close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Черкашин Евгений Олегович. Народное представительство в России: история и современность

код для вставки
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени И.С. ТУРГЕНЕВА»
АННОТАЦИЯ
выпускной квалификационной работы
Черкашина Евгения Олеговича
на тему «Народное представительство в России: история и современность»
В рамках выпускной квалификационной работы осуществлен
многоаспектный анализ процесса становления в России народного
представительства с позиций выявления основного содержания и специфики
его основных периодов и этапов, а также перспектив дальнейшего развития.
Многогранность темы потребовала анализа большого количества
специальной и периодической литературы отечественных авторов.
Работа состоит из трех глав.
В первой главе рассмотрено понятие и сущность народного
представительства, его взаимосвязь с суверенитетом народа.
Во второй главе на основе выбранной периодизации истории России
осуществлен анализ становления и развития народного представительства.
Третья глава характеризует современную систему представительных
органов государственной власти и местного самоуправления Российской
Федерации, их внутреннюю организацию, что в совокупности позволяет в
полной мере раскрыть природу такой категории как парламентаризм,
который тесно связан с институтом народного представительства.
Ключевые слова: народ, народное представительство, суверенитет,
народовластие, парламентаризм, избирательная система, конституционализм,
правоотношение, реформа, революция, капитализм, социализм, монархия,
республика.
Автор ВКР – Черкашин Евгений Олегович.
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАРОДНОГО
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА .................................................................................... 11
1.1. Народное представительство: понятие и сущность ................................... 11
1.2. Народное представительство как форма выражения суверенитета народа
................................................................................................................................. 16
1.3. Методология и критерии периодизации истории становления институтов
народного представительства в России .............................................................. 21
ГЛАВА 2. ИСТОРИЧЕСКИЕ
ЭТАПЫ
СТАНОВЛЕНИЯ
НАРОДНОГО
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ ............................................................... 25
2.1. От военной демократии догосударственного периода к сословнопредставительной монархии в России (IX–XVII вв.) ........................................ 25
2.2.
Органы
сословного
представительства
в
период
становления
абсолютизма в России (XVIII – начало XIX в.) ................................................. 30
2.3. Предпосылки зарождения и развитие парламентаризма как формы
народного представительства в дооктябрьской России (вторая половина XIX
– начало ХХ в.) ...................................................................................................... 35
2.4. Трансформация механизмов народного представительства на этапе
создания буржуазного государства и перехода к диктатуре пролетариата
(февраль 1917 г. – январь 1918 г.) ....................................................................... 41
2.5. Народное представительство как институт советского конституционного
права (1918 – середина 1980-х гг.) ...................................................................... 45
2.6. Развитие институтов народного представительства в период распада
СССР и становления новой российской государственности (вторая половина
1980-х – начало 1990-х гг.) ................................................................................... 51
ГЛАВА 3. ОРГАНЫ
НАРОДНОГО
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................................................ 56
5
3.1. Система представительных органов государственной власти и местного
самоуправления ..................................................................................................... 56
3.2. Современный российский парламентаризм как реализуемая концепция
народного представительства .............................................................................. 60
3.3. Внутренняя организация представительных органов государственной
власти в современной России .............................................................................. 64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 78
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
темы
исследования.
Ни
одно
современное
демократическое государство не может в полной мере функционировать без
развитого института народного представительства. Более того, рассмотрение
отечественной истории позволяет увидеть, что народное представительство
начинает
появляться
государственности,
что
практически
придает
одновременно
ему
с
зарождением
фундаментальное
значение.
Рассмотрение народного представительства с применением исторического
подхода позволяет изучить возникновение, эволюцию, содержание, которым
наполнялось данная категория на каждом из этапов его развития. Это
особенно важно, так как без подобного анализа мы не сможем дать
исчерпывающую оценку современному состоянию института народного
представительства в России, увидеть проявление возможных тенденций его
дальнейшего развития, а также, если это необходимо, предложить
возможные пути его совершенствования. Данный вопрос становится
особенно актуальным в настоящее время в условиях современного, развитого
конституционного строя, где народное представительство становится одной
из
форм
реализации
суверенитета
народа
и
его
власти
в
лице
представительных органов. Кроме того, это позволяет нам обратиться к
взаимосвязи между рассматриваемым институтом и таким явлением как
парламентаризм, который олицетворяет собой высшую форму развития
организации народного представительства на государственном уровне.
Степень научной разработанности темы.
Историю развития и
современное состояние народного представительства в России в той или
иной степени в своих работах затрагивали С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Б. С.
Эбзеев, Л. П. Белковец, Ю. П. Титов, В. А. Шеховцов, Ю. А. Дмитриев, А. Л.
Журавлев, В. В. Комарова, И. В. Мухачев, Ю. А. Новиков, П. А. Астафичев, а
также другие ученые-юристы. Диссертацию по схожей теме защитила А. А.
Булгакова.
7
Объектом исследования выступает совокупность общественных
отношений,
которые
связаны
с
функционированием
народного
представительства в России.
Предметом исследования являются теоретическо-методологические
основы, историческое развитие и современное состояние народного
представительства в России.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в построении
научно обоснованной, достоверной, логически непротиворечивой системы
теоретических основ, истории и современного состояния народного
представительства в России.
Цели исследования предопределили постановку и решение следующих
задач:
1.
Рассмотреть понятие и сущность народного представительства.
2.
Определить содержание понятий «народ», «суверенитет народа»
и взаимосвязь последнего с институтом народного представительства.
3.
На основе выбранной периодизации истории России изучить
становление и развитие народного представительства.
4.
Обратиться к современной теории российского парламентаризма
и ее генезису с институтом народного представительства.
5.
Рассмотреть систему представительных органов государственной
власти и местного самоуправления Российской Федерации, а также их
внутреннюю организацию.
Методологическая база и методы исследования. Для полного и
всестороннего изучения объекта и предмета исследования использовался
диалектический метод познания, который позволяет глубже постигнуть
подлинный
смысл
сущности
народовластия
с
учетом
комплекса
разнообразных социально-правовых факторов, разграничить статичные и
динамичные явления, выявить общие, особенные и единичные черты
народного представительства в его сравнении с иными аналогичными
явлениями политико-правовой жизни. Также, историко-правовой аспект
8
работы предполагает привлечение принципа историзма как универсального
метода науки. Кроме этого, в процессе написания работы применялись
политико-юридический, формально-логический, системный, структурнофункциональный и другие традиционные для гуманитарных наук методы
научного познания.
Нормативной базой работы послужили Конституция Российской
Федерации, федеральные законы, Устав (Основной Закон) Орловской
области,
подзаконные
нормативные
правовые
акты,
касающиеся
деятельности представительной власти. В качестве эмпирического материала
в работе использовалась практика функционирования органов народного
представительства, в том числе субъектов Российской Федерации, изучался
опыт их деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В общем виде народное представительство можно охарактеризовать
как систему взаимосвязанных правовых норм (институциональный аспект),
реализуемых в длящихся абстрактных и конкретных правоотношениях
(юридический
аспект),
объектом
которых
служит
непосредственно
выраженный или предполагаемый публичный интерес представляемых,
который
может
носить
постоянный
(функциональный аспект). Субъектный
или
переменный
характер
состав отношений
народного
представительства меняется в зависимости от их вида.
2. В настоящее время, в условиях развитого конституционного строя,
народное представительство
становится
одной
из
форм реализации
суверенитета народа и его власти в лице представительных органов. Этому
способствует ряд условий, таких как демократичность и прозрачность
избирательной системы, весомое место парламента в политических
отношениях,
формирования,
конституционно-правовой
осуществления
механизм
деятельности
и
регулирования
ответственности
представительных органов. Кроме этого, современный конституционный
строй Российской Федерации позволяет говорить о развитии в определенной
9
мере такого явления как парламентаризм, представляющий собой высшую
форму организации народного представительства на государственном
уровне.
3. В отечественной истории народное представительство прошло
длинный
путь
развития,
который
начинается
с
возникновением
государственности у восточных славян и продолжается в настоящее время.
Зарождение народного представительства происходит в условиях военной
демократии. В период Древней Руси представительный характер носили,
прежде всего, вечевые собрания. Боярская дума в это время представляет
исключительно родовую аристократию, затем в ее составе начинают
появляться представители дворянства и верхушка городского населения.
Позднее
с
образованием
централизованного
государства
появляется
полноценный орган сословного представительства - Земский собор. В период
абсолютной монархии представительные органы остаются в основном на
местном уровне, происходит развитие сословных органов дворянского и
мещанского (городского) самоуправления. Только во второй половине XIX
века народное представительство начинает расширяться и распространяется
на региональный уровень. В начале XX века был создан первый российский
парламент - Государственная Дума Российской Империи (1906-1917 гг.). В
1917 году было избрано Учредительное собрание, которое, однако, было
сметено в ходе революционных событий. В советский период в органах
власти центральное место занимали представительные органы, но специфика
государственного строя, имеющего партийную основу, значительно снижала
реальный представительный характер в осуществлении их деятельности.
Данное обстоятельство явилось одной из причин проведения реформ в 19851993 годах, послуживших переходу к современной системе народного
представительства.
4. Представительные органы публичной власти Российской Федерации
образуют целостную систему при отсутствии строгих вертикальных
отношений императивно-административного характера. Целостность данной
10
системы поддерживают и обеспечивают устойчивость ее элементов наряду с
Конституцией Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов
Федерации, уставы муниципальных образований, а также законы и
подзаконные акты «подконституционного» характера.
Структура работы включает в себя введение, три главы, которые
состоят из двенадцати параграфов, заключение и список использованных
источников. Объем работы – 84 страницы. Количество использованных
источников – 65.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ
НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
1.1. Народное представительство: понятие и сущность
Народное представительство, как многогранную государственноправовую
категорию,
можно
рассматривать
в
трех
аспектах
–
институциональном, функциональном и собственно юридическом.
Во-первых, народное представительство - институт государственного
(конституционного)
регулирующих
права,
представляющий
общественные
отношения
собой
в
сфере
систему
норм,
формирования,
осуществления деятельности, прекращения полномочий и ответственности
органов народного представительства; в нашем случае – как существовавших
на различных этапах создания, становления и развития российской
государственности, так и современных.
Во-вторых, народное представительство - функция, осуществляемая
выборными органами публичной власти и выборными должностными
лицами. Функция народного представительства, в принципе, не исключается
и для других государственных и местных (муниципальных) органов, которые
не имеют полученного в результате выборов мандата народного доверия,
однако она менее четко выражена и имеет вторичный характер, ввиду их
демократической легитимации косвенным путем (назначение выборными
органами или выборными должностными лицами).
В-третьих,
народное
представительство
представляет
собой
правоотношение, которое предполагает наличие юридической связи между
субъектами
права
(в
данном
случае
между
представителями
и
представляемыми), выражающейся во взаимных правах и обязанностях.
В Конституции Российской Федерации данное понятие применяется в
отношении институтов Президента и Федерального Собрания. Часть 4 статьи
80
Конституции
РФ
провозглашает:
«Президент России
как
глава
12
государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в
международных отношениях». В статье 94 Конституции РФ закрепляется,
что «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является
представительным и законодательным органом Российской Федерации»1.
Сложно утверждать, что в указанных случаях представляемый субъект
определен с достаточной точностью. С одной стороны, и Президент
Российской Федерации, и Федеральное Собрание выражают интересы
многонационального народа, который является носителем суверенитета и
единственным источником власти. С другой стороны, в статьях 80 и 94
Конституции РФ речь идет о представительстве Российской Федерации как
суверенного государства. Но, тогда можно считать, что другие федеральные
органы государственной власти тоже в определенной степени представляют
Российскую Федерацию.
В науке по данному вопросу существуют разные точки зрения. Одни
считают,
что
только
парламент
выполняет
функции
народного
представительства. Такую позицию занимает С. Э. Несмеянова, полагая, что
«парламент представляет, в числе прочего, нации и народности»2. По
мнению М. Н. Марченко, «официальным представителем всего общества
является государство, а не какой-либо его орган»3. Другие ученые
рассматривают сущность депутатского представительства гораздо уже. Еще в
дореволюционной науке можно встретить утверждение, что депутат – это
мандатарий
современные
своих
избирателей.
авторы
полагают,
В
что
развитие
«депутат
данной
–
это
точки
зрения,
представитель
избирателей в рамках определенной социальной группы, профессионального
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. - №31. ст. 4398.
2
Несмеянова, С. Э. Федеральное Собрание и Конституционный Суд: вопросы соотношения и
взаимодействия / С. Э. Несмеянова // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. –
2016. – С. 229.
3
Марченко, М. Н. Государственный суверенитет: проблемы определения, понятия и содержания /
М. Н. Марченко // Правоведение. – 2013. – № 1. – С. 193.
13
сообщества, одновременно с этим «сами по себе» они являются еще и
представителями разных общественно-политических течений»4.
Но на самом деле государственной властью наделен «не каждый
отдельный депутат, а все они в совокупности, ассоциированные в
коллегиальный представительный орган. Передача, перенос или переход
государственной власти от народа к представителю могут быть только в
рамках правоотношения «народ – представительный орган», но не в границах
конструкции «часть народа – парламентарий». Правоотношения между
отдельными
депутатами
и
гражданами
также
представляют
собой
разновидность отношений народного представительства, но в этом случае ни
о каком переносе государственной власти, принадлежащей народу-суверену,
речи идти не может»5.
В функциональном аспекте выборные органы должны выражать
интересы народа, и чем более развита избирательная система, тем
существеннее это проявляется. «Однако в институциональном аспекте это не
означает,
что
народное
представительство
сводится
к
механизму
формирования парламента, институт народного представительства по своему
содержанию значительно шире, он охватывает организационную структуру и
процессы парламентской деятельности. Действительное полновластие народа
осуществляет
вся
представительная
система,
взятая
в
целом»6.
Соответственно, субъектами конституционного правоотношения народного
представительства являются представляемые (народ или часть народа) и
представители. В функциональном аспекте правоотношение народного
представительства складывается также между народом (частью народа) и
выборными должностными лицами.
4
Старостенко, А. М. Теоретические и правовые основы формирования правосознания депутатов / А.
М. Старостенко // Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые,
социальные и экономические факторы развития. – Орел. - 2003. – Т. 1. – С. 106.
5
Астафичев, П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и
правового регулирования: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2006. - 256 с.
6
Варлен, М. В. Статус парламентария: теоретические проблемы: монография / М. В. Варлен. – М.:
Проспект, 2015. – 152 с.
14
Для выделения объекта народного представительства возможны
следующие подходы:
1.
депутат, выборное должностное лицо или парламент выражают
потребности и интересы социальной общности, которые имеют относительно
постоянный
характер
(например,
поддержание
мира,
безопасности,
правопорядка, экономического благополучия). Этот подход уязвим в том, что
на самом деле нужды населения динамично меняются;
2.
депутат,
выборное
должностное
лицо
или
парламент
представляют общественное мнение, которое образовалось по тому или
иному вопросу. Уязвимость этого подхода проявляется в обратном.
Руководствуясь только сиюминутными настроениями в обществе, народный
представитель может принять решение, противоречащее действительным
потребностям и интересам избирателей.
М. Ф. Маркова считает, что сказать «какой из приведенных подходов
ближе к истине - крайне непросто. Причина кроется в том, что общественное
мнение изменчиво, избирательный корпус редко относится с благодарностью
к своим представителям, даже если такие представители искренне стремятся
к
достижению
«действительные»
позитивных
потребности
целей.
и
Пытаясь
интересы
же
выявить
электората
без
некие
учета
сложившегося общественного мнения, кандидат на выборную должность
может прийти к еще более ошибочным выводам. Ситуация осложняется тем,
что потребности и интересы населения не являются общими, стандартными и
едиными»7. Кроме того, среди населения есть и всегда были группы граждан
в исторической ретроспективе, которые стремятся к достижению и
деструктивных целей. Очевидно, что такие социальные слои не должны
иметь представительства в органах публичной власти. Как справедливо
считает М. В. Баглай, «народ никогда не бывает един в своих целях, ибо
различны интересы его социальных групп, поэтому отличать реализацию
7
Маркова, М. Ф. Социально-правовая природа народного представительства / М. Ф. Маркова. –
Спб., 2012. – 740 с.
15
суверенитета народа от эгоистических устремлений к власти опытных
демагогов часто бывает очень трудно»8.
Одной из форм народного представительства является участие граждан
в отправлении правосудия, которое находит свое отражение в институте
присяжных. По мнению С. В. Бородина и В. Н. Кудрявцева, «принцип
отправления правосудия с участием суда присяжных обеспечивает широкое
народное представительство в судебной системе»9. И. Л. Петрухин выделяет
общие черты депутатов и присяжных заседателей, заключающиеся в том, что
им «народ поручил» выполнение определенных функций (законотворчество
и отправление правосудия соответственно)10.
Стоит отметить, что с этим можно согласиться только при
определенных оговорках. Во-первых, употребление термина «народ» в
конструкции «присяжные – народные представители» допустимо в узком
смысле слова. Под «народом» здесь следует понимать не носителя
суверенитета и источник власти, а отдельные группы общественности. Вовторых, присяжные заседатели формируются путем случайной выборки, а не
всеобщих выборов, поэтому адекватное представительство народа в данном
случае вряд ли возможно. В-третьих, отсутствует какой-либо механизм
подконтрольности присяжных заседателей народу. В силу этого, в строгом
конституционно-правовом смысле, институт присяжных заседателей не
следует относить к системе народного представительства. Однако, при
прочих
равных
условиях,
механизм
формирования
и
деятельности
присяжных заседателей отвечает требованиям демократического государства
и является одной из форм выражения суверенитета народа наряду с иными
формами участия граждан в управлении делами государства.
8
Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай. – М.: Норма, 2017. –
105 с.
9
Бородин, С. В., Кудрявцев, В. Н. О судебной власти в России / С. В. Бородин, В. Н. Кудрявцев //
Государство и право. – 2011. – № 10. – С. 25.
10
Петрухин, И. Л. Суд присяжных: проблемы и перспективы / И. Л. Петрухин // Государство и
право. – 2011. – № 3. – С. 5.
16
Таким
образом,
юридическую
конструкцию
народного
представительства можно представить в виде системы взаимосвязанных
конституционно-правовых норм, реализуемых в длящихся абстрактных и
конкретных правоотношениях. Объектом этих правоотношений служит
непосредственно выраженный или даже предполагаемый публичный интерес
избирателей, который может носить постоянный (обеспечение мира и
безопасности)
или
Субъектный
различается
переменный
состав
в
(общественное
правоотношений
зависимости
от
того,
мнение)
народного
являются
характер.
представительства
ли
эти
отношения
абстрактными или конкретными. Абстрактное правоотношение народного
представительства – это правоотношение между народом и выборным
органом публичной власти, который в своей деятельности призван, по
возможности, наиболее полно учитывать разнообразные потребности и
интересы избирателей. В отличие от этого конкретное правоотношение
складывается между депутатом и частью народа, которая поддерживает
политическую
конституционных
позицию
депутата.
правоотношений
Трансформация
народного
конкретных
представительства
в
абстрактные правоотношения – лишь цель, достижение которой сопряжено с
объективными и субъективными трудностями. Однако в любом случае
представитель в силу своего статуса обязан действовать в чужом интересе,
его правомочия имеют вторичный смысл по отношению к исходным правам
представляемого субъекта.
1.2.
Народное
представительство
как
форма
выражения
суверенитета народа
Поскольку
цель
исследования
подразумевает
содержательную
характеристику институтов народного представительства на различных
этапах развития Российского государства и права, уместно остановиться на
17
содержании понятий «народ» и «суверенитет народа», а также на
соотношении «народное представительство – суверенитет народа».
Понятие «народ» употребляется в разных смысловых значениях. В
одном из толковых словарей русского языка приводится семь таких
значений: это люд, находящийся на известном пространстве; люди вообще;
язык, племя; жители страны, говорящие одним языком; обыватели
государства,
страны,
состоящей
под
одним
управлением;
чернь,
простолюдье; множество людей, толпа11.
В Конституции Российской Федерации12 слово «народ» используется
10 раз. Вместе с прилагательным «многонациональный» Конституция РФ
закрепляет
народ
как
субъекта
конституционного
нормотворчества
(преамбула), носителя суверенитета и единственного источника власти
(статья 3). Согласно части 1 статьи 82 Президент приносит присягу именно
народу и обязуется верно служить ему (в данном случае прилагательное
«многонациональный» не используется). И достаточно часто в Конституции
РФ данный термин употребляется во множественном числе. В качестве
примеров могут служить принцип равноправия и самоопределения народов
(преамбула, часть 3 статьи 5), утверждение природных ресурсов как основы
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории (часть 1 статьи 9), закрепление права народов на сохранение
родного языка и создание условий для его изучения и развития (часть 3
статьи 68), указание на обязанность государства гарантировать права
коренных малочисленных народов (статья 69).
Внимательное рассмотрение указанных конституционных положений
позволяет заметить, что данный термин используется, как минимум, в двух
значениях. Народ в широком смысле (просто народ или многонациональный
народ) – это совокупность людей, объединенных общим интересом и
11
Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка / В. Даль. – М., 1989. – Т. 2. – 461 с.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. - №31. ст. 4398.
12
18
организованно взаимодействующих друг с другом. И народ в узком смысле
(народы) – нечто, имеющее свой родной язык, равные права с другими
народами, право на самоопределение и проживающее на части территории
Российской Федерации.
Народ не следует приравнивать к нации из-за абстрактности последней
категории, но их и нельзя противопоставлять друг другу. В конечном счете,
народ и нация имеют предпосылки для сближения и в лучшем случае
должны совпадать. Однако общественно-политическая, а также историческая
практика преподносит немало случаев, когда подобного совпадения не
происходит. Этот процесс, в числе прочего, вызван проявлениями
религиозного экстремизма, социальными, межэтническими и религиозными
конфликтами. П. А. Сорокин еще в начале XX века пришел к выводу о том,
что «оптимальным для России является сохранение единого большого
государства, при обеспечении свободного развития, благосостояния и
самобытности каждой из народностей»13. В юридической литературе
справедливо отмечается, что «не каждая народность по праву может
называться нацией – для этого требуется длительный исторический путь,
накопление
культурных
традиций,
формирование
национального
самосознания. Если же такое происходит – возможен конфликт между
народом (совокупность граждан государства) и нацией
(социально-
культурная общность людей). В современном мире наличествуют две
взаимоисключающие тенденции: с одной стороны – экономико-политическая
интеграция
(это
ведет
к
ломке
национальных
перегородок
и
интернационализации общественной жизни), с другой – этническая
дифференциация (это приводит к развитию этнических общностей, росту
национального самосознания, а зачастую – к межэтническим противоречиям
и конфликтам)»14.
13
Лихачев, М. Т. Автономия национальностей и единство государства (в сокращении) / М. Т.
Лихачев // Государство и право. – 1997. – № 10. – С. 95.
14
Астафичев, П. А. Народный суверенитет: понятие, содержание, конституционные формы
выражения // Конституционное и муниципальное право. – 2004. - № 4. – С. 4.
19
Если обратиться к науке международного права, то можно заметить,
что принцип самоопределения народов имеет двойственный характер: с
одной стороны, все народы могут свободно выбирать свой политический
путь, с другой – суверенные государства должны быть ограждены от
сепаратистских движений и произвольных действий, направленных на раскол
государства. Другими словами принцип самоопределения народов «не
должен толковаться как санкционирующий или поощряющий действия,
которые вели бы к расчленению или нарушению территориальной
целостности
и
политического
единства
суверенных
государств,
соблюдающих принцип равноправия и самоопределения народов»15.
П. А. Астафичев соглашается с данным теоретическим подходом, но с
определенными
оговорками,
учитывающими
реалии
современной
российской действительности, и отмечает, что, «во-первых, российская
государственность базируется преимущественно на единстве нации, именно
этот
фактор
является
определяющим
в
процессе
обеспечения
государственного единства, во-вторых, в многонациональном российском
государстве, несомненно, должны быть созданы условия для сохранения
национальных культур и политического самоопределения народностей, и, втретьих, не следует исключать возможность, пусть и в отдаленной
перспективе, формирования полноценных наций «внутри» российской
нации»16.
Науке конституционного и международного права известно три вида
суверенитета, а именно народного, государственного и национального.
Теория государственного суверенитета исторически предшествовала
теории суверенитета народа. Народ всегда являлся важным субъектом
политико-правовых отношений, но суверенитет за ним был признан не сразу.
В дореволюционной государственно-правовой науке тематике народного
15
Игнатенко, Г. В. Международное право / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. – М., 2016. – 119
с.
16
Астафичев, П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и
правового регулирования: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2006. - 256 с.
20
суверенитета уделялось второстепенное значение. Суверенитет народа не
являлся
общепризнанной
политико-правовой
ценностью,
а
реалии
политической жизни свидетельствовали о верховенстве государственной
власти по отношению к подданным империи.
Целостную концепцию народного суверенитета создала советская
наука
государственного
права.
В
основе
этой
концепции
лежало
верховенство и полновластие народа, неограниченность и неотчуждаемость
народного суверенитета, его выражение через адекватные политикоправовые формы.
Постсоветская
конституционно-правовая
трактовка
народного
суверенитета оказалась более разнообразной, благодаря влиянию таких
факторов,
как
глобализация,
информатизация,
многопартийность,
профессионализация депутатской деятельности, развитие многоукладной
экономики и создание судебного органа конституционного контроля.
Государственный суверенитет вторичен по отношению к суверенитету
народа в том плане, что источником власти является народ. Но в
определенном смысле имеет место и обратное утверждение, так как народ
представляет собой совокупность граждан, а гражданство - устойчивую
политико-правовую связь индивида с государством, а не с народом.
Справедливые
замечания
в
отношении
категории
«народный
суверенитет» приводит П. А. Астафичев.
«Во-первых, народный суверенитет – категория историческая в том
смысле, что не каждый народ и не на каждом этапе своего исторического
развития достоин суверенитета.
Во-вторых, народный суверенитет неотчуждаем, он не передается и не
делегируется органам народного представительства, не принадлежит какимлибо органам публичной власти, депутатам, должностным лицам, а тем более
– отдельным гражданам и их объединениям.
В-третьих, народный суверенитет ограничен правом в широком
(объективном) смысле этого слова.
21
В-четвертых, народный суверенитет выражается через адекватные
конституционно-правовые формы, каковыми являются прямое народное
волеизъявление и система народного представительства.
Народное представительство есть форма выражения суверенитета
народа лишь в условиях конституционного строя, который, в числе прочего,
предполагает эффективный механизм регулирования статуса, порядка
деятельности и ответственности представительных органов»17.
Мы полностью с этим соглашаемся и добавляем, что в настоящее время
уже в полной мере можно говорить о развитии народного представительства
как одной из таких форм. Этому способствует наличие ряда условий, в числе
которых демократичность и прозрачность избирательной системы, весомое
место парламента в политических отношениях, устойчивый конституционноправовой
порядок
формирования,
функционирования
и
отчетности
представительных органов.
1.3. Методология и критерии периодизации истории становления
институтов народного представительства в России
«Историчность» рассматриваемой категории подразумевает поиск и
идентификацию
различных
форм
народного
представительства
в
исторической ретроспективе.
Говоря о сущности народного представительства, важно отметить, что
применение термина «народное представительство» носит специфический
характер. Историко-правовой аспект работы предполагает привлечение
принципа историзма как универсального метода науки. Применительно к
исследованию явления народного представительства принцип историзма
вынуждает нас взглянуть на это явление:
17
Астафичев, П. А. Народный суверенитет: понятие, содержание, конституционные формы
выражения // Конституционное и муниципальное право. – 2004. - № 4. – С. 4.
22
1.
исторически,
то
есть
с
тех
позиций,
как
народное
представительство возникло в России, какие этапы прошло и какие
тенденции к дальнейшему развитию проявляет;
2.
конкретно-исторически,
то
есть
с
тех
позиций,
каким
содержанием наполнялось это явление на каждом из этапов его развития в
России, в том числе на современном.
Периодизация
истории
становления
институтов
народного
представительства в России может быть разработана исходя из различных
критериев.
Критерий первый – форма государственного правления. Россия с
момента возникновения российской государственности знала несколько их
видов и подвидов:
– раннефеодальная монархия;
– феодальная республика;
– феодальная монархия;
– сословно-представительная монархия;
– абсолютная монархия;
– буржуазная (конституционная) монархия;
– буржуазная республика;
– советская республика;
– смешанная (полупрезидентская) республика18.
Критерий
второй
–
формы
народного
представительства,
соответствующие различным типам государства:
– военная демократия;
– феодальная демократия;
– сословное представительство;
– буржуазный парламентаризм;
– вертикальная система Советов;
18
Клеандрова, В. М., Мулукаев, Р. С. История государства и права России / В. М. Клеандрова, Р. С.
Мулукаев. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003.
23
– современный российский парламентаризм19.
Критерий третий – форма государственного устройства. Так, для
России на протяжении ее истории характерными являются такие основные и
специфические формы государственного устройства, как:
– унитарное государство;
– империя;
– федерация.
Таким образом, исходя из указанных критериев, можно выделить
следующие этапы истории народного представительства в России:
первый
этап
(IX
–
XVII
в.)
–
от
военной
демократии
догосударственного периода к сословно-представительной монархии в
России;
второй этап (XVIII – начало XIX в.) – создание и развитие органов
сословного представительства в период становления абсолютизма в России;
третий этап (вторая половина XIX – начало ХХ в.) – формирование
предпосылок зарождения и развитие буржуазного парламентаризма как
формы народного представительства в дооктябрьской России;
четвертый этап (февраль 1917 г. – январь 1918 г.) – трансформация
механизмов народного представительства в ходе создания буржуазного
государства и перехода к диктатуре пролетариата;
пятый этап (1918 г. – середина 1980-х гг.) – развитие народного
представительства как институт советского конституционного права;
шестой этап (вторая половина 1980 х – начало 1990 х гг.) – развитие
институтов народного представительства в ходе распада СССР и становления
новой российской государственности;
седьмой этап (с начала 1990-х гг.) характеризуется становлением
современного парламентаризма как реализуемой концепции народного
представительства.
19
Титов, Ю. П. История государства и права России / Ю. П. Титов. – М.: Проспект, 2017.
24
Следует подчеркнуть, что предложенная периодизация носит условный
характер, так как критериальное поле, избранное для ее разработки, может
быть
существенно
достаточным.
расширено.
Вместе
с
тем,
оно
представляется
25
ГЛАВА 2. ИСТОРИЧЕСКИЕ
ЭТАПЫ
СТАНОВЛЕНИЯ
НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
2.1. От военной демократии догосударственного периода к
сословно-представительной монархии в России (IX–XVII вв.)
Зарождение государственности у восточных славян происходит в VII–
VIII веках н. э. Наивысшей стадией эволюции первобытнообщинного строя
становятся союзы племен, в начале образования которых формой управления
являлась военная демократия. Это особая форма общественных отношений,
признаками которой являлись: участие всех членов (мужчин) в разрешении
наиболее важных социальных вопросов; статус народного собрания как
высшего органа власти; всеобщее вооружение, народное ополчение20. Таким
образом,
военную
демократию
можно
охарактеризовать
как
форму
народного представительства в племенных союзах восточных славян
предгосударственного периода.
Военной основой союза племен являлись самые боеспособные
мужчины. Спустя время некоторые из них сплотились вокруг предводителя
(князя)
в
рамках
дружины.
Военная
демократия
планомерно
трансформируется в военно-иерархическое правление – княжеское. Так
происходил процесс перехода структур самоуправления в государственные
органы. Развивался государственный строй, главным элементом которого
служила обособленная от народа публичная власть, со специальным
аппаратом управления и распространяющаяся на конкретную территорию21.
Закрепление Древнерусского государства происходило почти до
первой трети XII века. Оно формируется как целостное, основанное на
принципе сюзеренитета-вассалитета государство, по форме правления
20
Рогов, В. А. История государства и права России IX – начала XX вв. / В. А. Рогов. – М.: МГИУ,
2000.
21
Клеандрова, В. М., Мулукаев, Р. С. История государства и права России / В. М. Клеандрова, Р. С.
Мулукаев. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003.
26
представляющее собой раннефеодальную монархию. Место высших органов
управления в это время занимают великий князь, его совет, феодальные
съезды и вече22.
Среди них обособленную роль играли феодальные съезды. Их значение
особенно возрастает в период раздробленности русских земель. На них
князьями решались вопросы о войне и мире, обсуждалась политика и законы,
заключались союзы. Феодальный съезд лишь отчасти можно отнести к
органам народного представительства, со строгим уточнением – в рамках
отношений сюзеренитета-вассалитета.
Прежде всего, функции народного представительства в Древней Руси
осуществляло вече. Классическим примером этого органа может служить
Новгородское
городское
вече,
наделенное
высшими
властными
полномочиями. На нем решались наиболее важные вопросы феодальной
республики, касающиеся войны и мира, утверждения международных
договоров, законов, выбора князей и высших должностных лиц. В собраниях
вече принимали участие исключительно свободные взрослые мужчины23.
Они проходили на Ярославовом дворище, но археологи установили, что в
этом месте не могло поместиться все население города. Кроме того, сложно
даже представить, как принять какие-либо решения на собраниях в несколько
тысяч человек. В. О. Ключевский не без оснований считал, что на них царила
анархия, шум, крики, усобицы и драки24. Большинство советских историков
предполагало,
что
исключительно
«имущая»
часть
населения
была
представлена на вече. Хотя преамбула к Новгородской судной грамоте
указывает, что на вечевых собраниях участвовали не только бояре, но и
житьи люди, купцы, а также черные люди, наиболее вероятно, что на вече
присутствовала лишь известная часть горожан, своеобразная элита.
22
Мавродин, В. В. Образование древнерусского государства и формирование древнерусской
народности / В. В. Мавродин. – М., 1971.
23
Егоров, С. А. Бедна ли России демократическими традициями? (О государственности и праве
Великого Новгорода и Пскова) / С. А. Егоров // Государство и право. – 1997. – № 7.
24
Петров, А. В. История России: народ и власть / А. В. Петров. – СПб., 1997.
27
Последовавший процесс консолидации земли в руках отдельных
феодалов, а также вторжение монголо-татар в совокупности изменили
политическую ситуацию в государстве и его аппарате управления, ядром
которого стал боярский совет или совет «осподы». Спустя время
сформировался
его
постоянный
состав
во
главе
с
архиепископом.
Новгородская республика больше не зовет князей на свой престол. Снижение
влияния вечевых органов неминуемо привело к власти боярскую олигархию.
Такие трансформации были присущи и другим княжествам феодально
раздробленной Руси.
В XIII–ХIV столетиях начался процесс собирания разрозненных
русских земель в единое государство, которое было сформировано к началу
XVI века. В результате централизации власти феодальная демократия
приобретает другие формы. Главой государства становится великий князь.
Вначале это был типичный монарх раннефеодального государства, власть
которого отражалась в заключенных договорах с вассалами и ограничивалась
их большими иммунитетными правами, но затем в конце XV столетия его
власть не только распространяется на всю территорию образовавшегося
единого государства, но и выражается в широких полномочиях в области
законодательства, управления и суда.
Однако свои решения монарх согласовывал с политической элитой,
которую олицетворяла Боярская дума, возникшая из предыдущего совета
бояр25.
Ее
полномочия
нигде
не
закреплялись,
в
данном
случае
руководствовались обычным правом. Она принимала и утверждала законы,
выступала с правом законодательной инициативы, рассматривала некоторые
судебные дела (по докладу и апелляции), руководила приказами, назначала
центральных и местных чиновников (воевод, судей, приказных). Боярская
дума изначально являлась органом родовитой аристократии, но с течением
времени ее состав менялся в направлении увеличения представительства
25
1978.
Черепнин, Л. В. Образование русского централизованного государства / Л. В. Черепнин. – М.,
28
дворянства, а также верхушки населения городов, среди которой были
думные дворяне и дьяки. В XV веке Боярская дума окончательно
сформировала свой статус, ее члены делились на такие чины как боярин,
окольничий и думный дьяк, а их общая численность составляла не более 20
человек. На протяжении XVI века между Боярской думой и монархической
властью шла упорная борьба за приоритет в управлении делами государства.
Феодальные съезды еще продолжали существовать в начале создания
единого государства. Но их роль заметно снижается с изменением характера
отношений между великим князем и князьями удельными, что привело, в
конечном
счете,
к
исчезновению
из
аппарата
управления
данного
преимущественно раннефеодального органа.
Местные органы до конца XV столетия были представлены системой
кормления. Но в целях централизации власти и распространения ее на всю
территорию государства, а также обеспечения выражения интересов
привилегированных сословий, кормление заменили выборными дворянскими
и земскими органами, а именно губными и земскими избами, которые
осуществляли вначале только карательные, затем и управленческие функции.
К
XVI
столетию
образовались
составляющие
сословно-
представительной монархии26, проявляющиеся в дальнейшем формировании
сословий, закреплении их обязанностей и привилегий. Политическая элита
довольно четко разделилась на феодальную аристократию (бояр) и служилое
сословие (дворян).
Формы народного представительства также проходят трансформацию в
этот период. Органом сословного представительства стали Земские соборы,
существовавшие с 1549 г. по 1653 г. От лица народа Земский собор принимал
решения по наиболее важным вопросам, которые затем приводили в
исполнение, как бы санкционированные всеми сословиями.
26
Иванов, С. С. Государство и право России в период сословно-представительной монархии / С. С.
Иванов. – M., 2012.
29
В структуру Земского собора входили: Освященный Собор, состоящий
из иерархов православной церкви; Боярская дума – верхняя палата Собора;
избранные лица от дворянства, городских посадов и частично черносошного
крестьянства. К примеру, в Земском соборе 1566 года, принимало участие
374
членов,
32
были
представителями
Освященного
Собора,
30
представителями Боярской думы, 204 - дворянами, 33 – дьяками, 73 купцами и представителями городов. Строго механизма избрания не
существовало. Обычно на места направлялась царская грамота с указанием
количества требуемых лиц, при этом надлежало выбирать «лучших, средних
и молодших» (а не «худых»). Был и определенный нравственный ценз – в
указании выбирать «крепких, разумных, добрых, постоятельных», которым
«государевы и земские дела за обычай». Совокупное количество членов
Земского собора варьировалось от 195 до 450. Выбранным лицам давались
наказы – инструкции, которые отражали имеющиеся нужды населения, и
запас (содержание). Исключением являлось дворянство, которому за участие
в Земских соборах назначалось жалованье из казны.
Как
правило,
Земский
Собор
собирал
царь,
а
в
периоды
междуцарствования – Боярская дума или патриарх. Конкретного времени
созыва не существовало, это происходило в случае необходимости.
Заседания осуществлялись в палатах царя и состояли из трех стадий. Вначале
следовало
открытие
Земского
собора
после
службы
в
церкви,
заканчивающееся собранием у царя, на котором он ставил причину созыва
Собора и выдвигал темы для дальнейшего обсуждения. Вторая стадия –
дискуссии по обозначенным проблемам и создание их возможных решений
каждой палатой Собора по отдельности. Третья стадия – согласование и
выработка конечного решения на общем собрании всех членов, которое
оформлялось в виде приговорной грамоты27.
27
1978.
Черепнин, Л. В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. / Л. В. Черепнин. – М.,
30
В исключительную компетенцию Земского собора входили: создание
законов и их принятие, решение наиболее важных вопросов внешней
политики, установление новых налогов и сборов, назначение высших
должностных лиц. Земские соборы оказывали монарху и всей власти в целом
помощь по учету нужд всех слоев населения, по обращению внимания на их
интересы, обеспечивали более эффективное управление и способствовали
сближению власти с народом.
Таким образом, во времена сословно-представительной монархии
эволюция феодальной демократии приблизилась к верхней точке своего
развития. Земский собор, являясь органом сословного представительства в
структуре органов государственной власти, занял важное место в процессе
становления российской государственности на этапе перехода к абсолютной
монархии.
2.2. Органы сословного представительства в период становления
абсолютизма в России (XVIII – начало XIX в.)
Процесс создания абсолютной монархии в России развернулся во
второй половине XVII столетия. Его исключительными чертами являлись (в
отличие
от
европейских
государств),
во-первых,
отсутствие
резкой
конфронтации между дворянством и формировавшейся буржуазией, вовторых,
сильное
усугубление
отношений
между
крестьянством
и
помещиками, требовавшее объединения сил последних.
Переходу к абсолютизму способствовало прекращение существования
Земских соборов, которые выступали противовесом единоличной власти;
укрепление приказной системы управления, подчиненной непосредственно
монарху;
образование
независимости
монарха,
постоянной
которая
армии;
позволяла
увеличение
финансовой
обеспечивать
возросший
государственный аппарат; снижение влияния Боярской думы; подчинение
церкви государству; завершение формирования сословий.
31
Рассмотрим данные события подробнее. Реформа центральных органов
власти Петра I заменяет Боярскую думу Консилией министров в составе 8–14
(в разные годы) доверенных лиц. Данный орган еще именовался Ближней
Канцелярией, которая осуществляла общее руководство в отсутствие в
столице императора. В 1711 году эти полномочия были переданы
Правительствующему Сенату. Позднее его компетенция расширилась, и он
стал регулировать торговые дела, заниматься комплектованием войска,
сбором податей, решением судебных вопросов28, также был предусмотрен
строгий механизм обсуждения проблем и принятия решений (в рамках
единогласия). Затем Сенат увеличил численность своего состава, в него
вошли президенты коллегий, с 1722 года – только основных четырех, а также
по два «комиссара» от губерний29.
Перед петровской реформой местных органов главной задачей стояло
увеличение налоговых выплат в казну. Для этого было необходимо
централизовать систему управления, увеличить контрольные полномочия со
стороны государства, а также оказать поддержку торгово-промышленным,
предпринимательским кругам, обеспечить их развитие. Эти условия, по
задумке Петра I, можно было создать за счет объединения в одних и тех же
органах
государственных
и
выборных
(муниципальных)
элементов
управления. В 1699 году в Москве была образована Бурмистерская Палата –
выборный орган, которому стали подконтрольны городские земские избы.
Избирателями являлись горожане и государственные крестьяне, как и
прежде, только теперь глава земской избы стал именоваться бурмистром. В
компетенцию данных органов вошли сбор налогов, осуществление местного
самоуправления и судебных функций. Но уже в 1702 году эти полномочия
перешли к воеводам. Однако реформирование местных органов власти
продолжилось. В 1708 году Бурмистрская Палата под новым наименованием
28
Ефремова, Н. Н. Судоустройство в России в XVIII – первой половине XIХ в.: историко-правовой
анализ / Н. Н. Ефремова. – М.: Наука, 1993.
29
Анисимов, Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой
четверти XVIII в. / Е. В. Анисимов. – М., 1997.
32
– Ратуша – возобновила свою работу и собрала в своих руках полномочия
всех ранее упомянутых органов. Но в это же время было создано губернское
правление (вначале в 8, а с 1718 года в 10 губерниях). Губернаторы
назначались императором и были призваны решать все финансовые и
военные
вопросы
на
территории
губернии.
Административно-
территориальное устройство включало губернии, которые делились на
провинции (47) и дистрикты (146) во главе с воеводами, осуществляющими
полномочия губных старост30.
По завершению Северной войны городские органы управления были
преобразованы. В городах возникли магистраты, а в Петербурге - Главный
магистрат, в которые входили выборные должностные лица с теми же
полномочиями, что и у прежних бурмистров: сбор налогов, руководство
торговлей и промышленностью, судебные дела. Однако после смерти Петра I
местное самоуправление ослабло, и все управленческие функции в данной
сфере остались главным образом у губернаторов.
При
Екатерине
II
продолжилось
реформирование
устройства
государственного аппарата и местного управления. В 1775 году для
оптимизации осуществления финансовых, контрольных и судебных функций
изменилось административно-территориальное устройство, упразднялись
провинции и оставались только губернии с уездами. При этом губерний
становилось больше, их количество росло вначале до 40, а позднее до 50. В
соответствии с Учреждением о губерниях административные единицы
образовывались исходя из численности населения (300–400 тысяч человек в
губернии, 20–30 тысяч - в уезде). Главой губернии был назначаемый
императрицей губернатор, а уезда – земский исправник, который выбирался
дворянством. Также вводилась должность генерал-губернатора, который
30
Савко, Е. В. Губернское реформирование Петра I / Е. В. Савко // История государства и права. –
2008. – № 10. – С. 21–22.
33
руководил сразу несколькими губерниями и в подчинении которого
находились войска31.
В 1782 году образуется новый орган, выполняющий полицейские
функции
–
Управа
регламентировались
Благочиния,
отдельным
ее
Уставом.
полномочия
В
состав
и
структура
входили
пять
должностных лиц: обер-полицмейстер (в столицах) или городничий (в
обычных городах), два пристава (по уголовным и гражданским делам),
назначавшихся правительством, и два ратмана (советника), избиравшихся
собранием горожан. Для осуществления полицейского контроля город
разделялся на части - с частными приставами, на кварталы - с квартальными
надзирателями, которые назначались Управой Благочиния, и квартальными
поручиками, которые избирались жителями города из своего числа.
Таким образом, можно отметить, что осуществление определенных
властных функций принадлежало выборным представителям сословий.
Главенствующую роль в их избрании или назначении играло дворянство,
число которого заметно увеличилось благодаря выходцам из других
сословий уже к середине XVIII столетия. Тем не менее, приходилось
считаться и с купечеством, положение которого заметно укрепилось
благодаря развитию промышленности и торговли. Этим основным сословиям
Российской империи Екатерина II предоставила право формировать свои
представительные органы на местах.
В дальнейшем происходит еще большее увеличение и признание
дворянских привилегий. Возникли их представительные органы - уездные и
губернские собрания, собирающиеся 1 раз в 3 года, на которых выбирались
предводители дворянства и их помощники, а также члены дворянских судов.
Для лиц, которые могли принять участие в их выборах, вводились цензы:
оседлости, возраста (25 лет), пола (только мужчины), имущества (доход не
ниже
100
31
рублей),
службы
(не
ниже
обер-офицерского
чина)
и
Мигунова, Т. Л. Особенности административной реформы Екатерины II (по материалам
«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 года) / Т. Л. Мигунова // История
государства и права. – 2008. – № 16. – С. 22–24.
34
добропорядочности. Дворянские собрания имели статус юридического лица,
им принадлежали имущественные права, они принимали участие в
рассмотрении
повинностей,
проверяли
родословную,
исключали
опороченных лиц из своего состава, подавали императору и в Сенат жалобы.
Предводители дворянства имели достаточное влияние в губернских и
уездных органах власти.
Синхронно с этим эволюционировали и городские (мещанские)
сословные органы. Конечное оформление данного сословия произошло в
1785 году. По «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской
империи» горожане, в возрасте 25 лет и имеющие определенный капитал,
процентный сбор с которого составлял не меньше 50 рублей, могли создать
градское общество. Оно выбирало городского голову и гласных (депутатов)
городских дум. В общую думу избранных лиц отправляли все 6 разрядов
городского населения, а в шестигласной думе для решения текущих вопросов
работали избранные общей думой шесть представителей каждого разряда.
Срок полномочий представителей составлял три года. Основной сферой
деятельности было городское хозяйство и все то, что «служит к пользе и
нужде
города»32.
Денежные
средства,
пожертвованные
купцами
на
благоустройство городов, создание школ, больниц, учреждений культуры,
порой были достаточно существенными. Они, как и хотела Екатерина II,
внесли значительную лепту в дело «выгоды и украшения города»33.
Таким образом, можно отметить, что Петр I, фактически, сокрушил
феодальную демократию в России, установив абсолютную монархию. В этот
период органы народного представительства сохраняются преимущественно
на местном уровне и выражают интересы наиболее влиятельных сословий –
дворянства и зажиточных горожан (мещан).
32
Красильников, С. В. Формирование органов местного самоуправления и система выборов в
Российской империи в XVIII веке / С. В. Красильников // История государства и права. – 2008. – № 8. – С.
13–15.
33
Флоринский, М. Ф. История России: народ и власть / М. Ф. Флоринский. – СПб., 1997.
35
2.3. Предпосылки зарождения и развитие парламентаризма как
формы народного представительства в дооктябрьской России
(вторая половина XIX – начало ХХ в.)
С середины ХIХ столетия экономическое развитие страны все сильнее
замедлялось наличием крепостной системы. На этом фоне противоречия,
которые появились в обществе, способствовали усилению волнений со
стороны крестьянства. Поражение России в Крымской войне также
усугубляло состояние старой феодально-крепостнической системы. Ответом
на
данные
события
стали
буржуазные
реформы,
разработанные
и
реализованные в период правления Александра II.
Одним из структурных элементов начавшихся изменений являлась
реформа местного управления, главной идеей которой была попытка
привлечения к решению финансовых вопросов, улучшению хозяйствования
на местном уровне, образовавшиеся предпринимательские слои дворянства,
крестьянства, жителей городов.
Земские и городские реформы отчасти реанимировали уже достаточно
обветшавшее самоуправление и увеличили сферу его непосредственных
полномочий. Земская реформа («Положение о губернских и уездных земских
учреждениях» от 1 января 1864 года) образовала в губерниях и уездах
представительные органы – уездные и губернские земские собрания. Они
состояли из выбранных на двухстепенных выборах «гласных» лиц, срок
полномочий которых составлял три года. Избирать могли все местные
жители, в рамках трех курий: землевладельцев с участками от 200–800
десятин в зависимости от уезда, горожан, владеющих предприятиями или
домами, оцененными в 500–3 тысячи рублей в зависимости от города и лиц,
представляющих крестьянские общества, выдвинутых на волостных сходах.
Данные курии выбирали выборщиков, а выборщики уже соответственно представителей в уездные собрания (от 10 до 96). Уездные собрания, в свою
очередь, выбирали лиц губернского собрания (от 15 до 100). Гласными
36
земских собраний имели возможность стать мужчины от 25 лет, не имеющие
судимости.
Земские собрания созывались раз в год на своего рода сессии, которые
в совокупности проходили несколько дней и на них решались текущие
вопросы местного характера. В перерывах между созывами собраний их роль
выполняли управы (председатель и 2–6 лиц), выбиравшиеся из состава
гласных. Управы осуществляли деятельность на постоянной основе, их
лицам назначалось жалованье из земских сборов, величина которого
определялась собранием. Председатель земского собрания одновременно был
и предводителем дворянства.
Земские
органы
ведали
вопросами
экономики,
распределяли
государственные и утверждали местные налоги и сборы, имели полномочия в
сфере образования, медицинской
помощи, дорожного
строительства,
общественного осуждения. При этом они осуществляли свою деятельность в
сотрудничестве с органами государственной власти, которые имели
определенные надзорные полномочия. Должность председателя губернских
управ подлежала утверждению министром внутренних дел34.
Появление земств повлияло на общественное сознание того времени,
обеспечило развитие российской интеллигенции, состоящей из различных
групп населения. В 1865–1867 годах, к слову, дворянство представляло 46 %
гласных, больше 34 % - крестьянство, 10,2 % - купечество, оставшуюся же
часть делили между собой духовенство и представители других сословий35.
Городская реформа осуществлялась по тому же плану, что и земская
(«Городовое положение» было принято в 1870 году). В городах появились
бессословные городские думы, имеющие статус распорядительного органа, и
их структурное образование - городские управы, работающие на постоянной
основе. Полномочия и подотчетность данных органов были такими же, как и
34
Сопов, О. Ю. Общественная и государственная теории местного управления и их влияние на
земские и городские реформы во второй половине XIX века в России / О. Ю. Сопов // История государства и
права. – 2007. – № 10. – С. 19–20.
35
Тихомирова, Г. В. Исторический опыт Земской реформы 1864 года / Г. В. Тихомирова // История
государства и права. – 2006. – № 10. – С. 28–29.
37
у земских. Формировались они на принципиально цензовой основе, без
деления на сословии. В избрании представителей принимали участие все
плательщики городских налогов, достигшие 25-лет, разделенные на три
разряда. Каждый разряд включал в себя собственников, оплачивавших по 1/3
общей суммы налогов: крупных, средних и мелких. Каждый разряд выбирал
по 1/3 состава Думы. Имущественный ценз уменьшал число избирателей,
принимавших участие в выборах.
Срок полномочий городских дум и управ составлял четыре года.
Численность корпуса была разной и колебалась от 30 до 72 депутатов (в
Москве – 180, в Санкт-Петербурге – 250). К сфере деятельности городских
властей относилось благоустройство, организация торговли, строительство,
ремонт больниц, школ, обеспечение противопожарной безопасности, сбор
налогов. К концу века городское самоуправление существовало в 621 городе
из 707.
Прежним крепостным крестьянам было разрешено организовывать
свои собственные органы крестьянского самоуправления, начальным звеном
которых был сельский сход, во главе со старостой. Сход рассматривал
проблемы, возникающие при осуществлении разных повинностей, мог
увольнять и принимать в свой состав новых лиц, решал вопросы пользования
землей, взыскания недоимок и прочие. В волостях, включавших в себя
несколько сел, образовывался волостной сход, волостное управление и
сословный
крестьянский
экономическими
и
волостной
суд.
хозяйственными
Данные
органы
вопросами,
ведали
рассматривали
имущественные споры между крестьянами и судили их за мелкие
преступления.
осуществляли
Контроль
мировые
за
органами
посредники
(из
сельского
именитых
самоуправления
и
состоятельных
землевладельцев), уездные съезды мировых посредников и губернские
присутствия по крестьянским делам.
Экономика России в конце XIX – начале XX столетия ощутила на себе
серьезные трансформации. С одной стороны, кризис 1900–1903 годов, привел
38
к исчезновению достаточного числа небольших предприятий и организаций,
сильно
упрочил
положение
крупного
капитала,
способствовал
возникновению мощных монополий в промышленном производстве. С
другой
стороны,
эти
процессы
происходили
в
рамках
все
еще
существовавших пережитков крепостнической системы. На этой почве
возникли фундаментальные противоречия, присущие России начала XX
столетия. Переход от экономических забастовок к политическим, нарастание
крестьянских возмущений, поражение России в русско-японской войне 1904–
1905 годов – все эти обстоятельства подтолкнули к образованию в
государстве революционной обстановки.
Революция 1905–1907 годов по своему характеру являлась буржуазнодемократической. В ней принимали участие все основные группы населения
– дворянство, предприниматели, рабочие и крестьянство. Революция
побудила власть к определенным преобразованиям в государственном строе.
В августе 1905 года был утвержден Манифест об образовании
Государственной Думы – представительного органа, со сроком полномочий в
пять
лет.
Выборы
осуществлялись
в
рамках
3-х
курий:
уездных
землевладельцев, городских избирателей и крестьян-домохозяев. Для первых
двух курий вводился высокий имущественный ценз, третья формировалась
исходя из сословного принципа. Цензовая система ограничивала в участии в
выборах рабочих, батраков, мелкую и среднюю буржуазию, интеллигенцию.
Государственная Дума образовывалась в качестве законосовещательного
органа. Она была наделена правом законодательной инициативы, в том числе
по вопросам формирования бюджета, но не в отношении основных законов
государства. По указу императора Дума могла быть распущена досрочно, его
же указами устанавливался ее регламент.
Но революционные события сорвали созыв Думы, а всеобщая
забастовка в октябре 1905 года вынудила Николая II утвердить Манифест от
17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка»,
включающий
в
себя
положения
конституционного
значения:
о
39
неприкосновенности личности, свободе совести, слова, собраний и союзов; о
предоставлении избирательных прав всем группам населения; о расширении
законодательных полномочий Думы и предоставлении ей компетенции по
контролю за исполнительными органами государства. 19 октября 1905 года
был обнародован другой манифест, расширяющий содержание первого, – об
изменении статуса Совета министров. В его лице образовывался орган,
формируемый императором и полностью подконтрольный ему по решению
наиболее важных государственных дел. В случае осуществления положений
данных
манифестов
законодательный
Дума
орган,
а
должна
Совет
была
министров
функционировать
-
как
как
центральный
правительственный, или исполнительный36.
В декабре 1905 года был обнародован Указ, изменяющий механизм
выборов в Думу, по которому избирательные права (сильно ограниченные)
были предоставлены рабочим, а в курию городских избирателей были
допущены средняя и мелкая буржуазия, служащие и интеллигенция. На
основе данных преобразований были сформированы I и II Государственные
Думы, распущенные императором после непродолжительного существования
(апрель–июль 1906 года и февраль–июнь 1907 года).
20 февраля 1906 года было утверждено новое положение о
Государственной Думе, по которому она стала выполнять законодательные, а
не законосовещательные функции, но законопроекты, разработанные Думой,
должны были быть одобрены Государственным Советом и императором. В
качестве исключения, Дума принимала бюджет и отчет по нему, что снижало
риск бесконтрольного распоряжения финансами со стороны центральной
власти. Как и прежде, предусматривалось, что Думе принадлежит право
законодательной инициативой по всем вопросам, кроме касающихся
36
Швечкова, О. А. Учреждение Государственной Думы Российской империи (к столетию
учреждения Государственной Думы) / О. А. Швечкова // История государства и права. – 2006. – № 11. – С.
33–35.
40
основных законов государства. Дума стала иметь право запроса к министрам
и руководителям ведомств, подотчетных Сенату37.
Преобразовав избирательный закон и предусмотрев существенные
полномочия
за
Думой,
императором
была
сделана
реформа
Государственного Совета. Из совещательного органа при нем он был
переделан в верхнюю палату, занимавшую место над Государственной
думой. По Указу от 20 февраля 1906 года Совет, до этого полностью
формируемый императором, стал состоять из двух равных частей – лиц «по
высочайшему назначению» и лиц по выборам. Государственному Совету
предоставили полномочия в сфере законотворчества, равные с Думой, но при
этом каждый законопроект, разработанный в Думе и Совете, передавался на
утверждение императору именно председателем Совета38.
В качестве своего рода результата всех этих преобразований в
государственном строе России в период первой русской революции
послужили принятые императором 23 апреля 1906 года в новой редакции
Основные законы Российской империи. Они подвели определенный итог,
сделанных изменений в системе высшей государственной власти.
Первая русская революция потерпела поражение. 3 июня 1907 года
император распустил Государственную Думу II созыва и утвердил новый
избирательный закон, во многом перечеркнувший положения Манифеста от
17 октября 1905 года и Основных государственных законов. Новое
Положение о выборах сильно ограничивало представительство в Думе
крестьян и рабочих; серьезные изменения (в пользу крупной буржуазии)
были внесены в процедуру выборов от городской курии; вместе с тем
существенно увеличилось количество выборщиков от землевладельческой
курии. По новому избирательному закону были сформированы III и IV
Государственные Думы (в 1907 и 1912 годах), которые, учитывая
37
Шаклеин, Н. И. Из истории российского парламентаризма / Н. И. Шаклеин // История государства
и права. – 2016. – № 19. – С. 14–21.
38
Демин, В. А. Соотношение Государственного совета и Государственной думы в законодательном
процессе начала ХХ века / В. А. Демин // История государства и права. – 2007. – № 3. – С. 22–23.
41
доминирование в них правых партий, стали рычагом
лавирования
самодержавия между землевладельцами и буржуазией.
В рассматриваемый
земского
и
городского
период, благодаря проведенным реформам
самоуправления,
народное
представительство
начинает расширяться и выходит уже и на региональный уровень, отдельно
появляются крестьянские органы самоуправления. В начале XX столетия
образуется
первый
российский
парламент
-
Государственная
Дума
Российской Империи. Однако постоянное резкое изменение избирательного
законодательства и в целом политики и обстановки в государстве свело
значение данного органа на нет.
2.4. Трансформация механизмов народного представительства на
этапе создания буржуазного государства и перехода к диктатуре
пролетариата (февраль 1917 г. – январь 1918 г.)
Из-за усилившегося революционного движения, Николай II 2 марта
отрекся от престола и передал его брату Михаилу, который, в свою очередь,
отказался от него и Манифестом от 3 марта предоставил решение вопроса о
форме власти в стране будущему Учредительному собранию.
Данные действия были весьма неожиданными и, в конечном счете,
роковыми, они сильно ухудшили обстановку как внутри страны, так и за ее
пределами, в том числе на фронте, вызвали обеспокоенность среди
союзников России. Отречение привело страну к революции, хотя по планам
Николай II должно было не допустить ее.
В результате революционных событий, в отсутствие в столице
императора, представители Думы образовали Временный комитет «для
водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и
лицами». 8 марта он был переименован во Временное правительство в
составе 12 человек, 9 из которых были членами Думы.
42
27 февраля в Петрограде образовалась и противоположная ветвь
власти. Ее создали представители социалистического движения. Это был
Совет
рабочих
и
солдатских
депутатов,
выступающий
в
качестве
представительного органа, возглавляемый меньшевиком Н. С. Чхеидзе. Он и
советы на местах утверждали постановления и распоряжения, но, как
правило, исключительно для своих целей.
Так образовалось двоевластие: Временное правительство и Совет, у
которого не было конкретных задач, но он получил поддержку рабочих и
солдат. Временное правительство осуществляло подготовку к выборам в
Учредительное собрание, которые должны были пройти в сентябре,
разрабатывало реформу местного самоуправления и земельную реформу. По
замыслу, оно выступало в роли временной власти и поэтому не имело
возможности проводить коренные реформы.
Совет организовал в июне 1917 года Первый Всероссийский съезд
Советов, состоявший из представителей, образовавшихся на местах советов
рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, и сформировал на нем
Всероссийский
Центральный
исполнительный
комитет
(ВЦИК),
где
большинство имели эсеры и меньшевики.
Поначалу
сохранили
свой
статус
и
продолжали
работать
Государственная дума, Государственный совет, органы, образованные во
время войны для выполнения государственного регулирования экономикой:
Особое совещание, Военно-промышленные комитеты, Союз земств и
городов. Но уже в мае была распущена назначаемая часть лиц Госсовета, а в
октябре расформирована и выборная часть. С закрытием в октябре Госдумы
остатки высших органов прежней власти окончательно исчезли39.
В связи с расформированием губернаторского корпуса, на местном
уровне появились правительственные комиссары или уполномоченные
Временного правительства, имеющие особой статус и полномочия для
осуществления его предписаний и претворения на местах новой политики. В
39
Титов, Ю. П. История государства и права России / Ю. П. Титов. – М.: Проспект, 2017.
43
основном, их назначали из председателей земских управ и других лиц, не
имевших до этого видной роли в структурах власти. Население, которое уже
привыкло к определенному порядку вещей, отнеслось к ним с недоверием.
В противовес государственной власти Временное правительство хотело
увеличить значение органов местного самоуправления. Для этого старые
органы, земские управы и городские думы, не только сохранили, но и
расширили их полномочия. Например, земские органы дополнительно стали
бороться с безработицей, высокими ценами, осуществлять организацию
охраны и бирж труда, общественных мастерских, оказывать населению
юридическую помощь, пресекать незаконный оборот спирта. За их
деятельностью существовал надзор со стороны губернского комиссара
Временного правительства.
Особую
активность
проявил
Всероссийский
земский
союз,
руководивший земскими учреждениями, и Совет дум, которому были
подчинены городские думы и управы. Они организовали новые предприятия
(фабрично-заводские, торговые, кредитные) и рабочие места, благодаря
ресурсам земских собраний, частным пожертвованиям и собственным
средствам.
В мае 1917 года возникло волостное земство, которое стало выполнять
функции, принадлежащие ранее волостным правлениям и старшинам. Срок
полномочий членов волостных земств составлял три года и свою
деятельность они осуществляли безвозмездно. Сфера их компетенции
определялась
повинностями,
противопожарными,
займами,
коммунальными,
различными
санитарными
сборами,
мероприятиями.
Волостные земства сразу превратились чуть ли не в главную единицу
земского самоуправления.
С Временным правительством в истории России связан новый период в
эволюции избирательного законодательства. В течение июля–октября 1917
года было разработано Положение о выборах в Учредительное собрание,
которое по существу являлось вершиной развития буржуазной демократии.
44
Положение вводило для избирателей самый низкий в мире возрастной ценз –
20 лет, предоставило избирательные права всем гражданам вне зависимости
от пола, в том числе военнослужащим, ликвидировало существовавшие ранее
цензы. Положение сняло ограничения в избирательных правах по принципу
национальности и вероисповедания. В сущности, избирательное право стало
всеобщим и равным. Исключения (на определенный срок) были только в
отношении осужденных к каторге и ссылке, к заключению в исправительном
доме, тюрьме или крепости с ограничением прав состояния40. За основу
выборов была принята пропорциональная система, то есть принцип избрания
представителей по партийным спискам. Также предусматривалось и тайное
голосование.
Но
Россия
не
смогла
в
полной
мере
использовать
демократичные нормы данного Положения. 25 октября к власти в ходе
вооруженного переворота пришли большевики.
Отсутствие
относительное
твердой
бездействие
государственной
буржуазии,
власти,
мировая
нарастающая
война,
радикализация
народных масс, оставили страну без возможности образования после февраля
1917
года
стабильного
демократического
строя.
Формировавшаяся
демократия превратилась в анархию, предотвратить которую смогла только
диктатура.
Заменой парламентской республике послужила система советов
рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране снизу доверху.
Вместо
широкой
поддержки
всеми
слоями
населения,
которую
подразумевает парламентская республика, опорой новой власти стала узкая
прослойка рабочего класса и беднейшего крестьянства, а основным способом
управления – насилие, без которого было нереально претворить в жизнь
главную задачу, поставленную перед социалистической республикой. Эта
задача была сформулирована в Конституции 1918 года как «уничтожение
эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на
40
Белковец, Л. П. История государства и права России. Курс лекций / Л. П. Белковец. –
Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2015. – 38 с.
45
классы,
беспощадное
подавление
эксплуататоров,
установление
социалистической организации общества и победа социализма во всех
странах».
Захват власти большевиками, реализованный под командованием
Военно-революционного комитета, был утвержден законодательно Вторым
Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, который
состоялся 25 октября в Петрограде. Съезд провозгласил низложенным
Временное правительство, а себя - высшим органом государственной власти.
Закрепив переход власти на всех уровням к Советам, съезд утвердил их
как единственно возможную форму власти, непосредственно подчиненную
новому правительству, и упразднил должность комиссаров Временного
правительства.
В начале января 1918 года было распущено Учредительное собрание, в
котором большевики после первых всеобщих выборов, состоявшихся в
ноябре 1917 года не получили большинства голосов. Из 707 мест им
досталось только 175, 370 получили эсеры, остальные места разделили
между собой представители других партий. Такие результаты говорят о том,
что основная часть населения не поддерживала новую власть, несмотря на
провозглашенное ею стремление к миру и начатый передел земли.
Таким образом, в рассматриваемый период Россия в поисках формы
организации высших органов власти после отречения от престола и
революционных событий пришла к диктатуре пролетариата, осуществляемой
через систему советов. Также, стоит отметить, что во время двоевластия была
значительно
расширена
компетенция
местного
самоуправления,
выражающего в определенной степени народные интересы.
2.5.
Народное
представительство
как
институт
конституционного права (1918 – середина 1980-х гг.)
советского
46
Новый государственный строй России – диктатуру пролетариата в
качестве республики Советов окончательно закрепила принятая 10 июля
1918 года Пятым съездом Советов Конституция РСФСР. Российская
Советская Федеративная Социалистическая республика провозглашалась в
ней федеративным государством, в состав которой включались автономные
республики и области. Конституция установила новую систему органов
власти, представленную Всероссийским съездом Советов, Всероссийским
Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК), его Президиумом,
Советом народных комиссаров (СНК), 18 наркоматами, на местах –
областными, губернскими, городскими, уездными, волостными и сельскими
советами. Действующими на постоянной основе были исполнительные
комитеты (исполкомы) Советов.
Всероссийский съезд Советов и ВЦИК осуществляли утверждение
вносимых в Конституцию поправок, принятие в состав РСФСР новых
государств, решали вопросы войны и мира, определяли общее направление
внешней и внутренней политики, устанавливали общегосударственные
налоги и сборы, основы организации вооруженных сил, судоустройства и
судопроизводства, формировали общегосударственное законодательство. Но
законодательные полномочия были и у СНК, который создавал декреты и
распоряжения, имеющие общеобязательный характер. Наиболее важные из
них утверждались ВЦИК.
Прямыми являлись выборы исключительно в сельские и городские
советы,
вышестоящие
советы
формировались
на
съездах
в
ходе
делегирования. При этом разные социальные слои населения на местном
уровне
были
представлены
неоднородно.
Значительные
привилегия
предусматривались для рабочих. В областные, губернские и Всероссийский
съезды они выбирали одного депутата от 25 тысяч человек, для сравнения
жители сел – от 125 тысяч. Многоступенчатая система, отсутствие тайного
голосования, партийный надзор за ходом выборов играли роль фильтров по
47
исключению «чуждых элементов», способствовали получению большинства
мест в органах власти относительно немногочисленному рабочему классу41.
В июне 1918 года была проведена поголовная большевизация Советов.
Ориентация на «передовой слой пролетариата», а конкретно на лидеров
большевистской
формальное
партии,
одобрение
преобразовала
избирательный
утверждения
на
должности
процесс
в
депутатов
сформированных партийными комитетами списков кандидатур42.
К концу 1920-х годов в государстве образовалась тоталитарная форма
власти. Единственной руководящей силой стала РКП (б) – ВКП (б), которая в
связи с отсутствием оппозиции приобрела совершенно бесконтрольный
характер.
Происходил
процесс
сращивания
партийных
органов
с
государственной властью, одни и те же лица занимали одновременно
должности и в партийном, и в государственном аппарате.
30 декабря 1922 года первый съезд Советов Союза ССР принял
Декларацию об образовании СССР и утвердил проект Союзного договора. В
январе-феврале 1924 года второй съезд Советов СССР принял новую
Конституцию СССР, состоящую из двух разделов: Декларации об
образовании СССР и Договора об образовании СССР.
По этой Конституции высшим органом власти в союзном государстве
признавался съезд Советов СССР, а между его съездами – ЦИК СССР, в
структуре которого создавалось две палаты – Союзного Совета и Совета
национальностей. Между съездами ЦИК СССР главным законодательным,
исполнительным и распорядительным органом был Президиум ЦИК.
За основу в Конституции 1924 года была принята концепция партийнодирективного централизма. Советы на местах выступали в роли своеобразной
ширмы тоталитаризма вначале высших партийных органов, затем группы
лиц, а в последующем и одного человека. Утверждения на властные
41
Портнов, В. П., Славин, М. М. Этапы развития Советской Конституции / В. П. Портнов, М. М.
Славин. – М., 1982.
42
Титов, Ю. П. История государства и права России / Ю. П. Титов. – М.: Проспект, 2017.
48
должности осуществлялись через организационно-распорядительный отдел
ЦК ВКП (б).
Конституция
1936
года
преобразовала
систему
высшей
государственной власти. Верховным органом провозглашался Верховный
Совет
СССР,
наделенный
законодательной
властью,
на
котором
формировался Президиум Верховного Совета. В промежутках между его
созывами Президиум, на основе своих указов, представлял высшую власть в
стране. Структура правительства (СНК) утверждалась на совместном съезде
двух палат Верховного Совета (Совета Союза и Совета Национальностей) и,
также как и ранее, оно создавало постановления и распоряжения в рамках
принятых законов, разработанных Верховным Советом. По аналогии с
союзными органами формировалась система органов союзной республики (в
составе СССР к этому времени их было 16).
17 ноября 1938 года постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР «Об
арестах, прокурорском надзоре и ведении следствия» покончило с «большим
террором»
в
государстве.
Существенным
нововведением
данного
нормативного акта была организация выборности судей. Народные судьи и
народные заседатели народных судов с этого момента выбирались в рамках
всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Судьи
и
народные
заседатели
областных,
краевых,
верховных
республиканских судов – соответствующими советами. Состав Верховного
суда СССР с народными заседателями данного суда формировался
Верховным Советом СССР. Декларировался демократический принцип:
судьи независимы и подчинены только закону. Это немного увеличивало
гарантии против бесконтрольных смещений судей местными органами
власти. Закон закреплял, что судьи и народные заседатели могут быть
освобождены от должности досрочно только в связи с отзывом избирателями
или по приговору суда. Для возбуждения уголовного дела в отношении
народного судьи было необходимо разрешение прокурора и Президиума
Верховного Совета союзной республики.
49
Но небольшой срок полномочий (для народных судей он составлял три
года, для представителей других судов – пять лет), возможность их отзыва
избирателями, строгий надзор за их деятельностью прокуратуры и
Верховного суда, который мог запросить каждое дело из любого суда и
вынести протест на его приговор или решение, делали суды достаточно
«управляемыми». Судьями могли стать, в основном, исключительно
представители ВКП (б), что было дополнительным механизмом влияния
партийных органов на деятельность судов43.
Во время Великой Отечественной войны осталась прежняя система
высших органов власти: Верховный Совет, Президиум Верховного Совета,
СНК, общественные ведомства, местные советские органы.
После 1945 года в системе представительных органов произошел ряд
преобразований, увеличился возрастной ценз для депутатов в Верховный
Совет СССР – 23 года, в республиканские Верховные Советы – 21 год.
Закреплялся минимальный возраст для судей и народных заседателей – 23
года.
Последовавшее движение в сторону демократизации общественной
жизни нашло отражение в мерах, способствовавших увеличению значения
Советов. Их новой функцией становилось усиление взаимодействия с
населением, привлечение его к участию в деятельности комиссий, массовых
самодеятельных организаций. Совершенствовалась нормативная основа
функционирования Советов; в 1957–1960 годах в союзных республиках были
разработаны новые Положения о местных (сельских и районных) Советах
депутатов трудящихся. Однако некоторые изменения в их деятельности не
отвечали потребностям жизни. К примеру, разделение краевых, областных,
районных Советов на промышленные и сельские в 1962 году стало причиной
нарушения единства власти и неразберихи в управлении, но уже в 1964 году
единство системы Советов было восстановлено.
43
Белковец, Л. П. История государства и права России. Курс лекций / Л. П. Белковец. –
Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2015. – 38 с.
50
Значительные изменения коснулись и судебных органов: надзорные
полномочия Верховного Суда СССР были снижены, а компетенция
Верховных судов республик расширена. В декабре 1958 года согласно
основам законодательства о судоустройстве участковая система народных
судов была заменена единым народным судом города или района;
закреплялась подотчетность народных судов избирателям, всех остальных
судов – Советам, их сформировавших. Принятое 25 декабря 1958 года
Положение о военных трибуналах предусматривало одинаковые для всех
судов принципы правосудия и подчинило их Военной коллегии Верховного
Суда СССР.
Структурные преобразования в системе органов государственной
власти произошли в середине 1960-х годов. Во-первых, Президиум
Верховного Совета СССР в 1960 году восстановил единые Советы депутатов
трудящихся. Во-вторых, в 1965 году прекратили существование совнархозы,
а для регулирования промышленностью были образованы общесоюзные и
союзно-республиканские
министерства.
Принцип
отраслевого
и
межотраслевого руководства был сформулирован в Конституции СССР 1977
года44. 7 октября 1977 года новая Конституция СССР была единогласно
принята.
Первая глава этой Конституции давала характеристику политическому
устройству советского государства. СССР признавался социалистическим
общенародным государством, в котором народ олицетворяет власть, а
Советы народных депутатов представляют политическую основу СССР.
Коммунистическая
партия
декларировалась
в
качестве
ядра
всей
политической системы.
Конституция СССР 1977 года сохранила, по сути, прежнюю систему
органов
государственной
власти.
Представительные
органы
стали
именоваться Советами народных депутатов. Срок полномочий Верховного
44
Портнов, В. П., Славин, М. М. Этапы развития Советской Конституции / В. П. Портнов, М. М.
Славин. – М., 1982.
51
Совета СССР вырос с 4 до 5 лет, а местных Советов – с 2 до 2,5 лет, что
обеспечивало связь их деятельности с народно-хозяйственным планом.
Минимальный возраст для замещения должности депутата Верховного
Совета был уменьшен с 23 до 21 года, а верховных советов союзных и
автономных республик – с 21 до 18. Впервые была осуществлена попытка
регламентации правового статуса народного депутата, а также утверждено
правовое положение института народного контроля.
Таким образом, в рассматриваемый период в органах власти
центральное место занимали представительные органы, но специфика
государственного строя, имеющего партийную основу, значительно снижала
реальный представительный характер в осуществлении их деятельности. Это
обстоятельство также накладывало отпечаток и на институт выборности
народных судей.
2.6. Развитие институтов народного представительства в период
распада СССР и становления новой российской государственности
(вторая половина 1980-х – начало 1990-х гг.)
Низкая эффективность преобразований 1986–1988 годов привела
реформаторскую часть партии и государства к убеждению о надобности
осуществления коренных изменений политико-экономического устройства
государства. Было решено, что необходимо предоставить реализацию таких
преобразований
представительным
органам
власти,
наиболее
полно
выражающих интересы и нужды всего общества. Вместе с тем планировалось
повышать и профессионализм депутатского корпуса. Для выполнения этих
задач на XIX партийном собрании была утверждена новая система
государственных органов СССР. Соответствующие поправки в Конституцию
были
внесены
Верховным
Советом
СССР
1
декабря
1988
года.
Образовывалась двухуровневая система высших представительных органов
власти в лице Съездов народных депутатов и Верховного Совета. Так
52
предполагалось осуществить замысел совмещения преимуществ опыта и
профессионализма в управленческих делах с сотрудничеством по наиболее
важным
вопросам
с
представителями
населения,
отражающими
действительные потребности рядовых граждан государства.
Съезд народных депутатов СССР получил статус высшего органа
государственной власти. Он имел широкие полномочия, мог принимать
решения по всем вопросам. Съезд был представлен 2 250 депутатами, их
третья часть (750 членов) выбиралась по территориальным округам с
примерно равным числом избирателей, другая треть (750 депутатов от
национально-государственных
образований
СССР)
выбиралась
по
национально-территориальным округам с нормативом представительства: 32
депутата от союзной республики, 11 - от автономной республики, 5 - от
автономной области и 1 депутат - от автономного округа, а третья часть (750
депутатов) выбиралась от общественных организаций на их главных
собраниях. При этом по 100 мест предусматривалось для выходцев от КПСС,
профсоюзов и кооперативных структур, по 75 – для членов от ВЛКСМ,
объединений женщин, ветеранов, научных сотрудников, творческих союзов и
от общественных организаций, имеющих общегосударственный статус,
таких как Общество борьбы за трезвость, Общество филателистов и других.
При этом существенным изменениям подверглась процедура выборов.
Принятый Закон о выборах, утвержденный 1 декабря 1988 года, закреплял
право беспрепятственного выдвижения любого числа кандидатов, в том
числе от общественных организаций и собраний избирателей по месту
жительства, и осуществление выборов в особом порядке в условиях
нескольких кандидатур45. Состоявшиеся в 1989 году в соответствии с данным
Законом выборы депутатов Съезда народных депутатов СССР являлись, по
существу,
первыми
демократичными
выборами,
а
не
формальным
утверждением выставленных на голосование кандидатур. Первый Съезд
45
Чистяков, О. И. Хрестоматия по истории отечественного государства и права: Послеоктябрьский
период / О. И. Чистяков. – М., 2014.
53
народных депутатов СССР проводился с 25 мая по 9 июня 1989 года. Всего
Съездов было пять — последний из них прошел 3–5 сентября 1991 года. С
работой данного Съезда произошел старт проведения глубинных изменений
общественного строя, государства и права.
Внесенные поправки в Конституцию лишили Верховный Совет СССР
роли органа, выражающего полновластие Советов. Он превратился в
функционирующий
на
постоянной
основе
высший
законодательный,
распорядительный и контролирующий орган государственной власти. В
результате его компетенция расширялась в связи с передачей ему функций,
до этого выполняющих Президиумом Верховного Совета СССР и Советом
Министров СССР, что кардинально усиливало значение представительных
органов в реальном осуществлении власти. Верховный Совет, как и ранее,
включал в себя две равноправные палаты, имеющие старые названия и
выбирающиеся Съездами народных депутатов. Палаты состояли из равного
количества членов – по 271 депутату каждая (всего 542). Они формировались
на
съезде
по
установленной
процедуре.
Совет
Национальностей
формировался депутатами, выбранных от национально-территориальных
округов и от общественных объединений, по нормативу: 11 представителей
от союзной республики, 4 – от автономной республики, 2 – от автономной
области и 1 представитель – от автономного округа. Верховный Совет
собирался 2 раза в год на заседания продолжительностью 3–4 месяца.
Поправками Конституции СССР от 1 декабря 1988 года начинаются
изменения в судебной системе. Образуется орган, выполняющий функции
конституционного правосудия – Комитет конституционного надзора. Хоть
данный орган и не относился в полной мере к числу судебных, его
необходимо упомянуть. Также изменилась процедура замещения судей и
срок их пребывания в должности. Судей стали выбирать вышестоящие
Советы, а срок их полномочий вырос до десяти лет. Эти меры, по задумке
инициаторов, должны были повысить независимость судей. В последующем
разрабатывается целый пакет нормативных документов, которые должны
54
были обеспечить увеличение авторитета суда и значения судебной власти в
целом.
Одновременно с этим в СССР набирают обороты центробежные силы.
После выражения независимости Прибалтийскими республиками первый
Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года установил
государственный суверенитет за РСФСР, что привело впоследствии к
«параду суверенитетов» в остальных республиках (в Молдавии 23 июня, в
Украине 16 июля, в Армении 23 августа). Назрела потребность в новом
Союзном договоре, первоначальная редакция которого была разработана уже
к июлю 1990 года. В девяти союзных республиках 17 марта 1991 года прошел
референдум о сохранении СССР, за что проголосовало большинство
принявших участие, а граждане РСФСР, кроме того, выступили за создание в
России должности президента (первые президентские выборы прошли 12
июня 1991 года). В апреле 1991 года главами девяти республик была
достигнута договоренность о заключении нового Союзного договора.
Но последующие события радикально поменяли обстановку в
государстве. Августовский путч 1991 года, спланированный сподвижниками
сохранения существовавших ранее авторитарных способов управления
союзным государством, завершился поражением. Он привел к дальнейшей
суверенизации всех союзных республик, сорвав заключение составленного
проекта соглашения об их конфедеративном союзе46.
8 декабря 1991 года в Беловежской пуще главы России, Украины и
Белоруссии утвердили совместное заявление о прекращении существования
СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ), свободного
для включения в него остальных бывших союзных республик. 12 декабря
Верховный
Совет
РСФСР
подтвердил
Беловежские
соглашения
и
денонсировал договор 1922 года об образовании СССР. Декларация СНГ
была подписана 21 декабря 1991 года главами 11-ти из 15-ти государств –
бывших союзных республик, кроме Литвы, Латвии, Эстонии и Грузии.
46
Титов, Ю. П. История государства и права России / Ю. П. Титов. – М.: Проспект, 2017.
55
Таким образом, система представительных органов власти в советский
период,
особенно
на
его
позднем
этапе,
претерпевала
изменения.
Организационные основы деятельности общегосударственных советских
органов, их общие закономерности можно проследить на примере
конституционно-правового регулирования. Характерными чертами всех
четырех советских конституций были: преимущество коллегиальных начал в
системе высших органов власти; верховенство Советов народных депутатов;
двухпалатная структура общесоюзного представительного органа; создание
президиума представительного органа, имеющего широкие полномочия;
наделение органов представительной власти контрольными функциями47.
После
провозглашения
России
суверенным
государством
была
осуществлена демократизация ряда институтов конституционного права.
Была создана должность президента, образован двухпалатный Верховный
Совет, Конституционный Суд. Избирательная система стала носить более
демократичный характер, увеличилась сфера деятельности местных органов
власти.
В то же время разделение властей было реализовано неоднородно. В
1992–1993 годах между Президентом и Верховным Советом возникли
существенные противоречия, которые привели к острому конституционному
кризису. На всенародное голосование была внесена новая Конституция,
принятая 12 декабря 1993 года. С этого момента начинается история
современной системы народного представительства, в которой к числу
органов народного представительства, в первую очередь, относятся
Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат Совета
Федерации
(законодательные)
и
Государственной
органы
субъектов
Думы,
представительные
Российской
представительные органы местного самоуправления.
Федерации
и
Данная система
сохраняется и развивается на протяжении последних 25 лет.
47
Авакьян, С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С. А. Авакьян. - М.:
Российский Юридический Издательский Дом, 2000.
56
ГЛАВА 3. ОРГАНЫ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Система представительных органов государственной власти и
местного самоуправления
В
части
3
статьи
5
Конституции
Российской
Федерации
провозглашается единство системы государственной власти в качестве
принципа федеративного устройства. Имеется ввиду, что государство
является целостным, суверенным, между Российской Федерацией и
субъектами Федерации распределяются предметы ведения таким образом,
чтобы полномочия государственных органов федерального и регионального
уровней либо не пересекались (институт исключительного ведения), либо
обеспечивалось верховенство федеральных правовых актов в сфере
курирующей компетенции (институт совместного ведения)48.
Определенные затруднения в понимании вызывает содержание статьи
12
Конституции
РФ,
в
соответствии
с
которой
органы
местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Данную
норму
можно
истолковать
как
признание
определенной
самостоятельности за системой местных органов власти и провозглашение
аналогичной обособленности системы органов государственной власти.
Применительно к нашей теме «правомерно поставить следующий
вопрос: входят ли представительные органы местного самоуправления в
систему органов представительной власти в Российской Федерации? Исходя
из смысла статьи 12 Конституции Российской Федерации, представительные
органы
местного
самоуправления
входят
лишь
в систему органов
муниципального образования. Но с другой стороны, можно утверждать и
48
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. - №31. ст. 4398.
57
обратное: в определенном смысле представительные органы местного
самоуправления входят в единую систему представительной власти в
России»49. Эта позиция, обоснованная П. А. Астафичевым, принимается нами
как отправная точка для дальнейшего изложения.
Таким образом, все представительные органы власти Российской
Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований образуют
«некую целостную систему при отсутствии вертикальных отношений
императивно-административного типа. Это проявляется в следующем:
1.
правовую
органы представительной власти имеют одинаковую публичноприроду:
они
представляют
население
соответствующей
территории, выражают волю и интересы своих избирателей; имеют схожие
предметы компетенции (нормотворчество, принятие бюджета, контроль
исполнительной власти в дозволенных законом формах и т. п.);
2.
правовые
представительной
акты,
власти,
принимаемые
в
вышестоящими
большинстве
случаев
органами
являются
общеобязательными для нижестоящих органов представительной власти
(исключение составляют случаи, когда предмет правового регулирования
относится
к
исключительному
ведению
субъекта
Федерации
или
муниципального образования);
3.
нижестоящие органы представительной власти, как правило,
наделены правом законодательной инициативы в вышестоящем органе
представительной власти;
4.
представительные органы активно взаимодействуют друг с
другом (совместное выражение законодательной инициативы, взаимные
консультации и обмен опытом).
С другой стороны, представительные органы публичной власти не
образуют единой системы в том смысле, что:
49
Астафичев, П. А. Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской
Федерации: диссертация … кандидата юридических наук: 12.00.01. – Саратов, 1998. – 235 с.
58
1.
каждый представительный орган самостоятельно разрешает
вопросы организации своей деятельности; указания вышестоящих органов
представительной власти в данном случае будут носить противоправный
характер;
2.
представительные органы осуществляют нормотворческие и
контрольные функции по предметам своей исключительной компетенции
автономно; правовые акты вышестоящих органов представительной власти
имеют значение только в случаях, когда предмет властных отношений
располагается в плоскости исключительного ведения вышестоящего уровня
публичной власти или относится к сфере конкурирующей компетенции»50.
Преобладающее значение в реализации единства системы органов
представительной власти имеют статусные правовые акты, прежде всего
Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов
Федерации и уставы муниципальных образований. Именно они, закрепляя
общие принципы организации системы представительной власти, должны
способствовать
надежности
взаимодействия
узловых
элементов
этой
системы.
Разумеется, представительные органы государственной власти и
местного самоуправления будут олицетворять собой организованную
систему только при наличии согласованных между собой правовых актов
«подконституционного» характера: т. е. законов и подзаконных актов. К их
числу можно отнести следующие:
1.
Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 18.06.2017)
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017);
2.
Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 01.07.2017)
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации»;
50
Астафичев, П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и
правового регулирования: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2006. - 498 с.
59
3.
Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О
статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации»;
4.
Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от
25.07.2017) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации»;
5.
Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от
22.09.2017) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»;
6.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»;
7.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»;
8.
законы субъектов Российской Федерации о законодательных
(представительных) органах государственной власти субъектов;
9.
законы субъектов Российской Федерации об общих принципах
организации
представительных
органов
местного
самоуправления
в
субъектах;
10.
регламенты
законодательных
(представительных)
органов
государственной власти субъектов.
Указанные нормативные акты совместно с отдельными главами
Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов
Федерации, уставов муниципальных образований
устойчивого
функционирования
коллегиальных
образуют основу для
органов
народного
представительства.
Таким образом, представительные органы государственной власти и
местного самоуправления олицетворяют собой целостную систему, единство
60
которой выражается в общности статуса и функций органов народного
представительства, их взаимном сотрудничестве, а также в близком по
содержанию механизме их взаимодействия с органами исполнительной и
судебной власти.
3.2. Современный российский парламентаризм как реализуемая
концепция народного представительства
Конституционно-правовая
категория
«парламентаризм»
является
недостаточно разработанным понятием в отечественном правоведении.
Значения, придаваемые этому термину, имели и продолжают иметь
определенные расхождения. Парламентаризм характеризуется как принцип,
«режим
солидарности»
между
правительством
и
представительными
органами, одна из фундаментальных ценностей конституционализма,
совокупность идей и опыта представительного осуществления власти
народом с помощью парламента.
По мнению А. А. Мишина парламентаризм – это «особая система
государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением
труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном
положении парламента», выражающемся, в том числе, в контроле
парламента за деятельностью правительства51. К. В. Агалов трактует
парламентаризм в качестве «политико-правовой концепции, которая исходит
из принципа верховенства закона в обществе и представительных органов в
его политическом устройстве»52. С точки зрения В. А. Шеховцова
парламентаризм - это «система организации и функционирования верховной
государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и
исполнительных функций при исключительной роли парламента»53. П. А.
51
Минин, А. А. Конституционное право зарубежных стран / А. А. Минин. – М., 2016. – 204 с.
Агалов, К. В. Парламентаризм и исполнительная власть / К. В. Агалов // Парламентские
процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. – М., 2013. – С. 184.
53
Шеховцов, В. А. Становление отечественного парламентаризма / В. А. Шеховцов //
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. – М., 2013. – С. 46.
52
61
Астафичев подчеркивает, что «парламентаризм – это, прежде всего,
теоретическая концепция, неразрывно связанная с институтом народного
представительства; парламентаризм есть понятие более узкое, чем народное
представительство, поскольку, во-первых, он немыслим в отсутствие
демократического конституционного строя, а во-вторых, он характеризует
лишь систему государственной власти и не распространяется на уровень
местного самоуправления»54. То есть, парламентаризм – это концепция
«профессионального» народного представительства, ограниченного уровнем
государственной власти.
Парламентаризм нужно рассматривать в двух аспектах: как научную и
нормативно-правовую систему.
С. А. Авакьян отмечает, что «относит к признакам парламентаризма:
1.
наличие представительного учреждения, которое функционирует
постоянно, т. е. значительную часть времени заседает в пленарных
заседаниях, комитетах и комиссиях;
2.
наличие полномочий, специфических для парламента (принятие
законов, обсуждение и утверждение бюджета государства, налогов, участие в
формировании и реализации государственной внутренней и внешней
политики и т. п.);
3.
заседания
специфические формы и приемы работы парламента (пленарные
с
парламентские
широкой
слушания,
дискуссией
запросы
по
рассматриваемым
депутатов,
работа
вопросам,
парламентских
комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп);
4.
особые отношения депутатов и избирателей (депутаты, как
правило, обладают свободным мандатом, не связаны наказами избирателей,
не отчитываются перед избирателями и не могут быть ими досрочно
отозваны за исключением случаев отзыва избирателями депутатов, не
54
Астафичев, П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и
правового регулирования: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2006. - 256 с.
62
оправдавших их доверия либо совершивших неблаговидные поступки;
вместе с тем, депутаты поддерживают постоянные связи с избирателями)»55.
Современная
концепция
парламентаризма
обусловлена
«новой
ответственностью, обязанностями и возможностями, которые заложены в
существе конституционных предназначений парламентских институтов. При
этом парламенты все чаще упрекают в медлительности, громоздкости
процедур, непрофессионализме депутатов, недостаточности контроля за
администрацией
и,
наоборот,
в
эксцессах
такого
контроля,
когда
правительство часто «свергают» в результате вотума недоверия или еще
чаще – в результате распада правительственных коалиций. Это ведет к
концепции рационализированного, т.е. ограниченного парламентаризма в
западных странах.
Не
меньшее
давление
испытывает
на
себе
и
отечественный
парламентаризм. Но, с другой стороны, имеются основания полагать, что на
современном этапе исторического развития нашего государства созрели
условия
для
полноценного
построения
парламентских
учреждений,
функционирующих на основе Конституции Российской Федерации и
законов, а также опыта демократических стран мира. При этом именно
государству принадлежит первостепенная роль в утверждении демократии и
свободы, стабильности и гражданского мира, в продолжении реформ и
переходе
к
цивилизованному
обществу.
Что
же
касается
рационализированности или ограниченности парламентаризма, то это может
быть заложено в самой сущности этого явления, если его трактовка
органически взаимосвязана с конституционализмом и вытекает из него»56.
Важным признаком парламентаризма является наличие развитого и
стабильного конституционного механизма формирования и осуществления
деятельности парламента в соответствии с принципами выборности,
публичности
55
и
ответственности
представительных
органов.
Частое
Авакьян, С. А. Конституционное право России / С. А. Авакьян. – М.: Проспект, 2017. – 756 с.
Астафичев, П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и
правового регулирования: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2006. - 256 с.
56
63
изменение процедуры формирования и порядка деятельности парламента
«приводит
к
потере
преемственности
между
представительными
учреждениями, накопленного ими опыта и, в конечном итоге, неизбежно
сказывается
признаком
на
качестве
законодательства»57.
парламентаризма
является
Другим
существенным
многопартийность,
создающая
политическую конкуренцию, благодаря которой возможен полноценный
диалог о развитии нашего государства. В условиях парламентаризма также
требуется весомость полномочий представительных органов, которые не
должны
ограничиваться
принятием
законов
и
контролем
за
их
осуществлением; кроме того, должно обеспечиваться реальное верховенство
закона по отношению к подзаконным нормативным актам. Особенно
значительное влияние на законодателя «оказывают судебные органы
конституционного контроля, которые уполномочены дисквалифицировать
парламентские акты ввиду их противоречия конституции. Решению
Конституционного Суда присуща материально-правовая сила закона»58,
однако он не должен подменять собой законодателя.
Проблема парламентаризма в современной России неразрывно связана
с особенностями отечественной духовной культуры. По мнению Н. Н.
Алексеева, «нормальная правовая система должна предполагать, что
установленный ею объективный порядок справедливости находит какое-то
отражение во внутренней духовной жизни членов правового общения, что
этот порядок согласуется как-то со справедливостью как внутренней
добродетелью». Для подлинного утверждения парламентаризма важно,
чтобы в сознании общественности естественным образом воспринимались
явления парламентской дискуссии, многопартийности, идеологического
плюрализма, разделения полномочий и ответственности.
На основании изложенного можно выделить следующие существенные
признаки российского парламентаризма:
57
Авакьян, С. А. Конституционное право России / С. А. Авакьян. – М.: Проспект, 2017. – 756 с.
Эбзеев, Б. С. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской федерации / Б.
С. Эбзеев. – М., 2012. – Т. 1. – С. 21.
58
64
1.
наличие
совершенного
и
стабильного
конституционного
механизма формирования и деятельности парламента на основе принципов
выборности, публичности и ответственности органов;
2.
весомые полномочия парламента в системе разделения властей,
ограниченные
конституцией
и
балансируемые
компетенцией
иных
государственных органов, включая судебный конституционный контроль;
3.
многопартийность
и
реальные
возможности
участия
политических партий в парламентской деятельности;
4.
децентрализация регулятивных полномочий представительных
органов по вертикали, соединенная с сотрудничеством и взаимодействием
федерального и региональных парламентов в сфере совместного ведения;
5.
достаточная
степень
профессионализма
в
депутатской
деятельности, предполагающая наличие значительного числа депутатов,
работающих на профессиональной основе;
6.
высокий
гражданском
большинством
уровень
обществе,
граждан
политической
который
и
правовой
предполагает
основных
результатов
культуры
адекватную
в
оценку
функционирования
парламента, опыт взаимодействия представительных органов с гражданами,
публичность и гласность работы парламента.
3.3.
Внутренняя
организация
представительных
органов
государственной власти в современной России
Охарактеризуем внутреннюю организацию представительных органов
государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъекта
Федерации.
Рассмотрим состав и основные полномочия внутренних органов обеих
палат российского парламента – Совета Федерации и Государственной
Думы.
65
Органами Совета Федерации являются Совет палаты, комитеты,
комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, представляемых членами
Совета Федерации.
Совет палаты является «постоянно действующим органом и образуется
для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В
состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его
заместители, председатели комитетов, которые обладают правом решающего
голоса.
Основные полномочия Совета палаты:
1.
утверждает графики заседаний Совета Федерации, перечни
вопросов для заслушивания в рамках «правительственного часа», графики
проведения «времени эксперта» на весеннюю и осеннюю сессии;
2.
рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;
3.
формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета
Федерации;
4.
утверждает
положение
о
деятельности
полномочных
представителей;
5.
принимает решения о проведении парламентских слушаний;
6.
дает согласие на назначение на должность и освобождение от
должности Руководителя Аппарата Совета Федерации;
7.
заслушивает информацию комитетов и должностных лиц Совета
Федерации о ходе реализации решений Совета Федерации.
Комитеты Совета Федерации образуются для:
1.
разработки
базовых,
концептуальных
предложений
по
реализации конституционных полномочий Совета Федерации;
2.
предварительного рассмотрения одобренных Государственной
Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов о
66
поправках
к
Конституции
Российской
Федерации,
федеральных
конституционных законов и федеральных законов»59.
В состав Государственной Думы входят Председатель Государственной
Думы, Совет Государственной Думы, фракции, комитеты и комиссии, а
также межфракционные рабочие группы.
Председатель Государственной Думы (основные полномочия):
1.
ведет заседания палаты;
2.
ведает вопросами внутреннего распорядка палаты;
3.
организует работу Совета Государственной Думы;
4.
осуществляет
общее
руководство
деятельностью
Аппарата
Государственной Думы;
5.
представляет
палату
во
взаимоотношениях
с
другими
федеральными органами и должностными лицами, с общественными
объединениями, организациями, а также с парламентами иностранных
государств, высшими должностными лицами иностранных государств и
международными организациями;
6.
издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным
к его компетенции.
Совет
Государственной
Думы
создается
для
предварительной
подготовки и рассмотрения вопросов деятельности палаты. Членами Совета
Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель
Государственной Думы, его заместители, руководители фракций. Если в
составе фракции созданы внутрифракционные группы, то в состав Совета
Государственной Думы с правом решающего голоса входят не более двух
руководителей внутрифракционных групп (по поручению руководителя
фракции). В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие
с
правом
совещательного
голоса
председатели
комитетов
или
их
представители.
59
Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 25.07.2017) «О Регламенте Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. - №
7. - ст. 635.
67
Совет Государственной Думы (основные полномочия):
1.
формирует проект примерной программы законопроектной
работы на очередную сессию;
2.
создает проект календаря рассмотрения вопросов на очередной
месяц;
3.
назначает
соответствующий
комитет
ответственным
за
подготовку законопроекта к рассмотрению Государственной Думой;
4.
направляет законопроект к рассмотрению Государственной
Думой и материалы к нему - Президенту Российской Федерации, субъекту,
внесшему законопроект, Правительству Российской Федерации, депутатам
Государственной Думы;
5.
принимает решение о проведении парламентских слушаний.
Фракцией является «объединение депутатов Государственной Думы,
избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен
к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во
фракцию входят все депутаты, избранные в составе соответствующего
федерального списка кандидатов. Фракция избирает из своего состава
руководителя фракции и его заместителя (заместителей). В соответствии с
положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган
(руководящие органы). Решения фракции принимаются, как правило,
открытым голосованием. Также может быть принято решение о проведении
тайного голосования. Решения фракции принимаются большинством голосов
от общего числа депутатов, входящих во фракцию. Фракции информируют
Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы,
Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту о решениях по
вопросам организации своей деятельности.
Комитеты Государственной Думы (основные полномочия):
1.
осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и
их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
68
2.
осуществляют
подготовку
проектов
постановлений
Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или
утверждаются постановлениями Государственной Думы;
3.
осуществляют подготовку заключений по законопроектам и
проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной
Думы;
4.
рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной
Думы;
5.
организуют проводимые Государственной Думой парламентские
слушания;
6.
дают заключения и предложения по соответствующим разделам
проекта федерального бюджета;
7.
решают вопросы организации своей деятельности.
Для подготовки согласованных предложений по совершенствованию
законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам,
отнесенным к ведению Государственной Думы, с согласия профильных
комитетов могут образовываться межфракционные рабочие группы. Решение
об образовании межфракционной рабочей группы принимает Совет
Государственной Думы. Межфракционные рабочие группы не пользуются
правами фракций, комитетов и комиссий»60. Решения межфракционной
рабочей группы для них носят рекомендательный характер.
Внутреннюю структуру представительного органа государственной
власти субъекта Федерации рассмотрим на примере Орловского областного
совета народных депутатов.
В соответствии с Уставом (Основным Законом) Орловской области61 в
составе Орловского областного Совета народных депутатов образуется
Президиум, являющийся коллегиальным органом и соответствующие
60
Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 22.09.2017) «О Регламенте
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
– 1998. - № 7. - ст. 801.
61
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ (ред. от 05.10.2017) //
Орловская правда. – 1996. - № 43.
69
комитеты. Также в состав Орловского областного Совета народных
депутатов входят органы, создаваемые для обеспечения его деятельности и
проведения им заседаний. В состав Президиума входят Председатель
Орловского областного Совета, его заместители, а также председатели
комитетов.
Президиум Совета (основные полномочия):
утверждает распределение обязанностей между заместителями
1.
Председателя;
2.
созыв заседания Совета;
3.
принятие
законодательной
требованиям
решения
инициативы
законодательства
о
возвращении
законопроектов,
Орловской
субъектам
не
права
соответствующих
области
по
вопросам
правотворческой деятельности;
4.
предварительное рассмотрение проектов законов;
5.
принимает решение о назначении публичных (депутатских)
слушаний;
6.
предварительное рассмотрение законодательных инициатив и
обращений субъектов Российской Федерации;
7.
принимает решения об аккредитации журналистов на период
полномочий Совета очередного созыва;
8.
формирование проекта повестки дня очередного заседания
Совета.
В работе Президиума Совета вправе принимать участие Губернатор
области или представитель Губернатора области, представители субъектов
права
законодательной
инициативы,
внесших
проект
нормативного
правового акта, руководители территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти, руководители структурных подразделений
Аппарата Совета, иные приглашенные на заседание Президиума Совета лица.
Депутаты Совета вправе присутствовать на заседаниях Президиума Совета и
70
вправе вносить предложения по проекту рассматриваемой повестки дня
очередного заседания Совета.
Совет формирует из депутатов комитеты, являющиеся «постоянно
действующими органами Совета.
Комитеты по вопросам, отнесенным к их компетенции (основные
полномочия):
1.
осуществляют предварительное рассмотрение проектов законов
области и их подготовку к рассмотрению Советом;
2.
осуществляют
разработку
проектов
законов
области,
постановлений Совета, документов и материалов к рассмотрению Советом и
его Президиумом;
3.
организуют и проводят депутатские слушания, «круглые столы»,
расширенные заседания комитетов и иные мероприятия, связанные с
деятельностью комитета;
4.
дают заключения и вносят предложения по соответствующим
разделам проекта бюджета области;
5.
осуществляют функции
контроля за реализацией
законов
области, постановлений Совета;
6.
рассматривают и исполняют поручения Совета и его Президиума;
7.
рассматривают по подведомственным вопросам поступившие
обращения граждан, должностных и юридических лиц и готовят на них
ответы;
8.
решают вопросы организации своей деятельности»62.
Депутаты областного Совета могут создавать депутатские объединения
в форме фракции или депутатской группы. Фракцией является депутатское
объединение, объединяющее депутатов Совета, избранных в составе списка
кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в
Совете. Депутатской группой является объединение депутатов Совета,
62
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС
(ред. от 25.08.2017) «О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов» // Собрание
нормативных правовых актов Орловской области. – 2010. - № 22.
71
избранных по одномандатным избирательным округам, не вошедших во
фракции.
Депутат
областного
Совета
может
состоять
только
в
одном
депутатском объединении. Депутаты, входящие в состав депутатского
объединения,
выбирают
(депутатской
группы).
из
своего
состава
Депутатские
руководителя
объединения
фракции
информируют
Председателя Совета, Президиум Совета о своих решениях.
Депутатское объединение вправе (основные полномочия):
1.
вносить предложения по составу создаваемых Советом органов, а
также вносить кандидатуры на должность руководителей этих органов,
избираемых, назначаемых или утверждаемых Советом;
2.
разрабатывать
и
вносить
проекты
областных
законов
и
постановлений Совета;
3.
предлагать на рассмотрение Совета и его Президиума вопросы и
участвовать в их обсуждении;
4.
проводить консультации и иные согласительные мероприятия с
другими депутатскими объединениями Совета;
5.
распространять среди депутатов свои программы, предложения,
обращения и другие материалы;
6.
выступать на заседаниях Совета и его Президиума по любому
обсуждаемому вопросу».
Таким образом, поиски устойчивой системы внутренней организации
органов представительной власти в период с 1993 г. в конечном итоге в
настоящее время привели к следующей модели:
1.
коллегиальный
орган
народного
представительства
конституируется как высший законодательный орган, функционирующий в
системе разделения властей;
2.
палаты
общероссийского
парламента
соответственно субъекты Федерации и население в целом;
представляют
72
3.
если представительный орган и образует внутренний орган
общей компетенции (например, Совет Государственной думы, президиум
или совет законодательного органа субъекта Федерации), то его функции
строго ограничены;
4.
представительные
органы
имеют
разветвленную
систему
внутренних органов: комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп;
5.
полномочия
должностных
лиц
представительных
органов
ограничены правом ведения заседаний и правом подписания подзаконных
актов представительного органа по незначительному кругу вопросов;
6.
контрольные полномочия представительных органов ограничены
и в основном сводятся к бюджетному контролю.
Указанная модель сохраняется и развивается на протяжении последних
25 лет.
73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Народное
представительство,
как
многогранная
государственно-
правовая категория, выражается в трех аспектах – институциональном,
функциональном
и
собственно
юридическом.
Во-первых,
народное
представительство - институт государственного (конституционного) права,
представляющий собой совокупность норм, регулирующих общественные
отношения
прекращения
в
сфере
формирования,
полномочий
и
осуществления
ответственности
деятельности,
органов
народного
представительства. Во-вторых, народное представительство - функция,
осуществляемая выборными органами и должностными лицами публичной
власти. В нашем случае – как существовавших на различных этапах
создания, становления и развития российской государственности, так и
современных. Функция народного представительства, в принципе, не
исключается и для других органов и должностных лиц, ввиду их
демократической легитимации косвенным путем (назначение выборными
органами или должностными лицами), однако она менее четко выражена и
имеет
вторичный
характер.
В-третьих,
народное
представительство
представляет собой правоотношение - юридическая связь между субъектами
права, предполагающая совокупность взаимных прав и обязанностей
представителей и представляемых. Объектом этих правоотношений служит
непосредственно выраженный или предполагаемый публичный интерес
представляемых, который может носить постоянный или переменный
характер. Субъектный состав правоотношений народного представительства
меняется в зависимости от того, являются ли они абстрактными или
конкретными. Абстрактное правоотношение складывается между народом в
целом и выборным органом или должностным лицом публичной власти. В
отличие
от
этого,
конкретное
правоотношение
происходит
между
определенным представителем и частью народа (социальной группой), с тем
74
уточнением,
что
народное
представительство
в
данном
случае
рассматривается в функциональном аспекте.
В настоящее время в условиях развитого конституционного строя,
народное представительство
становится
одной
из
форм реализации
суверенитета народа и его власти в лице представительных органов. Этому
способствует ряд условий, таких как демократичность и прозрачность
избирательной системы, весомое место парламента в политических
отношениях,
конституционно-правовой
формирования,
осуществления
механизм
деятельности
и
регулирования
ответственности
представительных органов.
В
отечественной
истории
народное
представительство
прошло
длинный путь своего развития, который начинается с возникновением
государственности у восточных славян и продолжается в настоящее время. В
предгосударственный период формой народного представительства служит
военная демократия, наиболее важные вопросы решаются на общем
собрании всеми членами общины (мужчинами). В период Древней Руси
представительный характер носили, прежде всего, вечевые собрания, а также
феодальные съезды в рамках отношений сюзеренитета-вассалитета. Боярская
дума в это время представляет исключительно родовую аристократию, затем
в ее составе начинают появляться представители дворянства и верхушка
городского
населения.
Позднее
с
образованием
централизованного
государства появляется полноценный орган сословного представительства Земский собор, имеющий статус высшего органа власти, представительство в
котором имели даже черносошные крестьяне. На местах в качестве
представителей населения выступали члены губных, земских и иных органов
местного
самоуправления.
В
период
абсолютной
монархии
представительные органы остаются в основном на местном уровне,
происходит развитие сословных органов дворянского и мещанского
(городского) самоуправления. Только во второй половине XIX века народное
представительство
начинает
расширяться
и
распространяется
на
75
региональный уровень (в лице земских собраний, существовавших не только
в уездах, но и в губерниях), отдельно появляются крестьянские органы
самоуправления. В начале XX века был создан первый российский парламент
- Государственная Дума Российской Империи (1906-1917 гг.). В 1917 году
было избрано Учредительное собрание, которое, однако, было сметено в ходе
революционных событий. В советский период в органах власти центральное
место занимали представительные органы, но специфика государственного
строя, имеющего партийную основу, значительно снижала реальный
представительный характер в осуществлении их деятельности, а также
накладывала отпечаток и на существовавший институт выборности народных
судей. Данное обстоятельство явилось одной из причин проведения реформ в
1985-1993 годах, послуживших переходу к современной системе народного
представительства.
В
этой
системе
к
числу
органов
народного
представительства, в первую очередь, относятся Федеральное Собрание
Российской Федерации, состоящее из двух палат - Совета Федерации и
Государственной
Думы,
представительные
(законодательные)
органы
субъектов Российской Федерации и представительные органы местного
самоуправления.
С одной стороны, перечисленные органы образуют целостную систему,
что проявляется в общности их статуса и функций, в праве законодательной
инициативы нижестоящих органов в вышестоящих, их взаимодействии друг
с другом, а также в иерархии принимаемых ими правовых актов, кроме
случаев, исключительного ведения представительного органа субъекта РФ
или
местного
самоуправления.
Кроме
этого,
целостность
системы
представительных органов публичной власти поддерживают и обеспечивают
устойчивость ее элементов наряду с Конституцией Российской Федерации,
конституции
(уставы)
субъектов
Федерации,
уставы
муниципальных
образований, а также законы и подзаконные акты «подконституционного»
характера. С другой стороны, представительные органы публичной власти не
образуют единой системы в том смысле, что каждый из них самостоятельно
76
разрешает
вопросы
организации
своей
деятельности,
автономно
осуществляет нормотворческие и контрольные функции по предметам своей
исключительной компетенции, а правовые акты вышестоящих органов
имеют значение только в случаях исключительного ведения или в сфере
конкурирующей компетенции.
Современный
конституционный
строй
Российской
Федерации
позволяет говорить о парламентаризме, как высшей форме организации
народного представительства на государственном уровне. Он предполагает,
во-первых,
наличие
устойчивого
механизма
формирования
представительного органа и осуществления им своей деятельности, его
весомые
полномочия
в
системе
разделения
властей,
ограниченные
конституцией и балансируемые компетенцией иных государственных
органов,
включая
судебный
конституционный
контроль;
во-вторых,
децентрализацию регулятивных полномочий представительных органов по
вертикали,
соединенную
с
сотрудничеством
и
взаимодействием
на
федеральном и региональном уровне в сфере совместного ведения; в-третьих,
наличие многопартийности и реальных возможностей участия партий в
парламентской деятельности, достаточной степени профессионализма в
депутатском корпусе; в-четвертых, парламентаризм предполагает высокий
уровень политической и правовой культуры в гражданском обществе.
Рассмотрев внутреннюю организацию органов представительной
власти федерального и регионального уровней, можно выделить следующие
признаки:
коллегиальный
орган
народного
представительства
конституируется как высший законодательный орган, функционирующий в
системе
разделения
властей;
палаты
общероссийского
парламента
представляют соответственно субъекты Федерации и население в целом;
если представительный орган и образует внутренний орган общей
компетенции (например, Совет Государственной думы, президиум или совет
законодательного органа субъекта Федерации), то его функции строго
ограничены; представительные органы имеют разветвленную систему
77
внутренних органов; полномочия должностных лиц представительных
органов ограничены правом ведения заседаний и правом подписания
подзаконных актов по незначительному кругу вопросов; контрольные
полномочия представительных органов ограничены и в основном сводятся к
бюджетному контролю.
78
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание
законодательства РФ. – 2014. - №31. - ст. 4398.
1.2.
Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 18.06.2017)
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) //
Собрание законодательства РФ. – 2014. - № 8. - ст. 740.
1.3.
Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 01.07.2017)
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2012. - № 50
(часть 4). - ст. 6952.
1.4.
Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О
статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального
Собрания
Российской
Федерации»
//
Собрание
законодательства РФ. – 1999. - № 28. - ст. 3466.
1.5.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. - № 1999. - № 42. - ст. 5005.
1.6.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. - № 40. - ст. 3822.
1.7.
Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от
25.07.2017) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания
79
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. - № 7. - ст.
635.
1.8.
Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от
22.09.2017) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 7. - ст.
801.
1.9.
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ
(ред. от 05.10.2017) // Орловская правда. – 1996. - № 43.
1.10. Постановление
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС (ред. от 25.08.2017) «О Регламенте
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов»
//
Собрание
нормативных правовых актов Орловской области. – 2010. - № 22.
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
2.1.
Авакьян, С. А. Конституционное право России / С. А. Авакьян. –
М.: Проспект, 2017. – 756 с.
2.2.
Авакьян, С. А. Конституция России: природа, эволюция,
современность / С. А. Авакьян. - М.: Российский Юридический Издательский
Дом, 2000.
2.3.
Анисимов,
Е.
В.
Государственные
преобразования
и
самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. / Е. В. Анисимов. –
М., 1997.
2.4.
Астафичев, П. А. Проблемы совершенствования избирательного
законодательства в Российской Федерации: диссертация … кандидата
юридических наук: 12.00.01. – Саратов, 1998. – 235 с.
2.5.
Астафичев, П. А. Народное представительство в современной
России: проблемы теории и правового регулирования: диссертация ...
доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2006. - 498 с.
80
2.6.
Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации /
М. В. Баглай. – М.: Норма, 2017. – 856 с.
2.7.
Белковец, Л. П. История государства и права России. Курс
лекций / Л. П. Белковец. – Новосибирск: Новосибирское книжное
издательство, 2015. – 338 с.
2.8.
Благов, Ю. В. Местное самоуправление в Российской Федерации
в условиях муниципально-правовой реформы: монография / Ю. В. Благов. –
М.: Проспект, 2017. – 171 с.
2.9.
Варлен, М. В. Статус парламентария: теоретические проблемы:
монография / М. В. Варлен. – М.: Проспект, 2015. – 152 с.
2.10. Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка / В.
Даль. – М., 1989. – Т. 2. – 461 с.
2.11. Ефремова, Н. Н. Судоустройство в России в XVIII – первой
половине XIХ в.: историко-правовой анализ / Н. Н. Ефремова. – М.: Наука,
1993.
2.12. Иванов, С. С. Государство и право России в период сословнопредставительной монархии / С. С. Иванов. – M., 2012.
2.13. Игнатенко,
Г.
В.
Международное
право
/
Отв.
ред.
Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. – М., 2016. – 541 с.
2.14. Клеандрова, В. М., Мулукаев, Р. С. История государства и права
России / В. М. Клеандрова, Р. С. Мулукаев. – М.: ТК Велби, Изд-во
Проспект, 2003.
2.15. Лукьянчикова,
Л.
В.
Осуществление
непосредственного
народовластия в России XVI-XX вв.: генезис, исторический опыт:
монография / Л. В. Лукьянчикова. – М.: Юрлитинформ, 2016. – 393 с.
2.16. Мавродин, В. В. Образование древнерусского государства и
формирование древнерусской народности / В. В. Мавродин. – М., 1971.
2.17. Малько, А. В. Юридический энциклопедический словарь / А. В.
Малько. – М.: Проспект, 2016. – 1129 с.
81
2.18. Маркова,
М.
Ф.
Социально-правовая
природа
народного
представительства / М. Ф. Маркова. – Спб., 2012. – 740 с.
2.19. Минин, А. А. Конституционное право зарубежных стран / А. А.
Минин. – М., 2016. – 489 с.
2.20. Петров, А. В. История России: народ и власть / А. В. Петров. –
СПб., 1997.
2.21. Портнов, В. П., Славин, М. М. Этапы развития Советской
Конституции / В. П. Портнов, М. М. Славин. – М., 1982.
2.22. Радько, Т. Н. Проблемы теории государства и права: учебник / Т.
Н. Радько. – М.: Проспект, 2016. – 603 с.
2.23. Радько, Т. Н. Теория государства и права: учебник / Т. Н. Радько.
– М.: Проспект, 2017. – 744 с.
2.24. Рогов, В. А. История государства и права России IX – начала XX
вв. / В. А. Рогов. – М.: МГИУ, 2000.
2.25. Рыбка, О. Ю. Российское народное представительство в
революционную эпоху 1906-1917 годов: опыт, уроки: монография / О. Ю.
Рыбка. – М.: АТиСО, 2017. – 127 с.
2.26. Титов, Ю. П. История государства и права России / Ю. П. Титов.
– М.: Проспект, 2017.
2.27. Флоринский, М. Ф. История России: народ и власть / М. Ф.
Флоринский. – СПб., 1997.
2.28. Черепнин, Л. В. Образование русского централизованного
государства / Л. В. Черепнин. – М., 1978.
2.29. Черепнин, Л. В. Земские соборы Русского государства в XVIXVII вв. / Л. В. Черепнин. – М., 1978.
2.30. Чистяков, О. И. Хрестоматия по истории отечественного
государства и права: Послеоктябрьский период / О. И. Чистяков. – М., 2014.
2.31. Эбзеев, Б. С. Комментарий к постановлениям Конституционного
Суда Российской федерации / Б. С. Эбзеев. – М., 2012. – Т. 1. – С. 321.
82
3. ПУБЛИКАЦИИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ
3.1.
Агалов, К. В. Парламентаризм и исполнительная власть / К. В.
Агалов // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. –
М., 2013. – С. 184.
3.2.
Астафичев, П. А. Народный суверенитет: понятие, содержание,
конституционные формы выражения / П. А. Астафичев // Конституционное и
муниципальное право. – 2004. - № 4. – С. 2-9.
3.3.
Бородин, С. В., Кудрявцев, В. Н. О судебной власти в России / С.
В. Бородин, В. Н. Кудрявцев // Государство и право. – 2011. – № 10. – С. 25.
3.4.
Грудинин, Н. С. Представительная природа Государственной
Думы Российской Федерации и пути ее укрепления в современных условиях /
Н. С. Грудинин // Вестник ДВЮИ МВД России. – 2017. - № 1. – С. 9-15.
3.5.
Демин,
В. А.
Соотношение
Государственного
совета
и
Государственной думы в законодательном процессе начала ХХ века / В. А.
Демин // История государства и права. – 2007. – № 3. – С. 22–23.
3.6.
Егоров, С. А. Бедна ли России демократическими традициями?
(О государственности и праве Великого Новгорода и Пскова) / С. А. Егоров //
Государство и право. – 1997. – № 7.
3.7.
Калугина, Т. В. Конституирование представительных органов в
Российской Федерации / Т. В. Калугина // Lex Russica. – 2016. - № 3. – С. 5368.
3.8.
Квачева, П. И. Институт народного суверенитета: теоретическое
исследование / П. И. Квачева // Современная наука: актуальные проблемы
теории и практики. – 2016. - № 6. – С. 97-100.
3.9.
Коновалова,
Л.
Г.
Современный
парламент
как
основа
становления парламентаризма / Л. Г. Коновалова // Известия Алтайского
государственного университета. – 2016. - № 3. – С. 107-111.
83
3.10. Красильников,
С. В.
Формирование
органов
местного
самоуправления и система выборов в Российской империи в XVIII веке / С.
В. Красильников // История государства и права. – 2008. – № 8. – С. 13–15.
3.11. Лихачев,
М. Т.
Автономия
национальностей
и
единство
государства (в сокращении) / М. Т. Лихачев // Государство и право. – 1997. –
№ 10. – С. 95.
3.12. Марченко,
М. Н.
Государственный
суверенитет:
проблемы
определения, понятия и содержания / М. Н. Марченко // Правоведение. –
2013. – № 1. – С. 193.
3.13. Мигунова,
Т. Л.
Особенности
административной
реформы
Екатерины II (по материалам «Учреждения для управления губерний
Всероссийской империи» 1775 года) / Т. Л. Мигунова // История государства
и права. – 2008. – № 16. – С. 22–24.
3.14. Несмеянова, С. Э. Федеральное Собрание и Конституционный
Суд: вопросы соотношения и взаимодействия / С. Э. Несмеянова //
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. – 2016. –
С. 229.
3.15. Николаев, А. М. Системные проблемы современного российского
парламентаризма / А. М. Николаев // Право и образование. – 2017. - № 11. –
С. 64-76.
3.16. Петрухин, И. Л. Суд присяжных: проблемы и перспективы / И. Л.
Петрухин // Государство и право. – 2011. – № 3. – С. 5.
3.17. Савко, Е. В. Губернское реформирование Петра I / Е. В. Савко //
История государства и права. – 2008. – № 10. – С. 21–22.
3.18. Сопов, О. Ю. Общественная и государственная теории местного
управления и их влияние на земские и городские реформы во второй
половине XIX века в России / О. Ю. Сопов // История государства и права. –
2007. – № 10. – С. 19–20.
3.19. Старостенко,
А. М.
Теоретические
и
правовые
основы
формирования правосознания депутатов / А. М. Старостенко // Теория и
84
практика государственного и муниципального управления: политикоправовые, социальные и экономические факторы развития. – Орел. - 2003. –
Т. 1. – С. 106.
3.20. Тихомирова, Г. В. Исторический опыт Земской реформы 1864
года / Г. В. Тихомирова // История государства и права. – 2013. – № 10. –
С. 28–29.
3.21. Шаклеин, Н. И. Из истории российского парламентаризма / Н. И.
Шаклеин // История государства и права. – 2016. – № 19. – С. 14–21.
3.22. Швечкова, О. А. Учреждение Государственной Думы Российской
империи (к столетию учреждения Государственной Думы) / О. А. Швечкова
// История государства и права. – 2006. – № 11. – С. 33–35.
3.23. Шеховцов, В. А. Становление отечественного парламентаризма /
В. А. Шеховцов // Парламентские процедуры: проблемы России и
зарубежный опыт. – М., 2013. – С. 46.
3.24. Щербаков, А. С. Органы местной советской власти: особенности
изменения статуса и правового положения / А. С. Щербаков // JUVENIS
SCIENTIA. – 2017. - № 7. – С. 36-40.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа