close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Болтушкина Оксана Михайловна. Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования

код для вставки
o HAyKI,I z BbIC r r rFf o oE pA3 oB AHI4fl
o ccwitcr<orZ oEAEpA r\vru
oEAEPAJIbHOE f OCyAAPCTBEHHOE BTOAXETHOE
OBPA3OBATEJIbHOE )TqPEXAEIilE BbICITTF| O OEPA3OBAHI4'I
MI'IHI4C rEP c rB
p
(OPJIOBCI<IMZ| OCYTAPCTBEHIIbUZWNMEPCT{TET
prMenn I4. C.
B
TITPfEIIEBA)
bIITYCKHA' KBAJII4OI4KAUI4OHHA'
PAE O TA
rro HanpaBrr eHuro noForoB rcu 4 0 .0 4 .0 I lopz cnpyAeHrlr,r.rr
HanpaBner{Ho crb (npo
$unr) f ocyaap crB eHH o - rrp aBo B a.rr AerrenbHo crb
Cry4enrrcra Eolryun<znoft OxcaHu MzxafiJroBHbr
IOpname crr.rfi rrH crlrryr
uru$p
Tenaa BbrnycKHofi rnann$r4 KarILroHH
166505
ofi pa6orrr
(rrPAB oB orZ c rATvc AErrvrATA rrpnAc rABI't rEJrbHor o oprAHA
MyHr4rIIIfrAJrbHO I O OEPA3 OBArrI4fl
\
Cry4enr
>
O. M. Bolrynrrcrana
HayrHufi
pyKoBoArrTenb
C. f. fonrapr, K.ro.H., AorIeHT
r<aSe4prr MyHLruulurrrbHoro 14
SKoJrofr{qecKoro [paBa
HopnaoroHTponb
C. B. BacroKos, K.ro.H., Aor{eHT,
s an. ra$ e4pofi rvrynuqv rraJrbHoro
Lr SKOJrO|r{IIeCKO|O IIpaBa
Pyr<ono4zrenr
o6pasoearenruoft
rporpaMMbr
T. A. fycena, A.ro.H., Aor{eHT,
npo$eccop raSe4pu
KOHCTT,ITyTIT4OHH OrO,
aAMr4Hr4crp arr4 BHoro
rrpaBa
Open 2018
z QznaHcoBoro
,2
MI4HI,IC TEP C TB O HA)TKI4 IT BbICT T TF f O OBPA3 OB AHI4'I
P O CCWT4C KOI4 OEAEPATIT4J1
@EAEPAJTbHOE f OCyAAPCTBEHHOE BIOAXETHOE
oE PA3 OB ATE JIbHOE yrIPE}ItAEril4F, B bI C r r rFf O O EpA3 OB AHI4TI
(OPJIOBCKTNZ| OCYAAPCTBEHIIbTIZYTUMEPCZTET
LrMeHu I4. C. TYP|EI{EBA)
I
crr{Tyr
eapa MyHLr rlr4 rr €rrrbH oro r{ oKo Jro rkr qe cKoro
lOp ra4uu
KaQ
e
crcuit
14
H
np
aB
a
Hanp anneHr4e rroAroroBKr4 40 .0 4 .0 I IOprz cnpyA eHrlr{t
HanpaueHHo crb (upo Sunr) f ocyaapcrBeHHo -rrpaBoBar AerreJrbHo crb
n. r<a$e4pofi
C. B. Bauoron
2018 r.
>zl
3ANAHITE
a BbrnoJrHeHr4 e BbrnycKH ofi rn anu$lrKarllroHHofi pa6 oru
cryAeHTKI4 Eorryurxuluoit Or<caurr Mzxafinonnrr
uru$p 166505
H
1. Tema BKP <llpanouofi. craryc Aenyrara [peAcraBr.rreJrbHoro opraHa MyHr{rlvrtrrrbHoro
o6pasonauilD) ,
Yrnepx4ena npzraloM rro yHraBepcurery or <06> Oeepanf, 2018 r. Ng2-228
2. Cpon cAaqn cryAeHToM 3aKoHqennofi pa6orrr <<29>> lr'orr6pq2018 r.
3. trIcxo4urre AaHHbre K pa6ore: 4eficrnyrorqee 3aKoHo.4areJrbcrBo, cnelll{€trlbHa-a
nr4Teparypa rro reMe nrruycxHofi r<nanuQHxaquounofi pa6oru, [epkroALrqecKr,Ie
Lr3 AaHLrfl., r4HT ep H er p e cyp cbl, cy [e6:r,ax rrp aKTrr K a.
4. Co4epxaHlae BKP (uepeveub rIoAJre)KaIrIrx parpa6orKe Borlpocon):
TeoperuuecKr{e ocHoBbr npaBoBoro craryca AerryTara npeAcraBr{TeJrbHoro opraHa
MyHtrrlrlrritrrbHoro o6pasonaHzr: npeAcraBnrenrurrft opraH MyHpIIIznarIbHoro
o6paronaur.rx rroHrrrze, crpyKTypa 14 Mecro B cucreMe opraHoB BJIacru; rloHtrl{e,
coAepx(aHrre r4 [paBoBoe pery[rpoBaHue lrpaBoBoro cTaTyca AenyTaTa.
Mexauzsra pearrrircarluLr rrpaBoBoro craryca Aenyrara npeAcraBlrreJlbHoro opl'aHa
MyHr{rlr{rliubHoro o6pasoraHr.ur: IroJIHoMogz{, rapaHTnu LI orBercrBeHHocrb Aenyrara.
OcnosHrre
pearrn3al\L[I4 [paBoBofo cTutyca AerryTaTa
opraHa MyHLrrlr4rr€rrrbHoro o6pasonauut npo6,rreMbr kr HailpaBJreHILf,
npo6reurr
npeAcraBr4TeJrbHoro
coBeprrreHcTBoBaHrrr 3aKoHoAaTeJIbcTBa.
Aala BbrAaqr4 saqaHvrfl. (06) eBpzlrr.rr 2018 r.
Hay.rrrrrfi pyKoBoAzrenr BKP
3
a4auue npkrHflna K r4crroJrHeHlzro
f. fourapr
rI. FonrymKrrHa
KANEHNAPI{bIIZ INAH
HarzuenoBaHue aranoB BKP
Cpor< Bbr[oJrHeHr4-fl
llpznreuaurae
erarroB pa6oru
Bu6op reMbt BKP
llo46op
Marepr{arroB
rro
BKP. Cocrasreur4e
reMe
06.02.2018
Bnrnonneuo
-
28.02.20 I 8
Brrnolueuo
01.03.201 8 - 3 1.03.201 8
Brrnonueno
- 3 1.05.201 8
0L06.2018 - 3 t.07.2018
01.08.2018 - 30.09.2018
01.10.2018 - 3 1. 0.2018
01.1 1.2018 - 28.1 1.2018
Brmorneno
Buuonueno
29.r1,.20t8
Brruomreno
07 .02.2018
crrr4cKa
HOpMaTr{BHO -rrpaB OBbrx aKToB
@oprr,rpoBaHr.re
Hcc-le.loBarrrrfl,.
nJraHa
HanrEcaurae
BBe.leHrur
pa6orrr.
@oprry--rlrpoBxa ue;refi
v
3aAarr
IICC--ICfOBAHUA
PaSora Ha.t repBofi rrtaeofi
0r.04.201 8
Pa6ora Ha.iI BTopoft rrtaeofi
Pa5ora HaA Tperrefi uaeorz
Pa6ora Haa 3aKJrroqeHr.reM BKP
lopa6orxa
BKP
Brrnorureno
Bunonneuo
BrrnolHeno
1
Ao
oKoHqaTeJrbHof o Bapr4 aHTa
llpe4cranJreHLre BKP na raQe4py
Cry4eur
Hayuurrfi
O. M. Eorryurxvna
pyKoB oAr.rrenr
BKP
C.
f. fourapr
3
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовой статус депутата
представительного органа муниципального образования»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственно-правовая деятельность
Студент: О.М. Болтушкина
Научный
руководитель:
к.ю.н.,
доцент
кафедры
муниципального
и
экологического права С.Г.Гонтарь.
Объем ВКР: 104 стр.
Количество использованных источников: 85.
Ключевые слова: правовой статус, депутат, представительный орган, местное
самоуправление, муниципальное образование, муниципалитет, полномочия.
Краткая характеристика ВКР: ВКР включает в себя введение, три главы, шесть
параграфов, заключение, список литературы и два приложения.
Во
ведении
актуальности,
содержится
степени
обоснование
разработанности
выбора
проблемы,
темы,
определение
предмета
и
ее
объекта
исследования, формулировку ее целей и задач, описание используемых при
выполнении работы методов, определено теоретическое и практическое значение
работы. В первой главе изложены общие положения, касающиеся правового статуса
депутата представительного органа муниципального образования. Вторая глава
включает в себя анализ основ правового статуса депутата представительного органа
муниципального образования: гарантии, полномочия и ответственность. В третьей
главе исследована основная проблематика реализации правового статуса депутата
представительного
органа
муниципального
образования,
а
также
пути
совершенствования законодательства о правовом статусе. В заключении подведены
итоги исследования, сделаны выводы теоретического и практического характера.
4
Содержание
ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................... с.5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ…с.11
1.1 Представительный орган муниципального образования: понятие, структура и
место в системе органов власти Российской Федерации …………………………..с.11
1.2.
Правовой
статус
депутата:
понятие,
содержание
и
правовое
регулирование………………………………………………………………………….с.26
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ….с.42
2.1 Основные полномочия и гарантии депутата представительного органа
муниципального образования………………………………………………………с.42
2.2
Ответственность
депутата
представительного
органа
муниципального
образования…………………………………………………………………………….с.54
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО
ОРГАНА
МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ………………………………….………..с.68
3.1. Основные проблемы реализации правового статуса депутата представительного
органа муниципального образования…………………………………………..…...с.68
3.2. Основные направления совершенствования законодательства в сфере правового
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального
образования................................................................................................................с.79
ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................................................................................с.88
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.............................................................................................с.92
Приложение 1…………………………………………………………….………….с.103
Приложение 2……………………………………………………………..…………..с.104
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определена следующими положениями.
Основной закон Российской Федерации – Конституция - признает и
гарантирует местное самоуправление как особый, не входящий в систему
государственной
власти, уровень основным предназначением которого является
самостоятельная и под собственную ответственность деятельность, направленная на
решение вопросов местного значения. Местному самоуправлению отведено
ключевое место в вопросах обеспечения прочных связей между государством и
населением. Являясь наиболее близким к народу звеном публичной власти, местное
самоуправление обладает большим спектром прав и обязанностей, эффективное
выполнение которых обеспечивает с одной стороны повышение уровня жизни
населения, с другой – решение государственных задач.
Депутаты, из которых формируется представительный орган муниципального
образования,
с
момента
вступления
в
должность
наделяются
набором
специфических прав, обязанностей, гарантий и ответственности, закрепленных в
законодательстве федерального, регионального и муниципального уровней –
правовым статусом. Однако, отчетливо понимая важность данной политикоправовой категории, современная юридическая наука не имеет единого подхода к ее
составу и структуре. На сегодняшний день очевидным является наличие
существенных пробелов в законодательстве, регулирующем правовой статус
муниципального депутата, что в свою очередь оказывает негативное влияние на
качество и эффективность реализации депутатских полномочий.
Ввиду
того,
что
основной
задачей
депутата
является
народное
представительство, то качество нормативно-правовой базы, регулирующей правовой
статус депутата напрямую связан с обеспечением интересов населения в решении
вопросов местного значения, что и делает исследуемый вопрос актуальным.
Степень
исследования
разработанности
имеет
достаточно
темы
высокую
исследования.
степень
Выбранная
разработанности.
тема
Ввиду
6
многоаспектности института правового статуса депутата представительного органа
муниципального образования, он интересен для изучения специалистам разных
отраслей права. В частности, изучением этой темы занимались такие авторытеоретики как А. Н. Костюков, А. Г. Быкова, Ю. В. Капитанец, А. М. Багмет, А. С.
Прудников, Е. И. Бычкова Д. С. Велиева, и др.
Также вопросы правового статуса депутата представительного органа
муниципального образования изучаются в трудах О. Е. Кутафина, А. С. Прудникова,
Н. В. Витрука, Т. Д. Зражевской, П. И. Савицкого, Н. В. Постового, В. И. Фадеева, И.
В. Выдрина, В. С. Юдина и других.
Отдельные вопросы правового статуса депутата представительного органа
рассматриваются такими учеными в области конституционного права, как М. В.
Баглай, С. А. Авакьян, В. Н. Кудрявцев, Б. М. Елисеев, В. Е. Чиркин, Г. В. Мальцев,
Ю. А. Тихомиров и другими.
В качестве объекта исследования выступает комплекс общественных
отношений, возникающих в процессе функционирования представительного органа
муниципального образования, определяющий эффективность деятельности депутата.
Предметом исследования является система правовой статус депутата
представительного органа муниципального образования, включающий в себя круг
его прав и обязанностей, перечень гарантий, формы и меры ответственности, а также
совокупность конституционно-правовых и иных норм, определяющая правовой
статус.
Целью исследования является комплексное изучение правового статуса
депутата представительного органа муниципального образования и разработка
возможных
направлений
совершенствования
нормативно-правовой
базы,
регулирующей данный правовой институт на современном этапе в Российской
Федерации.
В соответствии с поставленной целью сформулированы основные задачи
исследования:
7
- раскрыть содержание понятия «представительный орган муниципального
образования», определить его структуру и уяснить место в системе органов власти
Российской Федерации;
- изучить правовой статус депутата - понятие, содержание и правовое
регулирование;
-
определить
перечень
основных
полномочий
и
гарантий
депутата
представительного органа муниципального образования;
-
проанализировать
формы
и
меру
ответственности
депутата
представительного органа муниципального образования;
- выявить и рассмотреть основную проблематику реализации правового
статуса депутата представительного органа муниципального образования;
- разработать комплекс рекомендаций и предложений по совершенствованию
действующего
законодательства,
регулирующего
правовой
статус
депутата
представительного органа муниципального образования.
Методологической базой исследования является система таких специальных
методов познания как формально-логические методы (анализ, синтез, индукция,
дедукция, гипотеза, аналогия), метод системного анализа, сравнительно-правовой
метод, историко-правовой метод.
Основными нормативно-правовыми актами, закрепляющими правовой статус
представительных органов муниципальных образований являются: Конституция РФ,
Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты
субъектов РФ, в частности, Закон Орловской области от 22.08.2005г. №534-ОЗ «О
местном самоуправлении в Орловской области» и акты органов местного
самоуправления, например, Устав города Орла.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что она представляет
собой самостоятельное исследование правового статуса депутата представительного
органа муниципального образования и направлено на анализ действующего
8
законодательства,
регулирующего
данный
вопрос.
Полученные
результаты
исследования могут быть использованы как дополнительная теоретическая основа
при изучении вопросов правового статуса депутата, дать материал для научных
дискуссий, привлечь внимание общественности и деятелей науки к выявленным
пробелам российского законодательства, регулирующего изучаемый вопрос.
Практическая значимость исследования заключаются в возможности его
использования в научно-теоретической и практической деятельности. Выводы,
полученные в результате исследования, могут быть использованы при подготовке
предложений по внесению изменений в действующее законодательство сфере
регулирования
правового
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального образования; могут использоваться в учебном процессе в рамках
курса муниципального права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Представительный орган муниципального образования представляет собой
особый коллегиальный выборный орган местного самоуправления, представляющий
интересы конкретной группы граждан, проживающей в пределах муниципального
образования, и принимающий решения по вопросам местного значения. Указанные
органы можно отнести к законодательной ветви власти с учетом того, что
представительные органы муниципальных образований принимают не законы, а
нормативные акты именуемые «решениями». Структура данных органов в общих
чертах закрепляется в федеральном законодательстве, в частности в Федеральном
законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»
и
конкретизируется
Уставом
муниципального образования.
2.
Правовой
статус
депутата
представительного
органа
местного
самоуправления – это совокупность прав и обязанностей депутата, гарантий его
деятельности, а также ответственности, наступающей за неисполнение
или
ненадлежащее исполнение им закрепленных полномочий. Отсутствие правового
9
регулирования
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального
образования на федеральным уровнем является существенным недостатком,
оказывающим негативное влияние на эффективность деятельности, как самого
депутата, так и представительного органа местного самоуправления в целом.
3. Депутатские полномочия – это круг его прав и обязанностей, наступающих с
момента вступления депутата в должность на срок, установленный Уставом
муниципального образования (не менее двух и не более пяти лет). Полномочия
осуществляются на постоянной и непостоянной основе. Численность депутатов,
работающих на постоянной основе, регулируется федеральным законодательством,
которое устанавливает максимальное количество таких депутатов в размере не
превышающем 10% от общей численности и Уставом муниципального образования,
закрепляющим точное количество.
В системе гарантий депутатской деятельности выделяются общие и
специальные
гарантии,
направленные
на
обеспечение
эффективной
представительской деятельности народных избранников. К общим гарантиям
отнесены политические, социальные и экономические гарантии. Специальные
гарантии являются особыми мерами обеспечения депутатской деятельности и
определяются депутатской неприкосновенностью, гарантией трудовых прав,
материально-финансовой гарантией и организационно-правовыми гарантиями.
4. Депутат представительного органа муниципального образования несет
ответственность перед населением, государством и физическими и юридическими
лицами. Ответственность депутата закреплена законодательно: Федеральным
законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», уставов муниципального образования,
Гражданским кодексом РФ и Кодексом административного судопроизводства РФ.
Меры ответственности могут быть применены к депутату только после признания
его виновным в судебном порядке. Самой распространенной и применимой мерой
ответственности является досрочной прекращение депутатских полномочий.
10
5. Практика показывает, что существует большое количество нерешенных
проблем, связанных с правовым статусом депутата представительного органа
муниципального образования. Их перечень довольно широк: от кадровых (нехватка
кадров,
низкий
уровень
квалификации,
недостаточный
приток
молодых
специалистов) до финансовых (дефицит бюджетов муниципальных образований,
несоответствие
размера
возложенных
полномочий
и
их
финансирования).
Существенным недостатком является наличие пробелов правового регулирования
статуса депутата представительного органа местного самоуправления, что негативно
сказывается на результатах деятельности каждого отдельно взятого депутата и
местного
самоуправления
законодательства,
в
целом.
направленного
на
Увеличивается
борьбу
с
количество
коррупцией,
в
нарушений
частности,
непредставление или искажение данных в декларациях о доходах, расходах,
имуществе, обязательствах имущественного характера,
влекущие за собой
досрочное прекращение полномочий муниципальных депутатов.
6. Анализ правового регулирования статуса депутата представительного
органа муниципального
позволил определить предложения по устранению
существующих пробелов в законодательстве, регулирующем изучаемый вопрос. Так,
целесообразным
представляется
законодательное
закрепление
требований
к
кандидату в депутаты (его профессиональному уровню, образованию); внесению
дополнений к действующему перечню гарантий путем включения в него пункта о
депутатской
неприкосновенности
и
определению меры
ответственности
за
злоупотребление данным видом гарантии. Ввиду увеличения количества нарушений,
связанных
с
антикоррупционным
аспектом,
предлагается
ужесточить
ответственность за их совершение.
Структура выпускной квалификационной работы определяется объектом,
предметом и целью исследования и состоит из введения, трех глав, шести
параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.
11
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1 Представительный орган муниципального образования: понятие, структура
и место в системе органов власти Российской Федерации
Местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному
разрешению вопросов местного значения.
В ч.1 ст.130 Конституции РФ закреплено, что «местное самоуправление в
Российской
Федерации
обеспечивает
самостоятельное
решение
населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью»[1].
Согласно ст.3 Конституции РФ осуществление власти народом реализуется как
непосредственно, так и через органы государственной власти и местного
самоуправления. Аналогичное положение содержится в ч.2 ст.130 Конституции РФ,
в соответствии с которой «местное самоуправление осуществляется гражданами
посредством различных форм прямого волеизъявления и через выборные и другие
органы местного самоуправления»[1].
Народное представительство через опосредованные формы демократии
(представительные
органы
власти)
является
доминирующим
способом
осуществления власти. Реалии жизни таковы, что данный способ волеизъявления
народа
занимает
несомненное
лидирующее
положение
над
любой
из
предусмотренных законом форм непосредственного управления.
В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под
местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов
местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения»[2].
12
Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.2) дает такое
определение органам местного самоуправления: «избираемые непосредственно
населением и (или) образуемые представительным органом муниципального
образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения» [3].
В основе данного определения лежат следующие нормативные принципы:
- местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и
другие органы местного самоуправления;
- органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ,
Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ и уставами муниципальных
образований наделены полномочиями по решению вопросов местного значения;
- формирование органов местного самоуправления осуществляется населением
посредством муниципальных выборов и местного референдума;
-
представительный
орган
муниципального
образования,
если
это
предусмотрено уставом, вправе избирать главу муниципального образования, а
также формировать контрольный орган муниципального образования и учреждать
органы местной администрации с правом юридического лица[33,с.407].
Таким образом, под органами местного самоуправления следует понимать
выборные и иные органы, не входящие в систему органов государственной власти,
наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, действующие
от имени и в интересах населения с учетом территориальных и культурных
традиций.
Конституцией Российской Федерации закреплено право самостоятельного
формирования структуры органов местного самоуправления населением (ч.1 ст.131).
Иных положений, более детально регулирующих организационную основу местного
самоуправления, в Конституции не закреплено, тем не менее, Конституционный Суд
13
РФ в нескольких своих решения сформулировал правовые позиции, основанные на
толковании приведенных выше конституционных норм.
Так, Конституционный Суд РФ в Определении от 05.03.2009 г. №375-О-О [22]
пришел к выводу о том, что право населения самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления может быть реализовано только в законодательно
определенных рамках общих принципов организации местного самоуправления, к
которым относятся, в том числе, и требования к способам и процедурам
формирования
органов
местного
самоуправления.
В
этом
же
решении
Конституционный Суд обратил внимание на то, что общие принципы организации
местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ (п.«н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), а, следовательно,
могут быть определены нормами как федерального, так и регионального
законодательства.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 г. №3-П [23]
сформулирована правовая позиция Конституционного Суда РФ о том, что, несмотря
на предоставленную населению муниципального образования самостоятельность в
определении
структуры
органов
местного
самоуправления,
она
должна
соответствовать федеральным законам, законам и нормативным правовым актам
субъектов
РФ,
устанавливающим
общие
принципы
организации
местного
самоуправления.
Следовательно, в законодательстве могут быть установлены определенные
ограничения или требования для структуры органов местного самоуправления на
территории отдельного муниципального образования.
В п.1 ст.34 Федерального закона №131-ФЗ определена структура органов
местного
составляют
самоуправления:
«Структуру
представительный
муниципального
образования,
орган
органов
местного
муниципального
местная
самоуправления
образования,
администрация
глава
(исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган
14
муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления,
предусмотренные
уставом
муниципального
образования
и
обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения»[3].
Федеральный
законодатель
также
определил
два
условия
легитимности органов местного самоуправления: наличие собственных полномочий
по решению вопросов местного значения и закрепление их в уставе муниципального
образования.
Рассмотрим представительные органы муниципального образования и их
структуру
на
примере
города
Орла.
Так,
структура
органов
местного
самоуправления города Орла определяется Орловским городским Советом народных
депутатов и закрепляется в статье 11 Уставе города [11]: Орловский городской Совет
народных депутатов; мэр города Орла; администрация города Орла; контрольносчётная палата города Орла.
Несмотря на то, что определенные органы местного самоуправления
закреплены как обязательные в Федеральном законе № от 06.10.2003г. №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (п.2 ст.34) [3], самостоятельность населения в определении структуры
органов
местного
самоуправления
влечет
многообразие
таких
структур,
формируемых с учетом специфических условий различных муниципальных
образований, наличие или отсутствие управленческих кадров, подготовленность
таких кадров.
Органы
местного
самоуправления
не
включены
в
систему
органов
государственной власти. Органы государственной власти и их должностные лица
участвуют в формировании органов местного самоуправления, назначении на
должность
и
освобождении
от
должности
должностных
лиц
местного
самоуправления только в случаях, установленных Федеральным законом от
06.10.2003г. №131-ФЗ[3].
15
Термин «структура органов местного самоуправления» говорит о наличии
тесной связи между органами местного самоуправления в процессе реализации
своих полномочий. Данная взаимосвязь обусловлена несколькими факторами, в
числе
которых
организационные
функционирования,
но
при
этом
связи,
смежные
сохраняются
или
общие
собственные
цели
компетенции,
особенности формирования и взаимоотношений с населением и органами
государственной власти.
Правовой основой местного самоуправления в Российской Федерации
выступает Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3]. Также местное
самоуправление
Федерации,
регламентируется
Конституцией
международными
Российской
договорами
Федерации,
Российской
федеральными
конституционными законами, конституциями (уставами), законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, федеральными
законами, подзаконными нормативно-правовыми актами Российской Федерации,
уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на местных
референдумах и сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами.
Статья 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ[3] посвящена
представительным органам муниципального образования, однако, не содержит
определения понятия «представительный орган муниципального образования».
Трактовать значение данного понятия можно лишь из контекста. Этим объясняется
разнообразие определений, которые предлагают авторы юридической литературы,
посвященной вопросам муниципального права.
Так, С. А. Авакьян под представительным органом понимает «выборный
орган, который официально, на основе положений закона, уполномочен выражать
интересы населения муниципального образования (то есть осуществлять функцию
представительства) и принимать в коллегиальном порядке решения по вопросам
местного значения (то есть реализовывать правотворческую функцию)»[27, с.57].
16
О.В.
Курганская
рассматривает
представительные
органы
местного
самоуправления как выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями
на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов
государственной власти [60, с.23].
А. Н. Костюков под представительным органом понимает «выборный
коллегиальный
орган
местного
самоуправления,
состоящий
из
депутатов,
наделенный полномочиями представлять интересы и действовать от имени
населения муниципального образования при решении вопросов местного значения»
[81, с.207].
О.Е. Кутафин полагает, что под представительными органами местного
самоуправления понимаются органы местных самоуправляющихся территориальных
сообществ,
которыми
они
формируются
и
перед
которыми
они
несут
ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий [79, с.158].
А. М. Багмет и Е. И. Бычкова считают, что «представительный орган
муниципального образования – это выборный орган местного самоуправления,
представляющий интересы населения и принимающий от его имени решения,
действующие на территории муниципального образования» [29, с.179].
Н. А. Игнатюк считает, что органы местного самоуправления – это избираемые
непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом
муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти
на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления
обладают собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а
также могут быть наделены отдельными государственными полномочиями на
основании соответствующих нормативных правовых актов, принятых органами
государственной власти [36, с.99].
В свою очередь А. С. Прудников и С. А. Егоров дают следующее определение:
«представительные
органы
–
это
выборные
органы,
обладающие
правом
17
представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие
юридическую силу на территории муниципального образования» [82, с.297].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что многообразие дефиниций
понятия
«представительный
орган
власти»
объясняется
отсутствием
четко
закрепленного определения данного понятия в законодательстве.
Следует отметить, что приведенные определения содержат много общих черт,
характерных для всех представительных органов муниципальных образований,
например,
это – коллегиальный выборный орган местного самоуправления,
осуществляющий власть от имени населения муниципального образования и
принимающий самостоятельные решения по вопросам местного значения.
Под структурой принято понимать некую иерархию, внутреннее устройство,
взаимосвязь и соподчиненность звеньев.
Статьи 35 и 35.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
посвящены представительному органу муниципального образования. Общая
структура данного органа описана в ч.14 ст.35 вышеуказанного Федерального
закона: «организацию деятельности представительного органа муниципального
образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет
глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо
исполняет
полномочия
главы
местной
администрации,
-
председатель
представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом
из своего состава»[3].
Однако,
как
уже
отмечалось
выше,
структура
органов
местного
самоуправления, в том числе и представительных, формируется населением
муниципального образования самостоятельно (ч.1 ст.131 Конституции РФ) с
обязательным закреплением данной структуры в Уставе. Так, в п.1 ст.12 Устава
города Орла[11] определено, что представительным органом города является
18
Орловский городской Совет народных депутатов, состоящий из депутатов,
избираемых на муниципальных выборах сроком на пять лет.
В п.7 ст.12 Устава города Орла закреплена структура представительного
органа – Орловского городского Совета народных депутатов (Приложение 1) [20]. В
нее входит председатель, который одновременно является Мэром города[19].
Председатель избирается на первом заседании из числа депутатов тайным
голосованием на тот же срок, который предусмотрен для Орловского городского
Совета народных депутатов. В непосредственном подчинении у Председателя
Орловского городского Совета народных депутатов находится четыре заместителя
Председателя, каждый из которых возглавляет комитеты[20].
В соответствии требованиями Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
(ст.35.1), Уставом города Орла также закреплено, что депутаты в рамках Орловского
городского
Совета
народных
депутатов
создают
фракции
–
депутатские
объединения, образованные по признаку принадлежности входящих в нее депутатов
к политическим партиям. Во фракции состоят депутаты, избранные в составе списка
кандидатов от политической партии, а также включены депутаты, избранные по
одномандатным или многомандатным округам и депутаты, партия которых
прекратила свою деятельность в связи с ликвидацией или реорганизацией. В
настоящий
момент
в
Орловском
городском
Совете
народных
депутатов
сформировано две фракции: фракция «Единая Россия» и фракция «КПРФ». Порядок
их создания и деятельности регламентируется главой 13 Постановления Орловского
городского Совета народных депутатов от 20.12.2005г. №79/853-ГС «О проекте
новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов
(второе чтение - окончательная редакция)»[14].
Помимо вышеперечисленных звеньев, в Орловском городском Совете
народных депутатов выделен Аппарат Совета, его структура (Приложение 2)[21]
состоит из старшего референта, референта, правового управления, отдела экспертно-
19
аналитического
обеспечения
деятельности
городского
Совета
и
отдела
бухгалтерского учета и отчетности[18].
Устав города Орла предусматривает возможность образования постоянных и
временных комиссий и комитетов[11]. В настоящий момент в Орловском городском
Совете народных депутатов образовано семь комитетов и две комиссии: Комитет по
бюджету и налоговой политике, Комитет по муниципальной собственности и
землепользованию, Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, Комитет по
строительству, перспективному развитию города, Комитет по образованию, культуре
и
социальной
самоуправления,
политике,
комитет
Комитет
по
по
правовому
экономической
регулированию
местного
политике
развитию
и
предпринимательства, Комиссия по этике и Комиссия по противодействию
коррупции [20].
Помимо названных структурных подразделений в городской Совет также
входит
секретариат
и
регламентная
группа[14].
Секретариат
состоит
из
руководителя и членов, избираемых из числа депутатов. Его цель - организация
ведения протоколов, ведения записей желающих выступить, регистрации вопросов,
справок, сообщений, заявлений, предложений и других материалов депутатов в
качестве документов, организации работы с обращениями граждан, поступившими в
адрес городского Совета.
Регламентная группа также состоит из ее руководителя и членов и
предназначена для контроля над выполнением Регламента городского Совета[14].
Таким
образом,
структура
представительных
органов
муниципальных
образований может быть довольно разнообразной. Ее общими элементами являются:
председатель представительного органа, его заместители, фракции, аппарат,
комитеты и комиссии. Количество заместителей председателя, комитетов и
комиссий определяется самостоятельно на местном уровне.
20
Представительный орган избирается населением муниципального образования
и обладает правом представлять его интересы и принимать от его имени решения,
действующие на территории муниципального образования [38, с.41].
Представительный орган местного самоуправления формируется из числа
депутатов, является коллегиальным органом власти и имеет ряд специфических
особенностей. В частности:
- подотчётность населению муниципального образования;
- выражение интересов всего населения муниципального образования по
вопросам местного значения;
- исключительная компетенция, закрепленная в п.10 ст.35 Федерального
закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ;
- представительный орган реализует как представительную функцию, так и
функцию контроля за исполнительными органами местного самоуправления;
- деятельность представительного органа муниципального образования
является самостоятельной как по отношению к органам государственной власти, так
и по отношению к иным органам местного самоуправления, расположенных как на
территории муниципального образования, на которое распространяется его
компетенция, так и на территориях иных муниципальных образований [26, с.11].
Перечисленные выше особенности определяют место представительных
органов муниципального образования в системе органов власти Российской
Федерации.
Система органов власти в Российской Федерации построена на принципе
разделения властей на самостоятельные ветви, что закреплено в Конституции
Российской Федерации. Некоторые авторы предпринимают попытки по-своему
трактовать данный принцип. В частности, Е.В. Коврякова считает, что в термин
«разделение властей» может означать отделение органов местного самоуправления
от
органов
государственной
власти
всех
уровней
и
разграничение
их
полномочий[76]. На основании данного тезиса, можно сделать вывод о том, что
21
положение органов местного самоуправления, в том числе и представительных,
заложено в одном из основополагающих принципов функционирования органов
власти Российской Федерации - принципе разделения властей.
Особенности устройства системы органов Российской Федерации определяют
особое - обособленное от органов государственной власти - положение органов
местного самоуправления, они не включены в систему органов государственной
власти, а составляют муниципальный уровень власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что систему власти в Российской
Федерации составляют две структуры: органы местного самоуправления и органы
государственной власти. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закрепляет, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти» (ч.4 ст.34).
Также
закон
закрепляет
перечень
случаев,
государственной власти и их должностные лица
при
которых
органы
имеют право участвовать в
формировании органов муниципальных образований, назначению на должность и
освобождению с должности их должностных лиц. К таким случаям относятся: когда
высшее должностное лицо субъекта участвует в формировании конкурсной
комиссии,
которая
осуществляет
отбор
кандидатур
на
должность
главы
муниципального образования.
Вышеуказанная норма Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
определяет место представительных органов муниципального образования в системе
органов власти в РФ. Статья 34 данного Федерального закона содержит четкое
определение: представительный орган муниципального образования относится к
органам местного самоуправления.
Стоит
упомянуть
о
тесной
взаимосвязи,
существующей
между
государственной властью и муниципальной. В силу двойственности природы
местного самоуправления, решение некоторых государственных задач просто не
22
представляется выполнимым без привлечения местного самоуправления. Так,
ключевым трендом, который усиливается в общегосударственном менеджменте в
течение последних лет, является переход на стратегическое планирование. В этом
процессе, согласно законодательству, предусмотрено и участие местных властей по
ряду объективных причин:
1) территории муниципальных образований являются базовыми элементами
административно-территориального деления РФ;
2) органы местного самоуправления являются самым приближенным к
населению уровнем публичной власти;
3)
социально-экономическое
развитие
подавляющего
большинства
муниципалитетов на сегодняшний день невозможно без муниципального участия в
региональных и федеральных программах.
Ряд федеральных стратегических и концептуальных документов напрямую
касается вопросов муниципального управления.
Прежде всего, это Основы государственной политики регионального развития
на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 16.01.2017 г. №13) с «Планом
мероприятий по реализации Основ государственной политики регионального
развития на период до 2025 года» (утв. Распоряжением Правительства РФ от
05.06.2017 г. №1166).
Кроме того, следует выделить:
- Стратегию национальной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от
31.12.2015 г. №683);
- Стратегию экономической безопасности РФ на период до 2030 года (утв.
Указом Президента РФ от 13.05.2017 г. №208);
- Стратегию экологической безопасности РФ на период до 2025 года (утв.
Указом Президента РФ от 19.04.2017 г. №176);
- Стратегию государственной национальной политики РФ на период до 2025
года (утв. Указом Президента РФ от 19.12.2012 г. №1666) с «Планом мероприятий
23
по реализации в 2016-2018 годах Стратегии государственной национальной
политики РФ на период до 2025 года» (утв. Распоряжением Правительства РФ от
23.12.2015 г. №2648-р, в ред. распоряжений Правительства РФ от 10 августа 2016 г.
№1683 и от 27.10.2016 г. №2254-р);
- Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ на
период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. №1662-р);
- Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ за период с 2013 года
по настоящее время.
В
приведенных
выше
документах
сформулированы
отдельные
государственные задачи, которые могут быть решены эффективно только при
участии
органов
местного
самоуправления.
Более
того,
органы
местного
самоуправления прямо заинтересованы в решении указанных задач, т.к. многие из
них направлены на устранение проблем актуальных для местного самоуправления в
течение многих лет.
В
политико-правовой
системе
современной
России
органы
местного
самоуправления, ориентированные на решение социально-экономических задач в
пределах муниципального образования, одновременно призваны обеспечивать
развитие соответствующих территорий в качестве элемента комплексного развития
субъекта
Российской
Федерации
в
этом
направлении.
Что,
по
мнению
Конституционного Суда Российской Федерации, обуславливает необходимость
сбалансированного сочетания в организации и деятельности органов муниципальной
власти общегосударственных, региональных и местных интересов[24].
Нельзя не вспомнить и об изменениях в перечне полномочий органов местного
самоуправления, которые стали возможны в связи с принятием Федерального закона
от 27.05.2014 г. №136-ФЗ, предоставившего широкие возможности органам
государственной власти субъектов Российской Федерации изымать у органов
местного самоуправления полномочия и устанавливать по своему усмотрению
порядок их формирования.
24
Согласно действующему федеральному законодательству, представительный
орган муниципального образования отнесен к органам местного самоуправления.
Сложнее обстоит вопрос с отнесением представительных органов муниципального
образования к какой-либо из ветвей власти, так как в законодательстве нет такого
закрепления, но во многих законодательных актах фигурирует формулировка
«законодательные
формулировки
(представительные)
необходимо
органы».
проанализировать,
Для
понимания
тождественны
ли
такой
понятия
«представительный» и «законодательный». Конституция Российской Федерации
разделяет понятия «представительный» и «законодательный». Так, в статье
94
Конституции Российской Федерации Федеральное собрание определяется как
представительный и законодательный орган Российской Федерации. Таким образом,
данные понятия не являются тождественными.
Исходя из названия «представительный орган муниципального образования»,
вытекает его предназначение – представлять интересы населения. Для полного
понимания необходимо рассмотреть такую категорию как «представительность».
Логично предположить, что данная категория характеризует способ осуществления
власти, а не ее функциональное содержание. То есть подразумевается указание на
представление органом власти интересов и воли народа, который в соответствии с
Конституцией РФ, является единственным источником власти и носителем
суверенитета[1]. Подразумевается, что представительный орган получает свои
властные полномочия от народа, путем избрания «народных представителей» в
указанный
орган в порядке
прямых или
косвенных
выборов. Категория
«законодательная», напротив, указывает на функциональное предназначение
конкретного органа, на его основное направление деятельности. Орган, обладающий
характеристикой «законодательный», имеет функцию законотворчества – создания
законов
–
нормативно-правовых
актов,
регулирующих
наиболее
важные
общественные отношения и обладающих высшей юридической силой [77, с.43-45].
25
Таким образом, можно сделать вывод, что представительный орган
муниципального образования не имеет характеристику «законодательный» в силу
того, что орган не принимает законы. При этом представительные органы местного
самоуправления
принимают
нормативно-правовые
акты,
действующие
на
территории конкретного муниципального образования, такие акты оформляются в
виде решений, которые регулируют вопросы местного значения.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать ряд выводов.
Представительный орган муниципального образования – это особый выборный
орган местного самоуправления, принимающий самостоятельные решения по
вопросам местного значения и представляющий интересы населения, проживающего
на
территории
конкретного
муниципального
образования.
Структура
представительных органов муниципального образования формируется населением
самостоятельно с учетом требований законодательства об обязательности некоторых
из них, а также с учетом культурно-исторических традиций данной территории и
закрепляется в Уставе.
Так, представительным органом города Орла является Орловский городской
Совет народных депутатов, состоящий из Председателя, его четырех заместителей,
Аппарата городского Совета, Секретариата, Регламентной группы, двух комиссий и
семи комитетов по различным направлениям[20].
Представительный орган муниципального образования относится к системе
органов местного самоуправления. С точки зрения принципа разделения властей,
представительные органы местного самоуправления целесообразно включить в
законодательную ветвь власти, при этом учитывая, что указанные органы издают не
законы, а нормативные акты местного значения, регулирующие общественные
отношения, возникающие в пределах конкретного муниципального образования.
26
1.2. Правовой статус депутата: понятие, содержание и правовое регулирование
Реализацию власти народа через представительные органы государственной
или муниципальной власти осуществляют депутаты.
Слово «депутат» образовано от латинского слова «deputatus» и имеет значение
«уполномоченный, посланный».
В юриспруденции под депутатом понимается лицо, избранное населением в
состав
представительного
органа
государственной
власти
или
местного
самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного
органа, а также представлять интересы своего избирателя, всего народа»[67].
Федеральный закон
от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующее
определение: «депутат - член представительного органа поселения, муниципального
района, городского округа, городского округа с внутригородским делением,
внутригородского района или внутригородской территории города федерального
значения» [3].
Некоторые авторы считают, что термин «депутат» является синонимом слова
выборный. В частности, данной позиции придерживаются В.И. Борисов, О.А.
Кожанов, А.А. Ильюхов[32].
Одним
из
основных
принципов
работы
представительного
органа
муниципального образования является принцип коллегиальности, реализуемый
через положения ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в
которой определено количество избранных депутатов, необходимых для начала
работы – не менее двух третей от их установленной численности.
Минимальная численность депутатов представительного органа власти также
регламентируется ст.35 Федерального закона
от
06.10.2003г. №131-ФЗ, а
фактическая численность депутатов закрепляется в Уставе муниципального
27
образования.
Представительный орган муниципального образования формируется из
депутатов, избранных на муниципальных выборах. Исключением являются
малочисленные муниципальные образования с населением менее 100 человек,
обладающих избирательным правом. В таких муниципальных образованиях
представительный орган не формируется, а решения вопросов местного значения
принимаются на сходе граждан.
По данным официального сайта Администрации города Орла, по состоянию на
01.01.2018г.
численность
жителей
данного
муниципального
образования,
обладающих избирательным правом, составляет 255 780 (двести пятьдесят пять
тысяч семьсот восемьдесят) человек. Согласно п.6 ст. 35 Федерального закона от
06.10.2003г.
№131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов для поселения,
городского округа, численность населения которого составляет от 100 000 до
500 000 человек, не может быть менее 25 человек. Так, представительным органом
власти города Орла является Орловский городской Совет народных депутатов (п.1
ст.12 Устава г. Орла), который состоит из депутатов, избираемых на муниципальных
выборах в количестве тридцати восьми человек (п.2 ст.12 Устава г. Орла), что
соответствует требованиям федерального законодательства о численности депутатов
представительного органа муниципального образования.
Демократический
режим
правления,
конституционно-закрепленный
и
действующий в Российской Федерации, обуславливает социальную значимость
депутатского корпуса, а также тех функций, которые возложены на депутатов:
народное представительство в государственных органах и органах местного
самоуправления. Депутаты призваны от имени народа и в его интересах
осуществлять государственную и муниципальную власть.
Для эффективного осуществления своего предназначения деятельность
народных избранников должна быть четко регламентирована законодательно, т.е.
28
должен быть определен их статус.
Слово «статус» латинского происхождения, в переводе означает «состояние,
положение»[49, с.426]. Данное понятие является многозначным, трактовку его
значения следует начинать с определения области науки или жизнедеятельности,
применительно к которой оно применимо.
Самое общее понятие сводится к тому, что статус – совокупность постоянных
значений параметров субъекта (объекта).
Толковый словарь С.И. Ожегова[45] определяет понятие «статус» с
двух
позиций: как сложившееся положение или состояние и как правовое положение. Нам
более интересен второй подход. Следует отметить, что слово «статус»
в
юридической литературе часто используется в словосочетании «правовой статус».
В юридической литературе понятие «правовой статус» определяется как
установленное нормами права положение его субъектов права, совокупность их прав
и обязанностей. Многие авторы сходятся во мнении, что понятия «правовой статус»
и «правовое положение» являются синонимичными. В частности А.Н. Лебедев
придерживается позиции, что данные понятия являются не только синонимами, но и
приравнивает их смысловое значение, считая, что оба этих понятия означают
состояние, место или положение, а не конкретное правоотношение [41, с.26].
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что статус депутата
есть правовое положение депутатов представительных органов власти; определяется
совокупностью норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с
политико-правовой
природой
депутатского
мандата,
его
возникновением,
прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их
деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью
депутатов[32, с.342].
Таким образом, статус депутата есть совокупность таких элементов как
политико-правовая
природа
депутатского
мандата,
полномочия,
гарантии
депутатской деятельности и конституционно-правовая ответственность. На наш
29
взгляд, статус должен быть в полном объеме регламентирован нормативным
правовым актом, так как только закон может установить ответственность за
неисполнение либо ненадлежащее исполнение прав и обязанностей, а также
регламентировать сроки их реализации.
Юридическое понятие (категория) «правовой статус депутата местного
представительного органа власти» является относительно новым для отечественного
государствоведения. Впервые в России понятие «статус депутата, члена выборного
органа
местного
самоуправления,
выборного
должностного
лица
местного
самоуправления» нашло отражение в Федеральном законе от 28.08.1995 г. №154-ФЗ
«Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»[56, с.32]. С 1 января 2009 года данный Федеральный закон утратил
силу.
В настоящее время правовой статус депутата местного представительного
органа власти регулируется несколькими Федеральными законами.
В частности, Федеральный закон от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [5]
дает определение понятия «депутат», формулирует общие требования к кандидатам
в депутаты, регламентирует процедуру избрания депутатов в представительные
органы местного самоуправления.
Так, в соответствии с п.13 ст.2 указанного закона, депутат – это «лицо,
избранное
избирателями
соответствующего
избирательного
округа
в
представительный орган государственной власти или в представительный орган
местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании»[5].
Конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления получило свое отражение в
Федеральном законе от 26.11.1996г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных
прав
граждан
РФ
избирать
и
быть
избранными
в
органы
местного
30
самоуправления»[4]. Закон содержит норму о недопущении
проведению
выборов
депутатов
представительных
воспрепятствования
органов
местного
самоуправления (ст.6).
Основным законом о местном самоуправлении в Российской Федерации
является Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»[3]. Данный закон содержит основные
нормы,
определяющие
основы
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального образования: определена максимальная численность депутатов,
работающих на постоянной основе,
сформулированы основные гарантии
депутатской
деятельности
оснований
полномочий
депутатов
и
перечень
представительного
органа,
досрочного
прекращения
определена
минимальной
численность депутатов представительного органа с учетом вида муниципального
образования и численности населения.
Однако, данный Федеральный закон не определяет перечень гарантий, прав, и
обязанностей,
предоставляемых
депутату
местного
самоуправления
при
осуществлении им своих полномочий. Следовательно, основные вопросы правового
положения депутата представительного органа муниципального образования могут
быть урегулированы иными нормативно-правовыми актами.
Основные направления государственной политики в сфере муниципальной
власти определяют указы Президента РФ, постановления Правительства. Ежегодные
послания Президента РФ Федеральному Собранию формулируют существующие
проблемы и возможные пути их решения в сфере правового регулирования
муниципальной
деятельности.
Следует
отметить,
что
на
федеральном
и
региональном уровнях вопросы правового положения депутата представительного
органа муниципального образования регулируются лишь формально, так сказать,
рамочно, что, на наш взгляд, свидетельствует о недостаточной проработке этого
сегмента.
31
Есть основания полагать, что отсутствие правового регламента основных
составляющих
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального
образования на федеральном уровне – это существенный недостаток, негативно
влияющий на эффективность деятельности каждого отдельно взятого депутата и на
представительный орган муниципального образования в целом.
Статья 40 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ посвящена статусу
депутата,
члена
должностного
выборного
лица
органа
местного
местного
самоуправления,
самоуправления.
Также
в
выборного
федеральном
законодательстве содержится прямое указание на обязанность конкретизации
статуса депутата муниципального образования в законах субъектов РФ, а также
уставах и иных правовых актах муниципального образования.
В качестве примера рассмотрим один из вопросов регулирования статуса
депутата представительного органа муниципального образования на всех трех
уровнях (федеральный, региональный, муниципальный).
Так, Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен срок
полномочий депутата – не менее двух и не более пяти лет (п.2 ст.40).
На территории Орловской области действует Закон Орловской области от
22.08.2005 г. №534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области»[9],
который
определяет
срок
полномочий
депутата
представительного
органа
муниципального образования, который не может быть менее двух и более пяти лет.
На
депутата
Орловского
городского
совета
народных
депутатов
распространяется действие п.2 ст.12 Устава города Орла, в котором определен срок
его полномочий – пять лет.
Таким образом, Закон Орловской области «О местном самоуправлении»
полностью соответствует содержанию Федерального закона от 06.10.2003г. №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» по вопросу о сроках полномочий депутатов представительного органа
32
муниципального образования, а Устав города Орла соответствует федеральному и
региональному законодательству по вышеупомянутому вопросу, определяет cрок
полномочий – 5 лет.
Правовой статус депутата представительного органа – это вид специального
правового
статуса
личности,
обусловленного
занимаемой
должностью
и
определенными полномочиями.
Правовой статус депутата представляет собой систему гарантированных
полномочий, то есть прав и обязанностей, с соответствующей правовой
ответственностью за их исполнение.
При осуществлении своих полномочий депутат представительного органа
муниципального образования обладает следующими правами:
- правом избирать и быть избранными в структурные подразделения и на
соответствующие должности в представительном органе местного самоуправления;
- правом проводить собрания с избирателями округа, встречи с трудовыми
коллективами, общественными организациями;
- правом внесения предложений и замечаний по повестке дня, по регламенту
представительного органа, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых на
заседании представительного органа вопросов;
- правом внесения на рассмотрение представительного органа определенных
вопросов местного значения;
- правом участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы
докладчикам и председательствующему на заседании представительного органа
муниципального образования, правом выступать с обоснованием своих предложений
и по мотивам голосования;
- правом на безотлагательный и внеочередной прием по вопросам своей
деятельности руководителями и другими лицами органов государственной власти и
местного самоуправления, учреждений, организаций и предприятий независимо от
форм собственности, общественных объединений, лицами командного состава
33
воинских частей и формирований;
- правом внесения проектов правовых актов для рассмотрения на заседаниях
представительного органа;
-
правом
участвовать
при
рассмотрении
в
иных
органах
местного
самоуправления вопросов, затрагивающих интересы избирателей;
- правом на обеспечение документами, рассматриваемыми на очередном
заседании
представительного
органа
муниципального
образования,
другими
информационными и справочными материалами, официально распространяемыми
органами государственной власти и местного самоуправления;
-
правом
проводить
проверки
с
привлечением
представителей
соответствующих органов, общественных организаций по сведениям о нарушении
прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций,
расположенных на территории муниципального образования;
- правом проведения депутатских проверок в пределах компетенции
представительного органа муниципального образования по решению, принятому
представительным органом;
- правом осуществления контроля за рассмотрением направляемых им
предложений, заявлений и жалоб, правом принимать личное участие в их
рассмотрении;
-
правом
обращаться
в
устной
или
письменной
форме
в
органы
государственной власти, в органы местного самоуправления, к их должностным
лицам, руководителям предприятий, учреждений, организаций независимо от их
организационно-правовой формы, расположенных на территории соответствующего
муниципального
образования,
представительного органа
по
вопросам,
муниципального
входящим
образования, и
в
компетенцию
вопросам своей
депутатской деятельности;
-
правом
на
своевременное
обеспечение
необходимой
информацией,
консультациями специалистов, сведениями и документацией, не являющейся
34
государственной или коммерческой тайной, по вопросам, связанным с депутатской
деятельностью.
Обязанностями депутата являются:
- строгое выполнение требований законодательства, устава муниципального
образования, регламента представительного органа муниципального образования;
- добросовестное отношение к исполнению своих депутатских полномочий;
-
посещение
заседаний
представительного
органа
муниципального
образования, а также комитетов, комиссий, депутатских объединений, членом
которых он является. Уважительными причинами пропуска заседания могут быть
признаны документально подтвержденная болезнь, командировка, отпуск, семейные
обстоятельства или иные обоснованные причины;
-
предоставление
сведений
о
доходах,
расходах,
об
имуществе
и
обязательствах имущественного характера.
В
целях
надлежащего
исполнения
депутатом
своих
полномочий
предусматриваются определенные гарантии его деятельности.
На основании проведенного анализа юридической литературы и нормативноправовых актов можно выделить следующие гарантии, предоставляемые депутатам
представительных органов власти муниципального образования:
- гарантии реализации права правотворческой инициативы. Это право
осуществляется посредством внесения в представительный орган муниципального
образования,
в
местную
администрацию
или
в
иные
органы
местного
самоуправления или должностным лицам местного самоуправления проектов
муниципальных правовых актов. Правотворческая инициатива депутата подлежит
обязательному рассмотрению в установленном муниципальным правовым актом
порядке
соответствующим
органом
или
должностным
лицом
местного
самоуправления;
- гарантии реализации права на обращение в органы государственной власти,
органы местного самоуправления и в организации. Депутат имеет права направить
35
письменное обращение в органы публичной власти и в иные организации, а также
имеет право первоочередного приема должностными лицами, расположенными на
территории соответствующего субъекта РФ;
- гарантии, связанные с осуществлением трудовой деятельности. При
осуществлении полномочий депутата на постоянной основе ему выплачивается
денежное содержание, предоставляется ежегодный основной и дополнительный
оплачиваемый отпуск, возмещаются транспортные расходы, возникшие в связи с
осуществлением депутатских полномочий, расходы на служебные командировки;
-
гарантии
обеспечения
условий
работы
с
избирателями.
Депутату
предоставляется помещение, и обеспечиваются иные условия для проведения
личных приемов граждан, встреч с избирателями, представления отчетов
избирателям;
-
гарантии
обеспечивается
реализации
копиями
права
на
муниципальных
получение
информации.
правовых
актов,
Депутат
документов
и
информационно-справочных материалов, которые поступают в официальном
порядке в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного
самоуправления;
- гарантии реализации права на депутатский запрос. Депутат или группа
депутатов представительного органа муниципального образования имеют право
инициировать депутатский запрос к органам государственной власти или органам
местного самоуправления по вопросам своей депутатский деятельности, который
подлежит обязательному рассмотрению;
-
материально-технические
гарантии
и
организационное
обеспечение
осуществления депутатом своих полномочий. Так, депутату, который осуществляет
свои
полномочия
на
постоянной
основе,
предоставляется
рабочее
место,
оборудованное соответствующей мебелью, оргтехникой, средствами связи. Депутат
вправе иметь помощников в количестве, не превышающем пяти человек, срок
36
полномочий
которых
соответствует
сроку
полномочий
депутата.
Депутат
самостоятельно определяет кандидатуры таких помощников;
- социальные гарантии. При осуществлении депутатом полномочий на
постоянной основе ему предоставляются пенсионное обеспечение, обязательное
медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование на
случай временной нетрудоспособности в соответствии с законодательством РФ,
ежемесячная доплата к страховой пенсии, компенсация расходов на санаторнокурортное лечение.
В юридической литературе выделяют два основных вида ответственности
депутата: позитивную и негативную. Позитивной называется ответственность,
которая возлагается на депутата в процессе выполнения им своей деятельности по
представительству интересов населения, направленной на решение вопросов
местного значения[66, с.71].
Негативная
ответственность
наступает
вследствие
недобросовестного
исполнения своих обязанностей и/или нарушения законодательства, как правило,
проявляющаяся в утрате доверия. Основной мерой ответственности муниципального
депутата
является
его
отзыв
(прекращение
полномочий).
Федеральное
законодательство определяет, что основания отзыва депутата должны быть
закреплены в уставе муниципального образования, в рамках которого ведется
деятельность, однако, практика показывает, что большинство уставов данного
перечня не содержат.
Основаниями для отзыва депутата представительного органа муниципального
образования могут быть:
- превышение депутатом своих полномочий или злоупотребление ими;
- отказ от контактов с избирателями, от ведения приема избирателей, от
рассмотрения их обращений;
- систематическое уклонение от отчета перед избирателями;
37
- нарушение законодательства РФ, законодательства субъектов РФ, устава
муниципального образования, нормативных актов, принятых представительным
органом местного самоуправления;
- систематическое невыполнение депутатом обязанностей, которые возложены
на него законодательством и правовыми актами представительных органов местного
самоуправления;
- возникновение обстоятельств, открывшихся после избрания депутата, если
данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при
определении выбора избирателей.
Институт
отзыва
депутата
представительного
органа
муниципального
образования является дискуссионным в науке муниципального права, требующим
решения таких задач, как защита волеизъявления избирателей, обеспечение охраны
результатов
такого
муниципального
волеизъявления, обеспечение и
образования
и
выборных
лиц
защиты
местного
прав
жителей
самоуправления,
обеспечение стабильности и непрерывности функционирования представительного
органа муниципального образования[48, с.104].
Анализ обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за
2015-2017 гг. позволяет сделать вывод об основаниях досрочного прекращения
полномочий
депутатов
местного
самоуправления.
К
ним
можно
отнести
возникновение конфликта интересов, непредставление сведений о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо их
искажение и ведение предпринимательской деятельности.
Процедура отзыва депутата представительного органа муниципального
образования должна четко регламентироваться на законодательном уровне, без
такого регулирования применение отзыва депутата как формы муниципальноправовой ответственности является недопустимым.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет
38
важную особенность правового положения депутата - его иммунитет (п.9 ст.40):
«Депутат представительного органа муниципального образования не может быть
привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное
мнение,
позицию,
выраженную
при
голосовании,
за
другие
действия,
соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока своих
полномочий»[3].
Действие данного пункта закона не распространяется на случаи, когда
депутатом допущены клевета, публичные оскорбления и иные нарушения,
совершение
которых
влечет
за
собой
ответственность
в
соответствии
с
действующим законодательством.
Так, 29.07.2015 года Покровским районным судом Орловской области был
вынесен обвинительный приговор депутату Ретинского сельского Совета народных
депутатов И.А. Селютину за совершение преступления, предусмотренного ч.1 ст.318
УК РФ (Применение насилия в отношении представителя власти).
И.А. Селютин был остановлен сотрудниками МВД, передвигаясь на
автомобиле в состоянии алкогольного опьянения. Оказал сопротивление при
попытке пройти медицинское освидетельствование, в результате чего нанес
сотруднику МВД, находящемуся при исполнении служебных обязанностей, телесное
повреждение, не влекущее кратковременное расстройство здоровья.
Суд признал депутата Ретинского сельского Совета народных депутатов И.А.
Селютина виновным, назначил наказание в виде штрафа в сумме 60000 руб.
Согласно п.5 ч.10 ст.40 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ,
полномочия муниципального депутата должны быть досрочно прекращены с
момента вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора
суда. Полномочия
И.А. Селютина действительно были досрочно прекращены,
однако, не с момента вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а
после проведения проверки и вынесения представления Прокуратурой Покровского
района в мае 2017 года.
39
Можно привести еще один пример, имеющий много общих деталей с
предыдущим описанным делом.
Так, 30.08.2017 г. вступил в законную силу обвинительный приговор
Покровского районного суда в отношении депутата Верхнежерновского сельского
Совета народных депутатов П.В. Решетникова, который был признан виновным в
совершении преступления предусмотренного п. «в» ч. 2 ст. 158 УК РФ (кража,
совершённая с причинением значительного ущерба гражданину).
Нанеся значительные телесные повреждения гражданину, П.В. Решетников
завладел его банковской картой и присвоил денежные средства в сумме 120 000 руб.
Покровский районный суд вынес обвинительный приговор и определил меру
наказания в виде штрафа в сумме 150 000 руб.
Как и в предыдущем случае, полномочия П.В. Решетникова должны были
досрочно прекратиться в связи с вступлением в законную силу обвинительного
приговора, но этого не произошло. Данное нарушение было выявлено районной
Прокуратурой, с целью его устранения, депутату Верхнежерновского сельского
Совета народных депутатов Решетникову П.В. вынесено представление, его
полномочия досрочно прекращены в феврале 2018 года.
Таким образом, правовой статус депутата представляет собой совокупность
обязанностей, прав, гарантий и ответственности, которые принимает на себя депутат
при вступлении в должность.
Правовое положение регламентируется законодательством федерального,
регионального и муниципального уровней. На сегодняшний день законодательство
федерального уровня имеет ряд существенных недоработок по регламентации
изучаемого вопроса, полномочия по регулированию основных вопросов правового
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального
образования
фактически реализуются на региональном или муниципальном уровнях.
Представительный орган города Орла – Орловский городской Совет народных
депутатов формируется из депутатов, одержавших победу на муниципальных
40
выборах, сроком на пять лет. Их деятельность регулируется
федеральным
законодательством, а также законом Орловкой области от 06.12.2005 г. №534-ОЗ «О
местном самоуправлении в Орловской области» и Уставом города Орла.
Выводы по первой главе:
Данная глава посвящена теоретическим основам правового статуса депутата
представительного органа муниципального образования.
Первая
часть
главы
посвящена
понятию
представительного
органа
муниципального образования, который определяется в законодательстве как
коллегиальный орган местного самоуправления, формирующийся по результатам
выборов, действующий от имени населения данного муниципального образования и
в его интересах, наделенный полномочиями принятия самостоятельных решений по
вопросам
местного
значения
и
отдельным
государственным полномочиям,
делегированным в его ведение. Представительный орган власти имеет определенную
структуру. Несмотря на законодательное закрепление обязательных структурных
элементов,
население
муниципального
образования
формирует
структуру
самостоятельно с учетом культурно-исторических традиций данной территории, а
также норм законодательства. Основное требование обеспечения легитимности
выбранной структуры представительного органа – закрепление ее в уставе
муниципального образования.
Дискуссионным остается вопрос определения места представительных органов
муниципального образования в вертикале власти. Наиболее оптимальной считается
позиция, в соответствии с которой представительные органы муниципального
образования отнесены к органам местного самоуправления, не входящих в систему
органов государственной власти. С точки зрения разделения властей, их
целесообразно отнести к законодательной ветви власти, так как они обладают
нормотворческой
функцией,
проявляющейся
в
принятии
правовых
актов,
обязательных для выполнения на территории муниципального образования, в рамках
которого представительный орган осуществляет свою деятельность.
41
Вторая часть первой главы посвящена понятию «депутат представительного
органа муниципального образования», его правовому статусу.
Депутат представительного органа муниципального образования – это
выборное лицо, входящее в состав представительного органа муниципального
образования,
наделенного
полномочиями
представлять
интересы
населения
муниципального образования в решении вопросов местного значения.
Правовой
статус
или
правовое
положение
депутата
–
это
система
гарантированных полномочий (гарантий, прав, обязанностей и ответственности),
которыми он наделяется, вступая в должность.
Правовой статус депутата регулируется на трех уровнях: федеральном,
региональном и местном. Основным законом, регулирующим вопросы местного
самоуправления Российской Федерации в целом и муниципального депутата в
частности, является Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако, основные вопросы, определяющие понятие «правовой статус депутата» не
раскрыты в полной мере. Это является серьезным пробелом законодательства РФ,
требующим детальной проработки. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
содержит
указание
на
обязанность
конкретизации
правого
положения
муниципального депутата, в региональных законах, уставах муниципальных
образований и иных правовых актах.
42
Глава 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
2.1 Основные полномочия и гарантии депутата представительного органа
муниципального образования
Датой начала полномочий депутата представительного органа муниципального
образования считается день его избрания, датой окончания полномочий – начало
работы
представительного
органа
нового
созыва.
Так,
действующий
на
сегодняшнюю дату представительный орган города Орла - Орловский городской
Совет народных депутатов пятого созыва был избран в ходе избирательной
кампании 13 сентября 2015 года.
В соответствии с ч.1 п.2 ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» председатель представительного органа муниципального образования,
он же глава муниципального образования, может быть избран одним из способов:
«избирается
на
муниципальных
выборах,
либо
представительным
органом
муниципального образования из своего состава, либо представительным органом
муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной
комиссией по результатам конкурса»[3].
Так, руководствуясь положениями части 2 статьи 17 Устава города Орла,
действующий Мэр города Орла, Василий Федорович Новиков был избран в ходе
тайного голосования из числа депутатов Орловского городского Совета народных
депутатов.
Для изучения полномочий и гарантий депутата представительного органа
муниципального образования, необходимо определиться с понятием «полномочия».
С.А.
Авакьян
определяет
полномочия
как
«права
и
обязанности
государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица,
43
иных
участников
общественных
отношений,
установленные
нормативным
юридическим актом»[67].
Обязанностью депутата является участие в заседаниях представительного
органа муниципального образования, а также выполнение его поручений. Депутат
имеет
право
быть
избранным
и
избирать
в
рабочие
органы
местного
самоуправления.
Малая численность представительных органов муниципального образования
определяет вхождение депутата в состав одной или двух комиссий или
комитетов[46, с.13], в составе которых депутат может избирать и быть избранным
руководителем комитета или комиссии. Обязанностью депутата в рамках комиссии
является присутствие на ее заседаниях; выполнение адресованных депутату
поручений, относящихся в компетенции этого органа; подготовка вопросов на
заседания комиссии, порученные депутату руководством.
Депутат наделен правом проведения проверки соответствующих предприятий,
организаций
и учреждений, запрашивать у должностных лиц материалы,
необходимые для подготовки вопросов, порученных ему руководством комиссии.
По итогам изучения представленных документов и проведенной проверки депутат
или группа депутатов составляют обобщенный документ и представляют его на
заседании комиссии.
Также депутаты принимают непосредственное участие в обсуждении
рассматриваемых вопросов в рамках заседания комиссии, вносят свои замечания и
предложения по рассматриваемым вопросам и проектам документов и выступают с
обоснованием своих предложений [63, с.110].
Депутат имеет право внести предложения по включению в план работы
комиссии определенных вопросов при составлении и утверждении планов работы
комитетов, комиссий.
При принятии решений комитета, комиссии, депутат-член комиссии имеет
право решающего голоса.
44
Так, основными полномочиями депутата на заседаниях представительного
органа муниципального образования являются:
- участие в обсуждении вопросов, включенных в повестку дня;
-
включение в повестку дня
дополнительных
вопросов, требующих
рассмотрения (при необходимости);
- внесение поправок к обсуждаемым проектам решений (при необходимости);
- внесение проектов правовых актов, программ по вопросам местного
значения;
- оглашение обращения граждан, имеющих общественное значение;
- направление депутатских запросов и получение ответов на них.
Депутатские запросы представляют собой одну из важнейших форм
деятельности депутатов. По сути, депутатский вопрос – это официальное требование
предоставления
информации
по
вопросам,
относящимся
к
компетенции
представительного органа муниципального образования.
Посредством
депутатских
запросов
осуществляется
муниципальная
представительная демократия, обеспечиваются интересы населения [34, с.189-190].
Обычно депутатские запросы касаются важных проблем, значимых для
населения данного муниципального образования. Их относят к способам контроля
принимаемых представительным органом местного самоуправления решений. С
помощью запроса депутат может вовлечь в рассмотрение своих коллег, сообща
обсудить озвученную проблему и принять коллективное решение.[54, с.29-30].
Поводом направления запроса может стать любая проблема, выявленная в ходе
непосредственного общения депутата с населением. Например, существенные
недостатки в работе общественного транспорта, предприятий торговли, срыв сроков
введения в эксплуатацию или строительства социально-значимых объектов (школа,
детский сад, медицинское учреждение), невыполнение решений представительного
органа исполнительными органами, злоупотребление полномочиями со стороны
должностных лиц и прочее.
45
В качестве примера можно привести направленный в Жилищную инспекцию
Орловской области и поставщикам жилищно-коммунальных услуг запрос депутатов
Орловского городского Совета по вопросу возможности оплаты коммунальных
платежей без взимания комиссии [73].
Уставом муниципального образования предусмотрена работа депутата в
избирательном округе. Депутат обязан вести прием избирателей в определенном для
этого месте в отведенные часы. Помимо этого работа депутата в избирательном
округе заключается в проведении встреч с избирателями.
Целью таких встреч
является отчет депутата о проведенной работе в рамках представительного органа,
комиссии, комитета и своего избирательного округа.
Депутат наделен правом выступления в средствах массовой информации по
любому вопросу местного значения как в рамках избирательного округа, в котором
он был избран, так и муниципального образования в целом.
Таким
образом,
выделяют
две
группы
полномочий
депутата
представительного органа муниципального образования.
К первой группе относятся индивидуальные полномочия депутата, которые
депутат реализует самостоятельно, без учета деятельности своих коллег. Например,
направление депутатского запроса, выступление на заседаниях представительного
органа, комиссий и комитетов, в состав которых он входит, встреча с избирателями и
прочее.
Вторая группа включает в себя коллективные полномочия, которые
осуществляются совместно с другими депутатами представительного органа
муниципального образования. Например, участие в депутатских группах, фракциях,
комиссиях на постоянной и временной основе.
Полномочия депутата представительного органа муниципального образования
могут быть досрочно прекращены по следующим основаниям:
«- отставка депутата по собственному желанию;
- отставка по причине смерти депутата;
46
- признание судом депутата безвестно отсутствующим либо умершим по
решению суда;
- признание депутата ограниченно дееспособным или недееспособным по
решению суда;
- вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении
депутата;
- отзыв избирателями;
-
досрочное
прекращение
полномочий
представительного
органа
муниципального образования;
- призыв на военную службу или направления на альтернативную
гражданскую службу, заменяющую службу в армии;
- выезд депутата за пределы Российской Федерации на постоянное место
жительства;
- прекращение гражданства Российской Федерации, а также иностранного
государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного
самоуправления;
-
приобретение депутатом гражданства иностранного государства или
получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на
его
постоянное проживание на
территории
иностранного
государства,
не
являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым
гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть
избранным в органы местного самоуправления;
- иные основание, предусмотренные федеральным законодательством»[3].
В соответствии с ч.5 ст.40 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации», депутаты представительного органа муниципального образования
осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.
47
На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от
установленной
численности
представительного
органа
муниципального
образования, а если численность представительного органа муниципального
образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат» [3].
Устав города Орла (ч.5 ст.13) определяет, что в Орловском городском Совете
народных депутатов на постоянной основе могут работать три депутата. Так, на
постоянной основе работают три заместителя председателя Орловского городского
Совета народных депутатов: Негин Владимир Владимирович, Дубровская Раиса
Валерьяновна, Себякин Сергей Николаевич.
Работа депутата представительного органа муниципального образования на
постоянной основе предполагает освобождение от других мест службы. Как уже
было определено выше, большая часть депутатов осуществляет свою деятельность
на непостоянной основе, то есть без отрыва от своих основных мест работы. В
отношении депутатов представительного органа муниципального образования
Уставом
соответствующего
муниципального
образования
предусмотрен
ряд
гарантий, которые определяются в отношении депутатов в соответствии с тем, на
какой основе он осуществляет свои полномочия.
Так, Устав города Орла (ч.6 ст.13) [11] предусматривает следующие гарантии
для депутатов городского Совета народных депутатов, осуществляющих свои
полномочия на постоянной основе:
- выплата ежемесячного денежного содержания;
- выплата иных дополнительных выплат;
- выплата единовременного среднемесячного денежного содержания при
увольнении в связи с истечением срока полномочий, на который они были избраны;
- дополнительный отпуск и выплаты к нему;
- страхование здоровья, жизни, на случай порчи имущества;
- медицинское обслуживание.
48
Для депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе,
предусмотрена выплата ежемесячного вознаграждения.
Размер и порядок выплат депутатам Орловского городского Совета народных
депутатов определяются нормативными правовыми актами, осуществляются из
средств бюджета города Орла.
Обязанность фиксировать гарантии депутатам представительного органа
муниципального образования содержится в части 5.1 статьи 40 Федерального закона
от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Преференции,
обусловленные
Уставом
муниципального
образования,
выплачиваются органом местного самоуправления из средств местного бюджета.
Основанием выплаты является распоряжение руководителя.
Помимо гарантий финансового характера депутатам местного самоуправления
предусмотрены и иные преференции - (от позднелат. praeferentia – предпочтение) –
«преимущества,
льготы, предоставляемые отдельным государствам,
лицам,
предприятиям, организациям для поддержки определенных видов деятельности.
Преференции предоставляются государством и носят адресный характер[50].
Деятельность
депутата
направлена
на
улучшение
жизни
населения,
избравшего его на должность. Для осуществления своей деятельности, депутат
муниципального образования должен быть обеспечен следующими удобствами:
- телефоном;
- транспортным средством;
- возможностью повышения квалификации;
- бесплатным проездом на любом виде транспорта соответствующего
муниципального образования (исключением является такси). Бесплатный проезд
осуществляется
образца.
на основании
Кондукторы
и не требовать оплаты;
предоставления
в общественном
удостоверения
транспорте
обязаны
установленного
учитывать
его
49
- материальной компенсацией за проезд (в отдельных случаях).
В случае, когда депутат местного самоуправления вынужден переехать
на место службы в другой населенный пункт, ему обязаны предоставить жилье
(служебную квартиру), которая освобождается депутатом после прекращения
полномочий. Квартирами освобожденные депутаты обеспечиваются по требованию,
то есть нужду в жилплощади следует доказать.
Особым пунктом в системе гарантий депутатов местного самоуправления
можно выделить медицинское и пенсионное обеспечение.
Так, в случае наступления временной нетрудоспособности в связи с
заболеванием, депутат местного самоуправления имеет право на бесплатное лечение
в любом медицинском учреждении на выбор депутата. Помимо бесплатного
лечения, депутатам предусмотрено страховое пособие, размер и порядок которого
определяется уставом муниципального образования, подлежащее выплате из
местного бюджета.
В случае, если во время исполнения своих полномочий, наступил пенсионный
возраст или инвалидность, депутатам назначается повышенное пенсионное
содержание, размер которого устанавливается федеральным и региональным
законодательством.
В случае смерти депутата в период исполнения своих полномочий его семью
берет на содержание государство. Иждивенцам (детям, не достигшим 18-летнего
возраста)
назначается
пенсионное
содержание,
а
также
семья
получает
государственную страховку.
Также
депутаты
обладают организационными
гарантиями. Так
закон
закрепляет возможность трудоустройства помощников депутата представительного
органа муниципального образования. Их количество и заработок определяется
исходя из бюджета муниципального образования.
Так основные гарантии депутатам Орловского городского Совета народных
депутатов регулируются статьей 17 Решения Орловского городского Совета
50
народных депутатов от 30.08.2007 г. №21/317-ГС «О проекте Положения «О статусе
депутата Орловского городского Совета народных депутатов»[17], в которой
содержатся все описанные выше гарантии депутатской деятельности.
Для
депутатов
Орловского
городского
Совета
народных
депутатов,
осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, статьей 18 Решения
Орловского
ГорСовета
от
30.08.2007
г.
№21/317-ГС[17]
предусмотрено
освобождение на период осуществления депутатских обязанностей от обязанностей
по основному месту работы. Так, основанием для освобождения от основных
обязанностей является официальное уведомление-вызов. Для непосредственной
работы с избирателями депутату представляется не более одного дня в неделю по
его заявлению.
Особенностью формирования системы гарантий депутатам представительного
органа муниципального образования является источник их финансирования –
местный бюджет и бездотационность данного направления, то есть, федеральный
бюджет
не
выделяет
средства
на
обеспечение
гарантированных
выплат
муниципальным депутатам. Этот факт во многом определяет размеры и перечень
гарантий депутатам, имеющим в большинстве своем материальную основу.
Помимо ограниченности материальных ресурсов местных бюджетов, можно
выделить следующие основания для прекращения предоставления преференций
депутатам местного самоуправления: отзыв лица его избирателями; прекращение
полномочий
по инициативе
муниципального
решения;
образования;
постановление
руководителя
вступление
суда
представительного
в силу
о незаконности
органа
обвинительного
судебного
соответствующих
выборов;
добровольная отставка (за исключением случая получения инвалидности нерабочей
группы).
Данные гарантии не распространяются на случаи допущения муниципальным
депутатом
правонарушений,
за
которые
федеральным
законодательством
предусмотрена ответственность (клевета, публичные оскорбления и пр.).
51
Под депутатской неприкосновенностью понимают особую гарантию статуса
депутата, суть которой заключается в невозможности ареста депутата, привлечения
его к уголовной и административной ответственности, налагаемым судом, без
согласия представительного органа, членом которого является данный депутат.
При этом наличие депутатской неприкосновенности вовсе не означает полное
освобождение депутата от юридической ответственности, а лишь предполагает
специальный
порядок
ее применения
с целью
ограждения
депутата
от необоснованного ограничения или ущемления его прав и преследования.
Таким образом, гарантию, закрепленную в пункте 9 статьи 40 Федерального
закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, можно отнести к категории «свобода слова»,
однако, поскольку она напрямую связана с освобождением депутата от юридической
ответственности, ее также можно рассматривать как составную часть депутатской
неприкосновенности.
Вопросам
депутатской
неприкосновенности
на
муниципальном уровне практически не уделяется внимания, в отличие, например, от
аналогичного вопроса в отношении депутата Государственной Думы РФ.
Так, в соответствии с п. 8 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»: «гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при
привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании,
аресте,
обыске,
процессуальных
допросе,
совершении
в отношении
и административно-процессуальных
них
иных
действий,
уголовно-
а также
при
проведении оперативно-разыскных мероприятий в отношении депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения,
их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых
ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными
законами»[3].
52
На сегодняшний день только Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее УПК РФ) регулирует гарантии депутатской неприкосновенности в отношении
депутатов представительных органов муниципальных образований.
Например, пункт 11 статьи 448 УПК РФ определяет, что в отношении
муниципального депутата уголовное дело может быть возбуждено только
руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ.
При этом не имеет значение, в отношении муниципального депутата было
возбуждено уголовное дело либо в отношении других лиц, где депутат выступает
уже в роли потерпевшего. Все процессуальные действия, в том числе, привлечение
представительного органа муниципального образования депутата в качестве
обвиняемого, после возбуждения уголовного дела производятся в общем порядке (ч.
1 ст. 450 УПК РФ). Таким образом, в отношении депутата представительного органа
муниципального образования действует единственная гарантия – уголовное дело
против
него
может
возбудить
только руководитель
следственного
органа
представительного
органа
Следственного комитета РФ по субъекту РФ.
Иных
исключений
в
отношении
депутата
муниципального образования законодательство не содержит, а это значит, что
юридическая ответственность определяется для муниципального депутата на общих
основаниях. Данная позиция определена судебной практикой. Постановление
Верховного Суда РФ от 25.12.2013 г. №13-АД13-10 прямо указано: «в отношении
депутатов представительного органа муниципального образования особые условия
применения мер обеспечения производства по делу об административном
правонарушении
и
привлечения
к
административной
ответственности
в
федеральном законодательстве отсутствует»[25].
Следует отметить, что в соответствии с ч.8 ст.40 Федерального закона от
06.10.2003г. №131-ФЗ депутатам представительного органа муниципального
образования могут быть установлены дополнительные гарантии прав федеральными
законами, то есть имеются достаточно широкие полномочия по развитию института
53
депутатской неприкосновенности в отношении муниципальных депутатов.
Таким образом, срок полномочий депутата в соответствии с Федеральным
законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» не менее двух и не более пяти лет
устанавливается Уставом муниципального образования.
К полномочиям депутата относят его права и обязанности, которые
начинаются с момента вступления в должность. Депутат может осуществлять свои
полномочия на постоянной и непостоянной основе. Численность депутатов,
работающих на постоянной основе, регулируется федеральным законодательством,
которое устанавливает максимальное количество таких депутатов в размере не
превышающем 10% от общей численности, и Уставом муниципального образования,
закрепляющим точное количество. Так, в Орловском городском Совете народных
депутатов на постоянной основе работает 3 человека.
Среди полномочий основными, полагаем, являются следующие: право на
депутатский запрос, обязанность присутствовать на заседаниях представительного
органа и комиссий, в состав которых входит депутат, обязанность проведения
встречи с избирателями и отчета за результаты своей деятельности перед
населением. Полномочия принято разделять на индивидуальные и коллективные.
Помимо полномочий депутату предоставляются гарантии. Объем гарантий
зависит от того, на какой основе работает депутат. Источником финансирования
депутатских гарантий является местный бюджет, дотации на эту статью не
предусмотрены, поэтому зачастую их объем зависит от финансовых возможностей
муниципального образования. К основным гарантиям можно отнести выплату
ежемесячного вознаграждения, бесплатное медицинское обслуживание, повышенное
пенсионное обеспечение, дополнительные отпуска и прочее.
Анализ основных гарантий показал, что в законодательстве недостаточно
проработан вопрос, касающийся депутатской неприкосновенности муниципальных
депутатов.
54
2.2 Ответственность депутата представительного органа муниципального
образования
В юридической литературе термин «ответственность» применяется в двух
основных значениях: перспективном и ретроспективном.
Так, с точки зрения перспективного подхода под ответственностью понимают
деятельность
субъектов
по
осуществлению
определенных
полномочий
в
соответствии с законодательством. Таким образом, под ответственностью депутата
представительного
органа
местного
самоуправления
будет
пониматься
его
деятельность, направленная на решение вопросов местного значения от имени
населения и в его интересах, а также осуществлению отдельных государственных
полномочий [52, с.57].
Ответственность
в
положительном
ее
значении
ассоциируется
с
инициативностью в процессе реализации своих полномочий, с активностью в
правотворческом и социальном аспектах деятельности депутата. Другими словами,
перспективное значение термина «ответственность» рассматривается как осознанная
депутатом социальная необходимость инициативного выполнения возложенных на
него обязанностей.
Значимость позитивной ответственности определяет ч.2 ст.1 Федерального
закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»,
согласно
которой
местное
самоуправление определяется как «самостоятельное под свою ответственность
решение
населением
непосредственно
и
(или)
через
органы
местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций»[3]. В данной трактовке определено
осознание населением своего главенствующего значения в способности и
инициативе принятия решений, направленных на улучшение своих же условий
жизни.
55
Наиболее интересным с законодательной точки зрения является второй подход
– ретроспективный, определяющий ответственность как взыскание, санкцию,
применяемую при неисполнении или ненадлежащем исполнении должностным
лицом своих полномочий [70].
Цечоев
В.К.
определяет
ответственность
как
«обязанность
субъекта
правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия или необходимость для
виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть
определенные отрицательные последствия»[47, с.110].
Также широко распространено понятие «юридическая ответственность», под
которым
понимают
применение
мер
государственного
принуждения
к
правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или)
наказания лица, совершившего правонарушение.
Применительно к депутатам представительного органа муниципального
образования определение понятия «ответственность» можно сформулировать как
«неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные
решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций»[79, с.54].
Глава 10 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
регулирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Помимо федерального законодательства ответственность определяется в Уставе
муниципального образования.
Различают три основных вида ответственности: перед населением; перед
государством; перед юридическими и физическими лицами[3].
Ответственность
депутата
представительного
органа
муниципального
образования перед населением определена статьей 24 и статьей 71 Федерального
закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», а порядок и основания ее применения
регулируются Уставом муниципального образования.
56
Так, в соответствии с ч.3 ст.35 Устава города Орла в качестве оснований для
отзыва депутатских полномочий могут быть:
«1) систематическое невыполнение обязанностей, возложенных на отзываемое
лицо законом или нормативными правовыми актами города Орла;
2) превышение отзываемым лицом полномочий либо злоупотребление ими;
3) грубое или неоднократное нарушение отзываемым лицом требований
законодательства»[11].
Правом досрочного отзыва депутата Орловского городского Совета народных
депутатов обладает население города Орла, то есть граждане, проживающие на
территории избирательного округа, обладающие активным избирательным правом.
Основанием для отзыва муниципального депутата могут стать лишь
доказанные в суде его противоправные решения, действия или бездействия[11].
Статья 24 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
определяет,
что
муниципального
отстраняемого
процедура
голосования
образования
должностного
членов
должна
лица
представительного
предусмотреть
дать
свои
возможность
объяснения
по
органа
для
существу
рассматриваемого вопроса, а также определяет, что депутат считается отозванным,
если
данное
решение
поддержало
не
менее
половины
избирателей,
зарегистрированных в муниципальном образовании [52, с.59-60].
Сама процедура отзыва депутата Орловского городского Совета народных
депутатов достаточно подробно описана в статье 35 Устава города Орла.
Инициатива
отзыва
депутата
может
принадлежать
группе
избирателей
определенного избирательного округа, численностью не менее десяти человек,
которая подписывает коллективное заявление о возбуждении процедуры отзыва и
направляет его в Орловский городской Совет народных депутатов. Помимо
коллективного заявления, в представительный орган муниципального образования
направляется протокол собрания подписавшей заявление инициативной группы и
57
судебное решение, подтверждающее противоправность действий, бездействий или
решений депутата в соответствии с приведенными выше основаниями.
После получения необходимого для запуска процедуры отзыва депутата пакета
документов Городской Совет извещает отзываемое лицо о поступившей инициативе
граждан, организует проверку достоверности волеизъявления
населения и
рассматривает его на заседании. На данном заседании отзываемому лицу
предоставляется возможность изложить свою позицию. Срок рассмотрения
заявления – три месяца с даты подачи документов инициативной группой.
Решение о возбуждении процедуры отзыва считается принятым, если за него
проголосовало не менее двух третей депутатов представительного органа.
В случае принятия городским Советом решения о возбуждении процедуры
отзыва документы передаются в муниципальную избирательную комиссию г. Орла,
которая
осуществляет
регистрацию
инициативной
группы,
выдает
ей
регистрационное свидетельство и разрешает ей начать сбор подписей в поддержку
инициативы. Само голосование назначается городским Советом при наличии не
менее 10 процентов достоверных подписей, собранных в поддержку данной
инициативы. Для того, чтобы лицо считалось отозванным за его отзыв должно
проголосовать абсолютное большинство
(не менее половины) избирателей
муниципального образования или избирательного округа[11].
Муниципальные депутаты также несут ответственность перед государством.
Данный вид ответственности регулируется положениями статьи 73 Федерального
закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и статьи 68 Устава города Орла.
Депутаты
представительного
органа
муниципального
образования
несут
ответственность перед государством за случаи несоблюдения норм Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов,
законов субъекта
образования
или
Российской
ненадлежащее
Федерации, устава
исполнение
отдельных
муниципального
государственных
58
полномочий, которые были им делегированы.
Такое несоблюдение норм законодательства может быть допущено депутатами
при принятии правовых актов, противоречащих вышеперечисленным актам, и
доказано в судебном порядке.
Ответственность
депутатов
представительного
органа
муниципального
образования наступает в том случае, если в течение трех месяцев со дня вступления
в силу решения суда или в течение срока, установленного решением суда,
представительный орган не примет мер по устранению выявленных нарушений или
не отменит
принятый правовой акт. В случае своевременного устранения
выявленных
противоречий
с
нормами
российского
законодательства,
ответственность депутатов не наступает [3].
Вторым
основанием
для
привлечения
к
ответственности
является
непроведение правомочного заседания в течение трех месяцев избранным в
правомочном
составе
или
вновь
избранным
представительным
органом
муниципального образования. Для привлечения к ответственности органа местного
самоуправления
по
данному
основанию
также
необходимо
установление
вышеуказанного факта в судебном порядке.
При наличии вышеназванных оснований, установленных судом, высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), в состав которого входит
муниципальное образование, вносит в законодательный (представительный) орган
субъекта РФ проект закона субъекта о роспуске представительного органа
муниципального образования[80, с.127].
В Орловской области указанный проект закона будет вносить Губернатор
Орловской области в Орловский областной Совет народных депутатов[9].
В случае принятия такого закона субъекта РФ полномочия представительного
органа муниципального образования будут прекращены с момента его вступления в
законную силу[72, с.24].
59
Федеральным
законодательством
депутатам
представительного
органа
предоставлено право на обжалование принятого закона субъекта в судебном
порядке[3]. Обжалование должно быть осуществлено в течение 10 дней с момента
вступления в законную силу закона субъекта РФ о роспуске представительного
органа.
Ответственность
депутатов
представительных
органов
муниципальных
образований перед физическими и юридическими лицами урегулирована нормами
различных федеральных законов. Статья 76 Федерального закона от 06.10.2003г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и статьей 69 Устава города Орла лишь содержат
отсылочную норму на иные федеральные законы, которые содержат основания для
наступления рассматриваемого вида ответственности.
Данный вид ответственности наиболее применим в рамках гражданскоправовых отношений, в которых участниками являются с одной стороны – органы
местного самоуправления, а с другой – физические и юридические лица.
Основанием наступления данного вида ответственности является действие
(бездействие), вследствие которого были нарушены права и свободы граждан,
причинен имущественный и иной ущерб, не выполнены хозяйственные договоры и
соглашения. Особенностью данного вида ответственности является то, что органы и
должностные лица местного самоуправления непосредственной ответственности не
несут, но эта ответственность может быть на них возложена по решению суда. При
этом применяются материальные санкции[83, с.329].
Применительно к депутатам представительных органов муниципальных
образований в данном виде ответственности можно применять положения статьи 16
и 1069 Гражданского кодекса РФ. Основанием для применения ответственности в
данном
случае
является
издание
представительным
органом
незаконного
муниципального правового акта или же совершение иного незаконного действия или
бездействия. Обязательным здесь будет наличие у физического или юридического
60
лица убытков или причинение им вреда. При установлении судом вышеназванных
фактов на представительный орган муниципального образования возлагается
обязанность по возмещению вреда, при этом он будет возмещаться за счет бюджета
муниципального образования.
Процедура привлечения представительных органов к указанному виду
ответственности
урегулирована
нормами
Кодекса
административного
судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. №21-ФЗ.
Так, например, в КАС РФ содержится глава 21, которая закрепляет порядок
производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых
актов
и
актов,
содержащих
разъяснения
законодательства
и
обладающих
нормативными свойствами, что непосредственно относится к деятельности
представительных органов муниципальных образований.
Как
правило, ответственность в ретроспективном ее значении наступает
вследствие недобросовестного исполнения своих обязанностей депутатом. Однако,
помимо прямых обязанностей, деятельность депутата сопровождается определенным
перечнем ограничений, при нарушении которых к нему также будут применяться
санкции.
Ограничениям деятельности депутата посвящены пункты 6 - 7 статьи 40
Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Запреты конкретизируются в
зависимости от того, на какой основе осуществляет свои полномочия депутат.
Так, депутатам осуществляющим свои полномочия на постоянной основе
запрещено:
- заниматься предпринимательской деятельностью;
- участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении
некоммерческой организацией;
- представлять интересы муниципального образования на безвозмездной
основе в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем
61
которой является муниципальное образование;
- заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Исключения составляют:
преподавание, наука и творчество. При этом ни один из этих видов деятельности не
должен финансироваться за счет иностранных граждан и организаций
- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных
советов,
иных
органов
иностранных
некоммерческих
неправительственных
организаций и действующих на территории Российской Федерации.
Запрет, закрепленный в пункте 6 статьи 40 Федерального закона от
06.10.2003г.
№131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации», распространяется на всех депутатов
представительного органа муниципального образования вне зависимости от того, на
какой основе они осуществляют свои полномочия: «Выборные должностные лица
местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных
(представительных)
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации,
государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности
государственной гражданской службы и должности муниципальной службы.
Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно
исполнять
полномочия
депутата
представительного
органа
муниципального
образования. Депутат представительного органа муниципального образования,
выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно
исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального
образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного
муниципального образования»[3].
Особой
группой
запретов
являются
ограничения,
направленные
на
противодействие коррупции. В настоящее время данному вопросу уделено огромное
62
внимание законодателей и правоохранительных органов.
В
силу
особого
статуса
депутата
(уровень
доходов,
привилегии,
дополнительные полномочия и неприкосновенность) велик соблазн построения
политической
карьеры
ради
получения
собственной
выгоды.
Конечно,
муниципальные депутаты обладают меньшими возможностями, чем депутаты
Государственной Думы, но все же решают большой перечень вопросов, связанных с
обеспечением потребностей населения. Возможность исполнения депутатских
полномочий в личных целях заставляет задумываться о противодействии коррупции,
которая может осуществляться через злоупотребление властью, взяточничество,
нецелевое использование бюджетных средств, отмывание и растрата денег,
вымогательство и прочее.
В конце 2015 года был принят Федеральный закон от 03.11.2015 г. №303-ФЗ
«О
внесении
изменений
в
отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации»[7], который распространил ряд антикоррупционных требований и
обязанностей на всех муниципальных депутатов России, в том числе и на тех, кто
работает без отрыва от основной деятельности и без получения «депутатской
зарплаты»
(согласно
официальной
терминологии
–
«осуществляют
свои
полномочия на непостоянной основе»). В частности, были внесены изменения в
следующие федеральные законы:
- от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»[3];
- от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»[6];
- от 03.12.2012г. №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
- от 07.05.2013г. №79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
63
Федерации,
владеть
и
(или)
пользоваться
иностранными
финансовыми
инструментами».
Законодатель закрепил за депутатами следующие обязанности:
1.
Представлять сведения о доходах, расходах и имуществе за себя, своего
супруга (свою супругу) и своих несовершеннолетних детей.
Все муниципальные депутаты обязаны справку о доходах, расходах и
имуществе. Депутат обязан предоставить отдельные справки на себя, супруга и
несовершеннолетних детей. Порядок и сроки предоставления данных определяются
локальным
нормативным
актом,
принятом
в
муниципальном
образовании.
Повсеместно на муниципальном уровне устанавливают предельный срок – не
позднее 30 апреля. Форма справки о доходах, расходах и имуществе едина и
утверждена Указом Президента России от 23.06.2014 г. №460[8].
В разделе «Доходы» указываются все начисленные (до удержания налога на
доходы физических лиц) доходы в соответствии со справкой 2-НДФЛ.
В
разделе
«Расходы»
указываются
только
крупные
расходы:
по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта
недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в
уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной депутатом, его
супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного
года, предшествующего году представления сведений, если общая сумма таких
сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три
предшествующих года.
Также указываются все банковские счета и сберегательных книжек, даже с
нулевым остатком.
Указывается имущество, находящееся не только в собственности, но и в
пользовании (для этого в Справке предусмотрен отдельный раздел). Например,
арендуемая квартира или квартира, принадлежащая супруге.
64
Справка заполняется на компьютере, распечатывается и подписывается на
каждом листе. В установленный срок необходимо подать Справку и получить на ее
копии отметку о принятии.
2. Не открывать и не иметь счетов в иностранных банках.
При предоставлении Справки о доходах, расходах и имуществе необходимо
указывать сведения об источниках получения средств, за счет которых приобретена
зарубежная недвижимость (депутатом, супругом, несовершеннолетними детьми),
если такая недвижимость имеется.
3. Сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении
должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту
интересов, принимать меры по предотвращению или урегулированию такого
конфликта.
Конфликт интересов – достаточно сложное понятие, на практике получающее
самые разные трактовки. Чаще всего под конфликтом интересов понимается
преследование личных интересов служащим в процессе исполнения должностных
обязанностей, что несет существенный вред населению и государству в целом.
В силу своей природы депутатская деятельность неразрывно связана с
постоянными конфликтами интересов. Особенно резко данный факт проявляется на
территориях сельских поселений или иных муниципальных образований с
маленькой численностью населения.
Депутат обязан сообщить о личной заинтересованности в вопросе,
вынесенном на голосование. После уведомления депутата отстраняют от
голосования по этому вопросу либо он сам отказывается голосовать. Факт
уведомления еще не говорит о наличии проблемы. Решение о том, возник ли в
данной ситуации конфликт интересов, и меры по его предотвращению и
урегулированию принимает комиссия.
Любое
нарушение
перечисленных
выше
ограничений
приводит
к
незамедлительному прекращению полномочий депутата по одному из оснований:
65
освобождение от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение в связи с
утратой доверия либо досрочное прекращение полномочий.
Выявление факта представления депутатами недостоверных и неполных
сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного
характера также влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутата.
Таким
образом,
понятие
ответственность
в
юридической
литературе
определяется с двух позиций: перспективной и ретроспективной.
Перспективный подход определяет ответственность депутата как его
деятельность, сопряженную с решением вопросов местного значения, призванную
представлять интересы населения.
При ретроспективном подходе ответственность – это санкция, которая
наступает в случае неудовлетворительного исполнения обязанностей депутатом.
Ответственность
наступает
также
в
случае
нарушения
установленных
законодательством ограничений и запретов.
Ответственность
образования
в
депутатов
соответствии
с
представительных
органов
законодательством
муниципального
Российской
Федерации
представлена тремя основными видами: ответственностью перед населением, перед
государством и перед физическими и юридическими лицами.
Основными нормативно-правовыми актами, которые закрепляют основания и
порядок привлечения данных органов к ответственности являются Федеральный
закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»[3], уставы муниципальных образований,
Гражданский
кодекс
Российской
Федерации
и
Кодекс
административного
судопроизводства Российской Федерации.
Любое основание, по которому возможно наступление неблагоприятных
последствий для представительного органа, должно быть подтверждено в судебном
порядке. Наиболее распространенной и часто используемой мерой ответственности
муниципального депутата является досрочной прекращение его полномочий.
66
Выводы по второй главе:
Данная глава посвящена механизму реализации правового статуса депутата
представительного органа муниципального образования.
В первой части главы рассматриваются основные гарантии и полномочия
депутата. Под полномочиями принято понимать совокупность прав и обязанностей
депутата, датой начала которых считается день избрания депутата. Срок полномочий
депутата равен сроку полномочий представительного органа муниципального
образования, в который он был избран, и заканчиваются в первый день работы
представительного органа нового созыва. Возможный срок полномочий определен в
промежутке не менее двух и не более пяти лет. Устав муниципального образования
конкретизирует срок. Например, срок полномочий Орловского городского Совета
народных депутатов составляет пять лет.
Полномочия депутата можно разделить на индивидуальные и коллективные.
Для
беспрепятственного
осуществления
своих
полномочий
депутату
обеспечиваются условия, предоставляются гарантии. Условно их можно разделить
на финансовые, материальные, организационные и социальные. Размер гарантий и
их перечень зависит от того, на какой основе осуществляет свои полномочия
депутат. На постоянной основе может работать не более 10 процентов общей
численности депутатов, остальные – на непостоянной основе.
Так, в Орловском городском Совете народных депутатов на постоянной основе
работает три депутата из тридцати восьми.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет
случаи досрочного прекращения полномочий муниципальных депутатов, к ним в
частности, относятся утрата доверия, вступление в законную силу обвинительного
приговора, отзыв избирателями и прочее.
Вторая
часть
представительного
главы
органа
посвящена
вопросам
муниципального
ответственности
образования.
депутата
Ответственность
67
рассматривается в двух аспектах: перспективном и ретроспективном. Наиболее
интересным
представляется
ответственность
как
ретроспективный
санкцию.
Так
как
подход,
каждый
орган
рассматривающий
обязан
выполнять
определенные функции, возложенные на него законодательством РФ, то при
неисполнении
или
ненадлежащем
их
исполнении
на
органы
возлагается
ответственность.
Депутат
несет
ответственность
перед
государством,
избирателями
(населением) и физическими и юридическими лицами.
Ответственность
перед
населением
выражается
в
виде
возможности
проведения голосования по отзыву депутата представительного органа, такое
голосование возможно при подтверждении основания наступления ответственности
в судебном порядке и при подаче инициативной группой муниципального
образования или избирательного органа заявления о возбуждении процедуры
отзыва.
Ответственность
перед
государством
выражается
в
виде
роспуска
представительного органа, инициатором роспуска в данном случае является высшее
должностное лицо субъекта РФ, которое в случае обнаружения нарушений со
стороны
представительного
органа
местного
самоуправления
выступает
с
законодательной инициативой законопроекта о роспуске указанного органа
муниципального образования.
Ответственность перед физическими и юридическими лицами тесно связана с
несоблюдением гражданского законодательства, а именно с неисполнением органом
обязанностей как стороны гражданского правоотношения, или же в случае издания
незаконного муниципального правового акта или совершения иного незаконного
действия (бездействия), которые повлекли причинение ущерба физическим или
юридическим лицам.
68
Глава 3. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1. Основные проблемы реализации правового статуса депутата
представительного органа муниципального образования
В процессе своего функционирования местное самоуправление сталкивается с
большим количеством трудностей, часть из которых решается посредством
изменения норм действующего законодательства, а часть так и остается
нерешенными.
Одним
воздействия
из
глобальных
является
вопросов,
требующих
незамедлительных
противодействие
коррупции
в
органах
мер
местного
самоуправления. Начиная с 2016 года, все депутаты местного самоуправления, в том
числе не освобожденные, обязаны предоставлять сведения о своих доходах и
расходах во исполнение федерального законодательство о противодействии
коррупции. В случае неисполнения этой обязанности в срок депутат прекращает
свои полномочия. Данная обязанность направлена на противодействие коррупции.
Однако, органами прокуратуры
было
выявлено огромное количество
нарушений, допущенных депутатами местного самоуправления при подаче
деклараций. Одной из причин
выявленных нарушений является недостаточный
уровень правовой грамотности депутатов, которые в ходе заполнения деклараций
допускали ошибки (например, неверный расчет площади недвижимого имущества
при долевой собственности).
Имеют
место
и
коррупционные
проявления,
проявляющиеся
в
непредставлении в установленные законодательством сроки деклараций либо
отражение в декларациях недостоверной информации о доходах, расходах и
имуществе депутатов.
69
Так, по данным официального сайта Прокуратуры Орловской области[84]
результатами надзора за исполнением законодательства о противодействии
коррупции за девять месяцев 2018 года стало выявление более 800 коррупционных
нарушений. Почти половина из выявленных нарушений (около 400) совершено при
осуществлении
государственной
и
муниципальной
службы,
связаны
они
преимущественно с неисполнением установленных обязанностей, несоблюдением
ограничений и запретов.
На территории Орловской области за указанный период выявлены три случая
нарушения порядка представления сведений о доходах, расходах, имуществе,
обязательствах
имущественного
характера,
повлекшие
за
собой
досрочное
прекращение полномочий муниципальных депутатов.
Так, депутат Дросковского сельского Совета народных депутатов Покровского
района Орловской области В.И. Калинин совершил нарушение ч.4 ст.121
Федерального закона «О противодействии коррупции» - не предоставил сведения о
доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера в
отношении себя, супруги и несовершеннолетних детей за 2017 год. Депутатские
полномочия В.И. Калинина были прекращены досрочно в связи с внесением
представления в адрес Дросковского сельского Совета народных депутатов
прокурором Покровского района.
Аналогичные ситуации выявлены в Бориловском и Сурьянинском сельских
поселениях Болховского района.
Стоит отметить, что нарушения, связанные с подачей сведений о доходах,
расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера выявлены по всей
территории Российской Федерации. Данный факт говорит о наличии проблемы,
которую
необходимо
решать.
Попыткой
решения
данной
проблемы
стал
направленный на рассмотрение в Государственную думу Федерального Собрания
Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в
статью 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» и статью 2
70
Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам» Законодательным Собранием
Кировской области[12] в декабре 2017 года. Суть данного законопроекта в том,
чтобы
освободить
депутатов
представительных
органов
муниципальных
образований от обязанности представлять сведения о доходах, расходах, имуществе,
обязательствах имущественного характера.
Депутаты
Законодательного
Собрания
Кировской
области
приводят
следующую аргументацию в поддержку данного законопроекта.
С вступлением в силу Федерального закона от 3 ноября 2015 года № 303-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
существенно изменились условия исполнения депутатами представительных органов
муниципальных
образований
депутатских
полномочий.
Часть
обязанностей,
распространявшихся ранее только на лиц, замещавших муниципальные должности
на постоянной основе, распространяются теперь и на депутатов, исполняющих свои
полномочия на непостоянной основе. Спорным представляется распространение на
всех депутатов механизмов контроля за их доходами и расходами.
Серьезные санкции за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанности
по представлению сведений (в отличие от депутатов федерального и регионального
уровня) влекут снижение интереса граждан к избранию в представительные органы
муниципальных образований, который и так в настоящее время невелик, а в
сельских поселениях указанная проблема стоит особенно остро.
Следует отметить, что у многих декларантов при представлении справок о
доходах и расходах возникают значительные трудности, в частности негативно
сказывается:
недвижимости
отсутствие
и
оформленных
транспортные
средства;
документов
на
многие
необходимость
объекты
декларирования
банковских документов, когда затруднительно взять справку в банке (например, в
удаленных сельских поселениях); недостаточный уровень правовых знаний,
необходимых при составлении справок; проблема транспортной доступности,
71
доступа
к
оргтехнике
и
телекоммуникационным
сетям;
коллизии
антикоррупционного законодательства в отношении контроля за доходами,
расходами лиц, замещающих муниципальные должности на непостоянной основе.
Далее депутаты обосновывают колоссальные затраты бюджетных средств,
направляемые на оплату труда лицам, на которых возложены обязанности по
проверке сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного
характера. В Кировской области затраты на заработную плату проверяющим
составляют более 2,8 млн.руб. в год. В случае принятия законопроекта, областной
бюджет мог бы сэкономить порядка 1,8 млн. руб. в год.
Данный законопроект не был поддержан комитетом Государственной Думы
Федерального Собрания по безопасности и противодействию коррупции и был
отклонен в первом чтении. Отказ мотивирован тем, что депутаты должны
находиться в равных условиях вне зависимости от того, на какой основе они
осуществляют свои полномочия.
С аналогичной законодательной инициативой выступило Законодательное
Собрание Оренбургской области, направив в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении
изменений в статью 121 Федерального закона «О противодействии коррупции» и
статью 2 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[13].
Депутаты выступили с инициативой освободить представительных органов
муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на непостоянной
основе от обязанностей, закрепленных в ч.4 ст.12.1
Федерального закона от 25
декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[6] и подпункте «г»
пункта 1 части 1 статьи 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О
контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности,
и иных лиц их доходам».
72
Депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области считают, что
значительная часть депутатов представительных органов сельских поселений
испытывает трудности в получении и документировании достоверных сведений о
своих доходах (расходах), об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В октябре 2018 года Комитет Госдумы по безопасности и противодействию
коррупции рекомендовал нижней палате парламента отклонить вышеуказанный
законопроект в первом чтении, мотивировав свой отказ тем, что деятельность
депутатов различного уровня, в том числе муниципального, носит публичный
характер и связана с представительством интересов граждан РФ и соответствие
антикоррупционным
требованиям
при
реализации
полномочий
является
неотъемлемым условием их особого статуса.
В продолжение темы противодействия коррупции нельзя не вспомнить про
конфликт интересов, злоупотребление своими обязанностями, лоббирование личных
интересов или интересов родственников (что особо часто встречается в сельских
муниципальных образованиях). Так, в декабре 2017 года досрочно были прекращены
полномочия главы Лавровского сельского поселения Орловского района Орловской
области В. Бородина. Судом Орловского района В.Бородин был признан виновным в
совершении
двух
коррупционных
преступлений:
превышении
должностных
полномочий и служебном подлоге. Глава Лавровского сельского поселения был
приговорен к штрафу в размере 130 тысяч рублей и запрету занимать должности,
связанные с функциями представителя власти сроком на три года. Глава был
отстранен от должности, но оставался депутатом Лавровского сельского поселения.
По представлению прокуратуры Орловского района, депутаты досрочно прекратили
его полномочия.
Для эффективного развития местного самоуправления большое значение имеет
кадровый состав его органов. Причем важны как его количественные показатели
73
(укомплектованность штата сотрудников органов местного самоуправления), так и
качественные (квалификация кадрового состава органов местного самоуправления,
набор личностных и профессиональных компетенций, которыми обладают разные по
уровню сотрудники органов местного самоуправления).
В соответствии с данными Доклада о состоянии и основных направлениях
развития
местного самоуправления в Российской Федерации, опубликованным
Минюстом РФ на своем официальном сайте[85], по состоянию на 01 марта 2018
года, из 238,7 тыс. депутатских мандатов, существовавших в составе 21 846
представительных органов муниципальных образований, были замещены 232,1 тыс.
мандатов, еще около 6,7 тыс. мандатов оставались вакантными.
Социально-демографическая
характеристика
депутатов
местного
самоуправления в Российской Федерации приведена в Таблице 1.
Таблица 1. Депутаты представительных органов муниципальных образований
по социально-демографическим характеристикам
(в абсолютных числах, тыс. чел. и в процентах от общего числа)
Депутаты
представительных
органов
муниципальных
районов
(избранные)
городских
поселений
сельских
поселений
городских округов
внутригородских
районов
внутригородских
территорий
муниципальных
районов
(делегированные)
городских округов
с делением
(делегированные)
ИТОГО
18 – 35 лет
36 – 50 лет
старше
50 лет
тыс.
%
чел.
мужчины
женщины
тыс.
чел.
%
тыс.
чел.
%
тыс.
чел.
%
тыс.
чел.
%
20,6
13,5
66
7,1
34
2
10
7,8
38
10,8
19,8
11,3
58
8,4
42
2,8
15
8,4
43
159,8
80,3
51
79,5
49
22
14
69,5
12,9
9,2
72
3,7
28
1,5
12
0,53
0,38
72
0,15
28
0,09
3,3
1,7
52
1,6
48
15,2
9,9
66
5,3
0,13
0,11
85
232,3
126,4
55
ВСЕГО,
тыс.чел.
с высшим
образованием
тыс. чел.
%
52
16,5
80
8,6
42
14,6
74
44
68,3
42
76,3
48
5,5
43
5,7
45
11,6
91
17
0,25
48
0,19
35
0,5
94
0,49
15
1,2
37
1,6
48
3
91
34
1,4
10
6,6
44
7,2
46
11,6
76
0,02
15
0,02
16
0,07
54
0,04
30
0,13
99
105,8
45
30,3
14
99,3
43
102,4
43
134,2
58
74
Проанализировав данные таблицы 1, можно сделать несколько выводов о
численном составе депутатов представительных органов:
1) по гендерному признаку: более половины численности депутатов
представительных органов составляют мужчины (55%), женщины – 45%.
2)
по возрастному признаку: лишь 14% от общего количества депутатов
составляют депутаты в возрасте 18-35 лет. Возрастные категории 36-50 лет и старше
50 лет составляют по 43% от общей численности.
3) по наличию высшего образования: 58% от общей численности депутатов
представительных органов имеют высшее образование, однако данный показатель
неодинаков для разных категорий муниципальных образований. Так, самый высокий
процент депутатов, имеющих высшее образование в городских округах с делением
– 99%; самый низкий – в сельских поселениях – 48%.
Следует отметить, что Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
не содержит требований относительно наличия высшего образования у депутата
местного самоуправления.
Проблемы, связанные с осуществлением депутатом представительного органа
муниципального образования своих полномочий, разнообразны и многочисленны.
Исполнение депутатских полномочий подразумевает правовую и общую
грамотность депутата. В условиях современного мира их профессиональные знания,
умения и навыки нуждаются в постоянном обновлении и развитии. Особенно это
актуально в связи с постоянно меняющимся законодательством и активным
внедрением в практику деятельности органов власти современных IT-технологий,
проектного метода управления. Большое значение имеет обеспечение притока
молодых квалифицированных специалистов в органы местного самоуправления.
Численный состав депутатского корпуса формируется в зависимости от
количества населения, проживающего в данном муниципальном образовании (п.6 ст.
35 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ), естественно, что в сельских
75
поселениях избирается меньшее количество депутатов, чем в более крупных
муниципальных образованиях. Это означает, что депутаты сельских поселений
должны обладать универсальными компетенциями, обладать набором более
широких знаний и быть способными выполнять разную деятельность.
Также малая численность депутатов представительных органов сельских
поселений означает, что на долю каждого депутата приходится большее количество
обязанностей, так как вопросы местного значения они обязаны решать в полном
объеме. Помимо решения вопросов, непосредственно относящихся к компетенции
депутата, на него могут возлагаться (делегироваться) отдельные полномочия органов
государственной власти согласно Федеральному закону от 27.05.2014 г. №136-ФЗ «О
внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от
06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Увеличенный состав обязанностей и ответственности за
их выполнение снижает интерес к данному виду деятельности и желающих занять
депутатский пост в рамках сельских поселений все меньше.
На основании вышесказанного можно предположить, что решением проблемы
нехватки квалифицированных кадров в представительные органы муниципальных
образований, приводит к снижению эффективности исполнения депутатских
полномочий или их неисполнению.
Решением данной проблемы могло бы
послужить выделение дополнительных государственных средств на подготовку и
повышение квалификации специалистов местного самоуправления по таким
специальностям
как
«Государственное
и
муниципальное
управление»
и
«Юриспруденция», а также увеличение количества бюджетных мест на обучение в
государственных вузах по вышеуказанным направлениям подготовки.
Для наиболее эффективного осуществления своих полномочий, депутат
помимо участия в заседаниях, комиссиях и рабочих группах, должен активно
76
работать с населением посредством приема граждан в соответствии с графиком
приема,
интернет-приемных,
проведением
опроса,
организаций
получения
массовых
письменных
встреч
обращений
и
с
населением,
т.д.
Согласно
Анкетированию, не во всех муниципалитетах активно используется институт опроса
граждан, мало применяются современные технологии взаимодействия, а прием
граждан не везде установлен и зачастую осуществляется лишь председателем
представительного органа. Обрабатывая полученные обращения граждан, депутат
формирует
так
называемые
наказы
избирателей,
которые
оглашаются
и
утверждаются для исполнения местной администрацией на заседаниях (сессиях)
представительного органа. Проблема исполнимости наказов является ключевым в
осуществлении депутатской деятельности.
Основной причиной неисполнимости наказов избирателей является в первую
очередь недостаток финансирования, поскольку бюджет малых муниципальных
образований формируется исходя из существующих задач и проблем на момент его
разработки, причем зачастую с дефицитом и под заимствованные средства. Наказы
избирателей же носят «форс-мажорный» характер для бюджета, поскольку не
запланированы и зачастую лишь увеличивают дефицит. Не малую роль
исполнимости наказов играет компетенция и профессионализм должностных лиц
органов местного самоуправления. При этом реально действующий механизм
воздействия и контроля над исполнением депутатских наказов отсутствует.
Анализ современного законодательства и положений о депутатских наказах
различных муниципальных образований позволяет сделать вывод, что единственным
механизмом воздействия на местные администрации является применения норм
дисциплинарного взыскания и последующего отстранения от должности глав
местных администраций. Это обусловлено тем, что напрямую депутатскому корпусу
подчинен только глава администрации муниципального образования (и то только в
том
случае,
если
глава
муниципального
образования
утверждается
представительным органом), который в свою очередь организует деятельность
77
местной
администрации
и
муниципальных
благоустройству
территорий).
Решить
реформирования
бюджетной
системы,
эти
учреждений
проблемы
(например,
можно
перераспределения
лишь
долей
по
путем
налоговых
отчислений в местные бюджеты и изменением системы межбюджетных трансфертов
«федерация-субъект-район-поселение» на более прямую («субъект-поселение»),
поскольку основные денежные средства «оседают» в районах.
Отдельное внимание стоит уделить процедуре отзыва депутата населением,
которую многие ученые-правоведы относят к мерам ответственности депутатов [59,
с.46]. Она производится и назначается в порядке местного референдума. Для ее
инициативы
необходимо
произвести
сбор
подписей
5%
избирателей
муниципального образования, а поводом инициации процедуры должны стать
реальные противоправные действия и решения депутата, а также реальное
невыполнение им своих обязанностей. Кроме того, депутатам должна быть
предоставлена возможность для дачи объяснений перед избирателями за свои
действия и решения.
Провести реальную процедуру отзыва, с учетом сложности сбора и проверки
подписей, обоснования инициации процедуры, низкой явкой
и организацией
голосования (в том числе его финансирования) представляется затруднительным
либо вовсе нереализуемым. Решение представительного органа муниципального
образования о досрочном прекращении полномочий депутата принимается не
позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения
полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями
представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три
месяца со дня появления такого основания.
Нельзя забывать и о финансово-экономических проблемах. Несоответствие
полномочий органов местного самоуправления и финансовых возможностей для
их
исполнения,
на
сегодняшний
развития местного самоуправления.
день,
Укрепление
–
главное
финансовой
препятствие
базы
для
местного
78
самоуправления должно идти по двум направлениям: базовое обеспечение путем
совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня
собственных доходов. При выделении достаточного количества бюджетных средств,
возникает возможность введения дополнительных финансовых гарантий для
депутатов, тем самым увеличивая престиж депутатства и привлекая молодые кадры.
Таким образом, можно сделать вывод о достаточном объеме нерешенных
проблем, связанных с правовым статусом депутата представительного органа
муниципального образования. Актуальными были и остаются кадровые проблемы
(особенно в рамках сельских поселений): нехватка кадров, низкий уровень
квалификации, недостаточный приток молодых специалистов.
Возрастает количество случаев нарушения законодательства, направленного
на противодействие коррупции. Большинство выявленных нарушений связано с
непредставлением или искажением данных в декларациях о доходах, расходах,
имуществе,
обязательствах
имущественного
характера,
влекущие
за
собой
досрочное прекращение полномочий муниципальных депутатов.
Также нами был рассмотрен институт отзыва депутата и сделан вывод о его
низкой применимости, поскольку он требует достаточных оснований для
инициации, сложности подготовки, проведения и проверки сбора подписей,
проведение,
голосование
экономически
необоснованным
в
виду
низкой
электоральной активности.
Кроме того, необходимо совершенствовать механизмы взаимодействия с
населением каждым депутатом в отдельности, поскольку только он определяет
конечные способы этого взаимодействия, а также необходимо чаще прибегать к
современным технологиям сети Интернет, тем самым совершенствуя скорость
рассмотрения обращений и доступность взаимодействия населения и депутатов.
В целом механизмы деятельности депутатов требуют помимо реформирования
законодательства еще и повышения добросовестности конкретных депутатов и
финансового состояния бюджета отдельно взятого муниципалитета.
79
3.2. Основные направления совершенствования законодательства в сфере
правового статуса депутата представительного органа муниципального
образования
Правовое
регулирование
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального образования имеет ряд недостатков и пробелов, в частности:
- отсутствие требований к профессиональной подготовке кандидатов в
депутаты
представительного
органа,
к
уровню
его
образования,
к
его
компетентности в законодательстве;
- не определена профессиональная функция депутата представительного
органа муниципального образования;
-
отсутствие
законодательного
закрепления
института
депутатской
неприкосновенности для депутатов муниципального уровня;
- на федеральном уровне не закреплен исчерпывающий перечень оснований
для
отзыва депутата.
Данные полномочия
переданы
на региональный и
муниципальный уровни;
- несовершенство и громоздкость действующего механизма отзыва депутата
по инициативе населения, затрудняющее применение данной меры;
- антикоррупционное регулирование деятельности депутатов.
Как уже отмечалось выше, одной из основных проблем в сфере правового
регулирования
статуса
депутата
представительного
органа
муниципального
образования является проблема повышения уровня образования и компетентности
должностных лиц депутатского корпуса на муниципальном уровне. Ни один
нормативно-правовой акт не содержит требований к профессиональной подготовке
кандидатов в депутаты представительного органа, к уровню его образования, к его
компетентности. Данный пробел законодательства является значительным, если не
определяющим, так как уровень подготовки депутатов существенно влияет на
функционирование и развитие местного самоуправления на территории конкретного
80
муниципального
образования,
обеспечение
жизнедеятельности
населения,
улучшение социально-экономической ситуации.
Обучение депутатов представительного органа муниципального образования
будет содействовать осознанию ими своего социального статуса, более полной
самореализации,
формированию
группы
единомышленников,
созданию
профессионального и компетентного кадрового резерва. Это позволит повысить
эффективность
депутатской
деятельности,
улучшить
качество
работы
представительного органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в целом нуждаются в кадрах, которые
способны эффективно действовать в существующих экономических условиях, при
несовершенной правовой базе местного самоуправления.
Депутаты представительных органов местного самоуправления практически не
проходят никакого обучения, в результате чего при осуществлении ими
деятельности они сталкиваются с рядом проблем: начиная от недостатка научнотеоретических знаний, связанных с пониманием своего правового статуса,
заканчивая практическими навыками своей деятельности[58].
Также законодательно не определяется и профессиональная функция депутата
представительного
органа.
представительного
органа
Учитывая
местного
то,
что
большинство
самоуправления
деятельность на непостоянной основе, они исполняют
депутатов
осуществляют
свою
свои профессиональные
обязанности по основному месту работы.
На время заседаний представительного органа, его комитетов и комиссий они
освобождаются от трудовых обязанностей по основному месту работы. Остальные
депутатские задачи и работа с избирателями выполняются ими в свободное от
работы время.
Несмотря на то, что каждый из депутатов, вне зависимости от их
профессионально-трудовой
связи
с
представительным
органом
местного
самоуправления, является представителем населения и наделяется равными властно-
81
управленческими правами, очевидно, что депутаты, осуществляющие свои
полномочия без отрыва от основной деятельности, не могут эффективно выполнять
свои полномочия, как и депутаты, работающие на постоянной основе[74, с.12].
При этом следует отметить, что работа с избирателями предполагает
рассмотрение жалоб, заявлений и обращений граждан, проживающих на территории
муниципального образования, личный прием граждан, изучение и анализ
общественного мнения по определенным вопросам. Кроме того, депутат имеет право
выступать с инициативной разработки определенных нормативных правовых актов,
направлять запросы по вопросам своей депутатской деятельности.
Осуществление всех этих полномочий требует определенных знаний, умений и
практических навыков.
Важным вопросом, не имеющим законодательного закрепления в настоящее
время – вопрос депутатской неприкосновенности. Применительно к депутатам
муниципального уровня данная гарантия не действует. Есть основания думать, что
со временем
институт
депутатской
неприкосновенности
на уровне
местного
самоуправления получит более широкое развитие, что позволит муниципальным
народным избранникам (кстати, наиболее близким к народу) чувствовать себя более
защищенно и уверенно в период исполнения депутатских полномочий. Основной
Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующий местное
самоуправление допускает возможность установления дополнительных гарантий и
прав
в
отношении
депутатов
представительных
органов
муниципальных
образований (ч.8 с т.40). Так, данный Федеральный закон может быть дополнен,
следующими положениями:
- при привлечении депутатов представительных органов муниципальных
образований к административной ответственности;
82
-
в случае
в отношении
их задержания, ареста, обыска, допроса, при
них
иных
уголовно-процессуальных
совершении
и административно-
процессуальных действий и проведении оперативно-розыскных мероприятий;
-
при
совершении
процессуальных
действий,
уголовно-процессуальных
а также
при
проведении
и административнооперативно-розыскных
мероприятий в отношении занимаемых ими жилых и (или) служебных помещений,
их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых
ими средств связи, принадлежащих им документов.
Справедливым будет и установление для депутатов представительных органов
муниципальных образований более серьезной ответственности за разного рода
злоупотребления своей депутатской неприкосновенностью, вплоть до лишения
статуса депутата в определенных случаях. Ведь за дополнительными правами всегда
должны следовать дополнительные обязанности и, как следствие, ответственность.
Законодательного регулирования на федеральном уровне требует вопрос
ответственности депутата за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих
депутатских полномочий. Качество исполнения депутатом своих полномочий
напрямую зависит от степени его подготовленности к депутатской деятельности.
Федеральное
оснований
для
законодательство
отзыва
не
депутата
содержит
исчерпывающего
представительного
органа,
перечня
переложив
урегулирование этого вопроса на региональный и местный уровни власти. Однако
законы субъектов РФ о местном самоуправлении и уставы муниципальных
образований также не всегда содержат перечни оснований отзыва депутата
представительного органа.
В Центральном федеральном округе только в Рязанской области принят закон
«Об
отзыве
депутата
и
выборного
должностного
лица
органа
местного
самоуправления в Рязанской области». В Орловской области закон «О порядке
отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления в
Орловской области»[10] был отменен в 2006 году.
83
В связи с этим целесообразно закрепить исчерпывающий перечень оснований
отзыва
депутата
представительного
органа
местного
самоуправления
на
федеральном уровне. Это будет способствовать единообразному подходу к
формированию
статуса
депутата
представительного
органа,
повышению
эффективности деятельности представительных органов и улучшению организации
местного самоуправления на территории любого муниципального образования.
К числу таких оснований, представляется, можно отнести:
- систематическое (более двух раз в течение одного года) нарушение
регламента
представительного
органа
муниципального
образования,
подтвержденное соответствующим актом этого органа;
- систематическое нарушение установленных порядка и сроков рассмотрения
обращений граждан или нарушение установленного порядка приема граждан;
- наличие фактов грубого нарушения депутатской этики, установленных в
результате депутатского расследования, в том числе использование своего
положения в личных интересах, в интересах близких родственников и лиц близкого
круга[57, с.19].
Отзыв
депутатов
населением является
представительных
органов
местного
самоуправления
важнейшей формой непосредственной демократии на
муниципальном уровне. Однако, процедура отзыва достаточно громоздкая и
подвержена бюрократическим проволочкам.
Представляется, что в назревшей необходимости установления четкого,
понятного и реально работающего механизма проведения отзыва, важности
укрепления связей власти с населением, повышения политической активности
граждан и наращивания правовой культуры в обществе целесообразными являются
разработка и принятие Федерального закона «Об обеспечении права на отзыв
депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного
органа местного самоуправления населением муниципального образования».
84
Структура предлагаемого закона может быть представлена следующими
элементами:
«I. Общие положения (сфера действия закона, понятийный аппарат, принципы
отзыва, субъектный состав, сроки, гарантии права населения муниципального
образования на проведение отзыва).
II. Основания проведения отзыва.
III. Порядок проведения предотзывной кампании:
1) регистрация инициативной группы;
2) сбор подписей в поддержку голосования по отзыву;
3) судебный порядок установления факта противоправного поведения
отзываемого лица.
IV. Подготовка и финансирование проведения отзыва.
V. Порядок проведения голосования по отзыву.
VI. Порядок обжалования результатов голосования по отзыву»[29, с.116].
Основное предназначение предлагаемого закона заключается в создании
работающего механизма отзыва, который должен устанавливать конкретные, общие
для всех муниципальных образований положения, касающиеся процедуры его
реализации. Помимо этого, данный закон можно будет использовать при полном или
частичном отсутствии соответствующих положений в уставе муниципального
образования.
Таким образом, продуманный и работающий механизм отзыва выборных лиц
местного самоуправления будет востребован в обществе, обладающем большей
социально-политической активностью и самостоятельностью[62, с.98-99].
Огромное значение для правового регулирования статуса представительного
органа местного самоуправления имеют и вопросы противодействия коррупции. В
2015 году в Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены
поправки, направленные на противодействие коррупции в представительных
85
органах местного самоуправления[7], согласно которым депутат представительного
органа должен соблюдать ограничения и запреты, установленные Федеральным
законом
«О
противодействии
представительного
органа
коррупции»[6].
местного
Кроме
самоуправления
того,
обязаны
депутаты
предоставлять
сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера. При этом обязанность соблюдать антикоррупционные требования
возложена не только на депутатов, работающих в представительном органе на
постоянной основе, но и на депутатов, которые работают на непостоянной основе.
Несмотря на внесение таких поправок в законодательстве существуют еще
некоторые пробелы в антикоррупционном регулировании статуса депутата
представительного органа. Так, при выявлении случаев неисполнения или
ненадлежащего исполнения депутатами представительных органов муниципальных
образований обязанности представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, прокуроры вносят представления в
соответствующий представительный орган местного самоуправления с требованием
досрочного прекращения полномочий депутата. Такие представления нередко не
рассматриваются
представительными
органами
либо
их
рассмотрение
ограничивается обсуждением на заседаниях депутатских комиссий или рабочих
групп представительного органа. При обращении прокуроров в суды и вынесении
судами положительных решений по таким обращениям представительные органы не
всегда предпринимают меры адекватного реагирования на такие судебные
решения[53, с.4].
В связи с этим в федеральное законодательство необходимо внести положение
о том, что наличие вступившего в законную силу решения суда, устанавливающего
факт
несоблюдения
депутатом
антикоррупционных
стандартов,
является
непосредственным основанием для принятия представительным органом местного
самоуправления решения о досрочном прекращении полномочий этого депутата.
86
Таким
образом,
устранение
выявленных
недостатков
и
пробелов
в
законодательстве, регулирующем правовой статус депутата представительного
органа муниципального образования позволит повысить эффективность данного
института.
Выводы по третьей главе:
Данная глава посвящена проблемам реализации правового статуса депутата
представительного органа муниципального образования и возможным путям их
решения.
В первой части главы рассматриваются основные трудности, возникающие при
реализации правового статуса депутата представительного органа местного
самоуправления. Несовершенство правовой базы, регулирующий данный институт
привело к большому количеству нерешенных проблем.
Выявляется большое количество нарушений, связанных с коррупцией. Среди
таких нарушений – непредставление деклараций о доходах, расходах и имуществе
депутата,
искажение
сведений,
превышение
должностных
полномочий,
взяточничество и прочие. Любое из вышеперечисленных нарушений влекут за собой
досрочное прекращение полномочий депутата.
Одной из основных проблем в сфере правового регулирования статуса
депутата представительного органа местного самоуправления является проблема
повышения
уровня
депутатского
образования
корпуса
на
и
компетентности
муниципальном
уровне.
должностных
Обучение
лиц
депутатов
представительного органа муниципального образования будет содействовать
осознанию ими своего социального статуса, более полной самореализации,
формированию группы
компетентного
единомышленников, созданию профессионального и
кадрового
резерва.
Это
позволит
повысить
эффективность
депутатской деятельности, улучшить качество работы представительного
органа
местного самоуправления.
Также проблемным вопросом регулирования правового статуса депутата
87
представительного органа местного самоуправления является исчерпывающего
перечня
оснований
для
отзыва
депутата
представительного
вопрос
его
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнением им полномочий.
Федеральное законодательство переложило урегулирование этого вопроса на
региональный и местный уровни власти. Однако законы субъектов РФ о местном
самоуправлении и уставы муниципальных образований также не всегда содержат
перечни оснований отзыва депутата представительного органа.
Целесообразно
закрепить исчерпывающий перечень оснований отзыва
депутата представительного органа местного самоуправления на
федеральном
уровне. Это будет способствовать единообразному подходу к
формированию
статуса
эффективности
депутата
представительного
органа,
повышению
деятельности представительных органов и улучшению
организации местного
самоуправления на территории любого муниципального образования.
Будучи
представителем
населения,
депутат
обладает
определенными
полномочиями, которые позволяют ему активно действовать в интересах населения
муниципального образования. В целях беспрепятственного и эффективного
осуществления
своих
полномочий
депутат
обеспечивается
определенными
гарантиями, которые являются важнейшим условием реализации депутатских
полномочий. При неисполнении или ненадлежащем исполнении своих полномочий
депутат несет установленную нормативными правовыми актами ответственность.
Вместе с тем недостатки организации элементов правового статуса депутата
представительного органа местного самоуправления оказывают решающее влияние
на качество реализации депутатом своих основных полномочий, что недопустимо в
сфере народного представительства.
88
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Выпускная квалификационная работа посвящена правовому статусу депутата
представительного органа муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования — это коллегиальный
орган публичной власти, который формируется с учётом норм законодательства
(федерального, регионального) о численности депутатов на определённый срок
полномочий (от двух до пяти лет) посредством прямых или косвенных выборов для
представления, выражения и защиты интересов населения, ответственный перед ним
и государством за осуществление возложенных на него полномочий.
Депутат представительного органа муниципального образования — это
представитель населения, избранный в соответствии с законодательством о выборах
и уполномоченный от имени избирателей своего избирательного округа и
муниципального образования представлять их интересы в органах публичной
власти, а также в иных организациях по вопросам, отнесённым к его компетенции.
Правовой
образования
статус
—
это
депутата
представительного
совокупность
норм
(прав,
органа
муниципального
обязанностей,
гарантий,
ответственности), регулирующих деятельность депутата как на профессиональной
(постоянной), так и на непостоянной основе при исполнении им депутатских
полномочий.
Основная
деятельность
депутата
представительного
органа
местного
самоуправления заключается в участии в правотворческом процессе, реализуемом в
представительном
органе.
Полномочия
депутата
представительного
органа
муниципального образования можно разделить на две группы. Первую группу
составляют индивидуальные полномочия депутат, которые реализуются им
самостоятельно,
вне
зависимости
от
деятельности
других
депутатов
представительного органа. К таким полномочиям
относятся: выступления на
заседаниях представительного органа, комитетов
и комиссий, депутатских
объединений, внесение предложений по вопросам деятельности органов местного
89
самоуправления, направление депутатских запросов и другие. Во вторую группу
можно
объединить
так
называемые
коллективные
полномочия,
которые
осуществляются совместного с другими депутатами представительного органа
местного самоуправления. К таким полномочиям, в частности, относится участие в
постоянных и временных комиссиях, депутатских группах и фракциях.
Помимо прав и обязанностей депутат наделен гарантиями, которые можно
разделить
на
финансирования
финансовые,
всех
социальные
гарантий
является
и
организационные.
местный
Источником
бюджет,
характерной
особенностью – бездотационность данного направления. Перечень гарантий и их
размер фиксируются в Уставе муниципального образования либо ином локальном
документе и осуществляются только при фактическом исполнении депутатских
полномочий. В случае досрочного прекращения полномочий, гарантии не
предоставляются если иное не предусмотрено нормативной базой.
Депутат несет ответственность за свои поступки и решения перед населением,
государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность наступает за
неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, нарушение
установленных законодательством ограничений и запретов, а также иных случаях,
предусмотренных законодательством. Особое внимание правоохранительных и
контролирующих
органов
уделяется
запретам
и
обязанностям
депутатов,
направленных на противодействие коррупции (представление сведений о доходах,
расходах и имуществе за себя, своего супруга (свою супругу) и своих
несовершеннолетних детей; запрет на открытие счетов в иностранных банках,
конфликт интересов и пр.). Наиболее распространенной и применяемой мерой
ответственности депутата является досрочное прекращение его полномочий.
Вопросам
муниципального
правового
образования
статуса
на
депутата
уровнях
представительного
федерального
и
органа
регионального
законодательства уделяется довольно слабое внимание, вопросы правового статуса
регулируются рамочно. Отсутствие правового регулирования статуса депутата
90
представительного органа муниципального образования на федеральным уровне
является существенным недостатком, оказывающим негативное влияние на
эффективность деятельности как самого депутата, так и представительного органа
местного самоуправления в целом.
Правовое регулирование статуса депутата представительного органа местного
самоуправления имеет ряд недостатков и пробелов.
Одной из основных проблем в сфере правового регулирования статуса
депутата представительного органа местного самоуправления является проблема
повышения
уровня
депутатского
образования
корпуса
на
и
компетентности
муниципальном
уровне.
должностных лиц
Обучение
депутатов
представительного органа муниципального образования будет содействовать
осознанию ими своего социального статуса, более полной самореализации,
формированию группы
компетентного
единомышленников, созданию профессионального и
кадрового
резерва.
Это
позволит
повысить
эффективность
депутатской деятельности, улучшить качество работы представительного органа
местного самоуправления.
Также проблемным вопросом регулирования правового статуса
представительного
органа
местного
самоуправления
является
депутата
вопрос
его
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнением им полномочий.
Федеральное законодательство не содержит исчерпывающего перечня оснований
для отзыва депутата представительного органа, переложив урегулирование этого
вопроса на региональный и местный уровни власти. Однако законы субъектов РФ о
местном самоуправлении и уставы муниципальных образований также не всегда
содержат
перечни
Целесообразно
оснований
отзыва
депутата
представительного
органа.
закрепить исчерпывающий перечень оснований отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления на федеральном уровне. Это
будет способствовать единообразному подходу к формированию статуса депутата
представительного
органа,
повышению
эффективности
деятельности
91
представительных органов и улучшению организации местного самоуправления на
территории любого муниципального образования.
Огромное значение для правового регулирования статуса представительного
органа местного самоуправления имеют и вопросы противодействия коррупции.
Обязанность соблюдать антикоррупционные требования возложена не только на
депутатов, работающих в представительном органе на постоянной основе, но и на
депутатов,
которые
работают
на
непостоянной
основе.
В
федеральное
законодательство необходимо внести положение о том, что наличие вступившего в
законную силу решения суда, устанавливающего факт несоблюдения депутатом
антикоррупционных стандартов, является непосредственным основанием для
принятия
представительным
органом
местного
самоуправления
решения
о
досрочном прекращении полномочий этого депутата.
Таким образом, основная функция депутата представительного органа состоит
в представлении интересов населения муниципального образования и в отстаивании
этих интересов при решении вопросов местного значения. Будучи представителем
населения, депутат обладает определенными полномочиями, которые позволяют ему
активно действовать в интересах населения муниципального образования. В целях
беспрепятственного и эффективного осуществления своих полномочий депутат
обеспечивается определенными гарантиями, которые являются
условием
реализации
депутатских
полномочий.
При
ненадлежащем исполнении своих полномочий депутат
важнейшим
неисполнении
или
несет установленную
нормативными правовыми актами ответственность. Вместе с тем, недостатки
организации элементов правового статуса
депутата представительного органа
местного самоуправления оказывают решающее влияние на качество реализации
депутатом своих основных
представительства.
полномочий, что недопустимо в сфере народного
92
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты:
1.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12. 12. 1993)
//Собрание законодательства РФ.-2014.-№ 31.-Ст. 4398.
2.
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге
15.10.1985г.) //Собрание законодательства РФ.-1998.-№ 36.-Ст. 4466.
3.
Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» //Собрание законодательства РФ.2003.-№ 40.- Ст. 3822.
4.
Федеральный
закон
от 26.11.1996г. №138-ФЗ
«Об
обеспечении
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» //Собрание законодательства РФ.-1996-№ 49.-Ст. 5497.
5.
Федеральный закон от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» //Собрание
законодательства РФ.-2002.-№ 24.- Ст. 2253.
6.
Федеральный закон от 25.12.2008г. №273-ФЗ «О противодействии
коррупции» //Собрание законодательства РФ.-2008.-№ 52 (ч. 1).-Ст. 6228.
Федеральный закон от 03.11.2015г. №303-ФЗ «О внесении изменений в
7.
отдельные законодательные акты РФ» //Собрание законодательства РФ.-2015.-№ 45.Ст. 6204.
8.
Указ Президента РФ от 23.06.2014 г. №460 "Об утверждении формы
справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской
Федерации"
[Электронный
ресурс].
–
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164568/.
Режим
доступа:
93
9.
Закон Орловской области от 22.08.2005г. № 534-ОЗ «О местном
самоуправлении в Орловской области» //Собрание нормативных правовых актов
Орловской области.-2005.-№ 28.
10.
Закон Орловской области от 05.06.2003г. № 330-ОЗ «О порядке отзыва
депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления в
Орловской области» (утратил силу) //Собрание нормативных правовых актов
Орловской области.- 2003.- № 17.
11.
Устав города Орла (принят Постановлением Орловского городского
Совета народных депутатов от 22. 06. 2005 № 72/753-ГС) //Вестник Орловского
городского Совета народных депутатов.-2010.-№11.
12.
Постановление Законодательного Собрания Кировской области шестого
созыва от 14.12.2017 №16/232 «О законодательной инициативе Законодательного
Собрания Кировской области по внесению в Государственную Думу Федерального
Собрания
Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении
изменений в статью 121 Федерального закона «О противодействии коррупции» и
статью 2 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.zsko.ru/documents/post/index.php?ID=24950.
13.
Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области
шестого созыва от 20.12.2017 №777 « О законодательной инициативе по внесению в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта
федерального закона «О внесении изменений в статью 121 Федерального закона «О
противодействии коррупции» и статью 2 Федерального закона «О контроле за
соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц
их
доходам»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:://www.zaksob.ru/doc.aspx?id=2249.
14.
Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от
20.12.2005 г. №79/853-ГС «О проекте новой редакции Регламента Орловского
94
городского Совета народных депутатов (второе чтение - окончательная редакция)» //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req.
15.
Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от
20.12.2005г. №79/853-ГС (ред. от 24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента
Орловского городского Совета народных депутатов (второе чтение - окончательная
редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req.
16.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
23.06.1997г. №05/048-ГС «Об утверждении Положения о районной территориальной
депутатской группе» //Решения Орловского городского Совета народных депутатов.2000.-№ 3.
17.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
30.08.2007 г. №21/317-ГС «О проекте Положения «О статусе депутата Орловского
городского Совета народных депутатов» (второе чтение - окончательная редакция):
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?base=RLAW127&dst=&n=12483&req=d
oc#019710580685743362.
18.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
30.08.2007 г. №21/318-ГС «О статусе депутата Орловского городского Совета
народных
депутатов»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://docs.cntd.ru/document/428692341.
19.
Схема структуры Орловского городского Совета народных депутатов//
Официальный
сайт
Орловского
городского
Совета
народных
депутатов:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.orelgorsovet.ru/p13.html.
20.
Приложение 1 к Решению Орловского городского Совета народных
депутатов от 25.02.2016г. №7/0124-ГС «О внесении изменений в структуру
Орловского городского Совета народных депутатов пятого созыва» // Справочно-
95
правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/ online.cgi?req=query&cacheid=4.
21.
Приложение 2. Приложение к структуре Орловского городского Совета
народных депутатов Приложение к решению Орловского городского Совета
народных депутатов от 25.02.2016 № 7/0124-ГС. Схема структуры Аппарата
Орловского городского Совета народных депутатов// Официальный сайт Орловского
городского Совета народных депутатов: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.orelgorsovet.ru/ p13.html.
Материалы судебной практики:
22.
Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009г. № 375-О-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования
«Мирный» Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод
абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации «О
закрытом административно-территориальном образовании»: [Электронный ресурс].
– Режим доступа http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31376104.
23.
Постановление Конституционного Суда РФ от 01. 02. 1996 г. №3-П «По
делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона
Читинской области» //Собрание законодательства РФ.- 1996.- № 7.- Ст. 700.
24.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
01.12.2015г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1
статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи
3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов
местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71165796/.
25.
Постановление Верховного Суда от 25.12.2013 г. №13-АД13-10//
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим
96
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=
373457#03618384656508513.
Специальная литература:
26.
Абазов, А. Б. Представительные органы местного самоуправления в
системе муниципально-правовых отношений. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.2013.-241с.
27. Авакьян, С. А. Организация государственной власти в России и
зарубежных странах: Учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М.
Арбузкин. - М.: Юстицинформ.- 2014.- 354с.
28. Астафичев, П.А. Муниципальное право: учебник / П.А. Астафичев, Т.А.
Гусева.- Орёл: ОГУ имени И.С. Тургенева, 2017. –310с.
29. Багмет, А. М. Муниципальное право России: Учебник для студентов / А.
М. Багмет, Е. И. Бычкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА.- 2017.- 315с.
30.
Баженова, О.И. Муниципальное образование как субъект права. - М.:
Изд-во Московского университета.- 2016. – 256с.
31.
Бондарь, Н.С. Местное самоуправление: учебник для академического
бакалавриата / под ред. Н.С. Бондаря.-М.: Издательство Юрайт.- 2017. —386 с.
32.
Борисов, В.И. и др. Словарь по конституционному праву Российской
Федерации / В.И. Борисов, А.А. Ильюхов, О.А. Кажанов М.: ЗАО «Издательство
Экономика».-2003.-386с.
33.
Васильев, В. И. Муниципальное право России. М.: Юринформиздат.-
2012.- 407с.
34.
Выдрин, И. В., Кокотов, А. И. Муниципальное право России. М.-2001.
35.
Горный, М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в
России. Часть II . Местное самоуправление. Учебное пособие. — СПб, Отдел
оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург.- 2011 . — 196с.
36.
Игнатюк, Н. А., Павлушкин, А. В. Муниципальное право. М.-2008.
97
37.
Козлова, Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России: учеб.
пособие для вузов- 3-е изд., перераб. и доп. М. -2003. - 585 с.
38.
Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный) /Под
ред. Л. П. Жуковской. М.-2016.
39.
Костюков, А.В. Муниципальное право России: учебник. 8-е изд.,
перераб. и допол. М.: ЮНИТИ-ДАНА.- 2016.- 217с.
40.
Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право: учебное пособие.:
М., 1997.- 559 с.
41.
Лебедев, А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основные
концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.
42.
Лимонов, А. М. Местное самоуправление в Российской Федерации:
Учеб. пособие / Под ред. Т. Н. Радько; Юрид. институт МВД РФ. - М.: Кн. мир, 2012.
–214с.
43.
Малый, А.Ф., Никитенко, И.Г. Система местного самоуправления: поиск
оптимальной модели // Учен. Зап. Казан. Ун-та. Сер Гуманит.Науки. - 2016. - Т. 158,
кн. 2.- 617 С.
44.
Постовой, Н.В., Таболин, В.В., Черногор, Н.Н. Муниципальное право
России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп.М.:
Юриспруденция.- 2016. - 456 с.
45.
Толковый словарь Ожегова. С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 1949-1992.
46.
Хазиева,
Р.
Р.
Правовой
статус
депутата
органа
местного
самоуправления. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2012.
47. Цечоев, В.К. Теория государства и права: Учебник / В. К Цечоев, А. Р.
Швандерова. - М.: Прометей, 2017.
48.
Черногор, Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального
права и практике местного самоуправления. М., 2007.
49.
Юридическая энциклопедия. М.: Юрист, 1997.
98
50.
Экономика и право: словарь-справочник.
— М.:
Вуз и школа.
Л. П. Кураков, В. Л. Кураков, А. Л. Кураков.-2004.
Публикации периодической печати и научных сборников:
51. Андреева, О. А. Политико-правовые механизмы и средства обеспечения
местного самоуправления в современной России //Государственная власть и местное
самоуправление.-2010.-№ 4.-с.11-14.
52. Белоусова,
Е.
В.
Ответственность
представительного
органа
муниципального образования перед населением / Е. В. Белоусова // Пробелы в
юридическом законодательстве. Юридический журнал. - 2011. - № 3. С. 54-61.
53. Бессчасный, С. А., Скорик, В. Н. Проблемы правоприменительной
практики в сфере противодействия коррупции в отношении лиц, замещающих
муниципальные должности //Законность.- 2017.- № 10.- С. 2-11.
54. Васильев В. И. Запрос депутата муниципального представительного
органа: правовое регулирование и практика //Журнал российского права.- 2017.- №
4.- с.26-34.
55. Джагарян, Н. В. Правовой статус местного депутата как народного
представителя //Муниципальная служба: правовые вопросы.-2017. -№ 3.- с.10-14.
56. Емешов. В. И. О некоторых аспектах современного правового статуса
депутата представительного органа муниципального образования // Бизнес в законе.№1.- 2008.- с.32-34.
57. Кеня, И. А. Механизм публично-правовой ответственности органов
местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление.2015.- №3.-с.24-36.
58. Кеня, И. А. Формирование профессиональных компетенций молодых
депутатов представительных органов муниципальных образований в субъекте РФ
//Муниципальная служба: правовые вопросы.-2016.- № 3.- с.18-23.
99
59. Кондрашев, А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата
законодательного органа государственной власти, представительного органа
местного самоуправления в РФ/А. А. Кондрашев // Российский юридический
журнал.-2011.-№1.- с.44-47.
60.
Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления, их
предназначение//CREDO NEW.-2004.-№ 2.-с.20-27
61.
Лузенина Ю.А. Проблемы реализации полномочий по решению вопросв
местного значения в сельских поселениях // Актуальные проблемы юриспруденции:
сб. ст. по матер. V междунар. науч.-практ. конф. № 5(5). – Новосибирск: СибАК.2017. – С. 100-108.
62. Митрохина, Я. А. Проблемы реализации отзыва выборных лиц местного
самоуправления на современном этапе // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». -2017. -Т.
17.- № 4.-с. 96–101.
63. Петренко. Н. И., Якимов, В. А. Основы правового регулирования статуса
депутатов представительных органов местного самоуправления //Марийский
юридический вестник.-2016.-№ 4.- с.106-112.
64. Примак, Т. К., Орлова, К. А. Терминологические трудности определения
категории «правовой статус» // Вестник Балтийского федерального университета им.
И. Канта.-2012.-№9.-с.19-27.
65. Соловьев, Е.А. Правовой статус депутата местного самоуправления и
проблемы его реализации на примере Владимирской области // Наука через призму
времени.-2018.-№2 (11). - с.48-54.
66. Фролов,
Н. Л. Институт отзыва депутатов и главы муниципального
образования как форма реализации муниципально-правовой ответственности
//Общество и право.-2011.- № 5.- С. 68-73.
100
Электронные ресурсы:
67. Авакьян, С.А. Конституционное право. Энциклопедический словарь.
2001.
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
представительных
органов
http://www.constitutional_law.academic.ru.
68. Акчурин,
А.
Р.
Формирование
муниципальных образований: проблемы правового регулирования и пути их
решения / А. Р. Акчурин // Вестник Бурятского университета. - 2013. - №2 // Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-predstavitelnyh-organov-mu.nitsipalnyhobrazovaniy-problemy-pravovogo-regulirovaniya-i-puti-ih-resheniya.
69. Болтушкина, О.М. О некоторых аспектах современного правового статуса
депутата представительного органа муниципального образования // Студенческий:
электрон.
научн.
журн.
2018.
№
16(36).
URL:
https://sibac.info/journal/student/36/116569.
70. Большой юридический словарь / А.Я. Сухарев, В.Д. Зорькин, В.Е.
Крутских. - М., 2014. // Юридическая научная библиотека издательства «Спаркс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article1014896. html.
71. Быкова, А. Г. Сход граждан как институт муниципального права / А. Г.
Быкова // Вестник Омской юридической академии. - 2017. Т. 14. - № 3// Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/shod-grazhdan-kak-institut-munitsipalnogo-prava.
72. Герасимова, Н. Р. К вопросу о юридической ответственности субъектов
муниципально-правовых отношений / Н. Р. Герасимова, А. С. Янина // Мир науки и
образования. - 2015. - № 4. С. 22-26. // Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/
article/n/k-voprosu-o-yuridicheskoy-otvetstvennosti-subektov-munitsipalno-pravovyhotnosheniy.
101
73. Депутаты проверят законность взимания комиссии при оплате услуг ЖКХ
// http://www.orelgorsovet.ru/p3348.html.
74.
Джагарян, А. А. Представительный орган в системе муниципальной
представительной демократии: некоторые вопросы правового статуса / А. А.
Джагарян, Н. В. Джагарян // Вестник Челябинского государственного университета.
- 2010. - №33// Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/predstavitelnyy-organ-vsisteme-munitsipalnoy-predstavitelnoy-demokratii-nekotorye-vopro sy- pravovogo-statusa.
75. Информационный бюллетень местного самоуправления.-2017.-№11(396)/.
[Электронный ресурс]: URL: http://www.asdg.ru/bulletin/73/.
76. Коврякова, Е. В. Адогматический характер теории разделения властей / Е.
В. Коврякова // Lex russica. - 2015. - № 5 // Научная электронная библиотека
«Elibrary»: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id =
24222841.
77. Конституционное право России: Учебник / О. В. Лучин, Б. С. Эбзеев, Е.
Н. Хазов. Под общей ред. Лучина О. В. 9-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА.-2018. 435 с.//
Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.iprbookshop.ru/71249.html.
78. Кудрявцев В. В. О последних изменениях в правовом регулировании
формирования органов местного самоуправления / В. В. Кудрявцев // Вестник
Марийского
государственного
университета.
Серия
«Исторические
науки.
Юридические науки». - 2016. - №2 // Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru
/article/n/o-poslednih-izmeneniyah-v-pravovom-regulirovanii-formirovaniya-organovmestnogo-samoupravleniya.
79. Кутафин, О. Е. Муниципальное право России: Учебник / О. Е. Кутафин,
В. И. Фадеев. - М.: Проспект, 2013. 540с. // Электронно-библиотечная система
102
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.iprbook
shop.ru/44805.html.
80. Малявкина, Н. В. Отрешение высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации от должности глав муниципальных образований / Н. В.
Малявкина, О. Е. Алексикова // Среднерусский вестник общественных наук. - 2015.
Т. 10. - № 5.-с.122-129. // Научная электронная библиотека «Elibrary»: [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=26348784.
81. Муниципальное право России: Учебник. Под ред. А. Н. Костюкова. 2-е
изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.-207с. // Электронно-библиотечная
система
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/71025.html.
82. Муниципальное право России: Учебник для студентов / С. Прудников, Е.
Н. Хазов, Н. А. Антонова. Под ред. А. С. Прудникова. 7-е изд., перераб и доп. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2015.-297с. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/20971.html.
83. Наумов, С. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» / С. Ю. Наумов, А. А. Гребенникова, М. М. Мокеев. 3-е изд.
перераб. и доп. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2018. С. 329. // Электроннобиблиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/73983.html.
84. Официальный сайт прокуратуры Орловской области: [Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://prokuratura-
orel.ru/news/Prokuraturoy_oblasti_proanalizirovany_rezultaty_nadzora_za_ispolneniem
zakonodatelstva _o_protivodeystvii_korruptsii_za_9_mesyats.
85. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoringrazvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya.
103
Приложение 1
Схема структуры Орловского городского Совета народных депутатов
104
Приложение 2
Схема структуры Аппарата Орловского городского Совета народных депутатов
Opnoecxri rocy4apcraexxuti
yHrBepc[rer ]tMeH]t l,l,C. Typrexeea
AHTHNNAThAT
TBOPTITE COECTBEHH bIM YMOM
CNPABKA
o pe3ynbTaTax npoBepKlt TeKcToBoro AoKyMeHTa
Ha Harytqhe 3altMcTBoBaHnfi
Ilpoeepxa BbtnonHeHa B crcreMe
Axrunnarhar.By3
Aerop pa6orur
flo4pas4eaeure
Tun pa6orur
Soaryuxrra O,M.
Hagsaxhe pa6orul
MyHH
Haaeanre
Qaina
*
BKP flpaaoaori craryc Aenyrara
qunanbHoro o6paaoaar rn
Sorryuxura O.M.
BKP
flpaaoaoi craryc Aenyrara npeAcraBhrenbHofo opraHa
MyHHr.lhnanbHoro o6pa:oaannR.doc
fl por.r,exr 3aHMcrgoBaH hR
3L,L6%
flpoqexr qrrl,tpoBaHhR
9,sryo
fl
poqexr opxrnHan bHocrtl
,{ara npoaepxr,r
Mogyar nolcxa
Koruqo ayaoe; Mo4ynb nohcKa "OfEOy BO Ory ranrr. h,C.Typreneea"; Mo4ynu norcxa
o6u.leynorpe6rre/rbH brx eur paxex r il; Mo4yn u noncra nepeQpaar poea n ra il 14 rrep ri er;
Mo4ynu nohcxa nepeQpa:upoeaxhi eLIBRARY.RU; Mo4ynu norcxa hureprer;
Honrexqrn eLIBRARY.RU; {nrupoaanre; Kor.nexqrR PfE; Ceo4nan xorrexr_par 3EC
Pa6ory npooeprrl
Bamrcs Ceprei Bnrropoanrr
OllO npooepnnqero
llrra nqgnru
tdr
y6earru
rrql|.r|||cllCtDatu,
ronrta;*rc tlf,-qA, rcropu.'+ry{Ic.|rt xa orqgT_
r'f(/s/r
Orogr xa oonpoc, rBrretcn
I XorreP{eErrr qerrl-
rx o6nagyrenrce:ritrxtnolitxrc
renpoaeFrrFo.
trcn(urbixltilrxt)
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа