close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Ананьев Александр Андреевич. Правовые проблемы информационного обеспечения органов исполнительной власти РФ

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная
квалификационная
работа
на
тему
«Правовые
проблемы
информационного обеспечения органов исполнительной власти Российской
Федерации».
Год защиты: 2017.
Направление подготовки: 40.04.01 «Юриспруденция».
Студент: Ананьев А.А.
Руководитель: доктор юридических наук, профессор Щендригин Е.Н.
В первой главе настоящей выпускной квалификационной работы
обобщены
понятие
и
сущность
правового
режима
информационного
обеспечения органов исполнительной власти; прослежено становление и
развитие нормативного регулирования информационной открытости органов
исполнительной власти.
Во второй главе выделены особенности системы информационного
обеспечения
органов
исполнительной
власти;
определены
особенности
взаимодействия органов исполнительной власти в информационной сфере на
федеральном, региональном и местном уровнях.
В
третьей
главе
проанализированы
проблемы
нормативного
регулирования перспективной модели электронного правительства в России;
выявлены проблемы защиты персональных данных при предоставлении
государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
По результатам проведенного исследования сформулированы выводы
теоретического и практического характера.
3
ОГЛАВЛЕНИЕ
Перечень условных обозначений…………………………………………………...5
Введение……………………………………………………………………………...6
Глава 1. Теоретико-правовые основы информационного обеспечения органов
исполнительной власти…………………………………………………………….10
1.1. Понятие и сущность правового режима информационного обеспечения
органов исполнительной власти…………………………………………………..10
1.2. Становление и развитие нормативного регулирования информационной
открытости органов исполнительной власти……………………………………..21
Глава 2. Организация информационного обеспечения органов исполнительной
власти Российской Федерации…………………………………………………….32
2.1. Система информационного обеспечения органов исполнительной власти.32
2.2. Взаимодействие органов исполнительной власти в информационной сфере
на федеральном, региональном и местном уровнях……………………………..42
Глава
3.
Проблемы
регулирования
и
перспективы
информационного
совершенствования
обеспечения
органов
нормативного
исполнительной
власти………………….…………………………………………………………….52
3.1.
Проблемы
нормативного
регулирования
перспективной
модели
электронного правительства в России…………………………………………….52
3.2.
Проблемы
защиты
персональных
данных
при
предоставлении
государственных и муниципальных услуг в электронной форме…………..…..67
Заключение……………………………………………………………………….....83
Список использованных источников и литературы……………………………...87
Приложение…………………………………………………………………………97
4
ПЕРЕЧЕНЬ УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ
ИКТ - информационно – коммуникационные технологии
МФЦ – многофункциональный центр
МАИС – муниципальная автоматизированная информационная система
РИАС – региональная информационно-аналитическая система
ИАС – информационно-аналитическая система
СКЗИ - средства контроля защищенности информации
ДЗЗ - дистанционное зондирование Земли
РКД - рабочая конструкторская документация
МЭДО - межведомственный электронный документооборот
ЕПГУ - Единый портал государственных и муниципальных услуг
РПГУ - региональные порталы государственных и муниципальных услуг
ЕСИА – Единая система идентификации и аутентификации
СМЭВ - система межведомственного электронного взаимодействия
ГИС ГМП - Государственная информационная система о государственных и
муниципальных платежах
ФРГУ - Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Широкомасштабное развертывание технологий и
каналов высокоскоростной связи, степень проникновения Интернета и его
доступность
стали
распространения
катализатором
электронных
развития
сервисов
и
информационного
появления
обмена,
новых
форм
коммуникаций населения и бизнеса. Это, прежде всего, многообразие сайтов,
форумы, электронная почта и торговля (включая интернет-магазины),
социальные сети и т.д. Возможности беспроводной связи вывели социальное
общение и бизнес-процессы на новый уровень. В стране, как и во всем мире,
быстро
развиваются
новые
интернет-технологии,
систематизирующие
информационные потоки, делающие их интуитивно понятными и доступными.
Крупные интернет-компании стараются построить на базе своих веб-сервисов
всеобъемлющие информационные системы с использованием искусственного
интеллекта. Они собирают информацию о пользователе и его поведении,
общаются с ним при помощи персональных помощников, сообщают последние
новости, рекомендуют покупки, ведут графики работы и отдыха. Таким
образом, для граждан и бизнеса последние несколько лет характеризуются
радикальным
изменением
компьютерных
технологий
и
процессов
использования информационных ресурсов.
Информационные
технологии
также
стали
неотъемлемой
частью
деятельности органов государственной власти. В их структурах образуются
подразделения, ответственные за формирование планов информатизации
ведомств,
в
рамках
которых
реализуются
проекты
внедрения
автоматизированных информационных систем в сфере межведомственного
электронного документооборота (далее, МЭДО), управления материальнотехническими, финансовыми и кадровыми ресурсами, а также проекты
интеграции государственных информационных систем между собой в рамках
оказания электронных государственных и муниципальных услуг.
Сформированы прикладные системы информационно-аналитического
обеспечения
работы
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления для быстрого доступа к нормативной, научной, методической
6
и справочной информации. Создаются базы данных по основным направлениям
реализации полномочий органов государственной и муниципальной власти.
Ведомства широко используют возможности интернет-сайтов для
размещения информации о своей деятельности, а также для предоставления
электронных
услуг
и
обеспечения
интерактивного
взаимодействия
с
гражданами и бизнесом на базе электронных приемных.
Перечисленные выше изменения полностью поменяли механизмы
функционирования
органов
государственной
власти,
в
частности,
исполнительной, с документами и данными, в том числе механизмами их
аналитической обработки.
Направления развития информационно-коммуникационных технологий в
настоящее время способствуют созданию новых условий и вызовов с целью
совершенствования политики органов государственной власти, которая
направлена на повышение эффективности как государственного управления в
целом, так и взаимодействия гражданского общества, бизнеса и органов
исполнительной
власти,
качества
и
оперативности
предоставления
государственных услуг с помощью применения информационных технологий.
Степень
разработанности.
Различные
вопросы
информационного
обеспечения органов исполнительной власти Российской Федерации нашли
отражение в работах значительного количества авторов. Данной теме
посвящены труды Абрамовича Д.Л., Бачило И.Л., Брауде-Золотарева М.Ю.,
Волошкина И.Г., Ковалевой Н.Н., Кубасовой И.А., Негородова В.С., Сербиной
Е.С. и многих других, что позволяет охарактеризовать тему исследования как
довольно широко разработанную. Вместе с тем, актуальность и важность
избранной нами темы свидетельствует о
необходимости
дальнейшего
исследования правовых проблем информационного обеспечения органов
исполнительной власти Российской Федерации.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере
информационного обеспечения органов исполнительной власти Российской
Федерации.
Предмет исследования – нормы права, регламентирующие особенности
информационного обеспечения органов исполнительной власти Российской
7
Федерации.
Цель
исследования:
обеспечения
органов
анализ
правовых
исполнительной
проблем
власти
информационного
Российской
Федерации,
формулирование выводов практического характера.
Задачи исследования:
1. Обобщить понятие и сущность правового режима информационного
обеспечения органов исполнительной власти.
2. Проследить становление и развитие нормативного регулирования
информационной открытости органов исполнительной власти.
3. Выделить особенности системы информационного обеспечения
органов исполнительной власти.
4. Определить особенности взаимодействия органов исполнительной
власти в информационной сфере на федеральном, региональном и местном
уровнях.
5.
Проанализировать
проблемы
нормативного
регулирования
перспективной модели электронного правительства в России.
6. Выявить проблемы защиты персональных данных при предоставлении
государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Новизна полученных результатов обусловлена исследованием теоретикоправовых основ информационного обеспечения органов исполнительной
власти; организации информационного обеспечения органов исполнительной
власти Российской Федерации; проблем и перспектив совершенствования
информационного обеспечения органов исполнительной власти, что может
служить основой для проведения дальнейших исследований.
Теоретическая основа исследования - учебники, монографии, статьи
периодической печати.
Методологическая основа исследования – общие и специальные научные
методы, выступающие в качестве инструментов познания, решения научных
задач и достижения цели проводимого исследования: метод диалектической
логики; историко-правовой; сравнительно-правовой; системно-структурный;
формально-юридический; функциональный.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы состоит
8
в том, что изложенные в ней положения могут быть использованы:
 в
целях
повышения
квалификации
практических
работников
и
преподавательских кадров;
 для подготовки научных работ и учебно-методических материалов по
теме исследования;
 в учебном процессе ВУЗа.
Основные положения работы, выносимые на защиту:
1. Определение информационного обеспечения органов исполнительной
власти как системы концепций, методов и средств, предназначенных для
обеспечения пользователей (потребителей) информацией о деятельности
соответствующего органа.
2. Определение информационной открытости органов исполнительной
власти как технологии взаимодействия общества и органов власти, достижение
которой позволит гражданам получать полную и достоверную информацию о
деятельности исполнительной власти для конструктивной оценки обществом.
3. Определение электронного правительства как системы организации
деятельности федеральных и региональных государственных органов власти,
органов местного самоуправления, а также организаций, участвующих в
реализации
полномочий
государственных
(муниципальных)
органов,
обеспечивающая на основе применения ИКТ новый уровень взаимодействия
при реализации функций (оказании услуг).
4. Предложения по совершенствованию нормативного регулирования
перспективной модели электронного правительства в России.
5. Предложения по совершенствованию нормативного регулирования
защиты персональных данных при предоставлении государственных и
муниципальных услуг в электронной форме.
Структура и объем работы. Выпускная квалификационная работа состоит
из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка
использованных источников и литературы, приложения. Объем работы
составляет 127 листов. Для ее написания было использовано 76 источников.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1. Понятие и сущность правового режима информационного обеспечения
органов исполнительной власти
С момента появления государств возникла проблема рационального
устройства органов власти. Со временем более широкое признание получает
идея, на основании которой направления государственной власти должны быть
разделены между различными субъектами (ее носителями). В соответствии с
ней
виды
государственной
власти
не
только
подразделяются
в
организационном плане, но полностью не зависят друг от друга; каждая из них
обладает полномочиями, которые позволяют ей контролировать и ограничивать
иные ветви власти.
Конституцией
Российской
Федерации1
Россия
определена
как
демократическое, федеративное, правовое государство. Впервые в истории
нашей страны на
уровне Основного закона осуществлено разделение
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с
регламентацией в ст.10 положения о том, что каждая из низ самостоятельна.
С момента закрепления трех видов власти в Конституции РФ и
определения
исполнительной
власти
как
самостоятельной
ветви
государственной власти, была создана легальная база существования понятия
«исполнительная власть», но исследователями единая точка зрения о
понимании ее содержания и сущности до сих пор не выработана.
Некоторые ученые понимают исполнительную власть как систему
органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и для этой цели применяющих
административное принуждение в установленных законодательством случаях2.
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Российская газета.
12.12.1993. №296; Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. №31. Ст.4398.
2
Бельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995. - С.31.
1
10
И.Л.Бачило считает, что исполнительная власть - ветвь государственной
власти,
выраженная
через
систему
органов,
которые
осуществляют
государственное управление делами общества, обеспечивают его развитие и
самостоятельную
реализацию
государственно-властных
полномочий
исполнительно-распорядительного характера1.
Следующая группа исследователей приходит к мнению, что под
исполнительной властью нельзя понимать систему органов государственной
власти, которые служат для осуществления исполнительной деятельности,
поскольку тогда к их числу можно относить и избирательные комиссии, не
включенные в систему органов исполнительной власти2.
Некоторыми авторами отстаивается точка зрения, направленная на
функциональный характер исполнительной власти. Например, Н.Ю.Хаманевой
исполнительная власть определяется как система государственных органов, чья
деятельность обеспечена государственной службой, и других служащих,
которые выполняют действия, соответственно своему правовому статусу.
Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивается выполнением
функций органов данной ветви власти3.
Многими
субсидиарности
учеными
поддерживается
исполнительной
власти.
мнение
К
о
производности,
примеру,
В.В.Лазаревым
указывается на вторичность исполнительной власти, ее подзаконный характер,
отмечается, что она имеет универсальный, предметный и организующий
характер; направлена на обеспечение процесса исполнения нормативноправовых актов законодательной власти4. Рядом исследователей полномочия
исследуемой нами ветви власти ограничены лишь процессом исполнения и
реализации законов5.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л.
Бачило. - М.: БЕК, 1998. - С.31.
2
Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. - 2001.
- № 3. - С.98.
3
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и
перспективы развития. - М.: Новая правовая культура, 2004. – С.34.
4
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Норма, 2011. - С.382.
5
Теория государства и права: учебник / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - М.:
Норма, ИНФРА-М, 2002. - С.140.
1
11
Отдельными авторами исполнительная власть рассматривается через
определения права и возможности должностных лиц и сотрудников органов
исполнительной власти на принятие решений и реализацию их под контролем
лиц, которыми принимаются решения1.
Такие разнообразные точки зрения в отношении понятия исполнительной
власти вызваны сложностью и многогранностью ее характера, широтой
признаков и отсутствием определения, сформулированного в отдельном
нормативно-правовом акте.
Исполнительная власть в рамках демократии основывается на принципах
правового государства, федерализма и демократии. Выделим ее основные
признаки:
1. Конституционность органов и механизмов исполнительной власти.
В условиях демократии место каждого органа исполнительной власти
четко определено Конституцией или законами государства. Прежде всего, это
касается положения главы государства и председателя правительства. Если
глава государства одновременно является и главой исполнительной власти, то
правительство и его председатель становятся подконтрольными ему. Если же
главой исполнительной власти является председатель правительства, то глава
государства не имеет права оказывать давление на этот высший орган
исполнительной
власти.
М.А.Штатина
считает,
что
правовой
статус
правительства находится в зависимости от признания его самостоятельным
органом
либо
признания
вспомогательным,
выступающим
в
качестве
совещательного учреждения2.
К основным принципам организации исполнительной власти в условиях
демократического государства можно отнести3:
1) Единство исполнительной власти - это единство всех ее уровней,
единство принятых решений в рамках общего политического курса. Решения,
Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. - М.:
БЕК, 1990. - С.76.
2
Штатина М.А. Административное право развивающихся стран (Общая часть): учебное
пособие. - М.: Изд-во УДН, 1989. - С.24.
3
Иванов А.С. Модели исполнительной власти в современном государстве: теоретический
аспект // Вестник Башкирского университета. – 2012. Т.17. – №2. – С.1068.
1
12
принятые нижестоящими уровнями, не противоречат официальному курсу
центрального правительства. Вышестоящие уровни в оценке деятельности
нижестоящих уровней руководствуются принципами Конституции и законами.
Органы регионального уровня исполнительной власти и местного управления
(самоуправления)
должны
соответствовать
общим
демократическим
конституционным принципам. Единство исполнительной власти проявляется и
в отношениях между ее органами. Здесь их деятельность строится по принципу
иерархичности – нижестоящий подчиняется вышестоящему, который может в
рамках своих полномочий отменить акт подведомственного ему нижестоящего
органа.
2) Самостоятельность исполнительной власти, которая проявляется,
например, в том, что она предоставляет своим служащим гарантию от
вмешательства политической власти, позволяет служащим высказывать
свободные и здравые суждения перед лицом политической власти, даже если
предлагаемые варианты решения отклоняются и т.п.
2. Разделение полномочий.
В процессе эволюции общество создало такую Конституцию, которая
четко и ясно отразила взаимодействие исполнительной власти с другими
ветвями. Поэтому действия такой власти легитимны, что является основой
стабильности любой демократической страны. В основе ее демократической
модели лежит продолжительная демократическая политическая традиция, в
ходе
которой
исполнительная
власть
привыкла
осуществлять
свою
деятельность в конституционных рамках, а общество выработало уважение к
Конституции.
3. Формы контроля.
Деятельность исполнительной власти не выходит за пределы законов. Это
означает, что она обязана, например, соблюдать права граждан в тех случаях,
когда они вступают с ней в контакт, или перед принятием решения провести
консультации с заинтересованными лицами и организациями и т.п.
Механизм подконтрольности в условиях демократии – обычное средство
демократического
ограничения
исполнительной
власти.
Механизмы
13
подконтрольности могут быть различными: конституционные обязанности
исполнительной
власти
со
стороны
общества,
со
стороны
ветвей
государственной власти. Деятельность исполнительной власти, например,
ограничена рамками Конституции, а решения ее должны быть мотивированы,
т.е. понятны обществу.
Законодательная и судебная власть осуществляют контроль деятельности
органов исполнительной власти, не вмешиваясь в рамки ее компетенции. В
этом смысле соблюдению определенной самостоятельности исполнительной
власти другими ветвями служит, например, конституционное закрепление
принципа разделения властей с четким указанием пределов прав каждой власти
и определением механизмов сдержек и противовесов в рамках взаимодействия
трех властей, а также сам принцип разделения властей, который не позволяет
ни одной ветви власти обладать неограниченными полномочиями1.
Парламент и суды призваны следить за тем, чтобы исполнительная власть
принимала законные акты (законодательный контроль). Судебные органы
обеспечивают законность и правопорядок в деятельности исполнительной
власти и регулируют общественные отношения (судебный контроль).
Исполнительная власть ответственна за свои действия перед обществом.
Однако ответственность органов исполнительной власти наступает только в
случае нарушения ими положений Конституции и превышения служебных
полномочий служащих2.
Исполнительная власть всегда осуществляется системой органов и выстроена на основании соподчинения национальных, субнациональных и
местных органов власти. При этом внутрисистемные взаимоотношения между
различными
распределение
органами
исполнительной
полномочий
среди
власти
уровней
могут
затрагивать
властвования,
и
и
формы
представительства территориальных интересов на национальном уровне3.
На
основании
изложенного,
можно
сформулировать
следующее
Баранов Н.А. Трансформации современной демократии: учебное пособие. - Спб.: Изд-во
Балтийского государственного технического университета, 2006. – С.89.
2
Миронов А.Л. Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная
власть» // Закон и право. - 2013. - №9. - С.33.
3
Некрасов С.И. Исполнительная власть в конституционно-правовой модели
территориальной организации публичной власти: системность, «вертикализация»,
децентрализация // Публичное и частное право. – 2013. - №1. – С.21.
1
14
определение: исполнительная власть является самостоятельной и независимой
ветвью государственной власти, носящей всеобъемлющий, предметный и организующий
характер,
структурированной
в
единую
систему
органов
исполнительной власти, которые обеспечивают выполнение и претворение в
жизнь нормативно-правовых актов законно установленными формами, порядком и методами в пределах закрепленных за ними полномочий.
В соответствии со ст.3 Федерального закона от 27.07.2006 №149-ФЗ1,
устанавливающей
обязанности
государства
в
сфере
формирования
информационных ресурсов, одним из основных направлений государственной
политики в сфере информатизации выступает формирование условий с целью
более качественного и эффективного информационного обеспечения граждан,
органов
государственной
организаций
и
власти,
общественных
органов
объединений
местного
самоуправления,
на
государственных
базе
информационных ресурсов.
Уровень информационного обеспечения органов исполнительной власти
является важнейшей характеристикой их деятельности и оказывает воздействие
на развитие общества.
И.А.Кубасова предложила типовую структурно - функциональную
модель информационного обеспечения государственного управления на базе
создания единой для органов всех ветвей государственной власти сферы региональной электронной управленческо-информационной сети, в состав
которой могут входить:
 координационно-аналитический
центр
государственных
органов
представительной, исполнительной и судебной власти регионального
уровня;
 информационно-аналитические центры муниципальных органов;
 информационно-социологические
группы
территориальных
органов
общественного самоуправления;
Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ (ред. от 18.06.2017) «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ.
31.07.2006. №31 (1 ч.). Ст.3448; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 18.06.2017.
1
15
 информационные службы организаций и предприятий различных форм
собственности информационные центры региональных, муниципальных
и территориальных отраслевых и межотраслевых управлений и ведомств;
 юридические, информационные центры государственного управления,
факультеты, кафедры, лаборатории научных и высших учебных
заведений, как методологическая и экспертная база управленческоинформационной сети;
 информационная
состоящая
из
инфраструктура
государственных
государственного
управления,
информационно-коммуникационных
каналов прямой и обратной связи; системы информирования населения о
принимаемых управленческих решениях; системы управленческого,
правового и других видов консультирования; социологической системы,
отслеживающей общественную реакцию на управляющие воздействия;
информационно-издательские
структуры
и
средства
массовой
информации.
При анализе типовой модели информационного обеспечения государственного
управления она отмечает, что
важное теоретическое и
практическое значение взаимосвязей между принципами и структурой
государственного управления, с одной стороны, и принципами системно
организованного
управленческо-информационного
процесса,
с
другой,
поскольку последний не только входит в сферу государственного управления и
в силу этого обладает его определенными свойствами, но и реализует в
собственном содержании и предложенной организационной структуре его
характерные черты и закономерности. В то же время, сущность, содержание и
система
принципов
информационных
отношений,
проявляющихся
под
воздействием на них объективных и субъективных факторов, в свою очередь,
должны быть предопределены принципами государственного управления, что и
составляет смысл их взаимосвязей. Поэтому уже в организационном
моделировании информационных потоков в государственном управлении
могут использоваться принципы, во многом общие для управленческих и
16
информационных
управления
и
процессов.
Правовое
информационных
регулирование
процессов
государственного
раскрывается
в
единстве,
взаимосвязи и взаимообусловленности их социально-правовых качеств1.
И.А.Кубасовой выделяются типы элементов, которые предъявляют
особые
юридические
требования
к
функционально-правовой
системе
информационного обеспечения государственного управления. При этом,
данные требования выступают в качестве объекта нормативного регулирования
и должны быть закреплены:
1. Элементы, которые формируются федеральными государственными
органами. От построения правового регулирования взаимоотношений в
информационной и управленческой сфере на данном уровне, степени
централизации ответственности и прав распорядительства информационными
ресурсами, от нормативного распределения функций по управлению, находятся
в зависимости содержание, структура и объем задач организационных звеньев
региональной управленческо-информационной системы.
2.
Элементы,
которые
определяются
спецификой
нормативного
регулирования информационного обмена с отраслевыми и межотраслевыми
ведомствами.
3. Элементы, являющиеся правоотношениями с контрагентами в сфере
производства, науки, социальной области2.
Опытом
подтверждается
совершенствования
факт
необходимости
государственного
рассмотрения
управления
информационного
обеспечения как одного из стратегических направлений роста эффективности
деятельности на уровне государства, отрасли, региона, муниципального
образования и т.д. При этом необходимо использовать основы системного
подхода.
Н.Н.Ковалевой отмечается, что система информационного обеспечения
органов исполнительной власти должна включать информационные ресурсы,
Кубасова И.А. Информационное обеспечение государственного управления (правовое
регулирование и организационное моделирование в регионе): автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. - М., 1994. - С.9-10.
2
Там же. С.11-13.
1
17
организационно-функциональные,
функциональные,
программные,
технические, технологические, правовые, кадровые и финансовые виды
обеспечения и иметь своим предназначением сбор, накопление, обработку,
хранение и выдачу информации пользователям, кроме того, должна быть
учтена специфика субъекта федерации, в том числе, отраслевая структура производства, пути экономического развития, перечень имеющихся ресурсов,
инфраструктура
обеспечения
экономики
и
управления,
региональные
особенности демографии и миграции1.
Далее, с целью раскрытия понятия нормативно-правового режима
информационного обеспечения органов исполнительной власти, следует, на
наш взгляд, обратиться к специфическим терминам. В широком смысле
правовым режимом называют «совокупность правовых средств, правовых и
организационно-технических мер и др.»2
С.С.Алексеев считает необходимым трактовки правового режима как
порядка регулирования, выраженного в комплексе правовых средств, которые
характеризуют
сочетание
дозволений,
запретов
осуществляющих
взаимодействие друг другом, и положительных обязательств3.Следовательно,
правовым режимом информационного обеспечения органов исполнительной
власти можно считать систему прав, обязанностей и ответственности,
связанную с его созданием, использованием, а также сопровождением.
Упоминая систему прав, обязанностей и ответственности в сфере
информационного обеспечения органов исполнительной власти, следует
указать, что политику государства в сфере информационного обеспечения
органов исполнительной власти следует осуществлять на базе определенных
государственных программ, которые разрабатываются Правительством России.
В отношении непосредственно нормативно-правового режима информационного обеспечения органов исполнительной власти отметим, что к
настоящему времени регламентация некоторых прав государственных органов
Ковалева Н.Н. Система информационного обеспечения органов власти // Государственная
власть и местное самоуправление. - 2012. - №6. - С.27.
2
Алексеев С.С. Теория права. - М.: Изд-во БЕК, 1995. – С.273.
3
Там же. С.171.
1
18
на уровне закона, отсутствует. К примеру, следует утвердить право, которое
направлено на совершенствование программ информационного обеспечения,
что обусловлено потребностями пользователей информации, где должны быть
требования в отношении источников, регламента, объема, содержания, вида и
порядка предоставления требуемой информации.
В то же время, чтобы создавать такие программы, государственным
органам следует иметь право на получение сведений об информационном
ресурсе, системе и сети.
Обязанности государственных органов тоже необходимо установить на
уровне закона, они должны состоять из:
 формирования информационных ресурсов согласно своей компетенции;
 предоставления информации из государственных информационных
ресурсов другим государственным органам, юридическим и физическим
лицам в установленное время и за установленную цену;
 актуализации государственных информационных ресурсов;
 обеспечения сохранности различной конфиденциальной информации в
случае
формирования
и
использования
государственных
информационных ресурсов.
Необходимо
предусмотрение
информационного
обеспечения
неполноты
несвоевременности
и
информационных
ресурсов;
органов
ответственности
в
исполнительной
формирования
непредставления
области
власти
из-за
государственных
сведений
законно
заинтересованным субъектам; предоставления информации несвоевременной,
недостоверной, некачественной; разглашения конфиденциальной информации;
порчи или утраты документов; распространения недостоверной или ложной
информации; неустановления правил предоставления сведений; нарушения
правил использования персональных данных; отнесения информации, которая
предоставляется в обязательном порядке, к категории ограниченного доступа;
нарушения правил лицензирования и сертификации; несоблюдения правил
19
использования глобальных информационных сетей и систем и др.1
Здесь
следует
внести
уточнение
о
том,
что
информационно-
аналитическое обеспечение создано с целью применения при принятии
управленческих решений, следовательно, оно выступает составной частью
информационного обеспечения органов исполнительной власти.
Еще одним направлением информационного обеспечения деятельности
органов исполнительной власти является документационная деятельность или
документооборот.
Можно подразделить системы информационного обеспечения органов
исполнительной власти на:
 федеральные, созданные на основании решения органов исполнительной
власти федерального уровня;
 находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, ее субъектов
и органов местного самоуправления и созданные на основании решения
федеральных и региональных органов власти;
 региональные системы информационного обеспечения, созданные на
основании
решении
исполнительной
органов
власти
субъектов
федерации2.
Изложенное
позволяет
сформулировать
следующее
определение:
информационное обеспечение органов исполнительной власти – это система
концепций, методов и средств, которые предназначены для удовлетворения
потребности пользователей в информации, которая необходима при осуществлении
деятельности
регламентированных
обеспечения
обязанностей
органов
и
органов
законом.
исполнительной
Правовым
исполнительной
ответственности,
режимом
власти
которые
власти
областях,
информационного
является
связаны
в
с
система
его
прав,
созданием,
использованием, а также сопровождением.
Ковалева Н.Н. Правовой режим информационного обеспечения государственного
управления // Информационная безопасность регионов. - 2013. - №1. - С.122.
2
Ковалева Н.Н. Система информационного обеспечения органов власти // Государственная
власть и местное самоуправление. - 2012. - №6. - С.26.
1
20
1.2 Становление и развитие нормативного регулирования информационной
открытости органов исполнительной власти
В догосударственный период человеческого бытия и в первые моменты
формирования государственной власти потребности в централизованном
регулировании информационных процессов не возникало. Отношения по сбору,
хранению и передаче информации были неразвитыми.
Отметим, что зарождение правовой регламентации информационных
отношений
началось
с
ограничения
возможности
лица
получать
и
распространять информацию о государственных секретах.
М.В.Пермяков отмечает, что специальные законы, защищавшие интересы
государств от утечки секретов, появились уже в Древнем Риме1.
В
XIV
веке
государства
стали
целенаправленно
ограничивать
распространение определенных сведений о своей деятельности, вводя режимы
тайн. В частности, можно сослаться на В.С.Хижняк, которая апеллирует к
закону о государственной тайне, изданному в Великобритании в 1352 году2.
Борьба личности за освобождение от абсолютной власти государства
привела в XVII - XIX веках к признанию возможности свободно выражать свое
мнение и доносить свое видение реальности посредством печати. За личностью
закрепили право осуществлять межличностную коммуникацию, доводить до
окружающих мысли, взгляды, религиозные и политические убеждения.
Одним из результатов научно-технической революции явилось создание
техники и технологий, позволяющих распространять знания неограниченному
кругу лиц. Развитие прессы и журналистики поставило на повестку дня вопрос
о свободе слова не только в межличностном общении, но и при доведении
взглядов до массовой аудитории. Свобода слова и печати наполнилась новым
содержанием. Данное право, отражая достижения техники, стало пониматься
Пермяков М.В. Категория «тайна» в системе правового регулирования: дис. ... канд. юрид.
наук. - Н. Новгород, 2006. - С.22.
2
Хижняк В.С. Конституционное право человека и гражданина на информацию в Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1998. - С.20, 23.
1
21
как возможность распространять информацию посредством иных способов,
средств, устройств.
Следующим направлением развития прав личности в информационной
сфере явилось закрепление права граждан, а затем и прав юридических лиц на
доступ к информации о деятельности государства. Выделенное направление не
стоит относить к последующему, ведь развитие права на информацию и
свободы слова идет параллельно, хотя нормативное закрепление свободы слова
произошло раньше. Однако «первенство» нормативного закрепления свободы
слова может оспорить английский Билль о правах, который возможно
охарактеризовать как акт, содержащий зачатки будущего полноценного права
на информацию. Такой вывод следует из положения, что «обращаться с
ходатайствами к королю составляет право подданных». Подданные могли
использовать данное право, в том числе, для получения сведений о
разнообразных аспектах деятельности государства.
В дальнейшем в правовые системы разных стран были введены нормы о
праве на доступ к информации о деятельности государства, а также нормы,
устанавливающие обязанность государственных органов отчитываться о
результатах своей деятельности перед обществом.
Так, п. 7 раздела 9 ст. 1 Конституции США установлена обязанность
Конгресса периодически публиковать подробные отчеты о государственных
доходах и расходах. Разделом 3 ст. 2 Конституции США закреплено, что
Президент периодически представляет Конгрессу информацию о положении
Союза1. Конституция Японии содержит значительный объем предписаний,
устанавливающих
обязанность
государственных
органов
предоставлять
гражданам информацию и отчитываться о результатах своей деятельности и
состоянии дел в стране2. На наш взгляд, Конституция Японии является одним
из самых прогрессивных документов, устанавливающих особую открытость
государства и подотчетность власти народу.
1
2
Конституции зарубежных государств / сост. сб. В.В. Маклаков. - М.: Норма, 2016. - С.345.
Там же. С.367.
22
Дальнейшее развитие учения о правах и свободах личности, а также
беспрецедентное усовершенствование вычислительных и коммуникационных
средств позволяют утверждать о придании праву на информацию нового
содержания.
В
текущем
устанавливающие
законодательстве
обязанности
многих
стран
государственных
появляются
органов
нормы,
раскрывать
и
доводить определенную информацию об их деятельности населению. Важные
аспекты права граждан на информацию отражаются также в международноправовых актах.
Вопрос о важности доступа граждан к информации о результатах
деятельности органов власти, в том числе, исполнительной, был сформирован
лишь в конце двадцатого века в ряде развитых стран мира, что привело к
принятию в них специализированных нормативных правовых актов.
Российский законодатель не остается в стороне исторического развития
«информационных» прав и уделяет особое внимание открытости государства и
подконтрольности власти народу.
Организационно-правовое обеспечение информационной открытости
государственного
и
муниципального
управления
было
закреплено
в
Декларации прав и свобод человека и гражданина1, которая была принята
Верховным Советом РСФСР в 1991г. Согласно ч. 2 ст. 13 данной Декларации,
каждый имеет право свободно распространять, получать и искать информацию.
Данное право законодательно ограничивается на следующие случаи: охрана
государственной, личной, профессиональной, семейной, коммерческой тайны, в
том числе нравственности. Ст. 31 Декларации прав и свобод человека и
гражданина провозглашает, что государственные органы, должностные лица и
учреждения должны каждому законодательно предоставить возможность
ознакомиться с необходимыми материалами и документами, которые касаются
его прав и свободы, если иное не предусмотрено законодательством.
Правовое регулирование информационной открытости отражено также в
Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и
гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. №52. Ст.1865.
1
23
ст. 19 Всеобщей декларации прав человека1, принятой Генеральной Ассамблеей
ООН в 1948г.: каждый человек должен иметь право на свободный поиск,
получение и распространение информации.
Вышеперечисленные
декларации
стали
основополагающими
документами для разработки вопросов информационной открытости в
Конституции Российской Федерации2, которая обладает высшей юридической
силой. Поэтому следующий шаг в развитии информационной открытости
отражен именно в Конституции Российской Федерации. Действующие права и
свободы
гражданина
(ст.18
Конституции
Российской
Федерации3)
устанавливают применение законов, их содержание и смысл, а также
деятельность
исполнительной
обеспечиваются
Конституции
и
правосудием.
Российской
законодательной
власти,
которые
Каждому гражданину согласно ч.2 ст.24
Федерации
предоставляется
возможность
обеспечения материалами и документами, которые затрагивают его свободы и
права, если иное не предусмотрено законодательством. Гражданин в
соответствии с ч.4 ст.29 по отношению к информации имеет право в рамках
закона: свободно получать, искать, распространять, производить и передавать
информацию. Перечень сведений, которые составляют государственную тайну,
определяются федеральным законом. Каждому гражданину (ст.33 Конституции
Российской Федерации4) предоставляется возможность лично обращаться в
органы власти, а также направлять коллективные и индивидуальные
предложения, жалобы, запросы и т.д. Гражданам Российской Федерации ст.42
законодательно предоставляется возможность получать полную и достоверную
информацию об экологической составляющей среды существования. Гарантом
согласно ст. 80 Конституции РФ5 по этим вопросам выступает Президент РФ.
Содержание
информационной
открытости
было
раскрыто
в
Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948г. / Международное право в документах. –
М.: Норма, 2012.
2
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Российская газета.
12.12.1993. №296; Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. №31. Ст.4398.
3
Там же.
4
Там же.
5
Там же.
1
24
Постановлении Правительства РФ от 2002 г. №65 «О федеральной целевой
программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)»1. Целями этой федеральной
целевой программы являлись: повышение качества взаимоотношений граждан
и государства; увеличение свободного доступа к информации для общества о
деятельности
управления;
власти;
повышение
распространение
информационных
технологий.
и
продуктивности
внедрение
Основные
государственного
коммуникационных
задачи
федеральной
и
целевой
программы «Электронная Россия» были сформулированы следующим образом:
это
предоставление государственных функций и услуг в электронном виде,
расширение инфраструктуры информационной открытости государственного и
муниципального управления,
развитие
систем
функционирования
электронного правительства. Вышеперечисленные решения и изменения
привели к созданию концепции «Электронного государства», которая
предлагает полное изменение взаимоотношения общества с государственной
структурой на основе более тесного и продуктивного взаимодействия,
созданного для увеличения транспарентности информационных ресурсов
государства, увеличения объемов информационных данных, которые обязаны
быть размещены органами государственной власти в сети Интернет.
Основополагающий
открытости
органов
процесс
государственного
формирования
управления
информационной
был
определен
в
постановлении Правительства РФ от 12.02.2003 №982.
Однако с 24.11.2009 оно было отменено, в настоящее время действует
одноименное постановление Правительства РФ от 24.11.2009 №9533. Смысл
Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 №65 (ред. от 09.06.2010) «О федеральной
целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» // Собрание законодательства
РФ. 04.02.2002. №5. Ст.531.
2
Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 №98 (ред. от 26.11.2008) «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных
органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 17.02.2003. №7. Ст.658.
Утратило силу.
3
Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 №953 (ред. от 28.06.2016) «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных
органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 30.11.2009. №48.
Ст.5832; (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 24.04.2017).
1
25
рассматриваемых постановлений Правительства РФ заключается в закреплении
правил относительно обязанности органов федеральной исполнительной
власти: предоставить гражданам и организациям РФ возможность пользоваться
информационными ресурсами о собственной деятельности в соответствии с
определенным перечнем, утвержденным данными постановлениями (56
категорий информации, а также указание периодичности их размещения в
Интернете).
Принятый Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ1 закрепил основы
правового регулирования отношений между государством и обществом в сфере
информационной доступности. В указанном законе крайне мало положений о
регулировании порядка получения официальной информации о деятельности
органов исполнительной власти. В данном законе в основном ставится вопрос
защиты информации при получении права на использование информационных
ресурсов. Исходя из ст. 2 данного закона вместо информационной открытости
дается определение «доступ к информации», под которой подразумевается
доступ к предоставлению и использованию данного информационного ресурса.
В п.3 ст.3 назван принцип доступности к информационным источникам о
деятельности органов управления.
В соответствии с п.5 ст.8 вышеназванного закона закреплено, что вся
информация о деятельности органов власти должна быть предоставлена для
публичного доступа на русском языке, либо на государственном языке тех
республик, которые входят в состав Российской Федерации. При запросе
данной информации, запрашивающее лицо имеет право не обосновывать запрос
информационных данных.
В п.4 ст.8 федерального закона от 27.07.2006 №149-ФЗ вводится запрет на
ограничение прав доступа граждан к следующим видам информации: о
состоянии окружающей среды, о деятельности органов власти и об
Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ (ред. от 18.06.2017) «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ.
31.07.2006. №31 (1 ч.). Ст.3448; опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 18.06.2017.
1
26
использовании средств бюджета государства, о законах, регулирующих права и
свободы гражданина РФ. В правоприменительной практике было выявлено
большое количество упущений и противоречий, которые внесли ряд трудностей
для установления эффективных решений, как например, о защите прав
физических лиц и юридических субъектов РФ1.
Президентом России была согласована и подписана «Стратегия развития
информационного
общества»
от
07.02.2008
№Пр-21292,
в
которой
формулировались определенные задачи с использованием информационных
технологий. К ним можно отнести совершенствование сферы образования,
научной деятельности, медицины, социальной защиты, развитие экономики и
системы
государственного управления, взаимодействие государственной
власти с бизнесом и обществом в целом, улучшение качества и скорости
предоставления
государственных
услуг,
противодействие
использования
информационных технологий в целях угрозы интересам государства и другие.
Ключевым действием на пути развития информационной доступности
стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ3. Главными целями
данного закона выступают возможность открытости ведения деятельности
государственной власти и муниципальных органов, активное нововведение
информационных технологий, массовое информирование о деятельности
органов государственного и местного управления. В ст.4 данного федерального
закона прописаны следующие принципы информационного доступа о
деятельности органов власти: доступности, открытости, достоверности,
своевременности информации, свободы распространения, поиска, получения и
передачи информации. Об ограничениях доступа к информации, являющейся
Глушненкова Л.Т. Информационная открытость исполнительной власти Приморского края
/ В сборнике: Современные тенденции политического, экономического развития и проблемы
управления в странах АТР / Материалы I научно-практической конференции с
международным участием «Современные тенденции, перспективы развития экономики и
управления в странах АТР». Редколлегия: научный редактор В.Ф. Печерица, А.С. Белов, Е.И.
Бережнова, В.А. Останин, С.Г. Пушкарев. 2014. - С.161.
2
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 07.02.2008 №Пр-212 // Российская газета. 16.02.2008. Утратила силу.
3
Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
// Собрание законодательства РФ. 16.02.2009. №7. Ст.776; Официальный интернет-портал
правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 09.03.2016.
1
27
государственной тайной, указано в ст.5. Однако в ст.6 определены способы
обеспечения
доступа
к
информации:
публицирование,
предоставление информации о деятельности
органов
размещение
власти
в
и
сети
«Интернет», а так же в помещениях, которые занимают органы управления,
возможность личного присутствия граждан на заседаниях государственных
органов и органов местного самоуправления. Например, в п.3 ст.8 указано, что
пользователь данной информацией, имеет право оставить причину запроса без
разъяснений. Перечень размещаемой информации в сети «Интернет», а так же
ключевые требования доступа представлены в ст.13. Надзор и контроль над
обеспечением возможности доступа к информации прописан в ст.24. В данной
статье говорится, что контроль осуществляется руководителями органов
власти, порядок осуществления контроля регулируется правовыми актами
органами государственного управления. Надзор над исполнением данного
федерального закона осуществляет прокуратура РФ на основе федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Ответственность за несоблюдение прав гражданина на получение
информации подробно описана в ст. 25 вышеназванного федерального закона.
Ответственные лица за доступ к информации о деятельности государственных
органов несут гражданскую, дисциплинарную и уголовную ответственность.
Практика показывает, что принятие данного закона существенно увеличило
прозрачность и открытость деятельности муниципальных и государственных
органов власти.
Организация информационного доступа к органам исполнительной
власти посредством сети «Интернет» ранее осуществлялась на основе
постановления Правительства РФ от 15.06.2009 №478
(утратило силу в
2011г.)1. Данная структура обязана была содержать нижеперечисленные
информационные источники: сводный реестр, единый портал, региональный
Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 №478 (ред. от 16.06.2010) «О единой
системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам
взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с
использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» // Собрание
законодательства РФ. 22.06.2009. №25. Ст.3061; опубликовано в «Собрании
законодательства РФ». - 28.06.2010. Утратило силу.
1
28
портал муниципальных и государственных услуг1.
Государственная программа Российской Федерации «Информационное
общество (2011–2020 годы), утвержденная Распоряжением Правительства
Российской Федерации от 20.10.2010 №1815-р2, направлена на развитие
«информационного общества», а именно: улучшение качества общественной
жизни
за
счет
использования
информационных
технологий
и
телекоммуникаций, создание общих и равных условий доступности к
информационным технологиям (медиасреда), формирование инфраструктуры,
формирующей безопасность и суверенитет Российской Федерации и ее
граждан, взаимодействие государственной структуры и граждан РФ с
информационными технологиями.
Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №601 3
определены следующие задачи в этой сфере:
1. Повышение качества официальных государственных сайтов сети
«Интернет» для всех слоев населения, в которых содержится актуальная
информация о действиях органов государственного и муниципального
управления.
2. Увеличение степени открытости деятельности государственных
структур.
3. Предоставление доступа к информации и достоверным данным.
Таким образом, в сфере исполнительной власти ведется усиленная работа в
следующих сферах: анализ и оценка государственных и муниципальных
Левашова Ю.Д. Проблемы в обеспечении информационной открытости деятельности
исполнительных органов государственной власти Российской Федерации / В
сборнике: Региональное развитие: стратегии и человеческий капитал / Материалы
Международной научно-практической конференции: в 2 томах. Министерство образования и
науки Российской Федерации, Уральский федеральный университет имени первого
Президента России Б.Н. Ельцина, Институт государственного управления и
предпринимательства; научный редактор сборника А. П. Багирова. 2014. - С.114.
2
Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 №1815-р (ред. от 26.12.2013) «О
государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 2020 годы)» // Собрание законодательства РФ. 15.11.2010. №46. Ст.6026.
3
Указ Президента РФ от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования
системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ 07.05.2012. №19.
Ст.2338; опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 07.05.2012.
1
29
официальных
сайтов;
формирование
общедоступных
информационных
открытых данных о государственной деятельности в сети «Интернет».
Еще одним шагом в развитии информационной открытости органов
исполнительной власти стало принятое распоряжение Правительства РФ от
10.07.2013 №1187-р1. В распоряжении Правительства РФ представлен перечень
общедоступной информации о деятельности органов власти, в том чисел и
исполнительных, которая размещается в сети «Интернет»2.
Подводя итоги, следует отметить, что информационная открытость
органов исполнительной власти есть технология взаимодействия общества и
органов власти, достижение которой позволит гражданам получать полную и
достоверную информацию о деятельности исполнительной власти для
конструктивной оценки обществом. Обществом осуществляется контроль
качества деятельности органов исполнительной власти и делегирования права
управления обществом, а органы исполнительной власти в свою очередь несут
ответственность за своевременное и полное предоставление информации о
своей
деятельности.
Таким
образом,
эффективность
информационной
открытости возможна только при взаимной заинтересованности общества и
органов исполнительной власти.
Выводы по главе:
1. Исполнительная власть является самостоятельной и независимой
ветвью государственной власти, носящей всеобъемлющий, предметный и организующий
характер,
структурированной
в
единую
систему
органов
исполнительной власти, которые обеспечивают выполнение и претворение в
жизнь нормативно-правовых актов законно установленными формами, порядком и методами в пределах закрепленных за ними полномочий.
Информационное
обеспечение
органов
исполнительной
власти
Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 №1187-р (ред. от 30.12.2015) «О Перечнях
информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления,
размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» // Собрание законодательства
РФ. 29.07.2013. №30 (часть II). Ст 4128.
2
Толстова М.Н. К вопросу о понятийном аппарате информационной открытости органов
государственного и муниципального управления // Экономика и социум. - 2017. - №1-2. С.1444.
1
30
определено нами как система концепций, методов и средств, которые
предназначены для удовлетворения потребности пользователей в информации,
которая необходима при осуществлении деятельности органов исполнительной
власти в областях, регламентированных законом.
Дано определение правовому режиму информационного обеспечения
органов
исполнительной
власти
как
системы
прав,
обязанностей
и
ответственности, связанных с его созданием, использованием и актуализацией
(сопровождением).
2. Сформулировано определение информационной открытости органов
исполнительной власти, представляющей собой технологию взаимодействия
общества и органов власти, достижение которой позволит гражданам получать
полную и достоверную информацию о деятельности исполнительной власти
для конструктивной оценки обществом.
Централизованное обеспечение нормативной и иной информацией,
понятной и ориентированной не только на все общество, но и на конкретные
целевые
группы,
информационной
позволит,
открытости
по
нашему
деятельности
мнению,
повысить
исполнительных
степень
органов
государственной власти Российской Федерации, а в конечном итоге повысить
уровень эффективности государственного управления.
31
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Система информационного обеспечения органов исполнительной власти
Процессы
систематизации
информационного
обеспечения
органов
государственной власти возникают в 50-х годах ХХ века, в 60–70-е годы
информатизацией уже охватываются все уровни государственного управления.
С
1989
г.
информатизация
начинает
широко
внедряться
в
органы
представительной власти, в основном, в Верховный Совет СССР. С целью
разработки локальных и распределенных баз данных, автоматизированной
системы голосования, средств коллективного отображения информации,
спутниковой электронной почты, средств удаленного доступа к внешним
информационным ресурсам,
были
привлечены
специалисты
различных
научных организаций. Происходит формирование концепции и методологии
информатизации
государственно-правовой
сферы,
разрабатываются
и
внедряются новейшие информационно-коммуникационные технологии по
осуществлению
подготовки
законопроектов,
взаимодействия
органов
представительной власти в центре и на местном уровне1.
В целом за 60–90-е годы ХХ столетия сформировался довольно большой
теоретический
и
практический
опыт
в
сфере
создания
единого
информационного пространства органов исполнительной власти.
Переходя к рассмотрению особенностей системы информационного
обеспечения органов исполнительной власти, отметим, что в настоящее время
сам термин «система» имеет довольно широкий спектр применения, поскольку
такой области деятельности человека, где бы он не использовался, не
существует.
Данное понятие можно выразить через совокупность принципов, в
Ковалева Н.Н. Информационное обеспечение органов власти на трех уровнях:
государственном, региональном и местном: монография. - М.: Юридическая литература,
2012. – С.71.
1
32
частности:
 объединения элементов в систему, которое создаст качественно новое
образование, со свойствами, не сводимыми к свойствам суммы
составляющих ее элементов и наоборот;
 зависимости элемента от его места внутри структуры системы, что
предоставляет возможность описания системы через установление ее
структуры - сети связей и взаимоотношений внутри нее;
 формирования и проявления свойств любой системы лишь при
взаимодействии со средой;
 рассмотрение каждого компонента системы как отдельной системы, а
исследуемой системы - как одного из компонентов более широкой
системы;
 рассмотрение каждой системы как сложного и многоаспектного явления,
что обуславливает наличие множества описаний системы1.
Информационное
обеспечение
органов
государственной
власти
осуществляется как федеральными, так и местными и региональными
структурами. Разработаны законодательные и иные нормативные акты,
регулирующие отношения в информационной сфере общества на практике.
Отметим, что имеются факторы, которые осложняют построение системы
информационного обеспечения органов власти. Например, система права
характеризуется
неполнотой, рассогласованностью нормативных актов и в
зависимости от уровня системы нормотворчества, и в самой законодательной
основе, имеются трудности унификации в сфере классификации нормативноправовой базы, учета и предоставления этой информации потребителям и др.
Отрицательным
фактором
развития
информатизации
органов
исполнительной власти можно считать чрезмерную динамику структуры
органов исполнительной власти. Дестабилизирующим фактором следует
назвать и отрыв системы местного самоуправления от органов государственной
власти, что оказывает влияние на структуризацию информационного ресурса и
1
См.: Максимов И.В. Административные наказания. - М.: Норма, 2009. - С.188–198.
33
определение его нормативно-правового режима, и в итоге - на эффективность
его разработки и применения.
Обеспечение
стабильности
правового
положения
источников
информации и ее потребителей способствует созданию условий для более
точного программирования в области информатизации и информационнокоммуникативных технологий.
Сформулируем особенности классификации информационного ресурса
по функциональным направлениям деятельности субъектов экономической и
управленческой деятельности.
По сфере создания, возникновения и применения информационного
продукта,
уровню
общесистемную
и
сектору
информацию,
информационно-справочную;
внутрисистемную
экономической
правовую,
деловую,
различают:
официальную;
научно-техническую;
(учетную,
системы
научную;
организационную
производственную,
рекламную,
маркетинговую)
По отраслевой и функциональной характеристике юридических лиц
выделяют: служебную информацию (государственную учетную, отчетную,
обязательную, статистическую, финансовую, налоговую, инвестиционную и
другую первичную и вторичную информацию) для управления и реализации
экономической деятельности государства в соответствии с предметами ведения
и полномочиями органов государственной власти1.
Если говорить о системе информационного обеспечения органов
исполнительной власти на региональном уровне, то важнейшими задачами
управления здесь является повышение эффективности государственного
управления, внедрение механизмов управления по результатам, которые
невозможны
без
использования
информационных
технологий,
методов
программно-целевого управления.
Проблемы, которые
необходимо
решить
в
процессе
построения
См.: Бачило И.Л. Информационное обеспечение государственного регулирования в
области экономики. Правовые проблемы // Информационное общество. - 1999. - №2. С.19–25.
1
34
информационных систем управления субъекта Российской Федерации, можно
разделить на следующие группы:
 организационные: недостаточное внимание и недоверие со стороны
руководства
процессу
служащими
информатизации,
возможностей
компьютеров
слабое
для
использование
организации
своей
деятельности;
 юридические: восприятие служащими электронного документа как
нелегитимного; недостаточное развитие нормативно-правовой базы
информатизации как в государственной нормативной системе, так и на
уровне отдельного органа власти;
 технические: на сегодняшний день вся информация разбросана по
ведомственным системам в разных форматах, в неактуальной форме,
неоднозначно определяемая, обмен происходит в основном на бумажных
носителях, поэтому для комплексного анализа в интересах региона не
доступна для быстрого анализа;
 образовательные: недостаток у служащих системных знаний для работы
на компьютере, невысокий уровень самих компьютерных специалистов
на уровне отдельных органов власти;
 проблема информационного неравенства: излишне ограниченный доступ
населения к информационным, ресурсам о деятельности государственных
органов1.
Например, информационное обеспечение органов исполнительной власти
Ханты-Мансийского автономного округа, по мнению Н.Р.Масловой и
В.В.Скурихиной, нацелено на решение следующих задач:
 обеспечить государственные и муниципальные органы власти ХантыМансийского автономного округа в необходимом и достаточном объеме
информацией,
определяющей
принятие
обоснованных,
высокоэффективных и своевременных управленческих решений, включая
создание
информационно-аналитических
систем,
использование
Ковалева Н.Н. Система информационного обеспечения органов власти // Государственная
власть и местное самоуправление. - 2012. - №6. - С.28.
1
35
ситуационных центров, современных технологий принятия решений;
 интегрировать
информационные
ресурсы
Ханты-Мансийского
автономного округа, используя одну унифицированную систему информационно-лингвистических средств и единую технологию построения баз
данных;
 повысить
информационную
открытость
государственных
и
муниципальных органов Ханты-Мансийского автономного округа для
граждан и других субъектов общества;
 интегрировать
информационные
ресурсы
Ханты-Мансийского
автономного округа в сеть Интернет в целях обеспечения доступа
широкого круга пользователей к информации о Ханты-Мансийского
автономном округе, а также получения полноценной информации о
потенциальных деловых партнерах за его пределами;
 обеспечить
информационную
безопасность
деятельности
государственных и муниципальных органов1.
Система информационного обеспечения управления должна строиться с
учетом
специфики
приоритетных
региона
направлений
-
отраслевой
развития
структуры
экономики,
производства,
наличия
ресурсов,
инфраструктуры обеспечения экономики и управления, демографических и
миграционных особенностей.
Например, 13 мая 2008 года в Орловской области был принят Закон
№774-ОЗ «Об информатизации и информационных ресурсах Орловской
области»2, целью которого явилось создание оптимальных условий для
удовлетворения информационных потребностей и реализации прав и свобод
граждан, прав организаций, общественных объединений, полномочий и прав
государственных органов и органов местного самоуправления, связанных с
поиском,
получением,
передачей,
производством
и
распространением
Маслова Н.Р. Современное информационное обеспечение органов власти ХантыМансийского автономного округа / Н.Р. Маслова, В.В. Скурихина // Чиновникъ. - 2002. №302. – С.35.
2
Закон Орловской области от 13.05.2008 №774-ОЗ (ред. от 09.02.2017) «Об информатизации
и информационных ресурсах Орловской области» // СПС «Гарант.
1
36
областной
обеспечения
информации
с
эффективного
применением
и
информационных
согласованного
технологий,
информационного
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
создание и использование информационных ресурсов Орловской области;
создание и эксплуатация информационных систем, содержащих указанные
ресурсы.
В 2009 г. состоялся конкурс по отбору регионов для отработки и
внедрения на их территории программно-типовых решений. Орловская область
стала одним из пилотных регионов для отработки и внедрения типового
решения «Информационная система поддержки лицензирования отдельных
видов деятельности», ориентированного на перевод деятельности по выдаче
лицензий и приему деклараций, связанных с лицензированием, в электронный
вид. В течение 2009 г. в Управлении по тарифам Орловской области
осуществлялась тестовая эксплуатация системы и обучение пользователей
системы.
В целях улучшения качества, повышения доступности и оперативности
оказания государственных и муниципальных услуг в 2010 году было принято
решение о создании на территории области многофункциональных центров
предоставления государственных и муниципальных услуг. Сейчас в регионе
действуют 25 МФЦ1.
Постановлением Правительства Орловской области от 25.01.2011 №182
принято Положение о региональной системе межведомственного электронного
взаимодействия Орловской области, которое определяет назначение и правила
функционирования региональной системы межведомственного электронного
взаимодействия, а также основы информационного обмена, осуществляемого
с ее применением между информационными системами исполнительных
органов власти региона, органов местного самоуправления, областных
Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг
Орловской
области[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://orelregion.ru/index.php?head=6&part=73&unit=207&op=8&in=126 – Дата доступа: 12.09.2017.
2
Постановление Правительства Орловской области от 25.01.2011 №18 (ред. от 02.08.2017)
«О региональной системе межведомственного электронного взаимодействия Орловской
области» // СПС «Гарант».
1
37
государственных и муниципальных учреждений, многофункциональных
центров, других органов и организаций с целью предоставления услуг и
исполнения законодательно закрепленных функций в электронной форме.
Постановлением Правительства Орловской области от 12.10.2012 №371
утверждена
государственная
программа
Орловской
области
«Развитие
информационного общества на территории Орловской области»1.
По информации Правительства Орловской области, в 2016 году на
реализацию данной государственной программы из областного бюджета
направлено
148283,8
тыс.
рублей
(при
запланированных
бюджетных
ассигнованиях, предусмотренных в законе об областном бюджете на отчетный
год по состоянию на 31 декабря 2016 года в сумме 159 046,7 тыс. рублей), в том
числе на реализацию мероприятий подпрограммы 1 – 139 762,5 тыс. рублей
(при запланированных бюджетных ассигнованиях по состоянию на 31 декабря
2016 года в сумме 146 226,27 тыс. рублей); на реализацию мероприятий
подпрограммы 3 - 8521,34 тыс. рублей (при запланированных бюджетных
ассигнованиях по состоянию на 31 декабря 2016 года в сумме 12 820,43 тыс.
рублей). Мероприятия подпрограммы 2 государственной программы в
отчетном периоде из средств областного бюджета не финансировались2.
Уровень финансирования государственной программы из средств
областного бюджета составил – 93,2 %, при этом уровень финансирования
подпрограммы 1 «Развитие информационного общества на территории
Орловской
области»
составил
95,6
%,
подпрограммы
3
«Снижение
административных барьеров и повышение эффективности предоставления
государственных и муниципальных услуг заявителям» - 66,5%3.
Обеспечено:
Государственная программа Орловской области «Развитие информационного общества на
территории Орловской области» утверждена постановлением Правительства Орловской
области от 12.10.2012 №371 (ред. от 09.03.2017) // СПС «Гарант.
2
Пояснительная записка к Уточненному годовому отчету о ходе реализации и оценке
эффективности
государственной
программы
Орловской
области
«Развитие
информационного общества на территории Орловской области» по итогам 2016 года
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://orelregion.ru/index.php?head=20&part=60&in=3. – Дата доступа: 12.09.2017.
3
Там же.
1
38
 функционирование
информационно-телекоммуникационной
инфраструктуры электронного правительства;
 функционирование системы электронного документооборота органов
исполнительной государственной власти Орловской области.
 функционирование электронных сервисов системы межведомственного
электронного взаимодействия по предоставлению сведений, находящихся
в распоряжении органов исполнительной государственной власти
Орловской области и органов местного самоуправления Орловской
области;
 перевод государственных услуг в электронный вид и актуализация
электронных
форм
приема
заявлений
на
предоставление
услуг,
размещенных в федеральной государственной информационной системе
«Единый портал государственных и муниципальных услуг».
 предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ в
соответствии
с
требованиями
законодательства
и
заключенными
соглашениями;
 техническое сопровождение и эксплуатация 6 информационных систем;
техническое сопровождение и эксплуатация СПД ОГВ;
 ведение реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения
о
выданных
на
территории
Орловской
области
универсальных
электронных картах;
 функционирование регионального центра космических услуг;
 работа по формированию проектного офиса «Создание единого центра
информационного
обеспечения
принятия
управленческих
решений
субъектом Российской Федерации с использованием информационнонавигационных, геоинформационных систем»;
 сметная документация на осуществление текущего ремонта трех МФЦ
(Новосильского, Малоархангельского и Должанского районов);
 текущий ремонт фасада и входной группы двух МФЦ (Новосильского и
Малоархангельского районов);
39
 текущий ремонт (замена котлов в котельной здания МФЦ Должанского
района);
 приобретен мобильный гусеничный лестничный подъемник для людей с
ограниченными возможностями1.
В рамках основного мероприятия «Внедрение, развитие и обеспечение
функционирования автоматизированной информационной системы МФЦ»:
Обеспечено
возможности
развитие
функционала
АИС
МФЦ
в
части
обеспечения
составления и выдачи документов на бумажном носителе,
подтверждающих содержание электронных документов, направленных в МФЦ
органами, предоставляющими услуги, и выдачи заявителям на основании
информации из информационных систем органов, предоставляющих услуги,
документов, включая выписки из указанных информационных систем»:
 обеспечен доступ к сети Интернет и передачи данных между 25 МФЦ;
 обеспечен мобильный доступ к сети Интернет в целях организации
функционирования
территориально-обособленных
подразделений
многофункционального центра в 67 сельских поселениях;
 обеспечено соответствие АИС МФЦ требованиям по защите информации.
В рамках основного мероприятия «Мониторинг удовлетворенности
граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг»:
проведено социологическое исследование по определению доли граждан,
использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в
электронной форме, а также уровня удовлетворенности граждан качеством и
доступностью государственных и муниципальных услуг.
В целом наблюдается достижение плановых значений показателей.
Степень реализации государственной программы составляет – 0,992.
Пояснительная записка к Уточненному годовому отчету о ходе реализации и оценке
эффективности
государственной
программы
Орловской
области
«Развитие
информационного общества на территории Орловской области» по итогам 2016 года
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://orelregion.ru/index.php?head=20&part=60&in=3. – Дата доступа: 12.09.2017.
2
Пояснительная записка к Уточненному годовому отчету о ходе реализации и оценке
эффективности
государственной
программы
Орловской
области
«Развитие
информационного общества на территории Орловской области» по итогам 2016 года
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://orelregion.ru/index.php?head=20&part=60&in=3. – Дата доступа: 12.09.2017.
1
40
В то же время, в некоторых регионах проделана значительно большая
работа на пути к созданию и претворению в жизнь концепции электронного
правительства.
К примеру, в Белгородской области принята Концепция создания
региональной информационно-аналитической системы1, которая предполагает
поэтапное создание электронного правительства области, что способствует
построению открытого демократического пространства с возможностью
управления и контроля в режиме on-line материальными, финансовыми
потоками, всеми событиями и фактами. Органы государственной власти и
местного самоуправления наделяются возможностью обладания актуальной,
достоверной и исчерпывающей информацией.
На основании изложенного, можно сделать вывод, что система
информационного обеспечения органов исполнительной власти состоит из
информационных
ресурсов,
организационно-функционального,
функционального, программного, технического, технологического, правового,
кадрового и финансового обеспечения и функционирует с целью сбора,
накопления, обработки, хранения и выдачи информации пользователям.
Важнейшим направлением совершенствования информационного обеспечения
исполнительных
органов
внутритерриториальную
власти
интеграцию
и
управления
и
оптимизацию
можно
считать
информационных
ресурсов региона в независимости от формы собственности этих ресурсов и
статуса владельцев, поскольку лишь тогда можно достичь комплексности,
оперативности, полноты и актуальности информации, которая жизненно важна
для субъекта федерации и органов власти, осуществляющих деятельность в
нем.
Распоряжение правительства Белгородской обл. от 04.02.2008 №28-рп «Об утверждении
концепции создания региональной информационно-аналитической системы Белгородской
области» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2008. №7.
1
41
2.2. Взаимодействие органов исполнительной власти в информационной сфере
на федеральном, региональном и местном уровнях
В Указе Президента РФ от 20.01.1994 №170 среди главных целей нашей
страны в области информатизации названо информационное обеспечение
деятельности органов власти, внешних по отношению к органам власти
субъектов,
в
том
числе
физических
лиц;
а
также
сохранение
и
структурирование информационного пространства1. Данные цели закреплены
рядом нормативных правовых актов, в которых устанавливается, что
деятельность государства в рассматриваемой области направлена на создание
условий действенного и оперативного информационного обслуживания
общества, государства, граждан, предприятий, коммерческих структур и иных
субъектов информационных отношений; соблюдение конституционных прав и
свобод граждан в области получения информации и пользования ею, развитие
современных телекоммуникационных технологий, защиту государственных
информационных ресурсов от несанкционированного доступа.
Информационное взаимодействие в электронной форме не меняет
социальной и правовой сути отношений в традиционной форме. Это
обстоятельство отражается в законодательстве многих стран и его изменениях с
учетом расширения практики применения информационно-коммуникационных
технологий в государственном управлении.
В
случаях,
если
реализация
полномочий
федерального
органа
исполнительной власти, например, для исполнения поручений, требует
получения информации, заключений, экспертиз от иных федеральных органов
исполнительной власти, заинтересованный федеральный орган исполнительной
власти
формулирует
запрос
в
соответствующий
федеральный
орган
исполнительной власти, при этом срок получения требуемой информации
См: Указ Президента РФ от 20.01.1994 №170 (ред. от 09.03.1997) «Об основах
государственной политики в области информатизации» // Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1994. № 4. Ст. 305; СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3096;
1997. № 3. Ст. 367.№ 28. Ст. 3422.
1
42
должен быть указан в запросе1.
Необходимо, на наш взгляд, рассмотреть взаимодействие региональных и
местных органов власти при осуществлении информационного обеспечения.
Основой информационного обеспечения задач управления выступают
первичные информационные ресурсы, которые характеризуют регион или
муниципальное образование в качестве объекта, обладающего природно географическими,
социально
-
демографическими,
экономическими,
инфраструктурными и другими характеристиками. На их основе осуществляют
обработку и агрегирование данных, делают аналитическую, прогнозную,
справочную, другую агрегированную информацию, необходимую органам
власти и для оперативного мониторинга социально-экономической ситуации в
регионе, и для разработки стратегического решения2.
Чтобы рассмотреть основные направления развития информационных
ресурсов региональных органов управления, приведем следующие примеры.
Так, создание системы информационного обеспечения руководителей
администрации Ярославской области происходит на основе закона Ярославской
области от 14.07.1998 №15-З3. Формирование информационных ресурсов
осуществляют с помощью интеграции управленческой информации на всех
уровнях4.
В
некоторых
регионах
внедряются
информационно-аналитические
системы (далее, ИАС) в отдельных отраслях, например, в Ямало-ненецком
автономном округе с 01 августа 2016 года такая система применяется в
здравоохранении.
Данная
система
является
централизованным
web-решением,
включающим интеграционный шлюз с целью подключения источников данных,
Филимонова Е.В Информационные технологии в профессиональной деятельности: учебник.
- Ростов-на-Дону: Феникс, 2012. - С.128.
2
Там же. С.128.
3
Закон Ярославской области от 14.07.1998 №15-з «О государственных информационных
ресурсах Ярославской области и информационном обеспечении органов власти Ярославской
области.
4
См.: Буров С.А. Ярославская область как одна из опорных зон по реализации мероприятий
ФЦП «Электронная Россия» // Информационное общество. - 2009. Вып. 2. - С.24–27.
1
43
систему хранения первичной информации на базе PostgreSQL, BI-платформу
для обработки накопленных данных и web-интерфейс, предназначенный для
использования и управления. В качестве BI-платформы выбрана российская
система Prognoz Platform.
Базовые принципы функционирования данной системы:
1. Интеграция региональных информационных ресурсов в ИАС согласно
разработанному открытому API и технической документации ИАС. В
результате
интеграции
деперсонифицированные
первичные
данные
автоматически поступают в РИАС.
2. Верификация и подготовка поступающий данных. Поступившая в ИАС
информация
проходит
процедуру
проверки
и
нормирования.
Готовая
информация размещается в хранилище данных.
3. Возможность подключения иных источников данных для ИАС, в том
числе
баз
данных
информационных
систем
и
загрузки
файлов
с
использованием технологии ETL.
4. Возможность самостоятельного создания отчетов. Пользователи
системы с определенными правами могут создавать новые аналитические
формы и отчеты, модифицировать существующие, а также произвольно
перенастраивать ИАС под индивидуальные требования. Система позволяет с
помощью
мощной
и
развитой
BI-платформы
формировать
различные
аналитические сводки и отчеты, предназначенные для оценки работы как
региональной системы здравоохранения в целом, так и отдельных медицинских
организаций.
5. Доступ к аналитике в любое время с любого компьютера.
Авторизованные пользователи получают доступ к ресурсам ИАС посредством
регионального web-портала.
Внедрение ИАС позволяет обеспечить следующие результаты:
1. Возможность получить быстрое представление о работе системы
здравоохранения, включая данные о ресурсах, здоровье населения, доступности
и качестве оказываемой медицинской помощи и т.д.
44
2.
Поддержку
принятия
управленческих
решений на
основе
агрегирования и визуализации статистических показателей работы различных
медицинских организаций.
3. Применение прогностических моделей и отчетов, с помощью которых
можно представить – как будет в ближайшее время изменяться та или иная
сфера здравоохранения, например – получить прогноз по обеспеченности
кадрами.
4. Сокращение нагрузки на медицинские организации для получения
различной нерегламентированной отчетности по запросам от органов власти.
5.
Подключение
любых
медицинских
информационных
систем,
применяемых в региональном сегменте в качестве он-лайн источников данных.
6. Автоматическая нормализация и верификация данных, применяемых
для построения аналитических отчетов.
7. Защищенный доступ в любое время с любого компьютера. Конечные
пользователи получают доступ к возможностям ИАС через региональный webпортал.
8. Возможность самостоятельного создания отчетов. Администраторы
системы
могут
по
просьбе
пользователей
создавать
свои
отчеты,
модифицировать существующие и произвольно перенастраивать ИАС под
индивидуальные требования1.
Далее
рассмотрим
особенности
информационно-аналитической
деятельности органах местного самоуправления, которая выступает элементом
системы и процесса управления. Следовательно, основное внимание может
быть уделено оперативности и эффективности решения проблем, что является
предметом деятельности распределенных экспертных коллективов, которые
постоянно возникают и распадаются, решив текущую задачу2.
Внедрение РИАС в здравоохранении Ямало-Ненецкого автономного округа [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.kmis.ru/site.nsf/pages/24.05.2017.htm. – Дата доступа:
12.09.2017.
2
Ковалева Н.Н. Информационное обеспечение органов власти на трех уровнях:
государственном, региональном и местном: монография. - М.: Юридическая литература,
2012. – С.98.
1
45
Для становления и развития информационно-аналитической деятельности
требуется совершенствование структур, технологий, методологии и методик ее
проведения. Местные органы власти и управления не обладают достаточными
средствами для заказа долговременных и дорогостоящих теоретических
исследований. Обычно привлекаются отдельные эксперты или небольшие
сложившиеся их группы, способные к применению знаний и технологий в
совместной
работе
с
сотрудниками
информационно-аналитических
подразделений. При этом значительно растут и требования к общей
эрудированности,
осведомленности,
обучаемости,
мобильности,
разносторонности специалистов профильных и отраслевых служб и структур
органов управления, являющихся экспертами, действующими на своих рабочих
местах на постоянной основе1.
Актуально и осуществление четкого взаимодействия информационноаналитических структур всех уровней государственного управления. Из
практики управления в субъектах федерации удаляются повторы деятельности
в отношении сбора, обработки, хранения однотипной информации. Для
решения информационных и экспертно-аналитических задач подключают
региональные структуры федеральных ведомств2.
Расширение функционального набора до возможности осуществления
автоматизированных аналитических исследований
связано с процессом
обеспечения математического моделирования ситуаций. В настоящее время
накопленный опыт научных и практических исследований довольно слабо
применяется в органах государственного управления, что вызвано, в основном,
тем, что разрабатывая сложные математические модели, решаемые задачи и
критерии оценки результатов решений обычно формулируются заранее,
нечеткость описания и цели исследования предопределяют высокую степень
зависимости от субъективных особенностей лица, постановившего задачу, а
Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. - М.: Юнити-Дана,
2015. - С.74.
2
Михеева Е.В. Информационные технологии в профессиональной деятельности. - М.:
Академия, 2012. - С.119.
1
46
также от субъективных критериев оценки результатов принятых решений,
отличается сильным воздействием на процесс подготовки и принятия решений
элементов интуитивного плана1.
Основными направлениями информационно-аналитической работы в
сфере государственного управления являются:
 обеспечение руководства информацией, необходимой для решения задач,
связанных с социально-экономическим и научно-техническим развитием,
внешнеполитической
и
внешнеэкономической
деятельностью,
обеспечением правопорядка;
 обеспечение руководства самих органов государственной власти и
управления, их структурных подразделений информацией, необходимой
для организации их эффективной деятельности.
В рамках первого направления должен быть организован процесс сбора и
обработки информации, ее анализ и обобщение, преобразование информации в
выходную продукцию, обеспечивающую принятие на ее основе обоснованных
управленческих решений. Выходная информационно-аналитическая продукция
подготавливается, как правило, в централизованном порядке и представляет
собой сообщения и обобщенные аналитические документы о состоянии и
тенденциях развития тех или иных процессов в политической, социальноэкономической и иных сферах. Эта информация предназначается для органов
управления различного уровня и призвана обеспечить их потребность при
разработке принимаемых ими решений.
В рамках второго направления должен быть организован сбор, обработка
и анализ информации для решения функциональных задач, стоящих перед
министерствами и ведомствами, местными администрациями, определения
стратегии и тактики их работы в рамках компетенции, а также для оценки
результатов их работы. При этом необходимо отметить тесную взаимосвязь
обоих направлений. Информационно-аналитическая работа может стать
Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - М.: Норма, 2014. С.90.
1
47
эффективной только при условии опережающего усвоения ведомственными
информационно-аналитическими
структурами
современной
научной
методологии прогноза и моделирования социальных процессов, что возможно
лишь в случае внутриведомственной и внешней структурной взаимосвязи
информационных потоков, создания единой программно-аппаратной среды1.
Принципиальным
моментом
информационно-аналитической
работы
становится распознавание и выявление проблемных ситуаций в различных
сферах жизнедеятельности региона, формулировка и постановка задач
аналитического исследования. При исследовании процесса собственной
деятельности органа исполнительной власти одним из важнейших направлений
информационно-аналитической работы является формирование и проверка на
практике различных моделей функционирования этих органов, а также
теоретическая и практическая разработка критериев оценки их деятельности.
Одним из важнейших показателей эффективности работы информационно-аналитических структур в органах исполнительной власти является
качество
выходной
информационно-аналитической
продукции.
Информационно-аналитическая работа должна быть направлена на решение
конкретных проблем и максимально сочетаться с механизмом принятия
решений потребителями этой продукции.
Информационно-аналитические
документы
всестороннее описание причинно-следственных
должны
содержать
связей рассматриваемых
процессов, прогностическую информацию. Основная цель прогноза: на основе
анализа полученной информации сформулировать предложения о наиболее
целесообразных способах действий и оценить последствия принятия тех или
иных решений.
Развитие проекта «Электронный регион» предполагает разработку:
 различных решений с целью внедрения электронного правительства на
Ковалева Н.Н. Информационное обеспечение органов власти на трех уровнях:
государственном, региональном и местном: монография. - М.: Юридическая литература,
2012. – С.99.
1
48
региональном уровне;
 комплекса мероприятий по внедрению информационных технологий в
регионе;
 соответствующих типовых программных решений на основе свободного
программного обеспечения;
 обеспечение взаимодействия в электронной форме между федеральными
и региональными органами власти.
Создание
и
развитие
инфраструктуры
пространственных
данных
способствует разработке перечня базовых пространственных данных и базовой
пространственной информации; единых правил и стандартов создания и
обновления
пространственной
геоинформационного
пространственных
информации;
портала,
данных
и
созданию
обеспечивающего
базовой
государственного
публикацию
пространственной
базовых
информации,
метаданных; предоставлению в электронном виде государственных цифровых
карт и планов1.
К
основным
эффективности
целям
использования
процессов,
происходящих
ИКТ
в
относится
сфере
повышение
государственного
управления, улучшение правоохранительной деятельности, рост уровня
общественного порядка и безопасности:
 модернизация информационных систем органов государственной и
местной власти;
 совершенствование информационного взаимодействия федеральных и
региональных
органов
исполнительной
власти,
органов
местного
самоуправления между собой, с населением и организациями;
 разработка и применение электронных регламентов в случае автоматизации различных процессов управления и взаимодействия;
 обеспечение эффективного взаимодействия автоматизированных систем
управления органов власти, которые несут ответственность за вопросы
Ковалева Н.Н. Государственное управление в информационной сфере. - Саратов: Изд-во
«КУБиК», 2011. - С.107.
1
49
безопасности, оперативного обмена необходимой информацией
с
гражданами, организациями и иными органами власти;
 создание эффективных систем мониторинга состояния общественной
безопасности и чрезвычайных ситуаций;
 модернизация информационных систем оперативного реагирования в
случаях
нарушения
общественного
порядка
и
возникновения
чрезвычайных ситуаций1.
Выводы по главе:
1. На практике имеют место факторы, которые осложняют построение
системы информационного обеспечения органов власти. Например, система
права характеризуется неполнотой, рассогласованностью нормативных актов и
в зависимости от уровня системы нормотворчества, и в самой законодательной
основе, имеются трудности унификации в сфере классификации нормативноправовой базы, учета и предоставления этой информации потребителям и др.
Отрицательным
фактором
развития
информатизации
органов
исполнительной власти можно считать чрезмерную динамику структуры
органов исполнительной власти. Дестабилизирующим фактором следует
назвать и отрыв системы местного самоуправления от органов государственной
власти, что оказывает влияние на структуризацию информационного ресурса и
определение его нормативно-правового режима, и в итоге - на эффективность
его разработки и применения.
Обеспечение
стабильности
правового
положения
источников
информации и ее потребителей способствует созданию условий для более
точного программирования в области информатизации и информационнокоммуникативных технологий.
2. Информационное обеспечение государственного управления создает
необходимые условия для получения новых знаний в сфере деятельности
Ковалева Н.Н. Информационное обеспечение органов власти на трех уровнях:
государственном, региональном и местном: монография. - М.: Юридическая литература,
2012. – С.128.
1
50
органов исполнительной власти, а информационная работа на основе новых
знаний формирует перспективы дальнейшего развития деятельности этих
органов. Такое единение позволяет на качественно новой основе и с качественно иным результатом осуществлять выполнение функциональных задач,
стоящих перед органами исполнительной власти. Взаимосвязь направлений
информационно-аналитической
системности,
открытости
и
работы
обратной
основывается
связи.
Отсюда
на
принципах
следует,
что
информационное обеспечение взаимодействия государственных, региональных
органов и органов местного самоуправления может позволить осуществить
формирование Единого информационного пространства всего государства, что,
в свою очередь, создаст предпосылки с целью перехода современного общества
в информационное, и является фактором, оказывающим значительное влияние
на развитие государства.
51
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
3.1. Проблемы нормативного регулирования перспективной модели
электронного правительства в России
Как отмечалось выше, под электронным правительством понимается
система
организации
деятельности
федеральных
и
региональных
государственных органов власти, органов местного самоуправления, а также
организаций, участвующих в реализации полномочий государственных
(муниципальных) органов, обеспечивающая на основе применения ИКТ
качественно новый уровень взаимодействия при реализации функций (оказании
услуг).
Главной
целью
(миссией)
электронного
правительства
выступает
улучшение качества жизни населения и ведения предпринимательской
деятельности, повышение эффективности государственного управления путем
применения технологий электронного правительства.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
1. Обеспечить предоставление высококачественных государственных
и муниципальных услуг.
2. Снизить издержки реализации функций и осуществления полномочий
органов
государственной
обеспечить принятие
режиме
3.
власти
и
управленческих
местного
решений
самоуправления,
преимущественно
в
реального времени.
Обеспечить
возможность
использования
систем
и
сервисов
электронного правительства для поддержки деятельности гражданского
общества и бизнеса, в том числе их вовлечение в процессы государственного и
муниципального управления.
52
Базовой оценкой достижения результатов решения указанных задач
являются следующие контрольные значения показателей в 2020 году:
- Доля граждан, использующих механизм получения государственных и
муниципальных услуг в электронной форме – 70%.
- Доля
граждан,
полностью
удовлетворенных
качеством
государственных и муниципальных услуг, предоставленных в электронной
форме - 70%.
- Доля государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в
электронной форме, к общему количеству оказываемых государственных и
муниципальных услуг - 45%1.
При этом по отдельным государственным и муниципальным услугам, в
том числе с учетом их оптимизации и типизации, целесообразно установить
значения данного показателя в сравнении объемов оказания услуг в
электронной форме с общим объемом оказания соответствующих услуг.
Кроме того, в рамках достижения результатов по второй задаче, для
оценки сокращения издержек и эффективности внедрения технологий
электронного правительства необходимо разработать методику измерения
показателя, который активно используется в международной практике –
«сокращение средней стоимости оказания государственных и муниципальных
услуг». При этом необходимо учитывать стоимость оказания услуги по
различным
каналам
муниципальных
(личное
услуг,
посещение,
мобильные
порталы
приложения
и
государственных
др.)
контрольные и целевые значения. Использование этого
позволит
продемонстрировать
предоставления
и
задать
преимущества
целевые
ориентиры
и
и
определить
показателя
электронной формы их
экономии
средств
при
осуществлении полномочий органов власти и местного самоуправления в
рамках использования ИКТ.
Системный проект электронного правительства Российской Федерации «Электронное
правительство 2020» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://d-russia.ru/wpcontent/uploads/2016/10/sistemnyii-proekt-elektronnogo-pravitelstva-rf.pdf – Дата доступа:
12.09.2017.
1
53
Для оценки достижения результатов по третьей задаче необходимо
определять насколько предложенные сервисы используются пользователями и
органами власти в своей деятельности. Для этого необходимо разработать
методику измерения и установить целевые значения следующих показателей:
 доля граждан и организаций, использующих системы и сервисы
электронного правительства для своей деятельности;
 доля
решений
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления, принятых с учетом мнения граждан, выраженного в
электронной форме1.
Пользователями электронного правительства являются физические лица,
коммерческие и некоммерческие организации, общественные объединения,
органы
законодательной,
исполнительной
и
судебной
ветвей
власти
федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления,
органы управления электронным правительством и операторы его систем,
другие
заинтересованные
стороны
(включая
законных
представителей
пользователей, поставщиков дополнительных услуг, разработчиков сервисов и
др.), а также информационные системы и ресурсы указанных субъектов,
связанные с предоставлением услуг или выполнением функций2.
Основными ценностями электронного правительства для пользователей
являются:
 комфортная информационная среда жизнедеятельности граждан и
организаций;
 полноценное удовлетворение индивидуальных потребностей каждого
пользователя;
 взаимодействие без границ.
Системный проект электронного правительства Российской Федерации «Электронное
правительство 2020» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://d-russia.ru/wpcontent/uploads/2016/10/sistemnyii-proekt-elektronnogo-pravitelstva-rf.pdf – Дата доступа:
12.09.2017.
2
Тордия И.Г. Электронное правительство как инструмент государственного управления / В
сборнике: Актуальные проблемы и перспективы развития государственного и
муниципального управления сборник научных статей IV Международной научнопрактической конференции. 2017. - С. 298.
1
54
Видение будущего электронного правительства Российской Федерации
состоит в том, что1:
1. Государственные и муниципальные услуги будут реализовываться по
принципу: «любой гражданин», «любое ведомство», «любое время», «любое
место». Принцип характеризует идеальное
качество электронных услуг,
исключающее ощущение любой категорией получателей бюрократических
барьеров,
пространственных
обеспечивается
и
временных
персональная
ограничений.
ответственность
При
этом
государственных
(муниципальных) служащих на всех этапах предоставления услуг.
2. Принципом развития электронного правительства будет стремление к
показателям:
«ноль
бумаги»,
«ноль
чиновников»,
«ноль
проблем
взаимодействия». Принцип характеризует образ максимально эффективного и
результативного электронного правительства, в котором рутинные процедуры
полностью автоматизированы, а также сведен к минимуму субъективный
компонент в принятии решений, в том числе в рамках контроля и надзора. При
этом поддерживается непрерывное электронное взаимодействие на всех
уровнях компетенций, так что необходимость использования бумажных
документов практически отсутствует.
3. Интерактивный
уровень
правительства
станет
общедоступным.
Принцип характеризует такой уровень прозрачности, динамичности и гибкости
новых форм
интеграции между правительством, бизнесом и гражданами,
когда информирование о деятельности
органов власти осуществляется на
всех административных этапах, а при публичном обсуждении вопросов
государственного управления действует механизм учета мнений каждого
участника взаимодействия в целях удовлетворения всех потребностей.
Реализация мероприятий по развитию электронного правительства
началась в 2002 году и продолжается в рамках государственной программы
«Информационное общество (2011-2020 годы)». Начиная с 2010 года,
Садовсков А.Е. Электронное правительство: текущее состояние и барьеры развития в
России // Этносоциум и межнациональная культура. - 2017. - №6. - С.80-81.
1
55
важнейшим направлением использования информационно-коммуникационных
технологий
в
государственном
управлении
является
предоставление
государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Нормативную правовую базу электронного правительства составляют ряд
законов, документов стратегического планирования и иных нормативных
правовых актов. В их число, в частности, входят: Федеральные законы от
27.07.2006 №149-ФЗ1, от 27.07.2010 №210-ФЗ2, от 27.07.2006 №152-ФЗ3, от
06.04.2011 №63-ФЗ4; Указ Президента РФ от 12.05.2012 №6015; Постановление
Правительства РФ от 15.04.2014 №3136; Распоряжение Правительства РФ от
25.12.2013 №2516-р7; Постановление Правительства РФ от 26.03.2016 №2368.
Созданы
и
действуют
основные
инфраструктурные
компоненты
электронного правительства, обеспечивающие перевод государственных и
муниципальных услуг в электронную форму, включая:
- каналы электронного доступа к государственным и муниципальным
Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ (ред. от 18.06.2017) «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ.
31.07.2006. №31 (1 ч.). Ст.3448; Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 18.06.2017.
2
Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ.
02.08.2010. №31. Ст.4179.
3
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
4
Федеральный закон от 06.04.2011 №63-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об электронной подписи» //
Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. №15. Ст.2036.
5
Указ Президента РФ от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования
системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ 07.05.2012. №19.
Ст.2338; опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 07.05.2012.
6
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №313 (ред. от 12.08.2017) «Об
утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное
общество (2011 - 2020 годы)» // Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. №18 (часть II).
Ст. 2159; опубликовано на Официальном интернет - портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 15.08.2017.
7
Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 №2516-р (ред. от 25.05.2017) «Об
утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и
муниципальных услуг в электронном виде» // Собрание законодательства РФ. 13.01.2014. №2
(часть II). Ст. 155.
8
Постановление Правительства РФ от 26.03.2016 №236 «О требованиях к предоставлению в
электронной форме государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства
РФ. 11.04.2016. №15. Ст.2084.
1
56
услугам: Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ),
региональные порталы государственных и муниципальных услуг (РПГУ),
действующие почти во всех субъектах Российской Федерации, официальные
веб-сайты
и
порталы
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления, мобильные приложения, инфоматы;
- Единую систему идентификации и аутентификации (ЕСИА), что
позволяет пользоваться одним идентификатором для доступа к электронным
государственным и муниципальным услугам различных поставщиков, в том
числе через разные каналы;
- Единую систему межведомственного электронного взаимодействия
(СМЭВ), обеспечивающую взаимодействие органов государственной власти и
местного самоуправления в рамках процессов оказания государственных услуг,
предоставляемых в электронной форме;
- Государственную информационную систему о государственных и
муниципальных
платежах
(ГИС
ГМП),
позволяющую
физическим
и
юридическим лицам получать информацию о своих обязательствах перед
бюджетом
Российской
Федерации
по
принципу
«единого
окна»
и
осуществляющую учет платежей и начислений при предоставлении услуг;
- Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг
(функций), который включает сведения обо всех государственных и
муниципальных услугах (ФРГУ);
-
Информационно-аналитическую
систему
мониторинга
качества
государственных услуг, которая предоставляет доступ к агрегированной
информации
по
оценке
качества
предоставления
государственных
и
муниципальных услуг.
В результате в последние годы наблюдается быстрый (а по отдельным
группам взрывной) рост предоставления государственных и муниципальных
услуг в электронной форме. Через ЕПГУ за 2015 год было заказано 49,8 млн.
федеральных и около 1 млн. региональных электронных услуг – почти в три
раза больше, чем аналогичные показатели 2014 года. В 2016 году (по
состоянию на 01.10.2016 г.) количество заказанных услуг через ЕПГУ
57
составило уже более 220 млн.1
К СМЭВ подключены все базовые государственные информационные
ресурсы и около 12 тыс. организаций, участвующих в предоставлении
государственных и муниципальных услуг, ведется работа по использованию
системы в процессах осуществления государственных функций. Число
транзакций в СМЭВ быстро растет: 1,8 млрд. в 2013 году, 4,3 млрд. в 2014 году,
7 млрд. в 2015 году и в 2016 году 7,2 млрд.2
Юридическая значимость взаимодействия при предоставлении услуг с
использованием ИКТ подтверждается, в том числе, квалифицированной
электронной
подписью. В инфраструктуре электронного
правительства
работает информационная система Головного удостоверяющего центра,
обеспечивающая применение электронной подписи в Российской Федерации и
предоставляющая сервисы доверия в части использования электронных
документов, мониторинга качества услуг удостоверяющих центров. Реализован
механизм
кросс-сертификации
и
выдачи
корневых
сертификатов
для
удостоверяющих центров.
Серьезное внимание уделяется обеспечению прозрачности деятельности
органов
государственного
и
муниципального
управления,
реализуется
концепция «Открытого правительства». Перечень сведений, раскрываемых на
официальных веб-сайтах, определяет Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления»3. В период 2010-2015 годов
проделана большая работа для организации новых каналов прямого общения
руководителей органов власти с гражданами (блоги, микроблоги, сервисы
социальных сетей). Реализован ряд инициатив в области взаимодействия
органов власти с населением и бизнесом: созданы портал «Российская
Садовсков А.Е. Электронное правительство: текущее состояние и барьеры развития в
России // Этносоциум и межнациональная культура. - 2017. - №6. - С.82.
2
Там же.
3
Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
// Собрание законодательства РФ. 16.02.2009. №7. Ст.776; Официальный интернет-портал
правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 09.03.2016.
1
58
общественная инициатива», портал открытых данных Российской Федерации,
Единый портал для размещения информации о подготовке федеральными
органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и
результатах их общественного обсуждения.
Вместе с тем, на фоне этих достижений, электронное правительство
Российской Федерации сталкивается с проблемами и препятствиями для
дальнейшего развития, связанные с нормативной правовой базой.
В период 2010-2015 годов проведена большая работа по созданию
нормативной
правовой
базы
использования
информационно-
коммуникационных технологий, позволившая сформировать правовые основы
развития
электронного
правительства
и
перевода
предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронную форму. Вместе с тем в
действующих нормативных правовых актах остается много положений,
которые
не
правительства,
соответствуют
препятствуют
фактическому
его
состоянию
дальнейшему
электронного
развитию
и
решению
перечисленных выше проблем.
Анализ существующих регуляторных механизмов, проведенный с точки
зрения современных тенденций, потребностей пользователей и прогноза
развития
электронного
правительства,
позволяет
выделить
области
регулирования, нуждающиеся в модернизации.
Для взаимодействия граждан и организаций с государственными и
муниципальными органами продолжает использоваться множество систем
идентификации и аутентификации, что исключает возможность однозначной
идентификации одного и того же лица в разных системах и, соответственно,
ведет к ошибкам при оказании государственных и муниципальных услуг.
Развитие нормативной правовой базы в рамках электронной идентификации и
аутентификации
личности
граждан
Российской
Федерации
при
их
взаимодействии с государственными и негосударственными организациями
должно исключить такие проблемы.
Следует отметить, что в ряде случаев данные, связанные с исполнением
государственных
функций,
фактически
хранятся
и
обрабатываются
59
техническими
и
негосударственным
дополнительного
программными
средствами,
организациям.
нормативного
Такая
принадлежащими
возможность
урегулирования
в
части
требует
обеспечения
безопасности указанных данных.
В
условиях
необходимость
в
ограниченных
государственных
использовании
ресурсов
софинансирования
со
имеется
стороны
негосударственных структур при создании и эксплуатации информационных
систем для государственных и муниципальных нужд вообще и для нужд
электронного правительства в частности, что подразумевает проработку
нормативных механизмов для эффективного сотрудничества органов власти и
бизнеса, в том числе качественного совместного предоставления услуг
пользователям
в
рамках
государственно–частного
использованием
электронных
каналов
как
органов
партнерства
с
власти,
и
так
непосредственно бизнеса. Также необходимо создать регуляторные механизмы,
легализующие использование для собственных нужд гражданами и бизнесом
сервисов
и
собственности
компонентов
органов
электронного
государственной
правительства,
власти
и
находящихся
органов
в
местного
самоуправления, в том числе на платной основе.
Требуется модернизация действующего нормативного регулирования
вопросов развития порталов государственных и муниципальных услуг и сайтов
органов власти в пользу ухода от их сегодняшней разрозненности к интеграции
в единую сервисно–навигационную систему для предоставления гражданам и
предпринимателям максимально удобного доступа к услугам и сервисам
государства через Интернет.
Не урегулировано оказание электронных комплексных услуг по
жизненным и деловым ситуациям, при этом на практике в отдельных случаях
услуги уже оказываются в данном режиме, что требует обеспечение процесса
нормативной правовой базой.
Следует отметить, что ряд государственных и муниципальных услуг в
электронной форме может быть предоставлен без участия должностных лиц
государственных и муниципальных органов, часть услуг предоставляется для
60
выдачи справок, которые нужны только для представления в другие органы
власти. Таким образом, требует нормативного обеспечения перевод части услуг
в режим автоматического предоставления с согласия пользователя, при этом
следует информировать гражданина о наличии у него права на получение
государственных услуг, в том числе в связи с изменением жизненной ситуации.
При
предоставлении
государственных
и
муниципальных
услуг,
исполнении государственных и муниципальных функций и полномочий
законодательно не установлены приоритеты электронного документа перед
бумажным, а данных – перед документом, включая определение порядка
придания юридической силы не только электронным документам, но и данным,
используемым
в
государственных
и
муниципальных
информационных
системах. Требуется внесение соответствующих изменений в действующую
нормативную базу, что позволит сократить государственный документооборот,
а также уменьшить количество документов личного хранения.
Учитывая законодательное право заявителей подачи заявления на
оказание
государственных
и
муниципальных
услуг
в
устной
форме,
необходимо определение порядка реализации данного права, включая
голосовую идентификацию и аутентификацию.
Также следует отметить, что на сегодняшний день не в полном объеме
нормативно
урегулированы
вопросы
использования
инфраструктуры
электронного правительства при реализации функций органов государственной
и муниципальной власти. Использование информационных технологий для
реализации государственных и муниципальных функций и полномочий, в том
числе в рамках контроля и надзора, должно быть в полной мере обеспечено
законодательством.
Движущей
силой
развития
электронного
правительства
являются
потребности в создании благоприятных условий для социально-экономического
развития, которые могут обеспечить информационно-коммуникационные
технологии, а также повышение финансовой эффективности процессов
государственного
управления
и
предоставления
государственных
(муниципальных) услуг (исполнения функций) за счет их перевода в
61
электронный вид1.
В рамках ранее принятого в Российской Федерации подхода при развитии
электронного правительства учитывались три категории пользователей:
граждане, предприниматели и сотрудники органов власти.
Сегодня наиболее актуальной потребностью электронного правительства
является учет и выделение новых и уточненных категорий пользователей для
более индивидуального и опережающего удовлетворения запросов целевых
сегментов аудитории.
В частности,
некоммерческие
организации
в
электронном
виде
взаимодействуют с органами власти по формату коммерческих организаций,
при этом необходимость выделения некоммерческих организаций в отдельную
категорию пользователей связана со спецификой функционирования данного
сектора (нацеленность на участие в принятии и контроле решений органов
власти, потребность в инструментах самоорганизации и совместных действий).
Помимо формирования для них отдельного набора услуг электронного
правительства для организации совместной деятельности некоммерческих
организаций требуется создание и использование специальных инструментов,
таких как сервисы площадок совместных действий или сервисы социальных
сетей.
Новые запросы к электронному правительству характерны также для
финансового
сектора. Кредитные организации
(банки, инвестиционные
компании и др.) нуждаются в оценке добросовестности контрагентов,
использовании сервисов электронного правительства для взаимодействия с
клиентами и партнерами (получение с согласия пользователя справки о доходах
и т.п.), поддержке деятельности государственно (муниципально)-частных
партнерств.
К категориям пользователей, которые заинтересованы в использовании
новых сервисов электронного правительства, относятся средства массовой
Бурганова Т.А., Июдина Г.Х., Кладова В.А. Особенности использования системы
межведомственного электронного документооборота «электронное правительство» //
Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2017. - №4-3. - С.34.
1
62
информации, иностранные граждане и органы власти иностранных государств,
студенты и учащиеся, научные работники и преподавательский состав, люди с
ограниченными возможностями.
В целом удовлетворение текущих и прогнозируемых запросов всех
категорий
пользователей
электронного
правительства.
является
главной
потребностью
Это
подразумевает
развития
формирование
новых
ценностей и задач, выполнение которых невозможно без нормативных
преобразований.
С
учетом
сложившейся
экономической
ситуации
единственно
возможным направлением развития электронного правительства является
реализация трансформационного сценария (см.Приложение). Этот сценарий, с
одной стороны, позволит запустить необходимые модернизационные процессы,
а с другой – не потребует избыточных затрат со стороны как государства, так и
граждан и организаций. Он характеризуется преобразованием ценностей и
подходов к управлению, совокупность которых обеспечит необходимый рост
качества деятельности государственной системы1.
Именно такой сценарий, с управляемыми рисками, позволит достичь
поставленных перед электронным правительством Российской Федерации 2020
года стратегических задач.
В
целях
существенного
повышения
качества
государственных
(муниципальных) услуг, кардинального сокращения документов личного
хранения на материальном носителе, минимизации личных контактов
гражданина с чиновником, а также сокращения сроков предоставления услуг,
необходимо
реализовать
полностью
в
поэтапный
электронном
виде
переход
–
к
предоставлению
«реестровой
модели»
услуг
оказания
государственных и муниципальных услуг. Она подразумевает результат услуги
в виде сведений в базовом государственном информационном ресурсе без
выдачи результата на бумажном носителе.
Системный проект электронного правительства Российской Федерации «Электронное
правительство 2020» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://d-russia.ru/wpcontent/uploads/2016/10/sistemnyii-proekt-elektronnogo-pravitelstva-rf.pdf – Дата доступа:
12.09.2017.
1
63
В данном случае результатом оказания услуги будет являться запись в
информационном ресурсе (реестре), либо ее обновление с сохранением истории
таких изменений на завершающем этапе ведомственного автоматизированного
процесса предоставления услуги. Реестровая модель предусматривает хранение
результатов услуг в «облаке» государственных информационных ресурсов и
предоставление выписки из них по требованию заявителя, что приведет к
снижению расходов на изготовление материальных носителей, содержание
персонала и исключению подделки документов на материальном носителе.
Реализация реестровой модели потребует существенных изменений
действующих нормативных правовых актов. В частности, результат услуги
должен быть установлен как соответствующие сведения в государственных
информационных ресурсах, а не как документ в бумажной либо электронной
форме. Кроме того требуются изменения в части определения перечня
документов, которые заявитель предоставляет исключительно при личном
посещении,
а
также
уменьшения
срока
предоставления
сведений
из
государственных информационных ресурсов в порядке межведомственного
взаимодействия.
Реализация Реестровой модели как способа предоставления заявителям
государственных и муниципальных услуг требует изменений в существующем
терминологическом аппарате федерального закона от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации»1,
поскольку действующие определения таких понятий как «информационная
система», «информационный ресурс», «оператор информационного ресурса»,
«сведения
(данные)
«электронный
государственных
документ»
фактически
информационных
относят
к
ресурсов»,
государственным
информационным ресурсам любые сведения, имеющиеся в распоряжении
органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой
подход к правовому регулированию привел к фактической невозможности
Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ (ред. от 18.06.2017) «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ.
31.07.2006. №31 (1 ч.). Ст.3448; Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 18.06.2017.
1
64
отделить (в том числе реализовать разные правила сбора, обработки и
хранения) реально используемые органами власти данные государственных
информационных
ресурсов
от
иной
информации,
имеющейся
в
их
распоряжении.
Необходимо
нормативно
разделить
сведения
государственных
информационных ресурсов, действия с которыми порождают правовые
последствия,
и
иные
сведения,
имеющиеся
в
распоряжении
органов
государственной власти и органов местного самоуправления, то есть придать
сведениям
государственных
информационных
ресурсов,
используемых
гражданами, организациями, а также самими органами государственной власти
и
органами
местного
самоуправления,
юридическую
значимость.
Дополнительно необходимо установить административную ответственность
органов государственной власти и органов местного самоуправления за
достоверность и актуальность юридически значимых сведений.
При внедрении реестровой модели следует учитывать необходимость
архивного хранения образов документов – неструктурированных данных,
которые были сформированы до внедрения информационных ресурсов и в
силу
действующего
законодательства
промежуток времени. В этом случае
должны
храниться
длительный
следует законодательно урегулировать
вопрос постоянного и временного архивного хранения таких документов в
электронной
форме,
определить
перечень
форматов
и
процедур
их
конвертации. При архивном хранении электронных документов, подписанных
квалифицированной электронной подписью,
необходимо
нормативно
закрепить порядок подтверждения подлинности и юридической значимости в
отношении этих документов после истечения срока действия электронной
подписи, которой они были первоначально подписаны.
Реестровая модель потребует также снятия ограничений в отраслевых
законах
на
использование
документов
в
электронной
форме
вне
государственного сектора, так как многие документы используются при
совершении сделок и подтверждении различного рода прав и обязанностей в
гражданском обороте. При этом информация (за исключением относящейся к
65
государственной тайне или доступ к которой ограничен), хранящаяся в
государственных информационных ресурсах, должна быть доступна как
открытые государственные данные (открытые данные) с возможностью их
автоматической
обработки
в
целях
повторного
использования
без
предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат) и может
свободно использоваться в соответствующих законодательству целях любыми
лицами независимо от формы ее размещения.
Переход на реестровую модель затрагивает также региональный и
муниципальный
уровни, на которых гражданину чаще всего приходится
взаимодействовать с органами власти и местного самоуправления, и он должен
сопровождаться оптимизацией
процессов
предоставления
услуг.
Это
подразумевает, в том числе, проведение работ по приведению к единому
стандарту наиболее востребованных, социально-значимых региональных и
муниципальных услуг, определенных Правительством Российской Федерации,
и их реализации в электронном виде на ЕПГУ, постепенно исключая
дублирование на региональных порталах.
Оптимизация процесса за счет использования единых форм на ЕПГУ и
последующая
централизация
программных
решений
с
реализацией
профильными федеральными ведомствами единых программных комплексов
для основных направлений (информационные системы органов образования,
социальной защиты населения, труда и занятости населения и др.) с
размещением такого решения для обеспечения возможности использования
всеми субъектами Российской Федерации посредством облачных технологий
приведет
к
региональных
существенному
бюджетов
на
сокращению
разработку
расходов
муниципальных
программных
и
комплексов,
необходимых для автоматизации процедур типовых услуг в каждом субъекте
Российской Федерации, а также к исключению дублирования расходов на
реализацию услуг в электронном виде.
Естественным продолжением реализации Реестровой модели должна
стать работа по развитию возможностей дальнейшего использования результата
полученной услуги в электронном виде. Итогом должен стать «безбумажный»
66
оборот документов между пользователем и коммерческими организациями, то
есть
получатель
услуги
сможет
направить
выписку
из
реестра
в
машиночитаемом структурированном виде, подписанную квалифицированной
электронной
подписью
органа,
предоставившего
услугу,
в
сторонние
организации вне государственного сектора посредством личного кабинета
ЕПГУ, мобильного приложения ЕПГУ, либо при помощи ответного SMSсообщения. Таким образом, формируется электронный канал информационного
взаимодействия между государственными органами и учреждениями с
коммерческими организациями с целью перенаправления персональных
данных граждан или результатов полученных ими услуг при соответствующем
волеизъявлении гражданина.
3.2. Проблемы защиты персональных данных при предоставлении
государственных и муниципальных услуг в электронной форме
Практическое
применение
основного
закона
в
области
защиты
персональных данных - Федерального закона от 27 июля 2006 №152-ФЗ1,
позволяет выявить некоторые недостатки:
1. В данном нормативно-правовом акте содержатся довольно сложные
для воплощения требования, что является причиной возникновения необоснованных барьеров для деятельности операторов персональных данных и
может привести к нарушению ими закона. Для граждан такое избыточное
регулирование больше всего не обеспечивает безопасность их персональных
данных, способствует возникновению неудобств.
2. Некоторые положения данного нормативно-правового акта устарели
либо стали неактуальными, в то же время, некоторые недавно появившиеся
особенности работы с персональными данными он вообще не регулирует,
например, в нем не учитывается современный уровень развития интернета, что
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
1
67
замедляет развитие электронной коммерции и облачных сервисов в России1.
Порядок обработки персональных данных физических лиц регулируется
довольно сложным сводом правил. Законом предусмотрены случаи, когда
получение согласия физического лица не требуется. В таких случаях операторы
должны подтвердить наличие у них оснований для обработки данных. При этом
в отдельных случаях получение письменного согласия все-таки требуется. Одна
из сложностей заключается в том, что в публичном секторе государственные и
муниципальные органы осуществляют передачу персональных данных без
согласия и уведомления субъектов персональных данных, обосновывая это
необходимостью предоставления государственных или муниципальных услуг
(п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона о персональных данных2).
В сфере предоставления государственных и муниципальных услуг одним
из примеров ситуации, когда оператор обрабатывает персональные данные,
полученные не от самого субъекта персональных данных, является получение
персональных
данных
в
рамках
электронного
межведомственного
взаимодействия. Это как раз случай, когда действует исключение из правила об
уведомлении субъекта персональных данных, поскольку в рамках электронного
межведомственного взаимодействия оператор получает персональные данные
на основании Федерального закона №210-ФЗ3 (ст.7).
Между
тем,
функционирующая
в
данный
момент
система
межведомственного электронного взаимодействия не позволяет в полной мере
проконтролировать целевой характер запросов персональных данных, обрабатываемых посредством этой системы. Это может означать, что в системе
межведомственного электронного взаимодействия наряду с законными, могут
Брауде-Золотарев М.Ю., Сербина Е.С., Негородов В.С., Волошкин И.Г. Персональные
данные в государственных информационных ресурсах / М.Ю. Брауде-Золотарёв, Е.С.
Сербина, В.С. Негородов, И.Г. Волошкин. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. –
С.4.
2
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
3
Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ.
02.08.2010. №31. Ст.4179.
1
68
также обрабатываться и незаконные запросы. И хотя ответственность за такую
обработку в силу закона возложена на соответствующих операторов
персональных данных, механизмов выявления нарушений и их пресечения в
российском законодательстве и практике не предусмотрено.
При этом незаконные запросы, согласно п. 2 ч. 4 ст. 18 Закона о
персональных данных, не подпадают под исключение из обязанности
уведомления субъекта персональных данных об обработке его персональных
данных, полученных у третьего лица. Однако, поскольку выявление факта
незаконности запроса технически и организационно затруднено, фактически
система
межведомственного
электронного
взаимодействия
позволяет
в
нарушение обязанности по уведомлению обрабатывать персональные данные,
полученные не у самого субъекта персональных данных.
В контексте передачи персональных данных граждан при предоставлении
государственных и муниципальных услуг без получения их согласия и
уведомления отличается коллизионностью правового регулирования обработка
персональных данных третьих лиц.
Например, при предоставлении государственных и муниципальных
услуг, в частности услуг в сфере социальной защиты населения (выплаты
пособий и компенсаций, предоставление дополнительных прав и др.), у
заявителя возникает необходимость представлять в орган государственной
власти или орган местного самоуправления, предоставляющий услугу, сведения
о семье, в том числе имена членов семьи, даты их рождения, сведения о
доходах, обучении, работе и другие сведения. При этом во взаимодействии
заявителя и уполномоченного органа члены семьи заявителя выступают в
качестве третьих лиц.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона №152-ФЗ1, персональными
данными лица является «любая информация, относящаяся к прямо или
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
1
69
косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту
персональных данных)». Таким образом, возникает необходимость представления в уполномоченный орган персональных данных третьих лиц.
Особенно актуальным это становится при переводе услуги в электронную
форму, расширении дистанционных форм взаимодействия заявителя с
уполномоченным органом и использовании межведомственных информационных запросов для получения сведений, необходимых для предоставления
услуги и находящихся в распоряжении иных органов государственной власти и
органов местного самоуправления, поскольку уполномоченный орган в этом
случае самостоятельно получает персональные данные третьих лиц при
предоставлении услуги заявителю. Применительно к указанным услугам
источником
необходимых
сведений
являются
органы
записи
актов
гражданского состояния.
Проблема
осуществлении
обработки
персональных
межведомственных
данных
запросов
третьих
при
лиц
при
предоставлении
государственных и муниципальных услуг в настоящее время однозначным
образом не решена, и можно говорить о правовой коллизии между
Федеральным законом № 210-ФЗ и Федеральным законом №152-ФЗ.
Федеральный закон № 210-ФЗ в ч.3 ст.7 устанавливает, что если необходима
обработка персональных данных лица, которое не является заявителем…
заявитель
должен
дополнительно
представить
документы,
которые
подтверждают получение его согласия либо его законного представителя на
обработку
свих
межведомственным
персональных
запросам
данных1.
сведений
Значит,
о
членах
для
получения
семьи
по
заявителя,
уполномоченный орган должен удостовериться в наличии письменного
согласия (на бумажном носителе или в электронной форме) этих лиц на
обработку их персональных данных.
Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ.
02.08.2010. №31. Ст.4179.
1
70
Однако Федеральный закон № 152-ФЗ хотя и устанавливает согласие
субъекта персональных данных на обработку его персональных данных в
качестве базового условия для начала такой обработки, в ч. 8 ст. 9 предполагает
возможность обработки персональных данных лица без получения его
согласия, в случае если обработка персональных данных осуществляется по одному из оснований, предусмотренных, в частности, ч. 1 ст. 6 Федерального
закона № 152-ФЗ1.
При разрешении данной коллизии необходимо учитывать приоритет
специального законодательства при разрешении конфликтов норм права и
соответственно, определить, какой из указанных законов осуществляет общее, а
какой - специальное регулирование применительно к коллизии, возникающей
при межведомственном запросе персональных данных третьих лиц при
предоставлении
государственной
услуги.
Представляется,
что
более
правильным будет рассматривать в качестве специального законодательства
именно Федеральный закон № 210-ФЗ, поскольку он устанавливает регулирование одного из подмножества оснований для обработки персональных
данных, общее регулирование которой, в свою очередь, осуществляется
Федеральным законом № 152-ФЗ. В таком случае положения п. 4 ч. 1
относятся, прежде всего, к органам, осуществляющим обработку персональных
данных (в форме их передачи) по запросам органов, предоставляющих услугу
заявителю, но не распространяется на третьих лиц, не являющихся субъектом
предоставления услуги.
Дополнительным аргументом за данный подход является ч. 5 ст. 9
Федерального
закона
№152-ФЗ,
которая
устанавливает,
что
«порядок
получения в форме электронного документа согласия субъекта персональных
данных на обработку его персональных данных в целях предоставления
государственных и муниципальных услуг, а также услуг, которые являются
необходимыми и обязательными для предоставления государственных и
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
1
71
муниципальных
услуг,
устанавливается
Правительством
Российской
Федерации»1, что можно рассматривать как необходимость получения согласия
любого субъекта персональных данных на обработку его персональных данных
в целях предоставления государственных или муниципальных услуг.
В
настоящее
время
такой
порядок
Правительством
Российской
Федерации не установлен, однако п. 2 Критериев определения видов
электронной подписи, использование которых допускается при обращении за
предоставлением государственных и муниципальных услуг, утвержденный
постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2012 №6342,
устанавливает, что согласие третьих лиц в электронной форме на обработку их
персональных данных при предоставлении государственной услуги должно
удостоверяться усиленной квалифицированной электронной подписью, в том
числе и в случае подтверждения своего согласия непосредственно на Едином
портале государственных и муниципальных услуг (функций) или на
региональных порталах государственных и муниципальных услуг. Таким
образом, получение от членов семьи заявителя согласия на обработку
персональных
данных
в
электронной
форме
возможно
при
условии
использования усиленной квалифицированной электронной подписи.
Главная заявленная задача Федерального закона от 04.07.2014 №242-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части уточнения порядка обработки персональных данных в
информационно-телекоммуникационных сетях»3 - обеспечить безопасность
персональных данных граждан России. Тем не менее, данную задачу документ,
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
2
Постановление Правительства РФ от 25.06.2012 № 634 (ред. от 28.10.2013) «О видах
электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением
государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 02.07.2012.
№27. Ст.3744; опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 06.11.2013.
3
Федеральный закон от 21.07.2014 №242-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка
обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях» //
Собрание законодательства РФ. 28.07.2014. №30 (Часть I). Ст.4243; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 31.12.2014.
1
72
исходя из анализа его содержания, выполняет лишь отчасти или не выполняет
ее вовсе. Прежде всего, Федеральный закон лишь говорит, что оператор обязан
обеспечить обработку персональных данных граждан России на территории
России. Закон не содержит слов «только» или «исключительно» и не запрещает
обрабатывать такие персональные данные на зарубежных серверах. Также
документ не предписывает удалить уже находящуюся на них информацию.
Таким образом, провозглашенная защита персональных данных от
иностранных спецслужб или иных угроз является недостаточной. Федеральный
закон №242-ФЗ указывает лишь на создание обязательной «копии» сведений,
которую следует располагать на территории России. Указанное требование (как
и любое иное увеличение числа мест хранения любых персональных данных
или увеличение числа субъектов, имеющих к ним доступ) может лишь снизить
интегральную защищенность персональных данных, поскольку на практике
увеличивает число «копий» и круг лиц, имеющих доступ к персональным
данным россиян (в том числе за счет сотрудников специализированных служб,
операторов связи и провайдеров дата-центров), до принятия закона хранившихся исключительно за границей.
Также следует учитывать, что предложенная Федеральным законом
№242-ФЗ норма на практике невыполнима для случаев массовой обработки
персональных данных (например, для сервисов электронной почты или
сервисов социального общения), поскольку в таких случаях технологически
невозможно отделить персональные данные именно российских граждан от
персональных данных иных лиц, что порождает формальные основания для
претензий
к
большинству
интернет-сервисов,
имеющих
зарубежное
происхождение и некоторой части интернет-сервисов, имеющих российское
происхождение. Указанные ограничения могут быть сняты только полным
дублированием на серверах, расположенных на территории России, всех
персональных данных таких сервисов.
Федеральный закон №242-ФЗ влечет увеличение затрат на обработку
персональных данных российских граждан иностранными компаниями,
73
которым
приходится
арендовать
серверы
в
России.
Данные
затраты
увеличиваются и у отечественных компаний, использующих зарубежные
хостинги, например, из-за низкой цены, качественного сервиса и преимущества
в условиях ведения хозяйственной деятельности.
Важно отметить, что одним из аргументов для принятия Закона была ч. 1
ст.24 Конституции РФ, по которой
сбор, хранение, использование и
распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Однако в Федеральном законе №242-ФЗ говорится о месте обработки
такой информации, а именно это обстоятельство в Федеральном законе № 242ФЗ не затрагивается: предусмотренные законом нормы принуждают операторов
обрабатывать персональные данные граждан России на территории России без
учета мнения самих субъектов персональных данных и ограничивают их права
распоряжаться своими персональными данными по собственному усмотрению,
как это предусмотрено законом.
Далее отметим, что современным российским законодательством не
регулируется правовой статус идентификатора физического лица и сведений о
физическом лице.
В Федеральном законе от 27 июля 2006 №152-ФЗ «О персональных
данных», в ст.10 в которого регламентируется защита специальных категорий
персональных данных, об идентификаторе не упоминается, статус и его режим
обработки не определяется.
Косвенное упоминание об идентификаторе сведений о физических лицах
содержится в ст.13 Федерального закона от 27 июля 2006 №152-ФЗ «О
персональных данных», посвященной обработке персональных данных в
государственных
или
муниципальных
информационных
системах
персональных данных. В данной норме указывается, что федеральные законы
могут
устанавливать
особенности
учета
персональных
данных
в
государственных и муниципальных информационных системах персональных
данных, в том числе применение
«различных
способов обозначения
принадлежности персональных данных, содержащихся в соответствующей
74
государственной или муниципальной информационной системе персональных
данных, конкретному субъекту персональных данных»1.
Изложенной выше нормой фактически предусматривается применение
использование идентификаторов сведений о субъектах персональных данных в
государственных и муниципальных системах.
При этом за исключением указания в ч.3 ст.13 Федерального закона от 27
июля 2006 №152-ФЗ «О персональных данных» на то, что права и свободы
человека и гражданина не могут быть ограничиваться по мотивам, которые
связанны с использованием идентификатора при обработке персональных
данных, Федеральным законом «О персональных данных» правила обработки
идентификатора не устанавливаются2.
Вопрос введения в России универсального идентификатора сведений о
физических лицах - активно обсуждается, поэтому считаем необходимым, чтобы все участники обсуждений одинаково воспринимали сущность и назначение
универсального идентификатора.
В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ «О персональных
данных» под обработкой персональных данных понимаются действия
(операции) с персональными данными, в том числе, сбор, систематизация,
накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование,
распространение (в том числе передача), обезличивание, блокирование,
уничтожение персональных данных3.
Предусматривая, что обработка персональных данных включает любые
действия с этими данными от сбора до уничтожения, данный нормативноправовой акт далее оперирует лишь понятием «обработка», что привносит
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
2
Брауде-Золотарев М.Ю., Сербина Е.С., Негородов В.С., Волошкин И.Г. Персональные
данные в государственных информационных ресурсах / М.Ю. Брауде-Золотарёв, Е.С.
Сербина, В.С. Негородов, И.Г. Волошкин. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. –
С.25.
3
Федеральный закон от 27.07.2006 №152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О персональных данных»
// Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.). Ст.3451; опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
1
75
некоторую неясность во все последующие нормы и приводит к проблемам при
практическом применении закона.
Сбор персональных данных и их обезличивание, обладают совершенно
различной правовой природой, следовательно, должны иметь разный порядок
регулирования. Объединяя эти понятия одним определением «обработка»,
приводит к невозможности исполнения этого закона как в области защиты прав
граждан, так и в области реализации интересов государства.
В то же время законом не различаются не только существо действий,
которые совершаются с персональными данными, но и существо самих этих
данных. К примеру, обработкой будут считаться и манипуляции с различными
данными одного человека, и действия с однородными массивами персональных
данных значительного количества людей.
В различных нормах Федерального закона от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ
«О персональных данных» приводятся требования о согласии гражданина на
обработку его персональных данных, при этом не уточняется, в чем такая
обработка должна выражаться. К примеру, если гражданином дается согласие
на сбор его персональных данных, это не может означать, что он согласен и на
их распространение в дальнейшем, но
в силу норм анализируемого нами
нормативно-правового акта, сбор и распространение являются обработкой.
Следовательно, соглашаясь на обработку персональных данных, человек может
попасть в зависимость от добросовестности и разумности лица, которое будет
трактовать слово «обработка» при сборе персональных данных.
Существуют
проблемы
в
нормативном
определении
«конфиденциальности персональных данных», поскольку в тексте закона этот
термин формулируется не как определенный правовой режим, который
действиями оператора и иных субъектов отношений по поводу персональных
данных должен обеспечивать информационную безопасность и информационной системы, и субъекта персональных данных, а только как требование
оператора персональных данных не распространять сведения о нем без его
согласия или без законного на то основания.
76
Такое определение указывает на ситуацию, при которой оператором не
распространяются персональные данные, но и не обеспечивается
безопасность
своим
бездействием,
не
будет
считаться
их
нарушением
конфиденциальности, т.к. распространение представляет собой активные
действия, а, к примеру, утечка информации выступает действием не самого
оператора, а третьих лиц.
В отличие от частных правоотношений, где субъект персональных
данных волен выбирать контрагента (оператора персональных данных), а также
принимать решение о вступлении или невступлении в договорные отношения, в
публичных правоотношениях субъект персональных данных, как правило,
такими возможностями не обладает. Кроме того, с учетом масштабов
обработки персональных данных в публичной сфере, сам факт такой обработки
создает повышенные риски для субъектов персональных данных.
Для нивелирования таких рисков законодательство о персональных
данных должно устанавливать более жесткие требования для операторов
персональных данных в публичной сфере. Такие требования должны
применяться не только к государственным и муниципальным органам, но и ко
всем организациям, выполняющим публичные функции в рамках реализации
Федерального
закона
№210-ФЗ
«Об
организации
предоставления
государственных и муниципальных услуг»1.
Такой подход реализован во многих странах с развитой системой защиты
персональных
данных
(например,
Германия,
Австрия,
Австралия,
Великобритания), однако в действующем российском законодательстве
аналогичный подход не реализуется, более того, это является одним из недостатков
Закона
о
персональных
данных,
позволяющим
операторам
персональных данных в публичной сфере обрабатывать их без согласия и
уведомления субъекта персональных данных, без соответствующего запроса с
Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ.
02.08.2010. №31. Ст.4179.
1
77
его стороны, без уведомления уполномоченного органа в сфере защиты
персональных данных (п. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О персональных
данных»).
Применение данных исключений на практике приводит к тому, что
основополагающие
принципы
обработки
персональных
данных,
предусмотренные Конвенцией о защите персональных данных, не реализуются,
а права субъектов персональных данных нарушаются.
Необходимо конкретизировать положения п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона о
персональных данных, предусматривающие обработку персональных данных
без согласия субъекта персональных данных в связи с предоставлением
государственных и муниципальных услуг.
Право субъекта персональных данных на получение доступа к его
персональным данным фактически не реализуется в связи с тем, что субъект
персональных
данных
может
получить
сведения
об
обработке
его
персональных данных только при направлении запроса. Государственные и
муниципальные органы обрабатывают персональные данные субъектов
персональных данных без их согласия, и обязанность по предоставлению
информации об обработке персональных данных при сборе такой информации
у оператора персональных данных - государственного и муниципального
органа - отсутствует, возможность субъекта персональных данных узнать о
самом факте обработки и об операторе, которому необходимо подать запрос,
существенно ограничена. При этом правовых
актов,
детализирующих
положения Закона о защите персональных данных, в данной сфере не утверждено. К примеру, требования к порядку формирования, актуализации и
использования
базовых
государственных
информационных
ресурсов,
утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от
14.09.2012 №9281, содержат соответствующие требования к операторам
Постановление Правительства РФ от 14.09.2012 №928 (ред. от 21.07.2014) «О базовых
государственных информационных ресурсах» // Собрание законодательства РФ. 24.09.2012.
№39. Ст.5269; опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 24.07.2014.
1
78
персональных данных, но на практике для подавляющего большинства базовых
государственных
информационных
ресурсов
соответствующие
порядки
доступа субъекта персональных данных к его персональным данным не
утверждены.
Несмотря на то, что Закон о персональных данных предусматривает
общее требование об уведомлении Роскомнадзора об обработке персональных
данных, исключения из этого правила сформулированы в Законе о
персональных данных настолько широко, что необходимость реализации этого
требования в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг
фактически отпадает.
Необходимо предусмотреть на законодательном уровне гарантии защиты
персональных данных в случаях, когда уведомление специализированного
органа по защите персональных данных об их обработке не обязательно.
В России возможно введение универсального идентификатора сведений о
физическом лице, поэтому считаем необходимым на уровне федерального
закона предусмотреть, что любой идентификатор, в том числе отраслевой, а тем
более универсальный идентификатор, должен быть отнесен к персональным
данным - к специальной категории, которая требует повышенной защиты от
несанкционированной или нецелевой обработки.
Использование идентификаторов должно быть жестко ограничено целями
их создания и не должно трактоваться расширительно, делая возможным
использование сбор и хранение идентификатора иными субъектами, кроме
органов государственной власти или правомочными операторами, в иных, не
оговоренных заранее, целях. На идентификаторы должны распространяться все
требования Закона о персональных данных по обработке, хранению, защите и
передаче персональных данных, в том числе при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
В
случае
введения
универсального
идентификатора
сведений
о
физическом лице в Закон о персональных данных необходимо добавить норму
о
том,
что
идентификатор
сведений
о
физическом
лице
является
79
персональными данными, относится к персональным данным с особым
режимом защиты и распространить на него соответствующий режим защиты
персональных данных.
Как отмечалось выше, в настоящее время законодательно не урегулированы необходимым образом проблемы обеспечения безопасности и
конфиденциальности информации, которая передается поставщику облачных
услуг, не закреплены нормы, которыми четко определяются административная,
гражданско-правовая ответственность поставщика облачных услуг и уголовная
ответственность руководителей и работников организаций, данные услуги
оказывающих.
Поэтому с целью перехода на применение рассматриваемых технологий в
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
следует
подготовить
предложения
в
сфере
правового
регулирования
использования облачных технологий в деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления, а также разработать проекты необходимых
нормативно-правовых актов.
В целях создания основы для будущего регулирования облачных
вычислений следовало бы включить в существующий Федеральный закон,
например, в Федеральный закон №149-ФЗ «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»1, а в перспективе в отдельный
специальный закон об облачных технологиях, определение «провайдера
облачных вычислений» как разновидности «провайдера хостинга», что как
представляется, позволит корректно ввести облачные технологии в правовое
поле российского законодательства.
Также необходимо обеспечить более гибкий подход к регулированию
трансграничной передачи персональных данных. Данный вывод может быть
сделан с учетом положительного законодательного и правоприменительного
Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ (ред. от 18.06.2017) «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ.
31.07.2006. №31 (1 ч.). Ст.3448; Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 18.06.2017.
1
80
опыта зарубежных стран с высоким уровнем защиты персональных данных,
прежде всего, стран Европейского союза. Поэтому в Федеральный закон «О
персональных данных» следует ввести помимо существующего перечня стран с
адекватным
уровнем
защиты,
также
договорные
гарантии
защиты
персональных данных при их трансграничной передаче1.
Выводы по главе:
1. В период 2010-2015 годов проведена большая работа по созданию
нормативной
правовой
базы
использования
информационно-
коммуникационных технологий, позволившая сформировать правовые основы
развития
электронного
правительства
и
перевода
предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронную форму. В то же время,
в действующих нормативных правовых актах остается много положений,
которые
не
правительства,
соответствуют
препятствуют
фактическому
его
состоянию
дальнейшему
электронного
развитию
и
решению
правительства
является
перечисленных выше проблем.
Перспективной
моделью
электронного
«реестровая модели» оказания государственных и муниципальных услуг,
которая подразумевает результат услуги в виде сведений в базовом
государственном информационном ресурсе без выдачи результата на бумажном
носителе.
2. Практическое применение основного закона в области защиты
персональных данных - Федерального закона от 27 июля 2006 №152-ФЗ «О
персональных данных», позволило выявить некоторые недостатки.
- В данном нормативно-правовом акте содержатся довольно сложные для
воплощения
требования,
что
является
причиной
возникновения
не-
обоснованных барьеров для деятельности операторов персональных данных и
может привести к нарушению ими закона. Для граждан такое избыточное
Брауде-Золотарев М.Ю., Сербина Е.С., Негородов В.С., Волошкин И.Г. Персональные
данные в государственных информационных ресурсах / М.Ю. Брауде-Золотарёв, Е.С.
Сербина, В.С. Негородов, И.Г. Волошкин. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. –
С.45.
1
81
регулирование больше всего не обеспечивает безопасность их персональных
данных, способствует возникновению неудобств.
- Некоторые положения данного нормативно-правового акта устарели
либо стали неактуальными, в то же время, некоторые недавно появившиеся
особенности работы с персональными данными он вообще не регулирует,
например, в нем не учитывается современный уровень развития интернета, что
замедляет развитие электронной коммерции и облачных сервисов в России.
Данные недостатки требуют скорейшего законодательного разрешения.
82
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование правовых проблем информационного обеспечения органов
исполнительной власти Российской Федерации позволяет сформулировать
следующие выводы:
Информационное обеспечение органов исполнительной власти – это
система
концепций,
методов
и
средств,
которые
предназначены
для
удовлетворения потребности пользователей в информации, которая необходима
при осуществлении деятельности органов исполнительной власти в областях,
регламентированных законом.
Правовым
режимом
информационного
обеспечения
органов
исполнительной власти является система прав, обязанностей и ответственности,
которые
связаны
с
его
созданием,
использованием,
а
также
сопровождением.
Вопрос о важности доступа граждан к информации о результатах
деятельности органов власти, в том числе, исполнительной, был сформирован
лишь в конце двадцатого века в ряде развитых стран мира, что привело к
принятию в них специализированных нормативных правовых актов. Данная
практика была принята и в Российской Федерации, что послужило причиной
разработки нормативно-правовой базы в сфере информационной открытости
деятельности государственной власти перед гражданами и обществом в целом.
Ключевым действием на пути развития информационной доступности
стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления». Главными целями данного закона выступают
возможность открытости ведения деятельности государственной власти и
муниципальных органов, активное нововведение информационных технологий,
массовое информирование о деятельности органов государственного и
местного управления.
83
Информационная открытость органов исполнительной власти есть
технология взаимодействия общества и органов власти, достижение которой
позволит гражданам получать полную и достоверную информацию о
деятельности исполнительной власти для конструктивной оценки обществом.
Обществом
осуществляется
контроль
качества
деятельности
органов
исполнительной власти и делегирования права управления обществом, а
органы исполнительной власти в свою очередь несут ответственность за
своевременное и полное предоставление информации о своей деятельности.
Под электронным правительством понимается система организации
деятельности федеральных и региональных государственных органов власти,
органов местного самоуправления, а также организаций, участвующих в
реализации
полномочий
государственных
(муниципальных)
органов,
обеспечивающая на основе применения ИКТ качественно новый уровень
взаимодействия при реализации функций (оказании услуг).
Развитие электронного правительства направлено на повышение качества
жизни
населения,
управления,
инициатив
эффективности
сокращения
и
государственного
бюджетных
предпринимательской
расходов,
деятельности
и
муниципального
развитие
за
счет
гражданских
применения
информационных технологий.
Реализация мероприятий по развитию электронного правительства
осуществляется в настоящее время в рамках государственной программы
«Информационное общество (2011-2020 годы)». Начиная с 2010 года,
важнейшим направлением использования информационно-коммуникационных
технологий
в
государственном
управлении
является
предоставление
государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
В то же время электронное правительство Российской Федерации
сталкивается с проблемами и препятствиями для дальнейшего развития,
связанные с нормативной правовой базой.
В
целях
существенного
повышения
качества
государственных
(муниципальных) услуг, кардинального сокращения документов личного
хранения на материальном носителе, минимизации личных контактов
84
гражданина с чиновником, а также сокращения сроков предоставления услуг,
необходимо
реализовать
полностью
в
поэтапный
электронном
виде
переход
–
к
предоставлению
«реестровой
модели»
услуг
оказания
государственных и муниципальных услуг. Она подразумевает результат услуги
в виде сведений в базовом государственном информационном ресурсе без
выдачи результата на бумажном носителе.
В данном случае результатом оказания услуги будет являться запись в
информационном ресурсе (реестре), либо ее обновление с сохранением истории
таких изменений на завершающем этапе ведомственного автоматизированного
процесса предоставления услуги. Реестровая модель предусматривает хранение
результатов услуг в «облаке» государственных информационных ресурсов и
предоставление выписки из них по требованию заявителя, что приведет к
снижению расходов на изготовление материальных носителей, содержание
персонала и исключению подделки документов на материальном носителе.
Практическое применение Федерального закона от 27 июля 2006 г. №152ФЗ «О персональных данных», который является основным законом в области
защиты персональных данных, позволило выявить следующие недостатки:
1. В данном нормативно-правовом акте содержатся довольно сложные
для воплощения требования, что является причиной возникновения необоснованных барьеров для деятельности операторов персональных данных и
может привести к нарушению ими закона. Для граждан такое избыточное
регулирование больше всего не обеспечивает безопасность их персональных
данных, способствует возникновению неудобств.
2. Некоторые положения данного нормативно-правового акта устарели
либо стали неактуальными, в то же время, некоторые недавно появившиеся
особенности работы с персональными данными он вообще не регулирует,
например, в нем не учитывается современный уровень развития интернета, что
замедляет развитие электронной коммерции и облачных сервисов в России.
Выяснено,
что
современным
российским
законодательством
не
регулируется правовой статус идентификатора физического лица и сведений о
физическом лице. В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ «О
85
персональных данных», в ст.10 в которого регламентируется защита
специальных
категорий
персональных
данных, об
идентификаторе не
упоминается, статус и его режим обработки не определяется.
Для нивелирования рисков законодательство о персональных данных
должно устанавливать более жесткие требования для операторов персональных
данных в публичной сфере. Такие требования должны применяться не только к
государственным и муниципальным органам, но и ко всем организациям,
выполняющим публичные функции в рамках реализации Федерального закона
№210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг».
В России возможно введение универсального идентификатора сведений о
физическом лице, поэтому считаем необходимым на уровне федерального
закона предусмотреть, что любой идентификатор, в том числе отраслевой, а тем
более универсальный идентификатор, должен быть отнесен к персональным
данным - к специальной категории, которая требует повышенной защиты от
несанкционированной или нецелевой обработки.
В
случае
введения
универсального
идентификатора
сведений
о
физическом лице в Закон о персональных данных необходимо добавить норму
о
том,
что
идентификатор
сведений
о
физическом
лице
является
персональными данными, относится к персональным данным с особым
режимом защиты и распространить на него соответствующий режим защиты
персональных данных.
86
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от
21.07.2014) // Российская газета. 12.12.1993. №296; Собрание законодательства
РФ. 04.08.2014. №31. Ст.4398.
1.2 Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 г. / Международное
право в документах. – М.: Норма, 2012.
1.3 Федеральный закон от 21.07.2014 № 242-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационнотелекоммуникационных сетях» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2014.
№30 (Часть I). Ст.4243; опубликован на Официальном интернет-портале
правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 31.12.2014.
1.4 Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об
электронной подписи» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. №15.
Ст.2036.
1.5 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг» //
Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. №31. Ст.4179.
1.6 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ.
16.02.2009. №7. Ст.776; Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 09.03.2016.
1.7 Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О
персональных данных» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1ч.).
Ст.3451;
опубликован
на
Официальном
интернет-портале
правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 06.10.2015.
1.8 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 18.06.2017) «Об
87
информации, информационных технологиях и о защите информации» //
Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. №31 (1 ч.). Ст.3448; Официальный
интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 18.06.2017.
1.9 Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления»
// Собрание
законодательства РФ 07.05.2012. №19. Ст.2338; опубликован на Официальном
интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 07.05.2012.
1.10 Указ Президента РФ от 20.01.1994 № 170 (ред. от 09.03.1997) «Об
основах государственной политики в области информатизации» // Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 4. Ст. 305;
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3096; 1997. № 3. Ст. 367.№ 28. Ст. 3422.
1.11 Постановление Правительства РФ от 26.03.2016 № 236 «О
требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и
муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2016. №15.
Ст.2084.
1.12 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 (ред. от
12.08.2017)
«Об
утверждении
государственной
программы
Российской
Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» // Собрание
законодательства РФ. 05.05.2014. №18 (часть II). Ст. 2159; опубликовано на
Официальном интернет - портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
- 15.08.2017.
1.13 Постановление Правительства РФ от 14.09.2012 № 928 (ред. от
21.07.2014) «О базовых государственных информационных ресурсах» //
Собрание законодательства РФ. 24.09.2012. №39. Ст.5269; опубликовано на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
- 24.07.2014.
1.14 Постановление Правительства РФ от 25.06.2012 № 634 (ред. от
28.10.2013)
«О
видах
электронной
подписи,
использование
которых
допускается при обращении за получением государственных и муниципальных
услуг»
//
Собрание
законодательства
РФ.
02.07.2012.
№27.
Ст.3744;
опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации
88
http://www.pravo.gov.ru - 06.11.2013.
1.15 Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 (ред. от
28.06.2016) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти» // Собрание законодательства РФ. 30.11.2009. №48. Ст.5832;
опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 24.04.2017.
1.16 Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ред. от
09.06.2010) «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 2010 годы)» // Собрание законодательства РФ. 04.02.2002. №5. Ст.531.
1.17 Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р (ред. от
25.05.2017) «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронном виде» // Собрание
законодательства РФ. 13.01.2014. №2 (часть II). Ст. 155.
1.18 Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 № 1187-р (ред. от
30.12.2015) «О Перечнях информации о деятельности государственных
органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в
форме открытых данных» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. №30
(часть II). Ст 4128.
1.19 Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации
прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.
26.12.1991. №52. Ст.1865.
1.20 Закон Орловской области от 13.05.2008 № 774-ОЗ (ред. от
09.02.2017) «Об информатизации и информационных ресурсах Орловской
области» // СПС «Гарант.
1.21
Закон
государственных
Ярославской
области
информационных
от
ресурсах
14.07.1998
№
Ярославской
15-з
области
«О
и
информационном обеспечении органов власти Ярославской области.
1.22
Государственная
программа
Орловской
области
«Развитие
информационного общества на территории Орловской области» утверждена
постановлением Правительства Орловской области от 12.10.2012 № 371 (ред. от
89
09.03.2017) // СПС «Гарант.
1.23 Постановление Правительства Орловской области от 25.01.2011 №
18 (ред. от 02.08.2017) «О региональной системе межведомственного
электронного взаимодействия Орловской области» // СПС «Гарант».
1.24 Распоряжение правительства Белгородской обл. от 04.02.2008 №28рп «Об утверждении концепции создания региональной информационноаналитической системы Белгородской области» // Сборник нормативных
правовых актов Белгородской области. 2008. №7.
1.25 Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р (ред. от
26.12.2013)
«О
государственной
программе
Российской
Федерации
«Информационное общество (2011 - 2020 годы)» // Собрание законодательства
РФ. 15.11.2010. №46. Ст.6026. Утратило силу.
1.26 Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 478 (ред. от
16.06.2010) «О единой системе информационно-справочной поддержки
граждан
и
организаций
по
вопросам
взаимодействия
с
органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием
информационно-телекоммуникационной
сети
Интернет»
//
Собрание
законодательства РФ. 22.06.2009. №25. Ст.3061; опубликовано в «Собрании
законодательства РФ». - 28.06.2010. Утратило силу.
1.27 Стратегия развития информационного общества в Российской
Федерации: утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212 // Российская газета.
16.02.2008. Утратила силу.
1.28 Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 (ред. от
26.11.2008) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти» // Собрание законодательства РФ. 17.02.2003. №7. Ст.658. Утратило
силу.
90
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
2.1 Абрамович, Д.Л. Информационное обеспечение муниципального
управления / Д.Л. Абрамович. - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2012. – 134 с.
2. 2Алексеев, С.С. Теория права / С.С. Алексеев. - М.: Изд-во БЕК, 1995. –
320 с.
2.3 Баранов, Н.А. Трансформации современной демократии: учебное
пособие / Н.А. Баранов. - Спб.: Изд-во Балтийского государственного
технического университета, 2006. – 280 с.
2.4
Бельский,
К.С.
Разделение
властей
и
ответственность
в
государственном управлении / К.С. Бельский. - М.: БЕК, 1990. – 167 с.
2.5 Бельский, К.С. Феноменология административного права / К.С.
Бельский. - Смоленск, 1995. – 144 с.
2.6
Благовещенская,
М.М.
Информационные
технологии
систем
управления технологическими процессами / М.М. Благовещенская, Л.А.
Злобин. - М.: Высшая школа, 2011. – 728 с.
2.7 Брауде-Золотарёв, М.Ю. Персональные данные в государственных
информационных ресурсах / М.Ю. Брауде-Золотарёв, Е.С. Сербина, В.С. Негородов, И.Г. Волошкин. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. – 56 с.
2.8 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития
/ Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: БЕК, 1998. – 432 с.
2.9 Ковалева, Н.Н. Государственное управление в информационной сфере
/ Н.Н. Ковалева. - Саратов: Изд-во «КУБиК», 2011. – 360 с.
2.10 Ковалева, Н.Н. Информационное обеспечение органов власти на трех
уровнях: государственном, региональном и местном / Н.Н. Ковалева:
монография. - М.: Юридическая литература, 2012. – 264 с.
2.11 Конституции зарубежных государств / сост. сб. В.В. Маклаков. - М.:
Норма, 2016. – 520 с.
2.12 Кубасова, И.А. Информационное обеспечение государственного
управления (правовое регулирование и организационное моделирование в
регионе): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И.А. Кубасова. - М., 1994. – 27 с.
2.13 Максимов, И.В. Административные наказания / И.В. Максимов. - М.:
91
Норма, 2009. – 464 с.
2.14 Михеева, Е.В. Информационные технологии в профессиональной
деятельности / Е.В. Михеева. - М.: Академия, 2012. – 416 с.
2.15
Мухаев,
Р.Т.
Система
государственного
и
муниципального
управления / Р.Т. Мухаев. - М.: Юнити-Дана, 2015. – 687 с.
2.16 Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. - М.:
Норма, 2011. – 520 с.
2.17
Пермяков,
М.В.
Категория
«тайна»
в
системе
правового
регулирования: дис. ... канд. юрид. наук / М.В. Пермяков. - Н. Новгород, 2006. –
234 с.
2.18 Теория государства и права: учебник / Под ред. В.М. Корельского,
В.Д. Перевалова. - М.: Норма, ИНФРА-М, 2002. – 616 с.
2.19 Филимонова, Е.В. Информационные технологии в профессиональной
деятельности: учебник / Е.В. Филимонова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2012. –
482 с.
2.20 Хаманева, Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и
современность, проблемы и перспективы развития / Н.Ю. Хаманева. - М.:
Новая правовая культура, 2004. – 568 с.
2.21 Хижняк, В.С. Конституционное право человека и гражданина на
информацию в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / В.С. Хижняк. Саратов, 1998. – 222 с.
2.22 Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального
управления / В.Е. Чиркин. - М.: Норма, 2014. – 379 с.
2.23 Штатина, М.А. Административное право развивающихся стран
(Общая часть): учебное пособие / М.А. Штатина. - М.: Изд-во УДН, 1989. – 79
с.
3. ПУБЛИКАЦИИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ
3.1 Бачило, И.Л. Информационное обеспечение государственного
регулирования в области экономики. Правовые проблемы / И.Л. Бачило //
Информационное общество. - 1999. - № 2. - С. 19–25.
92
3.2
Бурганова,
межведомственного
Т.А.
Особенности
электронного
использования
документооборота
системы
«электронное
правительство» / Т.А. Бурганова, Г.Х. Июдина, В.А. Кладова // Актуальные
проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2017. - № 4-3. - С. 34-36.
3.3 Буров, С.А. Ярославская область как одна из опорных зон по
реализации мероприятий ФЦП «Электронная Россия» / С.А. Буров //
Информационное общество. - 2009. Вып. 2. - С. 24–27.
3.4 Глушненкова, Л.Т. Информационная открытость исполнительной
власти Приморского края / Л.Т. Глушненкова / В сборнике: Современные
тенденции политического, экономического развития и проблемы управления в
странах
АТР Материалы
I
научно-практической
конференции
с
международным участием «Современные тенденции, перспективы развития
экономики и управления в странах АТР». Редколлегия: научный редактор В.Ф.
Печерица, А.С. Белов, Е.И. Бережнова, В.А. Останин, С.Г. Пушкарев. 2014. - С.
161-165.
3.5 Иванов, А.С. Модели исполнительной власти в современном
государстве: теоретический аспект / А.С. Иванов // Вестник Башкирского
университета. – 2012. Т.17. – № 2. – С. 1068-1070.
3.6 Клецов, В.М. Пути повышения эффективности информационного
обеспечения
и
принятия
управленческих
решений
должностных
лиц
территориальных органов исполнительной власти / В.М. Клецов // Научные и
образовательные проблемы гражданской защиты. - 2013. - № 2. - С. 73-79.
3.7 Ковалева, Н.Н. Правовой режим информационного обеспечения
государственного управления / Н.Н. Ковалева // Информационная безопасность
регионов. - 2013. - № 1. - С. 121-125.
3.8 Ковалева, Н.Н. Система информационного обеспечения органов
власти / Н.Н. Ковалева // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. - №6. - С.26-28.
3.9
Левашова,
Ю.Д.
Проблемы
в
обеспечении
информационной
открытости деятельности исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации / Ю.Д. Левашова / В сборнике: Региональное развитие:
93
стратегии
и
человеческий
капитал материалы
Международной
научно-
практической конференции: в 2 томах. Министерство образования и науки
Российской Федерации, Уральский федеральный университет имени первого
Президента России Б.Н. Ельцина, Институт государственного управления и
предпринимательства; научный редактор сборника А.П. Багирова. 2014. С.110-116.
3.10 Луконина, М.А. Совершенствование механизмов обеспечения
информационной открытости региональных органов исполнительной власти /
М.А.
Луконина
/
В
книге: Экономические,
институциональные
и
технологические проблемы повышения конкурентоспособности национальной
экономики в условиях внешних вызовов / Материалы международной научнопрактической
конференции.
Редакционная
коллегия:
Н.С.
Яшин,
Т.С.
Мельникова, С.Ю. Седова, А.А. Сытник. 2015. - С.133-134.
3.11 Малый, А.Ф. Государственная власть как правовая категория / А.Ф.
Малый // Государство и право. - 2001. - № 3. - С.94-99.
3.12 Маслова, Н.Р. Современное информационное обеспечение органов
власти Ханты-Мансийского автономного округа / Н.Р. Маслова, В.В.
Скурихина // Чиновникъ. - 2002. - № 302. – С. 35-37.
3.13 Миронов, А.Л. Соотношение понятий «государственное управление»
и «исполнительная власть» / А.Л. Миронов // Закон и право. - 2013. - №9. С.32-34.
3.14 Некрасов, С.И. Исполнительная власть в конституционно-правовой
модели
территориальной
организации
публичной
власти:
системность,
«вертикализация», децентрализация / С.И. Некрасов // Публичное и частное
право. – 2013. - №1. – С.21-29.
3.15 Садовсков, А.Е. Электронное правительство: текущее состояние и
барьеры развития в России / А.Е. Садовсков // Этносоциум и межнациональная
культура. - 2017. - №6. - С.79-87.
3.16 Толстова, М.Н. К вопросу о понятийном аппарате информационной
открытости органов государственного и муниципального управления / М.Н.
Толстова // Экономика и социум. - 2017. - №1-2. - С.1439-1445.
94
3.17
Тордия,
И.Г.
Электронное
правительство
как
инструмент
государственного управления / И.Г. Тордия / В сборнике: Актуальные
проблемы и перспективы развития государственного и муниципального
управления сборник научных статей IV Международной научно-практической
конференции. 2017. - С. 297-301.
3.18
Чаплыгин,
В.Е.
Проблемы
обеспечения
и
управления
информационной безопасностью в органах исполнительной власти в связи с
переходом на электронное взаимодействие / В.Е. Чаплыгин // Государство и
общество: вчера, сегодня, завтра. Серия: Социология. - 2015. - №14. - С.173181.
3.19 Чернышева, Ю.А. Исполнительная власть РФ в контексте
информационной открытости (на основе данных 2014-2016г.г.) / Ю.А.
Чернышева // Молодой ученый. - 2016. - №29. - С.322-326.
4. ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ
4.1
Банчук,
Ю.А.
Электронное
Правительство:
опыт
внедрения
Белгородской области / Ю.А Банчук // Материалы конгресса «Эффективный
документооборот
в
органах
государственной
власти
и
местного
самоуправления» 15–17 апреля 2009 г. [Электронный ресурс] / Режим доступа:
http://www.gdm.ru/
meropr/15.04.2009/4768/materials/695.
–
Дата
доступа:
29.06.2017г.
4.2 Внедрение РИАС в здравоохранении Ямало-Ненецкого автономного
округа
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.kmis.ru/site.nsf/pages/24.05.2017.htm. – Дата доступа: 12.09.2017.
4.3 Многофункциональные центры предоставления государственных и
муниципальных услуг Орловской области[Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://orel-region.ru/index.php?head=6&part=73&unit=207&op=8&in=126
– Дата доступа: 12.09.2017.
4.4 Пояснительная записка к Уточненному годовому отчету о ходе
реализации и оценке эффективности государственной программы Орловской
области «Развитие информационного общества на территории Орловской
95
области» по итогам 2016 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://orel-region.ru/index.php?head=20&part=60&in=3.
–
Дата
доступа:
12.09.2017.
4.5
Системный
проект
электронного
правительства
Российской
Федерации «Электронное правительство 2020» [Электронный ресурс]. – Режим
доступа:
http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2016/10/sistemnyii-proekt-
elektronnogo-pravitelstva-rf.pdf – Дата доступа: 12.09.2017.
96
Приложение
Трансформационный сценарий развития электронного правительства в
рамках реестровой модели оказания государственных и муниципальных
услуг1
1. Стратегические цели и задачи.
Главной целью (миссией) электронного правительства является улучшение качества
жизни населения и ведения предпринимательской деятельности, а также повышение
эффективности государственного управления за счет использования технологий
электронного правительства.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
1.1. Обеспечить
предоставление
высококачественных
государственных
и муниципальных услуг.
1.2. Снизить издержки реализации функций и осуществления полномочий
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления,
обеспечить
принятие
управленческих
решений
преимущественно
в
режиме
реального
времени.
1.3. Обеспечить возможность использования систем и сервисов электронного
правительства для поддержки деятельности гражданского общества и бизнеса, в том числе
их вовлечение в процессы государственного и муниципального управления.
2. Трансформационный
системообразующие изменения.
сценарий
развития
электронного
правительства
и
С учетом сложившейся экономической ситуации единственно возможным
направлением
развития
электронного
правительства
является
реализация
трансформационного сценария. Этот сценарий, с одной стороны, позволит запустить
необходимые модернизационные процессы, а с другой – не потребует избыточных затрат со
стороны как государства, так и граждан и организаций. Он характеризуется преобразованием
ценностей и подходов к управлению, совокупность которых обеспечит необходимый рост
качества деятельности государственной системы.
Именно такой сценарий, с управляемыми рисками, позволит достичь поставленных
перед электронным правительством Российской Федерации 2020 года стратегических задач.
Трансформационный сценарий предполагает переход электронного правительства от
ориентации на ведомственные процессы к ориентации на пользователя, а в области
управления развитием электронного правительства - внедрение современных
управленческих подходов, включая архитектурный. В условиях сокращения бюджета
реализация данного подхода позволит снизить государственные расходы на
администрирование аппаратов государственных и муниципальных органов.
Реализация трансформационного сценария предполагает следующие действия:
 комплексное развитие законодательной базы, затрагивающее широкий спектр
вопросов, включая: унификацию применения информационно-коммуникационных
технологий на всех уровнях и во всех ветвях власти, использование механизмов
Системный проект электронного правительства Российской Федерации «Электронное
правительство 2020» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://d-russia.ru/wpcontent/uploads/2016/10/sistemnyii-proekt-elektronnogo-pravitelstva-rf.pdf – Дата доступа:
12.09.2017.
1
97
государственно-частного и муниципально-частного партнерства при реализации
проектов электронного правительства, снижение барьеров для гражданско-правовых
отношений в электронном виде;
 применение современных методов управления: общую координацию информатизации
в рамках развития электронного правительства, включая методы управления
качеством, мониторинга ключевых показателей эффективности, активное
гражданское участие в государственном управлении;
 развитие сервисов электронного правительства, в том числе: реализация комплексных
государственных и муниципальных услуг, связанных с жизненными ситуациями,
обеспечение возможности применения современного менеджмента знаний,
интеллектуальных технологий, мобильных сервисов;
 выделение и централизованное развитие совместно используемых сервисов и данных
электронного
правительства,
включая
базовый
набор
инструментов,
интеллектуальных технологий, базовых информационных ресурсов для всех
категорий пользователей;
 непрерывное повышение уровня компьютерной, медиаи
информационной
грамотности пользователей электронного правительства, в том числе за счет
организации соответствующего дистанционного обучения, усиление мотивации к
использованию возможностей электронного правительства;
 развитие инфраструктуры доступа всех категорий пользователей к электронному
правительству, включая решение проблемы информационного (цифрового)
неравенства для удаленных и труднодоступных местностей.
Реализация
трансформационного
сценария
электронного
правительства
сопровождается следующими рисками:
 ввиду большого количества участников процесса разных уровней (федерального,
регионального, муниципального) останутся высокими межведомственные барьеры. К
данной категории можно отнести также территориальную специфику участников,
конфликты интересов, несогласованность понятийного аппарата;
 отсутствие
методик
разработки
административных
регламентов
оказания государственных (муниципальных) услуг в электронном виде, полноценно
учитывающей требования автоматизации, приведет к невозможности внедрения,
распространения и тиражирования готовых решений на уровне субъектов Российской
Федерации, в том числе на муниципальном уровне;
 неготовность ИКТ-инфраструктуры некоторых регионов или муниципалитетов к
подключению к общим системам предоставления услуг в электронном виде, включая
использование базовых информационных ресурсов и решений по информационной
безопасности,
сохранит
разрозненность
и
многократное
дублирование
информационных ресурсов государственных и муниципальных органов;
 медленное развитие
организационной культуры в органах государственной
власти и местного самоуправления, что потребует новых подходов к усилению
мотивации использования информационно-коммуникационных технологий;
 глобальный сбой инфраструктуры электронного правительства, в том числе
связанный с последствиями природных и техногенных катастроф. Это касается как
риска фактического сбоя инфраструктуры электронного правительства, так и риска
ожидания гражданами подобного сбоя, что сокращает их доверие к использованию
указанной инфраструктуры;
 отсутствие единых подходов и связанной системы мероприятий по информированию
граждан и популяризации преимуществ электронных каналов, услуг и сервисов.
Эффективное управление отмеченными рисками в рамках трансформационного
сценария будет обеспечено за счет применения современных методов управления и
менеджмента качества в рамках развития электронного правительства.
98
В результате реализации трансформационного сценария к 2020 году электронное
правительство Российской Федерации выйдет на качественно новый уровень,
соответствующий инновационным вызовам.
3. Основные
мероприятия
развития электронного правительства.
для
реализации
выбранного
сценария
3.1. Переход на предоставление государственных (муниципальных) услуг полностью
в электронном виде (Реестровая модель).
В
целях
существенного
повышения
качества
государственных
(муниципальных)
услуг,
кардинального
сокращения
документов
личного
хранения на материальном носителе, минимизации личных контактов гражданина
с чиновником, а также сокращения сроков предоставления услуг, необходимо
реализовать
поэтапный
переход
к
предоставлению
услуг
полностью
в
электронном виде
«реестровой
модели» оказания
государственных и
муниципальных услуг. Она подразумевает результат услуги в виде сведений в базовом
государственном информационном ресурсе (БГИР) без выдачи результата на бумажном
носителе (Реестровая модель).
В данном случае результатом оказания услуги будет являться запись в
информационном ресурсе (реестре), либо ее обновление с сохранением истории таких
изменений на завершающем этапе ведомственного автоматизированного процесса
предоставления услуги. Реестровая модель предусматривает хранение результатов услуг в
«облаке» государственных информационных ресурсов и предоставление выписки из них по
требованию заявителя, что приведет к снижению расходов на изготовление материальных
носителей, содержание персонала и исключению подделки документов на материальном
носителе.
Реализация Реестровой модели потребует существенных изменений действующих
нормативных правовых актов. В частности, результат услуги должен быть установлен как
соответствующие сведения в государственных информационных ресурсах, а не как документ
в бумажной либо электронной форме. Кроме того требуются изменения в части определения
перечня документов, которые заявитель предоставляет исключительно при личном
посещении, а также уменьшения срока предоставления сведений из государственных
информационных ресурсов в порядке межведомственного взаимодействия.
Реализация Реестровой модели как способа предоставления заявителям
государственных и муниципальных услуг требует изменений в существующем
терминологическом аппарате федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации», поскольку
действующие
определения
таких
понятий
как
«информационная
система»,
«информационный ресурс», «оператор информационного ресурса», «сведения (данные)
государственных информационных ресурсов», «электронный документ» фактически относят
к государственным информационным ресурсам любые сведения, имеющиеся в
распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой
подход к правовому регулированию привел к фактической невозможности отделить (в том
числе реализовать разные правила сбора, обработки и хранения) реально используемые
органами власти данные государственных информационных ресурсов от иной информации,
имеющейся в их распоряжении.
Необходимо нормативно разделить сведения государственных
информационных
ресурсов, действия с которыми порождают правовые последствия, и иные сведения,
имеющиеся в распоряжении органов государственной власти и органов местного
самоуправления, то есть придать сведениям
государственных
информационных
ресурсов, используемых гражданами, организациями, а также самими органами
государственной власти и органами местного самоуправления, юридическую значимость.
Дополнительно необходимо установить административную ответственность
органов
99
государственной власти и органов местного самоуправления за достоверность и
актуальность юридически значимых сведений.
При внедрении Реестровой модели следует учитывать необходимость
архивного хранения образов документов – неструктурированных данных, которые были
сформированы до внедрения информационных ресурсов и в силу действующего
законодательства
должны храниться длительный промежуток времени. В этом случае
следует законодательно урегулировать вопрос постоянного и временного архивного
хранения таких документов в электронной форме, определить перечень форматов и
процедур их конвертации. При архивном хранении электронных документов, подписанных
квалифицированной электронной подписью, необходимо нормативно закрепить порядок
подтверждения подлинности и юридической значимости в отношении этих документов
после истечения срока действия электронной подписи, которой они были первоначально
подписаны.
Реестровая модель потребует также снятия ограничений в отраслевых законах на
использование документов в электронной форме вне государственного сектора, так как
многие документы используются при совершении сделок и подтверждении различного рода
прав и обязанностей в гражданском обороте. При этом информация (за исключением
относящейся к государственной тайне или доступ к которой ограничен), хранящаяся в
государственных информационных ресурсах, должна быть доступна как открытые
государственные данные (открытые данные) с возможностью их автоматической обработки в
целях повторного использования без предварительного изменения человеком
(машиночитаемый формат) и может свободно использоваться в соответствующих
законодательству целях любыми лицами независимо от формы ее размещения.
Кроме очевидных преимуществ получения услуг, обеспечиваемых при реализации
Реестровой модели, важно обеспечить следующие дополнительные преимущества:
 предоставление федеральных государственных услуг вне зависимости от места
постоянной регистрации гражданина;
 сокращение размера государственной пошлины за оказание государственных и
муниципальных услуг в электронной форме за счет исключения необходимости
формирования результата услуги на материальном носителе и сокращения издержек
на обслуживание заявителей при личном приеме.
Переход на Реестровую модель затрагивает также региональный и муниципальный
уровни, на которых гражданину чаще всего приходится взаимодействовать с органами
власти и местного самоуправления, и он должен сопровождаться оптимизацией процессов
предоставления услуг. Это подразумевает, в том числе, проведение работ по приведению к
единому стандарту наиболее востребованных, социально-значимых региональных и
муниципальных услуг, определенных Правительством Российской Федерации, и их
реализации в электронном виде на ЕПГУ, постепенно исключая дублирование на
региональных порталах.
Оптимизация процесса за счет использования единых форм на ЕПГУ и последующая
централизация программных решений с реализацией профильными федеральными
ведомствами
единых
программных
комплексов
для
основных
направлений
(информационные системы органов образования, социальной защиты населения, труда и
занятости населения и др.) с размещением такого решения для обеспечения возможности
использования всеми субъектами Российской Федерации посредством облачных технологий
приведет к существенному сокращению расходов муниципальных и региональных бюджетов
на разработку программных комплексов, необходимых для автоматизации процедур типовых
услуг в каждом субъекте Российской Федерации, а также к исключению дублирования
расходов на реализацию услуг в электронном виде.
Естественным продолжением реализации Реестровой модели должна стать работа по
развитию возможностей дальнейшего использования результата полученной услуги в
электронном виде. Итогом должен стать «безбумажный» оборот документов между
пользователем и коммерческими организациями, то есть получатель услуги сможет
100
направить выписку из реестра в машиночитаемом структурированном виде, подписанную
квалифицированной электронной подписью органа, предоставившего услугу, в сторонние
организации вне государственного сектора посредством личного кабинета ЕПГУ,
мобильного приложения ЕПГУ, либо при помощи ответного SMS-сообщения. Таким
образом формируется электронный канал информационного взаимодействия между
государственными органами и учреждениями с коммерческими организациями с целью
перенаправления персональных данных граждан или результатов полученных ими услуг при
соответствующем волеизъявлении гражданина.
3.2. Развитие каналов взаимодействия гражданина с государством.
В целях повышении удобства и сокращения времени взаимодействия гражданина с
государством необходимо обеспечить возможность поиска и получения всех услуг и
сервисов по принципу «одного окна» на базе ЕПГУ, как единого навигатора и единой
информационно-сервисной системы по всем государственным сервисам вне зависимости от
того, какой орган власти (орган местного самоуправления) предоставляет услугу или сервис.
При этом данная система должна строиться на основе человеко-ориентированного
проектирования сервисов и каналов электронного правительства. В соответствии с данным
подходом выстраивается взаимодействие с пользователями на основании изучения их
поведения, потребностей, задач, ситуаций и моделей потребления государственных сервисов
в повседневной жизни.
Основополагающими принципами человеко-ориентированного проектирования
сервисов и каналов электронного правительства являются:
- омниканальность;
- открытая сервисная платформа;
- персонифицированная среда;
- управление отношениями с пользователями, включая обратную связь и вовлечение
пользователей в процесс улучшений.
Принцип
омниканальности
подразумевает
предоставление
пользователям
самостоятельного выбора наиболее удобного канала получения услуг (пользовательских
сервисов) или нескольких каналов путем их комбинирования (возможность продолжения
решения задачи при переходе с одного канала на другой). Эти же
принципы должны
быть использованы при оказании пользователям поддержки или помощи в освоении и
использовании предлагаемых им сервисов. В силу исторической популярности личных
визитов для получения услуг, указанный принцип должен распространяться на все
существующие каналы взаимодействия: электронные, очные и голосовые, при этом все
каналы должны быть подключены к системе ЕЛК на ЕПГУ для обеспечения
соответствующей поддержки пользователей.
При этом важно отметить необходимость использования единого фирменного стиля
(навигационного, информационного и стилистического единства) во всех каналах
коммуникаций с пользователями для построения единого знания о сервисах и каналах
электронного правительства, а также популяризации качественных и обладающих удобными
пользовательскими интерфейсами сервисов и каналов, привлечение внимания к которым
обеспечит общий рост использования сервисов электронного правительства и уровень
удовлетворенности их работой.
Одновременно необходимо обеспечить возможность доступа к сервисам
электронного
правительства
непосредственно
на
посещаемых
пользователями
интернет-площадках, в том числе совместно с коммерческими сервисами бизнескомпаний,
для чего использовать технологии размещения информационносервисных виджетов, позволяющих предоставлять сервисы электронного правительства вне
ЕПГУ. При этом следует комбинировать сервисы электронного правительства и сервисы
коммерческих компаний в соответствии с жизненными ситуациями и потребностями
граждан. Однако такой подход может быть реализован только при определении строгих
правил государственно-частного партнерства использования ресурсов инфраструктуры
электронного правительства.
101
Также нужно развивать возможности мобильных приложений, использовать
потенциал социальных сетей и коммуникационных сервисов (мессенджеров), являющихся в
перспективе наиболее востребованными и посещаемыми интернет-сервисами.
С учетом изложенного, будет осуществлен перевод ЕПГУ в открытую сервисную
платформу предоставляемых государством сервисов электронного правительства в связке с
сервисами коммерческих компаний на привычных пользователям интернет-площадках.
Еще одним принципом человеко-ориентированного проектирования является
создание персонифицированной среды пользователя на ЕЛК. С этой целью необходимо
обеспечить автоматизированную актуализацию персонального профиля пользователя в ЕЛК
на основании личных данных пользователей и сведений от органов власти и местного
самоуправления. Ключевыми сферами жизни, сведения, по которым определяют профиль
пользователя, являются: семья, здоровье, образование, владение недвижимостью, владение
личным транспортом, вопросы трудоустройства, задолженности. Как результат, посредством
ЕЛК пользователь сможет получать актуальную информацию о своем состоянии в обществе,
а также сведения, которые необходимы при получении тех или иных сервисов государства
или коммерческих компаний.
Этот принцип позволит сформировать для конкретного пользователя в каналах
электронного правительства индивидуальный набор сервисов и информации, исходя из его
персональных данных и истории получения сервисов. Тем самым будет существенно
упрощен поиск требуемых услуг и сервисов, а некоторые их них смогут быть представлены в
уведомительном порядке со стороны органа власти или местного самоуправления, без
заполнения и отправки заявлений. При этом необходимо учитывать региональную
специфику предлагаемых сервисов с возможностью для органов власти самостоятельно
управлять размещением соответствующих сервисов.
В силу общей сложности взаимосвязанных процедур предоставления услуг и сервисов
необходимо обеспечить для них информационно-разъясняющее сопровождение в режиме
реального времени, снижающее необходимость получения консультаций представителей
органов власти. Также в работе с сервисами электронного правительства пользователям
поможет применение интеллектуальных помощников, создаваемых и развиваемых на основе
технологий искусственного интеллекта, методов управления знаниями.
С целью обеспечения непрерывного роста качества и эффективности каналов
электронного правительства как по отдельности, так и во взаимодействии друг с другом,
необходимо ввести связанную систему показателей процессов для мониторинга.
Создание
системы комплексной аналитики позволит диагностировать процессы
предоставления и работоспособности сервисов, их отдельных шагов, результатов, общей и
сравнительной востребованности и предпочитаемых пользователями комбинаций отдельных
сервисов в различных жизненных ситуациях.
Для постоянного контроля качества отдельных пользовательских интерфейсов
требуется привлечение пользователей к экспериментальному тестированию процессов
взаимодействия пользовательских интерфейсов друг с другом в рамках омниканальной
системы предоставления сервисов.
Для обеспечения диагностики воспринимаемого пользователями качества каналов и
сервисов необходимо использовать показатель лояльности «NPS (Net Promoter Score)» как
индекс определения приверженности потребителей сервису или продукту, индекс готовности
рекомендовать.
Система показателей эффективности каналов должна разрабатываться с учетом
индивидуальной специфики сегментов пользовательской аудитории, что объясняется
различными моделями потребления каналов, сервисов, ситуациями и сценариями их
использования.
Все методики данной диагностики должны иметь обратные связи с процессами
развития каналов и сервисов для обеспечения их непрерывного улучшения и обеспечения
соответствия задачам пользователей.
3.3. Информирование и повышение компьютерной грамотности.
102
В 2015 году более 60% граждан Российской федерации не использовали
механизм получения услуг в электронном виде, что, в том числе, свидетельствует о низком
уровне осведомленности о возможности и преимуществах получения государственных и
муниципальных услуг в электронном виде.
Особое внимание необходимо уделить услугам, для получения которых граждане
выбирают личный визит, нежели электронные каналы.
С целью построения уверенного знания о предоставляемых электронных услугах и
формирования устойчивого спроса на их потребление необходимо обеспечить регулярное
проведение кампаний федерального уровня в CМИ и рекламных каналах: телевидение,
Интернет, наружная реклама, печатные издания, радио и т.д. При этом для обеспечения
максимизации эффективного охвата пользовательской аудитории средствами маркетинговых
коммуникаций, нужно использовать все возможные каналы информирования о
преимуществах, которые получает пользователь при использовании ЕПГУ, в том числе
постоянно анализировать поисковые запросы граждан в сети Интернет и удовлетворять
потребности граждан путем размещения объявлений посредством контекстной рекламы.
Наряду со средствами массовой информации и рекламными каналами, для увеличения
числа активных пользователей портала услуг целесообразно использование собственных
коммуникационных каналов органов власти: центры поддержки пользователей, сайты
ведомств, отделения очного приема граждан, в том числе МФЦ, информационные
электронные рассылки, обеспечивающие комплексное информирование и обучение граждан
возможностям электронных каналов и сервисов. Важно отметить, что популяризация услуг в
электронной форме в местах приема граждан должна осуществляться консультантами и
специалистами по обслуживанию в активном режиме.
Дополнительным инструментом вовлечения граждан в сферу электронного
взаимодействия с государством является обеспечение возможности регистрации
пользователей одновременно с получением документов личного хранения (паспорт,
загранпаспорт, водительское удостоверение и пр.).
Одной из первоочередных задач в процессе развития электронного правительства
должно стать повышение общей компьютерной грамотности населения, поскольку неумение
использовать ИКТ для получения электронных услуг зачастую становится главной причиной
отказа граждан от коммуникаций с государством посредством электронных каналов.
Разработка и утверждение стандарта компьютерной грамотности и создание
обучающих онлайн курсов позволит унифицировать и расширить систему подготовки
населения к использованию ИКТ, в том числе навыков использования сервисов электронного
правительства, сделает ее более доступной.
Серьезным шагом в данном направлении должно стать и повсеместное
обучение государственных и муниципальных гражданских служащих, которые
также не всегда обладают достаточной компетенцией в сфере полноценного
использования всех возможностей систем и сервисов электронного правительства
в своей деятельности. Решением этой проблемы может стать проведение
последовательной единой кадровой политики в сфере развития и использования ИКТ.
Она
должна заключаться, в том числе, в разработке единых квалификационных требований в
области информационно-коммуникационных технологий, разработке типовых программ
повышения квалификации в области компьютерной, медиа и информационной грамотности
гражданских и муниципальных служащих, которые они будут на регулярной основе (в
соответствии с действующим законодательством) проходить очно либо дистанционно.
В результате все без исключения государственные и муниципальные служащие будут
способны полноценно использовать существующие, а также перспективные системы и
сервисы электронного правительства, что позволит повысить качество принимаемых
управленческих решений, а также удовлетворенность граждан качеством государственных и
муниципальных услуг.
3.4. Развитие системы межведомственного электронного взаимодействия.
103
Необходимо отметить, что не все действующие государственные информационные
системы формировались в условиях единых технических стандартов описания передаваемой
при межведомственном обмене информации. На практике это приводит к дублированию
частично неактуальных сведений в разных информационных системах участников
межведомственного взаимодействия, что влечет за собой дополнительные временные
затраты необходимые для устранения выявленных ошибок и актуализации информации.
Для обеспечения постоянной актуальности содержащихся в информационных
системах сведений необходимо создать единый каталог типов и атрибутов данных –
источников мастер-данных (то есть первоначальное место возникновения данных о субъекте
информационного обмена), участвующих в межведомственном взаимодействии, механизм
его ведения и обновления. Это упростит процедуру межведомственного взаимодействия и
актуализации сведений. Помимо источников мастер-данных, каталог типов данных и
атрибутов должен содержать атрибутный состав информационного ресурса ведомств, в
котором должны быть указаны наименования и типы данных, а также взаимосвязи
источников мастер-данных.
На основе вышеуказанного каталога необходимо обеспечить возможность
автоматического распространения обновлений баз данных участников межведомственного
взаимодействия с учетом модели инкрементального обновления только необходимой части
данных о субъекте информационного обмена в информационной системе участника
межведомственного взаимодействия.
Кроме того, для систематизации и единообразия кодирования справочной
информации, используемой при межведомственном электронном взаимодействии, требуется
реализация обязательности публикации справочников и иной нормативной информации в
единой системе нормативной справочной информации. Также необходимо возложить на
участников межведомственного электронного взаимодействия обязательства по публикации
и актуализации справочников, за которые данные участники отвечают.
Использование описанной модели обмена сведениями снижает расходы на
эксплуатацию информационных систем и инфраструктуры электронного правительства в
целом за счет того, что участникам межведомственного взаимодействия нет необходимости
хранить избыточные данные, а также за счет минимизации пересылаемых при
межведомственном обмене сведений.
С целью сокращения технического трафика (не несущего данные, связанные с
оказанием услуг или исполнением функций), а также с целью обеспечения соблюдения
сроков оказания услуг или исполнения функций, участникам при взаимодействии в СМЭВ
необходимо реализовать отправку уведомлений о наличии входящих запросов или ответов
на запрошенные ранее сведения со стороны других участников взаимодействия.
Для упрощения проектирования и организации электронного
межведомственного
взаимодействия должна быть организована публикация всех доступных видов сведений,
которые органы всех уровней власти (федеральной, региональной, муниципальной), а также
остальные участники взаимодействия могут использовать в СМЭВ. Кроме того, необходимо
реализовать возможность запросить у поставщика мастер-данных недостающие сведения,
которые необходимы участнику для оказания той или иной услуги, либо выполнения
государственной функции.
В целях упорядочивания процесса оплаты в электронном виде пошлин за
предоставление государственных услуг, а также штрафов и иных начислений в бюджетную
систему Российской Федерации необходимо законодательно закрепить за ГИС ГМП
функции мастер-системы по учету начислений и оплат, ввести для банков временные
нормативы передачи фактов оплат в ГИС ГМП с соответствующим контролем данных
процессов.
Также в целях исключения дублирования расходов участников межведомственного
взаимодействия, направленных на поддержание функционала создания начислений в своих
информационных системах, необходимо законодательно закрепить возможность
формирования платежей, подлежащих внесению гражданином в соответствии с
104
действующим законодательством Российской Федерации, исключительно посредством ГИС
ГМП, в том числе, если платежный документ на оплату выставленных начислений
направляется гражданину на бумажном носителе.
В целях мониторинга сроков ответов участников межведомственного взаимодействия
на запросы, отправляемые ведомствами посредством СМЭВ, а также для контроля целей
отправки ведомствами межведомственных запросов требуется ввести маркировку каждого
запроса\ответа в СМЭВ, которая будет соответствовать определенному идентификатору.
3.5. Развитие Единой системы идентификации и аутентификации.
ЕСИА применяется для обеспечения доступа должностных лиц органов и
организаций к информационным системам органов государственной и муниципальной
власти.
Наиболее часто используемыми типами устной (голосовой) и/или биометрическими
идентификации являются: голос, отпечатки пальцев, форма лица, радужная оболочка глаза,
подпись, геометрия руки.
При выборе подходящего метода идентификации необходимо учитывать:
- требуемый уровень безопасности;
- область и условия применения типа идентификации;
- ожидаемое число пользователей.
Для повышения уровня достоверности необходимо совмещать несколько
биометрических технологий, например, идентификацию по голосу и отпечаткам пальцев.
Сочетание нескольких типов устной (голосовой) и/или биометрической
идентификации позволит преимуществам одного типа компенсировать недостатки другого, а
также позволит оператору системы контролировать уровень ее безопасности.
Для применения устной (голосовой) и/или биометрическими идентификации в
инфраструктуре электронного правительства (ИЭП) необходимо обеспечить развитие
механизмов, соответствующих интерфейсов и сервисов отдельных информационных систем
ИЭП (в частности ЕСИА), а также закрепить порядок использования и передачи устных
(голосовой) и/или биометрических идентификационных данных в профильных нормативных
правовых актах.
Для обеспечения возможности информирования пользователей в любой момент
времени о необходимости получения тех или иных услуг (сервисов), а также для
предоставления достоверных данных о пользователях в другие информационные системы
органов и организаций требуется обеспечить поддержку данных о пользователях в
актуальном состоянии.
Для решения указанной задачи должно быть реализовано автоматическое,
проактивное обновление данных о пользователях в ЕСИА посредством адресных
оповещений из БГИР с сохранением полученных данных после согласования пользователем
ЕСИА поступивших из БГИР изменений. При этом необходимо обеспечить
взаимооднозначное соответствие данных о пользователях ЕСИА с данными в БГИР,
предусмотреть разработку необходимых механизмов в информационных системах БГИР для
передачи в ЕСИА измененных данных о пользователях, а также разработку в ЕСИА
механизма валидации (подтверждения) пользователем данных, поступивших из БГИР.
Для достижения высокого уровня качества взаимодействия ЕСИА с БГИР в рамках
обновления данных о пользователях, требуется внести изменения в нормативные
правовые акты в части закрепления необходимости автоматической передачи данных о
пользователях в ЕСИА из БГИР.
Также в целях ситуационного удобства пользователей необходима разработка
механизмов и сервисов идентификации и аутентификации, позволяющих с помощью
государственных порталов сформировать уведомления о делегировании, содержащие
структурированные разрешения на выполнение определенных действий от их лица (или лица
организации), в том числе на подачу заявлений на получение государственных и
муниципальных услуг.
105
Сведения о выпущенных уведомлениях о делегированном разрешении должны быть
доступны информационным системам через программные интерфейсы ЕСИА.
Кроме того, должно быть введено понятие полномочий пользователя системы.
Полномочия определяют какие действия или операции может совершить пользователь,
которому они назначены. Для упрощения администрирования информационных систем
полномочия зачастую группируются в роли, что позволяет назначить сразу несколько
полномочий для одного лица. Полномочия должны определяться в рамках конкретной
информационной системы поставщика сервисов или заданной области действия. Для
хранения
и
отображения
подписанных
полномочий
требуется
разработка
специализированных механизмов и сервисов.
Также следует отметить необходимость создания единой электронной системы
выданных доверенностей, что создаст возможность для проверки полномочий физических и
юридических лиц в режиме реального времени, существенно упростив взаимодействие
юридических лиц и органов государственной власти в электронной форме.
Для минимизации расходов бюджета и для обеспечения для пользователей
возможности коллективного принятия решений, при реализации прав и обязанностей
граждан, гражданских объединений и профессиональных сообществ по участию в процессах
государственного управления и местного самоуправления предлагается нормативно
закрепить использование ЕСИА при создании систем электронного коллективного принятия
решений. Применение ЕСИА позволит уже к моменту начала использования систем
электронного коллективного принятия решений предоставить к ней доступ большому
количеству физических и юридических лиц, и при этом получить гарантию надежности
осуществляемой идентификации и аутентификации, прозрачности механизма подключения.
В условиях постоянного увеличения числа различных категорий потребителей
сервисов ЕСИА вопросы защиты персональных данных пользователей выходят на первый
план. В связи с этим необходимо обеспечить в ЕСИА наличие механизмов защиты от
внешних и внутренних угроз и нарушителей, использующих ЕСИА и данные, хранящиеся в
ней, для совершения противоправных действий.
Следует отметить, что существует проблема несанкционированной регистрации и
противоправного использования персональных данных граждан для получения доступа к
результатам оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме,
причем указанные выше действия зачастую совершаются не хакерами или преступными
группами, а органами и организациями, законно подключенными к ИЭП. Такие попытки
фиксируются и предотвращаются.
В связи с изложенным необходимо провести работы по совершенствованию
соответствующих нормативных правовых актов в части определения закрытого перечня
органов и организаций, имеющих право осуществлять создание и выдачу простой
электронной подписи (ПЭП) и квалифицированной электронной подписи (КЭП) и
ужесточения требований к указанным организациям, а также обеспечить надзор и контроль в
области идентификации при оказании государственных (муниципальных), в том числе
обеспечить внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях в части установления ответственности за неправомерное использование
ПЭП и КЭП и ненадлежащее исполнение обязанности по созданию и выдаче ПЭП и КЭП.
Одновременно с указанными мероприятиями необходимо обеспечить в ЕСИА
наличие современных технических средств и механизмов защиты (основанных
преимущественно на отечественных платформах и средствах шифрования), для чего должны
быть проведены работы по анализу предметной области, актуализирована модель
нарушителя и угроз, сформированы подходы по защите ЕСИА и данных пользователей от
мошеннических и подозрительных действий любых взаимодействующих с ЕСИА лиц и
систем. По результатам аналитической работы будет спроектирован и реализован модуль
защиты, который обеспечит в реальном времени выполнение следующих функций:
мониторинг действий пользователей и взаимодействующих информационных систем
106
действиям, в том числе операторов выдачи ПЭП, выявление и автоматическое реагирование
на угрозы различными средствами в зависимости от типа угрозы и других параметров.
В целях снижения затрат на развитие и эксплуатацию модуля защиты и для
обеспечения возможности его применения во всех системах ИЭП, а также оперативной
адаптации к возникающим угрозам, указанный модуль должен быть реализован как
расширяемая платформа, то есть имеющаяся функциональность по выявлению,
мониторингу, реагированию на аномалии, пользовательские и программные интерфейсы
системы, средства хранения, внесения, отображения и обработки шаблонов, событий, групп
событий не должна требовать доработки, дублирования или переработки при последующем
расширении числа событий, реакций, подключенных к подсистеме защиты информационных
систем ИЭП.
Еще одним важным аспектом развития механизмов он-лайн идентификации и
аутентификации является обеспечение возможности применения указанных механизмов в
негосударственном секторе. Предоставление надежного инструмента удаленной
идентификации рынку позволит обеспечить защиту прав и законных интересов участников
отношений, а также даст стимул для развития современных электронных сервисов,
нуждающихся в идентификации участников.
При этом аналогичные ЕСИА системы он-лайн идентификации используются в
дистанционном банковском обслуживании. Каждая система идентификации для онлайнбанкинга действует только для клиентов конкретного банка, что снижает финансовую
доступность за счет барьеров при переходе от одной кредитной организации к другой и
приводит к необходимости повторной личной идентификации. При этом важно отметить, что
идентификация клиентов в банковском секторе осуществляется по единым, утверждаемым
Банком России, правилам и является одной из наиболее прозрачных и качественных систем
идентификации на территории России де-юро и де-факто, в связи с чем может служить
площадкой для развития единых,
интероперабельных решений идентификации и
аутентификации лиц при получении различных услуг.
Одной из приоритетных задач, для решения которой возможно применение
концепции однократной удаленной идентификации посредством ЕСИА, является
возможность удаленного открытия счетов в финансовых учреждениях. При таком подходе
банк, проведший идентификацию клиента, передает признак в ЕСИА о проведении
идентификации и гражданин получает возможность открыть счет в любом другом банке на
основании этой учетной записи. Безусловно, операции на таком дистанционном счете
должны иметь ряд ограничений, например, по лимитам операций, поскольку такой способ
использования электронной подписи позволяет идентифицировать пользователя, но не
позволяет обеспечить гарантированную неизменность переданной им информации.
Указанный способ полагания на однократную идентификацию позволит повысить
конкуренцию между финансовыми организациями по аналогии с проектом по смене
оператора связи с сохранением номера мобильного телефона (mobile number portability,
MNP).
Дополнительное введение автоматического обновления данных в профиле
физического лица в ЕСИА за счет сведений из информационных систем органов власти
(номер паспорта, регистрация, ФИО) в режиме PUSH позволит непрерывно сохранять
актуальную информацию для банков. Это особенно важно в финансовом секторе, так как
необходимость актуализации информации о клиентах является обязанностью банка в
соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в рамках
противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма. Для такого использования простой электронной подписи
необходимо обеспечить нормативное закрепление ее в качестве аналога собственноручной
подписи лица или наличие формальной договоренности о таком признании между всеми
участниками взаимодействия. На сегодня это обстоятельство отличает простую электронную
подпись от усиленной квалифицированной электронной подписи, которая признается
107
универсальным аналогом собственноручной подписи лица, независимо от закрепления
такого признания в отраслевых правовых актах или соглашениях сторон.
3.6. Формирование единого пространства доверия.
Единое пространство доверия электронной подписи является одним из важнейших
компонентов
функционирования
электронного
правительства,
обеспечивающим
информационное взаимодействие на основе электронных образов документов,
удостоверенных электронной подписью выдавшего их лица, причем сертификаты ключей
таких электронных подписей признаются всеми участниками информационного
взаимодействия на равных условиях.
Существенным препятствием к развитию пространства доверия электронной
подписи в Российской Федерации
является то, что
термины «доверенная третья
сторона», «единое пространство доверия электронной подписи» нормативными правовыми
актами однозначно не определены. Кроме того, даже в случаях, когда федеральными
законами предусматривается использование квалифицированной электронной подписи ряд
операторов
(владельцев)
информационных
систем
ограничивают
перечень
аккредитованных удостоверяющих центров, сертификаты которых принимаются к
использованию в таких системах, что не соответствует принципу единства пространства
доверия.
В целях формирования в Российской Федерации единого пространства доверия
электронной подписи необходимы изменения действующего законодательства в части
определения статуса единого пространства доверия в рамках систем электронного
правительства, а также устанавливающие единый формат усиленной квалифицированной
электронной подписи, что позволит обеспечить совместимость между собой средств
квалифицированной электронной подписи различных производителей. Важным элементом
пространства
доверия
является
использование
удостоверяющими
центрами
квалифицированного сертификата, созданного с применением информационной системы
головного удостоверяющего центра, для заверения от своего имени квалифицированных
сертификатов, что позволит обеспечить лиц, участвующих в юридически значимом
электронном документообороте, достоверной информацией о статусе квалифицированных
сертификатов иных участников документооборота.
В целях обеспечения контроля за деятельностью удостоверяющих центров
устанавливается административная ответственность аккредитованных удостоверяющих
центров за невыполнение требований Федерального закона от 06.04.2011 г. № 63-ФЗ «Об
электронной подписи».
Также является необходимым введение ответственности, в том числе
административной, за предъявление требований к квалифицированным сертификатам, не
предусмотренным законодательством Российской Федерации в сфере электронной подписи,
а также за нарушение порядка выдачи квалифицированного сертификата и соответствующих
средств электронной подписи.
Функционирование единого пространства доверия электронной подписи имеет особое
значение с точки зрения формирования электронных архивов юридически значимой
государственной информации. Это наиболее уязвимый компонент инфраструктуры
управления электронной подписью вследствие недостаточной нормативной проработанности
вопросов обеспечения юридической значимости документов в электронном виде при их
долговременном хранении. Необходимо законодательно закрепить статус и особенности
функционирования архивов юридически значимой информации в форме электронных
документов, включая организационные меры по обеспечению их сохранности и
неизменности, а также нормативно определить порядок обеспечения юридической
значимости помещенных в архив электронных документов, ранее подписанных электронной
подписью, срок действия которой впоследствии истек.
В целях унификации использования КЭП, а также повышения доверия к обороту
юридически значимых документов в электронном виде, необходимо создание
государственной системы, состоящей из ограниченного числа удостоверяющих центров, с
108
установлением требований к таким центрам и переходом от разовой процедуры
аккредитации к постоянному мониторингу соответствия удостоверяющих центров набору
требований регулятора. Также должен быть сформирован набор национальных стандартов,
охватывающих весь набор технологий и методов, связанных с обеспечением доверия.
Необходимо установление требований к форматам электронной подписи, четкая
регламентация применения того или иного вида электронной подписи, с учетом их
специфики, обеспечение безопасного применения электронной подписи с использованием
мобильных устройств и разработка технических требований к системам архивного хранения
юридически значимой информации, а также закрепление на нормативном уровне
организационно-технических процедур обеспечения юридической значимости документов в
электронной форме с длительными сроками хранения в течении всего цикла хранения. При
этом процедура выдачи квалифицированных сертификатов ключей проверки электронных
подписей должна предоставляться как государственная услуга.
В технологической части для формирования единого пространства доверия
электронной подписи следует обеспечить создание распределенной системы
доверенного времени, с установлением соответствующего источника эталонного времени,
развитие набора централизованных сервисов инфраструктуры электронного правительства
в части мониторинга соответствия удостоверяющих центров требованиям, а также
обеспечить создание и развитие сервиса управления электронной подписью для мобильных
устройств и создание сервиса третьей доверенной стороны для обеспечения трансграничного
обмена юридически значимыми документами.
Необходимо создать совокупность правовых, организационных и технических
условий с целью обеспечения доверия при межгосударственном обмене данными и
электронными документами между уполномоченными органами (трансграничное
пространство доверия), направленную на повышение оперативности межгосударственного
электронного взаимодействия, а также формирование благоприятных и доверительных
условий для осуществления юридически значимого межгосударственного обмена данными и
электронными документами между физическими, юридическими и должностными лицами,
органами государственной власти и управления государств, должностными лицами и
сотрудниками государственных органов.
Одной из основных задач, которые следует решить в рамках создания единого
пространства доверия электронной подписи, является урегулирование процедур
установления и проверки полномочий лица, использующего электронную подпись в
различных информационных системах, а также обеспечение достоверности идентификации
лица с использованием сервисов, обеспечивающих электронное взаимодействие.
Нужно разработать и утвердить механизмы подтверждения полномочий лиц,
обращающихся в государственные информационные системы (формализованные
электронные доверенности, межведомственные запросы о наличии полномочий,
осуществляемые с использованием СМЭВ), в наибольшей степени отвечающие
современным бизнес-процессам и развитию технических средств. Принятие и реализация
таких механизмов позволит ведомствам без содержательных потерь
отказаться
от
использования дополнительных полномочий в квалифицированных сертификатах.
3.7. Поддержка деятельности гражданского общества.
В современном мире информационные технологии должны играть основную роль при
взаимодействии государства и общества.
Одной из главных задач электронного правительства является обеспечение
возможности использования систем и сервисов электронного правительства для поддержки
деятельности гражданского общества и бизнеса, вовлечения граждан в процессы
государственного и муниципального управления.
Инфраструктура электронного правительства как одна из точек, обеспечивающая
доступ к взаимодействию с государством, позволит гражданам более активно участвовать в
общественной жизни, поскольку появится возможность официально общаться с
государственными и муниципальными службами посредством информационных
109
коммуникаций и получать доступ к публичной информации, официальным документам и
протоколам административных органов в режиме он-лайн. При этом, если человеку некогда
сходить в муниципалитет или на заседание какого-либо комитета, чтобы принять участие в
публичных слушаниях, он может отправить официальную позицию в электронном виде или
поместить сообщение в дискуссионном формате для учета его позиции, в том числе по
вопросам социального значения.
Особое значение приобретает возможность
использования
некоммерческими
организациями (НКО), социальными сообществами и бизнесом сервисов электронного
правительства в рамках гражданско-правовых отношений, в том числе сервисов
идентификации и аутентификации, сервисов доверенной третьей стороны, сервисов
информационной
поддержки, что будет способствовать повышению качества и удобства
их совместной деятельности, минимизировав финансовые и временные затраты.
Необходимо отметить, что органы власти также заинтересованы в интерактивном
партнерстве между государством и обществом. Многие государственные органы
испытывают недостаток ресурсов для специализированных экспертиз в рамках
законотворческой деятельности или нуждаются в механизме доверенной электронной
обратной связи при осуществлении крупных экономических и социальных инициатив.
Указанный недостаток можно компенсировать за счет привлечения внешних
экспертов или проведением общественных обсуждений на специальных электронных
площадках с использованием идентификации посредством ЕСИА.
С учетом изложенного развитие электронного правительства будет, в том числе,
осуществляться в рамках расширения механизмов и практик общего взаимодействия
граждан, организаций и государственных (муниципальных) органов, что откроет
возможности для безопасного персонифицированного режима он-лайн коммуникаций, в
которых заинтересованы все участники процесса.
Также в рамках инфраструктуры электронного правительства необходимо
реализовать механизм, с помощью которого граждане смогут подать обращение или жалобу
в любой орган власти любого уровня по любому вопросу. В рамках этого механизма
должна быть разработана форма подачи обращений, которая размещается на Едином
портале, а также может быть размещена на официальном сайте органа власти или органа
местного самоуправления.
Дополнительно необходимо предусмотреть классификацию и категоризацию
обращений, а также их «тегирование» (проставление признаков по типам обращений). За
рассмотрение обращений каждой категории должно быть ответственно определенное
ведомство – это позволит гражданам более точно описать возникшую у них проблему, а
ведомствам более оперативно и качественно рассматривать обращения и реагировать на
проблемы, поднятые в них.
Особые социально-значимые категории необходимо выделить в специальный класс, в
рамках которого все обращения будут общедоступными – это позволит гражданам
просматривать уже поданные обращения, и если проблемы, с которыми они столкнулись
были кем-то описаны, у граждан будет возможность поддержать описанную проблему, тем
самым повысив ее актуальность и значимость. По такому принципу уже работает ряд
региональных сервисов, таких как «Народный контроль», «Народный инспектор»,
«Добродел» и другие.
В целях обеспечения возможности своевременного рассмотрения обращений граждан
органами государственной власти и местногосамоуправления необходимо предусмотреть
несколько способов рассмотрения обращений: это должны быть как интеграционные
способы (СМЭВ, МЭДО), при которых сотрудники продолжают работать в своих
информационных системах, так и возможность использования «тонкого клиента», при
которой сотрудники ведомств, которые не имеют своих систем по обработке обращений,
будут рассматривать обращения в специализированном личном кабинете.
В целях повышения качества рассмотрения обращений граждан в рамках
указанных механизмов необходимо обеспечить создание инструментов внешнего
110
контроля и мониторинга результативности рассмотрения обращений, единого учета
обращений граждан и контроля порядка и результатов их рассмотрения, общественного
контроля за результатами рассмотрения обращений и удовлетворенностью граждан, а также
обеспечить информирование населения о правах и возможностях подачи обращений,
унификацию порядка и форм отчетности по результатам рассмотрения обращений граждан.
Одновременно, в рамках формирования сервисов электронного правительства, будет
совершенствоваться институт электронного голосования и проведения официальных опросов
(референдумы, выборы, переписи населения).
3.8. Реализация механизма государственно-частного партнерства.
Период развития электронного правительства с 2013 по 2016 год характеризовался
ежегодным двукратным ростом нагрузки на элементы ИЭП, включая ЕПГУ, СМЭВ,
ЕСИА, что влечет за собой необходимость соответствующего увеличения расходов на
эксплуатацию и развитие ИЭП.
Между тем, объем государственного финансирования на указанные мероприятия не
увеличивается. Это ограничивает дальнейшую возможность роста числа потребителей,
объема электронных услуг и сервисов ИЭП, а также повышения уровня качества
предоставляемого сервиса.
Вместе с тем, растет спрос на сервисы электронного правительства со стороны
коммерческих организаций.
Переход на предоставление ряда сервисов электронного правительства на возмездной
основе позволит снять ограничения на рост объемов потребления и качества сервисов ИЭП
за счет привлечения дополнительных средств на эксплуатацию и развитие ИЭП.
В качестве целевой модели предлагается следующая модель государственно-частного
партнерства.
Владельцем
элементов
ИЭП,
созданных
в
рамках
реализации
ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы) и ГП «Информационное общество (2011-2020
годы)», является Российская Федерация в лице Минкомсвязи России, при этом владельцем
инфраструктуры и прикладных систем, обеспечивающих функционирование элементов ИЭП
является партнерская организация (далее – Партнер).
Функции и полномочия оператора ИЭП передаются Партнеру, что позволит снять с
Минкомсвязи России несвойственную министерству нагрузку, связанную с операторскими
функциями, разбором конфликтных ситуаций, подключением пользователей к
инфраструктуре и др. При этом Минкомсвязь России, как владелец ИЭП и куратор ее
развития и эксплуатации со стороны Правительства Российской Федерации, обеспечивает
контроль использования ИЭП органами государственной власти и обеспечивает
межведомственную координацию и нормативное регулирование внедрения и использования
ИЭП.
Партнер осуществляет эксплуатацию ИЭП за счет собственных средств как в целях
использования ИЭП для предоставления государственных и муниципальных услуг, так и в
целях предоставления на базе ИЭП коммерческих сервисов.
Предлагается определить и зафиксировать модель функционирования ИЭП, описать и
тарифицировать базовые сервисы, предоставляемые данной инфраструктурой, согласовать
структуру и размер тарифов между Партнером и уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти, а также законодательно определить принципы использования ИЭП в
коммерческих целях.
Достижение самоокупаемости развития и эксплуатации ИЭП возможно путем
реализации Партнером двух базовых сценариев:
1. Транзакционный сценарий. В данном сценарии Партнер продает транзакции к
базовым сервисам ИЭП. Покупателями являются коммерческие организации, использующие
базовые сервисы ИЭП в своих бизнесах, встраивая их в свои информационные
системы. При этом Партнер выполняет функции арбитража в случаях возникновения
конфликтных ситуаций между пользователями базовых сервисов и их клиентами,
подтверждая или опровергая факты совершения клиентами тех или иных действий с
111
использованием базовых сервисов ИЭП. Партнер мотивирован максимизировать количество
транзакций к базовым сервисам ИЭП и одновременно минимизировать себестоимость одной
транзакции, поскольку это повышает маржинальность его бизнеса в условиях
государственного регулирования тарифов. В силу необходимости максимизировать
количество транзакций Партнер будет стремиться обеспечить максимальное проникновение
предоставляемых базовых электронных сервисов во всех возможных видах общественных
отношений, что совпадает с задачами электронного правительства.
2. Сценарий сервисного пространства. В данном сценарии Партнер создает
и является оператором Сервисного пространства жизненных ситуаций, представляющего
собой доверенную среду взаимодействия между пользователями (юридические лица) и
поставщиками различных услуг, требующих совершения юридически значимых действий в
электронной среде. Сервисное пространство представляет собой систему интернет-порталов
с коммерческими и комплексными услугами – структурированными электронными
сервисами, ориентированными на жизненные потребности пользователей портала.
Комплексные услуги реализуют сценарии, состоящие из востребованных государственных и
коммерческих сервисов. Одна из задач, решаемых Сервисным пространством сопровождение пользователя от идентификации возникшей жизненной ситуации до
получения ожидаемого результата. Таким образом, ценностью для конечного пользователя
являются: повышение комфортности при разрешении жизненной
ситуации,
экономия
времени, юридическая защищенность, безопасность деятельности в электронной среде.
Предлагаемый подход с одной стороны позволит соблюсти коммерческие
интересы Партнера, а с другой обеспечить достижение Правительством Российской
Федерации целевых показателей качества государственного управления и перехода к
информационному обществу. Действия Партнера по расширению пользовательской базы
ИЭП, вызванные необходимостью увеличения
потока
транзакций
и
продаж
пользователям комплексных сервисов, автоматически приведут к росту числа физических
и юридических лиц, пользующихся государственными услугами в электронном виде.
Следует отметить, что в настоящее время ответственность за функционирование ИЭП
несет Минкомсвязь России, не имея при этом эффективных возможностей повлиять на
качество работы сервисов, за исключением формальных штрафных санкций, применяемых к
исполнителю по государственному контракту.
Переход к реализации вышеописанной модели подразумевает повышение
ответственности Партнера за обеспечение бесперебойного функционирования сервисов ИЭП
с высокими параметрами надежности и доступности, поскольку, в случае аварий и простоев
в работе сервисов, Партнер будет нести существенные финансовые и репутационные
издержки, связанные с претензиями широкого круга клиентов.
3.9. Возможности использования сервисов электронного правительства судебной и
законодательной властью.
Необходимо отметить, что развитие информационных систем судебной власти
осуществляется в идеологии информационной открытости, в направлении внедрения в
практическую деятельность судов электронного правосудия.
В Конституционном Суде Российской Федерации созданы и функционируют банк
решений Конституционного Суда, внутренняя база знаний, электронная библиотека и
автоматизированная система «Публикация судебных решений».
Информатизация деятельности Верховного Суда Российской Федерации
осуществляется с использованием Автоматизированной информационной системы
Верховного Суда Российской Федерации, представляющей собой совокупность
информационных систем, центров обработки данных и компонентов информационнотелекоммуникационной
инфраструктуры Верховного Суда Российской Федерации,
обеспечивающей автоматизацию судебного
документооборота
и
делопроизводства
Верховного
Суда
Российской Федерации, протоколирования судебных заседаний,
внешнего информационного взаимодействия с использованием технологий видеоконференцсвязи.
112
На базе государственной автоматизированной системы «Правосудие» решаются
задачи автоматизации и формирования единого информационного пространства судов общей
юрисдикции и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской
Федерации,
обеспечивается
информационная
и
технологическая
поддержка
судопроизводства на принципах поддержания требуемого баланса между потребностью
граждан, общества и государства в свободном обмене информацией и необходимыми
ограничениями на распространение информации.
Информатизация деятельности арбитражных судов осуществляется с использованием
программно-технических комплексов, включая системы автоматизации судопроизводства,
системы автоматизации общего делопроизводства, системы электронного правосудия,
в том числе: «Мой арбитр», «Картотека арбитражных дел», «Банк решений арбитражных
судов», решающих как задачи автоматизации общего и судебного делопроизводства, так и
предоставления информации в сети Интернет о судебных актах и движении дел
арбитражных судов.
Относительно органов законодательной власти необходимо отметить, что единая
концепция информатизации указанных органов реализуется в рамках создания и развития
единой государственной автоматизированной системы «Законотворчество».
Взаимодействие информационных систем органов законодательной власти между
собой и с информационными системами органов исполнительной власти не налажено,
типовой схемой взаимодействия является хождение бумажных документов с запросами
информации и их электронных копий.
При этом в рамках законотворческой деятельности зачастую требуется доступ именно
к аналитическим данным, хранящимся в информационных системах органов исполнительной
власти.
Уже сейчас активно начинается процесс внедрение информационных технологий в
деятельность законодательных органов. Например, в работе депутатов Государственной
думы Российской Федерации седьмого созыва планируется полноценно использовать
государственную автоматизированную систему «Законотворчество», что позволит получать
электронные сообщения от избирателей, а также проводить встречи с гражданами
посредством видеосвязи.
С помощью данной системы граждане смогут найти депутата от своей партии, округа
и записаться на прием к конкретному депутату, так как в системе будут четко указываться
дни и часы приема, а также когда и где он будет доступен для избирателя.
Кроме того, у граждан будет возможность отправлять и отслеживать рассмотрение
обращения депутатами в электронном виде через специальный сайт. В случаях, когда после
обращения граждан инициируется депутатский запрос во властные органы, в личный
кабинет человека на сайте также поступит информация об этом, что позволит очень четко
контролировать сроки обращений.
Между тем, целесообразно расширить использование ресурсов электронного
правительства для законодательной власти по следующим направлениям:
- для обеспечения возможности подачи обращений граждан к депутатам из личного
кабинета ЕПГУ;
- использование СМЭВ для обеспечения взаимодействия между информационными
системами органов законодательной власти с федеральными, региональными и
муниципальными информационными системами органов исполнительной власти;
- использование механизмов и сервисов электронного правительства для
взаимодействия с гражданами, бизнесом и некоммерческими организациями и развитие
принципов «прямой демократии».
Реализация вышеуказанных мероприятий позволит повысить эффективность
законотворческих процессов.
Учитывая изложенное, необходимо разработать концепцию поэтапного подключения
указанных ветвей власти к инфраструктуре электронного правительства, в том числе,
113
предоставления сервисов информационных систем электронного правительства для
поддержки законотворческой и судебной деятельности и план ее реализации до 2025 года.
4. Основные
характеристики
Российской Федерации
архитектуры
электронного
правительства
4.1. Общие положения.
Архитектурный подход заключается в комплексном анализе и проектировании
электронного правительства, начиная с высокоуровневого рассмотрения его в
соответствующем окружении, определения его миссии (цели), основных задач, ценностей
для пользователей и самих пользователей, а также главных компонентов, и заканчивая
проектированием конкретных информационных систем, ресурсов и сервисов.
Применение архитектурного подхода к развитию электронного правительства
позволит значительно повысить его эффективность, снизить издержки функционирования и
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, повысить
удовлетворенность пользователей качеством сервисов электронного правительства.
На основе применения этого подхода сформулированы перечисленные ниже
положения и принципы, рассматриваемые как основные характеристики целевой
архитектуры электронного правительства Российской Федерации в 2020 году, а
также основополагающие требования к последующей разработке детализированных
архитектурных решений.
Основные характеристики архитектуры электронного правительства предназначены
для формирования базовых требований к организации компонентов электронного
правительства и взаимосвязей между ними, а также для определения системообразующих и
приоритетных действий, позволяющих планомерно достигать целей развития электронного
правительства.
Под архитектурой электронного правительства в Системном проекте понимается
комплексное описание создаваемого и развивающегося электронного правительства на
уровне системообразующих компонентов, детализированное в достаточной мере для его
применения при развитии электронного правительства, а также принципы и руководящие
материалы, определяющие управление проектированием и развитием архитектуры
электронного правительства.
При дальнейшем описании учитываются три архитектурных уровня электронного
правительства:
- архитектуры деятельности;
- системной архитектуры;
- технической архитектуры.
На каждом уровне рассматриваются несколько архитектурных аспектов: сервисов,
информации и данных; безопасности и доверия; эффективности и результативности.
Основные положения архитектуры деятельности представлены в Системном проекте
в целом, в данном разделе сформулированы основные характеристики системной
архитектуры электронного правительства.
Целевая архитектура электронного правительства до 2020 года, а также
стандартизованные архитектуры ведомства, региона и муниципалитета, включающие
описание всех архитектурных уровней и аспектов, а также регламенты адаптации указанных
архитектур разрабатываются на первом этапе реализации Системного проекта.
4.2. Состав архитектуры электронного правительства.
Архитектура электронного правительства состоит из двух групп компонентов.
Первая группа определена в Системном проекте и включает в себя:
- стратегическую миссию (цель) и задачи электронного правительства;
- все категории пользователей электронного правительства и ценности для них;
- принципы формирования архитектуры, используемые при оценке и выборе
оптимальных архитектурных решений.
114
Вторая группа компонентов направлена на развитие технологических и
административно-операционных аспектов электронного правительства и подлежит развитию
и формированию в соответствии с направлениями и планом, определенным Системным
проектом, а также на основании подходов и требований, изложенных в данном разделе, и
состоит из:
- нормативной правовой базы, определяющей развитие и функционирование
электронного правительства;
- стандартных архитектур для разных архитектурных уровней, наборов обязательных
и рекомендуемых технических стандартов для отдельных компонентов электронного
правительства,
комплексов
стандартов
управления
архитектурой
электронного
правительства (включая описание необходимых процессных, административных и
операционных подходов и решений);
- архитектурных документов (или моделей), которые содержат описания
архитектурных решений на соответствующих уровнях архитектуры электронного
правительства и описывают текущее, целевое или переходное состояние электронного
правительства;
- планов развития архитектуры электронного правительства, описывающих переход
состояний из текущего в целевое со сроками и с учетом промежуточных состояний и
изменений в случае необходимости.
4.3. Для
согласованного
развития
и
эффективного
управления
в
электронном правительстве выделяется платформа электронного правительства
(далее - Платформа).
В Платформу объединяются централизованно развиваемые, применяемые или
предоставляемые компоненты электронного правительства, средства расширения
возможностей работы пользователей, средства развития электронного
правительства
в
целом и отдельных его
компонентов, средства обеспечения функционирования
электронного правительства.
4.4. Необходимым
условием
включения
компонентов
электронного
правительства в состав Платформы является использование предоставляемых ими
сервисов
и
данных
для
обеспечения
процессов
взаимодействия
при
предоставлении
государственных
(муниципальных)
услуг
и
реализации
государственных (муниципальных) функций.
Другими критериями отнесения компонентов к Платформе являются:
- востребованность предоставляемых сервисов и данных пользователями
электронного правительства;
потребность в повторном использовании компонентов и их сервисов, и
связанная с этим необходимость в стандартизации и централизованном управлении;
направленность на мониторинг результатов работы электронного
правительства в целом, а также ведомственных информационных систем, информационных
ресурсов и сервисов.
4.5. Информационные системы и ресурсы, входящие в состав инфраструктуры,
обеспечивающей информационно-техническое взаимодействие ИС, которые используются с
целью предоставления государственных или муниципальных услуг в электронной форме
(далее – Инфраструктура взаимодействия), соответствуют вышеуказанным критериям и
входят в состав Платформы.
Кроме того, в состав Платформы необходимо включать дополнительные
компоненты и средства развития и функционирования электронного правительства, а также
иных систем, не включенных в состав Инфраструктуры взаимодействия, но
удовлетворяющих критериям, указанным выше. Включение элементов и систем
электронного правительства в состав Платформы, а также создание новых элементов
Платформы необходимо осуществлять последовательно в рамках разработки целевой
архитектуры электронного правительства и плана перехода к целевой архитектуре, а также
ее развития.
115
Для ряда информационных систем, в том числе систем и элементов электронного
правительства может быть организован совместный с элементами Платформы режим
развития и (или) эксплуатации в целях обеспечения административных, технологических или
финансовых преимуществ (в том числе организация совместной аренды аппаратнопрограммных мощностей и сопутствующих технических средств). Организация подобных
режимов помимо повышения эффективности функционирования таких систем позволит
обеспечить их поэтапное включение в состав Платформы.
4.6. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации является
оператором электронного правительства (далее - Оператор), в задачи которого входит общая
координация, определение общих требований, развитие, эксплуатация
и
мониторинг
функционирования Платформы электронного правительства.
Для реализации архитектурного подхода, в целях концентрации усилий и
рационального использования ресурсов, для обеспечения рассмотрения всех аспектов задач,
в том числе качественной первичной проработки материалов, согласованности,
преемственности решений и сохранения компетенций, Оператор вправе создавать
соответствующие
структурные
подразделения,
организации
или
выбрать
специализированную организацию на конкурсной основе.
4.7. На переходный период информационные системы и ресурсы, отвечающие
критериям отнесения к Платформе электронного правительства, могут управляться органами
власти и местного самоуправления или уполномоченными ими организациями, но
определение централизованных требований и мониторинг функционирования электронного
правительства в целом также осуществляет Оператор, в том числе с использованием
механизмов координации информатизации. Длительность переходного периода и состав
информационных систем и ресурсов, относящихся к Платформе, определяется в процессе
разработки целевой архитектуры электронного правительства и Планов перехода.
4.8. Архитектурные требования ко всему электронному правительству должны
развиваться начиная с централизованной разработки компонентов целевой архитектуры
всего электронного правительства, целевой архитектуры Платформы и набора стандартных
архитектур для других компонентов электронного правительства (ведомства, региона,
муниципалитета, судебной власти и др.).
Целевые архитектуры и планы перехода от текущего состояния к целевому для других
компонентов электронного правительства разрабатываются на основе стандартных
архитектур по мере готовности, при этом архитектурная деятельность и практика должны
реализовываться пошагово, в увязке с бюджетным процессом и с учетом возможностей для
быстрых изменений в случае необходимости.
4.9. Архитектурные требования, включая их представление в форме системного
проекта и в форме детальных архитектурных документов, развиваются на основе
постоянного сбора и анализа предложений и требований с использованием механизма
модернизации, имеющего периодический (ежегодный) и ситуационный характер.
4.10.
Свод
архитектурных
принципов
и
спецификаций
логической
структуры
архитектурных
описаний
и
моделей
в
совокупности
составит
архитектурный фреймворк электронного правительства, который будет развиваться и
дополняться по мере необходимости.
4.11. Принципы формирования.
Ориентация на пользователя.
Всеохватность.
Равные условия. Для зарегистрированных пользователей всех категорий вне
зависимости от их физического местонахождения в соответствии с объемом
предоставляемых им прав обеспечиваются доступ к государственным (муниципальным)
услугам и прикладным сервисам электронного правительства, поиск и получение
общедоступной государственной информации, предоставление других возможностей
электронного правительства.
116
Каждый пользователь электронного правительства может взаимодействовать с
электронным правительством и другими пользователями с соблюдением установленных
требований и в рамках возможностей, на которые он авторизован.
Многообразие каналов доступа. Архитектура электронного правительства
поддерживает разнообразные каналы доступа к электронному правительству, учитывающие
реальные потребности и потребительские характеристики разных категорий пользователей, в
том числе пользователей с ограниченными возможностями.
Обеспечивается возможность использования новых появляющихся типов
каналов доступа, например, с применением голосового интерфейса.
Приоритетными для развития электронного правительства являются мобильные
каналы доступа.
Непрерывность
процессов
взаимодействия.
Архитектура
электронного
правительства обеспечивает организацию сквозных процессов обслуживания пользователей,
в
том
числе
интеграцию
автоматизированных
информационных
систем
многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и
других каналов обращения за государственными и муниципальными услугами или за
результатами их предоставления. При этом обеспечивается непрерывность начатого
процесса обслуживания пользователей с возможностью перехода от одного канала доступа к
другому.
Ориентация на данные. Архитектура электронного правительства обеспечивает
полномасштабное использование юридически значимых данных в процессах взаимодействия
с другими заинтересованными сторонами с целью повышения скорости взаимодействия и
принятия решений, сокращения объемов межведомственного документооборота, количества
информационных государственных (муниципальных) услуг и документов обязательного
хранения у граждан и организаций.
Федеративно-сегментная архитектура электронного правительства. Архитектура
электронного правительства Российской Федерации имеет неоднородную федеративносегментную
структуру,
учитывающую
наличие
международного
уровня
межправительственного взаимодействия, федерального и регионального уровней
государственной власти, местного самоуправления и предметных областей, выделенных в
виде отдельных сегментов.
При этом в каждом сегменте могут быть уточнены и дополнены требования к
собственным коммуникациям и совместно используемым сведениям в соответствии с целями
и задачами органов государственной власти и местного самоуправления, нормативными
правовыми актами и реальными возможностями.
Централизованное развитие архитектуры. Архитектура электронного правительства
стремится к централизованному развитию, при этом сочетает и обеспечивает рациональный
баланс централизованного развития электронного правительства и децентрализации, что
означает применение как централизованно создаваемых, применяемых и/или
предоставляемых компонентов, так и компонентов, создаваемых и/или применяемых в
отдельных сегментах электронного правительства.
Наряду с этим, по согласованию с Оператором, в строгом соответствии со
стандартизованными архитектурами осуществляется децентрализованное развитие
ведомственных и региональных компонентов или отдельных сегментов электронного
правительства.
Совместное использование
компонентов Платформы.
Централизованные
сервисы являются обязательными к использованию, при этом Оператором определяются
обязательные требования к использованию стандартов электронного правительства,
совместно используемых сервисов и информационных ресурсов, а также требования,
которые в том числе обеспечивают соблюдение единых прав пользователей, совместимость
систем и их компонентов, интероперабельность данных и метаданных, информационную
безопасность.
117
Гибкость и адаптивность. Архитектура электронного
правительства
обладает
гибкостью, позволяющей поддерживать способность электронного правительства к быстрым
изменениям структуры без потери целостности и устойчивости.
Для обеспечения гибкости уменьшается размер функциональных и информационных
компонентов архитектуры, применяется сервисное представление для функций,
осуществляется максимальная независимость сегментов, обеспечивается детальное,
актуальное и полное документирование.
Поддержка
самоорганизации
пользователей.
Архитектура
электронного
правительства предоставляет широкие возможности для удобного самообслуживания
пользователей разных категорий за счет предоставления им инструментальной и
институциональной среды, обеспечивающей возможность совместной деятельности граждан,
бизнеса и пользователей других категорий друг с другом.
Эффективность и результативность. Архитектурные решения соответствуют общему
назначению электронного правительства, направлены на создание ценностей для
пользователей и общества, следуют утвержденным обязательным требованиям и позволяют
измерять их вклад в достижение целей.
Развитие архитектуры электронного правительства в целом или отдельных сегментов
осуществляется для получения конкретных измеримых преимуществ, а не для технического
совершенствования.
Безопасность и доверие. Архитектура электронного правительства обеспечивает
гарантированную возможность безопасного доступа к информационным системам,
информационным ресурсам и сервисам электронного правительства для использования
гражданами, организациями, органами государственной власти и органами местного
самоуправления при их взаимодействии друг с другом.
Ориентация на свободное программное обеспечение и отечественного производителя.
Архитектура электронного правительства при определении и использовании требований
учитывает положения национальной технической политики, в том числе для обеспечения
преференции техническим и программным средствам отечественного производства, а также
свободному программному обеспечению при развитии электронного правительства
Российской Федерации.
Прозрачность изменений. Развитие архитектуры электронного правительства
осуществляется в рамках открытого процесса с вовлечением в него представителей всех
заинтересованных сторон, обеспечением прозрачности и подотчетности принимаемых
решений.
5. Основные требования к сервисам Платформы.
Под сервисом понимается действие с определенным результатом, предоставляющего
набор некоторых возможностей пользователю и/или информационной системе электронного
правительства и/или внешней системе, подключенной к электронному правительству. Ниже
приведены группы сервисов, обязательные для включения в Платформу.
Набор сервисов и их компоновка по информационным системам электронного
правительства, а также приоритетность реализации могут меняться и будут определяться в
ходе разработки целевой архитектуры электронного правительства и систем, входящих в
Платформу, а также по мере их развития.
Сервисы доступа пользователей к электронному правительству предназначены для
поддержки непосредственного взаимодействия пользователя с электронным правительством.
В целевой архитектуре Платформы должны быть предусмотрены сервисы-интерфейсы
обращений пользователя (и к пользователю) для разных устройств и каналов доступа;
сервисы обеспечения непрерывности процессов обслуживания пользователей при переходе
от одного канала доступа к другому; сервисы персональной информационной среды
(личного кабинета гражданина, виртуального офиса организации, площадки совместной
деятельности сообщества), обеспечивающие деятельность пользователя в каждой из ролей, в
118
которых он выступает при взаимодействии с электронным правительством; сервисы
формирования запросов на оказание услуг от граждан или организаций; сервисы доступа
пользователя к архиву своих документов и записей фактов взаимодействия с электронным
правительством; сервисы поддержки гражданского участия в государственном и
муниципальном управлении.
Сервисы управления взаимоотношениями с пользователями предназначены для
консультирования и всесторонней поддержки пользователя в процессах его взаимодействия
с электронным правительством, в том числе для подготовки инициативных
(проактивных) извещений и предложений пользователю, например, о новых правах, льготах
и ролях, которые ему становятся доступными. Поддержка осуществляется как оператором
контакт-центра, так и автоматически на основе сведений об индивидуальных особенностях
каждого пользователя, который сохраняет возможность управления активностью по
отношению к себе и использованием для этого своих персональных данных.
Сервисы персональных помощников предназначены для представления пользователю
возможностей, облегчающих его взаимодействие с электронным правительством и
применяемых в режиме самообслуживания, в том числе при поиске нужных услуг, при
заполнении экранных форм заявлений на услуги. Также должны быть разработаны более
развитые средства, такие как персональные интеллектуальные помощники, обеспечивающие
индивидуализацию персональной информационной среды, индивидуальную настройку
сценариев взаимодействия с электронным правительством, инструменты работы со своими
документами и записями, накапливаемыми и хранимыми в составе личного кабинета или
виртуального офиса.
Сервисы цифрового рабочего места государственного или
муниципального
служащего включают типовые офисные сервисы (текстовый редактор, табличный процессор,
приложение для подготовки презентаций, планировщик событий, клиент почтовой службы),
инструменты работы с информационными объектами, а также в среде мультимедиа
(например, для ведения телеконференций, анализа ситуации на местах событий). Кроме того,
должны быть реализованы прикладные сервисы поддержки участия в оказании
государственной или муниципальной услуги; прикладные сервисы и/или сценарии
поддержки выполнения конкретной государственной или
муниципальной
функции;
сервисы маршрутизации документооборота (с переходом к маршрутизации потоков работ с
реестровыми записями), сервисы доступа к нормативно-справочной информации и другим
централизованным информационным ресурсам, сервисы аналитической обработки и
визуализации данных, сервисы организации коллективной работы, сервисы поддержки
принятия решений.
Сервисы централизованного ведения реестров государственных и муниципальных
услуг и функций обеспечивают существенное расширение возможностей Федерального
реестра государственных и муниципальных услуг (функций) за счет включения смешанных
услуг разных типов, создаваемых совместно с неправительственными организациями.
Должны быть охвачены услуги электронного правительства для пользователей и услуги
пользователей (или их групп) для потребностей электронного правительства, в том числе в
режиме краудсорсинга. Должны также реализовываться и быть охваченными реестровым
учетом служебные сервисы электронного правительства.
Сервисы проектирования процессов и цепочек взаимодействия предназначены для
предоставления операторам, разработчикам и другим заинтересованным сторонам развития
электронного правительства инструментов формирования процессов взаимодействий с ним,
между собой и со своими клиентами. Реализуются сервисы проектирования простых
процессов/правил и простых стандартизованных цепочек взаимодействий; сервисы
проектирования сложных рабочих процессов/правил и сложных цепочек взаимодействий;
сервисы тестирования разрабатываемых процессов/правил и цепочек взаимодействий;
сервисы определения сообщений и их структуры (в том числе, в составе цепочек
взаимодействий); сервисы испытаний и сертификации процессов/правил и цепочек
взаимодействий; процедура регистрации разработанных сервисов в реестре. Реализуется
119
возможность расширения набора инструментальных сервисов силами партнеров при
обязательной проверке на соответствие требованиям электронного правительства.
Сервисы исполнения рабочих процессов/правил предназначены для реализации
сценариев оказания государственных и/или смешанных услуг. В эту группу входят сервисы,
предоставляющие возможности управления процессами различного уровня сложности и
разных типов регламентов (внутри организации, между организациями, между различными
сегментами электронного правительства и т.д.).
Сервисы межведомственного (и межпартнерского) электронного взаимодействия
обеспечивают синхронное и асинхронное взаимодействие информационных систем
электронного правительства и его пользователей, контролировать события и обеспечивать
интеграцию сервисов и сообщений взаимодействующих субъектов. Предусматривается их
взаимодействие с сервисами управления данными для расширения возможностей
синтаксического и семантического контроля и преобразования данных, вовлекаемых в
процессы взаимодействий субъектов.
Сервисы управления информацией и данными предназначены для управления
размещением, хранением, раскрытием и предоставлением данных в соответствии с
запросами и правами пользователей. Реализуются сервисы контроля данных на основе
нормативно-справочной информации; сервисы конвертации данных и метаданных для
обеспечения уровня интероперабельности, отвечающего потребностям и зафиксированным
требованиям. Также реализуются механизмы управления бессрочным хранением данных (в
том числе, в принятых форматах) с обеспечением физической сохранности, защиты от
логического искажения, недопущения нарушений юридической значимости информации, а
также с обеспечением контроля качества.
Сервисы поддержки производительности и непрерывности функционирования
электронного правительства предназначены для операторов эксплуатации систем
электронного правительства,
включают
сервисы
мониторинга
функционирования
электронного правительства и взаимодействуют с сервисами менеджмента качества
электронного правительства.
Сервисы менеджмента качества электронного правительства предназначены для
систематического мониторинга результатов деятельности электронного правительства, учета
возникающих инцидентов, анализа реального состояния, включая ориентацию на ожидания
и потребности пользователей, выработку мер по повышению качества результатов и
эффективности деятельности электронного правительства.
Сервисы проектирования и разработки компонентов электронного правительства
предназначены для разработки новых и модернизации существующих компонентов, и быть
ориентированными как на руководителей проектов, так и на специалистов-разработчиков.
Эти сервисы учитывают процессные, проектные и инкрементальные подходы к разработке.
Сервисы поддержки типовых функций органов государственной власти и органов
местного самоуправления предназначены для реализации типовых требований к
приложениям, предназначенным для тиражирования, обеспечения процесса верификации,
сопровождения нагрузочного тестирования и приемки таких приложений, публикации
сведений о них, участия в подготовке возможных пользователей.
Сервисы адаптации и интеграции типовых сервисов предназначены для обеспечения
процесса валидации централизованно разрабатываемых и/или поставляемых сервисов
прикладного и общесистемного характера, их поддержки, адаптации или интеграции в
производственной среде организаций-пользователей, контроля гарантийного сопровождения
при эксплуатации.
Сервисы информационной безопасности и доверия электронного правительства
предназначены для обеспечения информационной безопасности пользователей, приложений,
информации, компонентов платформы и средств обработки данных электронного
правительства на всех этапах его жизненного цикла.
Приведенный выше перечень сервисов является открытым, в составе Платформы по
мере ее развития будут реализовываться другие группы сервисов, такие как сервисы
120
управления развитием архитектуры или сервисы поддержки дистанционного обучения
пользователей.
6. Основные требования к информации и данным Платформы.
В состав Платформы входят информационные ресурсы (базовые государственные
информационные ресурсы, общероссийские классификаторы, другие типы сведений).
Платформа поддерживает актуальность данных, их целостность, согласованность и
непротиворечивость.
Включение конкретных информационных ресурсов в Платформу осуществляется
поэтапно с целью оптимизации затрат и получения преимуществ на каждом этапе.
Определение очередности и способа включения информационных ресурсов в
Платформу может основываться на критерии оперативности доступа к информации.
Преимущественными для включения считаются ресурсы, к которым требуется доступ
в реальном времени, например к общероссийской нормативно-справочной
информации,
конфиденциальной информации пользователей (передаваемой при регистрации для
обязательного хранения), метаданным, необходимым для предоставления услуг.
Вторым по оперативности определяется режим доступа в реальном времени с
возможностью предоставлять информацию в зависимости от параметров запроса в течение
минут или даже в течение суток.
Последним по оперативности является режим доступа, организуемого по
специальным запросам и процедурами с предоставлением сведений в течение срока,
индивидуально определяемого для каждого запроса.
В Платформу включается общая нормативно-справочная информация, как особая
категория данных и метаданных. Поддерживается доступ ко всем видам общей нормативносправочной информации, таким как нормативные правовые акты, нормативно-технические
документы, тезаурусы и словари, другие материалы, обеспечивающие гармонизацию и
развитие нормативно-справочной информации, формализованные описания метаданных
информационных ресурсов.
Платформа определяет стандартизованное описание данных для совместного
использования. Поддерживается совокупность способов описания данных и метаданных, в
том
числе
включающих
обеспечение
необходимых
областей
семантической
интероперабельности и обоснованных реальными потребностями режимов работы с
информацией и управления данными.
Платформа предусматривает создание и поддержку единого каталога типов данных и
атрибутов (далее - Каталог), включающего содержательные и формализованные описания
государственных и муниципальных данных, сведений пользователей и сведений третьих
сторон, используемых для электронного правительства. Предусматривается возможность
гибко изменять организацию создания, размещения, использования, изменения и
архивирования данных в соответствии с реальными потребностями со стороны
пользователей. Централизация информационных ресурсов совместного использования может
сочетаться с их физическим приближением к реальным пользователям. При этом Платформа
обеспечивает поддержку центральных механизмов обеспечения актуальности, целостности и
непротиворечивости данных.
Каталог охватывает как централизованные данные для совместного использования,
так и открытые данные органов государственной власти и местного самоуправления. Для
каждого учтенного информационного ресурса в реестре хранится стандартизованное
формализованное описание и указатель на место размещения. Реестр является расширяемым
по составу, по используемым стандартам формального описания, по степени формализации
на основе единой модели информации и данных электронного правительства.
7. Основные требования к организации информационной безопасности и доверия в
Платформе.
121
Информационная безопасность Платформы обеспечивается
посредством
применения типовых (унифицированных) политик безопасности ко всем пользователям и
компонентам электронного правительства, составленных с учетом рискови
угроз
информационной безопасности, присущих соответствующему компоненту.
Для разработки, реализации и контроля применения политик информационной
безопасности, на базе организации, реализующей архитектурный подход, оператором
формируется структура, обеспечивающая информационную безопасность пользователей и
компонентов Платформы в соответствии с требованиями регуляторов информационной
безопасности Российской Федерации, а также с учетом передового опыта коммерческих
организаций.
Для технического достижения требуемого уровня защищенности Платформа
включает в свой состав соответствующие сервисы, при этом информационная безопасность
пользователей и компонентов Платформы в основном обеспечивается применением таких
сервисов.
Система идентификации и аутентификации
электронного
правительства
реализовывает сервис авторизации пользователя с возможностью доступа к
информационным системам и ресурсам электронного правительства таким образом, чтобы
авторизованный пользователь не нуждался в иных идентификаторах, кроме идентификатора
электронного правительства (при условии соблюдения требований политик безопасности).
Система идентификации и аутентификации электронного правительства формируется
на основе существующей Единой системы идентификации и аутентификации посредством ее
развития и интеграции (установления взаимного доверия) с иными государственными и
негосударственными системами идентификации и аутентификации, гарантирующими
соблюдение политик безопасности электронного правительства.
Система идентификации и авторизации электронного правительства поддерживает
различные способы авторизации
пользователей, сложность и надежность которых
должна быть адекватна политике безопасности, предоставляющей доступ информационной
системы электронного правительства, а также постоянно совершенствоваться согласно
развитию общемировыми отраслевыми технологиями и практиками.
Развитие системы идентификации и аутентификации направлено на повышение
качества (надежности) авторизации при сохранении ее удобства, в том числе посредством
развития сервисов Головного удостоверяющего центра Российской Федерации
и
повсеместного бесплатного для граждан распространения и обслуживания цифровых
идентификаторов (сертификатов квалифицированной электронной подписи или
производных для их дистанционного формирования) в составе физических носителей,
используемых для удостоверения личности (таких как электронное удостоверение личности
гражданина).
Развитие
компонентов, обеспечивающих информационную
безопасность
Платформы, осуществляется с учетом постоянного отслеживания новых угроз.
8. Основные требования
Платформы.
к
обеспечению
эффективности
и
результативности
Архитектура Платформы поддерживает модель эффективности и результативности
Платформы (далее - Модель), сервисы эффективного управления портфелями проектов,
сервисы
мониторинга показателей
деятельности
Платформы
и
электронного
правительства в целом с целью контроля их соответствия поставленным целям и целевым
значениям, а также контроля соответствия компонентов потребностям и задачам.
В рамках проектирования целевой архитектуры Платформы разрабатывается гибкая
Модель, основанная на методах формирования цепочек создания ценности, с учетом опыта
использования различных вариантов этих моделей и смежных подходов в зарубежных
странах и России. Модель и методические рекомендации по ее наполнению включают набор
122
принципов формирования
системы
связанных
показателей
(индикаторов),
обеспечивающих их адекватность задачам, решаемым с помощью этой модели – ориентация
на результат, логическая связанность, сбалансированность, измеримость, достижимость,
релевантность, пригодность для управления проектами, полнота и др. Показатели
иерархически выстраиваются и балансируются таким образом, чтобы достижение целевых
значений показателей нижнего уровня гарантировало бы получение необходимого
результата на более высоком уровне иерархии, а показатели разных уровней иерархии
отражали бы все аспекты создания, развития и функционирования систем, существенные для
успешной деятельности Платформы.
Модель пригодна как для мониторинга и контроля эффективности и результативности
Платформы, так и на уровне электронного правительства в целом, уровне информатизации
органов власти и местного самоуправления, а также на уровне портфелей проектов и
отдельных проектов. Требования и методические рекомендации по ее наполнению детально
прорабатываются при разработке стандартизованных архитектур для ведомства, региона и
муниципалитета.
Важным свойством образуемой структуры показателей является ее соответствие
уровням архитектуры электронного правительства – от стратегии и планов информатизации
(уровень архитектуры деятельности) до укрупненного компонентного состава отдельных
прикладных или инфраструктурных информационных систем (уровни системной и
технической архитектур).
Решение задач управления портфелями проектов опирается на оценки вклада одного
проекта в возможности реализации других проектов и в достижение целей электронного
правительства. Выполняется анализ и учет связей между многими проектами, а также учет
стратегических целей, выходящих за рамки одного проекта или даже их группы. Такие
задачи решаются с использованием Модели. За счет этого портфельное управление получает
возможность анализа совокупности взаимосвязей цепочек создания ценностей электронного
правительства, включая перекрестные взаимосвязи.
Процесс портфельного управления обеспечивается достоверными, актуальными и
полными значениями характеристик затрат, результативности и эффективности проектов и
работающих систем. Эти значения получаются различными способами. Часть из этих
значений включаются в состав заявок на новые инициативы, другая часть предоставляется
процедурами мониторинга. При этом используются процедуры мониторинга разного уровня
– от мониторинга достижения индикаторов конечных целей до показателей
производительности процессов и информационно-коммуникационных систем, а также
показателей фактических затрат.
Для осуществления мониторинга ключевых показателей эффективности и
результативности Платформы и электронного правительства в целом в рамках Платформы
разрабатываются методы и инструментарий их измерения, а также создается система сбора и
обработки первичных данных. Для этого модернизируются уже используемые инструменты
измерения (федеральное статистическое наблюдение, административную отчетность, опросы
населения и пользователей услуг электронного правительства и др.), а также
разрабатываются инструментальные методы автоматического измерения параметров систем
Платформы и формы отчетности их операторов.
Архитектура Платформы содержит встроенные компоненты анализа и
моделирования, которые позволяют описывать области возможного применения
типовых компонентов и предотвращать создание дублирующих компонентов.
9. Базовые
правительства.
требования
к
технической
архитектуре
электронного
Формирование требований к технической архитектуре и ее реализация
осуществляется в приоритетном порядке: от Платформы, далее к электронному
правительству в целом, далее к отдельным сегментам электронного правительства.
123
Управление развитием технической архитектуры электронного правительства
осуществляется на основе
контроля соответствия
проектных решений и готовых
компонентов общепринятым многоуровневым и многоаспектным стандартам, в том числе,
разработанным в рамках электронного правительства.
Архитектура электронного правительства на инфраструктурном уровне опирается на
возможности единой сети передачи данных органов власти и системы центров обработки
данных. На этой основе осуществляется централизация программных и информационных
ресурсов, использование виртуализации и других технологий облачных вычислений.
Виртуализация применяется с целью уменьшения удельных затрат электронного
правительства, увеличения возможностей масштабирования его систем, а также применения
сервисов обработки данных большого объема, требующих периодического использования
больших вычислительных мощностей.
Наиболее важным аспектом технической архитектуры электронного правительства
является переиспользование однородных технологических компонентов для снижения
необоснованных затрат на разработку, подготовку, проверку, сертификацию аналогичных
компонент и повышения эффективности использования компонент за счет увеличения
количества их пользователей.
Важным аспектом технической архитектуры электронного правительства является
также технологическая независимость и безопасность инфраструктуры электронного
правительства.
10. Управление развитием архитектуры электронного правительства.
Переход к новому, целевому состоянию электронного правительства к 2020 году
требует целенаправленных преобразований текущей архитектуры электронного
правительства и скоординированных действий всех заинтересованных сторон.
Главные цели управления развитием архитектурой электронного правительства
включают формирование отдельных компонентов электронного правительства, включая
элементы
Платформы, взаимосвязей между компонентами, стандартов, а также
методик, которые обеспечивают целенаправленное, устойчивое и непрерывное развитие
электронного правительства при изменении внешних условий и внутренней структуры.
Оператором осуществляется координация деятельности по развитию архитектуры
электронного правительства с целью его гармоничного и рационального совершенствования,
а также с целью согласования уровней зрелости архитектур отдельных компонентов
электронного правительства.
Целевая высокоуровневая архитектура электронного правительства в целом, целевая
архитектура Платформы электронного правительства до 2020 года, а также
стандартизованные архитектуры ведомства, региона и муниципалитета, включающие
описание всех архитектурных уровней и аспектов, а также регламенты адаптации указанных
архитектур разрабатываются Оператором на первом этапе реализации Системного проекта.
Для управления развитием архитектуры электронного правительства создается
многоуровневая система управления, охватывающая федеральный, региональный и
муниципальный уровни, которая встраивается в систему управления развитием и
использованием электронного правительства.
В каждом органе государственной власти и местного самоуправления определяются
представители, ответственные за архитектурные решения.
На федеральном уровне осуществляется централизованная деятельность по
разработке и регулярном пересмотре стандартизованных (рамочных структур) архитектур
региональных, муниципальных, тематических/отраслевых сегментов электронного
правительства.
На основе централизованно разработанных стандартизованных архитектур,
соответствующими органами власти разрабатываются и уточняются целевые архитектуры
124
электронных регионов, муниципалитетов, ведомств, которые согласовываются с
Оператором.
Возникающие разногласия рассматриваются и преодолеваются Правительственной
комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и
условий ведения предпринимательской деятельности.
Для поддержания в актуальном состоянии описания текущей и целевой архитектуры
электронного правительства необходимо организовать архитектурное хранилище, в котором
размещаются описания архитектурных артефактов, таких как текущее и целевое состояние
архитектуры электронного правительства в целом, методики выполнения архитектурных
процессов, стандартизованные рамочные структуры, наборы технических стандартов,
компоненты (для повторного использования), отношения и зависимости, графические
представления для работы с нестандартизованными по нотации рисунками и схемами и т.д.
Архитектурное хранилище позволит управлять развитием архитектуры электронного
правительства путем проверки архитектурных моделей на предмет внутренней
согласованности, полноты и точности; анализировать недостатки текущей архитектуры по
сравнению с целевой и ранжировать их по приоритетности; проводить
аудит
предлагаемых компонент на их соответствие стандартам архитектуры, выявлять новые
или измененные компоненты, которые должны быть разработаны для целевой архитектуры;
устранять несовместимость, несогласованность или конфликты в рамках формируемой
архитектуры.
Первоочередные действия по внедрению архитектурного подхода электронного
правительства заключаются в установлении архитектурного надзора со стороны Оператора с
использованием механизмов координации информатизации, описании текущего
состояния архитектуры электронного правительства и создании архитектурного хранилища.
Одновременно будет начата разработка целевой архитектуры электронного
правительства и набора архитектурных стандартов электронного правительства Российской
Федерации.
11. Управление развитием и использованием электронного правительства.
С учетом стратегических целей и задач электронного правительства в
Российской Федерации до 2020 года управление его развитием и использованием будет:
 учитывать внутренние и внешние тренды развития рынка информационнокоммуникационных технологий;
 основываться на существующей структуре государственного управления;
 охватывать все уровни власти;
 опираться в развитии электронного правительства на архитектурный подход;
 учитывать возможности финансовых, материальных и кадровых ресурсов.
Управление
развитием
и
использованием
электронного
правительства
предусматривает в органах государственной власти и органах местного самоуправления
разработку соответствующих настоящему Системному проекту стратегий и планов, а
также осуществление оперативных действий с учетом результатов мониторинга
показателей результативности и эффективности функционирования электронного
правительства.
В интегрированную организационную структуру управления развитием и
использованием электронного правительства войдут:
 система коллегиальных органов, создаваемых на федеральном уровне, на уровне
субъектов Российской Федерации и, при необходимости, на уровне муниципальных
образований;
 структуры
государственного
управления
и
местного
самоуправления,
обеспечивающие координацию действий и реализацию решений соответствующего
коллегиального органа.
125
На федеральном уровне таким коллегиальным органом будет Правительственная
комиссия по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и
условий ведения предпринимательской деятельности (далее - Правительственная комиссия).
Организация подготовки и координация исполнения решений Правительственной
комиссии, а также решение оперативных вопросов по развитию и использованию
электронного правительства будет возложено на подкомиссию Правительственной комиссии
по развитию и использованию электронного правительства, которая формируется на основе
действующей
подкомиссии
Правительственной
комиссии
по
использованию
информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг
(далее - Подкомиссия).
Подкомиссия должна решать задачи:
 совершенствования системы управления развитием и использованием электронного
правительства;
 развития архитектуры электронного правительства;
 обеспечения информационной безопасности;
 повышения компетентности в области ИКТ всех категорий пользователей;
 использования механизмов государственно-частного и муниципального-частного
партнерств;
 совершенствования механизмов вовлечения граждан в процессы государственного и
муниципального управления.
Решения Правительственной комиссии и Подкомиссии являются руководящими для
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Координация исполнения решений Правительственной комиссии и Подкомиссии, а
также оперативная управленческая деятельность по развитию и использованию электронного
правительства возлагаются на Министерство связи и массовых коммуникаций Российской
Федерации.
На региональном и муниципальном уровнях порядок создания и функционирования
коллегиальных органов, а также органов, на которые возлагаются функции по оперативному
управлению, реализации и координации исполнения решений соответствующего
коллегиального органа, определяются уполномоченными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления соответственно.
На региональном уровне рекомендуется включать в состав коллегиального органа
представителей исполнительной, законодательной и судебной власти субъектов Российской
Федерации, а также территориальных подразделений федеральных органов власти и органов
местного самоуправления. Для координации региональной и муниципальной деятельности
по развитию и использованию электронного правительства при региональном коллегиальном
органе может быть сформирован соответствующий совет, включающий представителей
органов местного самоуправления.
Полномочия по обеспечению развития и эксплуатации инфраструктурных и
технологических компонентов электронного правительства, а также отдельных сервисов,
должны быть возложены на операторов, назначаемых в соответствующих федеральных
органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органах местного самоуправления.
Одновременно в качестве механизма управления развитием электронного
правительства будет использоваться регулярная оценка хода реализации Системного
проекта.
Анализ степени реализации Системного проекта инфраструктуры электронного
правительства, принятого в 2010 году, показал, что часть положений, указанных в нем в
качестве приоритетных, со временем устарели и не были реализованы. Это связано с тем, что
документ носил статический характер, не подвергался изменениям с учетом изменяющихся
условий и потребностей.
Для устранения данной проблемы при развитии электронного правительства до 2020
года необходимо проводить регулярную оценку хода реализации настоящего Системного
126
проекта, которая позволит поддерживать версионность и актуальность документа, а также, в
случае необходимости, вносить в него корректировки.
Механизм регулярной оценки заключается в подготовке ежегодного доклада о
степени реализации Системного проекта, содержащий основные мероприятия, которые были
осуществлены за отчетный период, план мероприятий на следующий год, а также
предложения по корректировке (в случае необходимости). Подготовка доклада будет
осуществляться Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Доклад формируется в соответствии с Правилами разработки, корректировки,
осуществления мониторинга и контроля
реализации отраслевых документов
стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в
ведении
Правительства Российской
Федерации, утвержденными постановлением
Правительства РФ от 29.10.2015 г. №1162 «Об утверждении Правил разработки,
корректировки,
осуществления
мониторинга
и
контроля реализации отраслевых
документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам,
находящимся в ведении Правительства Российской Федерации». Предложения по
корректировке Системного проекта могут поступать от любой заинтересованной стороны и
рассматриваются Подкомиссией.
Корректировка производится путем внесения изменений в План мероприятий,
который является приложением к Системному проекту. Изменения могут заключаться в
уточнении перечня мероприятий (дополнении либо сокращении), а также в изменении
сроков реализации отдельных мероприятий.
12. Заключительные положения
Разработка Системного проекта основана на осознании, что эффективная
информационно-технологическая инфраструктура государства становится решающим
фактором повышения качества жизни, обеспечения национальной безопасности, роста
конкурентоспособности и улучшения условий для ведения предпринимательской
деятельности.
Эта
обусловленность
диктуется
современным
ходом
процессов
совершенствования системы государственного управления, в котором информационнокоммуникационные технологии являются решающим фактором, влияющим на
формирование общества XXI века. Их революционное воздействие касается образа жизни
людей, их здоровья, образования и работы, а также взаимодействия правительства и граждан.
Анализ предыдущего этапа развития электронного правительства показал
целесообразность смены парадигмы его построения. Необходима перестройка работы
электронного правительства на принципах человеко-ориентированности, формирование
комплексной цифровой среды жизнедеятельности граждан и организаций с обеспечением
постоянного роста качества электронных государственных и муниципальных услуг,
снижения издержек функционирования и оптимизация взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления, вовлечения граждан в процессы
управления.
Электронное правление является процессом трансформации правительства - оно
требует планирования, политической воли и необходимых ресурсов в силу масштаба
требуемых изменений при обязательном участии органов власти всех уровней.
В силу комплексной совокупности положительного для России эффекта,
внедрение подходов Системного проекта требует контроля на уровне Главы
государства и высших должностных лиц
с
соответствующими
распорядительными
полномочиями.
127
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа