close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Тишкина Анжелла Валерьевна. Правовой режим земельных участков, предназначенных для размещения отходов производств и потребления

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовой режим
земельных участков, предназначенных для размещения отходов
производства и потребления»
Год защиты: 2017
Направление: 40.04.01 «Юриспруденция»
Студентка:
А. В. Тишкина
Руководитель: д.ю.н., доцент кафедры «Гражданского права»
Мельников Н. Н.
Объем ВКР:92
Количество использованных источников:99
Ключевые
слова:
земельный
участок,
отходы
производств
и
потребления, полигоны твердых бытовых отходов, охрана окружающей
среды, экологическая безопасность, экологический платеж
Краткая характеристика ВКР: В данной выпускной квалификационной
работе исследуется земельный участок для размещения отходов производств
и потребления с точки зрения правового объекта, условия предоставления
порядок содержания, и непосредственно его охрана. Проведен анализ
действующего законодательства РФ различного уровня, в том числе
подзаконных нормативно-правовых актов Правительства РФ и иных
государственных органов.
Высокой актуальностью в настоящее время представляется выбранная
тема, в связи с Указом Президента РФ от 5 января 2016 г. «О проведении в
Российской Федерации Года экологии» 2017 год объявлен Годом экологии,
кроме того, отсутствием монографических исследований, связанных с
размещением отходов производства и потребления и определением
правового режима земельных участков, предназначенных для этих целей.
По результатам исследования обоснованы выводы и предложения,
имеющие теоретическое и практическое значение.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..5
ГЛАВА
1.
ОБЩАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА
ПРАВОВОГО
РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ
ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ………………………… 13
1.1.Правовое регулирование отношений в сфере размещения отходов
производства и потребления: земельно-правовой аспект…………………….13
1.2. Объекты размещения отходов производства и потребления…………….31
1.3.
Общая
характеристика
правового
режима
земельных
участков,
предназначенных для размещения отходов производства и потребления…..41
ГЛАВА
2.
СОДЕРЖАНИЕ
ПРАВОВОГО
РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ОТХОДОВ
ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ…………………………………………46
2.1. Условия предоставления земельных участков для размещения отходов
производства и потребления……………………………………………………46
2.2.
Основания
и
порядок
использования
земельных
участков
для
размещения отходов производства и потребления……………………………50
2.3. Охрана земельных участков, предназначенных для размещения отходов
производства и потребления……………………………………………………62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….81
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………83
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
климатических
темы
изменений,
исследования.
повсеместного
В
условиях
загрязнения
глобальных
территорий
и
многочисленных нарушений правил пользования природными ресурсами
обеспечение права на благоприятную окружающую среду затрагивает
интересы буквально всех и каждого. Эта проблема является предметов
многих обращений граждан, поступающих в адрес надзорных органов и
уполномоченных по правам человека всех уровней.Актуальность темы также
обусловлена тем, что Указом Президента РФ от 5 января 2016 г. «О
проведении в Российской Федерации Года экологии» 2017 год объявлен
Годом экологии1. К обстоятельствам, обусловившим его проведение, следует
отнести значительные масштабы экологических проблем, касающихся
климатических
изменений,
утраты
разнообразия
флоры
и
фауны,
опустынивания и иных отрицательных для окружающей среды воздействий,
усиления экологического ущерба от природных бедствий и техногенных
аварий, а также загрязнение атмосферного воздуха, водных объектов.
Как свидетельствует практика, в 40 регионах России свыше 54%
населения
находится
под
влиянием
высокой
степени
загрязнения
атмосферного воздуха, фактически во всех субъектах страны отмечается
направленность к деградации качества почв и земель, прогрессируют
процессы, приводящие к утрате плодородия сельскохозяйственных земель и
их перепрофилированию. Количество отходов, которые не подвергаются
повторному хозяйственному обороту, а, наоборот, сразу размещаются на
земельных участках, увеличивается. Однако хранение и захоронение отходов
в большинстве случаев осуществляется не в соответствии с требованиями,
регламентированными экологической безопасностью.
См.: СЗРФ. 2016. N 2 (ч. I). Ст. 321.
1
6
Поэтому не случайно Распоряжением Правительства Российской
Федерации от 2 июня 2016 г. N 1082-р
утвержден план основных
мероприятий по проведению в 2017 году в Российской Федерации Года
экологии2 и органам государственной власти субъектов Российской
Федерации рекомендовано принять участие в реализации данного плана, а
также разработать и утвердить региональные планы мероприятий по
проведению в 2017 году Года экологии в каждом регионе России.
Основные мероприятия по проведению в 2017 году в Российской
Федерации Года экологии предусматривают переход на новую систему
организации субъектами Российской Федерации деятельности по обращению
с твердыми коммунальными отходами, разработку методов и приемов
обработки и утилизации пищевой продукции, меры по ликвидации
экологического ущерба, причиненного в результате деятельности на
территории Арктической зоны, проведение работ по ликвидации негативного
воздействия накопленных промышленных отходов на полигонах, новые
требования по строительству полигонов и рекультивации свалок.
Минстрою России и органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации поручено организовать раздельный сбор твердых
коммунальных отходов, прежде всего, на территории, где располагаются
органы государственной власти, иными словами, начать реализовывать
экологические мероприятия «с себя».В сфере нормирования воздействия на
окружающую среду и перехода на наилучшие доступные технологии планом
предусмотрено
также
проведение
мероприятий,
касающихся
совершенствования законодательства в части оценки воздействия на
окружающую среду, экологической экспертизы и введения стратегической
экологической оценки.
Актуальность
монографических
темы
обусловлена,
исследований,
связанных
См.: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/3ee/1082.pdf.
2
кроме
с
того,
отсутствием
размещением
отходов
7
производства и потребления и определением правового режима земельных
участков, предназначенных для этих целей.
Цель исследования - анализ правового режима земельных участков,
предназначенных для размещения отходов производства и потребления.
В рамках обозначенной цели исследования решаются следующие
задачи:
 анализ правовых норм, связанных с регулированием отношений
всфере размещения отходов производства и потребления;
 рассмотрение
объектов
размещения
отходов
производства
и
потребления;
 определение особенностей и условий предоставления земельных
участков для размещения отходов производства и потребления;
 исследование
оснований
и
порядка
использования
земельных
участков для размещения отходов производства и потребления;
 определение правового режима земельных участков, предназначенных
для размещения отходов производства и потребления; анализ мер,
направленных на охрану земельных участков, предназначенных для
размещения объектов производства и потребления;
 подготовка предложений (рекомендаций) по совершенствованию
законодательства и правоприменительной практики.
Объект исследования – общественные отношения, связанные с
размещением отходов производства и потребления и охраной земельных
участков, предназначенных для этих целей.
Предмет исследования - система норм, регулирующих размещение
отходов производства
и потребления, предоставление и использование
земельных участков, предназначенных для этих целей, а также
научные
публикации, договорная и судебная практика по теме исследования.
Методологическая и теоретическая основы исследования. При
проведении исследования использованы методы системного анализа,
8
дедукции и индукции, синтеза и аналогии, обобщения и диалектический
метод познания. Также
использованы сравнительно-правовой, историко-
правовой и формально-юридический методы правового моделирования,
метод анализа права и правоприменительной практики.
Настоящее исследование выполнено с учетом положений, выводов,
содержащихся в работах и научных трудах ученых в области земельного и
экологического права, касающиеся размещения отходов производства и
потребления, порядка предоставления и использования земельных участковв
этой сфере: Агафонова В.В., Бабич М.Е., Боголюбова С.А, Дубовик О.Л.,
Жаворонковой Н.Г., Сергеевой И.С,Ноздрачева А.Ф., Мельникова Н.Н.,
Петровой Н.А., Тихомировой Л.А., Устюковой В.В., Ялбулганова А.А и др.
Нормативная база исследования: Конституция РФ, Земельный
кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ,
федеральные законы и подзаконные акты по теме исследования.
Эмпирическая база исследования: судебные акты Конституционного
Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также
судебные акты по конкретным делам, договорная практика, материалы
проверок о соблюдения земельного и экологического законодательства.
Научная новизна заключается в том, что впервые сделана попытка
на базе комплексного
исследованияправовых нормконституционного,
аграрного, земельного и других отраслей права и законодательства,
входящих в межотраслевой правовой институт «размещение отходов
производства и потребления», определить правовой режим земельных
участков, предназначенных для размещения таких отходов.
Основные положения, вынесенные на защиту:
1.В Федеральном законе«Об охране окружающей среды»целесообразно
восстановить положение об обязательности планирования природоохранной
деятельности промышленными предприятиями независимо от их формы
собственности, а также правовые нормы, закрепляющие систему мер
экономического
стимулирования
природоохранной
деятельности
9
предприятий,
что
было
необоснованно
предусмотрев:
страхование,
сертификации;
предоставление налоговых и иных льгот при внедрении
существующих
технологий
экологического
при
аудита
1)
экологическое
наилучших
организацию
отменено,
размещении
и
отходов
производства и потребления; 2) создание законодательных условий для
минимизации образования отходов, т.е. технологическая модернизация
экономики на основе наилучших доступных технологий; 3) вовлечение
отходов,
включая
накопленные
за
предыдущие
годы
объемы,
в
хозяйственное использование в качестве вторичных материальных и
энергетических ресурсов, т.е. развитие в России индустрии утилизации
отходов.
2.В природоохранном законодательстве точно не определено, какая из
сторон гражданского правоотношения по размещению отходов производства
и потребления выполняет функцию плательщика публично-правового
платежа
за
негативное
воздействие
на
окружающую
среду:
специализированная организация, непосредственно размещающая отходы,
или юридические лица и индивидуальные предприниматели, их образующие.
На практике правовая неопределенность по этому вопросу
влечет
отрицательные последствия, связанные с необходимостью возвращения из
федерального бюджета
значительных сумм необоснованно взысканных
платежей за негативное воздействие на окружающую среду при размещении
отходов производства и потребления.
Полагаем, что договорное определение стороны гражданско-правовой
сделки, которая будет нести бремя уплаты эколого-правового платежа,
существенно скажется на поддержании благоприятной экологической
обстановки с позиций правового стимулирования производителя отходов
образовывать их в меньшем объеме.
3.Значительное
количество
правонарушений,
связанных
с
деятельностью по обращению с отходами производства и потребления,
касается: размещения промышленных и бытовых отходов в местах
10
неорганизованного складирования (несанкционированные свалки); создания
полигонов отходов при отсутствии проекта строительства или без
положительного заключения государственной экологической экспертизы на
проект
строительства
полигона;
размещения
полигонов
отходов
в
водоохранных зонах, а также на других, запрещенных для захоронения
участках земной поверхности и акваториях водных объектов; ввоза на
полигоны отходов по классу опасности и объемам, не соответствующим
проектной документации на эти полигоны; приема без сортировки и
обезвреживания
отходов
на
полигонах
твердых
бытовых
отходов;
эксплуатации полигонов отходов без соответствующего обустройства,
установленного санитарными и строительными нормами и правилами;
незаконного ввоза, захоронения радиоактивных, токсичных, химических и
иных вредных отходов зарубежного производства; использование земель
сельскохозяйственного назначения под размещение полигонов твердых
бытовых отходов, незаконный перевод их в земли иных категорий
4. Имеются следующие проблемы, касающиеся механизма правовой
реализации эколого-правового статуса человека и гражданина в сфере
обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами:
а) различие между понятием «благоприятная окружающая среда»,
закрепленным российским экологическим правом, и понятием «здоровая
окружающая среда», общепринятым на международном уровне, которое
базируется на создании окружающей среды, соответствующей здоровью и
благополучию жизнедеятельности гражданина;
б) недостатки системы российского экологического нормирования и
стандартизации,
потребления,
касающиеся
позволяют
размещения
сделать
вывод
отходов
о
производства
сомнительности
и
создания
благоприятной окружающей среды на основе существующих нормативов;
в)отсутствие гарантий реализации права граждан на получение
экологической
информации, о чем свидетельствует судебная практика и
практика обращений к Уполномоченному по правам человека в России;
11
г)возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением,
сопряжено с определенными обстоятельствами: при отсутствии необходимой
экологической информации гражданину сложно доказать наличие причинноследственной связи между
совершенным деянием и наступившими
экологически вредными (опасными) последствиями;
должно осуществлять
потерпевшее лицо
такое доказывание (нередко с назначением
экспертизы) за счет своих собственных средств.
5. Правовой режим земельных участков, предназначенных для
размещения отходов производства и потребления, определяется системой
эколого-правовых и земельно-правовых требований и мер, касающихся:
- выбора земельного участка для размещения объектов размещения
отходов,
который
должен
осуществляться
на
основании
данных
функционального зонирования территории и градостроительных решений;
-определения места строительства объектов размещения отходов на
основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований
в порядке, установленном законодательством; соответствия объектов
установленным требованиям их безопасной эксплуатации, исключающим
загрязнение и порчу земельного участка;
-
установления
обращения
с
безопасных
отходами
для
производства
окружающей
и
среды
потребления;
размещения (сброса, захоронения и др.) отдельных видов
способов
запретов для
отходов на
определенных территориях;
- системы разрешительных мер (лицензирование, экологическое
нормирование, экологическая экспертиза и пр.), с учетом которых должны
осуществляться создание объектов и непосредственно размещение отходов
производства и потребления;
специальных требований, предъявляемых к
зонам размещения полигонов для токсичных промышленных отходов, размер
участка для которых устанавливается исходя из срока накопления отходов в
течение 20 - 25 лет;
12
-экологических
собственникам,
земельных
требований,
землепользователям,
участков,
(природопользования).
в
предъявляемых
землевладельцам
зависимости
от
целей
законодателем
и
к
арендаторам
землепользования
13
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ДЛЯ
РАЗМЕЩЕНИЯ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
1.1.
Правовое регулирование отношений в сфере размещения
отходов производства и потребления: земельно-правовой
аспект
Охрана
окружающей
экологического
развития
правопорядка,
страны.
среды
невозможна
являющегося
Первостепенными
без
основой
задачами
установления
экологического
государства
являются
снижение негативного воздействия на окружающую среду, создание
правовых предпосылок для реализации права каждого на благоприятную
окружающую
среду
и
исполнения
каждым
обязанности
сохранять
природную среду.
Формирование
целесообразней
экологического
осуществлять
во
правопорядка
в
взаимодействии
нашей
с
стране
основными
международными актами, ратифицированными Россией. Примером таких
актом может быть как Базельская конвенция о контроле за трансграничной
перевозкой опасных отходов и их удалением, Венская конвенция об охране
озонового слоя, Монреальский протокол по веществам, разрушающим
озоновый слой, Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция о
стойких органических соединениях. При этом на данный момент Российской
Федерацией остается не ратифицированной Конвенция«О доступе к
информации, участию общественности в принятии решений и доступе к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»3
Более того, Россия заключила ряд специальных международных
соглашений о сотрудничестве в области охраны окружающей среды с такими
См.: СПС «КонсультантПлюс».
3
14
странами,
как
Бельгия,
Болгария,
Боливия,
Бразилия,
Соединенное
Королевство, Венгрия, Германия, Дания, Индия, Испания, Канада, Китай,
Корея, Литва, Македония, Монголия, Нидерланды, Норвегия, Польша,
Сербия и Черногория, Словакия, Сирия, США, Финляндия, Франция,
Швейцария, Швеция, Эстония, Япония, Беларусь, Казахстан, Украина.
Вполне закономерно, что Основы государственной политики в области
экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года4 и
Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей
среды» на 2012 - 2020 годы5, установив стратегические природоохранные
принципы, направленные на повышение уровня экологической безопасности
природных систем страны, соблюдение права человека на благоприятную
окружающую
среду
и
обеспечение
благоприятных
условий
его
жизнедеятельности, сформировали тем самым национальную экологическую
политику Российской Федерации.
Действующее
российское
законодательство
содержит
систему
правовых норм, направленных на охрану окружающей природной среды и
обеспечение безопасной экологической обстановки в стране в том числе от
негативного воздействия размещения отходов производства и потребления.
Основным актом общерегулирующего действия в области обеспечения
экологической безопасности всех видов промышленной, производственной и
хозяйственной деятельности, в том числе и по размещению отходов
производства и потребления, является Конституция Российской Федерации.
В
соответствии
с
положениями
ст.
72
Конституции
РФ
законодательство об охране окружающей среды, а также вопросы охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе
и в анализируемой сфере, относятся к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов. Ключевые положения, связанные с гарантиями
реализации экологических прав и свобод граждан при осуществлении
См.: СПС «КонсультантПлюс».
См.: СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. III). Ст. 2171.
4
5
15
деятельности по обращению с отходами, содержатся также в положениях ст.
42 Конституции РФ, где закрепляется, что каждый имеет право на
благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее
состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного здоровью или
имуществу
граждан
учитывать,
что
экологическим
приведенные
правонарушением.
конституционные
Необходимо
положения
следует
рассматривать в контексте ст. 17Основного Закона РФ, предусматривающей,
что в Российской Федерации признаются и гарантируются неотчуждаемые
права и свободы человека и гражданина, принадлежащие каждому от
рождения.
Названные нормы находят свое продолжение в ст. 11 Федерального
закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - каждый
гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту
от
негативного
воздействия,
вызванного
хозяйственной
и
иной
деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного
характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и
на возмещение вреда окружающей среде. Следует отметить, что имеются
проблемы, касающиеся механизма правовой реализации указанной нормы,
что составляет основу эколого-правового статуса человека и гражданина в
сфере обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами.
Во-первых, существует различие между понятием "благоприятная
окружающая среда", закрепленным российским экологическим правом, и
понятием
"здоровая
окружающая
среда",
принятым
большинством
зарубежных государств (Германией, Швейцарией, Бельгией и т.д.). Анализ
положений статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
позволяет
сделать
окружающей
естественных
вывод,
среды,
что
уровень
обеспечение
экологических
и
степень
устойчивого
систем,
сохранение
благоприятности
функционирования
биологического
разнообразия определяются при помощи установленных государством
16
нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого
воздействия на нее.
Как показали исследования, существующие недостатки системы
российского экологического нормирования и стандартизации (один из самых
низких в мире уровень экологических норм, стандартов и требований в
области охраны окружающей среды и природопользования) позволяют
сделать вывод о том, что определение благоприятности окружающей среды
по таким нормативам представляется весьма сомнительным. Уместно
сказать, что понятие «здоровая окружающая среда», общепринятое на
международном уровне, исходя из его содержания, соответствует здоровью и
благополучию жизнедеятельности гражданина6.
Кроме того, существуют проблемы с реализацией права граждан на
получение экологической информации, о чем свидетельствует и судебная
практика.
Существует
проблема,
касающаяся
возмещения
ущерба,
причиненного экологическим правонарушением, что также сопряжено с
проблемами правовой реализации. Относительно этого вопроса сложности
обусловлены следующими обстоятельствами: при отсутствии необходимой
информации гражданину сложно доказать наличие причинно-следственной
связи между
вредными
совершенным деянием и наступившими экологически
(опасными)
последствиями;
потерпевшее
лицо
должно
осуществлять такое доказывание (нередко с назначением экспертизы) за
счет своих собственных средств.
По результатам проведенного анализа по этому вопросу можно сделать
вывод о том, что содержание права каждого на благоприятную окружающую
среду и защиту от негативного воздействия промышленной и иной
деятельности, составляющего основу права граждан на экологическую
безопасность при осуществлении деятельности, связанной с обращением с
отходами, не совпадает с механизмом их правовой реализации, что,
См: Белокрылова Е.А. Правовое обеспечение экологической безопасности отдельных отраслей
промышленности в Российской Федерации. М., 2011.
6
17
безусловно, снижает гарантии реализации личных и неотчуждаемых прав
(экологических) граждан в указанной сфере.
Важнейшие конституционные положения содержатся также в ст. 58
Основного Закона, где провозглашается, что каждый обязан сохранять
природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Помимо рассмотренных выше конституционных положений в экологоправовой сфере на федеральном уровне действует значительное количество
нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами
производства и потребления, центральное место среди которых занимает
Федеральный закон от24.06.1998г.№ 89-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об отходах
производства и потребления»7.
«В статье 1 Федерального закона № 89-ФЗ дается четкое понятие
обозначения отходов производств это есть вещества или предметы, которые
образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или
в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления
или подлежат удалению в соответствии с вышеупомянутым Федеральным
законом»8.
«В доктрине приводится более точное определение данного понятия. В
частности,
профессор
Бринчук
М.М.
отмечает,
что
под
отходами
производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов,
полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в
процессе производства или потребления, а также товары (продукция),
утратившие свои потребительские свойства. Включение в сферу правового
регулирования
пришедшей
в
негодность
продукции,
к
примеру,
медикаментов, продовольствия, вполне обоснованно, так как в не содержатся
7
См.: СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009
8
См.: от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об отходах производства и потребления".//СПС
Консультант Плюс»,2017г.
18
экологически опасные химические или биологические компоненты, что
обосновывает необходимость их корректного удаления»9.
Нормативно-правовые акты федерального уровня, устанавливающие
требования в области размещения отходов производства и потребления, для
удобства их анализа можно условно разделить на следующие основные
группы.
1.Нормативно-правовые акты, связанные с обеспечением экологической
безопасности при обращении с отходами производства и потребления
юридическими лицами, осуществляющими различные виды промышленной
или производственной деятельности.
Общее правовое регулирование применительно к данному критерию
классификации, кроме Федерального закона №89-ФЗ, осуществляется
Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ в части установления
соответствующих
нормативов
образования
отходов
производства
и
потребления, а также лимиты на их размещение, в целях предотвращения
негативного воздействия на окружающую среду.
Общие правовые требования применительно к сфере применения
положений
Федерального
закона
№
89-ФЗ
устанавливаются
также
Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», который предусматривает:
государственную регистрацию отходов производства и потребления на
территории
регистров
Российской
отходов
(ст.
Федерации
5);
(ст.2);
определение
ведение
государственных
совокупности
санитарно-
эпидемиологических требований к сбору, использованию, обезвреживанию,
транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и
потребления в части соблюдения требований безопасности для здоровья
населения и среды его обитания, а также осуществления радиационного
контроля (ст.22); закрепление особенности лицензирования деятельности по
9
См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. //СПС «КонсультантПлюс»,2008г.
19
сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению
отходов I - IV класса опасности (ст.40).
Кроме того, специальное правовое регулирование применительно к
выбранному
критерию
классификации
осуществляется
значительным
количеством иных законодательных актов, в том числе сфере технического
регулирования отношений в области обращения с отходами производства и
потребления.
2.Нормативно-правовые
акты
природоресурсной
направленности,
содержащие требования в сфере обеспечения экологической безопасности
при обращении с отходами производства и потребления.
Так, согласно п.1 ст. 2 Федерального закона №89-ФЗ правовое
регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим
Федеральным
законом,
другими
законами
и
иными
нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми
актами
субъектов
Российской
Федерации,
а
также
муниципальными нормативными правовыми актами.
В частности, Земельный кодекс РФ в числе мероприятий по
содержанию охраны земель называет меры по защите земель от захламления
отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных
(вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель
(ст.13).
В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» содержатся
положения, касающиеся регулирования отношений, возникающих, в том
числе, в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с
ним
перерабатывающих
производств,
торфа,
сапропелей
и
иных
специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу
лиманов
и
озер.
В
частности,
ряд
существенных
требований
по
рациональному использованию и охране недр закрепляется в ст. 23, 23.1-23.3
Закона: не допускается размещение отходов производства и потребления на
водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания
20
подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственнобытового
водоснабжения
или
промышленного
водоснабжения
либо
резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и
хозяйственно-бытового
водоснабжения;
одной
из
обязанностей
недропользователей называются наиболее полное использование продуктов
и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других), а также
складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и
отходов производства, содержащих полезные компоненты.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире»в
качестве основных законодательных требований выделяет запрещение
хранения и применения токсичного сырья и отходов производства без
осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели
объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания (ст.28).
3.Нормативно-правовые
исполнительные
требования
акты,
в
содержащие
сфере
обеспечения
организационноэкологической
безопасности при размещении отходов производства и потребления.
Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
к вопросам местного значения поселения относит организацию сбора и
вывоза бытовых отходов и мусора (ст.14).
Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) содержит ряд статей, где
устанавливается порядок и процедура размещения специализированных
территориальных зон для объектов по размещению отходов производства и
потребления (ст.6,19, 35 и др.).
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» среди объектов государственной экологической экспертизы
федерального уровня называет, в том числе, проектную документацию
объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса
опасности (ст.11).
21
Федеральный закон от 04 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании
отдельных
видов
деятельности»
к
лицензируемым
видам
относит
деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов
опасности (ст.12).
4.В области регулирования деятельности по обращению с отходами
весьма
значителен
сегмент
подзаконных
актов,
направленных
на
осуществление исполнения федерального законодательства, регулирующего
размещение отходов производства и потребления.
В этом сегменте следует выделить Постановление Правительства РФ
от 28 марта 2012 г. N 255 «О лицензировании деятельности по сбору,
использованию, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов
опасности», Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632
«Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за
загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия», Постановление ПравительстваРФ от 17 июля
2003 г. N 442 «О трансграничном перемещении отходов», Постановление
Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 «О порядке ведения
государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных
отходов», ряд постановлений Главного санитарного врача РФ, акты
Минприроды, Росприроднадзора, а также иных специально уполномоченных
федеральных органов исполнительной власти, которые вовлекаются в
процесс подготовки, принятия и реализации экологически значимых
решений, связанных с обращением отходов производства и потребления.
Оценивая действующее законодательство в области обращения отходов
производства
и
потребления,
следует
отметить
два
обстоятельства.
Заслуживает положительной оценки применение в правовом регулировании с
отходами вектора «экологизации» как метода правового регулирования, т.е.
включение серьезной природоохранной составляющей при разработке и
принятии нормативно-правовых актов, как общего, так и специального
действия. Вместе с тем, существующая система правового регулирования в
22
сфере обращения с отходами в Российской Федерации, к сожалению,
преимущественно ориентирована
на их захоронение. Подобный подход
ведет к отрицательным последствиям - к загрязнению окружающего воздуха,
грунтовых вод и, как следствие, снижению качества жизни, что безусловно
не согласуется с принципами устойчивого развития экономики и требует
существенных изменений.
Следует учитывать, что основы государственной политики в области
экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года,
утвержденные Президентом РФ 28 апреля 2012 г. N Пр-1102, среди основных
направлений
деятельности
а)предупреждение
и
по
сокращение
обращению
с
образования
отходами
отходов;
выделяют:
б)
развитие
инфраструктуры их обезвреживания и поэтапное введение запрета на
захоронение отходов, не прошедших сортировку и обработку в целях
обеспечения экологической безопасности при хранении и захоронении.
Указанные программные положения нашли отражение в Официальном
докладе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования
«Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых
бытовых отходов жилого фонда в городах России» (декабрь, 2012)10, где
предлагаются два
приоритетных направления модернизации данной
системы:
1) создание законодательных условий для минимизации образования
отходов, т.е. технологическая модернизация экономики на основе наилучших
доступных технологий;
2) вовлечение отходов, включая накопленные за предыдущие годы
объемы, в хозяйственное использование в качестве вторичных материальных
и энергетических ресурсов, т.е. развитие в России индустрии утилизации
отходов.
См.: Материалы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования [Электронный
ресурс] // Официальный сайт. URL: http://rpn.gov.ru/node/14 (дата обращения: 25.03.2013).
10
23
Представленные выше направления модернизации существующей
системы
полностью
соответствуют
международным
и
европейским
стандартам применительно к деятельности по обращению с отходами
производства и потребления.
Так, в Европейском союзе образуется до 1,3 млрд. тонн отходов, т.е. 3,5
тонны на каждого жителя, включая муниципальные, промышленные и другие
виды отходов, за исключением сельскохозяйственных. В общем объеме
отходов выделяют пять основных потоков: промышленные отходы (26%),
отходы горнодобывающей промышленности (29%), строительные отходы
(22%) и ТБО (14%). Из указанного объема 27 млн. тонн (2%) являются
опасными отходами11.
Совершенствование системы управления отходами признается сегодня
главной проблемой в области охраны окружающей среды не только в России,
но и в Европейском союзе. Основные шаги по решению этой проблемы были
определены на Международной конференции по устойчивому развитию в
Йоханнесбурге в сентябре 2002 г. и включают следующие направления:
а)предотвращение и минимизацию отходов и максимальное повторное
использование,
вторичная
переработка
ресурсов;
б)
применение
альтернативных экологически безопасных материалов, предполагающее
участие правительств и всех заинтересованных сторон с целью минимизации
неблагоприятного воздействия на окружающую среду12.
В Европейском союзе в сфере с обращения с отходами отдельное место
занимают
нормативно-правовые
механизмы,
в
частности
Директива
Европейского Парламента и Совета ЕС 2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. об
отходах и отмене ряда директив, Директива Европейского Парламента и
Совета ЕС 2006/12/EC от 5 апреля 2006 г. об отходах, Директива
Европейского Парламента и Совета ЕС 2000/76/EC от 4 декабря 2000 г. о
См.: Европейская практика обращения с отходами: проблемы, решения, перспективы [Электронный
ресурс] // URL: http://www.waste.ru/uploads/library/wb2.pdf (дата обращения: 25.03.2013).
12
См.: Материалы Европейского природоохранного агентства (EuropeanEnvironmentalAgency)
[Электронный ресурс] // Официальный сайт. URL: http://www.eea.europa.eu/publications/managing-municipalsolid-waste (дата обращения: 25.03.2013).
11
24
сжигании отходов (подробнее о политико-правовых основах деятельности
Европейского союза в сфере обращения с отходами см. комментарий к ст. 3).
Несмотря на то, что в статье 2 Федерального закона 89-ФЗ
законодателем не указываются международно-правовые акты как источники
правового регулирования в сфере обращения с отходами, в соответствии со
ст. 15 Конституции РФ они выступают действительными элементами ее
правовой
системы.
Здесь
необходимо
иметь
ввиду
следующие
международные документы в данной области - Базельскаяконвенция о
контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением
(Базель, 22 марта 1989 г.) и Конвенция по предотвращению загрязнения моря
сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон Мехико, 29 декабря 1972 г.).
Среди важных документов, принятых на уровне Содружества
Независимых Государств (СНГ) следует отметить роль и значение
Модельного закона«Об отходах производства и потребления», принятого
Постановлением от 31 октября 2007 г. N 29-15 на 29 пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, которым
достаточно
детально
организационные,
определяются
управленческие
понятийный
и
аппарат,
а
контрольно-надзорные
также
основы
деятельности по обращению с отходами13.
По
данным
природопользования
Федеральной
РФ
к
2008
службы
году
по
надзору
накопление
в
в
сфере
отвалах
и
шлакохранилищах, на полигонах и несанкционированных свалках более 1,7
млрд. тонн токсичных отходов (в том числе экологически опасных
токсичных промышленных отходов) привело к резкому ухудшению
экологической и санитарно-эпидемиологической ситуации в регионах
Российской
Федерации,
к
возникновению
необратимых
процессов
деградации окружающей среды и стало представлять реальную угрозу
См.: Пономарев М.В., Кичигин Н.В., Енисейская Н.А. Комментарий к Федеральному закону "Об
отходах производства и потребления" (постатейный). М.: Деловой двор, 2009.
13
25
здоровью граждан, а следовательно, явилось источником повышенной
экологической опасности14.
В
конце
2009г.
Федеральная
служба
по
надзору
в
сфере
природопользования выявила значительное количество правонарушений,
связанных с деятельностью по обращению с отходами производства и
потребления, а именно:
-
размещение
промышленных
и
бытовых
отходов
в
местах
неорганизованного складирования (несанкционированные свалки);
-создание полигонов отходов при отсутствии проекта строительства
или без положительного заключения
государственной экологической
экспертизы на проект строительства полигона отходов;
- размещение полигонов отходов в водоохранных зонах, а также на
других, запрещенных для захоронения участках земной поверхности и
акваториях водных объектов;
-ввоз на полигоны отходов по классу опасности и объемам, не
соответствующим проектной документации на эти полигоны;
-прием без сортировки и обезвреживания отходов на полигонах
твердых бытовых отходов;
- эксплуатация полигонов отходов без соответствующего обустройства,
установленного санитарными и строительными нормами и правилами;
-
незаконный
ввоз,
захоронение
радиоактивных,
токсичных,
химических и иных вредных отходов зарубежного производства Материалы
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования15.
Сложившаяся практика нарушений в анализируемой сфере обусловили
подготовку и принятие отдельных федеральных законов, регламентирующих
обеспечение
экологической
безопасности
отходов
лечебно-
14
См.: Материалы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования [Электронный
ресурс] // Официальный сайт. URL: http://rpn.gov.ru/node/14 (дата обращения: 25.03.2013).
15
См.: Доклад руководителя Росприроднадзора по итогам 2009 года [Электронный ресурс] //
Официальный сайт. URL: http://rpn.gov.ru/node/14 (дата обращения: 25.03.2013).
26
профилактических учреждений, радиоактивных отходов, отходов ряда
промышленной и производственной деятельности.
Например, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об
основах
охраны
здоровья
граждан
в
Российской
Федерации»(ст.
49)установлены понятие и правовой статус всех имеющихся видов
медицинских
отходов,
медицинской
и
образующихся
фармацевтической
в
процессе
деятельности,
осуществления
деятельности
по
производству лекарственных средств и медицинских изделий. Более того,
Федеральный
закон
№
323-ФЗ
в
соответствии
с
критериями,
устанавливаемыми Правительством РФ и в зависимости от степени их
эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, а также
негативного
воздействия
на
среду
обитания,
классифицирует
вышеперечисленные виды медицинских отходов на пять классов опасности:
- класс "А" –эпидемиологически-безопасные отходы, приближенные по
составу к твердым бытовым отходам;
- класс "Б" –эпидемиологически-опасные отходы;
- класс "В" - чрезвычайно эпидемиологически-опасные отходы;
- класс "Г" - токсикологические опасные отходы, приближенные по
составу к промышленным;
- класс "Д" - радиоактивные отходы.
Принятие Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ «Об
обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные
законодательные
акты
Российской
необходимостью
законодательного
Федерации»
запрета
было
дальнейшего
обусловлено
накопления
радиоактивных отходов на территории Российской Федерации без их
захоронения, что полностью соответствовало Объединенной конвенции о
безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности
обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.),
ратифицированной Российской Федерацией.
27
В соответствии со ст.12 Земельного кодекса РФ использование земель
должно
осуществляться
способами,
обеспечивающими
сохранение
экологических систем, способности земли быть средством производства в
сельском
хозяйстве
и
лесном
хозяйстве,
основой
осуществления
хозяйственной и иных видов деятельности. В ходе охраны земель
осуществляется реализация одного из основных принципов земельного
законодательства, т.е. двуединого назначения земли: как важнейшего
компонента природы, всей окружающей природной среды; как средства
производства в сельском и лесном хозяйстве; пространства для развития
промышленности и иной хозяйственной деятельности.
Цели охраны земель достигаются реализацией системы правовых,
организационных, экономических и других мероприятий, направленных на
их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий
земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредного воздействия, а
также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного
фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.
Важно учитывать, что охрана земель осуществляется на основе
комплексного подхода к земельным угодьям как к сложным природным
образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей. В связи
с этим важны экологические составляющие и природоохранные цели охраны
земель. Поэтому не случайно в статьях 43, 47 - 49, 51 ФЗ об охране
окружающей
среды
установлен
ряд
экологических
требований,
предъявляемых к собственникам, землепользователям, землевладельцам и
арендаторам земельных участков, в зависимости от целей землепользования
(природопользования).
Правовые нормы, закрепляющие в статьях 12 и 13 Земельного кодекса
РФ цели и содержание охраны земель, являются основанием для разрешения
конкретных судебных споров и принятия соответствующих судебных
решений.
28
Охрана земель, кроме Земельного кодекса РФ, осуществляется
и
другими федеральными законами: ФЗ от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О
государственном
регулировании
сельскохозяйственного назначения»,
обеспечения
плодородия
земель
ФЗ от 5 марта 1992 г. №390-ФЗ«О
безопасности», от 9 января 1996 г. №3-ФЗ«О радиационной безопасности
населения», от 21 июля 1997 г.№117-ФЗ «О безопасности гидротехнических
сооружений» (СЗ РФ. 1997. N 3589), от 21 июля 1997 г.№116-ФЗ «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов» (СЗ РФ.
1997. N 30. Ст. 3588), от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ«О пожарной
безопасности» (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649), от 27 декабря 2002 г. № 184ФЗ«О техническом регулировании» (в части химической безопасности - СЗ
РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140).
Так, вст. 7Закона от 27 декабря 2002 г.№184-ФЗ предусматривается,
что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда
устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие
(относительно
земель):
безопасность
излучений,
взрывобезопасность,
биологическую, механическую, пожарную, промышленную, термическую,
химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность.
Сохранение почв и их плодородия предусматривается не только в
Земельном кодексе РФ, но и в ФЗ«Об охране окружающей среды». Правила
государственного
учета
сельскохозяйственного
показателей
назначения,
состояния
плодородия
утвержденные
земель
Постановлением
Правительства РФ от 1 марта 2001 г. N 154, разработаны в соответствии с
ФЗ«О государственном регулировании обеспечения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения». Правила устанавливают порядок этого
учета, т.е. создание упорядоченной системы сбора и обобщения информации,
полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и
эколого-токсикологических обследований земель, проводимых в целях
формирования полных и достоверных сведений о состоянии и динамике
плодородия
земель
сельскохозяйственного
назначения.
Встречаются
29
судебные споры о рекультивации нарушенных земель, восстановлении
плодородия почв.
Порядок
организации
и
проведения
экологической
экспертизы
(государственная и общественная), ответственность за неисполнение ее
заключений и нарушение порядка проведения подробно регламентированы в
Федеральном законе от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе».
Основной
акт
законодательства,
устанавливающий
регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, - ФЗ от
30.03.1999г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения». В соответствии с ним приняты Постановления Главного
санитарного врача РФ о введении в действие санитарных правил
«Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий,
сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», «Гигиенические
требования к устройству и содержанию полигонов для твердых отходов. СП
2.1.7.1038-01».
Нормативную правовую базу охраны и использования земель на
Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ
Федеральные законы от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ«О гарантиях прав
коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 7 мая 2001
г.№49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации». В субъектах РФ приняты и применяются нормативные
правовые акты о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, об
охотничьих и о рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных
территориях и объектах регионального и местного значения.
Таким образом, созданы законодательные основы регулирования
отношений,
связанных
обезвреживанием,
со
сбором,
транспортированием
накоплением,
и
использованием,
размещением
образующихся в результате производства и потребления.
отходов,
30
Кроме
того,
действующее
законодательство
предусматривает
различные виды ответственности за нарушение земельного законодательства.
В частности, в соответствии с Трудовым кодексом РФ может наступать
для должностных лиц и других работников дисциплинарная ответственность.
Здесь присутствует определенная специфика: для возложения
на
виновное лицо дисциплинарного взыскания за нарушение земельного
законодательства, необходимо
совпадение дисциплинарного проступка и
земельного правонарушения. Например, неисполнение работником трудовой
обязанности
одновременно
является
и
нарушением
земельного
правопорядка. Характерно, что данный вид ответственности возможентолько
тогда, когда в трудовом договоре работника с работодателем в числе
трудовых обязанностей названы требования о соблюдении конкретных
правил использования земельного участка
На
практике,
наиболее
распространенным
видом
применяемой
ответственности является административная ответственность. КоАП РФ
содержит
следующие
составы
административных
правонарушений:
самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); уничтожение специальных
знаков
(ст.
7.2);нарушение
правил
обращения
с
пестицидами
и
агрохимикатами (ст. 8.3); порча земли (ст. 8.6) и др.Согласно пункту 2 статьи
74 ЗК РФ привлечение лица, виновного в совершении земельного
правонарушения, к административной ответственности не освобождает его
от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и
возместить причиненный ими вред.
Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за
порчу земли - это загрязнение или иная порча земель, произошедшая в
результате нарушения правил обращения (хранения, транспортировки и
использования)
с
удобрениями,
стимуляторами
роста
растений,
ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими
веществами ( ст.254 УК) и за регистрацию незаконных сделок с землей, за
31
искажение данных земельного кадастра и за занижение платы за земельные
участки (ст.170 УК).
Земельный кодекс РФ возлагает на юридических лиц и граждан
обязанность возместить в полном объеме вред, причиненный в результате
совершения ими земельных правонарушений (п. 1 ст. 76 ЗК РФ).В
зависимости
от
подразделяются
способа
совершения
на:загрязнение
земель;
земельные
захламление
правонарушения
земель.порчу
и
уничтожение плодородного слоя земли. подлежит возмещению в полном
объем как реальный ущерб, так и неполученные доходы. При этом,
причиненные убытки, как правило, рассчитываются по фактическим
затратам,
необходимым
для
восстановления
земельных
участков
и
устранения допущенного правонарушения.
Кроме того, право на земельный участок может быть прекращено при
совершении следующих земельных правонарушений:не использование
земельного участка в течение 3-х лет; использование земельного участка
способами, влекущими снижение плодородных свойств или ухудшение
экологической обстановки в целом земельного участка; несвоевременная
плата земельного налога.
1.2. Объекты размещения отходов производства и потребления
Согласно положениям ст. 1 Закона об отходах производства и
потребления
объекты размещения отходов – специально оборудованные
сооружения,
предназначенные
для
размещения
отходов
(полигон,
шламохранилище, в том числе шлапмовый амбар, хвостохранилище, отвал
горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и
объекты захоронения отходов.
В соответствии со ст.12 Федерального закона № 89-ФЗ размещение
отходов должно производиться в местах, к которым обеспечен минимальный
32
доступ граждан, а также удаленных от мест проживания населения. Одним из
первоочередных требований является общее положение о соблюдении
установленного
порядка
регулирования
данного
вида
деятельности
государством. В данном случае соблюдение указанного порядка заключается
в необходимости получения лицензии (разрешения уполномоченного органа
государства) на осуществление рассматриваемого вида деятельности, которая
отнесена к числу основных документов, предъявляемых при приеме отходов
на размещение соответствующим субъектом, осуществляющим данный вид
деятельности.
Изначально при размещении отходов необходимо определиться
в
выборе места их размещения, т.е. территории земельных участков, на
которых планируется возведение необходимых объектов инфраструктуры
для размещения отходов производства и потребления.
Относительно этой проблемы законодатель в п.2 ст.12 Федерального
закона №89-ФЗназывает абстрактные положения относительно определения
места строительства объекта размещения отходов. Указывается, что
определение
места
строительства
объектов
размещения
отходов,
осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и
иных)
исследований
в
порядке,
установленном
законодательством
Российской Федерации. Конкретизация осуществляется, как правило, на
уровне
подзаконных
актов.
Например,
Постановлением
Главного
государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80
утверждены и введены в действие санитарно-эпидемиологические правила и
нормативы СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению
и обезвреживанию отходов производства и потребления".
На практике выбор участка для размещения объектов должен
осуществляться на основании данных функционального зонирования
территории и градостроительных решений. Объекты размещаются за
пределами жилой зоны и на обособленных территориях с обеспечением
нормативных санитарно-защитных зон в соответствии с требованиями
33
санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Размещение объекта
складирования не допускается:
- на территории I, II и III поясов зон санитарной охраны
водоисточников и минеральных источников;
- во всех поясах зоны санитарной охраны курортов;
- в зонах массового загородного отдыха населения и на территории
лечебно-оздоровительных учреждений;
- в рекреационных зонах;
- в местах выклинивания водоносных горизонтов;
- в границах установленных водоохранных зон открытых водоемов.
Выбор
участка
для
размещения
объекта
осуществляется
на
альтернативной основе в соответствии с предпроектными проработками.
Участок для размещения полигона токсичных отходов должен располагаться
на территориях с уровнем залегания подземных вод на глубине более 20-ти
метров; на расстоянии не менее 2-х метров от земель сельскохозяйственного
назначения, используемых для выращивания технических культур, не
используемых для производства продуктов питания. Не допускается
размещение полигонов на заболачиваемых и подтопляемых территориях.
Необходимо учитывать, что размер земельного участка определяется
производительностью, видом и классом опасности отходов, технологией
переработки, расчетным сроком эксплуатации на 20 - 25 лет и последующей
возможностью использования отходов.
Кроме того, следует иметь ввиду, что функциональное зонирование
земельных участков для размещения объектов зависит от назначения и
вместимости объекта, степени переработки отходов и должно включать не
менее 2-х зон (административно-хозяйственную и производственную).
Размещение отходов на территории объекта осуществляется различными
способами: террасами, терриконами, грядами, в котлованах, в траншеях, в
цистернах, в емкостях, накопителях, на картах, на платформах. Хранение и
захоронение отходов на объекте осуществляется с учетом классов опасности,
34
агрегатного состояния, водорастворимости, класса опасности веществ и их
компонентов.
Нормативно-правовые акты устанавливают определенные требования
к объектам. В частности, они должны быть обеспечены централизованными
сетями водоснабжения и канализации, допускается использование привозной
воды для хозяйственно-питьевых целей в соответствии с санитарноэпидемиологическим заключением. Для очистки поверхностного стока и
дренажных вод предусматриваются локальные очистные сооружения. В
проекте полигона по всему периметру зоны захоронения должны быть
предусмотрены кольцевой канал и кольцевой вал высотой не менее 2 м. Не
допускается попадание ливневых и талых вод с участков карт полигона, на
которых захоронены токсичные отходы, на любую территорию, особенно
используемую для хозяйственных целей. Сбор этих вод осуществляется на
специальные карты - испарители внутри полигона. Для предотвращения
попадания загрязнений в водоносный горизонт, грунты предусматривается
гидроизоляция дна и стен ложа уплотненными глинистыми, грунтобитумнобетонными, асфальтобетонными, асфальтополимербетонными и другими
материалами, имеющими санитарно-эпидемиологическое заключение.
Более того, законодательство
деятельности,
связанной
с
устанавливает общие требования к
обращением
с
отходами,
проведение
экологического мониторинга состояния окружающей среды в местах
размещения
отходов.
Организацию
и
осуществление
экологического
мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с
федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской
Федерации
специально
исполнительной
Федеральная
власти
служба
уполномоченные
-
Министерство
России
по
федеральные
природных
гидрометеорологии
органы
ресурсов
и
РФ,
мониторингу
окружающей среды, Министерство сельского хозяйства РФ и другие органы
исполнительной власти.
35
Как показали исследования, результаты контроля нередко выступают
основой для расчета платы за загрязнение окружающей среды в соответствии
с Приказом Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. N 204 «Об утверждении формы
расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка
заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие
на окружающую среду».
Следует отметить, что наряду с контрольной деятельностью одной из
функций указанных выше уполномоченных органов и организаций является
учет объектов размещения отходов, который реализуется в рамках ведения
государственного реестра объектов размещения отходов.
В соответствии с установленными правилами учету в реестре объектов
размещения отходов подлежат: действующие объекты размещения отходов;объекты размещения отходов, временно не эксплуатируемые; объекты
размещения отходов, выведенные из эксплуатации, не рекультивированные;
объекты размещения отходов рекультивированные; несанкционированные
объекты размещения отходов площадью более 10 кв. м.
В
большинстве
потребления
случаев
производится
размещение
на
отходов
территории
производства
и
соответствующего
муниципального образования, в связи с чем, в значительной степени
регулирование указанных аспектов деятельности относится к компетенции
органов местного самоуправления. Пункт 1 статьи13 Федерльного закона №
89-ФЗ указывает на необходимость регулярной очистки территории
муниципального образования от отходов, не устанавливая при этом понятия
«периодичности». Одновременно закон формирует отсылочное положение, в
соответствии
с
которым
периодичность
очистки
определяется
экологическими, санитарными и иными требованиями.
Сбор отходов от жилых и административных строений, объектов
социальной сферы производится в урны, контейнеры для отходов,
установленные на оборудованных площадках, и специальный автотранспорт,
работающий по установленному графику. Контейнерные площадки должны
36
иметь твердое водонепроницаемое покрытие, быть освещены, ограничены
ограждениями или зелеными насаждениями, иметь удобные пути для
подъезда
машин
и
подхода
жителей.
Количество
устанавливаемых
контейнеров определяется расчетами накопления отходов. Периодичность
удаления ТБО определяется в зависимости от сезона, погодных условий и
эпидемиологической обстановки. При хранении отходов в контейнерах,
открытых площадках должна быть исключена возможность их загнивания и
разложения. Срок хранения в холодное время года (при -5°C и ниже) должен
быть не более трех суток, в теплое время года (при выше -5°C) - не более
одних суток (ежедневный вывоз).
Сбор отходов на территории комплексов объектов мелкорозничной
торговли (мини-рынков, торговых комплексов площадью более 50 кв. м)
производится в контейнеры. Территории рынков очищаются их владельцами
до начала и по окончании торговли; в теплое время года - с обязательной
предварительной
их
поливкой.
Текущая
уборка
рынка
проводится
непрерывно, в течение всего торгового дня. Один раз в неделю проводится
санитарный день с тщательной уборкой и дезинфекцией павильонов,
оборудования всей территории рынка.
Для
сбора
мусора
на
территории
рынков
их
владельцами
устанавливаются мусоросборники и урны, которые ежедневно по окончании
торговли очищаются и хлорируются. Вывоз и утилизация отходов с
территории
комплексов
объектов
мелкорозничной
торговли
должны
осуществляться ежедневно по договорам между владельцами объектов
мелкорозничной торговли и специализированными организациями.
Вывоз
организаций
и
утилизация
отходов
осуществляется
по
с
территории
договорам
некоммерческих
соответствующей
некоммерческой организации со специализированными организациями.
Вывоз отходов с территории некоммерческих организаций осуществляется
по мере накопления, но не реже 1 раза в месяц. Ответственность за
37
организацию сбора и вывоза отходов лежит на руководителе некоммерческой
организации.
Сбор отходов, образующихся при проведении работ по строительству,
ремонту
и
реконструкции
объектов,
осуществляется
в
контейнеры,
специальные емкости или места, определяемые проектом до накопления
транспортных партий. Из образующихся отходов выделяются бытовые
отходы для вывоза на полигон ТБО и строительные отходы. При проведении
работ на объектах ремонта и реконструкции без отведения строительной
площадки или при отсутствии специально обустроенных мест складирования
отходы допускается хранить в специальных емкостях на улице, около
объекта ремонта и реконструкции; при этом не допускается ограничение
свободного проезда автомашин, прохода людей и захламление газонов. Не
допускается хранить отходы до их вывоза более трех суток. Малоопасные
строительные отходы (бой кирпичных и бетонных изделий) допускается
использовать при отсыпке дорог, карьеров и других объектов.
Сбор бытовых отходов на территории предприятия производится в:
урны;
контейнеры
для
отходов,
установленные
на
оборудованных
площадках; специальный автотранспорт, работающий по установленному
графику.
Все юридические лица - собственники предприятий, а также
владеющие или управляющие имуществом предприятия по основанию,
предусмотренному законодательством или договором, обязаны: обеспечивать
чистоту на площадках по сбору отходов и прилегающей к ней территории,
своевременно очищать их от снега; обеспечивать исправность, чистоту и
покраску мусорных контейнеров; в весенне-летний период проводить
специальную обработку и дезинфекцию контейнеров; контролировать
соблюдение графика вывоза мусора.
В целях обеспечения чистоты территории муниципального образования
запрещается: складирование в контейнерах и иных местах сбора и
размещения ТБО химически и эпидемиологически опасных отходов,
38
материалов, веществ, отработанных горюче-смазочных материалов, автошин,
аккумуляторов, металлолома, биологических отходов;засор проезжей части
улиц, тротуаров, дворов, набережных, скверов, парков, городских лесов,
пляжей
и
других
мест
общего
пользования;
устройство
несанкционированных свалок; оставление на улицах и во дворах не
вывезенного собранного мусора, нечистот, снега, сколов льда, строительных
и бытовых отходов; сброс бытовых и промышленных отходов, грязи,
хозяйственно-бытовых стоков, сколов льда и загрязненного снега в
смотровых и дождевых колодцах, водоотводных канавах, водоемах,
водоохранных зонах, на газонах, под деревьями и кустарниками, на проезжей
части дорог, тротуары, в городских лесах и других, не отведенных для этого
местах; слив нечистот на улицах, дворовых территориях; переполнение
мусорных контейнеров и урн; сжигание мусора, опавших листьев,
автопокрышек и других ТБО (в том числе в контейнерах для сбора ТБО);
использование сборников, предназначенных для пищевых отходов, для сбора
иных видов отходов; перевозка мусора, летучих и распыляющих веществ
(отходов), строительных материалов способом, приводящим к загрязнению
окружающей среды.
Органы местного самоуправления могут в рамках своих нормативных
актов предусмотреть и иные правила очистки территории. При этом, главным
в
данном
случае
выступает
критерий
периодичности,
который
конкретизируется применительно к отдельным видам субъектов.
Проведенные исследования показали, что в большинстве своем очистка
территории
муниципального
образования
вменяется
в
обязанности
хозяйствующих субъектов, а органы местного самоуправления осуществляют
контрольно-надзорные функции.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
в письме от 29.01.2015г. N 05-12-44/1803 разъяснило, что согласно
требованиям
законодательства
Российской
Федерации
запрещается
захоронение отходов на земельном участке, находящемся в границах
39
населенного пункта. При этом не запрещается строительство и эксплуатация
объектов размещения отходов на земельном участке, который находится вне
границ населенного пункта и имеет соответствующий вид разрешенного
использования земельных участков.
Существуют специальные правила для размещения объектов в полосах
подходов к аэропортам. Так, в соответствии с пунктом 59 Федеральных
правил использования воздушного пространства Российской Федерации,
утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138, в
совокупности действия с нормами, установленными статьями 2, 14
Воздушного кодекса РФ, запрещается размещать в полосах воздушных
подходов на удалении до 30 км, а вне полос воздушных подходов - до 15 км
от контрольной точки аэродрома объекты выбросов (размещения) отходов,
животноводческие фермы, скотобойни и другие объекты, способствующие
привлечению и массовому скоплению птиц.
Согласно п. 7 ст. 23 Закона об отходах исключение негативного
воздействия
на
окружающую
среду
объектов
размещения
отходов
достигается за счет осуществления природоохранных мероприятий, наличия
технических решений и сооружений, обеспечивающих защиту окружающей
среды, и подтверждается результатами мониторинга состояния окружающей
среды, в том числе соблюдением нормативов предельно допустимых
концентраций химических веществ.
Из п. 2 Положения о подтверждении исключения негативного
воздействия
на
окружающую
среду
объектов
размещения
отходов,
утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.05.2016 N 467,
следует: исключение негативного воздействия на окружающую среду
объектов размещения отходов подтверждается результатами мониторинга
состояния окружающей среды, проводимого собственниками объектов
размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании
которых находятся объекты размещения отходов, на территориях объектов
40
размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду в
порядке, предусмотренном ст. 12 Закона об отходах.
Согласно п. 5 ст. 12 Закона об отходах запрещается захоронение
отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебнооздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на
водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются
в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается
захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения
горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания
полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ. В соответствии
с п. 6 указанной статьи, объекты размещения отходов вносятся в
государственный реестр объектов размещения отходов.
Пунктом 16 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утв.
Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792, предусмотрено, что
реестр включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых
объектах
хранения
отходов
и
объектах
захоронения
отходов,
соответствующих требованиям, установленным законодательством РФ.
На основании п. 7 ст. 12 Закона об отходах размещение отходов на
объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения
отходов, запрещено.
Для более эффективного решения вышеуказанных проблем в сфере
охраны окружающей среды Федеральный закон №89-ФЗ к полномочиям
органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится
вопросы: утверждения предельных тарифов в области обращения с твердыми
коммунальными отходами; установления нормативов накопления твердых
коммунальных отходов; утверждения порядка сбора твердых коммунальных
отходов (в том числе их раздельного сбора); регулирования деятельности
региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными
отходами и другие; разработки и утверждения территориальной схемы
41
обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; и
др.
Принципиально важно, что именно на органы государственной власти
субъектов Российской Федерации возлагается обязанность по организации
деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию,
обработке,
утилизации,
обезвреживанию
и
захоронению
твердых
коммунальных отходов, а не на органы местного самоуправления, что в итоге
должно улучшить ситуацию в рассматриваемой сфере.
Вместе с тем, у органов местного самоуправления остаются
полномочия по предоставлению земельных участков в пользование и
осуществление муниципального земельного контроля.
1.3. Общая характеристика правового режима земельных
участков, предназначенных для размещения отходов производства
и потребления
На практике возникает следующий вопрос. Является ли разрешением в
наиболее признанном понимании разрешение на условно разрешенный вид
использования
земельного
участка,
предусмотренный
ст.
39
Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ).Согласно этой статье физическое
или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на
условно разрешенный вид использования земельного участка, направляет
заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид
использования в комиссию. Глава местной администрации в течение трех
дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о
предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или
об отказе в предоставлении такого разрешения. Однако, несмотря на то, что
документ, на основании которого земельному участку присваивается условно
разрешенный вид использования, называется разрешением, им так же, как
при
установлении
основного
вида
разрешенного
использования,
42
устанавливается правовой режим земельного участка. И именно в связи с
изменением правового режима земли у правообладателя возникает правовая
возможность ее использовать по заявленным целям.
Перечень
прав
в
области
использования
земли
закреплен
за
правообладателем законом (ст. ст. 40 - 41 ЗК РФ). В большинстве случаев
реализация этих прав не требует получения специальных разрешений.
Правообладатели
земельных
участков
имеют
право
в
том
числе:
использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на
земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные
подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с
законодательством
Российской
Федерации;
возводить
жилые,
производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения
в соответствии с целевым назначением земельного участка и его
разрешенным
использованием
с
соблюдением
требований
градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарногигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; проводить в
соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные,
культур технические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные
водные объекты в соответствии с установленными законодательством
экологическими,
строительными,
санитарно-гигиеническими
и
иными
специальными требованиями; осуществлять другие права на использование
земельного участка, предусмотренные законодательством.
Наиболее существенными и распространенными видами разрешений,
связанных с использованием земель, являются выдача разрешений на
строительство и разрешений на ввод объекта размещения отходов в
эксплуатацию. Разрешениями в сфере землепользования эти два вида
разрешений являются только отчасти.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления,
уполномоченные выдавать разрешения на строительство и разрешения на
ввод объекта в эксплуатацию, определены ГрК РФ. Формы разрешения на
43
строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию утверждены
Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. N 698 "О форме
разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в
эксплуатацию". Порядок заполнения разрешения на строительство определен
Приказом Минрегиона России от 19 октября 2006 г. N 120.
В целом можно сказать, что эти два вида разрешений предоставляют
правообладателю право использовать земельный участок в целях возведения
капитальных
построек
и
дают
ему
возможность
оформить
право
собственности или иное вещное право на возведенное строение и
осуществить государственную регистрацию права собственности или иного
вещного права на него.
Лесное законодательство определяет особенности правового режима
лесных земельных участков. Оно регулирует лесные отношения, связанные,
прежде всего, с охраной и использованием лесов, расположенных на землях
лесного фонда и землях других категорий. Большая часть лесов расположена
на землях лесного фонда, а лесные участки в составе таких земель находятся
в федеральной собственности. Управление такими лесами осуществляют
органы государственной власти Российской Федерации в области лесных
отношений, а также органы государственной власти субъектов Российской
Федерации. Лесные участки предоставляются для использования, как
правило, на основании договоров аренды или купли-продажи лесных
насаждений. Специальных разрешений, таких как, например, лесорубочный
билет, в настоящее время для осуществления права лесопользования не
требуется, что не может оцениваться однозначно положительно.
В настоящее время особую актуальность приобрела проблематика
разрешительной деятельности в сфере обращения с отходами. Эта проблема
связана с тем, что объем образуемых отходов постоянно увеличивается, а
территорий, пригодных для размещения полигонов отходов, становится все
меньше. Кроме того, проживающее поблизости население, как правило,
44
выступает против размещения новых полигонов вблизи мест своего
проживания.
Проблема обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, действующая
система природоохранного нормирования в области обращения с отходами
не обеспечивает, к сожалению, сокращение их образования или переработку.
Во-вторых, в настоящее время перечень объектов государственной
экологической экспертизы федерального и регионального уровней носит
закрытый характер. При этом важно отметить, что указанный перечень был
существенно сокращен в 2007 - 2008 гг. за счет изъятия из него проектной
документации большинства объектов хозяйственной деятельности
за
некоторыми исключениями, перечисленными в ст. ст. 11 и 12 Закона об
экологической экспертизе.
По официальным данным статистики Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, из всех выявляемых нарушений законодательства об
охране окружающей
среды
и
природопользовании
около
половины
составляют нарушения законодательства об отходах производства и
потребления. Только в 2014 г. органами прокуратуры выявлено более 114
тыс. нарушений в данной сфере при 287 тыс. нарушений в целом
природоохранного законодательства.
В настоящее время в результате увеличения объема образующихся
отходов при низкой степени их переработки все очевиднее становится угроза
здоровью человека и окружающей среде.По заявлению Президента В.В.
Путина, в стране накоплено 90 млрд. тонн отходов, большая часть которых
не имеет собственника16.
Законодатель предусматривает, что земельный участок из земель
сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его
правообладателя в судебном порядке в случае, если земельный участок
используется с нарушением установленных земельным законодательством
16
См.:URL: http://www.rg.ru/2013/04/10/othodi-anons.html.
45
требований рационального использования земли, повлекшим за собой
существенное
снижение
плодородия
земель
сельскохозяйственного
назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. При
этом
критерии
существенного
сельскохозяйственного
назначения
снижения
были
плодородия
утверждены
земель
Постановлением
Правительства РФ от 22.07.2011 N 61217, а критерии значительного
ухудшения
экологической
обстановки
в
результате
земельных
участков из земель сельскохозяйственного
использования
назначения
с
нарушением установленных земельным законодательством требований
рационального
использования
земли
утверждены
Постановление
Правительства РФ от 19.07.2012 N 73618.
Установлены
следующие
критерии
значительного
ухудшения
экологической обстановки в результате ненадлежащего использования
земельных участков сельскохозяйственного назначения:
- загрязнение почв химическими веществами, при котором суммарный
показатель содержания в почве загрязняющих веществ, концентрация
которых превышает установленные для химических веществ нормативы
предельно допустимой концентрации, равен или превышает значение 30;
- размещение отходов производства и потребления 1-4 классов
опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5
гектара и выше.
Как
нарушения
показали
исследования,
распространенный
норм
действующего
законодательства,
характер
носят
связанные
с
несанкционированным размещением бытовых и строительных отходов на
земельных участках различных форм собственности, при осуществлении
См.: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 "Об утверждении критериев
существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"// СЗ РФ. – 2011. N 30
(часть II) ст. 4655
18
Постановление Правительства РФ от 19 июля 2012 г. N 736 "О критериях значительного ухудшения
экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований
рационального использования земли" // СЗ РФ. 2012 г. N 30 ст. 4290
17
46
предпринимательской деятельности без специального разрешения либо с
нарушением требований и условий, предусмотренных лицензией.
47
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ
ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
2.1. Условия предоставления земельных участков для размещения
отходов производства и потребления
Для выбора земельного участка в целях размещения отходов
производства
и
потребления
необходимо,
как
правило,
наличие
утвержденной градостроительной документации и правил землепользования
и застройки, принятый соответствующим муниципальным образованием.
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или
юридического
лица
либо
по
обращению
исполнительного
органа
государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе
государственного
кадастра
недвижимости
с
учетом
экологических,
градостроительных и иных условий использования соответствующей
территории и ее недр в ее границах посредством определения вариантов
размещения объекта (полигона отходов) и проведения соответствующих
процедур согласования. В данном случае согласование касается выбора
земельного
участка
под
объект
(полигон
отходов),
потенциально
оказывающий воздействие на окружающую среду и среду обитания человека.
Необходимо учитывать, что без инженерно-геологических изысканий
сложно определить характер такого воздействия.
Размещение таких объектов должно осуществляться в специальных
зонах, определенных правилами землепользования и застройки в целях
размещения объектов для отходов производства и потребления. Условия
предоставления
земельных
участков
из
состава
государственных
и
муниципальных земель для этих целей осуществляется без проведения
торгов, но с учетом особых требований, предъявляемых к объектам
размещения отходов и размещению на соответствующей территории.
48
Земельные участки предоставляются в аренду на определенный срок. К
сожалению, на федеральном уровне законодатель не определил перечень
существенных условий для договоров подобного вида. Нормативноправовыми актами, принимаемыми, субъектами Российской Федерации
(например, Московской области, Ленинградской области и др.), предлагается
предусматривать в договорах аренды
земельных участков в качестве
существенного условие об обязательном заключении арендатором договора
на размещение и обезвреживание отходов производства и потребления с
организацией, предоставляющей соответствующие услуги.
Предоставление земельных участков должно осуществляться с учетом
следующих особых требований, предъявляемых к объектам размещения
отходов и их расположению на соответствующей территории.
1.Определение места строительства объектов размещения отходов
осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и
иных)
исследований
в
порядке,
установленном
законодательством
Российской Федерации.
2.Объекты
размещения
отходов
производства
и
потребления,
предназначаются для длительного их хранения и захоронения, при условии
обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения на весь
период их эксплуатации и после закрытия. Объекты располагаются за
пределами жилой зоны и на обособленных территориях с обеспечением
нормативных санитарно-защитных зон, располагаются с подветренной
стороны по отношению к жилой застройке.
Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во
владении или в пользовании которых находятся объекты размещения
отходов,
после
окончания
эксплуатации
данных
объектов,
обязаны
проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду
и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном
законодательством
Российской
Федерации.
Запрещается
применение
твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров.
49
3.Размещение объектов не допускается:
- на территории I, II и III поясов зон санитарной охраны
водоисточников и минеральных источников;
- во всех поясах зоны санитарной охраны курортов;
- в зонах массового загородного отдыха населения и на территории
лечебно-оздоровительных учреждений;
- в рекреационных зонах;
-) в местах выклинивания водоносных горизонтов;
-) на заболачиваемых и подтопляемых территориях;
-) в границах установленных водоохранных зон открытых водоемов.
4.Участок
для
размещения
объекта
должен
располагаться
на
территориях с уровнем залегания подземных вод на глубине более 20 м с
коэффициентом фильтрации подстилающих пород не более 10 - 6 см/сна
расстоянии не менее 2 м от земель сельскохозяйственного назначения,
используемых для выращивания технических культур, не используемых для
производства продуктов питания.
Размер участка определяется производительностью, видом и классом
опасности
отходов,
технологией
переработки,
расчетным
сроком
эксплуатации на 20 - 25 лет и последующей возможностью использования
отходов. Функциональное зонирование участков объектов зависит от
назначения и вместимости объекта, степени переработки отходов и должно
включать
не
менее
2-х
зон
(административно-хозяйственную
и
производственную).
5. На территории объектов размещаются автономная котельная,
специальные установки для сжигания отходов, сооружения мойки, пропарки
и обеззараживания машинных механизмов.
6. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных
объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены
техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного
размещения
отходов.
Объекты
должны
быть
подключены
к
50
централизованным сетям водоснабжения, канализации; снабжены очистными
сооружениями (локальными), в том числе для очистки поверхностного стока
и дренажных вод в соответствии с требованиями «Зоны инженерной
инфраструктуры».Подъездные
пути
к
объектам
проектируются
в
соответствии с требованиями раздела «Зоны транспортной инфраструктуры».
7.Установлены специальные требования для зон размещения полигонов
для токсичных промышленных отходов, размер участка для которых
устанавливается исходя из срока накопления отходов в течение 20 - 25 лет.
8. Запрещается:
- захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых,
курортных,
лечебно-оздоровительных,
рекреационных
зон,
а
также
водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов,
которые
используются
в
целях
питьевого
и
хозяйственно-бытового
водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания
полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает
угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности
ведения горных работ;
- захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты,
подлежащие утилизации, запрещается. Перечень видов отходов, в состав
которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается,
устанавливается Правительством Российской Федерации;
- размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный
реестр объектов размещения отходов.
9.Вывоз отходов на полигоны и другие объекты осуществляется на
основании договоров об оказании транспортных услуг, заключаемых
собственниками отходов с транспортными компаниями. Необходимо
подчеркнуть, что траспортирование отходов I-IV классов опасности
относится к лицензируемым видам деятельности. Лицензирование такой
деятельности
осуществляется
в
соответствии
с
правилами,
предусмотренными Федеральным законом от 04.05.2011г. №99-ФЗ «О
51
лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений
Федерального закона №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
2.2. Основания и порядок использования земельных участков для
размещения отходов производства и потребления
Российское земельное законодательство закрепляет принцип платности
использования земельных участков в целях создания объектов размещения
отходов производства и потребления (полигонов), а также внесение в бюджет
эколого-правового платежа за размещение отходов.
На современном этапе развития правового регулирования отношений
по обращению отходов производства и потребления наблюдается усиление
конвергенционных
процессов
экологического
и
гражданского
права,
проявляющееся в виде взаимодействия указанных правовых отраслей.
Гражданско-правовые средства не только активно применяются для
упорядочивания экономических отношений по переработке, повторному
применению отходов, извлечению из них полезных компонентов и другой
деятельности, но и все больше интегрируются в правовой механизм охраны
окружающей среды и здоровья человека.
Для размещения отходов производства и потребления на полигонах,
шламохранилищах, отвалах горных пород и иных оборудованных местах
используется, как правило, такой гражданско-правовой инструмент, как
договор
оказания
услуг.
Сторонами
договора
являются
заказчик
(юридические лица и индивидуальные предприниматели, хозяйственная и
иная деятельность которых связана с образованием отходов производства и
потребления - "производитель" отходов) и исполнитель (специализированная
организация, осуществляющая на основании лицензии размещение отходов,
образуемых
другими
субъектами).
Предмет
договора
составляет
деятельность исполнителя по размещению принадлежащих заказчику
52
отходов на полигоне, которым обладает исполнитель на основе вещного или
обязательственного права.
Условие о субъектной принадлежности обязательства вносить в
бюджет эколого-правовой платеж за размещение отходов относится к
условиям договора, приводящим к публично-правовым последствиям.
Проблема в том, что в природоохранном законодательстве точно не
определено, какая из сторон гражданского правоотношения по размещению
отходов выполняет функцию плательщика публично-правового платежа за
негативное воздействие на окружающую среду: 1) специализированная
организация, непосредственно размещающая отходы, или 2) юридические
лица
и
индивидуальные
Конституционный
Суд
предприниматели,
Российской
Федерации
их
образующие.
признал
допустимым
применять договорное регулирование при определении обязанного лица
осуществлять эколого-правовой платеж, указав, что с экономической точки
зрения не имеет принципиального значения, на какую из сторон в договоре
по размещению отходов будет возложена обязанность вносить плату за
негативное воздействие на окружающую среду19. Однако договорное
определение стороны гражданско-правовой сделки, которая будет нести
бремя уплаты эколого-правового платежа, существенно сказывается на
поддержании благоприятной экологической обстановки с позиций правового
стимулирования производителя отходов образовать их в меньшем объеме.
Следует обозначить четыре возможных регулятивных «сценария»,
приводящих к различным правовым моделям распределения обязанности
вносить
плату
за
негативное
воздействие
характеризующихся
различной
структурой
на
окружающую
межотраслевых
среду,
связей
экологического и гражданского права:
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П «По делу о проверке
конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Постановления
Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // ВКС. 2013. N 5.
19
53
1) в договоре оказания услуг по размещению отходов отсутствует
согласованное сторонами условие об обязанности одного из участников
гражданского правоотношения осуществлять эколого-правовой платеж;
2) договором оказания услуг по размещению отходов рассматриваемая
обязанность
возлагается
на
исполнителя
(специализированную
организацию);
3)
договором
оказания
услуг
по
размещению
отходов
предусматривается, что обязательство самостоятельно вносить плату за
негативное воздействие на окружающую среду берет на себя заказчик
(производитель отходов);
4) по условиям договора эколого-правовой платеж за размещение
отходов включается в стоимость оказания услуг.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. «По
делу о проверке конституционности положения подп. «б» п. 4 Постановления
Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 в связи с запросом Верховного
суда Республики Татарстан» указывается, что при решении социальноэкономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов
хозяйственной деятельности и иной деятельности, связанной с воздействием
на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и должны
гарантироваться соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим
предопределяются
возложение
на государство
соответствующих
координирующих,
в
лице
контрольных
и
его
органов
нормативно-
регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их
невыполнение.
На современном этапе развития правового регулирования отношений
по обращению отходов производства и потребления наблюдается усиление
конвергенционных
процессов
экологического
и
гражданского
права,
проявляющееся в виде взаимодействия указанных правовых отраслей.
Гражданско-правовые средства не только активно применяются для
упорядочивания экономических отношений по переработке, повторному
54
применению отходов, извлечению из них полезных компонентов и другой
деятельности, но и все больше интегрируются в правовой механизм охраны
окружающей среды и здоровья человека.
Для размещения отходов производства и потребления на полигонах,
шламохранилищах, отвалах горных пород и иных оборудованных местах
используется, как правило, такой гражданско-правовой инструмент, как
договор
оказания
услуг.
Сторонами
договора
являются
заказчик
(юридические лица и индивидуальные предприниматели, хозяйственная и
иная деятельность которых связана с образованием отходов производства и
потребления -«производитель» отходов) и исполнитель (специализированная
организация, осуществляющая на основании лицензии размещение отходов,
образуемых
другими
субъектами).
Предмет
договора
составляет
деятельность исполнителя по размещению принадлежащих заказчику
отходов на полигоне, которым обладает исполнитель на основе вещного или
обязательственного права.
Условие о субъектной принадлежности обязательства вносить в
бюджет эколого-правовой платеж за размещение отходов относится к
условиям договора, приводящим к публично-правовым последствиям. В
природоохранном законодательстве точно не определено, какая из сторон
гражданского правоотношения по размещению отходов выполняет функцию
плательщика публично-правового платежа за негативное воздействие на
окружающую среду: 1) специализированная организация, непосредственно
размещающая отходы, или 2) юридические лица и индивидуальные
предприниматели, их образующие. Конституционный Суд Российской
Федерации признал допустимым применять договорное регулирование при
определении обязанного лица осуществлять эколого-правовой платеж,
указав, что с экономической точки зрения не имеет принципиального
значения, на какую из сторон в договоре по размещению отходов будет
возложена обязанность вносить плату за негативное воздействие на
55
окружающую среду 20. Однако договорное определение стороны гражданскоправовой сделки, которая будет нести бремя уплаты эколого-правового
платежа,
существенно
экологической
сказывается
обстановки
с
на
позиций
поддержании
правового
благоприятной
стимулирования
производителя отходов образовать их в меньшем объеме.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. «По
делу о проверке конституционности положения подп. «б» п. 4 Постановления
Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 в связи с запросом Верховного
суда Республики Татарстан» указывается, что при решении социальноэкономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов
хозяйственной деятельности и иной деятельности, связанной с воздействием
на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и должны
гарантироваться соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим
предопределяются
возложение
на государство
соответствующих
координирующих,
в
контрольных
лице
и
его
органов
нормативно-
регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их
невыполнение.21
Значительное место в обеспечении экологического суверенитета могут
занимать общественные экологические объединения и другие слагаемые
гражданского
общества
-
средства
массовой
информации,
органы
общественного самоуправления, развивающие эколого-правовое воспитание,
преодолевающие правовой нигилизм и фетишизацию законодательства.
Можно формулировать вывод о том, что демократический суверенитет
на природные ресурсы служит непременным условием становления
20
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П «По делу о проверке
конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Постановления
Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // ВКС. 2013. N 5.
21
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10.11.2009 N 17-П «По делу о проверке
конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской
Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в связи с
запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А.В. Жестикова и П.У.
Мягчило» //Вестник Конституционного Суда РФ, N 6, 2009
56
полноценного гражданского общества, которое, в свою очередь, может
вносить весомую лепту в оздоровление окружающей среды, проведение
экологической политики, рост эколого-правовой культуры граждан; даже
больше - без конструктивного участия активных граждан, других основных
элементов гражданского общества всенародное дело охраны российской
природы не имеет достойной перспективы.
Рассмотрим более подробно приведенные выше четыре схемы
договорных условий.
Очевидно, что в случаях отсутствия в договоре согласованного
контрагентами условия об определении обязанной стороны по внесению
спорного платежа применяется нормативно-правовое регулирование. Однако,
на законодательном уровне не закрепляется содержательная регламентация
относительно того, кто из участников гражданского правоотношения по
размещению отходов должен нести бремя расходов, связанных с негативным
воздействием на окружающую среду22. Одни ученые считают, что и лимиты
на размещение отходов производства и потребления, и обязанность по уплате
эколого-правового
организации.
платежа
Другие,
должны
придерживаясь
лежать
на
специализированной
диаметрально
противоположной
научной позиции, полагают, что эффективнее взимать плату за негативное
воздействие на окружающую среду с субъектов, которые образуют отходы
С 1 января 2016 г. вводится в действие ст. 16.1 Федерального закона
«Об охране окружающей среды»23, вносящая некоторую ясность в круг
участников, обязанных осуществлять эколого-правовую плату. В сфере
размещения отходов производства и потребления такими субъектами будут
являться юридические лица и индивидуальные предприниматели, при
осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности которых они
появились. Плательщиками платы при размещении твердых коммунальных
См.: Зиновкин Н.С. Обзор судебной практики по вопросу платы за размещение отходов
производства и потребления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 2. С. 204 - 211.
23
См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014.
N 30 (ч. I). Ст. 4220.
22
57
отходов будут признаны региональные операторы по их обращению и
размещению. В целом этот подход позволяет вернуть целостность правовому
механизму охраны окружающей среды, увязав институт платежей с
экологическим нормированием и разрешениями на негативное воздействие24.
В то же время нововведения не дают однозначного ответа по учету
плательщиков платы за размещение отходов, образующихся в результате
деятельности, не всегда связанной с эксплуатацией объекта негативного
воздействия.
использования
Недостаточно
прозрачно
юридическими
закреплен
лицами
и
правовой
титул
индивидуальными
предпринимателями объектов негативного воздействия применительно к
определению субъекта, обязанного осуществлять анализируемые платежи.
Непонятно, кто - арендатор или арендодатель объекта негативного
воздействия - будет нести бремя платы за размещение отходов. Не устранен
пробел в возможности использовать договорные формы регламентирования
распределения платы за размещение отходов между арендатором и
арендодателем источника негативного воздействия. К сожалению, отсутствие
четких положений в приведенных эколого-правовых новшествах не
обеспечивает
общего
терминологического
поля
экологического
и
гражданского права.
Таким образом, если участники правоотношения по размещению
отходов не прибегли к договорному регулированию с целью определения
обязанного лица по внесению платы за негативное воздействие на
окружающую среду, то указанные расходы будет нести "производитель"
отходов. Нормативное возложение функции плательщика (с возможностью
применения пятикратного повышающего коэффициента) на образующих
отходы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соотносится
с принципом «экологической ответственности производителя».25
24
См.: Данилова Н.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду: первые оценки новелл
законодательства // Финансы и управление. 2014. N 4. С. 54 - 80
25
См.: Пономарев М.В. Тенденции и перспективы совершенствования законодательства в сфере
обращения с отходами производства и потребления // Журнал российского права. 2013. N 4. С. 27, 29.
58
В содержание договорной конструкции, где обязанность по внесению
платежей за негативное воздействие на окружающую среду возлагается на
специализированную
организацию,
необходимо
включать
условие
о
переходе права собственности на вывозимые отходы производства и
потребления. Дело в том, что в гражданско-правовом значении отходы
представляют собой вещи, поэтому их правовой режим определяется
нормами одновременно как экологического, так и гражданского права.
Основываясь на взаимосвязи положений Федерального закона«Об отходах
производства
и
потребления»
и
Гражданского
кодекса
Российской
Федерации, право собственности на отходы принадлежит собственнику
сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также
товаров (продукции), в результате использования которых образовались
указанные отходы. Бремя содержания принадлежащего ему имущества несет
собственник, если иное не предусмотрено законом или договором26.
Следовательно, к расходам на содержание имущества относится также
обязанность
по
внесению
платежей
за
негативное
воздействие
на
окружающую среду. Указанный вывод находит подтверждение в судебном
истолковании эколого-правовых и гражданско-правовых норм, согласно
которому при передаче отходов, образованных природопользователями, на
полигон автоматического перехода права собственности на отходы не
происходит, за исключением случая, когда в договоре предусмотрен такой
переход к специализированной организации27.
Условие о переходе права собственности на отходы делает договор
оказания услуг по их размещению смешанным. В зависимости от
возмездности или безвозмездности перехода права собственности на отходы,
обозначенная сделка будет включать элементы договора купли-продажи или
дарения. Поэтому к таким частям смешанного договора необходимо
См.: Определения Верховного Суда РФ от 15 июля 2015 г. N 309-ЭС15-2565 по делу N А072441/2014, от 9 июня 2015 г. по делу N 307-КГ15-3257, А66-7335/2014, от 4 февраля 2015 г. по делу N 303КГ14-2151, А37-1326/2013 // СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика».
27
См.: Пономарев М.В. Тенденции и перспективы совершенствования законодательства в сфере
обращения с отходами производства и потребления // Журнал российского права. 2013. N 4. С. 27, 29.
26
59
применять правила о договорах, элементы которых он содержит. Кроме того,
в договоре оказания услуг по размещению отходов должна быть
предусмотрена обязанность специализированных организаций производить
расчеты и вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду за
размещение отходов, являющихся собственностью иных лиц28.
Таким образом, на определение обязанного по внесению публичноправового платежа субъекта гражданского правоотношения, связанного с
размещением отходов на полигонах, существенно влияют гражданскоправовые условия договора (об отчуждении и переходе права собственности
на
отходы
от
заказчика
к
исполнителю).
Межотраслевая
связь
экологического и гражданского права на рассмотренном сегменте правового
регламентирования настолько тесная, что при отсутствии условия о переходе
права собственности на отходы стороны не достигнут цели договорного
регулирования по распределению бремени платы за негативное воздействие
на окружающую среду.
Следующий вариант юридической конструкции договора оказания
услуг
по
размещению
отходов
предполагает,
что
обязательство
самостоятельно вносить в бюджет анализируемую плату берет на себя
заказчик (производитель отходов). Условие о добровольном внесении
эколого-правового платежа хозяйствующими субъектами, в результате
деятельности
которых
образуются
отходы,
требованиям
закона
не
противоречит и не может быть признано ничтожным29. Тем не менее,
территориальные управления Росприроднадзора продолжают направлять в
адрес специализированных организаций (исполнитель) требования об уплате
задолженности за негативное воздействие на окружающую среду в части
размещения отходов, образованных иными лицами30.
См.: Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. по делу N 309-КГ14-2379, А344615/2013 // СПС «КонсультантПлюс».
29
См.: Определение Верховного Суда РФ от 26 августа 2015 г. N 309-ЭС15-2565 по делу N А072441/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
30
См.: Определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2015 г. N 306-ЭС15-9481 по делу N А1225697/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
28
60
В другом варианте договора оказания услуг по размещению отходов
предусматривается условие об учете платежа за негативное воздействие на
окружающую среду в структуре стоимости оказываемых услуг. При таких
обстоятельствах
заказчик
(производитель
отходов)
передает
специализированной организации денежные средства с целью их внесения
последней в качестве эколого-правового платежа. Косвенно о возможности
применения обозначенной договорной формы к регулированию платы за
размещение отходов говорится в письме Государственного комитета
Российской Федерации по охране окружающей среды «О взимании платы за
размещение
отходов».
В
обозначенном
документе
разъяснено,
что
организации, осуществляющие сбор и транспортировку отходов, не являются
природопользователями, но они могут принять на себя бремя по внесению
платежей за размещение отходов за счет средств, получаемых от
организаций, в результате деятельности которых образовались отходы.
Чтобы
не
действовать
себе
в
убыток,
участникам
гражданского
правоотношения по размещению отходов следует учитывать данный платеж
в стоимости их размещения. Другими словами, публично-правовой платеж
будет включаться в размер гражданско-правового платежа за размещение
отходов, что наглядно демонстрирует взаимодействия экологического и
гражданского права.
Судья
Конституционного
Суда
Российской
Федерации
К.В.
Арановский высказал особое мнение о том, что не является приемлемой
система отношений, где специализированная организация, оказывая услуги
по
размещению
отходов,
получала
бы
заодно
и
права
сборщика
экологических платежей, взимая их с производителей мусора в составе платы
за оказанные услуги, чтобы потом общей суммой вносить эти платежи в
бюджет от своего имени31. Вместе с тем, включение публично-правового
платежа в тариф никак не скажется на стимулирующей функции
31
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П // ВКС РФ. 2013. N 5.
61
повышающего коэффициента для производителей отходов образовывать их в
меньшем объеме и не отразится на качестве природной среды.
Получается, что с помощью договорного регулирования анализируемое
условие
отражается
на
модели
распределения
публично-правовой
обязанности по внесению экологического платежа. Договорные вариации
субъектной принадлежности требования о внесении платы за негативное
воздействие на окружающую среду имеют неодинаковую структуру
межотраслевых связей гражданского и экологического права, приводящих к
различным
публично-правовым
последствиям.
С
учетом
этого,
в
юридической литературе обоснованно отмечается, что использование при
регулировании публичных платежей договорного режима будет блокировать
возможность применения мер государственного принуждения. При этом
следует отметить, что как при договорном, так и при нормативном
определении круга субъектов, обязанных вносить эколого-правовую плату,
обращение взыскания на задолженность происходит по одинаковому
механизму.
Договорные средства в сфере регламентирования платы за негативное
воздействие на окружающую среду применять допустимо, однако только при
условии строгого соблюдения межотраслевых связей экологического и
гражданского права. Не случайно судья К.В. Арановский подчеркнул, что
при неверном понимании судебно-конституционной оговорки о применении
договорных форм регулирования платы за размещение отходов «…может
иметь в законодательной деятельности последствия, расходящиеся с
конституционными установлениями, и дать почву административным,
финансовым и другим злоупотреблениям».32
Функциональное назначение института эколого-правовых платежей
заключается в стимулировании субъектов экологических правоотношений
оказывать меньшее негативное воздействие на природную среду. ПубличноСм.: Васянина Е.Л. Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду //
Налоги. 2014. N 4. С. 40 - 44.
32
62
правовой платеж за размещение отходов существенно отличается от платы за
выбросы и сбросы загрязняющих веществ тем, что в негативном воздействии
участвует не один субъект, а два: непосредственный «производитель»
отходов и специализированная организация, осуществляющая конечное
размещение отходов на местах их захоронения. При исчислении платы за
размещение отходов целесообразно учитывать негативное воздействие на
экологическую обстановку не только «производителя» отходов, но и
специализированной организации. Однако недопустимо, чтобы за одни и те
же отходы платило сразу два субъекта. Необходимо модифицировать
формулу расчета платы за размещение отходов так, чтобы она была
перераспределена между производителями отходов и специализированными
организациями. Такой подход даст возможность первых стимулировать
образовывать
отходы
рациональному
в
меньшем
размещению
объеме,
отходов
на
а
вторых
полигонах
побудить
и
к
снижению
экологических проблем от эксплуатации последних как источников
негативного воздействия. Оба указанных субъекта могут извлекать полезные
компоненты из отходов, уменьшив объем конечно размещенного мусора.
Таким образом, использование дозволительного регулирования без
системы ограничений в сфере эколого-правовых платежей может привести к
тому, что публично-правовые последствия будут не соответствовать
предполагаемому
конституционным
идеальному
результату.
правоположением
Установленная
возможность
судебноучастников
правоотношения по размещению отходов самостоятельно распределять
бремя уплаты эколого-правового платежа дает значительную свободу их
усмотрению, которая не всегда учитывает стимулирующую функцию
экологического нормирования. Применять договорное регулирование в
эколого-правовой действительности следует осторожно и только с учетом
взаимовлияния экологического и гражданского права. В противном случае
использование договорных инструментов в сфере взимания экологоправовых платежей может привести к полному снижению эффективности
63
институтов публичного права, направленных на сохранение природы и
обеспечение экологической безопасности.
Таким образом, платежи за негативное воздействие на окружающую
среду носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и по
своей правовой природе не являются налогом. Пятикратный повышающий
коэффициент при исчислении платы за негативное воздействие на
окружающую
среду
не
должен
применяться
к
специализированной
организации, осуществляющей деятельность по размещению отходов,
которые образовались в результате хозяйственной и иной деятельности
других организаций, если с ее стороны не было допущено злоупотреблений,
связанных с определением соответствующих лимитов на размещение
отходов.
2.3. Охрана земельных участков, предназначенных для
размещения отходов производства и потребления
Право пользования земельными ресурсами представляет собой одно из
фундаментальных прав граждан Российской Федерации, один из важнейших
элементов правового статуса личности. В соответствии со ст.9 Конституции
Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и
охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории. Кроме того,
Основной закон устанавливает, что владение, пользование и распоряжение
землей
и
другими
природными
ресурсами
осуществляются
их
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и
не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); каждый имеет
право на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и каждый обязан
сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным
богатствам (ст. 58).
64
Конституционная обязанность сохранять природу и окружающую
среду, бережно относиться к природным богатствам распространяется как на
граждан, так и на юридические лица, а также на публично-правовые
образования, что с необходимостью предполагает их ответственность за
состояние окружающей среды.
Использование земельных ресурсов для обеспечения социальноэкономических
аспектов
жизнедеятельности
представляет
собой
разновидность антропогенного воздействия на компонент природной среды землю. Данные государственного экологического мониторинга показывают,
что
экологическое
состояние
земельных
ресурсов,
подвергающихся
интенсивному антропогенному воздействию, имеет тенденцию к ухудшению,
о чем приведены данные в предыдущих параграфах работы.
Проблемы улучшения экологического состояния земель занимают
важное место в современной государственной земельной и экологической
политике. В частности, Президентом России 30.04.2012 были утверждены
Основы государственной политики в области экологического развития
Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Основы
экологического развития)33.
В основах отмечается, что экологическая ситуация в Российской
Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия
на природную среду и значительными экологическими последствиями
прошлой
экономической
деятельности.
В
40
субъектах
Российской
Федерации более 54 процентов городского населения находится под
воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха.
Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без
очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во
всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель.
Интенсивно
33
развиваются
См.: СПС «КонсультантПлюс».
процессы,
ведущие
к
потере
плодородия
65
сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота.
Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов Российской
Федерации на площади более 100 млн. гектаров.
Другим
важным
документом,
определяющим
государственную
стратегию в сфере использования и охраны земель, являются Основы
государственной политики использования земельного фонда Российской
Федерации на 2012-2017 г.г. (далее - Основы), утвержденные распоряжением
Правительства РФ от 03.03.2012 N 297-р34.
В Основах отмечается, что государственная политика Российской
Федерации по управлению земельным фондом направлена на создание и
совершенствование
организационных
правовых,
условий
для
экономических,
развития
социальных
земельных
и
отношений,
осуществляется исходя из понимания о земельных участках,как об особых
объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и
деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной
деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым
правовым режимом. Целями государственной политики по управлению
земельным
фондом
использования
Основы
земель,
определяют
охрану
земель
повышение
как
эффективности
основного
компонента
окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве
при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Основными задачами государственной политики по управлению
земельным фондом Основы указывают: создание условий для организации
рационального
и
эффективного
использования
земельных
участков,
включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей,
требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий
прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и
окружающей среды; сохранение и повышение качественного состояния
34
См.: СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425.
66
земель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как
особо охраняемых земель в составе земельного фонда и др.
Приоритеты
государственной
политики
в
сфере
обеспечения
экологической безопасности определены также Государственной программой
Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы
(далее - Программа),утвержденной Постановлением Правительства РФ от
15.04.2014 N 32635.
Программа в качестве приоритетного направления
государственной
политики в сфере охраны окружающей среды определила повышение уровня
экологической
безопасности
и
сохранения
природных
систем.
Для
достижения этой цели Программа предусматривает решение следующих
задач: снижение общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на
основе повышения экологической эффективности экономики; сохранение и
восстановление
биологического
эффективности
функционирования
разнообразия
системы
России;
повышение
гидрометеорологии
и
мониторинга окружающей среды, и др. Кроме того, Программа определяет и
приоритетные задачи органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере охраны окружающей среды.
В качестве приоритетов политики субъектов Российской Федерации
Программа называет следующие направления: предотвращение и снижение
текущего негативного воздействия на окружающую среду; восстановление
нарушенных естественных экологических систем; сохранение природной
среды; развитие системы государственного экологического мониторинга
(мониторинга окружающей среды).
Указанные выше приоритеты в сфере обеспечения экологически
безопасного землепользования должны реализовываться как на федеральном,
так и на региональном уровне через систему нормативно-правового
регулирования
35
порядка
пользования
См.: СЗ РФ. 2014. N 18 (часть III). Ст. 2171.
земельными
ресурсами.
При
67
этом,экологизация земельного законодательства рассматривается в качестве
одного из главных направлений реализации государственной экологической
политики в сфере земельных отношений.
Земельный кодекс РФ содержит ряд требований экологического
характера применительно, в основном, к институту охраны земель. Статья
12Кодекса определила целями охраны земель предотвращение и ликвидацию
загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и
иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение
рационального использования земель, в том числе для восстановления
плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения
земель.
Статья 13 Земельного кодекса
РФ, раскрывая содержание охраны
земель, предусматривает следующие обязанности землепользователей:
сохранение почв и их плодородия; защита земель от водной и ветровой
эрозии,
селей,
подтопления,
заболачивания,
вторичного
засоления,
иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими
веществами,
захламления
отходами
производства
и
потребления,
загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и другого негативного
воздействия, в результате которого происходит деградация земель;защита
сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками,
сорными растениями, а также защита растений и продукции растительного
происхождения
от
вредных
организмов
(растений
или
животных,
болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести
вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидация последствий
загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
сохранение достигнутого уровня мелиорации; рекультивация нарушенных
земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель
в оборот; сохранение плодородия почв и их использование при проведении
работ, связанных с нарушением земель.
68
Также ст. 13 ЗК РФ определила, что оценка состояния земель и
эффективности предусмотренных мероприятий по ее охране, проводится с
учетом
экологической
экспертизы,
установленных
законодательством
санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Внедрение новых
технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения
плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным
законодательством
экологическим,
санитарно-гигиеническим
и
иным
требованиям.
Важно подчеркнуть, что для оценки состояния почвы в целях охраны
здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской
Федерации
устанавливаются
нормативы
предельно
допустимых
концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других
загрязняющих почву биологических веществ; для проведения проверки
соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные,
геоботанические, агрохимические и иные обследования.
Статья 42 ЗК РФ установила, что все землепользователи, а не только
собственники, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их
целевым назначением способами, которые не должны наносить вред
окружающей
среде, в том числе земле как природному объекту;
осуществлять мероприятия по охране земель и других природных ресурсов;
соблюдать
при
использовании
земельных
участков
требования
градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарногигиенических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение,
истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное
негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования,
предусмотренные федеральными законами.
В настоящее время система экологических нормативов состояния
земель (почв) регулируется нормативно-правовыми актами, принимаемыми
на правительственном и ведомственном уровнях, а также методическими
документами.
Примером
методического
обеспечения
могут
служить
69
Методические указания«МУ 2.1.7.730-99. Гигиеническая оценка качества
почвы
населенных
мест.
Методические
указания»,
утвержденные
Минздравом РФ 07.02.1999г.36
Указанный документ является нормативно-методической базой для
осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора за
санитарным состоянием почв населенных мест, сельскохозяйственных
угодий, территорий курортных зон и отдельных учреждений. Результаты
обследования почв учитывают при определении и прогнозе степени их
опасности для здоровья и условий проживания населения в населенных
пунктах, разработке мероприятий по их рекультивации, профилактике
инфекционной и неинфекционной заболеваемости, схем планировки,
технических решений по реабилитации и охране водосборных территорий,
при решении очередности санационных мероприятий в рамках комплексных
природоохранных программ и оценке эффективности реабилитационных и
санитарно-экологических мероприятий и текущего санитарногоконтроля за
объектами, прямо или косвенно воздействующими на окружающую среду
населенного пункта.
Примером
нормативно-правового
регулирования
экологического
состояния земель могут служить акты, принятые Федеральной службой по
надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Так,
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от
23.01.2006 N 1 «О введении в действие гигиенических нормативов ГН
2.1.7.2041-06 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических
веществ в почве» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 07.02.2006 N 7470)37, в
котором установлены
соответствующие ПДК в почве разного характера
землепользования. Однако принятие нормативов химических веществ
осуществляется не только посредством установления ПДК в отношении
36
37
См.: СПС «КонсультантПлюс».
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 10.
70
опасных химических веществ, но и посредством "точечного" регулирования
отдельных особо опасных веществ (например, гептила).
Приведенные методические и нормативные акты не исчерпывают всего
перечня
действующих
экологических
нормативов
состояния
земель.
Дальнейшее инновационное развитие экономики, предполагающее широкое
применение химических веществ, а следовательно возможность причинения
вреда их воздействием, ставят задачу повышения уровня нормативноправового регулирования экологических аспектов землепользования, а также
усиления ответственности за их нарушение.
Позитивным примером такого регулирования может служить принятое
в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N
101-ФЗ
«Об
Постановление
обороте
земель
сельскохозяйственного
назначения»
Правительства РФ от 19.07.2012 N 736 «О критериях
значительного
ухудшения
использования
земельных
экологической
обстановки
в
результате
участков из земель сельскохозяйственного
назначения с нарушением установленных земельным законодательством
требований рационального использования земли»38.Как следует из названия
Постановления,
приведенные
критерии
относятся
к
землям
сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, как отмечалось выше, ст. 42 ЗК РФ устанавливает
обязанность
всех
землепользователей
соблюдать
требования
градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарногигиенических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение,
истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное
негативное воздействие на земли и почвы.
В
связи
с
этим
представляется
необходимым
распространить
приведенный положительный опыт правового регулирования прекращения
права землепользования вследствие ухудшения экологической обстановки на
38
См: СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4290.
71
земли других категорий. Также представляется целесообразным проведение
«кодификации» экологических нормативов (ПДК химических веществ и др.)
на уровне постановления Правительства РФ.
Полагаем, что реализация такого предложения в сочетании с усилением
юридической ответственности за нарушение экологических, санитарногигиенических и иных нормативов (по аналогии с ответственностью,
предусмотренной ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения») позволит создать
организационно-правовую
законодательстве
гарантию
конституционного
реализации
требования
в
земельном
рационального
и
эффективного использования и охраны земельных ресурсов, обеспечения
экологической безопасности, а также реализации права на благоприятную
окружающую среду.
Для полноты представления состояния охраны земельных участков,
предназначенных для размещения отходов производства и потребления,
рассмотрим отдельные проблемы судебного разрешения споров, связанных с
размещением отходов.
Как указано выше в главе первой и параграфах главы второй
настоящей работы, вопросы обращения с отходами производства и
потребления всегда были предметом пристального внимания со стороны
государства, бизнеса и общества.
Пожалуй, наиболее распространенным способом разрешения споров в
области охраны окружающей среды, в том числе в части обращения с
отходами производства и потребления, остается именно судебный способ.
Статья 76 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» однозначно подтверждает эту позицию.
Подтверждается это, прежде всего тем, что административный способ
разрешения споров (путем обжалования решений, действий (бездействия)
должностных лиц органов государственной власти и (или) органов местного
самоуправления)
имеет
достаточно
ограниченные
возможности
для
72
применения и не позволяет достигнуть согласия с уполномоченными
органами власти в большинстве спорных ситуаций, возникающих в данной
сфере. Более того, к разрешению споров в административном порядке, как
правило, прибегают хозяйствующие субъекты, не согласные с решениями
должностных
лиц
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления, которые чаще всего в одностороннем порядке принимают
меры административного характера. В такой ситуации, у субъектов
хозяйственной
деятельности,
подвергшихся
административному
воздействию, остается лишь один способ защиты своих прав, в случае
несогласия с решениями и действиями (бездействием) уполномоченных
органов и их должностных лиц, - обращение с исковым заявлением в суд.
Анализ практики как арбитражных судов, так и судов общей
юрисдикции показывает, что наиболее распространенными и актуальными
являются требования о:
1) внесении платы за размещение отходов (в том числе связанные с
определением субъектов платы, невнесением платы в установленные сроки
или в установленном объеме, а также с излишне внесенными платежами);
2) праве собственности на отходы (связанные с определением
действительного собственника отходов, определением момента перехода
права собственности на них, с выполнением собственником отходов своих
обязанностей по их содержанию, а также с обеспечением соблюдения им
экологических и санитарных требований при обращении с отходами);
3)
возмещении
вреда
окружающей
среде
и
ее
компонентам,
причиненного нарушением правил в области обращения с отходами, а также
невыполнением
обязанности
по
проведению
восстановительных
и
рекультивационных работ;
4) оспаривании действий должностных лиц органов государственного
экологического надзора, в частности по привлечению хозяйствующих
субъектов к административной ответственности за нарушение требований в
области обращения с отходами.
73
Все перечисленные категории споров имеют свои особенности, а также
достаточно большую и разнообразную (подчас весьма противоречивую)
практику разрешения. Обратимся вначале к спорам о плате за размещение
отходов (с 1 января 2016 г. в соответствии с новой редакцией ст. 23
Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и
потребления»39данный вид платы будет называться платой за негативное
воздействие на окружающую среду при размещении отходов; далее ПНВОС). Как отмечалось выше, в данном случае возникает множество
противоречий при определении субъектов, обязанных вносить эту плату
(плательщиков).
Следует
констатировать
наличие
в
судебной
практике
трех
противоречащих друг другу подходов к определению плательщиков за
размещение отходов. В соответствии с первым вносить плату должен тот
субъект, в результате деятельности которого данные отходы образовались
(при этом в связи с принятием Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ
«О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране
окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» образование отходов в настоящее время законодательно не
признается видом деятельности в области обращения с отходами). Данная
позиция
была
чрезвычайно
распространена
в
судебных
решениях
упраздненного Высшего Арбитражного Суда (ВАС) РФ.
В соответствии со вторым подходом плательщиком должен быть
собственник отходов. Именно он должен нести бремя содержания
принадлежащих ему отходов с соблюдением экологических и санитарноэпидемиологических требований, и согласно многочисленным судебным
решениям в его обязанности также должна включаться и обязанность по
внесению платы за размещение отходов. Эта позиция со схожей
См.: Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об отходах производства и
потребления» // СЗ РФ. 1998. Ст. 3009; 2016. N 27 (Часть I). Ст. 4187.
39
74
аргументацией была изложена в решениях вновь созданного Верховного
Суда (ВС) РФ.
Наконец, в соответствии с третьим подходом плательщиком являются
только специализированные организации, осуществляющие размещение
отходов, так как согласно действующей редакции п. 2 ст. 16 Закона об охране
окружающей среды к видам негативного воздействия на окружающую среду
относится именно размещение отходов; данная деятельность при этом
является
лицензируемой,
сооружениями,
а
объекты
специально
размещения
оборудованными
в
отходов
являются
соответствии
с
экологическими и санитарными требованиями. Указанный подход был
отражен в решениях как действующего ВС, так и упраздненного ВАС РФ
Параллельное применение в судебной практике всех трех подходов
зачастую приводит к путанице, взысканию с субъектов хозяйственной
деятельности значительных сумм «недовнесенных» платежей в части
ПНВОС (причем сами эти субъекты порой попросту не понимают, как им
поступать в такой противоречивой ситуации, - вносить плату или нет) и даже
к серьезным экономическим последствиям для них, вплоть до банкротства.
При
этом
банкротство,
например,
хозяйствующих
субъектов,
осуществляющих эксплуатацию объектов размещения отходов (полигонов и
иных), учитывая слабую обеспеченность ими многих субъектов РФ, может
повлечь крайне неблагоприятные экологические последствия для всего
региона. Неоднозначность сложившейся арбитражной практики по указанной
категории дел, как указывает Н.В. Кичигин, привела к массовому
последующему возврату платежей за размещение отходов из федерального
бюджета и, в свою очередь, взысканию их уполномоченными органами со
"специализированных организаций"
По мнению Н.С. Зиновкина, «…суть данной проблемы кроется в
противоречии «духа» и «буквы» экологического законодательства, прежде
всего Федерального закона «Об охране окружающей среды». Наравне с
положением
о
платности
природопользования
и
возмещения
вреда
75
окружающей среде в нем отсутствует указание на то, что платит
загрязнитель, как нет и самого определения загрязнителя... что является
особо острой проблемой в контексте отходов производства и потребления в
силу наличия множества субъектов, деятельность которых с ними связана»40
Наличие столь противоречивых позиций, в первую очередь в практике
арбитражных судов, привело к принятию Конституционным Судом РФ
Постановления от 05.03.2013 N 5-П «По делу о проверке конституционности
статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и
Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении
Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью
«Тополь». В данном случае заявитель, осуществлявший эксплуатацию
объекта размещения отходов, стал заложником противоречивых позиций
органов государственного экологического надзора и судебных органов по
вопросам платы за размещение отходов и, не имея более иных возможностей
для
судебного
разрешения
возникшей
ситуации,
обратился
в
Конституционный Суд, который признал спорность упомянутых позиций и
указал Федеральному Собранию и Правительству РФ на необходимость
внесения
в
действующее
правовое
регулирование
соответствующих
изменений.
Рассмотренные
выше
противоречия
должны
быть
однозначно
разрешены с 1 января 2016 г., когда в силу вступит часть изменений,
внесенных в ряд законодательных актов Федеральными законами от
21.07.2014 N 219-ФЗ и от 29.12.2014 N 458-ФЗ. С этого момента
плательщиками ПНВОС при размещении отходов, за исключением твердых
коммунальных отходов (далее - ТКО), будут являться юридические лица и
индивидуальные
предприниматели,
при
осуществлении
которыми
См.: Зиновкин Н.С. Обзор судебной практики по вопросу платы за размещение отходов
производства и потребления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 2. С. 205.
40
76
хозяйственной
и
(или)
иной
деятельности
образовались
отходы.
Плательщиками ПНВОС при размещении ТКО будут региональные
операторы по обращению с ТКО, а также операторы по обращению с ТКО,
осуществляющие деятельность по их размещению (вступающие в силу с 1
января 2016 г. п. 1 ст. 16.1 Закона об охране окружающей среды, п. 4 и 5 ст.
23 Закона об отходах производства и потребления).41
Отдельную категорию судебных споров представляют собой споры об
определении
собственника
отходов,
тесно
связанные
с
вопросами
определения субъектов, обязанных вносить плату за размещение отходов.
Вопросам определения надлежащего собственника отходов, а также
исследованию спорных ситуаций, возникающих в правоприменительной
практике и касающихся перехода права собственности на отходы от одного
лица к другому, был посвящен ряд работоднако складывающаяся судебная
практика продолжает ставить все новые вопросы перед юридической наукой.
Как отмечается, принципиальное значение в данной сфере имеют два
момента: определение надлежащего собственника отходов и момента
перехода права собственности от одного лица к другому. От юридически
верного установления этих моментов зависит определение лица, на которое
возлагаются обязанности по внесению платы за размещение отходов и по
возмещению вреда окружающей среде, причиненного деятельностью по
обращению с отходами 42.
До недавних пор законодательство об отходах содержало ряд
важнейших норм, касающихся вопросов собственности на отходы. Так, ст. 4
Закона об отходах производства и потребления закрепляла правила
определения
собственника
отходов
и
порядок
приобретения
права
См.: Особенности правовой природы разовых и регулярных платежей за пользование недрами в
системе платежей при пользовании недрами по законодательству Российской Федерации // Финансовое
право. 2011. N 2
42
См.: Пономарев М.В. Рассмотрение судами дел о нарушении правил обращения с отходами //
Твердые бытовые отходы. 2011. N 7. С. 11.
41
77
собственности на них.43Согласно ее положениям собственником отходов
являлось лицо, которое изначально обладало правом собственности на
отходы (как собственник сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий
или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования
которых эти отходы образовались) либо приобрело данное право в порядке,
предусмотренном гражданским законодательством и названным Законом.
Право собственности на отходы могло быть приобретено на основании
сделок, связанных с отчуждением отходов (например, договора куплипродажи, мены, дарения), или посредством обращения в собственность
отходов, брошенных на земельном участке, в водоеме или ином объекте
собственниками или владельцами данных объектов, путем их использования
или совершением иных действий, свидетельствующих об обращении данных
отходов в собственность в соответствии с гражданским законодательством.
Однако с принятием упомянутого выше Федерального закона от
29.12.2014 N 458-ФЗ рассматриваемая ст. 4 была изложена в новой редакции,
и теперь право собственности на отходы определяется в соответствии с
гражданским законодательством. Указанная отсылочная норма, направляя
правоприменителя к общим положениям Гражданского кодекса РФ о праве
собственности,
не
конкретизирует
особенности
реализации
права
собственности на отходы, способствуя тем самым возникновению новых
спорных ситуаций в практической деятельности, которые приведут к
появлению новых и, возможно, также противоречащих друг другу судебных
решений.
Определение субъектов, обязанных вносить плату за размещение
отходов, и соотношение указанной обязанности с наличием права
собственности на отходы продолжают вызывать бурные дискуссии в судах,
явным подтверждением чему служит следующее дело.
См.: Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об отходах производства и
потребления»// СЗ РФ..1998, № 26 ст. 3009., 2016, N 27 (Часть I), ст. 4187.
43
78
9 июня 2015 г. ВС РФ вынес Определение по делу N 307-КГ15-3257 , в
котором отказал в удовлетворении иска заявления Центрального банка РФ
(далее - Банк) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования
по
Тверской
области
(далее
-
Управление
Росприроднадзора) о признании недействительным решения Управления от
21.03.2014 N 05.2-5/570, а также об обязании возвратить из бюджета сумму,
уплаченную Банком в качестве платы за размещение отходов производства и
потребления.44
Фабула дела такова. Банк обратился в Управление Росприроднадзора с
заявлением о возврате платы за негативное воздействие на окружающую
среду в части сумм за размещение отходов производства и потребления за
2012 г. в размере 119 228 руб. 20 коп.
Решением от 21.03.2014 N 05.2-5/570 Управление Росприроднадзора
отказало в удовлетворении заявления Банка, мотивируя отказ тем, что бремя
содержания
отходов
несет
собственник отходов.Не
согласившись с
указанным решением, Банк обратился в суд, и 30 апреля 2014 г.
Арбитражный суд Тверской области удовлетворил заявленные требования.
Постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 22.10.2014 и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.01.2015
решение было оставлено без изменения. Суды согласились с Банком об
отсутствии у него обязанности вносить плату за негативное воздействие на
окружающую среду в части платы за размещение отходов производства и
потребления. Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление
Росприроднадзора обратилось в ВС РФ с кассационной жалобой.
Основываясь на ряде положений экологического и гражданского
законодательства, Суд указал, что «бремя содержания принадлежащего ему
См.: Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2015 по делу N 307-КГ15-3257, А667335/2014//СПС «КонсультантПлюс».
44
79
имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или
договором» (ст. 210 ГК РФ).45
К расходам на содержание имущества относится также обязанность по
внесению платежей за негативное воздействие на окружающую среду. При
этом
при
передаче
отходов,
образованных
и
накопленных
природопользователями, на специализированный полигон не происходит
перехода права собственности на отходы. Оказание услуг по размещению
отходов специализированной организацией на основании гражданскоправового
договора
не
означает
автоматического
перехода
на
эту
организацию бремени уплаты данного публично-правового платежа.
Таким образом, поскольку предусмотренная законом обязанность по
компенсации причиненного окружающей среде вреда в виде внесения платы
за негативное воздействие возложена на природопользователя, она не может
быть прекращена только в связи с заключением договора по сбору, вывозу и
захоронению отходов и автоматически возникнуть у лиц, оказывающих эти
услуги, в отсутствие соответствующих согласованных контрагентами
условий
в
договорах
и
без
передачи
природопользователем
специализированной организации денежных средств для цели внесения
данных платежей.
В договорах на оказание услуг по вывозу и утилизации (захоронению)
твердых бытовых отходов, заключенных Банком со специализированными
организациями в период с 2010 по 2012 г.г, не предусмотрен переход права
собственности
на
отходы
Банка,
так
же
как
и
обязанность
специализированных организаций производить расчеты и вносить плату за
негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов,
являющихся собственностью заявителя. Денежные средства для цели уплаты
данных платежей Банком специализированным организациям также не
передавались.
См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от
23.05.2016)// СЗ РФ. 1996, N 5, ст. 410; 2016, N 22, ст. 3094.
45
80
Таким образом, Банк, самостоятельно и добровольно исчислив и внеся
плату за размещение отходов производства и потребления, признал такую
обязанность в рамках заключенных договоров со специализированными
организациями
за собой, а суды неправомерно
удовлетворили его
требования, возвратив денежные средства, перечисленные им в федеральный
бюджет. В итоге Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ
отменила решения судов первой и апелляционной инстанций, отказав в
удовлетворении искового заявления Банка к Управлению Росприроднадзора.
Выводы:
1.
Конституционно-правовую
составляет, прежде всего,
основу
экологических
платежей
цель обеспечения конституционного права
каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует
не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько
общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической
безопасности. Эти платежи являются обязательными публично-правовыми
платежами
за осуществление
государством
мероприятий
по
охране
окружающей среды и ее восстановление от последствий хозяйственной и
иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее. Экологические
платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и
являются, по своей правовой природе, не налогом, а фискальным сбором
2. Исходя из требований Конституции Российской Федерации и
правовых
позиций
Федеральному
Конституционного
Собранию
и
Суда
Российской
Федерации,
Правительству
Российской
Федерации
целесообразно внести в действующее законодательство изменения, которые в
единстве с положениями законодательства о лицензировании, нормировании
и
тарифном регулировании
в области
охраны
окружающей
среды
обеспечивали бы стимулирующую функцию пятикратного повышающего
коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и
потребления.
81
82
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследования показали, что существует проблема, связанная с тем, что
в природоохранном законодательстве точно не определено, какая из сторон
гражданского правоотношения по размещению отходов выполняет функцию
плательщика публично-правового платежа за негативное воздействие на
окружающую среду: специализированная организация, непосредственно
размещающая отходы, или
юридические лица и индивидуальные
предприниматели, их образующие.
Конституционный Суд Российской Федерации признал допустимым
применять договорное регулирование при определении обязанного лица
осуществлять эколого-правовой платеж, указав, что с экономической точки
зрения не имеет принципиального значения, на какую из сторон в договоре
по размещению отходов будет возложена обязанность вносить плату за
негативное воздействие на окружающую среду46. Однако договорное
определение стороны гражданско-правовой сделки, которая будет нести
бремя уплаты эколого-правового платежа, существенно сказывается на
поддержании благоприятной экологической обстановки с позиций правового
стимулирования производителя отходов образовать их в меньшем объеме.
С учетом правовой неопределенности поданному вопросу, на практике
сложилось
четыре возможных регулятивных «сценария», приводящих к
различным правовым моделям распределения обязанности вносить плату за
негативное воздействие на окружающую среду:1) в договоре оказания услуг
по размещению отходов отсутствует согласованное сторонами условие об
обязанности
одного
из
участников
гражданского
правоотношения
осуществлять эколого-правовой платеж;2) договором оказания услуг по
размещению
отходов
рассматриваемая
обязанность
возлагается
на
исполнителя (специализированную организацию);3) договором оказания
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П «По делу о проверке
конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Постановления
Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // ВКС. 2013. N 5.
46
83
услуг по размещению отходов предусматривается, что обязательство
самостоятельно вносить плату за негативное воздействие на окружающую
среду берет на себя заказчик (производитель отходов);4) по условиям
договора эколого-правовой платеж за размещение отходов включается в
стоимость оказания услуг.
Полагаем,
что
конституционно-правовую
основу
экологических
платежей за негативное воздействие на окружающую среду составляет,
прежде всего, цель обеспечения конституционного права каждого на
благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько
фискальный интерес государства в наполнении федеральной казны, сколько
общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической
безопасности. Эти платежи являются обязательными публично-правовыми
платежами
за осуществление
государством
мероприятий
по
охране
окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и
иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее. Экологические
платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и
являются, по своей правовой природе, не налогом, а фискальным сбором.
Анализ судебно-арбитражной практики за период с 2010годапоказал,
что наиболее распространенными и актуальными являются споры, связанные
с требованиями о: внесении платы за размещение отходов производства и
потребления; праве собственности на отходы производства и потребления;
возмещении вреда окружающей среде и ее компонентам, причиненного
нарушением
правил
невыполнением
в
области
обязанности
по
обращения
с
проведению
отходами,
а
также
восстановительных
и
рекультивационных работ;оспаривании действий должностных лиц органов
государственного экологического надзора, в частности по привлечению
хозяйствующих
субъектов
к
административной
ответственности
нарушение требований в области обращения с отходами.
за
84
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Официальный текст
Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на
Официальном
интернет-портале
правовой
информации
http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014; СЗ РФ. 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001г. №136-
ФЗ// СЗ РФ. 2001. №.44. Ст.4147; 2017. №30.С. 4457.
3.
Гражданский кодекс Российской Федерации (первая часть) от
30.11.1994г. №51-ФЗ // СЗ РФ.1994. №32. Ст. 3301; 2017. №31 (ч.1).Ст. 4748.
4.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от
05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340;
Российская газета, N 270, 29.11.2017.
5.
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.10.2017) //СЗ РФ.
2002, N 1 (ч. 1), ст. 1; 2017, N 45, ст. 6584
6.
Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 28.12.2016)
«Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст.3009;
2017. №1. Ст. 27.
7.
Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об
охране окружающей среды» // СЗ РФ.2002. N 2. Ст. 133; 2017. N 31 (Часть I).
Ст. 4829.
8.
Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 30.09.2017)// СЗ РФ. 1999, N 14, ст. 1650; 2017. N 27. Ст. 3932.
85
9.
Постановление Правительства РФ от 03.03.2017 N 255 «Об
исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую
среду» (вместе с «Правилами исчисления и взимания платы за негативное
воздействие на окружающую среду») // СЗ РФ. 2017. N 11. Ст. 1572.
10.
Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 (ред. от
24.12.2014) «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками,
сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные
объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения,
размещение отходов производства и потребления»// СЗ РФ. 2003, N 25. Ст.
2528.
11.
Постановление Правительства РФ от 13.09.2016 N 913 «О ставках
платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных
коэффициентах» // СЗ РФ. 2016, N 38. Ст. 5560
12.
15.11.2017)
Постановление Правительства РФ от 26.12.2013 N 1291 (ред. от
«Об
утилизационном
сборе
в
отношении
колесных
транспортных средств (шасси) и прицепов к ним и о внесении изменений в
некоторые
акты
Правительства
Российской
Федерации»
(вместе
с
«Правилами взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного
сбора в отношении колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к
ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне
взысканных сумм этого сбора») // СЗ РФ. 2014. N 2 (часть I), ст. 115; 2017, N
48, ст. 721.
13.
Постановление Правительства РФ от 30.05.2016 N 484 (ред. от
05.05.2017) «О ценообразовании в области обращения с твердыми
коммунальными отходами» (вместе с «Правилами регулирования тарифов в
сфере обращения с твердыми коммунальными отходами») // СЗ РФ. 2016, N
23, ст. 3331; 2017, N 20, ст. 2921
14.
Постановление Правительства РФ от 03.06.2016 N 505 (ред. от
27.02.2017) «Об утверждении Правил коммерческого учета объема и (или)
86
массы твердых коммунальных отходов» // СЗ РФ. 2016, N 24, ст. 3543; 2017,
N 11, ст. 1557.
15.
Постановление Правительства РФ от 04.04.2016 N 269 (ред. от
27.02.2017)
«Об
определении
нормативов
накопления
твердых
коммунальных отходов» (вместе с «Правилами определения нормативов
накопления твердых коммунальных отходов»// СПС «КонсультантПлюс.
16.
Постановление Правительства РФ от 11.05.2001 N 369 (ред. от
15.12.2016) «Об утверждении Правил обращения с ломом и отходами черных
металлов и их отчуждения» // СЗ РФ. 2001, N 21, ст. 2083; 2016, N 52 (Часть
V), ст. 7636
17.
Постановление Правительства РФ от 11.05.2001 N 370 (ред. от
15.12.2016) «Об утверждении Правил обращения с ломом и отходами
цветных металлов и их отчуждения» // СЗ РФ. 2001, N 21, ст. 2084; 2016. N
52 (Часть V), ст. 7636.
18.
Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 «Об
обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в
постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N
641» (вместе с «Правилами обращениями с твердыми коммунальными
отходами») // СЗ РФ. 2016, N 47, ст. 6640.
19.
Постановление Правительства РФ от 03.11.2016 N 1133 «Об
утверждении
Правил
проведения
торгов,
по
результатам
которых
формируются цены на услуги по сбору и транспортированию твердых
коммунальных отходов для регионального оператора» // 2016. N 46, ст. 6466.
20.
Постановление Правительства РФ от 05.09.2016 N 881 «О
проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по
обращению с твердыми коммунальными отходами» (вместе с «Правилами
проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по
87
обращению с твердыми коммунальными отходами») // СЗ РФ. 2016, N 37, ст.
5501.
21.
Постановление Правительства РФ от 17.07.2003 N 442 (ред. от
09.08.2016) «О трансграничном перемещении отходов» // СЗ РФ. 2003, N 29,
ст. 3012; 2016, N 33, ст. 5191.
22.
Постановление Правительства РФ от 21.06.2016 N 564 «Об
утверждении стандартов раскрытия информации в области обращения с
твердыми коммунальными отходами» // СЗ РФ. 2016, N 26 (Часть II), ст. 4068
23.
Постановление Правительства РФ от 26.05.2016 N 467 «Об
утверждении
Положения
о
подтверждении
исключения
негативного
воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов» // СЗ РФ.
2016, N 23, ст. 3317.
24.
Постановление Правительства РФ от 16.05.2016 N 424 «Об
утверждении
порядка
разработки,
согласования,
утверждения
и
корректировки инвестиционных и производственных программ в области
обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка
определения плановых и фактических значений показателей эффективности
объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения
твердых коммунальных отходов» (вместе с «Правилами разработки,
согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в
области обращения с твердыми коммунальными отходами», «Правилами
разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных
программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами»,
«Правилами определения плановых и фактических значений показателей
эффективности объектов» // СПС «КонсультантПлюс».
25.
Постановление Правительства РФ от 06.02.2016 N 81 (ред. от
11.05.2016) «Об утилизационном сборе в отношении самоходных машин и
(или) прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты
Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами взимания,
исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении
88
самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета
излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора») // СЗ РФ.
2016, N 7, ст. 991; 2016, N 20, ст. 2840.
26.
Постановление Правительства РФ от 09.04.2016 N 284 «Об
установлении ставок экологического сбора по каждой группе товаров,
подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств,
уплачиваемого
производителями,
импортерами
товаров,
которые
не
обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования
товаров» // СЗ РФ. 2016, N 16, ст. 2221.
27.
Постановление Правительства РФ от 16.03.2016 N 197 «Об
утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем
обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» //
СПС «КонсультантПлюс».
28.
Постановление Правительства РФ от 24.12.2015 N 1417 «Об
утверждении Положения о декларировании производителями, импортерами
товаров, подлежащих утилизации, количества выпущенных в обращение на
территории Российской Федерации за предыдущий календарный год готовых
товаров, в том числе упаковки» // 2016, N 1 (часть II), ст. 231.
29.
Постановление Правительства РФ от 08.12.2015 N 1342 «Об
утверждении Правил представления производителями и импортерами
товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских
свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от
использования таких товаров» // СПС «КонсультантПлюс».
30.
Постановление Правительства РФ от 08.10.2015 N 1073 «О
порядке взимания экологического сбора» (вместе с «Правилами взимания
экологического сбора») // СЗ РФ. 2015, N 42, ст. 5786.
31.
Постановление Правительства РФ от 16.08.2013 N 712 «О
порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности»
(вместе с «Правилами проведения паспортизации отходов I - IV классов
опасности») // СЗ РФ. 2013, N 34, ст. 4443.
89
32.
Основы государственной политики в области экологического
развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные
Президентом РФ 28 апреля 2012 г. N Пр-1102 СПС «КонсультантПлюс».
33.
Распоряжение Правительства РФ от 22.02.2016 N 270-р «О
проекте федерального закона «О внесении изменения в статью 29.1
Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в части
установления переходного периода в отношении требований к объектам
размещения отходов, созданным на территориях Республики Крым и города
федерального значения Севастополя до дня принятия в состав Российской
Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
34.
Приказ Минприроды России от 25.02.2010 N 50 (ред. от
25.07.2014) «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования
отходов и лимитов на их размещение» (Зарегистрировано в Минюсте России
02.04.2010 N 16796) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. N 17, 26.04.2010.
35.
Приказ Минприроды России от 05.08.2014 N 349
«Об
утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов
образования отходов и лимитов на их размещение» (Зарегистрировано в
Минюсте России 24.10.2014 N 34446) // "Российская газета", спецвыпуск, N
18/1, 30.01.2015
36.
Приказ
утверждении
Минприроды
Порядка
ведения
России
от
30.09.2011
государственного
N
кадастра
792
«Об
отходов»
(Зарегистрировано в Минюсте России 16.11.2011 N 22313) // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 50,
12.12.2011.
37.
объектов
Приказ Росприроднадзора от 07.08.2017 N 389 «О включении
размещения
отходов
в
государственный
реестр
объектов
размещения отходов» // СПС «КонсультантПлюс»
38.
ИТС 17-2016. Информационно-технический справочник по
наилучшим доступным технологиям. Размещение отходов производства и
90
потребления. Утвержден Приказом Росстандарта от 15.12.2016 N 1885 // СПС
«КонсультантПлюс».
39.
Приказ МПР РФ от 19.11.2003 N 1025 «О выполнении работ по
федеральному государственному статистическому наблюдению по форме
N2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, использовании, обезвреживании,
транспортировании и размещении отходов производства и потребления»//
СПС «КонсультантПлюс»
40.
Приказ Минпромэнерго РФ от 16.04.2008 N 189 «Об обеспечении
Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации
документированной отчетной информацией субъектов электроэнергетики //
СПС «КонсультантПлюс».
41.
Приказ Росприроднадзора от 18.10.2016 N 670 (ред. от
22.02.2017) «О Перечне правовых актов, содержащих обязательные
требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий
по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля
(надзора)» (вместе с «Порядком ведения Перечня правовых актов,
содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при
проведении
мероприятий
по
контролю
в
рамках
отдельного
вида
государственного контроля (надзора)» // СПС «КонсультантПлюс».
42.
Приказ
Минприроды
России
от
01.07.2016
N
379
"Об
утверждении Административного регламента Федеральной службы по
надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной
услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию,
обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов
опасности" (Зарегистрировано в Минюсте России 28.07.2016 N 43019) //
Официальный
интернет-портал
правовой
информации
http://www.pravo.gov.ru, 29.07.2016
43.
Приказ Минприроды России от 05.12.2014 N 541 (с изм. от
01.07.2016) «Об утверждении Порядка отнесения отходов I - IV классов
опасности к конкретному классу опасности» (Зарегистрировано в Минюсте
91
России 29.12.2015 N 40331) // Официальный интернет-портал правовой
информации http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2015
Приказ Минпромторга России от 18.02.2016 N 406 (ред. от
44.
01.06.2016) «Об утверждении Порядка признания плательщика, указанного в
абзаце третьем пункта 3 статьи 24.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г.
N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», организацией крупнейшим производителем самоходных
машин
и (или) прицепов
(Зарегистрировано в Минюсте России 02.03.2016 N 41290) // Официальный
интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 09.03.2016.
Приказ Минприроды России от 29.06.2012 N 179 (ред. от
45.
16.01.2015) «Об утверждении Административного регламента Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению
государственной
услуги
по
выдаче
разрешений
на
трансграничное
перемещение отходов» (Зарегистрировано в Минюсте России 13.09.2012 N
25459)
//
Бюллетень
нормативных
актов
федеральных
органов
исполнительной власти, N 10, 11.03.2013
46.
Приказ
Минприроды
России
от
04.12.2014
N
536
«Об
утверждении Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по
степени негативного воздействия на окружающую среду» (Зарегистрировано
в Минюсте России 29.12.2015 N 40330) // Официальный интернет-портал
правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.12.2015
47.
Приказ Минприроды России от 25.02.2010 N 50 (ред. от
25.07.2014) «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования
отходов и лимитов на их размещение» (Зарегистрировано в Минюсте России
02.04.2010 N 16796) // "Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти", N 17, 26.04.2010
48.
Приказ
утверждении
Минприроды
Порядка
ведения
России
от
30.09.2011
государственного
N
кадастра
792
«Об
отходов»
(Зарегистрировано в Минюсте России 16.11.2011 N 22313) // Бюллетень
92
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 50,
12.12.2011
49.
Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН
2.1.7.1322-03. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию
отходов производства и потребления (СанПиН 2.1.7.1322-03). // СПС
«КонсультантПлюс».
50.
Закон Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 (ред. от
05.07.2017, с изм. от 06.07.2017) «Об административных правонарушениях в
Санкт-Петербурге» // СПС «КонсультантПлюс».
51.
Постановление Правительства Орловской области от 01.08.2011
N 250 (ред. от 03.09.2012) «Об утверждении региональных нормативов
градостроительного
проектирования
Орловской
области»
//
СПС
«КонсультантПлюс».
52.
Постановление Правительства Москвы от 09.08.2016 N 492-ПП
(ред. от 27.09.2016) «Об утверждении территориальной схемы обращения с
отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» // СПС
КонсультантПлюс».
53.
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N
524 (ред. от 04.07.2017, с изм. от 13.09.2017) «О Правилах землепользования
и застройки Санкт-Петербурга» // СПС «КонсультантПлюс»
54.
Решение Совета депутатов Мытищинского муниципального
района МО от 20.02.2014 N 80/10 «О запрете приема отходов производства и
потребления для размещения на полигоне ТБО "Коргашино» от организаций
и предприятий, осуществляющих деятельность по утилизации отходов,
расположенных вне границ Мытищинского муниципального района // СПС
«КонсультантПлюс».
Материалы судебной практики
55.
(ред.
от
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 N 21
30.11.2017)
«О
применении
судами
законодательства
об
93
ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и
природопользовани» // Российская газета, N 251, 31.10.2012.
56.
Постановление Верховного Суда РФ от 08.06.2017 N 15-АД17-2
//// СПС «КонсультантПлюс»
57.
Определение Верховного Суда РФ от 16.11.2016 N АКПИ16-924
// СПС «КонсультантПлюс»
58.
Решение Верховного суда Удмуртской Республики от 28.11.2016
по делу N 7-535/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
59.
Решение Пермского краевого суда от 26.10.2016 по делу N 7-
1844/2016(21-1138/2016) // СПС «КонсультантПлюс»
60.
Определение Верховного Суда РФ от 21.03.2017 N 310-ЭС17-
1595 по делу N А48-32/2016 //СПС «КонсультантПлюс».
61.
Решение Верховного суда Удмуртской Республики от 18.09.2017
по делу N 12-278/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
62.
Решение Пермского краевого суда от 06.07.2017 по делу N 7-
1290/2017(21-809/2017) // СПС «КонсультантПлюс».
63.
Постановление Верховного Суда РФ от 09.10.2017 N 81-АД17-23
//СПС «КонсультантПлюс»
64.
Постановление Верховного Суда РФ от 01.08.2017 N 18-АД17-17
// СПС «КонсультантПлюс».
65.
Постановление Верховного Суда РФ от 09.01.2017 N 18-АД16-
170 // СПС «КонсультантПлюс»
Специальная литература
66.
Анищенко А. Вывоз мусора: платежи, льготы, ответственность //
Налоговый вестник. 2017. N 2.
67.
Бабич М.Е. Ставки платы за НВОС: новое регулирование
//Справочник эколога. 2016. N 10.
94
68.
Болтанова Е.С. Правовой режим зон экологического бедствия и
зон чрезвычайной ситуации // Экологическое право. 2017. N 1.
69.
природную
Будницкий Д.М. Правовое регулирование воздействия на
среду
в
процессе
деятельности
по
водоснабжению
и
водоотведению // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
70.
Бурсулая Т. Как платить за НВОС в 2017 году. Расчет платы за
негативное воздействие на окружающую среду // Финансовая газета. 2017. N
33.
71.
Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земля: Справочник собственника
и арендатора. Юстицинформ, 2007.
72.
Дубовик
О.Л.
Правовое
регулирование
экологических
конфликтов: некоторые исходные положения // Lexrussica. 2016. N 6.
73.
Дубовик
О.Л.
Правовое
регулирование
экологических
конфликтов: некоторые исходные положения // Lexrussica. 2016. N 6.
74.
Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты //
Право и политика. 2006. N .5
75.
Еналеева И.Д., Сальникова Л.В.
Строительная деятельность:
новое в практике, правовой регламентации // СПС «КонсультантПлюс, 2005
76.
Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Возмещение экологического
вреда: законодательные новеллы // Lexrussica, 2016, N 8.
77.
Земельное право: Учебник / Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э.,
Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Частное право, 2010.
78.
Илларионов А. Кто платит за загрязнение окружающей среды. К
вопросу об экологических платежах //Финансовая газета, 2017, N 33.
79.
Комментарий
к
Градостроительному
кодексу
Российской
Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ" (постатейный) (отв. ред. Н.Н.
Мельников) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2017)
80.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации"
(постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. С.А.
Боголюбова) / Проспект, 2017.
95
81.
Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей среды" (постатейный) (под ред. О.Л. Дубовик)
(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2015)
82.
Конституционализация фискально-экономических обязанностей
в Российской Федерации: Монография. Под ред. Крусс В.И. НОРМА,
ИНФРА-М, 2017.
83.
Круглов
В.В.
Правовое
и
организационное
обеспечение
экологической безопасности и охраны окружающей среды в процессе
хозяйственной и природоохранной деятельности в РФ // Бизнес, Менеджмент
и Право, 2016, N 3-4.
84.
Лермонтов Ю. Кто платит за НВОС при заключении договора на
вывоз ТБО // Финансовая газета, 2017, N 33.
85.
Максанова Л.Б.-Ж. Нормативно-правовые основы регулирования
развития туризма в бассейне озера Байкал: экологический аспект // Туризм:
право и экономика", 2017, N 1.
86.
Мацепуро Н.А. Включать ли экосбор в расходы? // Главная книга.
2017. N 13.
87.
Мошкович М.Г. Плата "за грязь": новые Правила // Главная
книга, 2017, N 10.
88.
Новикова С.Г. Правила актуализации сведений об объектах
НВОС // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения,
2017, N 5.
89.
Обзор судебной практики в сфере размещения заказов для
государственных и муниципальных нужд (июль 2016 года)" (Управление
контроля размещения государственного заказа ФАС России) // СПС
«КонсультантПлюс, 2016.
90.
Пономарев М.В. Право собственности на отходы: правовые
проблемы реализации и перехода // Журнал российского права. – 2017. N 8.
91.
Право и экономическая деятельность: современные вызовы:
Монография / Отв. ред. А.В. Габов. "ИЗиСП", "Статут", 2015.
96
92.
Право и экономическое развитие: проблемы государственного
регулирования экономики: Монография" (отв. ред. В.А. Вайпан, М.А.
Егорова) ("Юстицинформ", 2017.
93.
Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях
экономической
интеграции
Российской
Федерации:
Монография
(Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г.) Проспект, 2017.
94.
Правовое регулирование использования и охраны биологических
ресурсов: Научно-практическое пособие" / Боголюбов С.А., Галиновская
Е.А., Горохов Д.Б. и др. Отв. ред. Е.Л. Минина. ИЗиСП, "ИНФРА-М", 2016.
95.
Предпринимательское право: Правовое сопровождение бизнеса:
Учебник для магистров. (Аганина Р.Н., Андреев В.К., Андреева Л.В. и др.)
(отв. ред. И.В. Ершова) / Проспект, 2017.
96.
Применение Конституции Российской Федерации судами общей
юрисдикции: актуальные вопросы теории и практики: Монография (Умнова
(Конюхова) И.А., Алешкова И.А.) РГУП, 2016.
97.
Тихомирова
Л.А.
Некоторые
особенности
и
проблемы
правоприменения платы за негативное воздействие на окружающую среду //
КонсультантПлюс, 2016.
98.
Ялбулганов
А.А.
Налогообложение
природопользования:
унификация законодательства государств - участников ЕАЭС // Публичноправовые исследования (электронный журнал), 2017, N 1.
99.
Ялбулганов
А.А.
Платежи
за
пользование
природными
ресурсами: вопросы правового регулирования (выпуск 21) // Редакция
Российской газеты, 2016).
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа