close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Швецова Ю.Н. Прокуратура Российской Империи- возникновение и развитие: историко-правовое исследование

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная представлн работа на тему: некотрй Прокуратура
Российской Империи – возникновение и развитие: историко-правовое
исследование.
Студентка: Ю.Н. Швецова
Руководитель: д.и.н., профессор Д.В. Аронов
Объем ВКР: 88 с.
Количество использованных источников: 90
Ключевые заявке слова: прокуратура, институт прокуратуры, прокурорский
надзор, фискалитет, Российская Империя, Петр I, становление, стряпчие,
генерал-прокурор, министерства, судебная реформа, роль прокурора,
уголовное судопроизводство, гражданское судопроизводство.
В выпускной квалификационной работе детально рассмотрены действующго
социально-политические
и
нормативные
предпосылки
возникновения
института прокуратуры в системе органов государственной власти России.
Рассмотрены вопросы деятельности отечественной фискальской службы, а
также освещено непосредственное учреждение прокуратуры Петром I в 1722
г. Освещены организационно-правовые основы деятельности органов
прокуратуры в XVIII – первой половине XIX в. Исследован правовой статус
прокуратуры после изменения административно-территориального деления
страны, прокуратура в системе органов государственной власти после
образования министерств, а также роль органов прокуратуры в уголовном и
гражданском судопроизводстве.
Выводы и материалы выпускной квалификационной работы возможно
использовать при создании исследовательских и обзорных трудов по истории
контрольно-надзорных органов и правоохранительной системы России, в
ходе
дальнейшей
научной
контрольно-надзорных
разработки
проблем
органов
развития
системы
России
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..5
ГЛАВА
1.
ОБРАЗОВАНИЕ
И
СТАНОВЛЕНИЕ
ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ…………………………………………………….12
1.1 Социально-политические и нормативные предпосылки возникновения
института прокуратуры в системе органов государственной власти России..12
1.2 Фискалитет как предпосылка создания прокуратуры в Российской
Империи…………………………………………………………………………..18
1.3 Учреждение прокуратуры Петром I в 1722 г………………………………26
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В XVIII – ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В……34
2.1 Правовой статус прокуратуры после изменения административнотерриториального деления страны («Учреждение о губерниях» 1775 г.)…...34
2.2 Прокуратура в системе органов государственной власти после
образования министерств ( Манифест «Об учреждении министерств» 1802
г.)………………………………………………………………………………….45
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС
ПРОКУРАТУРЫ ВО ВТОРОЙ
ПОЛОВИНЕ XIX – НАЧАЛЕ XX В……………………………………………52
3.1 Реорганизация прокуратуры после судебной реформы 1864 г…………...52
3.2 Изменения в правовом регулировании деятельности органов прокуратуры
в конце XIX - начале XX вв……………………………………………………..61
3.3 Роль органов прокуратуры в уголовном и гражданском судопроизводстве
в конце XIX - начале XX вв……………………………………………………68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………76
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………79
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
теоретической
и
темы
исследования
практической
в
значимостью
целом
вопросов,
обусловлена
связанных
с
функционированием национальной системы контрольно-надзорных органов.
Неоспоримо, что без эффективного функционирования системы названных
органов, механизма государственного контроля и надзора невозможно ни
гарантировать права, свободы и законные интересы граждан, ни закрепить
ценности
демократического
правового
государства,
ни
обеспечить
стабильность государственного устройства, ни в целом обеспечить режим
законности в стране. Очевидным является факт, что в условиях активного
развития
общества
надлежащая
органов
(особенно
эффективность
может
быть
динамичного
в
функционирования
обеспечена
только
при
современный
период)
контрольно-надзорных
условии
постоянного
совершенствования как их организации, так и процедур реализации их
полномочий. В этой связи особенную значимость приобретает изучение
истории становления национальной системы контрольно-надзорных органов,
генезиса и эволюции институциональных форм и процедур государственного
контроля и надзора. При всем том, что, как общеизвестно, любой
вышестоящий орган власти всегда осуществляет в той или иной форме
контроль за нижестоящим органом, специализированные контрольнонадзорные органы возникают уже на более поздних стадиях развития
государства. Всестороннее изучение формирования системы названных
органов позволяют, с одной стороны, приблизиться к пониманию глубинных
закономерностей развития национального механизма контроля и надзора, а с
другой – к пониманию закономерностей в достижении как позитивных, так и
негативных результатов деятельности этого механизма. Без выявления
отмеченных закономерностей затруднительно выработать в полной мере
оптимальную стратегию дальнейшего развития как государственного
развития России в целом, так и механизма государственного контроля и
6
надзора в частности. Малоэффективные контроль и надзор в современных
условиях губительны для любого государства. Выстроить же подлинно
эффективный – как по организации, так и по процедурам – механизм
контроля и надзора невозможно без учета исторического опыта. Поэтому
исторический опыт построения и функционирования отечественной системы
контрольно-надзорных органов заслуживает столь глубокого исследования
учеными, и должен быть особенно
Учрежденная в 1722 г.
востребованным законодателем.
прокуратура – единственный из органов власти,
созданных Петром I – сохранилась до настоящего времени. О значимости
места, которое прокуратура занимает в современном государственном
аппарате, исчерпывающе свидетельствует тот факт, что основные принципы
построения прокуратуры нашли закрепление в действующей Конституции
Российской Федерации. Поэтому представляется очевидным, что при
осуществлении в XXI в. дальнейших изменений как в системе контрольнонадзорных органов России в целом, так и в системе органов прокуратуры в
частности было бы целесообразным принимать во внимание обстоятельства
возникновения и первоначального развития прокуратуры. Опыт начального
функционирования первых отечественных органов надзора целесообразно
учитывать также при разрешении вопросов о формах взаимодействия
контрольно-надзорных органов с правоохранительными и судебными
органами, об объеме властных полномочий контрольно-надзорных органов, а
также вопроса о мере учета зарубежных образцов в организации контрольнонадзорных органов.
Объектом
исследования
является
совокупность
общественных
отношений, связанных с функционированием института прокуратуры,
которые имели место в дореволюционной России.
Предметом
практическая
России.
исследования
деятельность
выступают
института
структура,
прокуратуры
функции,
дореволюционной
7
Целью
работы
является
комплексный
многоаспектный
анализ
прокуратуры Российской империи.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие
задачи:
1)
Выявить социально-политические и нормативные предпосылки
возникновения института прокуратуры в системе органов государственной
власти России.
2)
Рассмотреть процесс создания и учреждения прокуратуры в
Российской Империи
3)
Анализ практической деятельности органов прокуратуры в XVIII
– первой половине XIX в.
4)
Изучить правовой статус прокуратуры во второй половине XIX -
начале XX в.
5)
Раскрыть роль органов прокуратуры в уголовном и гражданском
судопроизводстве в конце XIX - начале XX вв.
Степень разработанности темы
Целенаправленным изучением истории
российской прокуратуры
правоведы начали заниматься во второй половине XIX века. Комплексные и
фундаментальные исследования данного института проводились Н.В.
Муравьевым, С.М. Соловьевым, В.О. Ключевским, А.Д. Градовским, Н.А.
Буцковским.
В советский период вопросы образования и развития российской
прокуратуры рассматривались в работах таких историков и юристов, как:
Г.Н. Анпилогова, JI.A. Стешенко, К.А. Софроненко, Н. И. Павленко, Н.А.
Воскресенского, Н.В. Голиковой, Е.В. Анисимова, Н.П. Ерошкина, Б.В.
Виленского, М.Г. Коротких, Н.Н. Ефремовой, Н.В. Черкасовой.
В
последние
годы
историография
отечественной
прокуратуры
пополнилась целым рядом интересных работ, принадлежащих: В. И.
Веретенникову, Н. В. Платонову, С. М. Казанцеву, Серову Д.О., А.Г.
Звягинцеву.
8
Методологическую основу исследовании составили сравнительноправовой
и
исторический
подходы.
В
работе
были
использованы
диалектический и социологический методы исследования, метод системного
анализа, метод формально-юридического анализа и другие методы научного
познания.
Теоретическую
дореволюционных,
основу
советских
исследования
и
современных
составили
авторов,
работы
посвященные
российской прокуратуре, а также труды отечественных специалистов в
области теории и истории государства и права, уголовного и гражданского
процесса.
Эмпирическую базу исследования составляют Указы Петра I «О
должности генерал-прокурора», «О Сенате», «О прокурорах коллегий»,
Учреждение о губерниях 1775 г., Манифест «Об учреждении министерств»
1802 г., Судебные уставы 1864 г., Конституция Российской Федерации;
федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ и иные
правовые акты, имеющие отношение к предмету исследования. Кроме того,
использовались
делопроизводственная
документация
(в
том
числе
хранящаяся в архивах), статистические материалы (в том числе данные о
результатах
деятельности
правоохранительных
органов),
материалы
дореволюционной и современной общей юридической периодической печати
(журнальные, газетные и иные публикации).
Теоретическую
и
практическую
значимость
исследования
определяют содержащиеся в нем выводы и положения, а также послуживший
для них основой разнообразный фактический материал. Практическая
значимость
работы
обусловлена
ее
направленностью
на
целостное
понимание эволюции системы отечественных контрольно-надзорных органов
– через призму их зарождения и первоначального опыта функционирования.
В свою очередь, это дает возможность, учтя как просчеты, так и достижения
предшественников,
учитывающую
в
дальнейшем
национальные
выстраивать
особенности
линию
более
взвешенную,
развития
системы
9
контрольно-надзорных органов и процедур государственного контроля и
надзора. Обращение к научно осмысленному историческому опыту может
способствовать выработке оптимальных путей повышения эффективности
функционирования механизма государственного контроля и надзора на
современном этапе. Содержащийся в исследовании материал возможно
использовать при создании исследовательских и обзорных трудов по истории
контрольно-надзорных органов и правоохранительной системы России (в
первую очередь, по истории органов прокуратуры), в ходе дальнейшей
научной разработки проблем развития системы контрольно-надзорных
органов России. Наряду с этим, результаты настоящего исследования могут
быть востребованы при подготовке исторических и историко-правовых
курсов и спецкурсов в учебных заведениях исторического и юридического
профиля.
Положения выносимые на защиту:
1.
До XVII в. в России механизм государственного контроля
основывался на прямом осведомлении главы государства о нарушениях
закона, что осуществлялось как посредством реализации права челобитья,
так и посредством общения царя с выборными лицами на земских соборах. В
1700-е
гг.
сложилась
принципиально
иного
объективная
необходимость
контрольно-надзорного
в
учреждении
органа.
Таковая
необходимость была обусловлена: во-первых, вступлением России в
Северную войну, а также программами строительства Санкт-Петербурга и
Таганрога; во-вторых, дальнейшее структурное и численное разрастание
государственного
аппарата;
в-третьих,
нараставшим
лихоимством
государственных служащих. Таким образом, сложившаяся ситуация в
государстве, политическая и административная необходимость подвели
Петра I к мысли об учреждении института фискалов.
2.
Фискальская служба России была учреждена в объективно
сложившейся в 1700-е гг. потребности в имевшем разветвленную структуру и
широкие полномочия контрольно-надзорном органе. По компетенции
10
отечественная
фискальская
служба
стала
как
первым
в
истории
отечественной государственности органом общего надзора за соблюдением
законности, так и органом уголовного преследования (что выразилось в
наделении фискалов полномочиями возбуждать уголовные дела и выступать
с обвинением в суде). На протяжении 1710-х–1720-х гг. законодателю так и
не
удалось
выстроить
судебную
систему,
способную
с
должной
эффективностью рассматривать уголовные дела, возбужденные фискалами.
Непосредственными предпосылками ликвидации фискальской службы
явилось издание именного указа от 28 мая 1725 г., по которому прекращались
все дела, возбужденные фискалами до 1721 г.
3.
Взяв за основу европейскую модель надзорного органа, 12 января
1722 года Петр I утвердил должности генерал и обер-прокурора Сената и
прокуроров коллегии. Также были учреждены должности прокуроров в
провинции. С середины 1720-х годов до 1775 года в деятельности
прокуратуры
можно
организации
прокурорской
территориальный
отметить
следующее:
службы
ведомственный
постепенно
принцип
заменяется
на
прокуроры назначаются в губерниях; специализация
прокуроров по отраслям надзора и усиление централизации системы;
тенденция к отдалению центральной прокуратуры от губернской; надзорная
деятельность прокуроров все больше формализуется в ущерб обеспечению
законности,
увеличивается
значение
информирования
и
пересылки
отчетности генерал-прокурору по самым различным отраслям губернской
жизни.
4.
Важным
этапом
в
развитии
прокуратуры
и
содержании
прокурорского надзора стала губернская реформа 7 ноября 1775 года. В связи
с
изменениями
в
административно-территориальном
устройстве
упразднялись должности провинциальных прокуроров, на смену им пришли
помощники прокурора – прокуроры и стряпчие сословных судов.
5.
В ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально
иная прокуратура. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении
11
прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на
прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в
таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически
превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В
связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская
прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в
судебных округах.
6.
Деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня
законности в сфере уголовного преследования. Но прокуратура могла быть
гарантом
соблюдения
основных
прав
граждан
в
деятельности
исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права
признавались
основными
законами
Российской
империи.
Особенно
характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим
делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом
правительства, не абсолютизировала законность. Анализ прокурорского
надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что этот
институт
не
достиг
цели,
поставленной
законодателем,
-
активно
способствовать вынесению законных судебных решений. Фактически его
роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чье
мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском
суде постоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе.
Этот
процесс
носил
закономерный
характер
в
условиях
развития
состязательного процесса, но он показал и то, что полное удаление
прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел
невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно.
12
ГЛАВА 1. ОБРАЗОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
1.1.
Социально-экономические и нормативные предпосылки
возникновения института прокуратуры в системе органов
государственной власти России
Россия – самобытная страна, со значительными отличиями в пути
исторического развития от европейских и азиатских стран. Поэтому институт
прокуратуры не может быть скопирован с иных стран в полной мере, без
учета специфики правовой культуры России, значительнейшего правового
нигилизма и размаха коррупции в системе государственного управления.
В России с IX по XVII век происходит противоборство двух принципов
государственного регулирования общественных отношений: правового и
неправового
неразвитостью
(произвольного).
правовой
Этот
системы,
долгий
период
примитивностью
характеризуется
государственного
аппарата, отсутствием разделения властей, отсутствием юридического
образования и юридических профессий. До середины XVII века ни
верховная, ни местная власть не рассматривают право в качестве основного
регулятора социальных отношений и часто пренебрегает им, считая
произвольные решения такими же необходимыми, как и правовые. В связи с
этим не возникает потребности создания специального института надзора.
Однако надзор, контроль и проверка исполнения принятых норм и
решений – все это было и остается одной из функций государственных
органов и всех вообще органов управления. Но система специальных органов
надзора за исполнением закона возникает только на определенном этапе
развития общества и государства.
Характеризуя ранние этапы развития отечественного права следует
отметить, что главным источником права в это время является обычай, и
древнее государство защищают и охраняют правовые обычаи.
13
В
момент
образования
Древнерусского
государства
нормы
государственного права отсутствовали, так как возникали они в кровавой и
произвольной (без норм и правил) борьбе за власть. Характерно, что
первыми русскими святыми были Борис и Глеб, которые являлись не
проповедниками христианства, а жертвами междоусобной
XI
века.
Порядок
войны
начала
наследования престола и ответственность князей в
Киевской Руси чаще всего определялись не обычным правом, а произволом.
В.О. Ключевский пришел к парадоксальному с сегодняшней точки
зрения выводу, что междоусобные войны рассматривались в Киевской Руси и
в период раздробленности в качестве такого же правового способа решения
споров между князьями, как и договор. Эти войны – вариант судебного
поединка, распространенного и узаконенного для подданных князя. С тех
пор, видимо, в России и зарождается представление» что право на стороне
сильного. «Победителей не судят» - гласит русская пословица. [41, С. 245]
В Европе период феодальной раздробленности характеризуется
расцветом права: возрождением римского права, кодификацией обычного
права, отделением суда от администрации, развитием университетского
юридического образования, появлением сословия юристов. Уже в XIII веке
сборники французских кутюмов насчитывали по несколько тысяч статей.
Саксонское зерцало, в русском издании 1985 г., занимает 135 страниц текста.
Французские короли вынуждены были нанимать адвокатов, чтобы отстаивать
свои собственные интересы в своих собственных судах.
В России период феодальной раздробленности, который, как правило,
датируется в литературе второй четвертью XII века - концом XV века,
характеризуется сокращением
сферы
правового
регулирования.
Некоторое исключение представляют Новгородская и Псковская земли. Если
в Киевской Руси произвол постепенно вытеснялся нормами Русской правды,
то в период раздробленности и особенно в Московской Руси, видимо, имел
место обратный процесс. Косвенным доказательством этого является
отсутствие источников права. Среди законодательных актов Руси XIII-XIV
14
вв. нет ни одного из Владимирской или Московской земли, кроме
«Кормчих», которые, по мнению большинства исследователей, являлись
сборниками канонического права. Почти не осталось и судебных решений
того времени. Практически никаких законов и прецедентов, никаких
сборников обычного права или даже упоминаний о них. Лишь в конце XIV
века в 1398 г. появляется Двинская уставная грамота, состоящая всего из 16
небольших статей. В летописях вопросам права и правосудия места
практически не уделяется, большая их часть посвящена рассказам о
нескончаемых междоусобных войнах и войнах с соседями - татарами,
шведами, литовцами и др. А на войне, как известно, границы между правом и
произволом в то время отсутствуют. [52, С. 157]
Превращение Московского княжества в централизованное суверенное
государство безусловно способствовало развитию права в России.
Но
процесс этот протекал медленно. Сначала появляются уставные грамоты,
установившие
первые
налоги,
закрепившие
нормы
уголовного
и
процессуального права. Затем принимаются Судебники 1497 и 1550 годов.
Это, безусловно, ограничивает сферу произвола. Устанавливаются нормы о
судопроизводстве в княжеских судах, но судьями остаются те же наместники
и воеводы князя, в их лице сосредоточена вся местная власть и судебная и
исполнительная. В то же время еще допускается привлечение так
называемых «лучших людей» для осуществления правосудия по «лихим
делам». Но никаких упоминаний о профессиональных судьях, прокурорах
или адвокатах ни в законах, ни в летописях, ни в иных источниках не
содержится. [24, С. 54]
Возникновение органов, контролирующих механизм государственного
управления, относится по времени к царствованию Ивана Грозного. Царь в
течение всего своего правления пытался подавить произвол чиновников,
вводя жесткий контроль за их деятельностью. Однако формы этого контроля
были столь же произвольны, как ситуация в сфере управления. Опричнина,
не имевшая какой-либо правовой основы, базировалась на принципах
15
внутреннего убеждения самих опричников, что привело к еще большему
произволу и жестокости с их стороны.
Попытки введения в стране системы контроля продолжались и при
Борисе Годунове, и при Василии Шуйском. Однако в период их правления
органа государственного контроля создано не было.
Период первой половины XVII века был противоречив с точки зрения
развития права и правосознании в России. С одной стороны, это произвол
помещиков в отношении крестьян, а также произвол воевод на местах и
приказных людей в Москве. С другой, это рост законодательства и права. В
первой половине XVII века достаточно разветвленный государственный
аппарат вольно или невольно порождает некие правила поведения, которые
неизбежно
приобретают
правовой
характер.
Но
специфика
России
заключалась в том, что нормы эти, как правило, действуют только сверху
вниз. [32, С. 356]
Другим типичным государственно-правовым институтом Московской
Руси является институт кормления. В условиях неразвитых товарноденежных отношений и высшие руководители (бояре и дворяне), и
чиновники (дьяки и подьячие) как в Москве, так и на периферии (наместники
и воеводы) не получали зарплату из бюджета, а «довольствовались от дел», т.
е. собирая фактически дань со всего местного населения или только с тех
лиц, которые к ним обращались для решения споров или других вопросов.
Формально виды и размеры кормлений определялись царскими указами, но
фактически обычаями и усмотрением кормленщика. Четкой грани между
кормлением и взяткой не было.
Стремление жить по законам впервые ясно проявилось во время
Соляного
бунта
1648
г.
в
Москве.
Выражая
мнение большинства
населения, группа дворян и купцов призывала в челобитной
царю
Алексею Михайловичу последовать примеру византийского императора
Юстиниана и провести систематизацию российского права.
16
Результатом этого призыва стало Уложение 1649 г., принятое царем
после обсуждения и одобрения Земского собора. Соборное уложение стало
заметным
шагом
на
пути
перехода
к
новым
методам
правового
регулирования. В нем насчитывается уже около 1000 статей. Это был первый
в России опубликованный сборник законов. А часть тиража даже поступила в
продажу.
Еще рано говорить о прокуратуре или ее аналогах, но в системе
исполнительной власти возникает Тайный приказ, на который были
возложены если и не контрольные функции, то функции управления другими
приказами и в определенной степени полномочия контроля над ними.
И. Гурлянд, изучив дела Приказа тайных дел, пришел к выводу, что это
был прежде всего орган непосредственного управления, куда стекались
самые разные дела, которые царь по каким-либо причинам не хотел
передавать в другие органы, т.е. «он делал решительно всякие дела, ни одно
из них не считая своей специальностью». Таким образом, дела надзорного
характера: доносы на послов и воевод, проверки доносов и челобитных –
были лишь одной из задач этого приказа. Цель же его заключалась не
столько в надзоре за единообразным исполнением законов, сколько в
изъятиях, исключениях из законов, из общего порядка делопроизводства. И
если французские прокуроры уже в XVI в. гордились тем, что они слуги
своих обязанностей, а не королевских страстей, то Приказ тайных дел
создавался именно с целью решения наиболее важных вопросов, пренебрегая
законным порядком рассмотрения дел во имя высших интересов государя.
Дьяки Приказа тайных дел должны были руководствоваться не общими
правовыми нормами, а непосредственно указами царя. Такие исследователи,
как Н. Демидова, О. Козлов, также не склонны преувеличивать надзорные
функции приказа, но и не в полной мере согласны с выводами И. Гурлянда.
Ими высказано мнение, что Приказ тайных дел в большей мере был
прообразом
Тайной
канцелярии,
ведавшей
делами
самодержца,
осуществляющей контроль в той степени, в которой это было необходимо
17
для соблюдения личных интересов царя, а не его подданных. Исследователи
пришли к единому мнению о том, что Приказ тайных дел также исполнял
конкретные указания царя и эта функция была главнее, чем функция
контроля над работой государственного механизма. [25, С. 65-66]
Кодификация
законодательства
и
ужесточение
наказаний
за
должностные преступления в Уложении 1649 г. не дали ожидаемого
результата, и
отмена местничества не способствовала ограничению
злоупотреблений нарождающейся бюрократии. Привычка смотреть на свою
должность как на источник дохода, сохранение «доходов от дел» как вида
заработной платы были характерны для второй половины XVII века. Суд по
Уложению 1649 г, осуществлялся по наиболее тяжким уголовным
преступлениям сыском и розыском, по менее тяжким и гражданским делам
должны были вершить суд по челобитьям истцов. Ни в том, ни в другом
случаях адвокаты или прокуроры не требовались. Приказ тайных дел не стал
для подданных российского государя панацеей от чиновничьего произвола,
взяточничества и казнокрадства.
Таким образом, общественная жизнь в большинстве своем не была
урегулирована ни кодифицированными обычаями, ни полноценными
нормами права. Сложившаяся ситуация в государстве, политическая и
административная необходимость подвели Петра I к мысли об учреждении
института фискалов.
18
1.2.
Фискалитет как предпосылка создания прокуратуры в
Российской Империии
Первая четверть XVIII в. характеризуется бурными изменениями в
общественном и государственном устройстве, а также существенными
трансформациями законодательства, которые затрагивали,
а иногда и
ликвидировали сложившиеся основания и порядок взаимоотношений
верховной и местной властей, государства и чиновников, населения и
государственных органов.
В 1700-е гг. сложилась объективная необходимость в учреждении
принципиально иного контрольно-надзорного органа. Такая необходимость
была обусловлена: во-первых, вступлением России в Северную войну, а
также программами строительства Санкт-Петербурга и Таганрога (что имело
последствиями как значительное увеличение налоговой нагрузки на широкие
слои населения, так и осуществление невиданных по масштабу рекрутских и
трудовых мобилизаций); во-вторых, дальнейшее структурное и численное
разрастание государственного аппарата (особенно вследствие проведения I
губернской
реформы);
в-третьих,
нараставшим
лихоимством
государственных служащих. Данные явления образовали предпосылку
создания
ведомства,
располагавшего,
с
одной
стороны,
широкими
контрольно-надзорными полномочиями, а с другой – разветвленной сетью
территориальных органов. [35, С. 87]
Петр I в своих реформах не только насаждал совершенно новые
порядки, но при этом действовал быстро и без оглядки. Что в свою очередь
нравилось не всем и порождало отторжение новшеств.
За образец государства Петр взял западноевропейский абсолютизм, а
точнее фискальскую службу Швеции, должностных лиц которой российские
войска застали в Эстляндии, Лифляндии и южной Финляндии, окончательно
завоеванных в 1709–1710 гг.
19
Указом Петра I от 2 марта 1711 года учреждалась должность оберфискала
при
Сенате.
Необходимо
отметить,
что
первоначально
отечественный фискалитет создавался как особая отрасль сенатского
управления. Обязанности обер-фискала были изложены в указе Сенату от 5
марта 1711 года. Ему поручалось «над всеми делами тайно надсматривать и
проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего» (часть 3, п.2
указа). Кроме того, он должен был не только выявлять нарушения закона, но
и представлять такие дела для рассмотрения и разрешения непосредственно в
Сенате. [65, С. 196]
Петр I понимал, что задачи поставленные сотруднику надзорного
органа неминуемо повлекут сложности в выполнении им своих обязанностей.
Поэтому предъявлял к нему высокие нравственные требования, незаурядный
ум, политическую надежность и независимость. Возможность назначения на
эту должность допускалась не только знатному человеку, но и из других
сословий.
Служба фискалитета организационно представляла собой строго
централизованную трехуровневую вертикаль:
- обер-фискал,
- провинциал-фискал,
- городовой фискал.
Глава
службы
Правительствующему
обер-фискал
Сенату.
подчинялся
Создание
непосредственно
территориальных
органов
центральных ведомств было мало знакомо отечественному государственному
строительству прежних времен. В этом отношении предшественниками
фискалов следует признать разве что подчиненных Разбойному приказу
губных старост XVI – начала XVIII вв. да поныне малоизученных ратушских
надсмотрщиков 1700-х гг.
19 октября 1711 года на должность обер-фискала был избран М.В.
Желябужский, чиновник московской губернской канцелярии. Он представил
штат своего ведомства в Сенат, который в свою очередь утвердил его в
20
составе 6 человек, в число которых вошли царедворцы, а также дьяки,
подьячие и курьеры. Следовательно, в России того времени была создана
централизованная система органов надзора во главе обер-фискалом,
руководившим провинциал-фискалами в губерниях и подчиненными им
городовыми. [26, С. 64]
Характеристика основных обязанностей фискалов заключалась в
следующем:
- наблюдение за произволом дел во всех учреждениях;
- выявление и пресечение нарушений законов при разрешении дел;
- ходатайствовать о рассмотрении безгласных дел;
- предупреждение и выявление правонарушений, посягающих на
государственные интересы.
Фискалы имели право требовать привлечения к ответственности
виновного вне зависимости от его сословия или служебного положения.
Начиная с 1712 г., фискальская служба развернула активную работу,
результатом которой стало возбуждение множества уголовных дел,
преимущественно против должностных лиц разных уровней. Например,
согласно записной книги фискальских доношений 1713 г., только за июль–
октябрь 1713 г. в канцелярию Сената поступили сообщения о 107 уголовных
делах,
возбужденных
фискальской
только
службы.
При
криминальных
деяний
канцелярского
персонала
московским
этом,
низших
не
территориальным
ограничиваясь
региональных
центральных
ведомств,
органом
выявлением
администраторов
фискалы
и
нередко
возбуждали уголовные дела и против могущественных сановников. Так, с
подачи провинциал-фискала А. Я. Нестерова началось расследование
грандиозной
«подрядной
аферы»,
большинство
фигурантов
которой
составляли высшие должностные лица (включая А. Д. Меншикова и
сенаторов В. А. Апухтина и Г. И. Волконского). [64, С. 124-125]
Думается, что столь поначалу успешная деятельность фискальской
службы обуславливалась, главным образом, той поддержкой, которую
21
фискалы получили в широких слоях населения. Совершенно очевидно, что
без содействия десятков и сотен явных и тайных помощников было
немыслимо собрать такой внушительный объем информации о нарушениях
закона, как это удалось фискальской службе в первой половине 1710-х гг. В
свою очередь, это содействие объяснялось тем, что в условиях второго
десятилетия XVIII в. именно представители фискальских органов ответили
вопиющей потребности массы трудового люда в хоть какой-то защите от
произвола и злоупотреблений чиновников и прочих «сильных персон».
Однако, становление фискалата проходило трудно и медленно. Этот
орган
вызывал определенную степень неприязни
со
стороны
всей
чиновничьей иерархии и держался благодаря поддержке Петра I. Зачастую
дела, находившиеся на рассмотрении в Сенате, затрагивали личные дела
сенаторов, их родственников и знакомых. Что, соответственно и обостряло
противоречия между фискалами и сенаторами.
Следующим этапом развития фискалитета следует считать указ «О
должности фискалов» от 17 марта 1714 года, который более четко определил
порядок деятельности, функции, структуру, штаты, ответственность и прочие
компоненты деятельности этой службы.
Основной функцией фискалов являлось «взыскание всех безгласных
дел». В соответствии с это функцией устанавливались основные задачи:
1.
Выявлять нарушения закона и доносить о них;
2.
Раскрывать факты взяточничества, казнокрадства и прочего;
3.
Участвовать в делах «народных, по которым нет челобитчика»,
этой функцией ограничивалось участие фискалов в делах частного обвинения
и надзор государства за соблюдением зак5онных интересов его подданных.
Вступление фискалов в дела, по которым были челобитчики
запрещалось под угрозой штрафа или ссылки. Впервые законодательство
устанавливает срок давности для возбуждения дел фискалами (не ранее 1700
года), и подтверждалось их право получать копии «со всяких указов».
22
При обер-фискале Сената назначались четыре заместителя, в том числе
два для наблюдения за купечеством. Ему же подчинялись фискалы
состоящие
при
центральных
учреждениях.
Указом
устанавливался
возрастной ценз для кандидатов на должность фискала - 40 лет. Фискальная
служба оплачивалась в виде отчислений от взимаемых штрафов, из которых
фискалам причиталась четверть суммы, половина шла в казну, еще четверть
– на нужды провинциал-фискала и его подчиненных, а 1/20 от этой четверти
– на содержание обер-фискала. [28, С. 65]
Под руководством и при непосредственном участии нового главы
службы А. Я. Нестерова фискалы собрали разоблачительную информацию и
возбудили в 1715–1717 гг. уголовные дела по обвинению в преступлениях
против интересов службы против сенатора М. М. Самарина, губернаторов К.
А. Нарышкина и П. А. Голицына, вице-губернаторов П. Е. Лодыженского, В.
И. Гагарина и С. И. Путятина, начальника снабжения флота Г. П. Чернышева.
Продолжился начатый еще в 1713–1714 гг. сбор информации о финансовых
злоупотреблениях и взяточничестве А. Д. Меншикова, сенаторов Я. Ф.
Долгорукова и П. М. Апраксина, сибирского губернатора М. П. Гагарина,
главы Мундирной канцелярии М. А. Головина, адмиралтейского советника
А. В. Кикина. [37, С. 287]
Что касается личного состава, то 37 из 39 руководящих должностных
лиц этих канцелярий являлись строевыми офицерами гвардии в званиях от
подпоручика до подполковника.
В условиях 1710-х гг. ставка Петра I на строевых гвардейцев
представляется объяснимой. Поголовно лично известное царю тогдашнее
гвардейское офицерство представляло собой особую среду, сплоченную
боевыми испытаниями в достаточно замкнутую корпорацию. По всей
очевидности, Петр I полагал, что направленные на следственное поприще
гвардейские
офицеры
окажутся
вне
пределов
той
системы
взаимозависимостей и «взаимоповязанностей» столичной (и тем более
региональной) бюрократии, которая была способна парализовать любое
23
наступление
на
должностную
преступность.
Судя
по
всему,
царь
рассчитывал, что гвардейцы будут устойчивы ко всякого рода неформальным
влияниям и частным обращениям (а заодно и к попыткам подкупа), а потому
смогут в сжатые сроки и с надлежащим качеством довести до суда уголовные
дела, возбужденные фискалами. [54, С. 96]
Окончательную упорядоченность система «майорских» канцелярий
приобрела 9 декабря 1717 г., когда было основано сразу шесть таких
канцелярий. Кроме того, 9 декабря 1717 г. был издан типовой наказ
«майорским» следственным канцеляриям, в котором регулировались их
статус, организация, полномочия, а также ответственность руководителей.
На эффективность деятельности «майорских» канцелярий негативно
повлияли три фактора: частые реорганизации, сохранение руководящими
должностными лицами параллельных служебных обязанностей и слишком
жесткая замкнутость на главу государства. В итоге лишь незначительная
часть
дел,
возбужденных
фискалами
и
попавших
в
производство
«майорских» следственных канцелярий, оказалось доведена до приговора. К
примеру,
из
14
фигурантов
из
числа
высших
должностных
лиц,
разоблаченных фискальской службой и оказавшихся под следствием
«майорских» канцелярий, учрежденных 9 декабря 1717 г., были осуждены
лишь двое (М. П. Гагарин и Г. П. Чернышев), что составило 14% из числа
подследственных. Однако и те дела, возбужденные фискальской службой,
которые
поступали
в
производство
местных
и
центральных
административно-судебных органов, также в массе своей не дошли до
приговора. Это объяснялось тем, что названные органы были объективно не в
состоянии справиться со всем объемом возбужденных фискалами дел.
Передовая по организации и полномочиям фискальская служба оказалась
состыкована с архаичной судебной системой, очевидно нуждавшейся в
реформировании. В итоге виновные заметали следы и еще больше
утверждались в ощущении своей безнаказанности, потерпевшие отчаивались,
фискалы теряли рвение к службе, осведомители теряли интерес к
24
продолжению
сотрудничества.
Население
исподволь,
но
необратимо
начинало разочаровываться в фискальских органах. [37, С.167]
Учитывая, что в описываемое время в названном суде трудилось
четверо судей (включая действующего губернатора) и 14 канцелярских
служащих и что суд разбирал еще и иные уголовные и гражданские дела,
перспектива доведения до приговора отмеченного количества возбужденных
фискалами дел терялась в тумане весьма отдаленного будущего. В самой
Юстиц-коллегии в мае 1723 г. было констатировано наличие 147
незавершенных производством уголовных дел, возбужденных фискальской
службой (не считая еще 92 таковых дел, поступивших из СанктПетербургского гофгерихта). А когда в декабре 1724 г. Фискальская
канцелярия истребовала в свое производство возбужденные фискалами
уголовные дела, по которым не было вынесено приговоров, то таковых дел к
ноябрю 1725 г. в канцелярию было прислано 762. [42, С. 367]
Наиболее серьезной инициативой генерал-фискала А. А. Мякинина по
улучшению ситуации с «фискалными делами» явилось предложение
сосредоточить досудебное рассмотрение всех незавершенных производством
дел,
возбужденных
фискалами,
в
Фискальской
канцелярии.
Будучи
закреплена в именном указе от 4 декабря 1724 г., данная мера оказалась
неудачной:
присланные в значительном количестве в
Фискальскую
канцелярию уголовные дела были, по сенатскому указу от 2 ноября 1725 г.,
разосланы обратно в те органы правосудия, в производстве которых они
находились прежде. [38, С. 127]
Окончательное разрушение фискальской службы произошло в 1725–
1727 гг. Наряду с провалом мероприятия по сосредоточению незавершенных
производством «фискальных дел» в Фискальской канцелярии, здесь
необходимо отметить именной указ от 28 мая 1725 г., по которому
прекращались все дела, возбужденные фискалами до 1721 г., а также
осуждение в 1727 г. военным судом генерал-фискала А. А. Мякинина и
Сенатом – обер-фискала М. А. Косого. Новых назначений на должности
25
генерал- и обер-фискалов не последовало. Фактический распад фискальской
службы знаменовал смотр фискалов 1729 г., на который явилось 28 человек.
Закономерным итогом смотра стало формальное упразднение фискальской
службы, осуществленное по именному указу от 15 декабря 1729 г.
Негативную роль в процессе ликвидации фискалитета сыграло как
резкое изменение политической обстановки в стране после смерти монарха
так и то, что надзор в России находился в процессе становления, делал свои
первые шаги, зачастую на ощупь, методом проб и ошибок. Почти
непреодолимым препятствием было и общественное сознание населения, не
склонного подчиняться закону, и чиновничества, не желавшего позитивно
воспринимать контроль и надзор в отношении себя.
По мнению многих исследователей не последнюю роль в ликвидации
фискалитета сыграли внутренние проблемы, связанные с его устройством и
функционированием, среди которых: взяточничество самих фискалов,
отсутствие должной профессиональной подготовки.
Помимо внутренних проблем фискальной службы, недостатков его
законодательного регулирования на снижение значения фискалитета в деле
обеспечения законности существенное воздействие оказали также внешние
причины, присущие самому государственному и общественному строю
России.
Фискалитет способствовал работе новых государственных учреждений,
в определенной степени укреплял их и при этом, действовал постоянно.
Вместе с тем, недостатки и противоречия его законодательного обеспечения
обусловили, в конечном итоге, ликвидацию этого органа.
Таким образом, за время существования фискалитета в России в
определенной мере была создана законодательная основа и практическая
база для становления государственного надзора за исполнением законов, что
в последующем привело к учреждению органов прокуратуры и института
прокурорского надзора.
26
1.3.
Учреждение прокуратуры Петром I в 1722 г.
Учреждение прокуратуры Российской империи в 1722 году было
объективно
исполнением
обусловлено
законов
необходимостью
организации
государственными
контроля
служащими
за
страны.
Непосредственному внедрению института прокуратуры в Российской
империи
предшествовало
создание
нескольких
контрольно-надзорных
органов, Сената (1715 г.), обер-секретаря для наблюдения за порядком
производства и законностью при решении дел Сенатом с правом докладывать
царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов (1720 г.). Однако
указанные органы не оправдали надежд царя, потому что сами часто
бездействовали и не способствовали достижению поставленных перед ними
целей и задач: не гарантировали надлежащего исполнения всеми органами и
должностными лицами предписаний высшей государственной власти и,
соответственно, защиты государственных интересов.
Таким образом, в России на тот момент были накоплены все
объективные
предпосылки
для
создания
централизованного
органа,
контролирующего государственный аппарат.
Взяв за основу европейскую модель надзорного органа, 12 января 1722
года Петр I утвердил должности генерал и обер-прокурора Сената и
прокуроров коллегии. Также были учреждены должности прокуроров в
провинции.
Проводилась
кропотливая
и
тщательная
разработка
законодательства, определялась структура данного органа и основные
направления деятельности. Для Петра I создание прокуратуры было делом
особой государственной важности. Кандидаты на должность в этом
надзорном органе, могли представляться монарху из различных чинов.
Следует отметить, что в Табели о рангах эти должности находились
значительно выше должностей фискалов.
Прокуроры были наделены полномочиями надзирать за соблюдением
законов органами власти и разрешением дел в судах.
27
18 января 1722 года на должность генерал-прокурора был назначен
П.И. Ягужинский, а на должность обер-прокурора – Г. Писарев-Скорняков.
В январе 1722 года Петр I начал вести активную работу над проектом
указа «О должности генерал-прокурора». Монарх уделял особое внимание
этому указу, постоянно внося в него различные исправления. Основным
образцом данного документа был государственно-правовой опыт Европы.
Известно, что было составлено 5 редакций этого указа. Но среди
исследователей нет единого мнения, по поводу того кто был автором
первоначальной редакции. [58, С. 258]
Согласно первоначальному варианту проекта на генерал- прокурора
возлагались функции по общему надзору, а также некоторые функции
специального судебного надзора: ведение дел, которые «о себе свободного
челобитчика не имеют». Также функции по представлению в Сенат всех
апелляционных дел (в том числе фискальских) и посещение заключенных
для проверки условий их содержания. Таким образом, первоначальная
редакция была наполнена демократическим содержанием.
Вторая
редакция
(собственно
петровская)
изменила
функции
прокурора в сторону их ограничения: генерал-прокурор перестал заниматься
делами, содержащие церковный или частный интерес. В научной литературе
нет ответа на вопрос, чем было вызвано решение Петра I ограничить сферу
прокурорского надзора. Думается, что царь руководствовался практическими
соображениями; надзор за чиновниками представлялся делом столь важным,
что он не решался отвлекать прокуроров еще и на защиту прав подданных.
Нельзя рассматривать этот факт и как способ принизить значение
прокуратуры как органа надзора, поскольку ведение дел в частном интересе
составляло прерогативу рекетмейстера и, в некоторых случаях, фискалов, за
законностью в деятельности которых наблюдал уже генерал-прокурор.
Данное положение, скорее всего, было призвано обеспечить независимость и
объективность прокуроров при осуществлении надзора за решением таких
дел. Дополнением проекта было закрепление обязанности главы ведомства
28
представлять
в
Сенате
прокурорские
доношения
и
контролировать
деятельность подчиненных. [38, С. 129]
Следующие редакции указа дорабатывались в плане детализации
основных положений и касались, по большей части, организационных
вопросов (например, порядка ведения регистрационных книг указов, порядка
пересылки
документов
и
т.п.),
а
также
процессуальных
правил
осуществления надзора.
По четвертой редакции в подчинение генерал-прокурору передавался
экзекутор и определен порядок взаимоотношений внутри прокурорской
системы и с фискалами. Указывалось, что обер-прокурор по своему статусу
является помощником и заместителем генерал-прокурора. Подчеркнем, что
этим
прокуратуре
придавалась
известная
самостоятельность
и
независимость.
Пятый, окончательный, вариант указа был состав и утвержден 27
января 1722 года.
В
течение
1722
года
продолжалась
тщательная
проработка
законопроектов, определяющих статус прокуратуры: «О Сенате», «О
генерал-прокуроре», «О прокурорах коллегий».
Указ
«О
должности
генерал-прокурора»
оставался
основным
законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.
В нем определялись основные задачи, принципы ее организации и
деятельности.
Поскольку
делопроизводство
в
Сенате
было
письменным,
генерал-прокурор обязан был вести особый журнал, где протоколировал ход
заседаний. В соответствии с указом «О должности Сената» он определял,
какие дела следует рассматривать в первую очередь, сколько требуется
времени Сенату для обсуждения того или иного дела. В число обязанностей
генерал-прокурора входило и представление указов царя в Сенате. Если
генерал-прокурор не мог определить допущено ли нарушение закона,
29
законодатель разрешал ему приостановить дело, после чего передать дело на
рассмотрение царя. [29, С. 52]
Вместе с тем, хотя принципом организации прокуратуры была
централизация, губернские прокуроры подчинялись не прокурорам коллегий,
а непосредственно генерал-прокурору. Они являлись представителями
генерал-прокурора на местах, действуя от его имени, под его наблюдением и
покровительством, получая от него наставления и указания и направляя ему
свои доношения и протесты. Прокуроры на местах в исследуемый период
осуществляли надзор за тем, чтобы центральные и местные учреждения не
допускали нарушений закона.
Вторым, закрепленным законом, принципом была независимость
прокуроров, причем не только от внешних влияний, но и независимость
суждений и поступков их от мнения генерал-прокурора: каждый поступал по
своему внутреннему убеждению и согласно закону, не оглядываясь на
начальника и не опасаясь наказания с его стороны. Кроме того, прокуроры
являлись
государственными
служащими,
которым
запрещалось
совместительство. Заметим, что этот принцип, заложенный еще при
учреждении прокурорского надзора в России, не потерял своей значимости и
сейчас, и он воспринят современным законодательством. [67]
Сейчас, практически невозможно установить, насколько эффективна
была деятельность прокуратуры, учрежденной Петром I. Но очевидно, что
великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении.
Доморощенная система правления была далека от совершенства, она
обладала органическими пороками антиправового государства, защищала от
произвола чиновников не общество, а государство.
Возведение
на
престол
Екатерины
I
постепенно
привело
к
сосредоточению верховной власти в руках аристократии, что сказалось на
статусе генерал-прокурора, а затем и всего надзорного ведомства. Указ от 8
февраля 1726 года «Об учреждении Верховного Тайного Совета» формально
подтвердил его статус и полномочия.
30
Практически же эта должность упразднялась в прежнем ее значении 10 февраля генерал-прокурор последний раз присутствует в Сенате, а с
апреля 1726 года этот пост становится вакантным. Его функции были
возложены на обер-прокурора Сената, который руководил канцелярией, вел
переписку, осуществлял подбор и расстановку кадров, занимался штатным
расписанием, но надзора за деятельностью сенаторов уже не осуществлял.
В 1727 году произошли следующие изменения в структуре надзорного
ведомства: во-первых, в январе чин обер-прокурора по Табелю о рангах был
существенно понижен; во-вторых,
началась фактическая ликвидация
надзорных учреждений (о фискалах мы уже говорили) - 24 февраля с
уничтожением надворных судов упразднялись должности их прокуроров; втретьих, в том же году происходит упразднение прокурорских должностей в
большинстве коллегий. [28, С. 369]
Прокуратура практически прекращает свое существование. Из справки,
представленной в Верховный Тайный Совет в июле 1729 года, следует, что
все прокуроры коллегий находятся к этому времени не у дел. Следует также
обратить внимание на указ Сената 1727 года, которым в связи с сокращением
бюрократического аппарата упразднялась должность генерал-рекетмейстера,
а его функции передавались обер-прокурору Сената. Таким образом, в
анализируемый исторический период
прокуратура была
практически
упразднена, хотя, отметим, специального указа о ее ликвидации не
издавалось.
Возрождение прокуратуры началось после воцарения Анны Иоановны
спустя почти год после ее восшествия на престол. Манифестом от 2 октября
1730 года констатировалось низкое состояние законности в стране и
восстанавливались должности генерал-прокурора при Сенате и прокуроров в
коллегиях и надворных судах.
В манифесте также отмечалось, что
должность генерал-прокурора никто не отменял и временно исполняющим
его обязанности был назначен П.И. Ягужинский Примечательно, что при
этом он сохранял за собой пост сенатора. Деятельность его была
31
сосредоточена больше на руководстве Сенатом, но и свои прокурорские
обязанности: он не забывал, в основном те, которые касались надзора и
кадровых вопросов. [85, С. 258]
Приход к власти Бирона не внес изменений в положение прокуратуры,
а регентство Анны Леопольдовны и вовсе поставило прокуратуру под угрозу
ликвидации уже во второй раз. Генерал-прокурор так и не был назначен, а
некоторые функции обер-прокурора решением Кабинета были возложены на
генерал-рекетмейстера.
Обсуждение
будущего
правового
статуса
прокуратуры несколько раз откладывалось, а на заседании Кабинета в январе
1741 г. вообще был поставлен вопрос Сенату о возможной ликвидации ее.
Сенаторы, в свою очередь, предложили прокурорские обязанности возложить
на руководителей учреждений и на губернаторов, однако эти проекты не
были осуществлены. Очередной переворот 25 ноября 1741 года, приведший
на трон дочь Петра I помешал их реализации. [51, С. 352]
С
воцарением
Елизаветы
Петровны
прокуратура
возрождается
окончательно и на протяжении второй половины XVIII века крепнет и
развивается. Указом от 12 декабря 1741 года подтверждались права и
обязанности
генерал-прокурора,
а
обер-прокурору
указывалось
на
необходимость назначить прокуроров на прежние места.
Надзор за Сенатом занимал меньшую часть деятельности генералпрокурора – он тратил время на руководство подразделениями Сената –
канцелярией, караульной ротой, типографией,
герольдместерской и
печатной конторами, не говоря уже о придворной жизни. Предложения его
сенаторам касаются лишь кадровых и хозяйственных вопросов (к примеру,
утверждение нового порядка прохождения дел), а протесты действия Сената
практически не встречаются. Столь же формальный характер носила
деятельность сенатского обер-прокурора и прокуроров коллегий.
В период недолгого правления Петра III прокурорский надзор
фактически бездействовал. Генерал-прокурор не беспокоил Сенат, занимаясь
исключительно вопросами прохождения службы подчиненными, а также
32
управлением сенатским хозяйством. Сведения о каких-либо распоряжениях
генерал-прокурора по организации надзора отсутствуют, следов его общения
с представителями центральной и местной прокуратуры исследователи также
не обнаруживают. В то же время с формальной стороны прокуратура не
претерпела никаких изменений: назначались прокуроры, поступали отчетные
ведомости и справки с мест, прокуроры регулярно посещали заседания
поднадзорных учреждений. [95, С. 241]
Период царствования Екатерины II характеризовался децентрализацией
государственного аппарата, которая отразилась и на развитии прокуратуры.
Согласно манифесту от 15 декабря 1763 года, Сенат был разделен на
департаменты, что повлекло увеличение числа обер-прокуроров. В первом
департаменте осуществлял надзор лично генерал-прокурор. В остальных
пяти, выполняющих судебные функции, назначались обер-прокуроры, и их
протесты передавались на рассмотрение общего собрания Сената.
Обер-прокуроры сосредоточились исключительно на делах своих
департаментов, и каждый из них выступал в качеств начальника по делам
своего департамента по отношению как к прокурорам губернии, так и к
остальным прокурорам коллегий. Все прокуроры – и в центре, и на местах –
находились в полной служебной зависимости от генерал-прокурора; если и
пытались совершать какие-либо действия, хотя-бы правильные и законные,
без согласия генерал-прокурора, то таковые аннулировались. [38, С. 75]
Внимания
заслуживает
повышение
образовательного
уровня
прокуроров: в 1740 году в кадетском корпусе были выделены 20 кадетов для
изучения юриспруденции; в 1763 году - двое из обер-прокуроров впервые
прошли своеобразную стажировку. Как видим, их деятельность начинает
приобретать профессиональные черты. Начало царствования Екатерины II –
это и период упрочения положения местной прокуратуры. 1763 год
ознаменовался расширением ее штатов в связи с учреждением должностей
провинциальных прокуроров, что стало вторым нововведением сенатской
реформы. Провинциальные прокуроры обладали той же компетенцией, что и
33
губернские, но на своем уровне. Их деятельность регулировалась прежними
законодательными
актами
и
инструкциями,
подчинялись
они
непосредственно генерал-прокурору и ему же должны были докладывать о
результатах своей работы. Однако на практике губернские прокуроры
предпринимали попытки подчинить себе провинциальных. [43, С. 275]
Подводя итог деятельности прокуратуры с середины 1720-х годов до
так называемой губернской реформы 1775 года Екатерины II, мы можем
отметить следующее:
Во-первых, отношение монархов к надзорному органу в отдельные
периоды колебалось от неприятия до прямого фавора, что объективно
сказывалось на статусе прокуроров в обществе и их роли в процессе
обеспечен эффективного функционирования государственного аппарата.
Во-вторых,
ведомственный
принцип
организации
прокурорской
службы постепенно заменяется на территориальный прокуроры назначаются
в губерниях. Одновременно проводится специализация прокуроров по
отраслям надзора и наблюдается усиление централизации системы.
В-третьих, в исследуемый период прослеживается тенденция к
отдалению центральной прокуратуры от губернской, особенно заметна
разница в объеме полномочий той и другой. Если генерал-прокурор обладал
статусом сенатора и как таковой возглавлял Сенат, располагал обширными
властными полномочиями не только в надзорной, но и в административной
сфере, то местные прокуроры специализировались исключительно на
проверке соблюдения сроков рассмотрения дел и сроков содержания под
стражей, опротестовывая решения администрации и суда.
В-четвертых,
надзорная
деятельность
прокуроров
все
больше
формализуется в ущерб обеспечению законности, увеличивается значение
информирования и пересылки отчетности генерал-прокурору по самым
различным отраслям губернской жизни.
34
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В XVIII –
ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.
2.1. Правовой статус прокуратуры после изменения
административно-территориального деления страны
(«Учреждение о губерниях» 1775 г.)
Важным этапом в развитии прокуратуры и содержании прокурорского
надзора стала губернская реформа 7 ноября 1775 года. Организации и
деятельности
местной
прокуратуры
была
посвящена
глава
XXVII
«Учреждения для управления губерний» (ст. 404-410), где определялись ее
структура и функции. В связи с изменениями в административнотерриториальном устройстве упразднялись должности провинциальных
прокуроров, на смену им пришли помощники прокурора – прокуроры и
стряпчие сословных судов. «Стряпчие» понятие в российском праве XVIII
века не новое, но институт стряпчества – нововведение Екатерины II. Как
отмечали исследователи, стряпчий – не только помощник прокурора, его
деятельность имела адвокатские черты и напоминала французскою генераладвоката того же времени. По мнению А.П. Полежаева, стряпчий – это не
надзиратель и толкователь законов. В отличие от прокурора, он – истец,
ходатай, он не наблюдает, а действует.
Задачи прокурора и стряпчих в губерниях устанавливались единые.
Во-первых, это надзор за законностью деятельности губернских учреждений.
Во-вторых, защита «целости власти установлений» (надзор за соблюдением
законов и единством их применения) и «интересов императорского
величества». И, в-третьих, одна из важных задач прокуроров – охрана прав
не только монарха, но и его подданных. Прокурорам предписывалось
бороться «с запрещенными сборами с народа» и «истреблять повсюду
зловредные взятки». Это направление прокурорского надзора возникло еще
при Елизавете Петровне; в законодательстве Екатерины II ему также
35
уделялось должное внимание, но реализовано на практике оно не было:
забота государства о народе так и осталась декларацией.
До 1775 года прокуратура России существовала исключительно как
орган надзора. «Учреждением» предусматривалось новое направление
деятельности прокуроров: участие в рассмотрении дел в судебных
инстанциях, причем его осуществление было возложено на стряпчих
губернских судебных органов. Таким образом, создавалась система местной
прокуратуры: в каждой губернии штат прокурорских работников состоял из
12 лиц – четырех прокуроров и восьми стряпчих. Из них в губернском городе
действовали прокурор и два стряпчих (казенных и гражданских дел),
остальные – в уездах, по одному прокурору на уезд. [28, С. 269]
К компетенции прокуратуры в области надзора за законностью в
судопроизводстве относились следующие направления деятельности:
-
взыскание исполнения узаконений;
-
наказание преступников;
-
защита невиновных.
Перед прокурорами ставились цели охраны установленного законами
правопорядка, они также содействовали осуществлению правосудия.
Помимо общего и надзора в судебной сфере, указом 1775 года на
прокуратуру возлагался также нравственный полицейский надзор и надзор за
местами лишения свободы. Отметим, что надзор и попечение о местах
заключения к тому
прокуроров.
времени
уже стал традиционной функцией
Новой в «Учреждении…» была лишь норма, обязавшая
прокуроров в провинций посещать тюрьму в пятницу после обеда. И если
последнее и раньше осуществлялось прокурорами, то первое было новеллой
в законодательстве о прокурорском надзоре. «Нравственно-полицейские
обязанности, - как писал дореволюционный юрист Ф.М. Дмитриев, состояли в падении за порядком в обществе: он доносил о непослушании или
ропоте жителей губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и
нарушениях общественного спокойствия, о запрещенных торгах». [71, С. 98]
36
На
прокуратуру
возлагался
надзор
за
проведением
в
жизнь
действующих и вновь принимаемых законов под страхом «за молчание» о
неисполнении или нарушении закона «неупустительного взыскания, яко с
нерадящих о должности», и ответственность за все «непорядки» в местных
учреждениях.
Права и
обязанности
губернских прокуроров в главе XXVII
«Учреждения» изменились сравнительно мало; имели место некоторые
уточнения и закрепление в законе прав, которые уже сложились на практике.
Им предоставлялось преимущественное право толкования законов, и
уточнялись основания для дачи такого разъяснения. [37, С. 258]
Позднее был издан указ Сената, обязывающий губернские власти
выслушивать
такое
толкование
прокурора.
Специальное
заключение
прокурора требовалось и для разрешения вопроса о подсудности по частным
делам, сопряженным с казенным интересом. Сенатским указом от 5 ноября
1782 года прокурору напоминалось, что такое заключение он мог давать по
запросу губернского правления или палат, а не по собственной инициативе и
он не вправе был навязывать своего мнения, хотя мог опротестовать решение
суда. Давая заключения о точном смысле законов, прокурор обязывался
направлять копию такого заключения генерал-прокурору, который, в свою
очередь, вносил в него поправки, «дабы повсюды одинаковое понятие
принимали об общих установлениях» (ст. 405 «Учреждения…»). [15, С. 274]
Следовательно,
законодатель
проявил
заботу
о
единообразном
толковании и применении законов, что было важной вехой в развитии
прокурорского надзора: единожды закрепленное волей монарха положение
переносилось в последующие законы и, таким образом, становилось
неотъемлемой чертой института прокурорского надзора.
Теперь проанализируем полномочия прокуроров по отдельным
направлениям деятельности. Так, в области общего надзора прокурор при
обнаружении злоупотреблений или нарушения закона должен был напомнить
чиновникам об этом (по современной терминологии, внести представление
37
об устранении нарушения закона) и уведомить наместническое правление и
генерал-прокурора о таком факте (ордер генерал-прокурора от 21 декабря
1781 г. напоминал об этой обязанности). В обязательном порядке следовало
доносить о:
-
неточном исполнении законов, учреждений и указов судами;
«непослушании и ропоте» (нравственно-полицейский надзор);
-
«ленивых в исполнении должности», «о нарушении верности
присяге» (то есть о должностных проступках чиновников);
-
волоките (по-прежнему одно из непременных направлений
надзора);
-
состоянии преступности (информативная функция);
-
нарушениях правил торговли (контрольная функция);
-
«казенном и общественном ущербе» (защита интересов общества
и государства).
В обязанности прокурора входил и просмотр журналов (протоколов
заседаний) присутственных мест губернии. По прочтении он должен был
ставить пометку «читал» (в практику вошла более архаичная резолюция:
«чёл»). Прокурорам и стряпчим предоставлялось право в любое время
входить в наместническое правление или в палаты и требовать все «реестры
и дела», а чиновники должны были беспрекословно удовлетворять эти
требования. [37, С. 329]
С другой стороны, на прокуроров и их помощников – стряпчих было
возложено участие в уголовном и гражданском процессах. Прокурор был
правомочен присутствовать при рассмотрении уголовных дел в суде, давал
сам или через стряпчего письменные заключения суду (прокурорские
заключения по уголовным или гражданским делам чиновники учреждений
должны были держать втайне от сторон), а также мог опротестовывать
судебные решения и приговоры в общем порядке.
В особом положении находились губернский стряпчий уголовных дел в
губернский стряпчий казенных (гражданских) дел: они не только выступали
38
в качестве советников прокурора, но «все трое едиными устами говорят» (п.
8
ст.
405
«Учреждения…»).
Обратим
внимание,
что
принцип
взаимозаменяемости прокуроров в судебном процессе стал складываться еще
в середине XVIII века. С 1775 г. он был распространен на всех чиновников
прокуратуры, в том числе при наличии личной заинтересованности
прокурора в деле. Однако отводы прокуроров в судебном заседании были
запрещены указом Сената, «поскольку они не принимают участия в
постановлении приговора или решения». [47, С. 369]
Стряпчим категорически запрещалось выступать в качестве ходатаев
или консультантов по частным делам при наличии истца. Однако в условиях
розыскного процесса и теории формальных доказательств роль стряпчих в
процессе была невелика и в основном сводилась к возбуждению
судопроизводства. Это позволяло устранять нарушения законов и их
негативные последствия, тем самым стряпчие способствовали установлению
и поддержанию режима законности в государстве. В соответствии со статьей
409 «Учреждения ...» стряпчие в уголовном процессе имели следующие
права:
-
требовать вызова ответчика в суд;
-
ходатайствовать перед судом о даче санкции на арест ответчика;
- обжаловать решение суда в вышестоящую инстанцию.
Стряпчие уголовных дел как ближайшие помощники прокурора
наделялись довольно широкими правами, а именно:
-
ходатайствовать перед судом о производстве следствия по делу;
-
ходатайствовать о дополнении следствия до постановления
приговора;
- опротестовывать приговор в вышестоящую инстанцию, но уже не как
сторона в деле, а именно как прокурорский чин.
В тех случаях, когда в уголовном деле подсудимый, обвиняемый по
доносу стряпчего, признавался судом невиновным, суд мог потребовать от
стряпчего знакомства с доносом, по которому начато дело, и имя доносителя,
39
«дабы ясно и явно было, что стряпчий уголовных дел не есть поклепателъ
невинности». Этой нормой ставился барьер для злоупотреблений и
предполагалась
некоторая
ответственность,
санкции
же
до
издания
«Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» законом определены
не были. Позднее процессуальные права стряпчего были расширены –
указом Сената 1784 года подтверждалось их право участвовать в слушании
дела, в котором они выступали истцами, кроме момента вынесения решения;
они также освобождались от уплаты судебных издержек. [63, С. 254]
Задачи уездного стряпчего и остальных сотрудников губернской
прокуратуры совпадали, но полномочия первого были ограничены. Главной
его функцией являлось информирование губернского прокурора, только с
согласия и по поручению которого он мог заявлять иск и приносить жалобы
на действия и решения уездных учреждений губернскому начальству. На
него возлагались еще две функции, считаем, скорее полицейского, чем
прокурорского надзора:
-
смотреть, чтобы в обществе «добрых людей» не было тех, «коих
по бесчестному и порочному поведению чуждаться и мерзить должно»
(нравственный надзор);
-
следить за взысканием судебных штрафов (исполнительное
производство).
Примечательно, что треть взысканного штрафа передавалась стряпчему
– государство по-прежнему не могло содержать своих чиновников. При
Александре I и этот источник дохода был ограничен – с 1815 года стряпчие
имели право на такую сумму, только «когда пеня действительно их
стараниями взыскана». [62, С. 253]
Характерно, что в отличие от законодательства эпохи Петра I
«Учреждение…» достаточно подробно устанавливало права и обязанности
прокуроров и стряпчих. Однако разграничение функций между ними было
проведено не очень последовательно. По нашему мнению, в обязанностях
губернского прокурора все же преобладала сфера общего надзора, а в
40
обязанностях
губернских
стряпчих
–
надзора
за
законностью
в
судопроизводстве.
По прежнему законодательству прокуроры учреждались только при
надворных судах, теперь прокурорские должности были созданы при всех
судебных инстанциях. Если прокуроров надворных судов можно было
отнести к губернскому звену прокуратуры, хотя они только положили начало
его существования, то в уездном звене при Петре I никаких прокурорских
органов не было совсем. В этом смысле «Учреждение ...» включило новеллу,
распространив прокурорский надзор до нижних звеньев государственного
управления.
Для занятия должности прокурора иди стряпчего в конце XVIII века не
требовалось какого-либо специального образования. В соответствии со ст. 77
«Учреждения для управления губернии» все прокуроры в провинции
назначались Сенатом по представлению генерал-прокурора, состояли в
шестом классе – по чину ниже на два класса, чем губернатор. Стряпчие также
назначались Сенатом,
но согласия генерал-прокурора для этого не
требовалось. Уездные стряпчие назначались наместничьим правлением губернскими властями и находились в двойном подчинении. Исполняющего
обязанности прокурора при уходе того в отпуск назначал губернский
прокурор. В то же время прокуроры и стряпчие увольнялись в отпуск
Сенатом по представлению наместничьего правления. [63, С. 269]
Таким образом, в соответствии с «Учреждением о губерниях» не
только увеличился аппарат прокуратуры на местах, но и принципиально
изменялась его роль:
-
во-первых,
количеством
ряды
стряпчих,
прокуратуры
которые,
наряду
пополнились
с
значительным
надзорной
функцией,
осуществляли и функции «государственной адвокатуры», выступая в
уголовных и гражданских процессах по так называемым безгласным делам;
-
во-вторых, с закреплением в законе принципов единства и
взаимозаменяемости своих чинов, прокуратура окончательно потеряла
41
важный для выполнения своих задач принцип независимости от местных
властей и была поставлена в двойное подчинение
Необходимо заметить, что права прокуроров часто нарушались:
генерал-губернаторы почти повсеместно пытались распространить свою
власть на прокуроров и стряпчих, назначая их на должности своих
секретарей, воевод, запрещая присутствовать в судебных заседаниях и т.п.
Сенат неоднократно указывал губернаторам на недопустимость подобных
нарушений но это мало меняло положение.
К сожалению, общий надзор как основная функция прокуратуры
оставлял желать лучшего. Неоднократно императрица и Сенат напоминали
прокурорам и стряпчим об их обязанностях. Однако, не имея реальных
средств борьбы с нарушениями законов и соответствующей поддержки
верховной власти, прокуроры и стряпчие были лишены возможности реально
влиять на состояние законности и ограничивались регулярными рапортами,
отчетами и справками.
Поэтому полностью разделяем суждение Н.В. Муравьева: «Участь
прокурорского надзора екатерининской эпохи … далеко не соответствовала
положению, отведенному для него в законе … о его задачах было собрано
много высоких общих определений, приведен целый ряд красноречивых
рассуждений теоретического свойства, начертана целая его программа
в
нравственно-юридическом духе того времени. В действительности же
прокурорам, этим представителям «ока государева» и стряпчим, их
советникам и помощникам, предстояло одно из двух: или безусловно
подчиниться местному ... начальству и из властей, имеющей над ним
контроль, превратиться в его чиновников, или же вступить с ним в неравную
борьбу. Первому препятствовала ... сохранившаяся принадлежность их к
особому ведомству надзора ... второго не допустили ни точный разум новых
губернских учреждений, ни созданное ими местное всесильное главенство ...
губернской
администрации.
Ограниченный
и
ослабевший,
но
не
уничтоженный, прокурорский надзор был вынужден избрать среднюю
42
дорогу приспособления к сложившейся ... обстановке». К этому глубокому и
верному выводу добавить нечего. [41, С. 384]
Следует также отметить, что местный прокурорский надзор в
последнее десятилетие XVIII века был обременен многими делами, в том
числе и наблюдением за взиманием казенных сборов, то есть выполнял
функции контрольных органов. Ордером от 18 марта 1793 года на
прокуроров была возложена обязанность сообщать в рапортах не только о
том, какие меры были приняты по устранению нарушений закона, но и о том,
какая
последовала
докладывал
резолюция.
императрице
о
Генерал-прокурор,
количестве
и
обобщая
характере
сведения,
дел,
которые
расследовались полицией и рассматривались судами. В соответствии со
своими полномочиями, он предоставлял подчиненным отпуска, представлял
их к вознаграждению орденами и чинами, объявлял взыскания и т.п. С
усилением вольнодумства, критики власти, увеличением количества, частоты
и интенсивности крестьянских волнений в России нарастала внутренняя
политическая напряженность. В таких условиях роль генерал-прокурора как
руководителя Тайной экспедиции резко возрастает.
В царствование Екатерины II под влиянием новых политических
взглядов продолжает усугубляться процесс отдаления высшей прокуратуры
от губернской. В связи с переносом всей тяжести управления в губернии,
прокуроры коллегий фактически действуют на региональном уровне,
генерал-прокурор
выделяется
из
Сената,
и
сосредоточивает
свою
деятельность на внутреннем управлении государством, в том числе и
финансовой сферой. Он мог изъять из департамента любое дело и передать
его в свою канцелярию, являющуюся связующим звеном со всеми
подведомственными и поднадзорными учреждениями. Вместе с тем,
прокурорский надзор по мере усложнения правительственного устройства
дробился и мельчал, а круг его объектов чрезмерно расширялся. [39]
Наибольшей власти генерал прокуроры достигли при Павле I, который
был сторонником легитимизма и законности, но ярым противником какой-
43
либо коллегиальности. На генерал-прокуроре как раз сходились нити надзора
за лояльностью Сената и исполнением законов в стране. Поэтому эта
должность
имела
исключительное
значение
для
управления
всем
государством.
Существенных изменений в законодательство о прокуратуре император
не вносил, предписывая генерал-прокурору действовать по старым законам и
инструкциям, требуя от него лишь преданности и исполнительности. Как и
прежде тот, наряду со своей основной, занимал должности директора
ассигнационного
банка,
министра
уделов,
руководителя
Экспедиции
государственного хозяйства, Тайной экспедиции и других учреждений. П.В.
Завадовский писал: «Ни один генерал-прокурор не был со властью толико
пространственной,
как
он».
В
канцелярии
генерал-прокурора
сосредоточивается большое количество дел, которыми его предшественники
никогда не занимались: о рекрутских наборах, о снабжении армии и флота,
финансовые дела. Все вопросы он решает единолично или по согласованию с
императором, как правило, не вынося на обсуждение Сената, вследствие чего
последний сказывался в полной зависимости от генерал-прокурора,
становясь в большей степени судебным органом. В административной сфере
генерал-прокурор
руководил
деятельностью
генерал-губернаторов,
координировал деятельность центральных и местных властей, направленную
на борьбу с преступностью, голодом и стихийными бедствиями. На него
Павел I возлагал и поручения по наблюдению за отдельными лицами
(иностранцами), контроль за ношением новой формы одежды, выдачу
иностранных паспортов и виз, руководство пограничной службой. Он попрежнему возглавлял цензуру и занимался делами религий. Генералпрокурор руководил губернской прокуратурой, собирал судебную статистику
и иную информацию о жизни губерний; требуя объяснений по отдельным
делам, и отвечая на запросы местных прокуроров. Характерно, что не только
прокуроры, но и губернаторы в этот период стали рассматривать его как
своего непосредственного начальника. Через него шли все назначения и
44
перемещения, ходатайства о наградах и чинах штатским лицам. Можно
согласиться с М.В. Клочковым в его оценке значения генерал прокурора при
Павле I, который писал, что он «является как бы премьер-министром». [84]
Из изменений внутри центральной прокуратуры можно отметить
увеличение штата сенатской канцелярии более чем в два раза и учреждение
еще двух должностей обер-прокуроров в связи с появлением новых
департаментов. Для местной, наоборот, характерно сокращение личного
состава: в 1769 году с закрытием сословных судов были ликвидированы все
должности губернских стряпчих, хотя специального указа по этому поводу
не издавалось. Штаты губернской прокуратуры были возвращены в
состояние, существовавшее до начала екатерининского правления.
Необходимо заметить, что в январе 1799 года Павел I учредил
должности фискалов в пяти губерниях для борьбы с волокитой («для вашего
успеха в движении гражданских дел»). В их компетенции совмещались
полномочия петровских фискалов и екатерининских стряпчих гражданских
дел, но они не зависели от губернских прокуроров и доносили губернаторам,
а на них – генерал-прокурору. С восстановлением штатов екатерининских
времен при воцарении Александра I этот временный орган упразднялся. 11
марта 1801 года Павел I был отстранен от власти. С воцарением на престол
Александра I российская прокуратура вступила в новый этап своей
деятельности. [27, С. 475]
Подведем некоторые итоги истории прокуратуры в последней четверти
XVIII столетия. С принятием учреждения 1775 года ее штаты пополнились
стряпчими, а система доведена до уровня уездов. Компетенция новых
помощников прокуроров включала в себя полномочия не только по
обнаружению, но и по устранению нарушения законов, а также по защите
интересов недееспособных лиц общества и государства. Сферой их
деятельности было судопроизводство. Как отрицательный момент можно
отметить возросшую зависимость прокурорских чинов от местных властей,
45
что не позволяло объективно оценивать деятельность поднадзорных
учреждений и позитивно влиять на состояние законности в государстве.
Одновременно
наблюдалась
тенденция
наделения
прокуроров
административными полномочиями. Особенно характерно это проявлялось в
компетенции главы органа надзора за законностью. Считаем, что усиление
личной власти генерал-прокурора не сопровождалось повышением уровня
законности в стране, а по ряду моментов даже препятствовало этому. Чем
больше исполнительной власти концентрировалось в его руках, тем чаще он
руководствовался не законностью, а целесообразностью, а надзор становился
лишь одной из его функций, причем не самой главной. Представляется, что
этот урок истории очень важен в настоящий момент. Подобная тенденция
существовала в организации и деятельности советской прокуратуры,
проявляется она и в современный период, когда есть опасность превращения
ее в силовое ведомство путем наделения функциями исполнительной власти.
Так, в ведении прокурорских органов еще остается непосредственное
расследование
преступлений,
координация
деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др. Об
ошибочности такой позиции убедительно свидетельствует исторический
опыт функционирования отечественной прокуратуры в конце XVIII века.
2.2. Прокуратура в системе органов государственной
власти после образования министерств (Манифест «Об
учреждении министерств» 1802 г.)
К началу XIX века Сенат лишился значения высшего органа власти и
утратил свою независимость. Генерал-прокурор фактически сосредоточился
на управлении делами Российской империи, будучи освобожден только от
обязанностей главы Тайной экспедиции в связи с ее ликвидацией.
Вступивший на российский престол император Александр I провел целый
ряд преобразований. Одно из важнейших – учреждение в России
46
министерств (Манифест «Об учреждении министерств» 1802 г.), что заметно
изменило роль генерал-прокурора.
В соответствии с этим манифестом должность генерал-прокурора была
соединена с должностью министра юстиции, которому Негласный комитет
планировал
передать
управление
судами
и
прокуратурой
империи.
Соответственно он устранялся от руководства всеми административными
органами как в центре, так и на местах.
В Манифесте определялись обязанности всех министров, кроме
министра юстиции, который впредь до издания нового уложения должен был
руководствоваться «инструкцией» генерал-прокурора. В таком определении
статуса
министра
юстиции
Н.В.
Муравьев
усматривал
внутреннее
противоречие, так как генерал-прокурор был не только независим от Сената,
но и осуществлял за ним надзор, а как министр должен был состоять под
контролем Сената, который был уполномочен следить за деятельностью
министров, проверять их отчеты и требовать от них объяснений. Но это
противоречие заключалось только в законе, на практике реального контроля
за деятельностью министров Сенат не получил. [65, С. 167-168]
Первым министром юстиции России и одновременно генералпрокурором стал знаменитый русский поэт Г. Р. Державин. На этом посту он
пробыл немногим более года, однако именно им было положено начало
разработке и правовому закреплению принципов прокурорского надзора и
организации собственной деятельности прокуратуры.
Освобожденный от финансовых и административных дел министр
юстиции стал больше внимания уделять местной прокуратуре. 22 сентября
1802 г. Г.Р. Державин подписал циркулярный ордер, направленный
губернским прокурорам. Поводом для его издания стал рапорт эстляндского
губернского прокурора барона Беллинсгаузена, в котором он просил генералпрокурора дать разъяснения по некоторым спорным вопросам, вставшим в
связи с восстановлением прежних учреждений и должностей. Основываясь
на «Учреждении о губерниях» и законах от 8 сентября 1802 г., министр
47
юстиции сводит свою инструкцию для местного надзора к семи главным
положениям:
1.
Подтверждается обязанность губернского прокурора о всяком
незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому
правлению и одновременно генерал-прокурору, но, не останавливая
исполнения.
2.
В
случаях,
когда
прокурор
обнаруживал
незаконное
постановление или распоряжение губернского учреждения, основанное на
предписании какого-либо министра, он должен бал только доводить это до
сведения министра юстиции, поскольку «никакое напоминание или
представление присутственному месту не будет уже прилично». Это
положение, вполне естественное ограничение прокурорского надзора в
условиях бюрократической системы.
3.
Прокурорам предписывалось три раза в год представлять
министру юстиции рапорты о тех правонарушениях, которые невозможно
было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для
предотвращения
таковых
впредь
для
пользы
службы,
«интересов
императорского величия и облегчения народа». Эти предложения должны
были составлять исходный материал для ежегодного отчета, представляемого
Сенату министром юстиции.
4.
Г.Р.
Державин
в
своем
ордере-инструкции
к
прежним
ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в Петербург (о
числе решенных и нерешенных дел и о колодниках), прибавил еще
подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных
преступлениях. В ведомостях о колодниках должны были уточняться
сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны
были докладывать, «имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни
выгоды, как-то – теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими
тяжкими сверх мер работами и проч.».
48
5.
Ордер-инструкция впервые возлагала на прокуроров надзор за
следствием как особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, «не
происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и
притеснений всякого рода на обвинение невинности», но вместе с тем
должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями
преступникам.
6.
В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров
должно быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении
«всякого рода притеснений и волокит».
7.
Наиболее
прогрессивным
представляется
последний
пункт
ордера, в котором прокурорам рекомендуется по возможности сокращать
переписку и сообщать генерал-прокурору только о наиболее важных делах.
Ордер Г.Р. Державина заканчивался призывом к прокурорам оправдать
высокое доверие, возлагаемое на них законом, и предупреждением, что
министр юстиции не допустит никаких послаблений к нарушителям закона и
служебного долга. Сенатским указом от 15 декабря 1802 г. Этот
циркулярный ордер был подтвержден и стал обязательным для исполнения
всеми присутственными местами империи. [39, С. 234]
Таким образом, можно отметить, что основными направлениями
прокурорского надзора в начале XIX века были: надзор за соблюдением
законов государственными органами, при расследовании преступлений, при
рассмотрении дел в судах и в сфере исполнения наказания.
В
первое
десятилетие
XIX
века
регулирование
деятельности
прокуратуры осуществлялось посредством принятия указов, дополнявших
или уточнявших действующее законодательство.
26 августа 1810 года принимается указ, утвердивший проект Устава
министерств. Но окончательное устройство министерство юстиции получило
в «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 года, в основе
которого лежал проект, подготовленный М.М. Сперанским с учетом
первоначального опыта деятельности министерств. В нем закреплялась
49
сложившаяся
система
министерств,
определялась
их
внутренняя
организация, порядок деятельности и права министров. [67, С. 394]
Основными обязанностями министра юстиции были следующие:
- наказывать подчиненных в случае совершения ими проступков;
- принимать меры, «нужные к действию законов»;
- предавать виновных суду по «важным преступлениям».
Не внесло изменений в положение прокурорского надзора и издание в
1815-1830 гг. Полного собрания законов Российской империи. Этот
многотомный труд содержал не изменения в законодательстве, а лишь
механический свод законов, принятых более чем за три века. Вместе с тем,
он имел прогрессивное значение.
Самым значительным новшеством Свода законов было включение
специального положения о функциях товарища министра юстиции. В
соответствии со ст. 1905-1907 ч.2 т.1 Свода законов на него непосредственно
был возложен надзор за сенатскими ревизиями, наблюдение за движением
арестантских и некоторых других дел. Обер-прокуроры осуществляли, в
основном, надзор за теми департаментами, в которых состояли, не имея
никакой связи с другими звеньями прокурорской системы. [43, С. 654]
В каждом последующем издании Свода (в 1842 и 1857 гг.) число
статей, посвященных прокуратуре, увеличивалось, но в основном за счет
уточнений и детализации, никаких принципиальных изменений в ее
правовом статусе не происходило.
Следует также проанализировать правовой статус прокурорского
надзора этого периода. Надзор, как вид государственной деятельности
подразделялся Сводом законов на три звена: генерал-прокурорский надзор,
обер-прокурорский надзор в общих собраниях и департаментах Сената и
местный надзор губернского прокурора и стряпчих в уездах.
Положительным достижением первой половины XIX века можно
считать повышение образовательного уровня ведомства. 5 декабря 1835 года
было открыто и передано в ведение министерства юстиции училище
50
правоведения. К середине XIX века прокуроры были наиболее образованной
частью русского чиновничества: в 1853 г. Более половины из них имели
специальное юридическое образование. [39, С. 138]
Законом от 8 июня 1860 года следственная часть была изъята из
ведения общей полиции, включена в судебное ведомство и подчинена
министру юстиции. Обязанность производства следствия возлагалась на
особых судебных следователей, утверждаемых в должности непосредственно
министром юстиции. Участие прокурора в предварительном следствии
ограничивалось его правом возбуждения уголовного преследования по так
называемым «безгласным» делам. Но в дальнейшем производстве он не
участвовал, только осуществлял надзор за его законностью. [39, С. 364]
Подводя итоги полуторавекового пути, пройденного прокуратурой до
судебной реформы 1864 г., следует подчеркнуть, что благие цели и
принципы прокурорского надзора, закрепленные в законодательстве, на
практике оказались неосуществимыми. Прокуратура не могла организовать
строгий надзор за законностью даже в периоды наивысшего могущества
генерал-прокуроров. Полная несостоятельность прокурорского надзора
обнаружилась в первой половине XIX в., после перехода от коллегиальной к
министерской системе управления. Генерал-прокурор, превратившись в
министра юстиции, не только фактически, но и формально перестал быть
«оком государевым». Центр тяжести прокурорского надзора был перенесен
из столиц в провинцию, он становится все более формальным и
бюрократическим, эффективность его приближается к нулю. Не случайно в
эти годы основной прокурорского надзора является пресловутый просмотр и
визирование журналов присутственных мест. Не только дисциплинарные
проступки, но даже и преступления должностных лиц, в том числе
взяточничество и казнокрадство, к борьбе с которым особо призывал
прокуроров закон, оставались вне досягаемости, а нередко и вне поля зрения
этих блюстителей законности. Те, немногие, как правило, молодые
сотрудники прокуратуры, которые пытались честно и добросовестно
51
исполнять свои обязанности, рисковали оказаться в состоянии войны со
всеми чиновниками губернии. [36, С. 347]
Беспомощность и бесполезность прокуратуры была обусловлена не
только пороками системы бюрократического централизма самодержавия, но
и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор
был подчинен исполнительной власти в лице в лице одного из министров.
Во-вторых, прокуратура не представляла собой стройной целостной системы,
отсутствовал единый законодательный акт о ее организации и деятельности.
В-третьих, сфера надзора и конкретные функции прокуроров были обширны
и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение
оказывалось нереальным. Все это приводило к тому, что прокуратура на
протяжении царствования Александра I и Николая I находилась в состоянии
глубокого застоя и требовала, как и другие структуры государственной
власти, коренной реорганизации.
52
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ ВО ВТОРОЙ
ПОЛОВИНЕ XIX – НАЧАЛЕ XX В.
3.1.
Реорганизация прокуратуры после судебной реформы 1864 г.
Демократические реформы 60-х годов не могли не затронуть институт
прокуратуры. Ее надзорные функции и бюрократическая организация
должны были преобразиться
в
связи
с
созданием демократических
судебных органов, адвокатуры и некоторой общей либерализацией режима.
Реформы неизбежно подняли уровень законности, благодаря им, в России
были созданы основы законности в
современном
смысле
этого
слова.
Как уже отмечалось, о законности в предшествующий период можно
говорить
лишь условно, с большими оговорками. Причем утверждение
законности было
достигнуто
не
только
за
счет
усовершенствования прокурорского надзора, а благодаря судебной реформе
в целом и даже благодаря той атмосфере реформ, которая сложилась в
России в 50-60-е гг. XIX века. Подготовка реформ показала, что повышения
уровня законности на пути развития бюрократического аппарата надзора,
каким была прокуратура, достичь не удается. Только гарантии законности
со
стороны
демократически
формируемых судебных органов могли
обеспечить успех. Но переход к новой судебной системе требовал и
реорганизации прокуратуры. [73, С. 163]
В связи с подготовкой реформы появились публикации о судебных и
прокурорских
органах
в
европейских
государственного обвинения
в
странах.
Эталоном
органов
Европе тогда считалась французская
прокуратура. Таким образом, к середине XIX в большинстве развитых
европейских
обвинения,
государств
существовал
источником образования
институт
которого
государственного
служили французская
прокуратура. Для европейских прокуратур того времени было характерно
наличие в качестве основной функции государственного обвинения. Кроме
того, могла присутствовать и функция прокурорского надзора, но только в
53
судебной сфере. В рамках этого общеевропейского института существовали
разные национальные системы, причем французская прокуратура была и в
XIX веке наиболее полновластной и многофункциональной по сравнению с
другими аналогичными институтами. Именно этот, французский тип
прокуратуры и был взят основу разработчиками нашей судебной реформы.
Первым
законопроектом,
в
котором
намечались
существенные
изменения роли прокурорского надзора был проект Устава гражданского
судопроизводства (1857 г.). Он носил ещё недостаточно демократический,
скорее, бюрократически-либеральный характер. Гражданский процесс в то
время
являлся
одной
из наиболее консервативных отраслей права
Российской империи, но и здесь либеральный порыв II отделения
императорской
канцелярии
поднял
па
поверхность
вынашиваемые
прогрессивно настроенной бюрократией «непреложные начала юридической
науки»,
в
числе
которых
были
отделение
власти
судебной
от
административной, уничтожение канцелярской тайны, введение Гласного,
устного и состязательного
процесса,
учреждение
сословии
присяжных поверенных. [38, С. 198]
Новые принципы судопроизводства повлекли за собой изменение
функций прокуратуры. Проект предусматривал замену существовавшего
порядка прокурорского опротестование решений судов заключениями
прокуроров и стряпчих в судебных заседаниях.
Еще в большей степени на судьбу прокуратуры должны были повлиять
новые
принципы
судоустройства
и
уголовного
судопроизводства,
провозглашенные в соответствующих проектах 1859 – 1860 гг. Они
предусматривали введение состязательного гласного процесса, право
обвиняемой па защиту, презумпцию невиновности, реформу следствия,
создание адвокатуры и, наконец, реорганизацию прокуратуры.
Указом от 8 июня 1860 г. было утверждено совместно выработанное
министерствами Юстиции и внутренних дел «Учреждение судебных
следователей». Производство предварительного следствия изымалось из
54
ведения полиции и возлагалось на особо назначаемых чинов судебного
ведомства - судебных следователей. Правом назначения последних обладал
губернатор по согласованию с губернским прокурором. Прокурорам
предоставлялось право надзирать за соблюдением законов при проведении
следственных действий, а также право требовать от следователя объяснения
на основании жалобы лиц, в отношении которых проводились такие действия
вне
уездного
города.
предварительного
Одним
следствия
из
оснований
признавалось
для
возбуждения
письменное
предложение
прокурора. Следователь обязывался уведомлять прокурора о начале
производства по собственной инициативе, а впоследствии информировать
его о ходе следствия, в том числе об окончании производства и передаче дела
на рассмотрение в суд . Таким образом, Учреждение судебных следователей
несколько ограничило прокурорский надзор, возложив надзор за следствием
также на суд и губернатора. [53, С. 269]
Подчеркнем, что все предлагаемые проектами изменения носили
незавершенный характер, поскольку не согласовывались с существующими
принципами дореформенного судопроизводства.
Первым законопроектом, в котором содержались существенные
изменения
статуса
прокураты,
был
проект
«Устава
гражданского
судопроизводства» 1857 г. закрепивший принципы «юридической науки»:
отделение судебной власти от административной, упразднение канцелярской
тайны, «ведение гласного, устного в состязательного процесса, учреждение
института
присяжных
предусматривалась
поверенных
замена
(адвокатов).
существовавшего
Проектом
порядка
также
прокурорского
опротестования судебных решений заключениями прокуроров в судебных
заседаниях. [69]
Необходимо
отметить,
что
еще
в
ходе
его
обсуждения
Государственный Совет пришел к выводу, что прежде, чем принимать
подобный устав, следует изменить систему судоустройства. Император
согласился с этим мнением, и 23 октября 1861 г, проект был передан для
55
предварительного обсуждения основных начал будущего судоустройства и
судопроизводства в Соединенные департаменты законов, духовных и
гражданских дел. За основу была взята общая теория судопроизводства и
судоустройства, а также практика западноевропейского законодательства.
Проект положения
о
судоустройстве был призван произвести
настоящий переворот в организации прокурорского надзора. На место
губернских прокуроров и стряпчих должны были прийти прокуроры при
судах, в помощь им назначались товарищи. Следовательно, прокуратуру
предполагалось построить по судебно-территориальному принципу. По
проекту менялась не только структура, но и функции органов прокурорского
надзора. Наряду с осуществлением надзора за деятельностью судов,
нотариата, адвокатуры, надзора за дознанием, следствием, исполнением
решений и приговоров, прокурор становится активным участником
судебного процесса, выступал с заключениями по делам.
Внимательному изучению и подчас резкой критике подвергались
данные проекты в Государственном Совете. Некоторые его члены вообще
заявляли о «вредности» участия прокурора в гражданском процессе,
аргументируя это тем, что прокурор в состязательном процессе может либо
занять позицию одной из сторон и нарушить тем самым принцип равенства
сторон, либо дублировал суд, что вовсе не допустимо. В защиту подобной
точки зрения выдвигались и другие аргументы. Немало было сделано и
частных замечаний.
При обсуждений проектов мнения разделились: те, кто отрицал
возможность введения в России состязательного процесса, как правило,
негативно относились и к реорганизации, прокуратуры, и к наделению ее
функцией обвинения. Те, кто поддерживал введение новых принципов
судоустройства, напротив, предлагали возложить на прокуроров устройство
новых судов и наблюдение за ними, В процессе подготовки судебной
реформы с интересным пожеланием о необходимости отделения должности
министра юстиции от генерал-прокурорской выступил К.П. Победоносцев.
56
Но это предложение не нашло своего отражения в Судебных Уставах 1864
года. Органы надзора не были отделены от судов, а распорядительная власть
от судебной.
Проект Устава уголовного судопроизводства (1860 г.) предоставлял
суду право прямого и непосредственного надзора, наряду с прокурорским, за
следствием.
Такое
предложение
подверглось
критике
со
стороны
сотрудников министерства юстиции и других ведомств. Этот факт
Государственная
канцелярия
объясняла
лишь
неудовлетворительным
состоянием дореформенного прокурорского надзора, которому нельзя было
передать исключительное право наблюдения за соблюдением законности из
опасения, что оно вообще не будет осуществлено. Таким образом, судебный
надзор за законностью деятельности следователей возможно считать
временной мерой. [46, С. 364]
В проектах и замечаниях на них много места уделялось реформе
дознания и следствия и, в частности, надзору за ними. По Своду законов 1857
года надзор за производством дознания и следствия принадлежал не только
прокурорам
и
стряпчим,
по
и
земским
судам.
Прокурорам
же
предоставлялось право знакомиться с делами и давать указания о дополнении
следствия. Кроме того, по наиболее важным делам чины прокурорского
надзора должны были сами выступать в качестве следователей.
В подготовленных в 1862 году «Основных положениях преобразования
судебной части в России» отношение к вопросу о надзоре за следствием
существенно изменилось. Было решено возложить на прокурора не только
надзор, но процессуальное руководству следствием. Прокурорский надзор
распространялся и на дознание, проводимое полицией.
Прокурор получил право требовать от следователя выполнения
необходимых следственных действий. Ему также было поручено составление
обвинительного акта по материалам следствия, заключения о предании суду
или прекращении следствия и поддержание обвинения в судебном заседании.
Для осуществления функции поддержания обвинения в суде прокурору
57
предоставлялись все права участника процесса и целый ряд особых прав, в
том числе право на обвинительную речь в судебном заседании и
опротестование приговора.
В
процессе
подготовки
«Основных
положений...»
претерпели
значительные изменения и другие направления прокурорского надзора,
Прокурору
предоставлялось
право
выступать
с
заключениями
по
гражданским делам и приносить протесты на решения суда. Полномочия
прокуроров по общему надзору существенно ограничивались, но пока не
ликвидировались. Они сохранили за собой и право законодательной
инициативы, которое могли реализовать через министра юстиции.
Обсудив проект Устава о судопроизводстве, Государственный Совет
пришел к выводу, что организации прокуратуры должна быть основана на
следующих началах:
- должности прокуроров создаются при судебных учреждениях, в
помощь им придаются товарищи;
- при кассационном суде вводится должность обер-прокурора;
- удаление от должности прокуроров допускается не иначе как по суду
за преступления и проступки.
Составленные Государственной канцелярией с участием известных
юристов «Основные положения о преобразовании судебной части в России»
были
переданы
на
обсуждение
соединенных
департаментов
Государственного Совета в апреле 1862 года, а 29 сентябри того же года их
утвердил император. [48, С. 246-247]
Они
состояли
из
трех
частей,
посвященных
соответственно
судоустройству, гражданскому и уголовному судопроизводству. Получили
закрепление такие новые институты, как отделение суда от администрации,
выборный мировой суд (всесословный) суд присяжных, судебные приставы,
присяжные поверенные, а также принципы состязательности, устности,
гласности процесса, равноправия сторон и прочие. Новый статус приобрела и
прокуратура. Как орган надзора, она была практически ликвидирована
58
судебной реформой, трансформировалась в институт государственного
обвинения.
Государственный Совет определил новые задачи прокуратуры, которые
впоследствии были закреплены Судебными Уставами 1864 г.:
1.
Обнаружение и преследование всякого нарушения законного
порядка и требование распоряжений к его восстановлению;
2.
Предложение суду предварительных заключений по судебным
делам, подчиненным их наблюдению Уставами гражданского и уголовного
судопроизводства;
3.
Наблюдение за единообразным и точным соблюдением закона;
4.
Представления о разъяснении и дополнении законов, если в том
возникнут недоразумения или вопросы по судебному ведомству.
Авторы «Основных положений...» прямо указывали, что надзор за
административными органами не является необходимостью, правильное
производство в них якобы должно обеспечиваться самой деятельностью их
служащих. Надзор в гражданском судопроизводстве также считался не столь
необходимым, так как наблюдение за законностью призваны были
осуществлять сами стороны. Исключением были лишь дела «безгласные».
Такое качество «представителя правительства» прямо записано в законе 1862
года, который дополнительно обязывал прокуроров быть представителями
государства в делах, «касающихся до казны». [28, С. 346]
Проект Устава уголовного судопроизводства исходил из разделения
публичного
и
Осуществление
частного
порядка
публичного
преследования
уголовного
преследования
преступлений.
и
обвинения
предполагалось возложить на прокуроров в полном объеме.
В сфере предварительного расследования проектом предлагалось
поручить прокурорам наблюдение за ходом следствия и участие во всех
следственных
действиях.
Законные
и
обоснованные
требования
и
предложения прокурора признавались обязательными для следователя. При
несогласии последнего с доводами прокурора, в проекте указывалось, что
59
этот вопрос должен быть передан на разрешение суда. Таким образом
обеспечивался принцип независимости следователей как представителей
судебной власти от прокуроров - власти обвинительной. К сожалению,
доводы сторонников данной нормы лишь частично повлияли на мнение
Государственного Совета, ограничившего право следователя на обращение в
суд только случаем несогласия его с прокурором по поводу законности
ареста.
Заметим, что в «Общих положениях ...» и проекте Устава уголовного
судопроизводства (УУС) особой статьей должностным лицам прокурорского
надзора
вменялось
в
обязанность
наблюдать
за
законностью
и
обоснованностью арестов и содержания под стражей. Норма эта была
детализирована особым порядком освобождения прокурором из-под стражи
незаконно задержанных, и в таком виде вошла в УУС. Как видим, это
положение было единственным проявлением надзорных полномочий
прокуроров за законностью, оставленных Судебными Уставами 1864 года за
новой прокуратурой. Специфика ее полномочий по проекту УУС также
выражалась в том, что прокурорам была предоставлена возможность отказа
от государственного обвинения в случае опровержения его доказательствами
в суде или если это противоречило внутреннему убеждению обвинителя. На
основании такого гуманистического подхода к определению
понятия
«государственное обвинение» прокурорам было предписано участвовать в
таком качестве и при рассмотрении дел в мировых судах. Причем
допускалось изменение прокурором в этой инстанции своей позиции на
противоположную, в целях зашиты прав обвиняемого или ответчика. [47]
Работа над проектами шла довольно быстро и была закончена в
декабре 1863 года, когда составленные проекты были переданы на
обсуждение департаментов Государственного Совета. В октябре 1864 года
обсуждение закончилось, 20 ноября того же года проекты Судебных Уставов
были утверждены императором и обрели силу закона.
60
Изменилась не только роль, но и структура органов: губернская
прокуратура должна была уступить место прокуратуре судебных палат и
окружных судов. Вместо губернских и уездных стряпчих при губернских
прокурорах были введены должности их товарищей (помощников).
В связи с реформой уголовного процесса принципиально менялась
роль прокурора в нем – провозглашалась исключительность его надзора за
производством следствия. Полномочия прокурора в этой сфере были
сформулированы в ст. 281 Устава уголовного судопроизводства: «По всем
предметам, относящимся к расследованию преступлений и собиранию
доказательств, судебный следователь исполняет законные требования
прокурора и его товарища».
По учреждению судебных установлений прокуратура строилась на
принципах единоначалия и иерархического подчинения нижестоящих
прокуроров вышестоящим.
Назначались
представлению
прокуроры
министра
непосредственно
юстиции
(ст.
221
императором
Учреждения
по
судебных
установлений, что было призвано повысить их авторитет на местах и усилить
централизацию и единство самой прокуратуры. Для кандидатов на
должности прокуроров устанавливались возрастной ценз и сроки служб, по
судебному земству. В дисциплинарном плане прокурорские чины были
ответственны перед министром юстиции, но меры поощрения и срок
полномочий
прокуроров
Судебными
Уставами
не
определялись.
Своеобразием отличается норма Учреждения судебных установлений,
позволявшая прокурорам заниматься, помимо службы, торговой и другими
видами деятельности. Однако, как следует из объяснительной записки
Комиссии, подобное совместительство, хотя и не запрещалось, но и не
поощрялось правительством. [26, С. 165]
Основная причина свертывания деятельности прокуратуры в области
надзора за законностью заключалась не в том, что административный
аппарат царской России стал так совершенен и безупречен в законности
61
своих действий, а в том, что в результате учреждения новых институтов и
органов дореформенная прокуратура не смогла бы действовать в новых
условиях. С другой стороны, государству нужно было новое учреждение для
поддержания государственного обвинения в суде, и гораздо легче было
приспособить для этой цели уже имеющийся орган – прокуратуру, которая в
виде образца начала XIX столетия не способна была выполнить свое главное
предназначение – обеспечить соблюдение законов. С ликвидацией общего
надзора
на
государственном
уровне
возросла
бесконтрольность
административной власти, что, объективно способствовало усилению
произвола полиции и чиновников.
Таким образом, в результате судебной реформы 1864 гола в России по
существу была ликвидирована надзорная функция прокуратуры. Между
дореформенной и пореформенной прокуратурой общими были только
некоторые принципы организации и деятельности, да еще то, что последняя
была создана на основе и на месте первой. Разработчики Судебных Уставов,
заимствуя в значительной мере опыт западноевропейской юридической
теории и практики, создали в России институт надзора правительственной
власти за властью судебной.
3.2.
Изменения в правовом регулировании деятельности органов
прокуратуры в конце XIX - начале XX вв.
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными
принципами
судебной
прокурорского
возложением
на
реформы
1864 г. состояла
надзора
исключительно
прокурора
функций
в ограничении
судебной
поддержания
областью,
государственного
обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием,
который
фактически
превращал
прокуроров в руководителей
предварительного расследования,
В связи с этим менялась и
система
органов прокурорского надзора:
губернская прокуратура должна была
62
уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных
проведение
судебной реформы
округах.
Но
шло медленно, оно закончилось лишь к
началу XX в. Поэтому в 60 - 90-е годы ХIХ в. в прокурорском надзоре
существуют
две
ветви,
две
подсистемы:
губернская
и
«судебная»
прокуратура. Причем как та, так и другая претерпевают за этот период
заметные изменения. [34, С. 268]
В апреле 1866 г. приступили к своим обязанностям новые прокуроры
и их товарищи лишь в десяти губерниях Петербургской и Московской
судебных палат. Соответственно в этих губерниях старая прокуратура
упразднялась. Составители судебных уставов исходили из невозможности
распространить действие новых законов сразу на всю территорию империи.
Той же комиссии, которая занималась подготовкой уставов, но под новым
наименованием («Комиссия
работ
высочайше
учрежденная
для
окончания
по преобразованию судебной части»), было поручено введение их в
действие. Одним из итогов ее работы стало новое положение о губернской
прокуратуре.
Оно
было
представлено
министром юстиции в
Государственный совет 27 ноября 1865 г., 7 марта 1866 г. Мнение
Государственного совета, утвержденное императором, получило силу закона.
Это положение действовало во всех губерниях, где еще приступили к
работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте,
губернскую
приблизить
прокуратуру,
сохраняя
законодатель стремился максимально
ее
к
суду,
сократив
надзора. Права
и
обязанности губернских прокуроров и стряпчих были
аналогичны тем, которыми наделялись
судебных
по возможности
лица
функции
прокурорского
общего
надзора
в
уставах. Губернская прокуратура освобождалась от присутствия
в большинстве губернских и уездных административных органов, а также от
пресловутого просмотра журналов казенных палат, палат государственных
имуществ и многих других учреждений, за исключением (ст. 9) актов
присутственных мест о предании суду и административных
Приговоры
и
решения
взысканий.
судов дореформенного устройства подлежали
63
рассмотрению губернского прокурорского надзора в соответствии с
судебными уставами 1864 г. Круг гражданских дел был ограничен ст. 343
устава гражданского судопроизводства. От аналогичных обязанностей
освобождались и уездные стряпчие. [56, С. 198]
Однако в отличие от новой прокуратуры губернская поначалу не
принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней
сохранялись некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за
губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими
правлениями, полицией и другими органами.
Прокурор принимал участие в работе губернских административных
органов в качестве одного из членов с правом голоса, но без права протеста.
Поэтому
вряд
рассматриваться
ли
его
как
деятельность
возврат
к
в
этом
направлении
дореформенному
общему
может
надзору
прокуратуры. По определению Н.В. Муравьева, в административной области
прокурор являлся «скорее в качестве юрисконсульта
судебного
ведомства,
Следовательно,
со
нежели блюстителя
и
законного
в
порядка».
временем наряду с функциями обвинения и надзора
прокуратура приобрела и функцию государственного
Поэтому
представителя
новых изданиях
Учреждения
судебных
(1883 г. и последующих) ст. 135, посвященная
юрисконсульта.
установлений
предметам занятий лиц
прокурорского надзора, указывала, что они «вообще ограничиваются делами
судебного ведомства», но далее следовала оговорка, что некоторые другие
обязанности, сверх того возлагаемые на эти лица, определены в особых
условиях и положениях. [49, С. 238-239]
Для усиления надзора за судами, по закону 11 мая 1872 г., высшие
чины прокуратуры,
вплоть до товарищей прокурора судебной палаты,
получили право ревизовать окружные к мировые суды . Таким образом они
по существу превращались в ревизионные органы министерства юстиции.
Первоначально это право было предоставлено только членам судебных
палат, а также министру юстиции и его товарищам.
64
Постепенно усиливался прокурорский надзор за деятельностью
адвокатуры. Так, законом 25 мая 1874 г. прокурорам судебных палат и
окружных судов было предоставлено право возбуждать дисциплинарные
производства
о частных поверенных за их неправильные или
предосудительные действия.
В нарушение принципа несменяемости судей, но закону 1885 г.,
в
составе Сената было образовано высшее дисциплинарное присутствие для
рассмотрения дел лиц судебного ведомства. При нем была учреждена
должность особого обер-прокурора, которому министр
поручить
присутствие
категории
дел.
в
Одним
юстиции
кассационных департаментах
из
мог
по данной
основных источников возбуждения
дисциплинарного производства становятся доклады прокурорскою надзора.
А в ст. 253 Учреждения судебных установлений, на основании
чиновники
прокуратуры сообщали
начальству
о
которой
недостатках
в
деятельности судов для должностных лиц судебного ведомства, слова «по
праву»
заменялись
словами
«по
обязанности».
Вследствие
этого
прокурорский надзор за судами стал приобретать черты руководства. Еще
одним шагом в этом направлении стал закон от 12 июля 1884 г., который
ввел товарища прокурора окружного суда в состав комиссии по составлению
очередных списков присяжных заседателей. Это было сделано не столько в
интересах защиты законности, сколько в интересах обвинения. [38, С. 266]
По мере того как расширялась компетенция прокуратуры в качестве
органа министерства юстиции на местах, усиливалась и бюрократизация ее
аппарата. В 1872 г. была изменена ст. 131 Учреждения судебных
установлений и соответственно расширено право вышестоящего прокурора
заменять (как лично, так и уполномочив на это своего товарища) в уголовном
и гражданском процессе любого из числа подчиненных ему лиц.
Министр юстиции устанавливал правила регистрации документов,
порядок отчетности, хранения дел, вещественных доказательств и т.д.,
поскольку
делопроизводство
в
прокуратуре,
когда
она
являлась
65
важнейшим органом судебной и судебно-административной информации
правительства, имело немаловажное значение. Из года в год рос объем
«бумажной
работы»
прокуратуры.
По
признанию
Н.В.
Муравьева,
существующий к концу 80-х годов канцелярский механизм прокуратуры
«поглощает немало времени и труда,
требует
много
внимания
и
технического навыка, О количественных размерах этого механизма можно
судить по тому, что
по
средним
и
примерным
цифрам
делопроизводство прокурорского надзора окружного суда в центральной
полосе империи дает ежегодно, смотря по пространству и значению округа, в
столице: у прокурора – до 30000 входящих, до 40000 исходящих бумаг и до
4500 уголовных и 1800 гражданских дел: у каждого товарища прокурора по
1500 бумаг входящих и исходящих, до 300 уголовных дед и до 300
заключении в съездах мировых судей, а в провинции; у прокурора от 4 до 12
тысяч входящих и от 4 до 17 тысяч исходящих бумаг, от 450 до 2 тысяч
уголовных дел, от 80 до 1800 гражданских и у каждого товарища прокурора от 1000 до 1700 бумаг входящих, от 900 до 1200 исходящих, от 200 до 300
уголовных дел и от 180 до 400 заключений в съездах». [52, С. 355]
И все же, несмотря на обилие бумаг, деятельность прокуратуры в этот
период уже не носила того формального характера, который был присущ ей
до судебной реформы. Тем не менее и в это время неоднократно
высказывались
направленные
и
на
претензии,
совершенствование
и
ее
различные предложения,
работы.
Выдвигались
идеи
принципиальной реорганизации прокурорского надзора. Так, А.А. Головачев,
исходя из тезиса, что прокуратура является по существу полицией высшего
порядка и руководит последней, считал целесообразным подчинить ее не
министерству юстиции, а министерству внутренних дел. Цели такой
перемены управления он видел, во-первых, в необходимости ограничить
влияние
прокуратуры
на
судебные
органы
и,
во-вторых,
в
избавлении полиции от обязанности исполнять указания чинов различных
66
ведомств, устраняя тем самым противоречия между МВД и министерством
юстиции, возникающие на этой почве.
Выдвигались и иные предложения, сводившиеся к расширению
функций общего надзора прокуратуры. Причем в этом вопросе сходились во
взглядах
и
консерваторы,
и
либералы.
Так,
юрист,
безусловно,
прогрессивных, демократических взглядов А. Ф. Кони писал: «Упразднение
обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать
большою ошибкой составителей судебных уставов». Вместе с тем противник
новых судов В.Я. Фукс утверждал также, что «в столь обширном
государстве, как Россия, прежний прокурорский надзор представлял самую
надежную гарантию
повсеместного
для
правильного,
исполнения
законов
единообразного
всеми
теми
и
многочисленными
учреждениями, которые не примыкали к судебному механизму». [46, С. 395]
Ошибкой
прокурорского
«отцов
судебной
надзора
прокуратура, - писал
он,
реформы»
считал
реорганизацию
Д. Аверкиев. «Существуй доселе старая
иначе
-
шли
бы
присутственных местах и в наших земствах и
дела
в
губернских
думах. Сколько жгучих и
праздных вопросов не увидели бы света божьего! Дело обходилось бы
проще. Губернский прокурор, присутствуя в думе и земстве, как он
присутствовал в дворянском собрании, и усмотрев несогласие тех или иных
постановлений с законом, заявлял бы свой протест. И то, что нынче громко
именуется борьбою с властью, называлось бы попросту отступлением от
закона».
Вопрос о реорганизации прокурорского надзора обсуждался в
комиссии
для пересмотра
законоположений
действовавшей под руководством
по судебной
министра юстиции
части,
Н.В. Муравьева.
Задачей этой комиссии являлся пересмотр судебных уставов с целью отказа
от некоторых положений судебной реформы. Несмотря на сказанные в ходе
обсуждения
предложения,
направленные
на
совершенствование
бюрократического механизма прокуратуры и, в частности, увеличение ее
67
прав в области общего надзора,
комиссия
пришла
к выводу, что
«деятельность прокурорского надзора в настоящее время представляется
более или менее удовлетворительной, и прокуратура не нуждается ни в каких
организационных изменениях; замеченные же недостатки могут быть
устранены
увеличением
материального
ее
положения
личного
и
состава,
находящимися
возвышением
в
его
распоряжении
министра юстиции административными мерами»55. Такого взгляда на
прокуратуру царское правительство продолжало придерживаться и в XX в.,
когда
изменения
организации
прокуратуры
были
связаны
лишь
с
увеличением штатов и окладов чиновников. [36, С. 467]
Число лиц прокурорского надзора постоянно росло, постоянно
увеличивались и должностные оклады чиновников прокуратуры. Так, в
начале XX в. товарищи прокурора окружного суда получали примерно в 10
раз больше, чем учителя народных школ, и в 2 раза больше, чем земские
врачи.
Ни в результате работы комиссии Муравьева, ни в дальнейшем система
органов прокурорского надзора существенно не изменилась вплоть до
падения царского режима. Даже революция 1905-1907 гг. не привела к
заметным изменениям в ее организации, если не считать увеличения числа
административных присутствий, в которых должен был участвовать
прокурор. Так, в соответствии с временными правилами, утвержденными
царем 4 марта 1906 г. представители прокуратуры должны были
присутствовать в губернском комитете по делам об обществах и союзах, а в
соответствии с законом от 22 июня 1909 г. они входили в состав
наблюдательных комиссий за местами заключений и в состав особого
совещания по условно-досрочному освобождению. [64, С. 136]
Таким образом, развитие системы прокурорского надзора проходило во
второй половине ХIХ - начале XX вв. в двух основных направлениях:
вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы
на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой и
68
наделение
прокуратуры
функциями
государственного
юрисконсульта.
Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы
прокурорского надзора за административными органами, а также о
расширении прав «судебной прокуратуры» в области общего надзора по
образцу губернской, дореформенной успеха не имели, поскольку все в
большей степени ощущалась целесообразность превращения прокуратуры в
орган борьбы с преступностью, в представителя обвинительной власти. В
пореформенный
период
у
прокуроров
появилось,
наконец,
«свое»,
настоящее, живое дело, успешно заниматься которым можно было, если уж
не отдаваясь ему всей душой, то, по крайней мере, добросовестно. Стало
формироваться новое поколение прокурорского надзора, которое было
лишено основных пороков своих предшественников. В пореформенной
прокуратуре практически не встречались случаи взяточничества и других
должностных преступлений.
«Новая
прокуратура»,
хотя
и
продолжала
оставаться
органом
исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в
сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и
независимой от местных властей. Эти факторы
способствовали
постепенному возрастанию авторитета прокуратуры.
Роль органов прокуратуры в уголовном и гражданском
3.3.
судопроизводстве в конце XIX - начале XX вв.
20
ноября
1864 года император Александр II утвердил Устав
гражданского судопроизводства, который по своей сути является первым в
истории
кодексом.
российского
В
нем
рассматриваются
отделялось
законодательства
предусматривалось,
только
от
судами,
гражданско-процессуальным
что
гражданские
гражданское
споры
судопроизводство
уголовного, провозглашался принцип всеобщей
правоспособности, в результате чего различные сословия российского
69
государства наделялись реальными процессуальными гарантиями судебной
зашиты своих прав. Допускались иски
случае причинения последними
к
государственным органам в
ущерба частным лицам. Определялся
порядок возмещения ущерба, причиненного преступлением.
Устав гражданского судопроизводства содержал вводную часть
(«Общие положения») и три книги. Первые две посвящены процессу в
мировых и общих судебных установлениях естественно, в третьей
регламентируются
судопроизводства.
изъятия
К
Уставу
из
общего
приложены
порядка
образцы
гражданского
процессуальных
документов – искового прошения и исполнительного листа. [37, С. 268]
Статья 1 Устава определяла, что всякий спор о праве гражданском
подлежит разрешению судебных установлений. Участию прокурора в
гражданском процессе посвящено отделение третье шестой главы, согласно
которому прокуроры дают свое заключение в следующих случаях:
1) по делам казенного управления;
2) по делам земских учреждений, городских и сельских обществ;
3) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно
отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
4) по вопросу о подсудности и о пререканиях;
5) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в
гражданском
деле
обнаруживаются
обстоятельства,
подлежащие
рассмотрению суда уголовного;
6)
по просьбам об устранении судей;
7)
по делам брачным и о законности рождения;
8)
по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности;
9)
по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки,
причиненные
распоряжениями должностных
лиц
административного
ведомства, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства (ст.343
Устава).
70
В вышеперечисленных случаях дело препровождалось прокурору не
менее чем за три дня до доклада. Статьи 345-347 Устава устанавливали, что
прокурор излагает свое заключение на словах после доклада дела и
словесного состязания тяжущихся. Сущность заключения прокурора должна
быть внесена в протокол заседания. После заключения прокурора тяжущиеся
могли только указывать на ошибки в изложении им обстоятельств дела, если
такие были допущены.
Значение заключения прокурора по гражданскому делу следует
оценивать с учетом положений ст. 711 Устава, согласно которым решение
суда должно содержать в себе приведение требований тяжущихся и
заключения прокурора, если оно было дано.
По общему правилу доклад дела и словесное состязание тяжущихся по
гражданскому делу происходили в открытом заседании суда (ст. 324 Устава),
Вместе с тем, ст.325 Устава определяла, что если но особому свойству дела
публичность
заседанию
общественного
порядка
может
быть
предосудительна
или нравственности, то
суд
для
религии,
по собственному
усмотрению или по требованию прокурора может постановить, чтобы
заседание происходило при закрытых
дверях. Прокуратура предъявляла
суду требования о рассмотрении при закрытых дверях тех гражданских дел,
по которым она находила гласность процесса неуместной. [34, С. 342]
Анализ положений Устава гражданского судопроизводства позволяет
сделать совершенно обоснованный
вывод о том, что в ходе судебной
реформы 1864 года прокуратура приобрела новый статус, её права
существенно
ограничивались,
но
прокурор
становился
стороной
в
гражданском процессе. По общему правилу, у прокурора, не было права
предъявлять
самостоятельных
исков,
по собственному
усмотрению
вступать в процесс рассмотрения гражданских дел и приносить протесты на
решения судов, за исключением одной общественно-значимой функции –
защиты интересов казны. Как указывает К.П. Горшенин прокуратура имела
право принесения протестов на решения суда лишь по делам, связанным с
71
интересами казны и по делам о недействительности браков. Более того,
процессуальный
документ
прокурора,
именовался
не протестом.
Согласно ст. 345 Устава по делам о недействительности браков прокурор
имел право жалобы на решения судов с соблюдением общих правил о
принесении частными лицами жалоб на судебные решения. По делам
сопряженным с интересом казенных управлений, прокурор имел право
входить в Кассационные Департаменты Сената с представлением об отмене
судебных решений (ст. 1294 Устава). [64, С. 322]
Устав уголовного судопроизводства 1864 г. провозгласил ряд
новшеств, которые были неизвестны дореформенному законодательству.
Статья 1 Устава закрепила важнейший принцип правосудия – принцип
разделения судебной и административной власти. Статья 2 вводила частный
и публичный порядок обвинения, критерием деления выступал объект
преступления.
В процессе подготовки судебной реформы выдвигались предложения о
возложении на прокурора функций обвинения и в мировом суде, но они были
отвергнуты ввиду значительного количества камер мировых судов и
несложности большинства дело в них. В качестве одной из возможных
причин
также
прокурорского
следует
надзора
указать
в
то
слишком
время.
малую
Например,
численность
в
период
лиц
работы
В.Н.Анненкова в качестве губернского прокурора, а затем прокурора
Нижегородского окружного суда (1868-18711 годы) штат прокурорских
товарищей включал только шесть ставок. При этом нагрузка на них выпадала
довольно тяжелая. [27, С. 324]
Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что по производству
дознания полицейские чины состояли в непосредственной зависимости от
прокуроров и их товарищей. Предварительное следствие о преступлениях и
поступках,
подсудных
окружным
судам,
производилось
судебными
следователями при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их
товарищей, которые имели право присутствовать при всех следственных
72
действиях
и
рассматривать
на
месте
останавливая хода следствия (ст.249). По
исследованию
преступления
и
подлинное
производство,
не
всем предметам относящимся к
собиранию
доказательств,
судебный
следователь был обязан исполнить законные требования прокурора или его
товарища с отметкой в протоколах o том, какие именно, меры приняты по
исполнению этих требований. Если, при исполнении требований, прокурора
или
его
уведомлял
товарища встречались препятствия, судебный
об этом
следователь
прокурора, принимая меры к исполнению требования
(ст.ст.280-282). [29, С. 34]
Роль прокурора возросла, так как на него в значительной мере
возлагалось руководство работой судебных следователей, в том числе и в
плане
кадровой
политики.
Согласно
ст.
2
Учреждения
судебных
следователей губернатор должен был согласовать кандидатуру на должность
следователя с прокурором. В соответствии со ст. 213 Учреждения судебных
установлений, следователи назначались на должность по представлениям
прокуроров окружных судов. Перевод следователя из одного участка в
другой в рамках одного окружного окружного
постановлением
общего
собрания
отделений
суда производился
окружного
суда
по
предложениям прокурора данного суда (ст. 227 Учреждения).
Согласно ст. 10 и 11 Устава, каждый прокурор был обязан немедленно
освободить необоснованно лишенного свободы в случае его задержания без
постановления уполномоченных на то мест и лиц. Кроме того, ст. 283-285
Устава, устанавливала порядок, при котором при взятии обвиняемого под
стражу судебный следователь немедленно должен был уведомлять об этом
ближайшее лицо прокурорского надзора, которое в свою очередь могло
требовать, чтобы следователь ограничился менее строгой мерой. Следователь
был обязан уведомить прокурора или его товарища о причинах, по которым
был не взят под стражу или освобожден из под стражи обвиняемый в
преступлении, подвергающем лишению всех прав состояния или потере всех
особенных прав и преимуществ. Прокурор или его товарищ имели право
73
предложить следователю задержать обвиняемого, оставленного на свободе
или освобожденного из под стражи. При несогласии с указанием прокурора
следователь сообщал о том суду. [37, С. 366]
Для того, чтобы уяснить «существо обязанностей и степень власти
прокуроров и их товарищей», необходимо обратиться к отделению третьему
Устава уголовного судопроизводства, которое определяло полномочия лиц
прокурора прокурорского надзора в ходе предварительного следствия. В
соответствии, со ст.278 Устава «прокуроры и их товарищи предварительных
следствий не производят, но дают только предложения о том судебным
следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий».
Как следует из положений Устава уголовного судопроизводства,
прокурор был обязан осуществлять надзор за ходом расследования с момента
возбуждения уголовного дела и до окончания расследования либо
направления дела в суд. Судебный следователь о всяком следствии, начатом
им не по сообщению полиции и не по жалобе частного обвинителя должен
был довести о нем до сведения прокурора (ст.263 Устава). При
этом
законными, поводами к началу предварительного следствия согласно ст.
297 Устава признавались следующие:
- объявления и жалобы частных лиц;
- сообщения полиции, присутственных мест и должностных лиц;
- явка с повинной;
- возбуждение дела прокурором;
- возбуждение дела по непосредственному усмотрению судебного
следователя.
Судебный следователь,
собственному усмотрению
мог
лишь
возбудить
в том
уголовное
случае,
дело
по
когда застигнет
совершающееся или только что совершившееся преступное деяние (ст.313
Устава). В тех случаях когда судебный следователь не находил оснований
для производства предварительного следствия по сообщениям полицейских
или других присутственных мест, он немедленно сообщал об этом прокурору
74
или его товарищу. В ситуациях, когда явка с повинной опровергалась
имеющимися
у
следователя
сведениями, он составлял протокол о
причинах, побудивших его оставить явку с повинной, без последствий и
направлял копию протокола прокурору или его товарищу (ст. 309, 310
Устава). Таким образом, Устав уголовного судопроизводства содержал
положения о самостоятельной стадии уголовного процесса – отказе в
возбуждении уголовного дела. [47, С. 339]
Статьи 311, 312 Устава определяли, что прокурор и его товарищи
могли возбуждать дело как по доходящим до них сведений, так и по
непосредственно ими усмотренным
преступлениям или признакам
преступных деяний. Прокурор и его товарищи не должны были требовать
начала следствия без достаточных к тому оснований. В сомнительных
случаях они были обязаны собрать сведения посредством негласного
полицейского разведывания.
Анализ
положений Устава позволяет сделать вывод о том, что
прокурор в определенной степени являлся руководителем обвинительной
власти, так как был наделен важнейшими полномочиями по направлению
хода следствия. В
частности
статьи 286,
512 Устава предоставляли
прокурору и его товарищу право дополнения, предварительного следствия по
сделанным ими указаниям, хотя бы судебный следователь и признал
следствие законченным. [35]
Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в
уголовном процессе: из формального надзирателя (каким он был везде, и в
том числе в уголовном суде) прокурор превратился в активного обвинителя –
центральную фигуру в борьбе с уголовной преступностью. По всеобщему
признанию, деятельность прокуратуры по уголовным делам являлась не
только наиболее обширной, но и наиболее важной.
Таким образом, деятельность прокуратуры способствовала повышению
уровня законности в сфере уголовного преследования. Но прокуратура могла
быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности
75
исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права
признавались
основными
законами
Российской
империи.
Особенно
характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим
делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом
правительства, не абсолютизировала законность.
Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной
России показывает, что этот институт не достиг цели, поставленной
законодателем, - активно способствовать вынесению законных судебных
решений. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта»
судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения. Роль
прокурора
в
гражданском
суде
постоянно
снижалась,
что
нашло
впоследствии закрепление в законе.
Этот процесс носил закономерный характер в условиях развития
состязательного процесса, но он показал и то, что полное удаление
прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел
невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно. Более того, в конце XIX
– начале XX вв. вновь поднимался вопрос о возможности возрождения
функции общего надзора.
76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В условиях активного развития общества надлежащая эффективность
функционирования контрольно-надзорных органов может быть обеспечена
только при условии постоянного совершенствования как их организации, так
и процедур реализации их полномочий. В этой связи особенную значимость
приобретает
изучение
истории
становления
национальной
системы
контрольно-надзорных органов, генезиса и эволюции институциональных
форм и процедур государственного контроля и надзора.
Первая четверть XVIII в. характеризуется бурными изменениями в
общественном и государственном устройстве, а также существенными
трансформациями законодательства, которые затрагивали,
а иногда и
ликвидировали сложившиеся основания и порядок взаимоотношений
верховной и местной властей, государства и чиновников, населения и
государственных органов.
Указом Петра I от 2 марта 1711 года учреждалась должность оберфискала
при
Сенате.
Фискалитет
способствовал
работе
новых
государственных учреждений, в определенной степени укреплял их и при
этом, действовал постоянно. Вместе с тем, недостатки и противоречия его
законодательного обеспечения обусловили, в конечном итоге, ликвидацию
этого органа.
Учреждение прокуратуры Российской империи в 1722 году было
объективно
исполнением
обусловлено
законов
необходимостью
организации
государственными
контроля
служащими
за
страны.
Непосредственному внедрению института прокуратуры в Российской
империи
предшествовало
создание
нескольких
контрольно-надзорных
органов, Сената (1715 г.), обер-секретаря для наблюдения за порядком
производства и законностью при решении дел Сенатом с правом докладывать
царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов (1720 г.).
77
Итоги полуторавекового пути, пройденного прокуратурой до судебной
реформы 1864 г., следует подчеркнуть, что благие цели и принципы
прокурорского надзора, закрепленные в законодательстве, на практике
оказались неосуществимыми. Прокуратура не могла организовать строгий
надзор за законностью даже в периоды наивысшего могущества генералпрокуроров. Полная несостоятельность прокурорского надзора обнаружилась
в первой половине XIX в., после перехода от коллегиальной к министерской
системе управления.
Беспомощность и бесполезность прокуратуры была обусловлена не
только пороками системы бюрократического централизма самодержавия, но
и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор
был подчинен исполнительной власти в лице в лице одного из министров.
Во-вторых, прокуратура не представляла собой стройной целостной системы,
отсутствовал единый законодательный акт о ее организации и деятельности.
В-третьих, сфера надзора и конкретные функции прокуроров были обширны
и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение
оказывалось нереальным. Все это приводило к тому, что прокуратура на
протяжении царствования Александра I и Николая I находилась в состоянии
глубокого застоя и требовала, как и другие структуры государственной
власти, коренной реорганизации.
В результате судебной реформы 1864 гола в России по существу была
ликвидирована надзорная функция прокуратуры. Между дореформенной и
пореформенной прокуратурой общими были только некоторые принципы
организации и деятельности, да еще то, что последняя была создана на
основе и на месте первой. Разработчики Судебных Уставов, заимствуя в
значительной мере опыт западноевропейской юридической теории и
практики, создали в России институт надзора правительственной власти за
властью судебной.
Деятельность
прокуратуры
способствовала
повышению
уровня
законности в сфере уголовного преследования. Но прокуратура могла быть
78
гарантом
соблюдения
основных
прав
граждан
в
деятельности
исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права
признавались
основными
законами
Российской
империи.
Особенно
характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим
делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом
правительства, не абсолютизировала законность.
Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной
России показывает, что этот институт не достиг цели, поставленной
законодателем, - активно способствовать вынесению законных судебных
решений. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта»
судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения. Роль
прокурора
в
гражданском
суде
постоянно
снижалась,
что
нашло
впоследствии закрепление в законе. Этот процесс носил закономерный
характер в условиях развития состязательного процесса, но он показал и то,
что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым
категориям дел невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно. Более
того, в конце XIX – начале XX вв. вновь поднимался вопрос о возможности
возрождения функции общего надзора.
79
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
1.2 Полное собрание законов Российской империи: Первое, Второе и
Третье. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nlr.ru/eres/law_r/content.html
1.3 Закон от 11 мая 1722 г. о введении должности обер-прокурора
Синода // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. СПб.: Тип.
II Отделения е. и. в. канцелярии, 1830. - Т. 6 (1720-1722). -№ 4001. - С. 676.
1.4 Закон от 27 января 1722 г. «Должность генерала-прокурора» //
Веретенников, В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России
доекатеринин-ского времени [Текст] / В. И. Веретенников Харьков: Тип.
«Адольф Дарре», 1915. - С. 399-402.
1.5 Закон от 27 апреля 1722 г. «Должность генерала-прокурора» //
Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. СПб.: Тип. II
Отделения е. и. в. канцелярии, 1830. - Т. 6 (1720-1722). -№ 3979. - С. 662-664.
1.6 Закон от 17 марта 1714 г. «О фискалах, их должности и действии» //
Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. СПб.: Тип. II
Отделения е. и. в. канцелярии, 1830. - Т. 5 (1713-1719). -№ 2786. - С. 89-90.
1.7 Именной указ от 18 января 1722 г. об учреждении прокуратур при
надворных судах // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. СПб.: Тип. II Отделения е. и. в. канцелярии, 1830. -Т. 6 (1720-1722).-№ 3880.С. 480-481.
1.8 Именной указ от 30 января 1723 г. о внесении дополнений в
именной указ «Должность генерала-прокурора» // Законодательные акты
Петра I / сост. П. А. Воскресенский; под ред. Б. И. Сыромятникова. М.; JL:
Изд. АН СССР, 1945. -Т. 1. -№ 338. - С. 313.
80
1.9 Российское законодательство Х-ХХ вв. / под общ. ред. О. И.
Чистякова; отв. ред. тома В. Л. Янин. М.: Юридическая литература, 1984. - Т.
1. - 430 с.
1.10 Российское законодательство Х-ХХ вв. Текст. / под общ. ред. О. И.
Чистякова; отв. ред. тома А. Д. Горский. М.: Юридическая литература, 1985.
- Т. 2. -519 с.
1.11 Российское законодательство Х-ХХ вв. Текст. / под общ. ред. О. И.
Чистякова; отв. ред. тома А. Г. Маньков. М.: Юридическая литература, 1986.
- Т. 4. -511 с.
1.12 Сенатский указ от 19 июня 1718 г. о порядке назначения фискалов
из купечества // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.
СПб.: Тип. II Отделения е. и. в. канцелярии, 1830. - Т. 5 (1713-1719). - №
3211. -С. 576-577.
1.13 Сенатский указ от 22 июня 1722 г. о новом порядке рассмотрения
дел, возбужденных фискалами // Полное собрание законов Российской
империи с 1649 г. СПб.: Тип. II Отделения е. и. в. канцелярии, 1830. - Т. 6
(1720-1722).-№ 4039. - С. 724.
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
2.1 Алексеева, Е. В. Использование европейского опыта управления
государством при Петре I / Е. В. Алексеева // Вопросы истории. 2006. - № 2.1.
C. 15-31.
2.2 Андреева, Е. А. Начало строительства Петербурга: обеспечение
работными и мастеровыми людьми в 1703-1712 гг.: автореф. дис. . канд. ист.
наук: 07. 00. 02 / Е. А. Андреева. СПб., 2006. - 26 с.
2.3 Бабенко, В. Н. Судебная система России: история и современность
/ В. И. Бабенко. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНИОН, 2007. - 263 с.
2.4 Балакирева, Л. М. Судебная реформа Петра I. Юстиц-коллегия:
учеб. пособие / Л. М. Балакирева. Новосибирск: НГАЭиУ, 2003. - 352 с.
81
2.5 Беляев, В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и
различия/ В. П. Беляев // Государство и право. 2006. - № 7. - С. 31-42.
2.6 Берендтс, Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации
(Записка, составленная в декабре 1903 года) / Э. Н. Берендтс. [2-е изд.] - М.:
ГПИБ, 2002.-287 с.
2.7 Боровский, М. В. Суды общей юрисдикции в Российской
Федерации: проблемы и перспективы: автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.
00. 01/ М. В. Боровский М., 2010. - 16 с.
2.8
Введенский,
А.
А.
Монастырский
стряпчий
(из
истории
древнерусской адвокатуры) / А. А. Введенский // Русский исторический
журнал. Пг.: Государственное изд., 1921. - Кн. 7. - С. 31-60.
2.9 Веретенников, В. И. Проект уничтожения Сената в XVIII в. / В. И.
Веретенников // Записки Императорского Харьковского университета. 2013№2.-С. 1-13.
2.10 Власть и реформы: от самодержавной к советской России / В. М.
Панеях, Е. В. Анисимов, А. Н. Цамутали и др.; отв. ред. Б. В. Ананьич. СПб.:
Изд. «Дмитрий Буланин», 1996. - 801 с.
2.11 Водарский, Я. Е. Проект Регламента Главного магистрата и его
редакции (1720 г.) / Я. Е. Водарский // Проблемы источниковедения. М.: Изд.
АН СССР, 1962.-Вып. 10.-С. 195-207.
2.12 Вопросы военной истории России. XVIII и первая половина XIX
веков / отв. ред. В. И. Шунков. М.: Наука, 1969. - 445 с.
2.13 Государственность России (конец XV века февраль 1917 года):
словарь-справочник / сост. И. В. Сабенникова, Н. И. Химина. - М.: Наука,
2005.-Кн. 5, ч. 2.-508 с.
2.14 Готье, Ю. В. История областного управления в России от Петра I
до Екатерины II / Ю. В. Готье. М.: Тип. Г. Лисснера и Д. Себко, 1913. - Т. 1. VI, 472. То же. - М.; Л.: Изд. АН СССР, 1941. - Т. 2. - 304 с.
82
2.15 Готье, Ю. В. Отделение судебной власти от административной /
Ю. В. Готье // Судебная реформа / под ред. Н. В. Давыдова и Н. Н.
Полянского. М.: Книгоиздат. «Объединение», 1915.-Т. 1.-С. 181-204.
2.16 Готье, Ю. В. Следственные комиссии по злоупотреблениям
областных властей в XVIII веке / Ю. В. Готье // Сборник статей,
посвященных В.О. Ключевскому. М.: Печатня С. П. Яковлева, 1909. - С. 103152.
2.17Градовский, А. Высшая администрация России XVIII ст. и генералпрокуроры / А. Д. Градовский. СПб.: Тип. И. Бочкарева, 1866. - 288 с.
2.18 Грибовский, В. М. Высший суд и надзор в России в первую
половину
царствования
императрицы
Екатерины
Второй:
историко-
юридическое исследование / В. М. Грибовский. СПб.: Типогр. «Труд», 1901. IV, 345 с.
2.19 Гурлянд, И. Я. Приказ великого государя Тайных дел / И. Я.
Гурлянд. Ярославль: Тип. губ. правления, 1902. - 390 с.
2.20 Демидова, Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата
абсолютизма в XVII-XVIII вв. / Н. Ф. Демидова. // Абсолютизм в России
(XVII-XVIII вв.): сб. статей / под ред. Н. М. Дружинина. М.: Наука, 1964. - С.
206-242.
2.21 Енин, Г. П. Воеводское кормление в России в XVII веке
(Содержание населением уезда государственного органа власти) / Г. П. Енин.
СПб.: РНБ, 2006.-352 с.
2.22 Живов, В. Из церковной истории времен Петра Великого:
исследования и материалы / В. М. Живов. М.: Новое литературное обозрение,
2004. -360 с.
2.23 Зинуров, Р. Н. Органы уголовной юстиции царской России и их
взаимодействие в дореформенный период (1722-1864) / Р. Н. Зинуров //
История государства и права. 2013. - № 2. - С. 8-14.
2.24
Кабанов,
А.
«Государево
дело»
стряпчего
Бутурлина
о
злоупотреблениях в Московском государстве / А. К. Кабанов // Действия
83
Нижегородской губернской ученой архивной комиссии. Н. Новгород, 1910. Т. 8. - С. 58-70.
2.25 Казанцев, С. М. Прокуратура Российской империи: историкоправовое исследование: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук: 12. 00. 01 Текст. /
С. М. Казанцев. -СПб., 2003.-30 с.
2.26 Козлов, С. А. Налоги в России до XIX в. / С. А. Козлов, 3. В.
Дмитриева. 2-е изд., испр. и доп. - СПб.: Историческая иллюстрация, 2001. 288 с.
2.27 Кони, А. Ф. Приемы и задачи прокуратуры (из воспоминаний
судебного деятеля) / А. Ф. Кони // Дореволюционные юристы о прокуратуре
(сборник статей) / сост. С. М. Казанцев. СПб.: Юридический Центр Пресс,
2001. - С. 26-100.
2.28 Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории / В.О.
Ключевский. М.: Рассвет, 1992. – 324 с.
2.29 Линовский, В. А. Опыт исторических розысканий о следственном
уголовном судопроизводстве в России / В. А. Линовский. М.: ЛексЭкст,
2001. -240 с.
2.30 Любимов, С. В. Титулованные роды Российской империи: опыт
подробного перечисления всех титулованных российских дворянских
фамилий / С. В. Любимов. -М.: ФАИР-ПРЕСС, 2014. - 368 с.
2.31 Малышева, О. А. Ретроспективный анализ стадии возбуждения
уголовного дела в отечественном уголовном процессе / О. А. Малышева //
История государства и права. 2008. - № 10. - С. 12-14.
2.32 Маньков, А. Г. Уложение 1649 года кодекс феодального права
России / А. Г. Маньков. - 2-е изд., испр. - М.: ГПИБ, 2003. - 369 с.
2.33 Матиенко, Т. Л. «Сыск» как специальное научное понятие: истори
ко-правовые доводы / Т. Л. Матиенко // Журнал российского права. 2009. -№
1.-С. 121-127.
84
2.34 Муравьев, Н. В. Русский прокурорский надзор от Петра Великого
до Екатерины II Текст. / Н.В.Муравьев // Юридический вестник. 1888. -№.
10.-С. 199-241.
2.35 Орлова, С. А. Сенат как высший надзорно-контрольный и судебноадминистративный орган России / С. А. Орлова // Известия высших учебных
заведений. Правоведение. 2012. - № 2. - С. 227-235.
2.36 Оболонский, А. На государевой службе: бюрократия в старой и
новой России / А. В. Оболонский. М.: ИГП РАН, 1997. - 32 с.
2.37 Опарин, Д. А. Прокуратура в системе органов государственной
власти в период правления Петра I / Д. А. Опарин // История государства и
права. -2006. -№ 11.-С. 43-44.
2.38
Павлов-Сильванский,
H.
Проекты
реформ
в
записках
современников Петра Великого: опыт изучения русских проектов и
неизданные их тексты / Н. П. Павлов-Сильванский. [2-е изд.] - М.: ГПИБ,
2011. - 288 с.
2.39 Петров, К. В. Приказная система управления в России в конце XV
-XVII вв. / К. В. Петров. М.; СПб.: Альянс-Архео, 2005. - 144 с.
2.40 Проблемы истории государства и права: сб. научных трудов Текст.
/ отв. ред. В. А. Томсинов. -М.: ИКД «Зерцало-М», 2009. 320 с.
2.41 Протопопов, A. JI. Функции прокуратуры / A. Л. Протопопов //
Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2010. - № 6. - С. 169178.
2.42 Разделение властей: учеб. пособие
/ M. Н. Марченко, В. И.
Терехов, А. С. Маныкин и др.; отв. ред. M. Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и
доп. - М.: Изд. МГУ; Юрайт-Издат, 2004. - 438 с.
2.43 Редин, Д. А. Государственное управление на Урале в эпоху
петровских реформ (западные уезды Сибирской губернии в 1711-1727 гг.):
автореф. дис. . докт. ист. наук: 07. 00. 02 / Д. А. Редин. Екатеринбург, 2007. 58 с.
85
2.44 Романов, Д. А. Реформа государственного аппарата России
петровской эпохи: анализ нормативно-правового обеспечения: автореф. дис. .
канд. юрид. наук: 12. 00. 01 / Д. А. Романов. М., 2001. - 26 с.
2.45 Ромашов, Р. А. Русское право: закон, правда, указ (из истории
отечественного правосознания) / Р. А. Ромашов // Наш трудный путь к праву:
материалы философско-правовых чтений памяти В. С. Нерсесянца. М.:
НОРМА, 2006. -С. 347-354.
2.46 Российское государство XVII начала XX вв.: экономика, политика,
культура: тезисы докл. конф., посвящ. 380-летию восстановления российской
государственности Текст. - Екатеринбург: НПМП «Волот», 1993. -177 с.
2.47 Российское самодержавие и бюрократия: сб. статей в честь Н. Ф.
Демидовой
/
отв.
ред.
А.
А.
Преображенский.
М.;
Новосибирск:
Древлехранилище, 2014. - 327 с.
2.48 Россия в период реформ Петра I: сб. статей. / под ред. Н. И.
Павленко. -М.: Наука, 2013.-383 с.
2.49 Рохлин, В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль:
история, развитие, понятие, соотношение / В. И. Рохлин. СПб.: Юридический
Центр Пресс, 2013. - 264 с.
2.50 Савченко, Д. А. История российского законодательства об
ответственности за государственные преступления: учеб. пособ. / Д. А.
Савченко. -Новосибирск: СибАГС, 2002. 248 с.
2.51 Семенов, П. Н. Биографические очерки сенаторов по материалам,
собранным П. И. Барановым / П. Н. Семенов // Чтения в Обществе истории и
древностей российских. М.: Университетская типогр., 1886. - Кн. 2. -С. IXII,1.229.
2.52 Сергеев, А. Б. Особенности формирования органов дознания в
России / А. Б. Сергеев // История государства и права. 2002. - № 5. - С. 39-46.
2.53 Серов, Д. Администрация Петра I / Д. О. Серов. 2-е изд., испр. и
доп. - М.: ОГИ, 2008. - 291 с.
86
2.54 Сизиков, М. И. Фискалы и прокуратура / М. И. Сизиков //
Законодательство Петра I / под ред. А. А. Преображенского, Т. Е. Новицкой.
М.: Юридическая литература, 2007. - С. 125-130.
2.55 Системы государственного контроля в Российской Федерации:
теория и практика / под ред. Е. А. Кочерина, Н. Н. Полуденного. М.: РАГС,
2013. -269 с.
2.56 Скрипилев, Е. А. О юридическом образовании в дореволюционной
России (XVIII начало XX вв.) / Е. А. Скрипилев // Государство и право. 2010. -№ 9. - С. 81-89.
2.57 Смирнов, А. В. Эволюция исторической формы советского
уголовного процесса и предварительное расследование / А. В. Смирнов //
Советское государство и право. 2014. - № 12. - С. 57-63.
2.58 Сперанский, М. М. Обозрение исторических сведений о Своде
законов / М. М. Сперанский // Сперанский М. М. Руководство к познанию
законов. -СПб.: Наука, 2002. С. 126-175.
2.59 Стешенко, Л. А. Фискалы и прокуроры в системе государственных
органов России первой четверти XVIII в. / Л. А. Стешенко // Вестник МГУ.
Сер. Право. - 1966. - № 2. - С. 51-58.
2.60 Сутормин, Г. М. Военная прокуратура от Петра Великого до
Николая II / Г. М. Сутормин // История государства и права. 2011. — № 3. С. 7-10.
2.61
Сыромятников,
Б.
Рец.
на
кн.:
Н.
А.
Воскресенский.
Законодательные акты Петра Великого. Том 1 (рукопись) / Б. И.
Сыромятников // Советское государство и право. 1940-№ 11.-С. 121-129.
2.62 Тарасов, А. М. Государственный контроль: сущность, содержание,
современное состояние / А. М. Тарасов // Журнал российского права. 2012. № 1. - С. 26-36.
2.63 Тарасов, А. М. Государственный контроль в советское время: его
сущность и этапы развития / А. М. Тарасов // История государства и права.
2003. -№ 1.-С. 8-16.
87
2.64
Татищев,
В.
Н.
Лексикон
российский
исторический,
географический, политический и гражданский / В. Н. Татищев // Татищев В.
Н. Избранные произведения / под ред. С. Н. Валка. Л.: Наука, 1979. - С. 153360.
2.65 Токарев, Н. Я. Ближняя канцелярия при Петре Великом и ее дела /
Н. Я. Токарев // Описание документов и бумаг, хранящихся в Московском'
архиве Министерства юстиции.-М.: б. и., 1888.-Кн. 5.-Отд. 2.-С. 43-101.
2.66 Томсинов, В. А. Юридическое образование и юриспруденция в
России в XVIII столетии: учеб. пособие / В. А. Томсинов. М.: ИКД «ЗерцалоМ», 2010.-215 с.
2.67 Троцина, К. История судебных учреждений в России / К. Е.
Троцина. [2-е изд.] - СПб., 1851. - VII, 387 с.
2.68 Устюгов, Н. В. Эволюция приказного строя Русского государства в
XVII в. / Н. В. Устюгов // Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.): сб. статей /
под ред. Н. М. Дружинина. М.: Наука, 1964. - С. 134-167.
2.69 Хрусталев, JI. А. Судебно-правовые реформы Петра I (конец XVII
-первая четверть XVIII в.): автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.01 / Л. А.
Хрусталев. М., 2014. - 27 с.
2.70 Хрусталев, Л. А. Так была ли процессуальная реформа Петра I? /
Л. А. Хрусталев // Актуальные проблемы современности глазами молодежи:
сб. статей. М.: б. и., 2009. Вып. 4. - С. 79-85.
2.71 Чалая, Л. А. К истории российского законодательства о
взяточничестве в судах / Л. А. Чалая // Актуальные проблемы истории
государства и права, политических и правовых учений: матер, междунар.
конф. Самара: Кредо, 2011. -С. 98-100.
2.72 Чельцов-Бебутов, М. А. Курс уголовно-процессуального права:
очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих,
феодальных и буржуазных государствах /М. А. Чельцов-Бебутов. [5-е изд.] СПб.: Альфа; Равена, 2012.-846 с.
88
2.73 Чистяков, О. И. Процессуальное законодательство / О. И. Чистяков
// Законодательство Петра I / под ред. А. А. Преображенского, Т. Е.
Новицкой. -М.: Юридическая литература, 1997. С. 794-821.
2.74 Шебанов, А. Ф. Полное собрание законов Российской империи (из
истории систематизации законодательства в России) / А. Ф. Шебанов //
Труды Всесоюзного юридического заочного института. М., 1970. - Т. 14. - С.
277-304.
2.75 Шестаков, С. Е. Формирование института гражданских фискалов
в России в первой трети XVIII в. / С. Е. Шестаков // Реформы в России XVIXIX вв.: сб. научных трудов / отв. ред. И. А. Булыгин. М.: Ин-т росс,
истории., 1992. - С.101-122.
2.76 Шмидт, С. О. Челобитенный приказ в середине XVI столетия
Текст. / С. О. Шмидт // Известия АН СССР. Сер. истории и философии. 1950. - Т. 7. - № 5. С. 445-458.
2.77 Ялбуганов, А. А. Зарождение государственного контроля в России
во второй половине XVII XVIII вв. (историко-правовое исследование) Текст.
/ А. А. Ялбуганов //Государство и право. - 2001. -№ 10. - С. 89-97.
89
90
91
92
93
94
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа