практике управления персоналом. Долгое
время считалось, что единственным и достаточным стимулом для
побуждения работника к эффективному труду является материальное
вознаграждение.
Мескон М.Х. в своем знаменитом труде «Основы менеджмента» писал,
«Мотивация – это процесс стимулирования самого себя и других на
деятельность, направленную на достижение индивидуальных и общих целей
организации».56
Важнейшей
деятельности
составляющей
является,
степень
мотивации
в
удовлетворенности
профессиональной
служащих
своей
профессиональной деятельности.
Удовлетворенность
трудов
является
выражением
его
общего
отношения к своей работе. Если с другой стороны оценить состояние
социально-психологического климата в администрации можно по такому
важному показателю как удовлетворенность или неудовлетворенность
служащих основными параметрами своей профессиональной деятельности и
взаимоотношениями со своими ближайшим окружением (коллеги и
руководство). Эмпирически доказано, что высокая удовлетворенность своей
профессиональной деятельностью оказывает позитивное влияние на работу
служащих, улучшает их отношение к работе и организации, способствует
росту
трудовой
и
исполнительской
дисциплины
и
повышению
производительности труда. В то же время нельзя утверждать, что более
56
Верхоглазенко В.Система мотивации персонала. // «Консультант директора», 2005
92
высокий
уровень
удовлетворенности
автоматически
ведет
к
более
профессиональным результатам. Высокая удовлетворенность для некоторых
категорий муниципальных служащих может сопровождаться низким уровнем
производительности.
В настоящее время различают экономические и неэкономические
стимулы. Очевидно, что экономические стимулы заключается в мотивации
труда виде его оплаты, т. е. заработной платы, наличии премиальных выплат
и др. Что касается неэкономических стимулов, то по отношению к
государственным
и
муниципальным
служащим
могут
применяться
различный рычаги-мотиваторы. Среди классических выделим общественное
порицание, похвалу, выдачу грамот, размещение на «Доске почета». Главной
задачей руководителя является выявление тех рычагов, которые наиболее
полным образом активизировали бы потенциал сотрудника, в связи с чем
актуализируется
вопрос
об
индивидуальном
исследовании
системы
ценностей и мотивов отдельных сотрудников.
«Мотивация государственных и муниципальных служащих выступает
как
система
профессионально-личностных
установок
служащего
на
выполнение им своих служебных обязанностей, складывающаяся на основе
различных потребностей (самореализации, профессионального развития и
должностного
роста,
социально-статусного
и
материального
самоудовлетворения и т. п.)».57
Путь к эффективному управлению муниципального служащего лежит
через понимание его мотивации. Только зная то, что движет муниципальным
служащим, что побуждает его к деятельности, какие мотивы лежат в основе
его действий, можно попытаться разработать эффективную систему форм и
методов управления служащими.
Гусельникова О. Ю. Методы стимулирования в современных условиях на примере организации
работы государственных и муниципальных служащих Ханты-Мансийского автономного округа — Югры //
Молодой ученый. — 2016. — №12. — С. 1221-1225.1
57
93
«Виды поощрения муниципального служащего и порядок его
применения
устанавливаются
муниципальными
правовыми
актами
в
соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации».58
Закон Орловской области «О муниципальной службе в Орловской
области» предусматривает основные виды поощрений муниципального
служащего, которыми являются:
«1) объявление благодарности;
2) выплата единовременного денежного поощрения, в том числе в
связи с юбилейной датой, выходом на пенсию за выслугу лет;
3) награждение почетной грамотой органа местного самоуправления;
4) награждение ценным подарком;
5) присвоение почетного звания муниципального образования».59
Одна из основных проблем в сфере мотивации муниципальных
служащих связана с привлекательностью государства как работодателя на
рынке труда. Труд муниципального служащего существенно недооценен,
особенно, что касается среднего руководящего состава органов власти.
Заработная плата государственных служащих в настоящее время
необоснованно занижена по сравнению с аналогичными позициями в бизнесструктурах.
Не секрет, что в настоящее время многие молодые люди готовы
поступать на работу в органы государственной власти, резонно считая
государственную или муниципальную службу хорошим началом карьеры по
специальности после окончания вуза. Они приобретают опыт, получают
хорошую запись в резюме, участвуют в решении масштабных задач.
58
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
статья 26.
59
Закон Орловской области от 09.01.2008 № 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской
области», часть 3 статья 25
94
Некоторые рассматривают работу на муниципальной службе как шанс
приблизиться к общественной элите.
Муниципальный служащий получает виды материально-финансового
обеспечения строго в соответствии с его государственной должностью, а не в
соответствии с выполненной работой или результатами деятельности на
службе.
В целом денежное содержание является не прямым вознаграждением за
проделанную работу, а платой за то, что муниципальные служащие отдают
все свои силы и способности в распоряжение государства и выполняют свой
служебный долг в той степени, в какой это позволяют их силы и
способности.
Система денежного содержания муниципальных служащих строится на
двух взаимообусловленных и неотъемлемых принципах: единства и
нормативности.
Принцип единства означает одинаковый подход (предотвращение
дискриминации
по
любому
признаку)
в
организации
финансового
обеспечения ко всем муниципальным служащим в соответствии с
замещаемой ими государственной должностью
Принцип нормативности закладывает право муниципальных служащих
с
одинаковой
профессиональной
подготовкой
замещать
равные
государственные должности и получать равное жалованье.
Денежное
содержание
муниципального
служащего,
как
форма
заработной платы многофункционально. Можно выделить следующие
основные функции денежного содержания:
- воспроизводственную;
- мотивационную;
- социальную;
- учетно-производственную.
95
Воспроизводственная
функция
денежного
содержания
это
-
возможность обеспечения воспроизводства рабочей силы.
Мотивационная функция денежного содержания муниципальных
служащих - это свойство оплаты труда направлять интересы муниципального
служащего на достижение в соответствии с должностными инструкциями
требуемых результатов труда путем обеспечения взаимосвязи размеров
оплаты труда и трудового вклада.
Социальная функция денежного содержания связана с реализацией
принципа социальной справедливости в обществе.
Учетно-производственная функция характеризует меру участия живого
труда в процессе образования цены продукта (услуги).
Денежное
должностного
содержание
оклада
муниципального
включает
следующие
служащего
помимо
стимулирующие
или
мотивирующие финансовые выплаты:
- ежемесячные надбавки к должностному окладу за квалификационный
разряд,
- особые условия государственной службы, выслугу лет,
- премии по результатам работы.
Надбавка
дипломатический
за
квалификационный
ранг)
стимулирует
разряд
(классный
служащего
к
чин,
постоянному
профессиональному росту, соответствующему уровню профессиональной
подготовки для занятия государственной должности.
Ежемесячная
муниципальной
надбавка
службы
за
особые
призвана
условия
государственной
компенсировать
и
необходимость
пребывания на рабочем месте во внеурочное время, затраты, связанные в
основном с интеллектуальным трудом, с командировками, работу с большим
объемом информации и т.п.
96
Ежемесячная надбавка за выслугу лет влияет на снижение текучести
кадров, закрепляет служащих на государственной и муниципальной службе,
способствует росту профессиональных навыков и опыта.
Условия выплаты премий устанавливаются руководителями органов
государственной власти и закрепляются в нормативных актах. Их размер
определяется,
исходя
из
результатов
деятельности
муниципального
служащего и максимальными размерами не ограничивается.
Система мотивации и оплаты труда могут считаться полноценными и
эффективными, если они выполняют не только воспроизводственную
функцию, но и стимулирующую. То есть, вознаграждения за труд и его
результаты должны быть не только достаточными для компенсации затрат,
имевших место в процессе трудовой деятельности работников, но и
заинтересовывать их в максимальной реализации своих способностей и
возможностей, получения тех результатов, которые нужны организации,
региону, государству в целом.
Для
эффективного
применения
моральных
стимулов
на
государственной и муниципальной службе необходимо:
- наличие положения о статусах морального поощрения и знание их
служащими;
- шире использовать разнообразные формы морального поощрения в
интересах развития творческой инициативы и активности служащих;
-
моральное
поощрение
подкреплять
мерами
материального
стимулирования, обеспечить правильное взаимодействие материальных и
моральных стимулов, непрерывно их совершенствовать в соответствии с
новыми задачами, изменением в содержании, организации и условиях труда
служащих;
- о каждом моральном поощрении служащих широко информировать
трудовой коллектив;
97
-
вручать
награды
и
объявлять
благодарности
служащим
в
торжественной обстановке;
- поощрять служащих своевременно - сразу после достижения
определенных успехов в труде;
- развивать новые формы поощрения и устанавливать строгую
моральную ответственность каждого служащего за порученное дело;
- анализировать действенность стимулирования служащих;
- точно соблюдать установленный порядок внесения записей о
поощрении в трудовые книжки муниципальных служащих.
Необходимо отметить, что для предотвращения административного
произвола и стимулирования муниципальных служащих посредством
эффективного организационного поведения самую важную составляющую
образует
профессиональная
и
социально-психологическая
подготовка
управленческого персонала. Требования в этом отношении к руководителям
и соответственно претворение их в управлении будут служить основой для
использования соответствующих представлений безопасного положения
нематериальных стимулов для муниципальных служащих.
Мотивация как сложное, многоаспектное явление - необходимый
элемент системы управления на государственной и муниципальной службе.
Создание
условий
осуществление
для
мотивации
позволяют
служащих
организовать
и
ее
практическое
эффективную
работу
муниципальной службы в целом.
Снижение уровня мотивации муниципальных служащих вызвано
такими факторами, как неустойчивая занятость, неадекватное денежное
содержание,
невозможность
получить
льготы,
гарантированные
нормативными правовыми актами, и др.
Источниками мотивации и получаемого от работы удовлетворения для
муниципальных служащих являются не только внешние факторы, такие, как
величина денежного содержания, но и различные факторы, внутренне
98
присущие непосредственно государственной и муниципальной службе. Они
включают в себя патриотические чувства удовлетворения от служения на
благо народа и государства.
Следовательно,
в
настоящее
время
проблема
мотивации
муниципальных служащих требует комбинированных подходов, основанных
на знании и использовании как традиционных теорий мотивации, так и
последних достижений поведенческих наук. Сочетание экономических и
социально-психологических способов воздействия на поведение служащих
должно быть адекватным их современным потребностям и интересам
государственной и муниципальной службы.
Глава 3. Особенности муниципальной службы в Орловской области .
В каждом субъекте Российской Федерации складывается своеобразный
подход к регулированию муниципальной службы, основанный как на
федеральном законодательстве, так и на законодательстве субъекта.
Организация муниципальной службы в субъектах Российской Федерации
будет иметь как общие, сходные черты, так и различия, обусловленные
спецификой субъекта, сложившимися традициями в сфере местного
самоуправления.
Конкретизировать правовые основы организации муниципальной
службы призваны законы субъектов Российской Федерации. Федеральный
закон предоставляет субъектам Федерации широкие возможности в
установлении дополнительных гарантий муниципальным служащим, относит
на усмотрение субъекта Федерации установление видов их поощрения,
размеров должностных окладов, надбавок и иных выплат к должностному
окладу, порядка прохождения муниципальной службы, управления этой
службы, требований к ее должностям. И эти права субъекты Федерации
широко используют.
Муниципальная
служба
в
Орловской
области
организована
в
соответствии с федеральным законодательством РФ, Уставом Орловской
99
области, Законом Орловской области "О муниципальной службе в Орловской
области", Реестром
муниципальных
должностей,
отдельные
вопросы
регулируются уставами муниципальных образований.
Территория Орловской области разделена на 24 муниципальных
района, 3 города - Орел, Ливны, Мценск. Число сельских поселений, в
которых осуществляется местное самоуправление, - 223.
В глобальной сети «Интернет» существует «Портал Орловской области
– публичный информационный центр» на котором имеется вся необходимая
информация для населения Орловской области.
В соответствии со сборником Федеральной службы государственной
статистики Территориальный орган Федеральной службы государственной
статистики (Орелстат) « Орловская область в цифрах 2010-2015 год»
представлены
показатели
численности
работников
органов
местного
самоуправления на 2010 – 2015 год.60
2010
В
2011
74
2012
82
2013
2014
96 100
2015
97
93
представительных
органах
муниципальных
образований
в
местных 4169
4119
3969
4072
4052
3745
администрациях (исполнительнораспорядительных
органах
муниципальных
Федеральная служба государственной статистики Территориальный орган Федеральной службы
государственной статистики (Орелстат) « Орловская область в цифрах 2010-2015 год» Страница 14
60
.
100
образований)
В
контрольных 16
17
17
19
21
20
органах
муниципальных
образований
В иных органах 10
10
9
8
8
7
местного
самоуправления
Должности
муниципальной
службы
в
Орловской
области
устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с
реестром должностей муниципальной службы в соответствии с Реестром
должностей муниципальной службы в Орловской области Приложение к
Закону Орловской области "О муниципальной службе в Орловской
области".
Таким образом, в Российской Федерации на протяжении двух
последних десятилетий складывалась и развивалась определенная система
правового регулирования муниципальной службы, состоящая из трех
компонентов:
федерального
законодательства
по
вопросам
местного
самоуправления и муниципальной службы, закрепляющего основные
принципы, понятия и подходы к муниципально-служебным отношениям,
законодательства
муниципальной
службы
службе,
субъектов
Российской
конкретизирующего
Федерации
положения
о
федеральных
законов, и нормативных правовых актов местного самоуправления.
Законодательство субъектов Российской Федерации различается по
объему и структуре нормативной правовой базы в сфере отношений по
муниципальной службе. Существуют различия и в самом содержании
правового регулирования муниципальной службы субъектов Федерации.
101
В Орловской области сформирована законодательная база по вопросам
муниципальной службы, соответствующая федеральным требованиям и
отражающая специфику региона.
102
Заключение.
В данной работе мною была показана актуальность рассмотрения темы
муниципальной службы в Российской Федерации, раскрыты основные
задачи, принципы муниципальной службы, определены задачи, проблем
мотивации
труда
муниципальных
служащих,
а
также
пути
ее
совершенствования.
Муниципальная
служба
как
один
из
центральных
институтов
публичного управления в современной России приобретает качественно
новое значение и уровень правовой регламентации.
В связи с изложенным, можно сформулировать следующие выводы:
1. Проводимые в России реформы, в числе реформа местного
самоуправления, административная реформа, реформа государственной и
муниципальной службы и другие преобразования могут быть успешно
реализованы лишь при условии согласованной работы и взаимодействия
государственных
и
муниципальных
служащих,
лиц,
замещающих
государственные
и
муниципальные
должности.
Это
обеспечивает
эффективную деятельность органов государственной власти и органов
местного самоуправления, достижение качественно нового состояния
государства и общества.
2.
Одной
осуществления
из
проблем,
системных
предопределяющих
научных
разработок,
необходимость
являются
меры
стимулирования профессиональной деятельности служащих. Практика
регулирования служебных отношений свидетельствует, что репрессивные
меры по пресечению коррупционных проявлений не дают ожидаемого
социального эффекта. Необходима дифференциация антикоррупционных мер
государственных и муниципальных служащих, исходя из различной природы
103
их
управленческой
деятельности.
Основу
местного
самоуправления
составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан,
система
общественного
контроля
за
деятельностью
муниципальных
служащих. Эти особенности должны учитываться государством при
регламентации муниципальной службы.
3. Необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правовых
основ муниципальной службы. Необходимо увеличивать возможности
повышения
правового
положения
муниципальной
службы,
контролирующего муниципальную службу и деятельность муниципального
служащего,
устанавливать
обеспечивающие
связь
четко
должностных
сформулированные
перемещений
порядки,
муниципальных
служащих с результатами профессиональной деятельности, квалификации и
использования необходимых знаний.
В первой параграфе данной работы были рассмотрены понятия и
основные характеристики муниципальной службы в Российской Федерации.
В
первом
пункте
диссертации
было
определено
понятие
муниципальной службы на сегодняшний день ссылаясь на законодательство
Российской Федерации и мнение профессоров, ученых юриспруденции.
Муниципальная служба – вид трудовой деятельности, осуществляемый
особенными (особыми) субъектами трудового права – муниципальными
служащими, труд которых регулируется как общими нормами – трудовым
законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права,
так и специальными – федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов РФ о муниципальной службе, которая осуществляется на
постоянной основе, замещаемых путем заключения трудового договора.
104
Во втором пункте первого параграфа я рассмотрел нормативноправовые акты, которые регулируют муниципально - служебные отношения
в Российской Федерации.
В третьей пункте в данной работе я уделил особое внимание
принципам муниципальной службы в Российской Федерации.
Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи,
установления, выражающие объективные закономерности и определяющие
научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и
функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных
служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в
системе муниципальной службы.
Второй
параграф
диссертации
посвящен
правовому
статусу
муниципального служащего. В пунктах данного параграфа особое внимание
уделяется основным правам и обязанностям муниципального служащего,
ограничения и запреты, связанные с поступление или отстранением от
служебных обязанностей муниципальной службы, а также одним из
составляющим элементов любой деятельности, это мотивация труда, в
данном случае мотивация муниципального служащего. Одним из основным
примеров служит Закон Орловской области от 09.01.2008 г. № 736-ОЗ «О
муниципальной службе в Орловской области», который устанавливает
определенные виды поощрения на территории Орловской области.
В третьей параграфе магистерской диссертации я рассмотрел на
примере
Орловской
нормативно-правовые
основополагающие
области
аспекты
задачи,
организацию
муниципальной
посвященные
которые
ставятся
данной
перед
службы,
теме
и
служащими
руководителями. Рассмотрели статистику численности работников за 2010 –
2015 года.
105
На данном этапе роль муниципальной службы, ее уровень и объемы
выросли и продолжают расти, что, соответственно, сопровождается
значительным увеличением контингента муниципальных служащих.
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа