close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Федоров Антон Сергеевич. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации на примере Орловской области

код для вставки
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ И.С. ТУРГЕНЕВА»
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
по направлению подготовки
40.04.01 Юриспруденция
Студента Федорова Антона Сергеевича шифр 156487
Институт дополнительного профессионального образования
Тема выпускной квалификационной работы
«Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации на при­
мере Орловской области»
Студент
? '
С С
А.С. Федоров
А.С.Борисов
Руководитель
к.ю.н., доцент
А.С.Борисов
Нормоконтроль
к.ю.н., доцент
Зав. кафедрой
теории государства и права, дло.н.,профессор
;A F w i . «— Г " " р.Х. Макуев
Орел 2017
4
Оглавление
Введение........................................................................................................ 5
Глава 1. Правотворчество в субъектах Российской Федерации............ 14
1.1.Понятие,
признаки,
принципы
и
виды
правотворчества
14
1.2. Субъекты
правотворчества
в
Орловской
области
29
Глава 2. Проблемы правотворчества органов государственной власти в
Орловской области..................................................................................... 42
2.1.
Проблемы
правотворчества
законодательных
органов
власти
Орловской области.................................................................................... 42
2.2.
Проблемы
правотворчества
органов
исполнительной
власти
Орловской области......................................................................................58
Заключение................................................................................................. 71
Список использованной литературы
74
5
Введение
Актуальность темы выпускной квалификационной работы. За
последние двадцать пять лет в России наблюдается динамичный, постоян­
но меняющийся и противоречиво развивающийся процесс формирования
современного государства. Мы видим, как усиленно развивается право­
творчество субъектов Российской Федерации. Поэтому правотворчество в
регионах значительно активизировалось. На текущий момент общее число
действующих законов субъектов Российской Федерации превышает не­
сколько тысяч. На данный момент практически нет ни одной сферы обще­
ственных отношений, которую не охватывали бы созданные в регионах за­
коны.
Наша заинтересованность к правотворчеству регионов нарастает ис­
ходя из следующего. Считаем, что главной проблемой в государствах с
федеративным устройством является проблема разделения правотворче­
ских полномочий между центральной властью и региональной. В данной
взаимосвязи необходимо отметить расширение полномочий субъектов
Российской Федерации, которое произошло за последние годы.
Совсем недавно субъектам Российской Федерации был передан
огромный объем полномочий в градостроительной сфере, в области лесно­
го хозяйства, земельных и водных отношений, недропользования, охраны
животного и растительного мира, а также полномочия, связанные с занято­
стью населения. Запланировано направление на последующую передачу
полномочий от центральной власти к регионам и субъектам Федерации.
Реализация упомянутых возможностей обоснованно вызовет создание
свежих правотворческих идей на уровне регионов Российской Федерации,
а также созданию решений по правовому регулированию вопросов на об­
ластном уровне.
6
В данной взаимосвязи следует выделить, что устройство правотвор­
чества субъектов Российской Федерации, его характер, составляющие ча­
сти, особенности реализации ключевых признаков различаются суще­
ственным своеобразием, интерес к которому пока не нашел своем удовле­
творение в работах ученых и исследователей.
Важной проблемой представляется исследование региональных за­
конов Орловской области как конкретных итогов правотворческой дея­
тельности субъекта РФ. Правотворчество в России во многом еще не орга­
низовано, причинами чего являются нарушения основных принципов
правотворчества: планирования, мастерства, научности и иных факторов.
В итоге этого формируются преграды для нормативной регулировки соци­
альных отношений на областном уровне. Обнаружение и исследование
недоработок нормативных правовых актов субъектов Российской Федера­
ции дают возможность сформировать советы по их формированию област­
ному законодателю. Оживление правотворческой работы наравне с ее по­
ложительными условиями порождает и отрицательные последствия. Дан­
ные последствия проявляются во множественных противоречиях между
законами субъектов РФ и установленным федеральным законодатель­
ством. В связи с этим с позиции правоведения необходимо обдуманно
подходить к следующим изменениям:
- проблема несовпадения областных нормативных правовых актов
федеральным из напряженной и конфронтационной переросла в рабочую ,
установленную.
- целостность правового пространства в Российской Федерации стала
реальностью, а ее сохранение подразумевает проверку законов субъектов
РФ по мере видоизменения правового регулирования на уровне федера­
ции. Результативность правотворчества на областном уровне определяет
качественный состав областных законов. Проблемы с качеством норма­
тивных правовых актов и иных законов субъектов РФ порождает большой
7
интерес у научных работников - юрисконсультов и лиц, применяющих за­
коны в своей деятельности. При этом считается, что качество региональ­
ных нормативных правовых актов в настоящее время находится в неудо­
влетворительном состоянии. Важнейшим в этой связи является понимание
главных, ключевых критериев качества региональных нормативных право­
вых актов. Полученные результаты могут быть применены для усовершен­
ствования качества нормативных правовых актов субъектов Федерации в
ходе правотворческой деятельности. Вышеприведенные нюансы право­
творческой деятельности регионов РФ обусловили выбор тематики вы­
пускной квалификационной работы. Обнаружение и исследование совре­
менных
направлений
в
правотворчестве
регионов
РФ,
научно­
теоретическое обоснование его проблем, отбор и поиск необходимых под­
ходов для их решения являются очень важными и актуальными. Безуслов­
но, выявленные проблемы являются ключевыми в создании федеративных
взаимоотношений и важными посылами в решении вопросов, поставлен­
ных перед современной Россией.
Степень научной разработанности рассматриваемых проблем
правотворчества субъектов РФ с точки зрения общей теории права, вопре­
ки собственной важности, значимости и актуальности, предстваляется не
достаточной в полном объеме.
Некоторые вопросы проблем правотворчества субъектов Российской
Федерации исследованы в работах таких авторов как И.Н. Барцица, Н.А.
Бобровой,В.Н. Самсонова, Е.П. Бочаровой, Т.Д. Зражевской, Е.В. Самсо­
новой, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, Пискуновой Е. А., А.С. Пиголкина, Г. Толеншюй, М.С.Студеникиной, Макуева Р.Х., А.П. Сычева, Ю.А.
Тихомирова и иных авторов.
По похожей к теме проблематике за последние несколько лет было
защищено целый ряд диссертационных работ: П.М. Курдюком, Липень
С.В., С.Б. Сафиной, Н.С. Соколовой, С.В. Синюковым, Я.Ф. Исмагиловой,
8
Е.В. Каменской, А.П. Мазуренко. В вышеуказанных работах авторы уде­
ляют особое внимание проблемам распределения компетенции между фе­
деральными органами власти и региональными, сфере распространения
областного правотворчества, проблемам законодательной и юридической
техник, а также некоторым иным особенностям правотворчества на уровне
субъектов Российской Федерации.
Тем не менее, необходимо заметить, то, что эта тематика не обрела
широкого развития в правовой теории, особенно с учетом динамичного
развития правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Объясним это тем, что правотворчество субъектов Российской Федерации
имеет отношение на данный момент к относительно молодым правовым
институтам и в значительной своей части находится в стадии формирова­
ния и развития.
Объектом исследования выпускной квалификационной работы вы­
ступают такие отношения, которые связаны с подготовкой, рассмотрением,
принятием и опубликованием законов и иных актов субъектов Российской
Федерации.
Предметом исследования выпускной квалификационной работы
являются характерные черты, особенности и проблемы правотворчества
субъекта Российской Федерации Орловской области, а также её прямого
результата - областных законов.
Цель работы заключается в комплексном исследовании в теорети­
ческом аспекте правотворчества субъектов Российской Федерации, иссле­
дованию и выявлению проблем, возникающих в правотворческой деятель­
ности Орловской области, а также предложении рекомендаций исполни­
тельным и законодательным органам власти Орловской области по повы­
шению качественного издания законов Орловской области.
Необходимым условием для достижения установленной цели пред­
ставляет собой решение нижеуказанных задач:
9
1. Дать характеристику сущности общего правотворчества субъектов Рос­
сийской Федерации и выработать некоторые дефиниции и понятия в этой
области.
2. Изучить специфику осуществления базовых принципов правотворчества
в правотворческой деятельности регионов Российской Федерации.
3. Обобщить фактический материал политико-правовой действительности
и сформулировать главные принципы и виды правотворчества, особенно
значимых для правотворческой деятельности субъектов Российской Феде­
рации.
4. Исследовать значимость других, кроме законов, региональных источни­
ков права и их связь с правотворческой работой субъектов Российской Фе­
дерации.
5. Аргументировать понятие механизма обеспечения единого правового
пространства, обозначить главные направления решения проблем рассо­
гласованности регионального и федерального законодательства, осуще­
ствить систематизацию мер.
6. Обобщив областную нормативно-правовую базу, анализировать крите­
рии качества нормативных правовых актов на уровне субъекта Российской
Федерации Орловской области.
7. Выработать рекомендации, советы и предложения по совершенствова­
нию деятельности Орловской области в правотворчестве в целях роста ка­
чества региональных законов.
Методологическую основу выпускной квалификационной работы
составляет диалектический метод. В проведенном исследовании нами ис­
пользованы как общенаучные так и частнонаучные методы познания. Об­
щенаучные методы исследования выражены в использовании системно­
структурного метода, сравнительного метода, статистического метода,
формально-юридического метода. К частнонаучным методам исследова­
10
ния предмета выпускной квалификационной работы можно отнести метод
правового моделирования и различные приемы толкования права.
Теоретической основой выпускной квалификационной работы ста­
ли работы российских авторов, которые посвящены правотворчеству в це­
лом, так и некоторым отдельным аспектам правотворчества регионов: А.П.
Сычева, Ю.А. Тихомирова,С.С. Алексеева, В.М. Баранова, М.И. Байтина,
И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, А.И. Бобылева, С.В. Бошно, О.А. Гаврилова,
В.В. Гошуляка, Т.В. Гуровой, И.Г. Дудко, Турбовой Я.В., Ж.С. Жайкбаева,
Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, Бузун Е. В., Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, Меркулов П.А. С.Н. Кожевникова, А.В. Кочеткова, Сапун В.А., П.М.
Курдюка, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Мазуренко А.П. , Н.И. Матузова,
А.В. Мицкевича, Шувалова И. И., B.C. Нерсесянца, С.Б. Сафиной, А.С.
Пиголкина, С.В. Поленикой, В.Н. Руденко, Кириленко И.С., Н.С. Соколо­
вой, Власенко Н.А., М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, Борисова А.С., А.Ф.
Черданцева, В.А. Черепанова, и ряд иных авторов.
Эмпирической базой выпускной квалификационной работы стала
статистическая информация о деятельности Министерства юстиции Рос­
сийской Федерации по приведению законов и иных актов субъектов Рос­
сийской Федерации в соответствие с установленным действующим феде­
ральным законодательством.
Нормативно-правовую основу выпускной квалификационной рабо­
ты составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (особый
интерес вызывают нормативные акты Орловской области), и дополнитель­
но договоры, правовые соглашения и иные документы о разграничении
компетенции и полномочий в области правотворчества между Российской
Федерацией и регионами.
11
На защиту выносятся нижеуказанные выводы и положения:
1) Правотворчество субъекта Российской Федерации - относительно моло­
дой феномен в российской правовой жизни. Нами предлагается ориги­
нальное определение правотворчества субъекта Российской Федерации как
деятельности управомоченных органов государственной (исполнительной
и законодательной) власти субъекта Российской Федерации по разработке,
усовершенствованию или отмене нормативно-правовых норм с учетом
особенностей региона Российской Федерации для абсолютного обеспече­
ния его нужд и потребностей.
2) Осуществление ключевых факторов правотворчества отличается на ре­
гиональном уровне существенными особенностями. В применении прин­
ципа демократизма в правотворческой деятельности субъектов Российской
Федерации ощущаются позитивные результаты, достойные внедрения на
уровне федерации. Для областного правотворчества существенней, чем для
федерального, стоит важный вопрос осуществления принципа единства
юридических терминов. Регулировать этот вопрос следует обдуманно, ос­
новываясь на совмещении диспозитивного и императивного методов регу­
лирования.
3) Под законом субъекта Российской Федерации необходимо понимать
принятый органом законодательной либо исполнительной власти субъекта
РФ, содержащий в себе нормы права, действующий главным образом на
территории этого региона и в отношении круга лиц, находящихся и про­
живающих на его территории, учитывающий своеобразие и ориентирован­
ный на удовлетворение личных потребностей региона. Выделяется ряд
признаков, которые характеризуют особенности регионального норматив­
ного правового акта.
4) В ходе развития правотворчества субъектов Российской Федерации
можно определить два основных направления. В результате избрания но­
12
вого Президента РФ, деятельность государственных органов по изменению
законов субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством
приобрела целенаправленный и регулярный характер. Проблема несоот­
ветствия правовых актов из политической и конфронтационной перешла в
рабочую, установленную.
5) Можно выделить следующую классификацию причин, почему норма­
тивные правовые акты субъектов РФ не соответствуют федеральному за­
конодательству: общественно-политические причины бессилия федераль­
ного субъекта, передовое правотворчество регионов в условиях недочетов
в федеральном законодательстве, минусы юридической техники, быстрое
развитие федерального законодательства.
6) Под качеством закона субъекта Российской Федерации подразумевается
единое множество правовых свойств областного нормативного правового
акта (адекватное отображение совершающихся в регионе РФ процессов,
соответствие федеральным законам, отсутствие недостатков и прочее), ко­
торое представляется одним из ряда условий результативного действия за­
кона в целях полного обеспечения личных нужд субъекта РФ. Предостав­
лены некоторые рекомендации по улучшению уровня качества законов
субъектов РФ с использованием потенциала областных общественных па­
лат (учитывая особенности Орловского региона).
Теоретическая значимость состоит в том, что положения, которые
применяются в выпускной квалификационной работе, могут дополнять и
развивать основные разделы теории государства и права. Содержащиеся в
исследовании заключения и предложения будут оказывать содействие ак­
тивизации и проведению научных исследований в данной области теории
правотворчества.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы
состоит в том, что основа проведенного исследования может быть исполь­
13
зованы в преподавательской деятельности ученых Орловской области при
разработке особого учебного курса по теме «Правотворчество субъектов
Российской Федерации», и преподавании таких учебных дисциплин, как
конституционное и муниципальное право, теория государства и права.
Бесспорно, что полученные в результате проведенной работе выводы, ре­
комендации, советы и предложения могут быть использованы в практиче­
ской деятельности органов исполнительной и законодательной власти
субъектов Российской Федерации, а также при внесении некоторых допол­
нений и изменений в законы, регулирующие деятельность правотворчества
субъектов РФ.
Новизна выпускной квалификационной работы проявляется также в
детальном анализе нормативных правовых актов Орловской области с це­
лью выявления особенностей регионального правотворческого процесса,
системы нормативных правовых актов Орловской области, а также про­
блем правотворчества, возникающих при непосредственной деятельности
органов исполнительной и законодательной власти вышеуказанного субъ­
екта Российской Федерации.
Проведенное исследование по данной теме включает в себя введе­
ние, две главы, содержащие четыре параграфа, заключение и список ис­
пользованной литературы.
14
Глава 1. Правотворчество в субъектах Российской Федерации
1.1.
Понятие, признаки, принципы и виды правотворчества
Правотворчество - одно из важнейших методов управления социу­
мом, независимой юридической формой реализации общественной власти
и состоит в прямой взаимосвязи с ее назначением, типом, определенными
функциями и механизмом действия. Право, как бы узко либо широко оно
ни интерпретировалось в науке, есть всегда завершенный результат твор­
ческого процесса той или иной группы субъектов - физических и юридиче­
ских лиц, общественных организаций и органов государственной власти. С
учетом данного обстоятельства термин "правотворчество" является, на
наш субъективный взгляд, более конкретным, чем не имеющее какой-либо
связи с деятельностью по формированию и созданию правовых норм, но,
тем не менее, иногда в юридической литературе понятие как "правообразование".Как отмечает А.В. Дербина, под понятием правотворчества по­
нимается
"форма
государственной
профессиональной
деятельности,
направленную на формирование, принятие норм права (а также их измене­
ния и отмену) уполномоченными субъектами с применением определен­
ных методов, средств и способов в рамках соответствующих процедур с
целью удовлетворения потребностей в урегулировании общественных отношений"12. По мнению А.П. Мазуренко под понятием правотворчества
понимается "завершающий этап правообразования, состоящий в деятель­
ности управомоченных субъектов по созданию, изменению или отмене
правовых норм в целях урегулирования общественных отношений и со­
вершенствования наличной системы права" . Отмечает и С.В. Синюкова,
1Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: Ав­
тореферат
дис. канд. юрид. наук. Самара, 2011. С. 8.
2
Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в Рос­
сии: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 11.
15
что "правотворчество - это комплексный социальный институт правовой
культуры, включающий механизмы научно-философского, социально­
психологического, формально-юридического правоприменительного вос-5
производства права" .Существуют разные
формулировки правотворче­
ства, которые не противоречат друг другу.
Правотворчество не только корреспондирует, но и синонимично с
понятием "правотворческий процесс". Как верно отмечает Н.А. Любимов,
«в юридической литературе существуют различные определения, раскры­
вающие понятие "правотворческий процесс", однако все они являются
остенсивными, т.е. направленными на перечисление той совокупности
действий, которые осуществляет правотворческий орган при принятии
правового акта»*4. Именно в совокупности и последовательности действий
(стадий) видится основная суть и значение правотворческого процесса.
Таким образом, в ограниченном значении правотворчество - проце­
дура формирования законных норм полномочными органами, в наиболее
распространенном смысле понятие правотворчество включает в себя все
этапы, которые относятся к этой процедуре: от правотворческого плана,
завершая фактической реализацией общепризнанных юридических норм.
В настоящее время в научно-исследовательской сфере является не­
разрешённым вопрос источника права, и, соответственно, и объекта право­
творчества. А.В. Мелехин в своем труде отмечает «только государство
может являться источником права, формируя его посредством принятия
законов».5 Согласно противоположной точке зрения, где закон отделяется
от права, считается, что государство обладает монополией на законотвор-
Синюков С.В. Механизм правотворчества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
С. 8.
4 Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики:
конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Московского ун-та, 2009. С. 64.
5Мелехин А.В.. Теория государства и права: учебник. - М.: Маркет ДС корпорейшн,2007. 633 с., 2007
16
чество, но никак не на правотворчество, которое по своей сути является
независимым. Поэтому, М.Н.Марченко указывает, что, «государство мо­
нополизирует законотворческую, а вовсе не правотворческую деятель­
ность, ибо законотворчество и правотворчество, а вместе с ними закон как
результат процесса законотворчества и право как продукт правотворче­
ства, согласно развиваемым при таком подходе воззрениям, отнюдь не все­
гда совпадают».6
Ввиду спорности этого вопроса, условимся на том, что правотворче­
ство - это творчество права, деятельность управомоченных органов наце­
ленная на создание определенной системы юридических норм и правил.
Профессор Р.Х. Макуев вносит дополнение в это определение, полагая, что
«в основе правотворчества находится не только деятельность полномоч­
ных органов, но так же и деятельность общества, направленная на урегулирование общественных отношений, используя правовые средства».
п
Таким образом, не принимая во внимание объект правотворчества,
экспериментальную заинтересованность
притягивает
и сам процесс
правотворчества. Если в полном объеме анализировать понятие право­
творчества, то этот процесс наступает с появлением правотворческой
инициативы, и вплоть до этапа утверждения юридического акта, сопро­
вождается огромным количеством юридических операций. Как указыва­
лось выше, правотворчество - деятельность муниципальных и государ­
ственных органов, уполномоченных принимать участие в этом процессе.
Всю процедуру можно структурировать на несколько этапов: в первую
очередь, это обнаружение, исследование и анализ явлений, которым необ­
ходим правовой регламент, во вторую очередь, установление субъекта или
6Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект,
2005. С. 342.
п
Теория государства и права: Учебник / Р. Х. Макуев. -Москва-Орел: Изд-во ОРАГС, 2005., с
407
17
органа, который имеет правомочия утверждать плановый нормативно­
правовой акт, в третью очередь, определение
формы нормативно­
правового акта, разработка, утверждение, а так же, если существует такая
необходимость, внесение изменений в акт в рамках установленных зако­
ном процедур, подписание закона, процедура доведения информации об
акте до граждан, ввод акта в его действие.
К общим признакам правотворчества принадлежат волевой, спра­
ведливо-исторический и сознательный вид деятельности, что считается
отображением объективного и субъективного факторов в данной процеду­
ре. Тоесть, можно предположить, что право - это результат деятельности
людей, наделённых волей и сознанием, которые имеют опыт, культуру и
правосознание. Невозможно сглаживать и то обстоятельство, что на про­
цесс правотворчества помимо объективных и исторических условий так
же оказывают влияние
факторы индивидуальные, имеющие под собой
собственный интерес личности, либо выражающие
интересы масс. Под­
тверждением данного факта служит наличие института лоббирования. И
все равно, несмотря на воздействие указанных выше условий, правотвор­
чество не совершается в произвольном порядке и не изолировано, этот
процесс отображает конкретные закономерности формирования, динами­
ки, трансформации общественных отношений.
Таким образом, правотворчество - это интеллектуально-волевая дея­
тельность, которая зависит от творческого процесса создания юридиче­
ских норм и правил, нахождением и анализом всех требуемых предпосы­
лок и потребностей нормативно-правового регулирования социальных
взаимоотношений.
Кроме того, можно утверждать что правотворчество - это деятель­
ность, которая правдиво обусловлена обществом и окружающим его ми­
ром. На правотворческую деятельность влияет множество условий внеш­
него и внутреннего характера: национальный менталитет, экономическое
18
развитие государства, распределение политических сил в стране, особен­
ности историко-культурного развития, природно-климатические условия и
т.п. Так как социум принадлежит к природе и окружающему миру, то в
устанавливаемых нормативных правовых актах и иных источниках права,
определенно учитывается связь человека и природного мира, человека и
промышленности (например, водное, лесное, земельное, экологическое за­
конодательство; ГОСТы, ТУ, правила безопасности в сфере осуществления
технических работ и т.п.).
Для понимания правотворчества, раскрытия отличительных черт и
особенностей, оказывающих большое влияние на качественную разработку
законодательных актов и норм права, влияющее значение имеет исследо­
вание неотъемлемых ему системы принципов как взаимосвязанной струк­
туры основных обязательных требований, которые отражают идеи право­
вого современного государства и дух открытого гражданского общества.
Принципами являются конкретные критерии возможного и должного в
разработке правовых норм. Составляя базу правотворчества, принципы
также отражают все его аспекты: от порядка издания законов и иных актов
до их содержания и осуществления.
В юридической литературе не существует общих взглядов о типах
основ правотворчества, поскольку разные авторы присоединяют к обще­
принятому перечню и другие, не так очевидные, но действительно суще­
ствующие либо потенциально обусловленные их особенностью.
Большое количество российских ученых полагает, что правотворче­
ству присущи такие факторы, как:
- научный подход, поскольку в ходе разработки нормативных актов
исследуется социальная, экономическая, политическая и другая ситуации,
а также объективные потребности развития общества;
19
- профессионализм, поскольку данную деятельность должны осу­
ществлять специалисты: менеджеры, юрисконсульты, экономисты и про­
чие;
- законность, так как правотворческая деятельность обязана осу­
ществляться в рамках правил, которые устанавливаются Конституцией РФ,
федеральными законами и иными подзаконными актами
- демократизм, он отражает степень участия граждан и жителей ре­
гионов в процессе правотворчества, а также степень развития законов и
правовых институтов в современном обществе);
- гласность, которая объясняет публичность правотворчества для со­
циума;
- оперативность, предполагающая
быстроту принятия законов и
правовых норм для стабилизации постоянно меняющихся социальных от­
о
ношений .
Принципами правотворчества отдельные авторы называют также
следующие: гуманизм (М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин); тщательность и
скрупулезность подготовки проектов (В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин); по­
стоянное развитие и своевременное осуществление правотворчества (Р.Ф.
Васильев); связи правотворчества с практикой (И.Н. Сенякин, А.Ф. Черданцев); конституционность (М.Н. Марченко); планирование, строгая
дифференциация правотворческих полномочий (С.А. Комаров); исполни­
мость (А.Б. Венгеров); подчиненность целям государственной власти, пра­
возаконности и властности (М.М. Рассолов); разумность (Ю.П. Свит, Н.А.
Власенко) и т.д.
Исследование предложенных учеными принципов правотворчества
показывает, что в их основе нет единого аспекта, по которому данные аво
Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999. С. 144, 145; Марченко М.Н. Теория госу­
дарства и права. М., 1996. С. 378 - 384; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М.,
1995. С. 147 - 149; Семьянов Е.В. Судебное правотворчество: вопросы общей теории права:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.
20
торы их формулировали. Поскольку правотворчество является непростой
правовой категорией, то и каждый из них в соответствии со своим подхо­
дом исследовал те или иные его стороны, что позволяло называть все но­
вые и новые принципы, каждый из которых не противоречил другим
принципам. Правда, в юридической литературе есть неуверенные попытки
оспорить самостоятельное значение отдельных принципов правотворче­
ства, однако они, по нашему мнению, неубедительны. Например, Е.В. Семьянов считает, что принцип исполнимости «более относится к правопри­
менению, и рассчитывать на исполнимость при создании нормы права - это
следствие и проявление прежде всего принципов законности и системно­
сти, поэтому следует скорее отказаться от его выделения и признания его
самостоятельности как принципа». 910Сомнительное предложение. Если со­
гласиться с ним, выходит то, что субъекты правотворчества не обязаны
учитывать возможности правоприменителей по реализации их конкретно­
го нормативного правового акта или нормы права. Это предложение про­
тиворечит и требованиям статьи 105 Регламента Государственной Думы
Федерального Собрания РФ, где конкретно установлено, «что субъект за­
конодательной инициативы обязан представить финансово-экономическое
обоснование по реализации предложенного законопроекта». ^Представля­
ется, что в субъектах Российской Федерации уже скопилось огромное ко­
личество нормативных правовых актов, которые слабо исполняются толь­
ко потому, что их разработчики никак не побеспокоились о создании ме­
ханизмов реализации заложенных в них предписаний. Взять хотя бы ис­
полнимость взыскания различных типов штрафов, которые устанавлива­
ются в нормативных правовых актах без реального учета материальных
9Семьянов Е.В. Судебное правотворчество: вопросы общей теории права: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.
10См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.
N 2134-II ГД
21
возможностей правонарушителей, что обусловливает в большинстве слу­
чаев невозможность их взыскания, в том числе судебным путем.
Синюков С.В. отмечает, что «принципы правотворчества выполняют
основополагающую роль в повышении качества законодательства и других
нормативных правовых актов». 11Но по настоящее время еще не сложилась
их окончательная конструкция, так как не найден единый аспект понима­
ния места любого из них в правотворческой процедуре. Вероятно, по этой
причине отечественное законодательство до сих пор не имеет сформиро­
ванного списка принципов правотворчества, от чего порождаются допол­
нительные трудности правового регламентирования социальной жизни.
Совместно с этим исследователи правотворчества абсолютно аргументи­
рованно называют все новые принципы, которые предлагают зафиксиро­
вать законодательно: принцип деятельности субъектов правотворчества12,134
принцип приоритета прав и свобод человека , принципы историзма, со­
вершенства юридической техники и строгого соблюдений стадий правотворческого процесса 14 , принцип преемственности юридического научного
знания в правотворчестве 15и т.д.
Разнообразие выявленных принципов правотворчества объясняется
его непростым многоуровневым характером и в тоже время обилием ос­
новных идей, свойственных правовому государству и прогрессивному со­
циальному обществу, которые бесспорно должны быть разработаны и
установлены в процессе правотворчества. Однако, согласно нашему суж­
дению, законодательно могут быть зафиксированы не все установленные
11Синюков С.В. Механизм правотворчества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
С. 8.
12
Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: Ав­
тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011. С. 8.
13
Каминская Е.А. Муниципальное правотворчество в механизме правообразования: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 12.
14Сотникова И.Е. Политический плюрализм и правотворчество в современном российском
государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2010. С. 11.
15Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России
XIX - начала XX в.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 12.
22
юридической наукой принципы правотворчества. Это не желательно де­
лать не только во избежание увеличения размера вероятного закона о
правотворческой деятельности в России, но и во взаимосвязи с открыто­
стью списка принципов правотворчества, из года в год который будет до­
полняться новыми и новыми принципами. По этой причине законодатель­
но следует утвердить только главные принципы правотворчества, образу­
ющие квинтэссенцию одной или другой стороны данной процедуры.
Оптимизировать перечень основных принципов правотворчества,
которые должны быть указаны в законе, может помочь их классификация.
В юридической литературе принципы правотворчества делятся на общие
(присущие федеральному и региональному правотворчеству) и региональ­
ные. Согласно суждению Е.В. Каменской, «региональные принципы
правотворчества можно условно дифференцировать на три группы: уни­
версальные (принципы права) - гуманизм, демократизм, законность; об­
щие, относящиеся к правотворчеству в целом (как федеральному, так и ре­
гиональному), - гласность, научность, профессионализм, оперативность и
динамичность правотворчества, соблюдение правил правотворческой тех­
ники, планирование и прогнозирование, финансовое обеспечение и мате­
риальная достаточность, информационно-правовое обеспечение право­
творческой деятельности; специальные региональные принципы - принци­
пы системности, взаимосогласованности и взаимодополняемости феде­
рального и регионального правотворчества в сфере совместной компетен­
ции, дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности
нормативных правовых актов, учета социальной, исторической и иной
специфики субъекта Федерации, взаимосвязи теории и практики».16
Подобная систематизация принципов правотворчества демонстриру­
ет их связь в правотворческом процессе всех уровней, однако никак не да­
16Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11
23
ет возможность дать оценку конкретной роли каждого из них в характери­
стике его сторон, что лишает возможности выделить основные из них,
определить необходимую и достаточную степень урегулированности соб­
ственно правотворения. Качество правотворчества сопряжено в первую
очередь не с реализацией в законодательстве всех его принципов, а с
наиболее идеальным их набором, способным задавать направление их
субъектов на создание объективно обусловленных нормативных правовых
актов и норм права. Субъект правотворчества должен работать не методом
проб и ошибок, а иметь в распоряжении реальные ориентиры, оперируя
которыми, он будет знать вполне определенно, какие принципы следует
применять для достижения поставленных целей.
Группируя принципы правотворчества в этом аспекте, в соответ­
ствии с их функциональным назначением выявляется следующая система
основополагающих требований, которые должны усматриваться при со­
здании нормативных актов и норм права, в том числе:
- порядок принятия норм права. Их определяют условия демокра­
тизма и гласности. Следовательно, при разработке норм права участвует
народ непосредственно либо посредством своих представителей, когда
правотворчество осуществляют уполномоченные Конституцией РФ и рос­
сийским законодательством органы власти и должностные лица. Весь этот
процесс протекает открыто как в представительных органах власти, так и в
ходе подготовки и принятия подзаконных нормативных актов, которые из­
дают соответствующие должностные лица. Принятые правовые акты под­
лежат обязательному обнародованию. Неопубликованные правовые акты
применению не подлежат (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);
- порядок выработки норм права для урегулирования общественных
отношений. Как указывает Мартьянов Г.А., «данную сферу обеспечивают
принципы научности, своевременности и динамичности правотворчества,
планирования и прогнозирования, а также информационно-правового
24
обеспечения». 17Следуя данным принципам, субъекты правотворчества
имеют все шансы не только выработать правовые акты, отвечающие нуж­
дам правового регулирования, но и совершить это своевременно и в пла­
новом режиме;
- уровень подготовленности субъектов правотворчества к выработке
норм права определяет принцип профессионализма. Это важнейший прин­
цип правотворчества. Здесь речь идет о профессионализме в сфере право­
творчества, что подразумевает не только наличие отличных знаний в обла­
сти права, экономики, социологии, финансов и т.д. Субъекты правотворче­
ства обязаны в первую очередь уметь анализировать социально­
экономическую и правовую ситуацию, верно производить оценку перспек­
тивы формирования нашего общества и страны и, исходя из этого, разра­
батывать необходимые правовые нормы;
- юридическое качество принимаемых правовых норм обеспечивают
такие принципы, как законность, соблюдение правил правотворческой
техники , гуманизм, приоритет прав и свобод человека, преемственность
юридического научного знания и т.д. Реализация данных принципов субъ­
ектами правотворчества обеспечивается необходимым упорядочением об­
щественных отношений, созданием условий для их дальнейшего развития.
На основании этих принципов осуществляется правотворчество во всех
отраслях права, что обеспечивает его единство, взаимосвязь и общедо­
ступность;
- реализуемость норм права, создаваемых в процессе правотворче­
ства, обеспечивает принцип их исполнимости. Данный принцип означает,
что результат правотворчества возможно исполнить с учетом имеющихся178
17
Мартьянов Г.А. Теория и методика оптимизации участия законодательных (представитель­
ных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном зако­
нотворческом процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 14.
18
Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России
XIX - начала XX в.: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2013. С. 12.
25
экономических и финансовых ресурсов, а также действующей организаци­
онно-государственной структуры общества.
На исполнимость правотворческих решений влияют и такие факто­
ры, как ясность и полнота юридического текста, присутствие механизмов
реализации принятых нормативных актов, создание предпосылок для
устранения конфликтов между участниками правоотношений либо разре­
шения их по взаимному согласию.
В юридической литературе высказано мнение А.В. Дербиной, что
«оптимизации федерального правотворчества будет способствовать выяв­
ление эффективности последствий принятия нормативных правовых актов».19 С этим следует согласиться. По нашему мнению, исполнимость
правотворческих решений напрямую связана с их результатами. Весь про­
цесс совершенствования правотворческой деятельности, как правило, обу­
словлен именно недостаточной исполнимостью нормативных правовых
актов, что, в свою очередь, порождает их неэффективность;
- обладает собственной спецификой и правотворчество по формиро­
ванию крупных отраслевых нормативных правовых актов. Данная специ­
фика объясняется тем, что возрастают не только объемы принимаемых
юридических актов с присущими им принципами законного регулирова­
ния, которых может быть большое количество, но и в частичном их совпа­
дении с принципами правотворчества. Это усложняет процесс правотвор­
чества, так как всякий раз необходимо отражать особенности именно дан­
ной отрасли права (степень урегулированности уже сформировавшихся
общественных отношений), определить методы правового регулирования
(диспозитивный или императивный), обосновать не только необходимость
их правового регулирования, но и исполнимость и эффективность прини­
маемого нормативного правового акта. Поэтому именно при создании
19Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъектов правотворчества: Ав­
тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011. С. 16.
26
больших по объему и основополагающих по значению для той или иной
отрасли права юридических актов приобретают первостепенное значение
такие принципы правотворчества, как разумность, научность, системность,
тщательность и скрупулезность подготовки проектов, достаточная моти­
вированность норм права, обеспечение действенности норм права, преем­
ственность юридического научного знания и т.д. По мнению О.В. Бонда­
ренко, «Недооценивание особенности правотворчества в той или иной от­
расли права ведет к снижению его эффективности, непрерывному измене­
нию и дополнению правовых норм и правовых институтов».20;
- рассмотренные выше принципы правотворчества характеризуют
его в основном с содержательной стороны. Но не менее важной является
форма правотворчества, которая проявляется в предусмотренных законо­
дательством стадиях формирования правовых актов и правовых норм, а
также в создании соответствующего назначению вида юридического до­
кумента. Эту сторону правотворчества определяют такие принципы, как
тщательность соблюдения правотворческого процесса и правотворческих
процедур, иерархичность, необходимое соответствие правотворческого
документа установленным законом требованиям к его форме.
Можно сказать, что каждая сторона правотворчества имеет некото­
рый набор принципов, которые в своей совокупности придают ему необ­
ходимую способность регулировать общественные отношения как на со­
циально-политическом, так и на высоком юридическом уровнях. Непо­
средственно, перечень принципов правотворчества законодательно не за­
креплен, что позволяет ученым-юристам развивать и вносить обоснован­
ные предложения о его дополнении.
Исходя из вышесказанного, считаем, что последующее повышение
эффективности правотворчества обусловливает необходимость издания
20
Бондаренко О.В. Судебная практика и уголовное правотворчество: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2013. С. 13; Власенко Н.А. Разумность, право, правотворчество, выступление
на круглом столе // Юридическая техника. 2012. N 6. С. 121 - 123.
27
общего законодательного акта о правотворчестве в субъектах Российской
Федерации. В нем следует, безусловно, законодательно закрепить в
первую очередь принципы правотворчества. При этом, как показывает
проведенный выше анализ принципов правотворчества, нет необходимо­
сти в законе перечислять каждый из уже выявленных юридической наукой.
Достаточно указать важнейшие из них, которые определяют все стороны
правотворчества, включая его форму. Представляется, проект такого зако­
на необходимо опубликовать в печати для широкого обсуждения обще­
ственности, в ходе которого будут высказаны ценные предположения все­
ми субъектами правотворчества, а также учеными-специалистами в данной
сфере правовой деятельности.
Виды правотворчества - это единая система с общей функциональ­
ной целью обновления системы права. Онтологическая системность видов
правотворчества объясняется
необходимостью системного подхода к
классификации правотворчества. Несомненно, что правотворчество и виды
сопоставляются друг с другом, как целое и части, где сумма частей равна
целому. Таким образом, основания классификации должны позволять опи­
сывать правотворчество как общий единый предмет.
Ученые обычно выделяют несколько видов правотворчества, кото­
рые изучаются в области юридических наук: правотворчество уполномо­
ченных органов, более известное как государственное, санкционированное
(дозволенное) правотворчество и референдум. Правотворчество уполно­
моченных органов или государственное является таким видом правотвор­
чества, при котором законы и нормы создаются компетентными государ­
ственными органами, иными словами непосредственно идут от государ­
ства. Санкционированное (дозволенное) правотворчество характеризуется
направлением государством своих правотворческих функций каким-либо
негосударственным организациям, дают им право разрешения определен­
ного вопроса, либо одобряют разные социальные нормы - традиционные
28
моральные, религиозные, корпоративные, привнося в них юридическую
силу и обязательный для исполнения характер. И, безусловно, народное
правотворчество, проводимое через референдум по особой важности во­
просам государственного, регионального и муниципального значения, яв­
ляющееся одной из основных форм осуществления прямой демократии. Те
решения, которые принимаются на референдуме носят обязательный ха­
рактер и подлежат утверждению в виде определенного нормативного пра­
вового акта либо закона.
Указанное выше разделение не только одно в своем роде, несколько
подробная градация правотворчества будет рассмотрена ниже. Сейчас жеследует прибегнуть к критериям разделения процесса правотворчества.
Правотворческая процедура может быть сформирована по регла­
ментам правотворчества разнообразных органов,
осуществляющих ход
разработки, обсуждения, утверждения и вступления в силу правовых ак­
тов.
Данные регламенты четко устанавливают все без исключения этапы
правотворчества, виды нужных действий, определенный перечень субъек­
тов, участвующий на каждом этапе данного процесса, их установленные
права и обязанности, порядок отношений между ними. Существуют сле­
дующие деления:
- по субъекту правотворчества, которым может являться орган или
общественное объединение, правомочия которого устанавливаются кон­
ституционным, либо другим законодательным статусом. Данный субъект
может иметь право на инициативную подготовку и принятие нормативно­
правового акта. Это относится к социально-общественным формировани­
ям, и к отдельным гражданам страны.
- по направленности правотворческого процесса на некоторые виды
нормативно-правовых актов, создание которых и является их целью. Так
же в этих актах отражаются пределы полномочий их праворазвивающей
29
деятельности. Особую роль в данном аспекте играют статьи 84, 85, 115
Конституции Российской Федерации. 21
Исходя из вышеназванного, на основе указанных параметров можно
определить не три, а даже пять отдельных видов правотворчества: законо­
творчество, процедура разработки, обсуждения и принятия законов; подза­
конное правотворчество, к которому относится правотворческая деятель­
ность органов исполнительной и законодательной власти субъекта Россий­
ской Федерации; прямое
правотворчество- референдум; корпоративное
правотворчество, осуществляемое согласно законам об акционерных об­
ществах; правовые договоры, к ним относятся внутрифедеральные, управ­
ленческие, имеющие конституционный характер иные документы, заклю­
чённые органами государственной власти между собой.
1.2.
Субъекты правотворчества в Орловской области
Правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации Ор­
ловской области, обладая конкретные характерными чертами, которые вы­
званы историческими и культурными традициями нашего региона, в целом
подчинена тем же правилам и проходит те же стадии, что и подобная дея­
тельность на федеральном уровне. Основную проблему (и можно сказать
особенность) в теоретическом плане здесь представляет определение субъ­
ектного состава участников этой деятельности, а также определение воз­
можного предмета правового регулирования.
Правотворческий процесс, осуществляемый на уровне субъекта РФ
Орловской области, как и иные виды юридических процессов, протекаю­
щих непосредственно в правотворчестве субъекта, характеризуется своим21
21
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание за­
конодательства Российской Федерации ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
30
кругом участников, наделенных определенными правами и имеющих
установленные в официальном порядке обязанности.
Выявить систему участников этого процесса для нас достаточно
сложно, потому что она качественно и количественно отличается от систе­
мы участников процесса иных видов, причем эти различия имеют суще­
ственный и объективный характер.
Качественные отличия следуют из назначения правотворчества Ор­
ловской области, которое заключается в подготовке и принятии на основе
Конституции Российской Федерации базовых, учредительных актов Ор­
ловской области (Устав Орловской области), а также региональных зако­
нов и иных нормативных актов. Для достижения указанной цели в указан­
ном субъекте Российской Федерации созданы специальные правотворче­
ские органы и лица, которые наделены определенными полномочиями
(например, население субъекта Российской Федерации - Орловской обла­
сти, законодательные и исполнительные органы власти Орловской обла­
сти, муниципальные органы).
Каждый участник правотворческого процесса имеет собственное
наименование и может быть охарактеризован внешней обособленностью, а
также наличием определенных прав и прямых обязанностей в правотвор­
ческом процессе. Участник правотворческого процесса выступает в виде
единого субъекта, который способен в соответствии со своей компетенци­
ей и обязанностями определять, формулировать и реализовывать конкрет­
ную волю как участник определенных отношений в области правотворче­
ства.
Согласимся с мнением Самсонова В. И., Самсоновой Е. В. «в том,
что следует различать участника правотворческого процесса от участника
правотворческого отношения. Если участник правотворческого процесса
субъекта Российской Федерации — это лицо, организация, обладающая
правосубъектностью, потенциальной способностью вступать в правотвор­
31
ческие отношения, то субъекты этих отношений реально в них участвуют». 22
Соответственно, количественные различия предопределяются каче­
ственными. Речь идет о том, что выработать универсальный, глобальный и
исчерпывающий перечень участников правотворчества в актуальном рос­
сийском законодательстве, а тем более в законодательстве субъекта Рос­
сийской Федерации - Орловской области практически не представляется
возможным на текущий момент, — это и граждане Орловской области, и
их объединения, и органы государственной и местной власти, а кроме того,
еще и лица, осуществляющие контроль за качеством правоустановитель­
ной деятельности субъекта Российской Федерации. Как уже было отмече­
но нами, даже такой внушительный перечень не может являться полным.
Непосредственно можно говорить только об определенной множественно­
сти и неоднородности участников такого процесса, что делает целесооб­
разным рассмотрение совокупности этих участников с позиций системного
подхода. Чтобы это сделать, необходимо определить фактор, который объ­
единяет всю систему, и проанализировать возможность проведения клас­
сификации этих участников.
По мнению Самсонова В. И., Самсоновой Е. В.,«единство рассмат­
риваемой системы обеспечивается общими задачами, к достижению кото­
рых стремятся все участники правотворческого процесса (создание право­
вого закона, издание юридической нормы в соответствии с Конституцией
РФ и Т.Д.). Эти задачи являются главным фактором, подчеркивающим их
единство и взаимосвязь». 23
В современной российской юридической литературе субъекты
правотворчества, авторы, как правило, делят на две группы — участвую-23
22Самсонов В. И., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Научные ведомости Бел­
городского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2007. Т. 2. Вып. 9. С. 140—147.
23
Самсонов В. И., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ //
Научные ведомости Белгородского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право.
2007. Т. 2. Вып. 9. С. 140— 147.
32
щие в нем в силу официально установленных полномочий и в связи с зако­
нодательным наделением их только правотворческой инициативой24. Счи­
таем, что предложенное В. С. Нерсесянц деление довольно условно, так
как правотворческая инициатива является одной из разновидностей право­
творческих полномочии и входит в их совокупность. Кроме того, такая
классификация не охватывает всех видов участников правотворческого
процесса в субъектах Российской Федерации и не вносит ясность в их
наименование.
Согласимся с мнением Каменской Е.В., что «участников правотвор­
ческого процесса в региональном масштабе можно сгруппировать исходя
из той роли, которую они в нем играют, на четыре видовые категории»:
1) правотворческие лица — группа граждан, жителей субъекта, законода­
тельные органы региональной государственной власти и др.;
2) участники, оказывающие определенное содействие правотворческим
лицам, — группа лиц, объединяющая избирательные комиссии, разработ­
чиков проектов законов, экспертов и других, подобных им;
3) лица, осуществляющие нормоконтроль и привлекающие к правотворче­
ской ответственности;
4) группа лиц, которые отстаивают свои или чужие правотворческие инте­
ресы, в эту категории включены группы граждан, предлагающие приня­
тие проекта закона, общественные объединения, депутаты, лоббисты и
др.25
Подводя итог вышеизложенному, можно дать определение участни­
кам правотворческого процесса субъектов Российской Федерации как со­
вокупности правотворческих лиц, оказывающих поддержку в издании за­
кона, осуществляющих нормоконтроль и привлекающих к правотворче­
24
Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под общ.ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С. 373.
25
Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории) :
автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 12.
33
ской ответственности, а также лиц, отстаивающих свои правотворческие
интересы или интересы третьих лиц.
В случае если вести разговор об определении отдельных видов
участников правотворческого процесса, то здесь нужно учитывать два
условия: во-первых, такое определение должно быть сформулировано на
основе и в соответствии с общим определением участника правотворче­
ского процесса, а, во-вторых, должно выделить характерные черты опре­
деленных участников правотворчества — наименование, роль в издании
правового акта и т.д.
Определяющий показатель участника правотворческого процесса
субъекта РФ, как указывают авторы Самсонов В. Н., Самсонова Е. В. ,
«может проявляться в его правотворческой правосубъектности, которая в
свою очередь включает в себя правоспособность, дееспособность и право­
вой статус».26
Соответственно, правотворческая правоспособность — это вид об­
щей правоспособности, исходя из чего под ней понимают возможность
субъекта приобретать соответствующие права и обязанности и осуществ­
лять установленные законодательством правотворческие действия.
Особенность правовых норм и правил, регулирующих взаимоотно­
шения участников областного правотворческого процесса, отражается в
содержании правотворческой правоспособности. Изменения законодатель­
ства о правотворческой процедуре в регионах также вносят коррективы в
содержание этой правоспособности. Так, например, правотворческая пра­
воспособность гражданина значительно разнится с правоспособностью за­
конодательного (представительного) органа государственной власти Ор­
ловской области.
26
Самсонов В. Н., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ //
Научные ведомости Белгородского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право.
2007. Т. 2. Вын. 9.
34
Правотворческая дееспособность дает возможность реализовывать
субъекту правотворческую правоспособность, т.е. использовать принадле­
жащие ему права и выполнить обязанности и полномочия, разрабатывать и
принимать соответствующий закон. Такая дееспособность состоит из спо­
собности участника самостоятельно реализовывать предписанные ему
правотворческие полномочия, реализовывать правотворческую компетен­
цию, корректировать различные типы социальных взаимоотношений, об­
разовывать юридические нормы в надлежащие формы, избирать ряд лиц,
на который они распространяются, и т.д.
У различных участников правотворчества наступление правотворче­
ской дееспособности происходит по-разному, но основным условием ее
возникновения, несомненно, является характер определенных прав, обя­
занностей и полномочий конкретного участника. В законе должен быть за­
креплен сам факт наличия и объем такой дееспособности в зависимости от
различных показателей, к которым относят сроки разработки и утвер­
ждения правового акта, соглашения, договоры и акты, предполагающие
совершение от субъекта правотворческого процесса тех или иных дей­
ствий.
Одним из наиболее значимых аспектов областного правотворчества
остается вопрос о правотворческой подведомственности правотворческих
лиц Орловской области, т.е. того круга общественных отношений, которые
в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами
подлежат правовому регулированию на уровне области. В действующем
российском законодательстве такая подведомственность, как правило, обо­
значается в качестве: предметов ведения (например, в ст. 72 Конституции
РФ)
27
или предмета правового регулирования (подобная интерпретация в27
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание за­
конодательства Российской Федерации ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
35
некоторых случаях применяется в законах субъектов РФ о правотворче­
стве).
Конституция РФ разграничила эту подведомственность в ст. 72 и 73
соответственно на находящуюся в совместном ведении Российской Феде­
рации и ее субъектов и исключительную правотворческую подчиненность
субъектов РФ.
Предметами общего ведения России и ее субъектов являются такие
социальные отношения, осуществление регулирования и контроля за ко­
торыми относится в соответствии с конституционной нормой и иными
актами к компетенции как Российской Федерации, так же и ее субъектов.
Область данных взаимоотношений, как уже было отмечено, в наиболее
общем виде закреплена в ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Согласно положению ст. 72 Конституции Российской Федерации,
«любой субъект вправе совместно с Российской Федерацией регулировать
весь спектр отношений, установленных ею».
Сюда Конституция РФ от­
носит, к примеру, вопросы владения, пользования и распоряжения земель­
ными ресурсами, недропользованием, водными и другими природными ре­
сурсами; общие вопросы воспитания граждан, развитие системы образова­
ния, науки, культуры, физической культуры и спорта; осуществление мер,
по борьбе с катастрофами, техногенными авариями, стихийными бедстви­
ями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление единых ас­
пектов организации системы органов федеральной и местной власти, и др.
По смыслу ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по пред­
метам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъек­
ты правомочны издавать не только законы, но и другие нормативные акты,28
28
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание за­
конодательства Российской Федерации ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
36
которые должны строго соответствовать Конституции РФ и установлен­
ному федеральному законодательству.
В этой связи необходимо пояснить, что в случаях, когда регионы РФ
опережают федерацию как прямого законодателя, создавая законы первы­
ми, такой вопрос о соответствии этого регионального акта федеральному
нормативному акту может возникнуть уже после издания соответствующе­
го федерального закона. В некоторых субъектах РФ приняты и продолжа­
ют действовать по настоящее время собственные нормативные акты о си­
стеме органов региональной государственной власти, причем вопросы ее
устройства урегулированы субъектами иногда достаточно неоднозначно.
Поэтому внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 06 ок­
тября 1999г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодатель­
ных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­
сти субъектов Российской Федерации" перманентно влечет за собой обра­
зование отдельных противоречий между вышуказанным федеральным ак­
том и законами субъектов, которые не подлежат механическому устране­
нию. Самсонов В.Н. считает, что «если правовое регулирование властеот­
ношений осуществлено субъектом РФ в соответствии с основами консти­
туционного строя, возможно признание правоты этого, а не федерального
правового регулирования»29.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации — это такая
группа отношений, круг которых по остаточному принципу определен ст.
73 Конституции РФ, согласно которой: "Вне предметов ведения Россий­
ской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения...
субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти".293030
29
Самсонов В. //., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ //
Научные ведомости Белгородского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право.
2007. Т. 2. Вып. 9.
30
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-
37
Комментируя данное положение Конституции, можно утверждать,
чтооно означает полную самостоятельность субъекта РФ в правовом регу­
лировании собственных предметов ведения и правотворческих полномо­
чий.
Однако, как продемонстрировала практика федерального законода­
тельства, субъекты Российской Федерации оказались без возможности какнибудь существенно регулировать на законодательном уровне вопросы как
совместного с Российской Федерацией, так и собственного ведения.
Так, например, в связи с принятием Градостроительного кодекса
Российской Федерации 3132у органов законодательной и исполнительной
власти регионов Российской Федерации были изъяты совместные с Рос­
сийской Федерацией функции по созданию и утверждению территориаль­
ных строительных норм.
Субъекты Российской Федерации также оказались лишены совмест­
ных с Российской Федерацией предметов ведения и полномочий в части
установления общих принципов и норм налогообложения и сборов. Со­
гласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N
5-П налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать
не вправе.
Кроме того, из ведения субъектов Российской Федерации были ис­
ключены вопросы государственного регулирования занятости населения,
отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств, ре­
гулирования рынка алкоголя и иные вопросы.
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание за­
конодательства Российской Федерации ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
31
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Собрание зако­
нодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
32
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П // Собрание законодатель­
ства РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
38
Считаем, что субъекты Российской Федерации в настоящее время
несправедливо лишены права на участие в правовом регулировании сов­
местных с Российской Федерацией вопросов ведения.
Касаемо правотворческой подведомственности субъектов РФ, можно
отметить, что она разделена на два типа: общая правотворческая подве­
домственность — общественные отношения, которые могут быть урегули­
рованы различными правотворческими лицами субъектов РФ, к этому ви­
ду причисляют подавляющее число общественных отношений, которые
могут одновременно регулироваться законодательными и исполнительны­
ми органами власти субъектов РФ, а также муниципальными органами;
индивидуальная, или исключительная, правотворческая подведомствен­
ность — это общественные отношения, контролирование которых закон
относит к ведению определенного правотворческого лица. Таким образом,
Федеральный закон от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» причис­
ляет к исключительному ведению законодательных органов государствен­
ной власти субъектов РФ, право создавать и принимать устав субъекта
Российской Федерации, поправки к уставу, утверждать региональный
бюджет и отчет о его исполнении.
Нередки случаи, когда подзаконное регулирование опережает зако­
нодательное, что в принципе не является противоправным. Вместе с тем,
определяя круг вопросов, по которым принимаются законы и подзаконные
нормативные акты, следует обратить внимание на целый ряд требований
о приоритете закона, указанных и закрепленных в Конституции РФ и за­
конах о правотворчестве регионов России. На практике это положение
значит, что законом должны быть освещены и установлены основные во­
просы. Считается, что если такой вопрос ранее был урегулирован подза­
39
конным актом, то последний должен быть отменен либо приведен в полное
соответствие с изданным органом законом.
По отношению с технической стороны процесса подготовки и изда­
ния нормативных актов Орловской области еще раз подчеркнем, что субъ­
екты придерживаются правил и норм, установленных на федеральном
уровне, исходя из принципа иерархичности как государственной власти в
целом, так и ее ветвей, т.е. исполнительные органы субъектов РФ ориенти­
руются на нормы, регламентирующие правотворчество федеральных орга­
нов исполнительной власти. Так же поступают и региональные законода­
тельные органы.
В субъектах РФ приняты и по настоящее время действуют законы,
которые регламентируют процесс правотворчества. Так, например, в Ор­
ловской области имеется закон от 15 апреля 2003 года № 319-ОЗ «О право­
творчестве и нормативных правовых актах Орловской области». В соот­
ветствии с указанным законом «правотворческий процесс - это урегулиро­
ванный нормативными правовыми актами порядок осуществления право­
творческой деятельности, включающий в себя подготовку проекта право­
вого акта, внесение в правотворческий орган, рассмотрение, принятие,
подписание, опубликование правовых актов и признание актов, утратившими законную силу» 33.
Кроме того, указанный закон устанавливает, что этапы правотворче­
ского процесса -это ряд последовательных шагов создания правового акта,
на каждом из которых решаются независимые задачи деятельности право­
творчества.
Губернатор Орловской области, Орловский областной Совет народ­
ных депутатов, Правительство Орловской области, органы исполнитель­
ной государственной власти специальной компетенции Орловской обла-3
33
Закон Орловской области от 15.04.2003 N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных пра­
вовых актах Орловской области" (принят ООСНД 04.04.2003) // "Орловская правда", N 69,
18.04.2003,"Собрание нормативных правовых актов Орловской области", N 17, 2003
40
сти, должностные лица органов государственной власти ведут текущее и
перспективное планирование правотворческой деятельности в пределах
своей компетенции. Текущие планы законопроектных работ составляются,
как следует из практики, на год.
При необходимости могут разрабатываться будущие планы право­
творческой деятельности сроком на пару лет и более, в которых определя­
ются основные пути развития законодательства Орловской области, а так­
же меры по систематизации законов Орловской области. Определенные
положения будущих планов уточняются и учитываются при подготовке
текущих планов.
Предложения для включения в текущие и перспективные планы
правотворческой деятельности совместно предлагаются депутатами, ко­
митетами и комиссиями Орловского областного Совета народных депута­
тов, Губернатором Орловской области, иными субъектами права законода­
тельной инициативы региона.
Кроме того, могут быть приняты и правовые акты, которые не были
включены в утвержденные планы правотворческой деятельности.
Органы государственной власти Орловской области в пределах сво­
их компетенций
проводят экспертизу нормативных правовых актов и их
проектов, которая включает в себя правовую, антикоррупционную и линг­
вистическую экспертизу. Для проведения оценки качества правовых актов
и их проектов, а также для получения предложений по их совершенствова­
нию может проводиться независимая научная экспертиза на возмездной
или безвозмездной основе. Внутренняя (служебная) и независимая научная
экспертизы проектов правовых актов могут осуществляться на любой ста­
дии правотворческого процесса. По результатам экспертизы проектов пра­
вовых актов составляется письменное заключение, которое подлежит обя­
зательному рассмотрению.
41
На рассмотрение органу законодательной либо исполнительной вла­
сти или его должностному лицу могут также направляться и альтернатив­
ные проекты законов. Альтернативным нормативным актом признается та­
кой проект закона, отличен от иного проекта своей концепцией, то есть
одну и ту же задачу решает иными правовыми способами или средствами,
либо установлением иных правовых предписаний субъектам соответству­
ющих правоотношений.
Выводы к главе 1.
1. Правотворчество - процесс создания и формирования правовых норм
уполномоченными органами, в более широком смысле понятие право­
творчество захватывает все этапы, относящиеся к данному процессу: от
правотворческого замысла и заканчивая практической реализацией юри­
дической нормы либо закона. К общим признакам правотворчества отно­
сятся сознательно-волевой и объективно-исторический характер деятель­
ности, что является отражением объективного и субъективного факторов в
данной процедуре. Правотворчеству присущи такие принципы, как науч­
ность, профессионализм, законность, демократизм, гласность, оператив­
ность.
2. Участниками правотворческого процесса субъектов РФ являются лица,
оказывающие содействие в издании закона, осуществляющие нормокон­
троль и привлекающие к правотворческой ответственности, а также лица,
отстаивающие свои правотворческие интересы или интересы третьих лиц.
Губернатор Орловской области, Орловский областной Совет народных де­
путатов, Правительство Орловской области, органы исполнительной госу­
дарственной власти специальной компетенции Орловской области, долж­
ностные лица органов государственной власти являются субъектами
правотворческой деятельности в Орловской области.
42
Глава 2. Проблемы правотворчества органов государственной
власти в Орловской области
2.1. Проблемы правотворчества законодательных органов власти
Орловской области
Орловский областной Совет народных депутатов является законода­
тельным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
- Орловской области.
Орловский областной Совет народных депутатов в соответствии с
Уставом Орловской области34, является высшим постоянно действующим
и единственным законодательным (представительным) органом государ­
ственной власти Орловской области.
По своей структуре Областной Совет является однопалатным и со­
стоит из 50 (пятидесяти) депутатов.
Деятельность Совета основана на принципах политического много­
образия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного
решения вопросов и носит открытый и гласный характер. Информирова­
ние о деятельности Совета происходит в соответствии с федеральным и
областным законодательством.
Орловский областной Совет народных депутатов осуществляет сле­
дующие полномочия:
1) принимает Устав (Основной Закон) Орловской области и вносит в него из­
менения и дополнения;
2) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Ор­
ловской области и предметам совместного ведения Российской Федерации
34 Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 N 7-ОЗ (принят ООД РФ
26.02.1996)//"Орловская правда", N 43, 02.03.1996,"Ведомости Орловской областной Думы", N
5-7, 1996
43
и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Орловской об­
ласти;
3) заслушивает ежегодные отчеты Губернатора области о результатах дея­
тельности Правительства области, в том числе по вопросам, поставленным
областным Советом народных депутатов;
4) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Ор­
ловской области и настоящим Законом.
Совет - это коллегиальный орган, который реализует свои полно­
мочия в следующих формах коллективной работы:
1) заседания Совета;
2) работа комитетов Совета, в том числе их заседания;
3) работа депутатских объединений;
4) публичные и депутатские слушания;
5) работа временных органов Совета.
А также иные формы в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральным законодательством, Уставом области и иными
законами области.
Основной и главной формой коллективной деятельности Совета яв­
ляются его заседания.
Для проверки фактического положения дел и общественного мнения
по вопросам законопроектной работы и иным вопросам и проблемам,
находящимся в ведении Совета, по инициативе Председателя Совета, ко­
митетов, депутатских объединений Советом проводятся совещания, «круг­
лые столы», семинары, конференции, пресс-конференции с участием СМИ,
прием иностранных делегаций а также иные мероприятия, связанные с де­
ятельностью Совета.
44
Одной из отличительных черт законодательного процесса в Россий­
ской Федерации, а так же и в Орловской области является разделение его
на структурные элементы, которые в теории права именуются процессу­
альными стадиями.
Любую стадию законодательного процесса в самом общем виде до­
пускается определять в качестве некоего множества процессуальных дей­
ствий, помогающих достижению необходимого правового результата. В
зависимости от характера указанных действий и полученного результата
один этап отделяется от остальных. Этапы осуществляются в установлен­
ной процессуальными нормами последовательности, постоянно меняясь.
Данным образом обеспечивается логическое усовершенствование процес­
са, создаются обстоятельства для поочередного
решения стоящих перед
ним задач. Каждый отдельно взятый этап , осуществляемый в определен­
ных временных границах, представляет собой завершенную стадию зако­
нодательной деятельности и характеризуется относительной самостоя­
тельностью и специфической целенаправленностью.
Законодательная инициатива считается традиционно первой стадией
законодательного процесса, которую отличает то, что ею приводится в
действие механизм законотворческой деятельности областного Совета
народных депутатов Орловской области. В связи с этим, право законода­
тельной инициативы в Областной Совет народных депутатов Орловской
области непосредственно принадлежит депутатам, комитетам и комиссиям
областной Совет народных депутатов Орловской области, Губернатору
Орловской области, Избирательной комиссии Орловской области, Кон­
трольно-счетной палате Орловской области, представительным органам
муниципальных образований Орловской области, главам муниципальных
районов и городских округов, исполняющим полномочия главы местной
администрации, Ассоциации «Совет муниципальных образований Орлов­
ской области», профессиональным союзам.
45
Дополнительно отметим, что правом законодательной инициативы
могут воспользоваться такие органы как Орловский областной суд, Ар­
битражный суд Орловской области, прокуратура Орловской области по
вопросам их ведения.
С началом разработки законодательной инициативы, которая выра­
жается в постановке вопроса о создании закона, связано создание некоего
правоотношения, объединяющего в себя совокупность совместных прав и
обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного
органа. Один из субъектов законодательной инициативы, на которого воз­
ложено представление законопроекта, должен его предоставить в опреде­
ленном строгом соответствии с обозначенными правилами и нормами. При
этом законодательный орган власти субъекта РФ может потребовать со­
блюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить обратно
проект закона субъекту-инициатору. Основная обязанность законодатель­
ного органа Орловской области, а именно Орловского областного совета
народных депутатов Орловской области заключается в том, чтобы принять
очередной проект закона к рассмотрению, добавив его в повестку дня оче­
редного собрания. В ней определены полномочия инициатора: настаивать
на постановке вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на
голосование сессии законодательного органа, отстаивать и защищать по­
ложения законопроекта при его предварительном рассмотрении комите­
том, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании Орловско­
го областного Совета народных депутатов Орловской области.
В нашем исследовании можно выделить две проблемы в вопросе о
том, что может являться фактическим началом законодательной инициати­
вы в Орловской области. Большое количество авторов в своих научных
трудах сужают законодательную инициативу действиями, осуществляе­
мыми только в пределах официального прохождения законопроекта в за­
конодательном органе, считая началом законодательной инициативы вне­
46
сение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наравне с
этим, имеется точка зрения, авторы которой развернуто истолковывают
содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве
начального этапа всю предварительную деятельность по разработке про­
екта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что
поднятие вопроса о принятии закона, выявление потребности в его изда­
нии, его научная, экспертная, организационная подготовка, так же как и
вынесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть
деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы.
Кроме того, работа по подготовке законопроекта, «осуществляемая в усло­
виях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов», составля­
ет наиболее главную ее часть, так как именно на этой стадии формируют­
ся основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодатель­
ный орган является завершающим действием в этом процессе. Тяжело не
согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия,
непосредственно направленные на создание закона. От них во многом за­
висит его качество, эффективность применения, социальная значимость.
Вместе с тем, ясно, что как по характеру, так и по функциональному
назначению указанные действия во многом имеют отличия от действий,
которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в за­
конодательный орган субъекта Российской Федерации. Подготовка зако­
нопроекта, в ходе которой идет разработка материалов для последующих
этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой
для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она
призвана способствовать осуществлению им данного права, создавая для
этого нужные предпосылки. Отличие состоит и в том, что действия, обес­
печивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку
проекта закона, исполняются разным субъектным составом. Предложить
проект в областной Совет народных депутатов Орловской области может
47
только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как ряд
субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в се­
бя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы.
И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, облада­
ющим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного ор­
гана может быть «доверено» другому субъекту права законодательной
инициативы, который вносит проект от своего имени. Необходимо к тому
же принять во внимание, что, являясь одной из стадий законодательного
процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в
рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом ко­
торых выступает законодательный орган. А это значит, что начало реали­
зации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в от­
ношения по осуществлению законотворческой деятельности законода­
тельного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже
представлен на его рассмотрение.
В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжи­
тельности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается
суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается приня­
тием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмот­
рение вспомогательными подразделениями законодательного органа. Не­
которые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к
самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо
следует за официальным внесением законопроекта в законодательный ор­
ган. С точки зрения А.И. Абрамовой, «логическим завершением данной
стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очеред­
ной сессии законодательного органа» . Что же касается его предвари­
тельного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предва-35
35
Абрамова, А.И. О практике опубликования правовых актов субъектов РФ / А.И. Абрамова,
Т.Н. Рахманина // Журнал российского права. - 2001.- № 9. - С. 12.
48
ряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она
находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее под­
тверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, да­
ется реальная обдуманная оценка тех общественных отношений, которые
планируется урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие
по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действую­
щему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточ­
ность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том,
что ими затемняется различие между предварительным рассмотрением за­
конопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответ­
ственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это разли­
чие следует признать существенным, так как предварительное рассмотре­
ние касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а
подготовка - уже включенных и рассматриваемых по существу.
Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в по­
вестке дня заседания законодательного органа является процессуальным
основанием перехода от этапа законодательной инициативы к этапу об­
суждения законопроекта. Этап обсуждения законопроект проходит перед
утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае проис­
ходит самостоятельно самим законодательным органом. В ходе обсужде­
ния проект подвергается углубленному исследованию, детальному анали­
зу: изучаются различные мнения, вырабатываются компромиссные вари­
анты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его
практическое применение.
На этапе обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой полу­
чают отражение такие характерные для процесса принципы, как: демокра­
тизм, гласность, профессионализм, коллегиальность в рассмотрении во­
просов, творческий характер рассмотрения. Демократизм заключается в
привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественно­
49
сти, включая прежде всего ученых, представителей органов исполнитель­
ной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются
условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отра­
жения в принимаемых законодательных решениях. Гласность заключается
в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный
процесс помогают главным образом СМИ. Профессионализм состоит в
требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе
над законопроектом, владел приемами этой работы и исполнял ее на очень
высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает также
обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специа­
листов, способных качественно оценить законопроект и оказать содей­
ствие в его улучшении. Коллегиальность означает коллективность обсуж­
дения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму
при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку
всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов и проблем. Творческий
характер обсуждения выражает инициативу и активность его участников.
В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении зако­
нопроекта лицам дается такой комплекс правовых средств, который помо­
гает им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою точку
зрения , приводя различные доводы и мысли. Активное обсуждение, споры
позволяют выяснить мнение каждого участвующего в процессе лица, спо­
собствуют установлению «законодательной истины»
Этап обсуждения Советом народных депутатов Орловской области
состоит из нескольких промежуточных стадий - чтений законопроекта.
Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным
содержанием. При первом чтении обращается внимание на обсуждении
основных положений законопроекта, его концепции, обсуждается вопрос
об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения
заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст
50
поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции от­
дельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из
законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью какихлибо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и при­
нятие по ним решений позволяет вести работу конкретно по тексту зако­
нопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотре­
ния. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопро­
екту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законо­
проекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и воз­
вращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, раз­
делам. Если в процессе рассмотрения Советом законопроекта в третьем
чтении закон области не будет принят, законопроект считается отклонен­
ным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствую­
щим постановлением Совета без дополнительного голосования. Результа­
том проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка;
оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта
(начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); со­
вершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе
обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта,
ликвидация всевозможных пробелов и упущений).
Считаем, что прохождение законопроекта посредством нескольких
чтений дает возможность более основательно осуществить его рассмотре­
ние в Совете. Многократное голосование по законопроекту на разных за­
седаниях Совета формирует условия для его более подробного изучения и
максимально полного учета высказанных по нему замечаний и предложе­
ний. Основным считается внедрение нормативно определенных сроков,
характеризующих временной промежуток между чтениями законопроекта.
Промежуток времени, который обязан браться во внимание при определе­
нии продолжительности таких сроков, необходимо определять с учетом
51
времени, необходимого для совершения всех значимых процедурных дей­
ствий по подготовке законопроекта к очередному чтению.
Порядок чтений, главным образом, опережается рассмотрением за­
конопроекта в комитетах и профильных группах Орловского областного
Совета народных депутатов Орловской области. Существует некоторая
склонность к значительному расширению их полномочий на стадии об­
суждения законопроекта. Комитеты и профильные группы рассматривают
законопроект до обсуждения на пленарном заседании Совета, тем самым
освобождают Совет необходимости его подробного изучения. Таким обра­
зом, движение законопроекта в законодательном органе ускоряется. Работа
комитетов и профильных групп, призванных проводить подготовку зако­
нопроекта к чтению на заседании Совета, включает в себя поиск, получе­
ние и оформление материалов согласно обсуждаемому проекту закона;
анализ и обобщение всех поступающих в ходе рассмотрения проекта заме­
чаний, ошибок, предложений; детализирование, конкретизация и редакти­
рование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы на
коррупционную составляющую и иные виды проводимых в отношении за­
конопроектов экспертиз.
Рассмотрение законопроекта в Орловском областном Совете народ­
ных депутатов заканчивается принятием по нему официального решения.
Законопроект получает официальное одобрение большинства числа депу­
татов Орловского областного Совета народных депутатов и становится
неукоснительным для исполнения законодательным актом. Данная стадия
законодательного процесса в юридической литературе называется стадией
принятия закона.
Совершенно очевидно, что прежде чем действие закона распростра­
нится по Орловской области, должно быть устранено любое несоответ­
ствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре
принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по
52
общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным орга­
ном, который уполномочен принять решение о конституционности закона.
В настоящее время, такой орган в Орловской области не сформирован.
В России до настоящего времени не образовалось единого мнения
относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения консти­
туционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечаю­
щих требованиям эффективности законотворческой деятельности.
Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального пра­
ва служит основанием для признания закона неконституционным лишь
при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно
Конституцией РФ порядок принятия законов.
Принятие закона в практике деятельности Орловского областного
Совета народных депутатов является, таким образом, актом его утвержде­
ния. Именно принятием закона в конечном итоге формулируется государ­
ственная воля субъекта Российской Федерации, а сам закон становится
обязательным для исполнения.
Следуемое непосредственно за подписанием обнародование приня­
того законодательного акта имеет целью официальное доведение до все­
общего сведения его содержания. Акт опубликовывается от имени органа,
издавшего и подписавшего его. Данное опубликование включает в себя
воспроизведение текста законодательного акта в специально предусмот­
ренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием офици­
ального опубликования является его обязательность. Важное значение
имеет установление конкретной даты официального опубликования акта,
которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока
вступления его в силу. Текст закона, опубликованный в газете "Орловская
правда", в "Собрании нормативных правовых актов Орловской области" и
в государственной специализированной информационной системе "Портал
53
Орловской области - публичный информационный центр", имеет силу
официального документа.
Являясь заключительным этапом правотворческого процесса, опуб­
ликование правового акта оказывает непосредственное влияние на меха­
низм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную
практику в целом.
В Орловской области проблема опубликования правовых актов при­
обретает особое значение. Согласимся с мнением Абрамовой А.И. что
«своевременное и полное информирование населения о нормотворческой
деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит
необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими
субъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты
их прав».36
В последние годы Орловской областью накоплен значительный опыт
в сфере опубликования правовых актов. Региональная нормативная база в
этой сфере существенно улучшена и обновлена.
Одновременно требуется улучшение форм и способов опубликова­
ния, на что и направлены настоящие советы и рекомендации.
Прежде всего, нам следует понимать из положения ч.3 ст.15 Консти­
туции Российской Федерации о недопустимости применения закона, затра­
гивающего права, свободы и обязанности граждан, если он не опубликован
официально. Введение особых норм, которые предписывают необходи­
мость публикации такого плана законов, как задачи их применения, обес­
печивается полной информацией об их принятии и содержании. Таким об­
разом в большей степени решается проблема публичности и доступности
законов, появляется настоящая возможность для ознакомления с законами
всех в этом заинтересованных лиц.
36Абрамова, А.И. О практике опубликования правовых актов субъектов РФ / А.И. Абрамова,
Т.Н. Рахманина // Журнал российского права. - 2001.- № 9. - С. 12.
54
В целях более правильной реализации вышеуказанного положения
Конституции нам представляется необходимым предусмотреть в област­
ном законодательстве некоторые принципы ответственности. Таким обра­
зом, считаем применение органами власти неопубликованных законов, ко­
торые ухудшают правовое положение физических лиц и организаций ,
могло бы повлечь за собой ответственность в виде штрафа, который мог
бы налагаться судом.
Важное значение имеет правовое закрепление Орловской областью
сроков официального опубликования в источниках средств массовой ин­
формации нормативных правовых актов. Нормы права об установлении
конкретных сроков публикации предпочтительно усмотреть не в отноше­
нии нормативных актов, но и распространить их на законы, издаваемые
органами исполнительной власти Орловской области. В случае если нор­
мативный акт возвращается Председателем правительства Орловской об­
ласти на повторное рассмотрение в Орловский областной совет народных
депутатов, представляется возможным установить якобы «двойной стан­
дарт» временного интервала публикации нормативных актов: общий (пер­
воначальный) срок и вторичный (срок публикации нормативного акта, ко­
торый принят законодательным органом во второй раз). При этом в отно­
шении нормативного акта, который был принят повторно, уместно преду­
смотреть более сжатые сроки опубликования. Данное действие станет до­
полнительной гарантией от необоснованного замедления процесса доведе­
ния информации до жителей Орловской области принятого закона.
Считаем, что необходимо законодательно определить сроки вступ­
ления изданных актов в законную силу. Как общее правило необходимо бы
закрепить в областном законодательстве то, что областные законы вступа­
ют в законную силу через определенный промежуток времени за днем их
официальной публикации в средствах массовой информации. На данный
аргумент текущая практика носит неоднозначный характер, то есть между
55
публикацией акта, вступлением его в законную силу не устанавливается
никакого промежутка времени либо такой промежуток крайне незначите­
лен. Нам представляется не особо удачным применение в областном зако­
нодательстве юридических фраз и конструкций. Полагаем, что главным
недостатком вступления нормативного акта в законную силу в вышепере­
численных случаях является то, что жители области, юридические лица и
иные должностные лица, которым данный акт адресован, не имеют воз­
можности изучить опубликованный в СМИ текст закона раньше, чем тот
начнет действовать. В Орловской области это может иметь огромное зна­
чение для законодательных органов государственной власти.
По нашему мнению, в законодательстве Орловской области, должна
также найти свое место возникающая в практике правотворчества колли­
зия, когда нормативный акт по каким-то неопределенным причинам не
была опубликован официально в СМИ до определенной в акте даты вступ­
ления в силу. Как вариант, представляется возможным предложить зако­
нодателям ввести некоторое правило, по которому днем вступления закона
в силу в указанных случаях будет считаться днем его официальной публи­
кации.
Полагаем, что в целях наиболее результативного осуществления
принципа единовременного вступления закона в силу на территории Ор­
ловской области, субъектам правотворческого процесса рекомендуется
выработать определенный механизм действий, который гарантирует по
возможности равноправные для всех жителей области, а также для юриди­
ческих и должностных лиц условия и возможности ознакомиться с зако­
ном до начала его действия. Считаем, что создание данного механизма
позволит предотвратить такую ситуацию, например при которой опреде­
ленные субъекты правоотношений могут использовать предусмотренными
новым законом льготами и привилегиями раньше других (такая вариант не
исключен, если учитывать данный факт, когда распространителям удается
56
обеспечить своевременную доставку официальных печатных изданий (га­
зет) в том количестве, которое необходимо примерно на каждого третьего
жителя по одному экземпляру,
по всей территории Орловской обла-
сти).Можно сказать, что это гарантировало бы и от разных нежелательных
последствий.
Как одну из мер, нацеленных на создание вышеуказанного механиз­
ма, законодателям предлагается организовать более своевременную и
быструю доставку газет и печатных изданий по всей территории Орлов­
ской области. Подразумевается что, тиражу печатных изданий следует
быть достаточным в полном объеме для удовлетворения потребностей ор­
ганов власти и должностных лиц Орловской области, органов местного
самоуправления Орловской области, организаций и жителей области в ин­
формации о новом законодательстве. Эффективным методом распростра­
нения правовой информации следует признать и более широкое использо­
вание местной прессы, средств теле-радиовещания, Интернет и социаль­
ные сети, почтовые рассылки, иные средства информации и пропаганды.
Видится целесообразным действие законодателей по публикации за­
конов разной юридической силы в одном печатном издании Орловской об­
ласти. Собрание всего нормативного материала в едином издании офици­
ального опубликования позволит сократить расходы на тираж, облегчит
ознакомление граждан, юридических и иных лиц с принятыми законами,
обеспечит удобство пользования ими, удобнее будет вести их учет и си­
стематизацию, а также данное действие будет способствовать производи­
тельности законотворческой деятельности.
Предлагается что, учредителями печатного издания могут быть как
один, так и определенное количество субъектов правотворчества (напри­
мер, Орловский областной совет народных депутатов и Председатель пра­
вительства Орловской области; областной совет народных депутатов и
Правительство области и т. п.).
57
Нормативный правовой акт, который подлежит официальному опуб­
ликованию в едином печатном издании, должен содержать в себе ряд обя­
зательных реквизитов. Непосредственно, к данным реквизитам следует от­
нести следующее: наименование акта; текст акта; подпись уполномоченно­
го лица, которое вправе подписывать акт; место принятия и дату его под­
писания. Также необходимо обеспечить оригинальность текста акта, кото­
рый направляется для опубликования, тексту принятого акта. Считаем це­
лесообразным установить специальную ответственность для лиц, прове­
ряющих поступающие на публикацию акты, за подлинность текста приня­
того закона.
В законодательстве Орловской области также необходимы нормы,
которые могли бы обеспечивать подписание и опубликование законов. Не­
достаточность правового регулирования данной процедуры может повлечь
за собой негативную практику замедления процесса введения законов в
действие, что напрямую влияет на вопросы их реализации.
Обоснованной считается практика опубликования законов Орлов­
ской области в массовых печатных изданиях. Это бы способствовало
быстрому доведению правовой информации до жителей области и иных
лиц. Представляется, однако, целесообразным, чтобы в средствах массовой
информации публиковались не все, а лишь наиболее важные нормативные
акты, требующие широкого обнародования. К ним, главным образом, сле­
дует отнести социально значимые законы: по вопросам, затрагивающим
права, свободы и обязанности населения, проживающего на территории
Орловской области, по вопросам бюджета, финансового регулирования и
налоговой политики и т. п. В отношении же остальных актов в печати при
необходимости можно было бы публиковать короткое информационное
сообщение.
В законодательстве Орловской области желательно предусмотреть
особые нормы, которые бы обеспечивали публикацию текста закона без
58
ошибок и описок. Присутствие таких правил в областном законодательстве
позволило бы предотвратить различные негативные последствия, которые
возникают в правоприменительной практике как результат такого рода ис­
кажений. Предлагается в частности, на редакторов средств массовой ин­
формации и печатных изданий, опубликовавших соответствующий закон,
рекомендуется возложить определенную ответственность за сохранение
идентичности текстов законов подписанному оригиналу акта. О допущен­
ных при опубликовании законов ошибках, опечатках и описках можно бы­
ло бы давать официальное сообщение в этом же издании в течение уста­
новленного срока со дня опубликования акта с указанием варианта пра­
вильного прочтения.
Представляется возможным опубликование законов и иных норма­
тивных правовых актов органов государственной власти Орловской обла­
сти в неофициальных печатных изданиях. В этой связи целесообразно за­
конодательно закрепить правило о том, что обязательным условием такой
формы опубликования акта должна стать ссылка на источник его офици­
ального опубликования, а в ряде случаев - согласие правотворческого ор­
гана.
Опубликование акта в неофициальных печатных изданиях возможно
не только по инициативе данных печатных органов, но и также на услови­
ях договора с органом государственной власти, принявшим акт.
2.2. Проблемы правотворчества органов исполнительной власти
Орловской области
Система исполнительных органов государственной власти Орлов­
ской области состоит из следующих органов власти:
- Правительство Орловской области;
- органы исполнительной государственной власти специальной ком­
петенции.
59
Органы исполнительной государственной власти Орловской области
в своей работе руководствуются Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Рос­
сийской Федерации, Уставом
Орловской области(основным законом),
иными законами Орловской области, нормативными правовыми актами
Губернатора Орловской области и Правительства Орловской области.
Правительство Орловской области - это орган, который возглавляет
систему исполнительной власти в Орловской области и руководит орга­
нами исполнительной государственной власти Орловской области.
Правительство Орловской области является высшим исполнитель­
ным органом государственной власти Орловской области, руководство ко­
торым осуществляет Председатель Правительства Орловской области.
Правительство Орловской области имеет право решать все вопросы,
которые относятся к его компетенции на основании Устава (Основного
Закона) Орловской области, законодательства Российской Федерации и за­
конодательства Орловской области, и иные вопросы, отнесенные к пол­
номочиям органов исполнительной государственной власти Орловской об­
ласти, которые не входят в компетенцию органов исполнительной госу­
дарственной власти специальной компетенции Орловской области.
Правительство Орловской области является юридическим лицом,
имеет собственную гербовую печать, штампы и официальные бланки со
своим наименованием и изображением герба Орловской области.
Правотворчество органов исполнительной власти субъекта Россий­
ской Федерации — это общественная деятельность государственных ор­
ганов, основанная на установленных законных нормах, нацеленная на до­
стижение целей развития субъекта в интересах его жителей и в пределах
его полномочий, по выявлению потребностей в нормативном регулирова­
нии социальных отношений и образованию новых правовых актов и со­
вершенствованию, действующих и издаваемых в формах, установленных
60
законодательством субъекта, по вопросам исключительного ведения субъ­
екта Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации
и субъекта Российской Федерации с последующим изучением правопри­
менительного опыта и прогнозом использованных материалов правотвор­
ческой работы в целях дальнейшего улучшения правотворческой практи­
ки и законодательства.
Основной предпосылкой формирования и развития
подзаконного
правотворчества считается справедливая необходимость в детализирован­
ной правовой регламентации и уточнении взаимоотношений, появляю­
щихся в определенных слоях общества.
Подзаконное правотворчество органов исполнительной власти субъ­
ектов Российской Федерации - это особый вид их правотворчества, кото­
рый является объективно незаменимым и нужным средством правового
регулирования взаимоотношений в субъекте Российской Федерации.
В обстоятельствах быстрого обновления Российского законодатель­
ства увеличивается область правотворческой деятельности органов ис­
полнительной власти субъектов Российской Федерации. Юридическая
техника как совокупность технических приемов и средств по подготовке
правовых актов, выражающих волю государства, приобретает в связи с
этим важное значение и актуальность. Необходимо отметить, что вопро­
сам подзаконного
правотворчества и юридической техники в литературе уделяется
большое внимание. При этом все еще случаются правотворческие ошибки
(грамматические, фактографические ошибки, нарушение стиля и проч.) в
деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
На основании части 2 статьи 11 Конституции РФ государственную
власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими
органы государственной власти. Общие принципы организации исполни­
61
тельной власти в субъектах Российской Федерации установлены Феде­
ральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах ор­
ганизации законодательных (представительных) и исполнительных орга­
нов государственной власти субъектов Российской Федерации». Положе­
нием части 1 статьи 17 данного Закона предусмотрено, что в субъекте Рос­
сийской Федерации образовывается система органов исполнительной вла­
сти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ, возглавляемым высшим должностным лицом - руководите­
лем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ37.
Порядок создания и список органов государственной власти субъек­
тов Российской Федерации, а конкретно региональных органов исполни­
тельной власти в Орловской области, регулируются Уставом Орловской
области, законами Орловской области, определяющими систему органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
За прошедшее время в области подзаконного правотворчества орга­
нов исполнительной власти Орловской области все более видны положи­
тельные улучшения, которые вызваны ужесточившейся ответственностью
высших должностных лиц субъектов РФ и усилением вертикали структу­
ры власти.
Правотворческая работа органов управления Орловской области об­
ретает все более организованный вид и все больше придерживается необ­
ходимой конкретизацией и детализацией законодательных решений регио­
нальных и федеральных уровней власти, регламентацией технологии их
выполнения на местах и организационным обеспечением действий орга­
нов исполнительной власти Орловской области, проекты и планы подза­
37
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах орга­
низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской// "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005,
"Российская газета", N 206, 19.10.1999.
62
конных региональных актов они стараются формировать более углублен­
но и всесторонне.
Субъекты правотворчества в определенной степени создали струк­
туру кадров, в которую входят
специалисты-практики, обученные для
подготовки и составления законов. Органами исполнительной власти Ор­
ловской области ускоренно осуществляются мероприятия по обновлению
большого количества подзаконных нормативных правовых актов и подго­
товки законопроектов.
Несмотря на все применяемые меры ситуацию с подзаконным реги­
ональным правотворчеством нельзя считать удовлетворительной , так как
его минусы в целом еще не искоренены.
Некоторые существующие подзаконные акты Орловской области не
увязаны между собой и противоречат или повторяют друг друга, потому
что принимаются без принятия во внимание действующих законов по то­
му же вопросу. Ускоренная подготовка подзаконных нормативных актов
регионального уровня часто влияет на их качество: встречается много
недоработанных проектов, в которых случаются пробелы и упущения,
неясные, расплывчатые формулировки.
Некоторой проблемой является и то, что, осуществляя правотворче­
ские полномочия, органы исполнительной власти Орловской области ухо­
дят за границы своих полномочий, вмешиваясь в компетенцию Совета
народных депутатов Орловской области или органов местного самоуправ­
ления, а то и федерального законодателя, правда, в небольшой степени.
Кроме того, проблемой является еще и правовая нестабильность феде­
рального законодательства, а исходя из этого и регионального, вследствие
чего в конкретные подзаконные акты органов управления Орловской об­
ласти вносится огромное количество разных изменений и дополнений, ко­
торые ухудшают
восприятие норм закона даже опытными учеными-
юристами. Так же публикуются только изменения и дополнения в изменя­
63
емый акт, а не сам акт в последней редакции, что затрудняет их понимание
гражданами, юридическими и иными лицами. Особенно это касается пуб­
ликуемых законов по вопросам социальной сферы общества.
Полагаем, что первым шагом на пути преодоления существующих
недочетов и недоработок
является переопределение самого понятия
«правотворчество», в основе которого заложена формула «создание, изме­
нение или отмена норм».
Вторым шагом по преодолению недостатков областного подзаконно­
го правотворчества является его законодательное регулирование подза­
конного правотворческого процесса. Данный вид правотворчества должен
преодолеть трудности, которые ухудшают качество регионального госу­
дарственного управления, оказывают отрицательно влияние на степень
законности и в итоге негативно отражаются на жизнедеятельности граж­
дан, юридических лиц и иных лиц на территории Орловской области.
Основываясь на вышесказанном, полагаем, что в связи с этим, важ­
нейшее значение в текущих условиях имеет разработка системы действий,
которые направленны на улучшение законопроектной работы органов ис­
полнительной власти Орловской области и подзаконного регулирования на
уровне субъектов РФ. Совершенствование правотворчества органов ис­
полнительной власти субъектов Российской Федерации — назревшая
важная задача, которая стоит перед законодателем, как федеральным, так
и региональным в сфере правового регулирования.
Учитывая анализ законопроектной работы органов исполнительной
власти Орловской области, можно предложить следующие меры усовер­
шенствования правотворческой деятельности Правительства Орловской
области:
1.
Законодательно определить и установить предельные — мини­
мальные и максимальные — сроки подготовки и издания законопроектов
органами исполнительной власти Орловской области, соответственно — 3
64
и 6 месяцев.
2. Нормативно запретить дублирование и копирование правового со­
держания федерального законодательства, как основного текста областно­
го законопроекта.
3. Ввести определенную ответственность должностных лиц за отсут­
ствие, либо некачественную подготовку заданий на разработку законов,
составляемых исполнительными органами государственной власти Орлов­
ской области.
На данном этапе можно выделить наиболее значимые пути совер­
шенствования
правотворчества органов исполнительной власти Орлов­
ской области.
1.
Принятие такого закона, который будет регулировать порядок
подготовки и издания областных подзаконных нормативных правовых ак­
тов.
С целью упорядочения регионального законодательства, приведения
его в конкретную и довольно жесткую систему, имеется
объективная
необходимость принятия такого закона, который бы смог определить по­
рядок подготовки и издания подзаконных актов. Существующие на теку­
щий момент областные акты по некоторым вопросам подготовки норма­
тивных правовых органов исполнительной власти Орловской области, в
силу небольшого количества правового материала, практически никак не
регулируют все необходимые вопросы подготовки проектов подзаконных
актов. Утверждение закона, устанавливающего порядок подготовки и из­
дания подзаконных актов, усилило бы научные принципы и качество под­
законного правотворчества, добавило бы в эту важную национальную про­
блему необходимый порядок и единообразие, способствовало бы упроче­
нию законности, формированию и поддержанию равновесия между об­
ластными законами и подзаконными актами, снижению количества случа­
ев, когда правотворческие органы Орловской области осуществляют дея­
65
тельность по своему личному усмотрению.
С целью улучшения подзаконного правотворчества в законе о подго­
товке и издании подзаконных актов областных органов исполнительной
власти существует острая необходимость в принятии следующих мер:
1. Детально упорядочить процедуру исследования, разработки и из­
дания подзаконных актов органов исполнительной власти Орловской об­
ласти, определить основы издания подзаконных актов, а также обозначить
требования, предъявляемые к процедуре подготовки подзаконных актов.
Непосредственно, вышеуказанная процедура должна содержать в
себе следующие факторы: а) учет мнений и выводов экспертных заключе­
ний территориального органа Минюста Российской Федерации; б) обоб­
щение решений в судебной практике Верховного Суда Российской Феде­
рации; в) проведение анализа дополнительных материалов (актов област­
ных антимонопольных органов, актов прокурорского реагирования и актов
судебных органов других регионов) г) исследование законов Орловской
области с учетом обновления нормативных документов
федерального
уровня.
1) Установить методы применения услуг и предложений ,которые
советуют реализовывать общественные организации и граждане, при под­
готовке проектов подзаконных актов.
2) Обеспечить территориальным органам Минюста России возмож­
ность на обращения в судебные инстанции с исками о признании проти­
воречащими федеральному законодательству и недействующими норма­
тивных правовых актов регионального уровня, внеся также необходимые
изменения в Гражданско-процессуальный кодекс РФ.
2. Поддержка приоритета закона, усиление его роли и публикация
подзаконных актов органов управления должна происходить только на
основании и во исполнение закона.
Законодательство по предметам совместного ведения субъектов РФ
66
и России, а также по предметам ведения субъектов Федерации, имеющее в
своем основании общие правовые нормы, очень тесно взаимосвязано с
региональным подзаконным регулированием. Так как для современного
периода развития правотворчества главным приоритетом
является
нахождение равновесия в регулировании социальных отношений законо­
дательными и подзаконными актами на основе полного верховенства зако­
нов, излагаются предложения, нацеленные на предоставление главенства
закона и максимальная взаимосвязь закона и подзаконного акта:
1) В нормативных правовых актах необходимо ясно зафиксировать и
гарантировать
направленность региональных органов исполнительной
власти на соблюдение Конституции Российской Федерации и законов при
осуществлении правотворчества, потому что фактическое применение вы­
шеуказанного положения нередко остается недостаточным.
Подзаконные акты должны руководствоваться законом, приниматься
на основании и во исполнение закона, выступая орудием его формирова­
ния и конкретизации.
Важным являются гарантии «производности» подзаконных актов от
норм закона на основании принципа безусловного превосходства послед­
него. Кроме того необходимо достичь строгой «привязки» подзаконных
актов к выполнению законных предписаний.
За пренебрежение к применению этих правил необходимо приме­
нять персональную
ответственность должностных и официальных лиц,
руководителей , осуществляющих контроль , разработку и подготовку
проектов подзаконных актов.
2) В установленном порядке нужно подетально урегулировать ос­
нования издания региональных подзаконных актов, определить
требова­
ние обязательного указания, во исполнение какого документа вводится
настоящий акт.
Это условие рационально зафиксировать нормативно, сделав его
67
обязательным при разработке нормативных правовых актов подзаконного
характера. Следует отчетливо установить предмет подзаконного регулиро­
вания путем утверждения ряда проблем, по которым представляется воз­
можным
принятие подзаконных актов. В законе должны утверждаться
общие рамки в пределах компетенции деятельности региональных орга­
нов исполнительной власти, само же решение о подзаконном регулирова­
нии должно утверждаться по прямому указанию на то правовой нормы
или в случае необходимости реализации конкретных задач.
3) Отталкиваясь от зависимого по юридической силе положения под­
законных региональных актов, их подчиненности закону, федеральному и
региональному, необходимо определить, что акты органов исполнительной
власти могут быть введены в действие при наличии уже вступившего в си­
лу закона. Право издания регионального подзаконного акта в отсутствие
закона должно быть закреплено в законодательном порядке, так как по­
добный вопрос принадлежит к числу наиболее значимых вопросов для
страны.
4) Следует законодательно утвердить и гарантировать на практике
применение принципа о том, что к сфере регулирования только на уровне
законов должны принадлежать вопросы защиты прав и свобод человека и
граждан, а также установления различных видов юридической ответствен­
ности. Данные положения не могут приниматься в подзаконных регио­
нальных актах.
3.
Применение ограничений в области подзаконного правотворчества
органов исполнительной власти Орловской области, что помогало бы пре­
одолению непостоянности в этой области правового регулирования.
В данном положении наиболее важными являются следующие
утверждения:
1) Необходимо преодолевать склонность по установлению лишних
подзаконных региональных актов.
68
Данное положение исполняется посредством поочередного согласо­
вания норм подзаконных актов с нормами других нормативных правовых
актов, чтобы они не повторяли и им не противоречили, как это иногда бы­
вает на практике.
2) Требуется готовить и утверждать подзаконные региональные ак­
ты только в случаях существующей необходимости их установления.
Подготовку подзаконных актов нужно производить тогда, когда установ­
ленную цель невозможно реализовать иными методами.
3) Кроме того следует законодательно зафиксировать следующее
условие: единовременно с разработкой текста проекта планируемого под­
законного акта органа исполнительной власти региона или сразу же после
ее завершения создать дополнительно справку о том, что данный акт со­
ответствует законам соответствующих субъектов Федерации и федераль­
ному законодательству.
4) В существующих рамках органа исполнительной власти Орлов­
ской области, его структурных подразделений следует применять подроб­
ное рассмотрение экспертами положений и норм, на основе которых
происходит правотворчество. Разработка подзаконных актов без участия
экспертов и специалистов, без необходимых знаний и подготовки, по по­
литическим мыслям и соображениям в спешке никогда не дает желаемо­
го результата, а только ставит под сомнение действия высшего должност­
ного лица и высшего исполнительного органа субъекта РФ.
Разрешение огромного количества проблем, связанных с процеду­
рами подзаконного правотворчества, воплощение
в жизнь основных
принципов совершенствования правотворчества региональных органов ис­
полнительной власти позволит сильнее укрепить практическую прорабо­
танность и обоснованность подзаконных актов, их безошибочность и без­
упречность.
Выводы к главе 2.
69
1. Орловский областной Совет народных депутатов является законодатель­
ным органом государственной власти субъекта Российской Федерации Орловской области.
2. До распространения закона по Орловской области, должны быть устране­
ны любые несоответствия его конституционным предписаниям. Несоот­
ветствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь
тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о
конституционности закона. В России до настоящего времени не образова­
лось единого мнения относительно способов разрешения споров по пово­
ду соблюдения конституционной процедуры
принятия законов,
в
наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законо­
творческой деятельности. Следует иметь в виду, что несоблюдение норм
процессуального права служит основанием для признания закона некон­
ституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установ­
ленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия законов.
3. Принятие закона в правотворческой деятельности Орловского областного
Совета народных депутатов является, таким образом, актом его утвержде­
ния. Именно принятием закона в конечном итоге формулируется государ­
ственная воля субъекта Российской Федерации, а сам закон становится
обязательным для исполнения. В последние годы Орловской областью
накоплен значительный опыт в сфере опубликования правовых актов. Ре­
гиональная нормативная база в этой сфере существенно улучшена и об­
новлена. Одновременно требуется улучшение форм и способов опублико­
вания законов.
4. Система исполнительных органов государственной власти Орловской об­
ласти состоит из следующих органов власти: 1) Правительство Орловской
области; 2)органы исполнительной государственной власти специальной
компетенции. Органы исполнительной государственной власти Орловской
области в своей работе руководствуются Конституцией Российской Феде­
70
рации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, Уставом Орловской области (основным законом),
иными законами Орловской области, нормативными правовыми актами
Губернатора Орловской области и Правительства Орловской области.
Правительство Орловской области - это орган, который возглавляет систе­
му исполнительной власти в Орловской области и руководит органами
исполнительной государственной власти Орловской области. Правитель­
ство Орловской области является высшим исполнительным органом гос­
ударственной власти Орловской области, руководство которым осуществ­
ляет Председатель Правительства Орловской области.
5. За прошедшее время в области подзаконного правотворчества органов
исполнительной власти Орловской области все более видны положитель­
ные улучшения, которые вызваны
ужесточившейся ответственностью
высших должностных лиц субъектов РФ и усилением вертикали структу­
ры власти. Правотворческая работа органов управления Орловской обла­
сти обретает все более организованный вид и все больше придерживается
необходимой конкретизацией и детализацией законодательных решений
региональных и федеральных уровней власти, регламентацией технологии
их выполнения на местах и организационным обеспечением действий ор­
ганов исполнительной власти Орловской области, проекты и планы подза­
конных региональных актов они стараются формировать более углублен­
но и всесторонне.
71
Заключение
Правотворчество - это процедура формирования законных общепри­
знанных норм полномочными органами, в более растяжимом значении
понятие правотворчество охватывает все периоды, относящиеся к данному
процессу: начиная правотворческим планом и заканчивая осуществление
юридической нормы на практике. К единым показателям правотворчества
принадлежат объективно-исторический и сознательно -волевой характер
деятельности, которые считаются отображением субъективных и объек­
тивных условий в этом процессе. Правотворчеству свойственны такие
понятия, как компетентность, справедливость, демократичность, публич­
ность, своевременность.
Создателями
правотворческого процесса субъектов РФ являются
лица, участвующие в издании законов, осуществляющие контроль за ис­
полнением норм права и привлекающие к правотворческой ответственно­
сти, а также лица, отстаивающие круг правотворческих интересов или ин­
тересов третьих лиц.
Губернатор Орловской области, Орловский областной Совет народ­
ных депутатов, Правительство Орловской области, органы исполнитель­
ной государственной власти специальной компетенции Орловской обла­
сти, иные должностные лица органов государственной власти являются
субъектами правотворческой деятельности в Орловской области.
Орловский областной Совет народных депутатов в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации^, Уставом Орловской области, является
высшим постоянно действующим и единственным законодательным
(представительным) органом государственной власти Орловской области.
72
Деятельность
Совета базируется на принципах общественно -
политического разнообразия и многопартийности, беспрепятственного об­
суждения и группового решения проблем и имеет характер открытости и
гласности. Уведомление о работе Совета происходит в соответствии с
федеральными и областными законами. В минувшие года субъектами Фе­
дерации был собран большой опыт в системе обнародования правовых
актов. Региональная нормативная база в этой сфере значительно усовер­
шенствована. В то же время имеется место обновления методов и конфи­
гураций опубликования.
Являясь завершающим этапом правотворческого процесса, публи­
кация правового акта влияет непосредственно на процесс его реализации
и тем самым сказывается на правоприменительную практику в общем. В
Орловской области проблема опубликования правовых актов приобретает
значимую важность.
Система исполнительных органов государственной власти Орлов­
ской области состоит из следующих органов власти:
- Правительство Орловской области
- органы исполнительной государственной власти специальной компетен­
ции.
Органы исполнительной государственной власти Орловской области
в своей работе руководствуются Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Рос­
сийской Федерации, Уставом
Орловской области (основным законом),
иными законами Орловской области, нормативными правовыми актами
Губернатора Орловской области и Правительства Орловской области.
Правительство Орловской области - это орган, который возглавляет
систему исполнительной власти в Орловской области и руководит орга­
нами исполнительной государственной власти Орловской области.
73
Правительство Орловской области является высшим исполнитель­
ным органом государственной власти Орловской области, руководство ко­
торым осуществляет Председатель Правительства Орловской области.
За прошедшее время в области подзаконного правотворчества орга­
нов исполнительной власти Орловской области все более видны положи­
тельные улучшения, которые вызваны ужесточившейся ответственностью
высших должностных лиц субъектов РФ и усилением вертикали структу­
ры власти.
Правотворческая работа органов управления Орловской области об­
ретает все более организованный вид и все больше придерживается необ­
ходимой конкретизацией и детализацией законодательных решений регио­
нальных и федеральных уровней власти, регламентацией технологии их
выполнения на местном уровне и организационным обеспечением дей­
ствий органов исполнительной власти Орловской области, проекты и пла­
ны подзаконных региональных актов они стараются формировать более
углубленно и всесторонне.
Несмотря на все применяемые меры ситуацию с подзаконным реги­
ональным правотворчеством нельзя считать удовлетворительной , так как
его минусы в целом еще не искоренены.
Некоторые существующие подзаконные акты Орловской области не
увязаны между собой и противоречат или повторяют друг друга, потому
что принимаются, не учитывая действующих актов по тому же вопросу.
Ускоренная подготовка подзаконных нормативных актов регионального
уровня не редко влияет на их качество: встречается много недоработан­
ных проектов, в которых случаются пробелы и упущения, неясные, рас­
плывчатые формулировки.
74
Список использованной литературы
1. Законы и нормативные акты
1.1.
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голо­
сованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N
7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание
законодательства Российской Федерации", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
1.2.
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об
общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999,
N 42, ст. 5005, "Российская газета", N 206, 19.10.1999.
1.3.
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 N 7-ОЗ
(принят
ООД
РФ
26.02.1996)//
"Орловская
правда",
N
43,
02.03.1996,"Ведомости Орловской областной Думы", N 5-7, 1996
1.4.
Закон Орловской области от 15.04.2003 N 319-ОЗ "О правотворче­
стве и нормативных правовых актах Орловской области" (принят
ООСНД 04.04.2003) // "Орловская правда", N 69, 18.04.2003, "Собра­
ние нормативных правовых актов Орловской области", N 17, 2003
1.5.
Закон Орловской области от 10 ноября 2014 г. N 1683-ОЗ "О Прави­
тельстве и системе органов исполнительной государственной власти
Орловской области" // "Орловская правда" от 11 ноября 2014 г. N
148, на "Официальном интернет-портале правовой информации"
(http://www.pravo.gov.ru) 14 ноября 2014 г.
1.6.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N
190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
1.7.
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П //
Собрание законодательства РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
75
1.8.
Постановление от 29 октября 2010 года N 43/1292-ОС о регламенте
Орловского областного совета народных депутатов // Текст поста­
новления официально опубликован не был,
Интернет-ресурс
http://base.garant.ru/28511979/
2. Учебники и монографии
2.1.
Альбов А.П., С. В. Николюкин. Правотворчество : учеб. пособие для
бакалавриата и магистратуры // — М. : Издательство Юрайт, 2016.
— 254 с.
2.2.
Бондаренко О.В. Судебная практика и уголовное правотворчество:
Автореф. дис. канд. юрид. наук. / Бондаренко Ольга Владимировна.
М., 2013. - С. 13;
2.3.
Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъек­
тов правотворчества: Автореф. дис. канд. юрид. наук. / Дербина Анна
Владимировна. Самара, 2011. - С. 16.
2.4.
Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Феде­
рации: Автореф. дис. канд. юрид. наук./ Каменская Елена Викторов­
на М., 2005. - С. 11
2.5.
Каминская Е.А. Муниципальное правотворчество в механизме пра­
вообразования: Автореф. дис. канд. юрид. наук./ Каминская Евгения
Александровна. Белгород, 2013. - С. 12.
2.6.
Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико­
правовой мысли России XIX - начала XX в.: Автореф. дис. канд.
юрид. наук./ Липень Сергей Васильевич. М., 2013. - С. 12.
2.7.
Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы
теории и практики: конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Изд-во Московского ун-та, 2009. - С. 64
2.8.
Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модерниза­
ции правотворчества в России: Автореф. дис. д-ра юрид. наук./
Мазуренко Андрей Петрович. Саратов, 2011. С. 11.
76
2.9.
Макуев Р.Х. Теория государства и права: Учебник.-Москва-Орел:
Изд-во ОРАГС, 2005., - с. 407
2.10. Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999. - С. - 144, - 145
2.11. Мартьянов Г.А. Теория и методика оптимизации участия законода­
тельных (представительных) органов государственной власти субъ­
ектов Российской Федерации в федеральном законотворческом про­
цессе: Автореф. дис. канд. юрид. наук./ Мартьянов Геннадий Алек­
сандрович. СПб., 2010. - С. 14.
2.12. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.:
ТК Велби; Проспект, 2005. С. - 342.
2.13. Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 1996. - С. - 378 - 384;
2.14. Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Маркет ДС
корпорейшн,2007. - 633 с., 2007
2.15. Нерсеянц В.С. Проблемы общей теории права и государства: учеб­
ник для вузов / М.: Норма, 2004. - С. 373.
2.16. Пиголкин А.С. Теория государства и права: Учебник для вузов. // М.: Юрайт-Издат, 2010. - 658 с
2.17. Радько Т.Н. Проблемы теории государства и права. М.: Проспект,
2015. С. 342.
2.18. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. - С. - 147 149;
2.19. Семьянов Е.В. Судебное правотворчество: вопросы общей теории
права: Автореф. дис. канд. юрид. наук./ Семьянов Евгений Викторо­
вич. М., 2005. С. - 6.
2.20. Синюков С.В. Механизм правотворчества: Автореф. дис. канд. юрид.
наук./ Синюков Сергей Владимирович. Саратов, 2013. - С. 8.
2.21. Сотникова И.Е. Политический плюрализм и правотворчество в со­
временном российском государстве: Автореф. дис.
канд. юрид.
наук./ Сотникова Ирина Евгеньевна. Казань, 2010. - С. 11.
77
2.22. Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник.
- М. : Прометей, 2017. - С. 128.
3. Периодическая литература
3.1.
Абрамова, А.И. О практике опубликования правовых актов субъек­
тов РФ / А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина // Журнал российского пра­
ва. - 2001.- № 9.- с.12.
3.2.
Барциц И.Н. Федеральное и региональное законодательства: требо­
вание соответствия // Право и политика. -2001 -№3.
3.3.
Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Фе­
дерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в
России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N
9.
3.4.
Борисов А.С., Меркулов П.А. Некоторые проблемы современного
правотворчества в России // Социум и власть. 2015. N 3 (53). - С. 67.
3.5.
Бузун Е. В. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы и
перспективы // Молодой ученый. — 2012. — №4. — С. 269-271.
3.6.
Власенко Н.А. Разумность, право, правотворчество // Юридическая
техника. 2012. N 6. -С. 121 - 123.
3.7.
Кириленко И.С. Локальное правотворчество в современных условиях
правового регулирования: вопросы теории и практики // Современ­
ное право. 2014. N 3. С. 11.
3.8.
Марченко, М.Н. Правовая политика современной России и регио­
нальное правотворчество // Образование и общество. - 2007. - № 1. С. 71-75.
3.9.
Пиголкин A.C., Студеникина М.С., Рахманина Т.В. Проблемы со­
вершенствования российского законодательства // Юридический
мир-1998. -№11 12.
3.10. Пискунова Е. А. Правовое регулирование законодательного процесса
в субъектах Российской Федерации // Исторические, философские,
78
политические и юридические науки, культурология и искусствове­
дение. Вопросы теории и практики. - 2014. - №2. - С. 157-165.
3.11. Самсонов В. И., Самсонова Е. В. Участники правотворческого про­
цесса субъектов РФ // Научные ведомости Белгородского гос. уни­
верситета. Серия: Философия. Социология. Право. 2007. Т. 2. Вып. 9.
- С. 140— 147.
3.12. Сапун В.А., Турбова Я.В. Правотворчество и законотворчество:
стратегия и тактика формирования права и закона // Юридическая
техника. 2015. № 9. - С 679-682.
3.13. Шувалов И. И. Проблема эффективности правотворчества // Журнал
Российского права. - 2005.- № 4. - С. 87-97.
3.14. Некоторые аспекты развития правотворчества в современной России
// Правовая политика и правовая жизнь. - 2006. - №1. - С. 6-18.
АНТИПЛАГИАТ
ТВОРИТЕ СОБСТВЕННЫМ УМОМ
Р
Орловский ГУ
СПРАВКА
ультата* проверки текстового документа
на наличие заимствований
Проверка выполнена в системе
Антиплагиат.ВУЗ
Автор
работы
Ибрагимова Зарина Николаевна
^ме^группь?еДРЗ"
Институт дополнительного профессионального образования, группа З-Ю(м)
Тип работы
Выпускная квалификационная работа
Н азван и е
работы
Проблемы правотворчества субъектов РФ на примере Орловской области
Название файла
ВКР400401 Федоров А.С. - копия.docx
Процент заимствования
29,55%
Процент цитирования
3,36%
Процент оригинальности
67,09%
Дата проверки
12:59:56 20 декабря 2017г.
Модули поиска
Модуль поиска ЭБС "БиблиоРоссика"; Модуль поиска ЭБС "BOOK.ru"; Коллекция РГБ;
Цитирование; Модуль поиска ЭБС “Университетская библиотека онлайн"; Коллекция
eLIBRARY.RU; Модуль поиска ЭБС "Айбукс"; Модуль поиска Интернет; Модуль поиска
ЭБС "Лань"; Модуль поиска "ФГБОУ ВО ОГУ им. И.С.Тургенева"; Кольцо вузов
Работу проверил
Ибрагимова Зарина Николаевна
ФИО проверяющего
Дата подписи
тобыубедитьс
ПОДЛИННОСТИ I
используйте QR
“ Держит ссылн
/
0.
/
0//?У
Подпись проверяющего
Ответ на вопрос, является ли обнаруженное заимствование
корректным, система оставляет на усмотрение проверяющего.
Предоставленная информация не подлежит использованию
в коммерческих целях.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа