close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Грачева Ольга Юрьевна. Местное самоуправление как форма децентрализации власти

код для вставки
MVIHVICTEPCTBOHA]TKVIVIBbICIIIE| OOEPA3OBAHVIS
P O C CW\C KO 14 O EAEP ArIVtur
oEAEpAtrbHoE focyAApcTBEHHoE BTOAXETHOE
OEPA3 OB ATEJIbH OE yTIPEXAEHHE B br CrrrEf o oBp 43 oB AHI4lr
(opJIoBCKVIfi f OCI/AAPCTBEHHbIZLyHr4BEpCr4TET
r4MeHr4 Z.C. TyP|EHEBA)
B
bIIIYCKHA' KBATI4OI4KAUI4OHHA-fl
rr
o Harrp aBJreHrrro rroruoroB
HarIpaBneHHo
Cry4enrrcra fpavenofi
IO
p ra4
rz
v e crcuir.
14
Hc
rr4
EC
OTA
40 .0 4 .0 1 IOpz cnpyA eHrlr.r.r
crb (npo Qznr) f ocyaapcrBeHH
o
-np aBoBa.rr AerrenbHo crb
Onrrz lOprerusr urz$p 166338
rlr
T errla BbrrrycKHo
(M
rcpr
PAE
THO E CAM
O
fi
rce
anz QrlKaur4 oHH ofi p aSoru
YIIPAB JIE HI4E KAK o
O
PMA AE IIEHTPAII43AII%I
BJIACTI,T>
Cry4enr
'\
Hay+rrrfi
C.f .fonrapb, K.ro.H., AorIeHr rcaSe4pu
pyKoBoArrTeJrb
MyHLIqu[aIIbHOfO
npaBa
I4 3KOJIO|I,MeCKOTO
C.B. BacroKoB, K.ro.H., AoueHT,
:ae. r<a$ e4pofi rvry'nzrlr4rraJrbHoro
lr SKollorr4rrecKofo npaBa
Hopnror<oHTponb
Pyroro4urenr
o6pasoaarenrnofi
lporpaMMbr
T.A.fyceBa, A.K).H., AorIeHr,
upo$eccop r<aQe4pu
KOHCTT,TT)arIr4
O
HH
O
f O,
a4:r.akrnucrparr4 BHoro
rrpaBa
Open 2018
n
Qunauco
B
oro
2
MI4HI4
CTEPC
TB O HAYKI4 VI BbICIIIE f O O E P A3
P O C CrfrrCKO rz O EAEP A rJVrVr
O
B AHVIA
oEAEpAnbHOE |OCyAAPCTBEHHOE ETOAXETHOE
OEPA3 OB ATEJIbHOE y[IPEXAEHT4E B bICIITEf O OEp A3 OB AHZIr
( op JI o B c:Kvrfi f o cyAAp c TB EHHbII;I yHI,IB Ep C ZT E T
rrMeHz I4.C. TYP|EHEBA)
lO
p
u4z
v e ctrlzrir
rrHcrtrryr
KaQe4pa MyHr4rlr4n:LrrbHoro lr 3KoJrortrqecKoro rpaBa
Hanp anneHr4 e rro,uoroBKrr 4 0. 04. 0 1 lOpucupy4eHrlr4-rr
HaupanneHHocrb (lpoQranr) f ocy4ap crBeHHo -rrp aB oB ar Ae-rrrenbHo crb
yTBEPXIAIO:
rcaSespofi
C.B. BacoKos
2018 r.
@fizaz,l
3AIAHr4E
Ha BbrfroJrHeHr{e BbrrrycKHofi xn anu sr4 Karlv oHH ofi p a6oru
cryAeHTKr4
fpa.reeofi Onrrz IOprenuu
IuvQp 166338
Teua BKP <Mecrnoe caMoyrpaBrreHlle rax Qopnaa AerleHrpanr4sar\uu BJracrrr))
VrnepN4eHa rrpr,rKa3oM rro yHr4Bepcurery or <06>>
Ns 2-228
2. Cporc cgaqu crVAeHToM 3aKoHrrenHofi pa6orur <<29>> sos6ps 2018 r.
3. llcxoAnrre AaHHbre K pa6ore: 4eficrnyrorqee 3aKoHoAareJrbcrBo, cuerlr4arrbHat
nuTepaTwa ro TeMe nrrrycruofi rranuQraxaquoHuoi pa6oru, rlepuonrqecKn(
r434alavrfl, rrHTepHer pecypcbr, cyile1Hafl. rIpaKTr4Ka KoucrnryqrroHHoro Cyaa [email protected]
4. Co4epxaHvre BKP (uepevenb rroArrexarur4x pa:pa6orKe Bonpocon):
Me crno e c aMoFpaBJreHLr e : npvpo p:a, cyruHo crb, coAep)KaHue
1.
BosHzrcroBeHLre, craHoBJreHvre v pa3BI4TrIe I4HcrrlTyra MecrHoro caMoyflpaBneHlr.fl
Mecrnoe caMoynpaBJreHze B crrcreMe AerleHTpanLaarrvu uy6nzvuofi BJracrr4 r
P occufi crofi @e4ep arlkru
focy4apcrBeHHo-npaBoBafl. ocHoBa MecrHoro caMoppaBJreHLr.rr B Pocczficrcoi
@egepaquu
flpo 6nervrbr MecrHoro caMop p aBneukrfl. B c oBp eMennofi P o cczz
Mecrnoe caMoynpaBJreHze B pelxeHl4flx kr rrpaBoBbrx [o3urlr4.sx KoncrzryrllroHHor(
Cyaa P(D
lara BbrAaqr 3ag:anvrfl, <06> Oenpanq 2018 r.
Hay+mrfi
pyKoBoArrrenr BKP
3a;:alaue ilpurHfl.na K racuoJrHeHr{rc
C.f. fonrapr
O.rc. fpavena
KAnEHAAPT{brrz
HaulreuoBaHpre 3TanoB BKP
[rrAH
Cpor< BblnonHeHr4t
llpzveuanze
gra[oB pa6oru
Bu6op rermr BKP
llo:5op -rlurepar)''pbl no
ef ve\IOI"{ Te I\I e
O npere-reHr{e ariryzurbHo crr4
TC\IbI. HAIIIICAHHC BBCICHH.{
HanucaHr.le nepeofi rJraBbr
I I C C --I
Hanscanue sropofi HraBbr
Hanncauue rperrefi rnaBbr
CocraueH[e
H ANI4C
BbIBoAoB Ir
/2t /1. 2//
27."t /22 -
J/22. P/4
/2//2J. Z// -
I4CN OJIb3 OB
crrcKa
2/2//?//- J/22 za/t
Brrnorueno
2/Z /p.Z - J2 z2g, Aa// BunorHeuo
BunorseHo
2/ r'z r/)/! -
3z r'a {2.r'/
?r' r'r'
AHHbIX I{CTOIIHUTKOB
llp e4craureHr{e pa6orrr ua
KaOeApy
Cry4eur
Bunorueuo
Jz,z;"1*.,
2./ 2// /2/Y - // ?fz'A
Brruomreuo
AHI4C 3 AKJIIOI{CHT4'
OQopnnneHr{e
Brrnomreno
BrrnonHeno
ld
.a/t -
Jl
r, 22r'/.
r'z
JD//
Bunorueuo
Brruonneno
O.rc. fpa.rena
HayuHrrfi
pyKoBoAr{renr BKP
C.f. fonrapr
3
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Местное самоуправление как
форма децентрализации власти»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственно-правовая деятельность
Студент: О.Ю. Грачева
Научный
руководитель:
к.ю.н.,
доцент
кафедры
муниципального
и
экологического права С.Г.Гонтарь.
Объем ВКР: 106 стр.
Количество использованных источников: 102.
Ключевые
слова:
местное
самоуправление,
децентрализация
власти,
централизация, Конституция РФ, муниципалитет, делегирование полномочий.
Краткая характеристика ВКР: в данной выпускной квалификационной работе
раскрыто понятие местного самоуправления, его природа, сущность и содержание;
проанализирована
история
становления
и
развития
института
местного
самоуправления в России; определена роль местного самоуправления в системе
децентрализации
публичной
власти
в
Российской
Федерации;
выявлены
существующие проблемы местного самоуправления Российской Федерации; изучена
судебная
практика
Конституционного
Суда
РФ
по
вопросам
местного
самоуправления.
Методологическую основу исследования составил диалектический подход к
рассмотрению поставленных проблем с использованием общенаучных методов
познания: сравнительно - правового, формально - юридического, логического и
системного анализа.
По результатам проведенного исследования сделаны выводы теоретического и
практического характера.
4
Содержание
Введение.............................................................................................................................с.6
Глава 1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской
Федерации………………………………………………………………………………с.12
1.1 Местное самоуправление: природа, сущность, содержание…………………….с.12
1.2
Возникновение,
становление
и
развитие
института
местного
самоуправлении………………………………………………………………………...с.23
ГЛАВА
2.
Механизм
децентрализации
власти
в
Российской
Федерации……………………………………...……………………………………….с.36
2.1 Местное самоуправление в системе децентрализации публичной власти в
Российской Федерации……………………………………………………………..….с.36
2.2. Государственно-правовая основа местного самоуправления в Российской
Федерации……………………………………………………………………………....с.48
ГЛАВА 3.
Практика
муниципального управления в условиях
Российской
государственности ……………………………………………………………..………с.65
3.1 Проблемы местного самоуправления в современной России ………………….с.65
3.2 Местное самоуправление в решениях и правовых позициях Конституционного
Суда Российской Федерации…………………………………………………………..с.76
Заключение.......................................................................................................................с.92
Список литературы....................................................................................................... с.96
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена следующими основными
положениями.
Вся история Российского государства связана с борьбой централистических и
децентралистических тенденций в государственном управлении, что, в свою
очередь, обусловлено многонациональностью народа, проживающего в России и
колоссальной территориальной протяженностью нашего государства. Поэтому, и
централизация, и децентрализация имеет огромное значение для стабильности
такого
государства,
как
Российская
Федерация.
Для
рационального
государственного управления необходимо найти баланс между государственным
управлением,
основанном
на
сильной
центральной
власти
и
автономии
региональных властей и местного самоуправления. Данный процесс к настоящему
времени еще не завершен и продолжает совершенствоваться через правовую базу и
практику реального применения в жизни.
Ярким
примером
реальной
централизации
России
может
служить
сравнительно недавний исторический опыт формирования советского государства. В
настоящее время, Российская Федерация взяла курс на децентрализации власти,
основными признаками которой являются максимальное приближение субъекта
управления к управляемому объекту; самостоятельность в решении вопросов своей
компетенции; ответственность за принятые решения, действия и их результаты;
оперативность принятия решений; наличие тесной связи с населением. Все эти
признаки легли в основу местного самоуправления, определив его особое место в
децентрализации власти.
Наличие
местного
самоуправления
в
государстве
свидетельствует
о
децентралистической системе публичной власти. Местное самоуправление дает
возможность делегировать принятие решений по вопросам местного значения
непосредственно населению муниципального образования, стимулируя, тем самым,
активность и сознательность граждан, обеспечивая их сопричастность в результатах,
6
достигнутых при принятии таких решений в экономической, социальной и
политико-правовой сферах жизни местного населения.
Местному самоуправлению отводится особая роль в системе управления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти и выступают связующим звеном между населением и государством.
Основной задачей местного самоуправления является оперативное решение местных
вопросов с учетом исторических и иных особенностей муниципального образования,
в рамках которого осуществляется деятельность. Местное самоуправление действует
от лица населения и в его интересах.
Следует отметить, что в настоящее время продолжается поиск оптимальной
модели местного самоуправления, в связи с чем, пересматривается отношение
государства к данному социально-правовому феномену. Важно при этом учитывать
происходящие перемены в общественной жизни. Эти и другие обстоятельства во
многом определили актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В связи с тем, что о местном
самоуправлении в современном виде можно говорить, лишь начиная с 1993 г., для
исследования были использованы труды таких отечественных ученых как Бондарь
Н.С., Кутафин О.Е., Шугрина Е.С., Широков А.Н., Астафичев П.А, Васильев В. И.,
Еремян В. В., Костюков А.В., Новокрещёнов А.В., Раздъяконова Е.В.. Эбзеев Б.С.,
Хазов Е.Н. и пр.
Для изучения исторического аспекта понятия «местное самоуправление»
изучены труды Хакимова М.Х., Зюзиной Т.Е., Еремяна В.В., Баженовой О.И.,
Локшиной К.Н. и пр.
В работе также использовались публикации периодической печати и научных
сборников таких авторов как Андреева О. А., Басаргин В., Безруков А.В., Васильев
В.И., Габов А.А. , Джагарян А.А., Джагарян Н.В., Махина С.Н., Петрова Е.В.,
Соловьев С.Г., Тимофеев Н.С., Холопов В.А. и др.
7
Правовую основу данной работы составляют Конституция РФ, федеральные
конституционные
законы,
Правительства РФ,
федеральные
законы,
акты
международные документы,
Президента
РФ
и
а также постановления и
определения Конституционного Суда РФ.
Объектом
исследования
выступают
конституционно-правовые
и
общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и реализации
местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования является местное самоуправление Российской
Федерации, его роль и место в системе децентрализации публичной власти в
Российской Федерации, а также сложившаяся практика деятельности органов
местного
самоуправления Российской Федерации
в современных условиях
становления муниципального управления.
Целью исследования является комплексное изучение теоретических и
правовых аспектов, научно-теоретический анализ, выявление сущности и раскрытие
содержания понятия местного самоуправления в Российской Федерации и
всестороннее изучение муниципальных реформ как отражение децентралистских
тенденций власти.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- раскрыть понятие местного самоуправления, его природу и сущность;
- проследить трансформацию института местного самоуправления в России с
момента его возникновения до современности;
- определить место и значение местного самоуправление в системе
децентрализации публичной власти в Российской Федерации;
-
изучить государственно-правовую
базу
местного
самоуправления
в
Российской Федерации;
- выявить существующие проблемы российского местного самоуправления в
современных условиях;
- рассмотреть судебную практику и правовые позиции Конституционного Суда
8
Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Методологической базой настоящего исследования являются современные
методы научного познания, включая как общенаучные, так и специальные. Местное
самоуправление представляет собой комплексное понятие, затрагивающее разные
стороны жизни населения: экономическую, социальную, правовую. Данный факт
говорит
о
необходимости
всестороннего
изучения
данного
понятия
с
использованием разнообразных методов исследования, в том числе диалектический,
сравнительно-правовой, метод системного анализа, сравнительно-исторический,
структурно-функциональный и др. Использование этих методов позволило подробно
исследовать местное самоуправление и реализовать поставленные цели и задачи
выпускной квалификационной работы.
Нормативную
базу
исследования
составляют
нормы
Конституции
Российской Федерации; международных правовых актов в области местного
самоуправления: Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о
принципах местного самоуправления; федерального закона от 06.10.2003г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»;
прочих
федеральных
законов
и
нормативно-правовых
актов
Президента и Правительства РФ; законов субъектов Российской Федерации о
местном
самоуправлении
и
пр.
Существенное
внимание
в
выпускной
квалификационной работе уделено анализу судебной практики Конституционного
Суда Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что она представляет
собой
самостоятельное
исследование
местного
самоуправления
Российской
Федерации в условиях децентрализации публичной власти и направлено на анализ
действующего
законодательства,
регулирующего
вопросы
местного
самоуправления. Предложенные в результате исследования выводы могут повысить
интерес общественности к местному самоуправлению в целом как к основной форме
децентрализации власти, к проблемам реализации местного самоуправления на
9
практике, повысить активность и сознательность населения по вопросам местного
самоуправления, повысить уровень теоретической подготовки по изучаемому
вопросу, дать материал для научных дискуссий.
Практическая
значимость
исследования
заключаются
в
том,
что
представленные в нем выводы и предложения могут быть использованы в
деятельности по совершенствованию российского законодательства о местном
самоуправлении; могут использоваться в учебном процессе в рамках курсов,
связанных с основами местного самоуправления и муниципального права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Местное самоуправление является важнейшим политическим институтом,
занимающим связующее положение в системе взаимодействия общества и
государства.
Двойственная
природа
местного
обеспечивать
эффективное
решение
самоуправления
общественных
и
призвана
государственных
потребностей, оперативно решая проблемы местного значения на местах с опорой на
местное население.
2. История современного местного самоуправления начинается с принятия
Конституции Российской Федерации в 1993 г. Несомненно, местное самоуправление
возникло значительно раньше - достаточно вспомнить о вечевых традициях
Новгорода.
Формирование
и
становление
данного
института
происходило
преимущественно в рамках централизованного государства. В силу особенностей
государства
(большая
территориальная
протяженность,
многонациональное
население) местное самоуправление учреждалось в той мере, насколько это
соответствовало интересам государства. Излишний государственный контроль
предопределил
замедленные
темпы
и
трудности
в
становлении
местного
самоуправления на современном этапе.
3.
Наличие
местного
самоуправления
в
государстве
говорит
о
децентралистической направленности государственной власти. Все принципы
децентрализации власти являются основой местного самоуправления в Российской
10
Федерации - наиболее близким к населению уровнем власти. Не входя в систему
государственной власти, местное самоуправление участвует в перераспределении
(делегировании) полномочий между органами государственной власти и местным
самоуправлением в пользу последнего. Решение государственных задач без участия
муниципального уровня не представляется возможным.
4. Государственно-правовую основу местного самоуправления в Российской
Федерации составляют нормативно-правовые акты трех уровней: федерального,
регионального и местного, а также международно-правовые акты и судебная
практика Конституционного Суда Российской Федерацией. Главенствующие
правовые позиции занимает Конституция Российской Федерации и Федеральный
закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
5. Местное самоуправление находится в процессе реформации, данный этап
является довольно сложным как в плане внешних условий (экономическая ситуация
в стране, сложности во внешней политике и пр.), так и внутри данного
политического института.
Накопившиеся нерешенные проблемы
говорят о
плачевном состоянии местного самоуправления особенно на уровне сельских
поседений. Широкий спектр проблем затрагивает кадровый, организационный,
правовой, финансовый и другие аспекты местного самоуправления.
6. Существенно возросла роль правовых позиций Конституционного Суда по
вопросам
местного
Конституционного
самоуправления,
самоуправления.
Суда
являясь
РФ
Правоприменительная
охватывает
обязательной
все
для
позиции
исполнения,
деятельность
ведения
местного
направлена
на
совершенствование института местного самоуправления, исключение правовых
пробелов и коллизий по данному вопросу и сохранение конституционности и
демократических основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Структура работы. Настоящая выпускная квалификационная работа состоит
из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка литературы.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Местное самоуправление: природа, сущность, содержание
Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное
самоуправление, не дает определение самому понятию «местное самоуправление».
Правовое, юридическое определение местного самоуправления дано в Федеральном
законе от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» № 131-ФЗ, в соответствии с которым, местное
самоуправление это: «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая
в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность
решение
населением
непосредственно
и
(или)
через
органы
местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций».1
Президент
Российской
Федерации
В.В.
Путин
считает
местное
самоуправление школой демократии и ответственности2.
Н.С. Бондарь считает, что категория «местное самоуправление» отражает
сложное, многогранное явление, формирование и развитие которого зависит от
комплекса
исторических,
политических,
экономических,
национально-
демографических, культурологических и других особенностей территорий и
проживающего на них населения.3
1
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
//Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст. 3822.
2
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию //Российская газета. - 2013. - 13 декабря
/[Электронный ресурс]: URL:http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html
3
Бондарь Н.С. Местное самоуправление: учебник для академического бакалавриата / под ред. Н. С. Бондаря. — М.:
Издательство Юрайт, 2017. — с.19.
12
В словаре С.И. Ожегова содержится следующее определение термина
«местное самоуправление»: внутреннее, своими собственными силами управление
делами в какой-либо организации, коллективе.4
Раздъяконова Е.В. определяет местное самоуправление как организацию
власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов
местного значения5.
Астафичев П.А. считает, что местное самоуправление является формой
народовластия и осуществляется на определенной территории. Термин «местное
самоуправление»
характеризует
не
только
идеальную
конституционную
конструкцию организации локальной демократии, но и является официальным
наименованием деятельности местного сообщества.6
Анализируя вышеуказанные определения можно сделать вывод о том, что
авторы,
выделяя
разные
существенные
признаки
понятия
«местное
самоуправление», сходятся на том, что это одна из основ конституционного строя
Российской Федерации, которая признается и гарантируется законодательно,
осуществляется на всей территории РФ и призвана решать вопросы «на местах».
В соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», отождествлены понятия «местный» и «муниципальный», а
также образованные на их основе слова и словосочетания в случаях, касающихся
осуществления населением местного самоуправления.
Термин «муниципальный» образован от латинских слов «munis» - «тяжесть»,
«тягота», «бремя», a «capio» или «pecipio» - «беру», «принимаю», что означает
«взять бремя на себя»; управлять делами самостоятельно. Таким образом, отражена
4
Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1989. С. 694.
Раздъяконова Е.В. Правовые основы местного самоуправления : учеб.пособие / Е.В. Раздъяконова; РАНХиГС,
Сиб.ин-т упр. – Новосибирск: Изд-воСибАГС. – 2015.- с.6.
6
Астафичев П.А. Муниципальное право: учебник / П.А. Астафичев, Т.А. Гусева.- Орёл: ОГУ имени И.С. Тургенева,
2017. –с.13.
5
13
сама суть понятия «местное самоуправление» - организация власти на местах,
предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В Российской Федерации законодательно закреплены два вида власти:
государственная (политическая) и муниципальная (местная). Сущность местного
самоуправления заключается в признании права гражданина быть источником
местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей
жизни и отвечать за их последствия. Другими словами, муниципальная власть
призвана обеспечивать возможность проявлять социальную активность гражданам в
таких вопросах местного значения как обеспечение публичных интересов;
управление муниципальной собственностью; развитие экономики и культурной
сферы муниципалитета и пр.7
Основами деятельности местного самоуправления являются:
- самостоятельность в осуществлении решений по задачам местного уровня:
влиять на распределение государственных бюджетных средств органы местного
самоуправления, к примеру, не имеют возможности, зато распределение средств из
бюджета муниципального образования полностью находится под их контролем;
- органы местного самоуправления отделены от государственной системы:
руководителей муниципалитетов не назначают высшие органы власти, а их
выбирают на местах люди, проживающие в этом населенном пункте;
- в систему власти местное самоуправление не входит, но является
юридическим лицом;
- полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления должны
быть соразмерны получаемым материальным ресурсам: в маленьком сельском
поселении полномочия будут меньше, чем в крупном городе.8
Фундаментальную основу муниципальной власти составляют принципы –
требования, законодательно закрепленные в федеральных законах, определяющие
7
Эскиев М.А. Определение местного самоуправления в законодательстве РФ // Молодой ученый.- 2016.- №12.- с.652.
Андреева О. А. Политико-правовые механизмы и средства обеспечения местного самоуправления в современной
России //Государственная власть и местное самоуправление.- 2016.- № 4.- с.48-49.
8
14
роль и место местного самоуправления в системе власти, обосновывающие природу
местного самоуправления, порядок формирования и функционирования органов
местного самоуправления, а также гарантии реализации права граждан на местное
самоуправление.
Для эффективного функционирования местного самоуправления необходимо,
чтобы оно было организовано на всей территории Российской Федерации (в каждом
субъекте) по единым принципам и в соответствии с единой нормативной базой.
Все специфические особенности государственности были учтены при
формировании принципов местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные принципы местного самоуправления:
- самостоятельность; данный принцип распространяется как на финансовую
сферу, так и на социальную. Население муниципального образования независимо в
принятии решений относительно вопросов местного самоуправления посредством
непосредственных форм демократии: выборы, сходы, референдумы;
- связь местного самоуправления и государственной властью; организационно
муниципальная власть отделена от государственной, но достаточно тесно
взаимодействует с ней в процессе реализации общих полномочий и задач. Однако,
муниципалы взаимодействуют друг с другом и с органами государственной власти в
части реализации смежных компетенций;
- достаточное обеспечение местного самоуправления материально-правовой
базой. По определению Р. В. Бабуна, правовая база местного самоуправления - это
система законодательных и иных нормативно-правовых актов, на основе которых
функционирует местное самоуправление9. Каждое муниципальное образование
имеет свою собственность, которой распоряжается по собственному усмотрению,
формирует и расходует бюджет. Для каждого субъекта Российской Федерации
определена норма объема бюджета, являющаяся нижней границей ее размера;
9
Бабун Р. В. Организация местного самоуправления : учеб. пособие / Р. В. Бабун.— СПб. : Питер, 2014.- с.121.
15
- признание прав и свобод человека - высшая ценность; основной целью
создания местного самоуправления является реализация и защита интересов
граждан,
живущих
на
определенной
территории.
Местное
самоуправление
осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой
права и свободы человека и гражданина признаются высшей ценностью;
- законность; деятельность муниципальной власти находится под надзором
правоохранительных
органов
и
прокуратуры,
контролирующих
соблюдение
законности в процессе функционирования и организации местного самоуправления.
Предметом контроля является соблюдение действующего законодательства;
- гласность; вся деятельность и итоги работы муниципальной власти должны
быть прозрачны и доступны для граждан. Вся нормативная база, решения и законы
должны быть обнародованы. Реализация принципа гласности позволяет гражданам
влиять на принятие решений органов муниципальной власти;
- принцип ответственности муниципальной власти перед населением,
физическими
и
юридическими
лицами;
ответственность
органов
местного
самоуправления закреплена законодательно. Население самостоятельно решает, кто
конкретно будет представлять его интересы и в случае утраты доверия к органам
муниципальной власти или к конкретному должностному лицу, полномочия
депутата или другого лица, победившего на выборах, могут быть отозваны или
прекращены;
-
разнообразие
организационных
форм
местного
самоуправления;
многообразие форм организации муниципальной власти определяется большим
количеством
национальностей,
проживающих
на
территории
Российской
Федерации. Граждане наделены правом определения структуры органов местного
самоуправления, которая в наибольшей степени отражает привычный для населения
данного муниципального образования уклад жизни;
- учет культурных традиций, свойственных данной местности; прямая
зависимость особенностей организации местного самоуправления от того, в каком
16
субъекте Российской федерации оно организуется и реализуется. Нужно учитывать
исторические и культурные особенности, сформированные в данной местности;
- обязательность наличия органов власти; действие данного принципа
распространяется также как на органы государственной власти. Ни один субъект
Российской Федерации не может существовать без эффективно функционирующего
местного самоуправления, т.к. задачи местного уровня должны решаться оперативно
и повсеместно;
- гарантированность защиты местного самоуправления в суде; на право
обращения в суд имеют право не только граждане, проживающие на территории
муниципального образования, но и должностные лица, осуществляющие местное
самоуправления на этой территории.10
Вышеизложенные принципы являются общими и обязательными на всей
территории РФ, однако, каждое конкретное муниципальное образование имеет свой
устав, в котором прописаны конкретные принципы, применяемые в деятельности
органов местного самоуправления.
Природа самоуправления наиболее емко выражается в трех ключевых
принципах - самостоятельность, ответственность и ограниченность компетенции 11.
Современное местное самоуправление, как специфическая форма власти,
одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что
позволяет говорить о смешанном, комбинированном, общественно-государственном
характере природы современной модели местного самоуправления в Российской
Федерации.
Местное самоуправление есть в каждом муниципальном образовании
Российской Федерации и осуществляется муниципалитетами. Само это слово
заимствовано из латинского языка и означает «город с правом самоуправления».
10
Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права.-2007. -№ 7. –
с.14-15.
11
Астафичев П.А. Муниципальное право: учебник / П.А. Астафичев, Т.А. Гусева.- Орёл: ОГУ имени И.С. Тургенева,
2017. –с.11-12.
17
Хотя муниципалитетом может быть не только город, но и иная административнотерриториальная единица государства: группа населенных пунктов, поселок,
деревня.
Россия территориально разделена на субъекты Федерации (территориальная
единица верхнего уровня в РФ), а в них входят муниципальные образования
(которые могут быть единицами 2 и 3 уровней). Субъектов Федерации в России 85.
Каждый
из них
имеет свою
законодательную
(региональный
парламент),
исполнительную (губернатор/глава) и судебную власти, входящие в систему
федеральной (государственной) власти страны, а также независимое от нее местное
самоуправление (муниципалитет).
В современной России выделяют следующие федеративные субъекты:
- Республика. Их в РФ на данный момент 22 (включая Республику Крым).
- Край, область, город федерального значения. В РФ 9 краев, 46 областей и 3
города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). Статусом,
равным статусу города федерального значения, наделен город Байконур с известным
космодромом, однако, в отличие от трех городов федерального значения,
прописанных в Конституции, у Байконура нет представителей в Федеральном
Собрании и он не является субъектом РФ.
- Автономная область в стране одна, это Еврейская АО с центром в
Биробиджане.
- Автономный округ; в России насчитывается 4 автономных округа: Ненецкий,
Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий.
Субъекты Федерации включают в себя муниципальные образования, в
которых существует местное самоуправление для решения вопросов исключительно
местного значения. Фактически местное самоуправление решает все вопросы,
которые возникают на подведомственной ей территории:
- утверждение бюджета;
18
- контроль за сбором налогов (поднимать налоги по своей прихоти местного
самоуправления не имеет право только по закону РФ);
- эксплуатация муниципальных жилья и иной недвижимости, например,
предприятий, предоставление нуждающимся неприватизированных квартир;
- местное самоуправление может создавать их, переоборудовать, закрывать,
контролировать цены на производимые товары;
- контроль за образованием, транспортом, застройками, выполнением местного
самоуправления и сетей (подачей воды и тепла, канализацией, газоснабжением);
- контроль за материальным обеспечением деятельности всех органов
местного самоуправления и за их исполнением своих полномочий;
- проведение межмуниципального сотрудничества с другими образованиями
для повышения уровня жизни12.
Иными словами, органы местного самоуправления полностью контролируют
все происходящее на подведомственной территории, определяют наилучшее
решение возникающих вопросов и должны отвечать перед жителями за исполнение
и защиту их интересов.
Полномочия местного самоуправления - это совокупность прав и обязанностей
органов местного самоуправления, связанных с реализацией стоящих перед ними
задач. Они распространяются на всей подведомственной территории и закрепляются
в законодательстве Российской Федерации и правовых актах, относящихся к
конкретной территории. Полномочия реализуются через выборные органы или
непосредственно самими жителями по их собственной воле.
Все полномочия делятся на несколько общих групп: экономическую,
культурную, образовательную, жилищную, надзорную и другие.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ исходит из обязательности
разделения органов муниципальной власти на представительный и исполнительный.
В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления
12
Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. - М.:Изд-во Московского университета.- 2016. – с.21.
19
обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы
муниципального
образования,
местной
администрации
(исполнительно-
распорядительного органа муниципального образования). В структуре органов
местного
самоуправления
также
могут
быть
контрольно-счетный
орган
муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица
местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования,
и обладающие собственными полномочиями помещению вопросов местного
значения. Органы местного самоуправления не входят в структуру органов
государственной власти.
Таким
образом,
местное
самоуправление
представлено
в
каждом
муниципальном образовании, следующей структурой:
- представительный орган, сформированный из депутатов;
- высшее должностное лицо - глава муниципального образования;
- исполнительно-распорядительный орган (администрации), ответственный
фактически за осуществление полномочий высшим должностным лицом;
- орган контроля;
- прочие (если их наличие закреплено в Уставе муниципального образования).
Орган контроля занимается осуществлением надзора за расходами и
имуществом муниципального самоуправления. Если в нем нет необходимости, то
данные функции могут быть упразднены. Обычно контрольный орган представлен
отделом ревизии и контрольно-счетной палатой. Подчиняется уставу, а формируется
на выборах. Либо же в соответствии с актом представительного органа. В ряде
случаев обязанности по надзору осуществляет один человек.
Местная администрация, в задачи которой входит решение вопросов,
возникающих в определенном муниципальном образовании. Кроме этого, на
местной администрации лежит обязанность по контролю за выполнением принятых
актов. Структура администрации утверждается представительным органом. В нее
могут входить территориальные и отраслевые органы.
20
Глава местного самоуправления. Это должностное лицо, подчиняющееся
представительному
органу.
Согласно
принятому
уставу
он
наделяется
определёнными полномочиями для решения ряда задач. Глава несет ответственность
за реализацию полномочий, которые государство делегировало муниципальным
властям. Глава координирует работу администрации, ведет статистику показателей
региона, проводит встречи с населением, осуществляет контроль за выполнением
деятельности осуществляет представительный орган муниципального образования и
многое другое.
Представительный орган муниципального образования представляет собой
выборный инструмент предъявления волеизъявления народа. Представительный
орган обладает законодательной инициативой. Состоит он из депутатов, которых
выбирает народ при помощи тайного голосования. Количество депутатов в каждом
конкретном муниципальном образовании определяется уставом
и зависит от
численности его жителей. Например, если это поселок, в котором живет менее
тысячи человек, в органы местного самоуправления может быть избрано 7
депутатов. Для городов с населением более полумиллиона избирается 35
депутатов13.
Представительный
орган
местного
самоуправления
наделен
полномочиями принимать решения от имени жителей населенного пункта. Все
решения депутаты принимают в коллегиальном порядке.
В п.2 ст.130 Конституции РФ закреплено следующее положение: «Местное
самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других
форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного
самоуправления»14. Основными достоинствами прямой демократии являются
непосредственность участия граждан в решении вопросов местного значения,
подчинение их долгу во имя интересов муниципального сообщества, воспитание в
13
Лимонов А. М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учеб. пособие / Под ред. Т. Н. Радько; Юрид.
институт МВД РФ. - М.: Кн. мир, 2012. – с.14.
14
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 04.08.2014. – №31. – Ст. 4398.
21
духе народной воли, а также воспрепятствование политической олигархии народных
представителей, которая в той или иной мере всегда присуща представительному
правлению15.
Сфера полномочий местного самоуправления достаточно широка. К вопросам
ведения местного самоуправления относят: организацию и содержание школ,
детских садов, поликлиник, контроль за соблюдением общественного правопорядка;
содержание дорог; задачи по благоустройству муниципалитета; обслуживание
коммунальных сетей и прочие задачи.
Органы местного самоуправления выступают в качестве посредника между
населением и государством. Основной их задачей является обеспечение создания
благоприятных условий для проживания людей. Но, одновременно с этим, органы
местного самоуправления несут ответственность за свои действия и, в первую
очередь,
перед
населением.
Органы
местного
самоуправления
обладают
определенным набором прав.
Таким образом, на всей территории Российской Федерации признается и
реализуется муниципальное самоуправление, функционирующее самостоятельно и
независимо в рамках своих полномочий. Местное самоуправление не имеет ничего
общего с федеральной властью. Органы муниципальной власти формируются по
принципу выборности: население муниципального образования принимает участие в
выборах. Деятельность органов местного самоуправления затрагивает вопросы
местного уровня в области личных вопросов граждан, земельных отношений и
благоустройства территорий. В основе реализации муниципальной власти лежат
положения Конституции и законов, юридические нормы, закрепленные в
нормативно-правовых актах федерального, регионального и муниципального
уровней.
15
Астафичев П.А. Муниципальное право: учебник / П.А. Астафичев, Т.А. Гусева.- Орёл: ОГУ имени И.С. Тургенева,
2017. –с.24.
22
1.2 Возникновение, становление и развитие института местного
самоуправления
Одним из основополагающих принципов, закрепленным в
Федеральном
законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»16 является принцип учета исторических
особенностей
такого
развития.
Важность
принципа
учета
исторических
особенностей местного самоуправления определяется тем, что в каждой стране
развитие местного самоуправления имеет свои особенности, которые определяются
историческим прошлым данной страны, менталитетом ее населения, и, в свою
очередь, оказывают влияние на динамику государственно-правовых институтов.
Местное самоуправление в России развивалось неравномерно и сильно
отличалось от муниципальных образований Европы. В различные периоды развития
российского государства элементы самоуправления всегда сохранялись в городах и
сельских общинах. При рассмотрении данного вопроса следует отметить, что ученые
не пришли к единому мнению по поводу появления в России местного
самоуправления.
Одни ученые (О.Е. Кутафин, В.И. Васильев, В.И. Фадеев) считают, что
местное
самоуправление
в
России
появилось
вместе
с
зарождением
государственности на Руси. Другие ученые (Н.В. Постовой) считают, что местное
самоуправление появилось раньше, чем государственность на Руси и ведет свой
отсчет от общинного местного самоуправления и включая в его понятие все
возможные формы самоорганизации населения: общественное, производственное,
сословное и корпоративное самоуправление17.
Рассматривая
историю
развития
местного
самоуправления
в
России,
представляется возможным выделить несколько этапов, которые будут отличаться
16
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
//Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст. 3822.
17
Локшина К.Н. Местное самоуправление в России: самобытная история формирования (до начала XX в.) // Вестник
МГГУ им.М.А. Шолохова.2017.-№11.- с.76-77.
23
друг от друга как хронологически, так и содержательно. Сопоставление
особенностей развития местного самоуправления на разных исторических этапах
позволяет выделить сущностные черты данного процесса и выявить базовые
характеристики
такого
понятия
как
«историческая
традиция
местного
самоуправления». В целом, исторические этапы развития местного самоуправления
в России совпадают с историческими этапами формирования отечественной
государственности. Это легко объяснимо. Местное самоуправление в российских
условиях всегда было тесно связано с государственной властью, испытывало ее
сильное влияние.18
Условно можно выделить следующие этапы развития исторических традиций
местного самоуправления в России:
- древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и включает
период феодальной раздробленности;
- этап Московской Руси, который берет свое начало в период централизации и
завершается созданием Российской империи;
- имперский этап (до реформ середины ХIХ века);
- позднеимперский этап (середина ХIХ – начало ХХ века);
- республиканский этап (1917г.);
- советский этап (1918-1991);
- современный этап (1991 - по настоящее время).
Первый этап связан с элементами самоуправления в повседневной и
политической жизни Киева, а затем Псковской и Новгородской феодальных
республик. В это время сохранялось вечевое начало, а в феодальных республиках
также и выборность высшей администрации: посадник, тысяцкий и даже местный
епископ выбирались на вече. Вече, которое по своей сущности являлось городским
собранием, принимало важнейшие для жизни города решения голосованием.
18
Рогачева Л.И. Особенности развития местного самоуправления в дореволюционной России // Правовая инициатива.2014.-№ 3.- с.19.
24
Развитие начал самоуправления в период централизации связано в первую
очередь с губными учреждениями Ивана IV. В результате проведенной Иваном
Грозным в 30-40-х гг. ХVI в. земской реформы на смену прежним местным
правителям - наместникам и волостелям пришли выборные лица из числа посадского
и крестьянского населения - земские власти. Кроме земской реформы, Иван Грозный
провел также губную реформу, в ходе которой были созданы органы губного
самоуправления, ставшие новым важным звеном в системе организации местной
власти. Возглавлял губное ведомство губной староста. Главным «принципом
формирования губных учреждений стала выборность представителей от местного
общества,
что
вполне
соответствовало
духу
и
принципам
сословно-
представительной монархии». При губных избах состояли также иные выборные
представители власти: сотские, пятидесятские и десятские, которые избирались
жителями, чтобы затем выполнять обязанности полицейского характера.19
В период империи для местного самоуправления были неблагоприятные
времена. Государственная власть, которая старалась стать всеобъемлющей, не
допускала даже частичной самостоятельности городского общества в решении
различных вопросов. В этот период в городах продолжали действовать мирские
посадские сходы и сформированные ими структуры самоуправления, такие, как
старшины, старосты, гражданские советы. Но все они по любым вопросам должны
были подчиняться магистрату. В итоге, магистраты по своему положению стояли
над органами самоуправления. В целом, государственные реформы Петра I
отрицательно повлияли на развитие местного самоуправления.
Определенное развитие местное самоуправление получило при Екатерине II.
Прежде всего, следует отметить «Грамоту на права и выгоды городам Российской
империи» от 21 апреля 1785 г., которая установила новое формальное деление
городского общества. Городовым обывателям предписывалось составить общую
Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу, в которую входило по одному
19
Костюков А.В. Муниципальное право России: учебник. 8-е изд., перераб. и допол. М.: ЮНИТИ-ДАНА.- 2016.- с.96.
25
гласному от каждой категории городского общества. Ведению Городской Думы
подлежали, в основном, вопросы хозяйственного характера: пропитание жителей
города, поддержание порядка в городе, поощрение завоза в город товаров, постройка
городских зданий, пристаней, магазинов и т.д., увеличение городских доходов,
распространение благотворительных заведений.
Принято считать, что местное самоуправление берет свое начало с началом
правления Александра II. Его земская и городская реформы являются прототипом
современного
местного
самоуправления
с
небольшими
специфическими
особенностями. Так, реформирование земских учреждений в 1864 году привело к
установлению выборности формирования земских собраний на уровне губернии и
уездов. Исполнительную власть на этих уровнях взяли на себя управы.
Городская реформа 1870 года сформировала органы местного самоуправления.
Ими стали управы и думы. Стоит отметить, что в XIX веке выборы значительно
отличались от современных главным образом тем, что в них принимали участие
лишь владельцы земель и зажиточные горожане, то есть, мнение абсолютного
большинства населения учтены не были. Значительные изменения в составе
голосующего населения произошли лишь с приходом к власти большевиков в 1917
году. Интересы рабочих и крестьян представляли волостные управы и собрания.
Через 20 лет были введены советы депутатов трудящихся (с 70-х годов ХХ века их
стали называть «совет народных депутатов»).
Реформа городского самоуправления стала логичным продолжением земской
реформы. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение. Согласно этому
акту, в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского
самоуправления - городские думы, которые избирались городским населением на
срок четыре года и из своей среды формировали исполнительные органы - городские
управы. Городская Дума имела существенные полномочия: она назначала выборы
городских должностных лиц, устанавливала городские сборы и налоги, определяла
26
городские расходы, утверждала правила управления городским имуществом,
определяла общий порядок действий исполнительной власти в городе. Вопросы в
Думе решались простым большинством голосов.20
Местное самоуправление в Российской империи, которое стало развиваться
после отмены крепостного права, создавалось сверху, по инициативе правительства,
а не снизу, по инициативе общества. Функции его были ограничены только
хозяйственными вопросами, причем исключительно на местном уровне.
Переход России от монархии к республике сказался и на судьбе местного
самоуправления. Февральская революция 1917 г. и переход власти к временному
правительству
повысили
самоуправления.
общественный
Временное
запрос
правительство
на
развитие
осуществило
местного
определенные
преобразования земских и городских органов самоуправления. Были расширены их
полномочия органов, изменен порядок взаимодействия их с государственной
властью, изменена система выборов на принципах всеобщего и равного
избирательного права. В этот же период стали возникать новые структуры общественные комитеты самой разной направленности, а также советы рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов.21
После октябрьской революции 1917 г. начался процесс разрушения старого
государственного аппарата, а вместе с ним и прежних структуры местного
самоуправления: функции, которые раньше выполняло местное самоуправление,
полностью
были
переданы
местным
советам,
включенным
в
систему
государственной власти. Это фактически лишило эти органы права называться
органами местного самоуправления.
Особенностью советской власти, которую называли творчеством масс,
является то, что она опиралась не на закон, а непосредственно на почин масс. То есть
20
Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века): Учеб. пособие для высшей
школы. - М.: Академический Проект.- 2003. – с.368-370.
21
Милосердов А.С. Этапы развития исторической традиции местного самоуправления в России // Правозащитник. 2016.-№1.- с.34.
27
для советов источником власти было подлинное волеизъявление народа. Избирали и
отзывали депутатов различные коллективы, например сельский сход, работники
предприятия, воинские части. Механизм и выбора, и отзыва был очень прост решало собрание. Решения принимались, но выполнять их было некому. Не было
аппарата. Бюрократизация началась в начале 1918 г. В соответствии с
рекомендациями, разработанными Народным комиссариатом внутренних дел,
советы должны были разбиться на отделы: финансовый, городского и земского
самоуправления, податный, землеустроительный и пр. Всего 11 отделов. Каждый
отдел
избирал
комиссара,
который
как
представитель
власти
являлся,
соответственно, начальником той или иной чиновничьей канцелярии либо
управления 22
Первыми
документами,
посвященными
новому
подходу
к
местному
самоуправлению стали обращения Всероссийского съезда Советов «К рабочим,
солдатам и крестьянам» (25 октября 1917 г.), «О полноте власти Советов» (26
октября 1917 г.), постановление съезда Советов «О Совете народных комиссаров»
(28 октября 1917 г.)., ознаменовавшие переход власти к Советам рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов, которые непосредственно становятся
революционным правительством. Процесс ликвидации земств завершился к июлю
1918 г. Инструкция Народного комиссариата внутренних дел, опубликованная 24
декабря 1917 г., устанавливала самостоятельность органов местной власти (советов
рабочих и крестьянских депутатов) в вопросах местного характера. Также
устанавливалось, что советы всегда должны действовать сообразно декретам и
постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных
объединений (уездные, губернские и областные советы), в состав которых они
входят.23.
22
Новокрещёнов, А.В. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие – Ч.2. Основы
государственного и муниципального управления / СИУ РАНХиГС. – Новосибирск : Изд-во СибАГС.-2014 – с.39-40.
23
Васильев В.И. Местное самоуправление: учеб. и науч.-практ. пособие. – М.: Юринформиздат.-1999.-с.8.
28
В апреле 1927 г. Советская власть выбирает новый курс на централизацию
власти и управления (XV Партконференция ВКП (б)). С 1928 г. закрыто главное
управление коммунального хозяйства, идут чистки аппаратов местных советов и
центрального
аппарата,
научных
кадров.
Вводится
остаточный
принцип
финансирования местного хозяйства. Таким образом, местное самоуправление в
нашей стране задержалось в своем развитии на долгое время.24.
Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции
СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были
введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва
депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Впервые после длительного
молчания о самоуправлении заговорили в середине 50-х годов ХХ века. Так, в 1957
г. Советом Министров СССР была разрешена организация жилищно-строительных
кооперативов (ЖСК) на основе выдачи ссуд. К этому времени относится и
возрождение домовых комитетов. Постепенно возвращалось само понятие местного
самоуправления, возрастала активность населения муниципальных единиц.
В
1959
г.
«самоуправление».
на
XXI
Далее
съезде
вопросы
КПСС
официально
самоуправления
прозвучал
нашли
термин
конституционное
закрепление. Проблемы самоуправления стали широко обсуждаться в 1960-х гг. не
только в юридической, но и в философской науке. Появились специальные
исследования, посвященные проблеме развития самоуправления, основой для
которого должны стать местные советы, так как они тесно связаны с населением,
создаются наиболее благоприятные условия для того, чтоб вовлекать граждан в
управление, для обучения их навыкам самостоятельного разрешения важных
вопросов общественного значения.25
24
Бондарь Н.С. Местное самоуправление: учебник для академического бакалавриата / под ред. Н. С. Бондаря. — М.:
Издательство Юрайт, 2017. — с.54.
25
Хакимов, М.Х. О предмете науки советского строительства /М.Х. Хакимов. //Советское государство и право. -1961. № 5. - С. 110 – 111.
29
В 1967-1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов
районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета
СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов
депутатов трудящихся» от 8 апреля 1968 года, Закон РСФСР «О сельском и
поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 19 июня 1968 г., а также Указ
Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях
районных Советов депутатов трудящихся» от 19 марта 1971 г. и Закон РСФСР «О
районном Совете депутатов трудящихся» от 28 мая 1971 года.26
Перечисленными
нормативными
правовыми
актами
устанавливались
следующие принципы деятельности местных Советов:
- приоритет интересов государства, а не местного населения: советы решали
все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов;
- отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий,
учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего
совета;
- обязательность для советов этого звена решений не только вышестоящих
советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение
вышестоящим исполкомам.27
После принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.
Советы называются Советами народных депутатов, которые просуществовали
вплоть до упразднения их указами Президента Российской Федерации в октябре
1993 г. В ст. 144 Конституции РСФСР 1978 г. было закреплено, что одной из
обязанностей местных Советов народных депутатов было развитие общественных
инициатив и самодеятельности граждан. В ней было установлено, что местные
Советы
26
народных
депутатов
должны
осуществлять
руководство
органами
Горный М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II . Местное самоуправление.
Учебное пособие . — СПб, Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург.- 2011 . — с.63.
27
Хакимов, М.Х. О предмете науки советского строительства /М.Х. Хакимов. //Советское государство и право. -1961. № 5. - С. 114.
30
общественной самодеятельности граждан. Данное правило было закреплено и в
соответствующих законах РСФСР о поселковом и сельском Совете, о городском и
районном Советах народных депутатов. Интерес к теории общественного
самоуправления резко активизировался в конце 1980-х гг., в период реформы
политической системы общества. В указанный период наибольший интерес вызывал
вопрос о соотношении и разделении представительных и исполнительных органов в
целом, в том числе и на местном уровне.28
К началу 1980-х гг. сформировалась специализация партийных, советских и
хозяйственных органов. Ответственность за местные дела лежала на местных
советах. Руководство советами осуществлялось через партийное влияние на их
руководителей. Председатели городских и районных исполнительных комитетов
местных органов, как правило, были членами соответствующих горкомов и
райкомов партии, членами бюро. Аппарат партийного комитета лишь «надзирал» за
работой аппаратов исполкомов местных советов, вмешиваясь в их деятельность
лишь в тех случаях, когда явно нарушалась линия партии.29
Вопрос о самостоятельности местных советов остается весьма спорным.
Советы подчинялись вышестоящим органам, с одной стороны, и партийным
комитетам - с другой. Более того, не имея достаточных финансовых средств, они
сильно зависели от воли руководителей предприятий и организаций, находящихся на
их территории. Самостоятельность проявлялась в том, что сугубо местные дела
находились полностью под ответственностью советов. Местные проблемы решались
на сессиях советов с участием всего населения. Решения принимались не только на
сессиях советов, но и на сходках граждан в селе, по месту жительства населения в
городских микрорайонах.
Местные советы обладали следующими основными характеристиками:
28
Новокрещёнов, А.В. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие – Ч.2. Основы
государственного и муниципального управления / СИУ РАНХиГС. – Новосибирск : Изд-во СибАГС.-2014 – с.42-43.
29
Хакимов, М.Х. О предмете науки советского строительства /М.Х. Хакимов. //Советское государство и право. -1961. № 5. - С. 115.
31
- местные советы на всех уровнях, в том числе сельские и поселковые, были
органами государственной власти;
- отсутствовало разделение властей на исполнительную и представительную,
председатель райисполкома, например, был и председателем райсовета;
- местные советы находились в строгой иерархической подчиненности,
решения вышестоящих советов были обязательны для исполнения нижестоящими;
- выборы депутатов производились на безальтернативной основе, но у жителей
были возможности отвергнуть кандидатуру на этапе выдвижения в трудовом
коллективе;
-
финансирование
жизнедеятельности
населения
осуществлялось
из
госбюджета на основе сметы расходов, составляемой по нормативам облплана. 30
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что местное
самоуправление в СССР не укладывалось ни в одну теорию. Но полностью отрицать
его наличие в реальной практике, было бы ошибкой. Местные Советы представляли
собой единую систему органов государственной власти на местах с жесткой
соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим, осуществляли некоторые
функции, присущие местному самоуправлению.31
Перед финалом советской власти было сделано многое для местного
самоуправления: разграничены полномочия, введены гарантии самоуправления. В
современной России вопросам муниципалитетов были посвящены несколько
законов, в основном это законы 2003 и 2014 годов. Именно в эти годы появились
новые названия муниципальных образований, разработан закон о местном
самоуправлении в городах федерального значения. Современный этап в развитии
местного самоуправления наступил после распада СССР32.
30
Новокрещёнов, А.В. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие – Ч.2. Основы
государственного и муниципального управления / СИУ РАНХиГС. – Новосибирск : Изд-во СибАГС.-2014 – с.43.
31
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность //
Конституционное и муниципальное право".- 2016.- № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
32
Галушкин А.А., Забелина Е.П., Чихладзе Л.Т. // Муниципальное право России. М.:РУДН.-2015.- с.22.
32
В настоящее время продолжается реформация местного самоуправления в
Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления регламентируются
статьей 8 Конституции РФ, федеральными законами и иными нормативными актами.
Таким образом, муниципальное самоуправление Российской Федерации
прошло долгий путь становления и развития, тесно взаимосвязанный с историей
Российского государства. Исторические традиции крепко вплетены в национальную
правовую культуру, составной частью которого и является местное самоуправление.
В период зарождения местного самоуправления на Руси в его основу легли
вечевые
традиции
Новгорода,
при
которых
объединение
государства
осуществлялось лишь с целью противостояния внешней угрозе в виде набегов и
завоеваний кочевыми племенами. Можно сказать, что это вынужденный процесс
централизации, имеющий результатом негативные последствия.
Так сложилось, что история развития государственности Российского
государства взаимосвязана с процессом централизации. В этой связи на передовые
позиции выходит проблема рационального объединения государства, построения
эффективной вертикали власти, позволяющей управлять достаточно большой
территорией. Местному самоуправлению в этой иерархии места не нашлось. В
период реформ государство само инициировало создание структур и органов
местного самоуправления, но при этом ограничивало их функции хозяйственными
вопросами и ставило их под жесткий административный контроль. В силу
исторических факторов и обстоятельств в Российской империи не возникло
устойчивых предпосылок для возможного создания эффективной независимой
системы местного самоуправления.
Местное самоуправление - новый для России социальный институт.
Фактически он начал формироваться после принятия Конституции РФ в 1993 году.
То, что институт местного самоуправления начал формироваться в России «сверху»
путем установление формальных законодательных норм, является одной из главных
33
причин трудностей его становления и серьезных кризисных явлений современной
муниципальной реформы.
Выводы по первой главе.
Местное самоуправление существует в России наряду с государственным
управлением. Оно не входит в систему государственной власти. Уже из названия
становится понятно, что осуществляется местное самоуправление самим народом,
проживающим в определенном месте страны. Органы местного самоуправления есть
в каждом регионе, области, городе, селе и т. д. Они не являются государственными,
но также обладают властью и полномочиями. Можно сказать, что все вопросы
управления определенной единицей страны ложатся на плечи местных властей.
Конечно, органы местного самоуправления подчиняются всем государственным
законам и Конституции. Однако на уровне региона могут быть приняты и другие
закона, касающиеся местного самоуправления.
Самые основные принципы, общие для государственной и местной власти,
относятся к области соблюдения прав и свобод гражданина, руководства в своей
деятельности
законами
страны,
гласности.
Принципы
организации
и
функционирования местного самоуправления едины на всей территории РФ. Важно,
чтобы функционирование местного самоуправления осуществлялось с учетом
исторических особенностей, менталитет, традиции и обычаев коренного населения
региона.
Местное самоуправление в Российской Федерации еще находится в процессе
реформирования. Говорить о его полноценном функционировании пока рано.
Данное понятие имеет многовековую историю, однако, говорить о современном типе
муниципального самоуправления можно лишь начиная с 1993 года. Регулярные
трансформации,
происходящие
с
местным
самоуправлением
в
России
совершенствуют его, приводят в соответствие с изменяющейся социальной средой.
Хотя не замечать существующих проблем так же нельзя. К ним в частности можно
34
отнести проблемы финансирования, укрупнения муниципальных образований,
отсутствие кадрового резерва и многие другие.
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
35
2.1 Местное самоуправление в системе децентрализации публичной
власти в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации определяет Россию как демократическое
правовое
государство,
закрепляет
положение
о
том,
что
народ
является
единственным источником власти и носителем суверенитета Российской Федерации.
Также Конституцией определена важная роль местного самоуправления в механизме
народовластия. Все это дает возможность сделать вывод о том, что все вопросы,
связанные
с
местным
самоуправлением
являются
актуальными.
Местное
самоуправление выступает основой демократии в нашей стране: способствует
формированию
гражданского
общества,
укрепляет
устойчивость
системы
общественных связей.
Прежде всего, местное самоуправление отделено от государства, оно решает
свои задачи, наделено своими полномочиями. Местное самоуправление призвано
приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в
стране,
реализовать
повседневные
потребности
отдельных
людей,
искать
компромисс между государственной властью и народом.
Самоуправление - это органы местной власти, которые обязаны на основе
своих полномочий способствовать улучшению жизненных условий граждан на
определенной территории.33
Развитие местного самоуправления чрезвычайно важно в современных
условиях, так как позволит придать новый импульс успешному инновационному
развитию территорий, активизировать происходящие на периферии процессы,
причем как в общественно-политической, так и в социально-экономической сферах и
33
Братановский С. Н. Основы местного самоуправления / С. Н. Братановский. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – 167 с. //
Электронно-библиотечная
система
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15430.html.
36
будет способствовать децентрализации публичной власти и, как следствие, более
успешной трансформации властных отношений в условиях тех вызовов, которые
ставит перед страной непростая внешнеполитическая ситуация.
В юридической литературе давно идут споры о том, что для России лучше:
централизация власти или, напротив, ее децентрализация. Стоит отметить, что
вопрос децентрализации власти сравнительно новое явление в юридической науке.
Данный вопрос стал актуален в связи с распадом СССР.
Формирование оптимальной и эффективной модели местного самоуправления
невозможно без учета и творческого использования накопленного исторического
опыта. В каждой стране развитие местного самоуправления имеет свои особенности,
которые определяются историческим прошлым данной страны, менталитетом ее
населения, и, в свою очередь, оказывают влияние на динамику государственноправовых институтов. В этом контексте особую актуальность приобретает мысль о
том, что обществу «необходимо выбирать будущее на основе адекватного
понимания собственного прошлого».
Показательным является тот факт, что до недавнего времени, найти словарное
значение категории «децентрализация» в трудах российских ученых было весьма
затруднительно. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона дает следующее
определение данному понятию: «Децентрализация - система, при которой
разграничиваются функции центральной власти и местных властей, причем объем
прав последних расширяется за счет объема прав первой».34 Как отмечается в
словаре, понятие децентрализации родственно с понятием самоуправления, но не
тождественно ему; первое из этих понятий шире, так как в него входят также
федеративный
самоуправление
строй
и
полная
предполагает
автономия
непременно
областей,
тогда
зависимость
от
как
местное
центральной
законодательной власти.
34
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона [Электронный ресурс]. – СПб.: Брокгауз–Ефрон, 1890–
1907. – URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron.
37
Французско-русский юридический словарь предлагает следующую трактовку
этого
понятия:
«Децентрализация
-
предоставление
местным
органам
самостоятельности в управлении местными делами».35 Конечной целью такого
перераспределения управленческих функций является возможность принятия
наиболее оптимальных управленческих решений на государственном, региональном
и местном уровнях, а также во всех регулируемых сферах жизнедеятельности.
Под
децентрализацией
в
политологии
обычно
подразумевается
рассредоточение доли государственной власти в неком центре (делегируется
регионам от центрального правительства). Отметим, что децентрализация власти это
процесс, помогающий регионам усилить, расширить ее права и полномочия,
централизация же напротив - сужает свои. Некоторые ошибочно рассматривают
данный процесс в качестве начала развала государства. На самом же деле - это путь,
ведущий к укреплению единства страны. Например, ликвидируется диктат некого
одного региона над вторым, уходит сращивание личных интересов центральной
властью и олигархата, коррупционные схемы же теряют конкретную вертикаль. А
вот органы местного самоуправления при этом имеют полномочия, позволяющие на
местах решать проблемы местного уровня.36
Децентрализация является процессом перераспределения или рассеивания
функций, полномочий, людей или вещей далеко от центрального местоположения
или власти.
Процессы централизации и децентрализации имеют сложную диалектическую
связь и существуют только в самой системе, и именно совместно действующий
подход
является
оптимальным
в
нормализации
и
улучшении
состояния
государственного управления. На современном этапе развития данные процессы не
могут быть воплощены в государственное управление один без другого,
35
Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. – 2017. – № 1. – С. 12–13.
Махина С.Н. Концепция децентрализации государственного администрирования // Административное право и
процесс. – 2016. – № 1. – C. 11.
36
38
централизация и децентрализация является свойством, принципом и элементом
государственного управления, а также свойством его определенных этапов.37
Децентрализация
проводится
с
большей
или
меньшей
полнотой
и
последовательностью в разных организационных и правовых формах в зависимости
от интересов тех или иных социальных слоев и групп, с учетом уровня
политического, экономического, культурного развития, национальных особенностей,
исторических традиций и иных объективных и субъективных факторов.
Различают
функциональную
и
территориальную
децентрализацию.
Функциональная децентрализация осуществляется в связи с перераспределением
функций между структурными единицами аппарата управления одного уровня.
Территориальная децентрализация предполагает, что государственные органы
вышестоящего уровня передают часть своих функций органам управления
нижестоящего уровня (регионального или местного). Наиболее последовательной и
развитой формой территориальной децентрализации современного государства
является местное самоуправление. Именно эта форма децентрализации закреплена
Конституцией РФ как антипод централизму советского государства. Местное
самоуправление стало одной из основ конституционного строя Российской
Федерации,
что
объективно
обусловлено
кардинальными
изменениями
в
общественном устройстве страны, переходом ее на новые рельсы политического и
социально-экономического развития. В условиях децентрализации происходит
расширение и укрепление прав, полномочий, возможностей мест, отделов, областей,
автономий, республик. То есть если все решения принимались в одном месте
руководителем, главой, начальником, директором либо управляющим, то при
децентрализации некоторой властью наделяются и подчинённые, освободив от
некоторых функций своё руководство.
Основными признаками децентрализации являются:
37
Дячек В. В. Децентрализация государственного управления экономикой в условиях интеграционных процессов
государства // Молодой ученый. — 2015. — №11. — С. 821. [Электронный ресурс]. URL:
https://moluch.ru/archive/91/19685/.
39
- максимальная приближенность к объектам;
- самостоятельность принятия решений;
- обеспеченность ресурсами;
- доступность общественного участия и контроля;
- саморегулирование;
- соответствующая институциональная организация 38.
Споры о соотношении централизации и децентрализации государственной
власти ведутся давно и каждая система имеет как своих приверженцев, так и
противников. Оптимальным сочетанием централизованной и децентрализованной
власти
можно
добиться
эффективности
власти
в
целом,
бесперебойного
функционирования государственного механизма39.
Два процесса - централизация и децентрализация - тесно взаимосвязаны в
системе органов исполнительной власти, и невозможно отдельно анализировать эти
процессы без учета характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках
единой исполнительной власти в Российской Федерации. Для современной системы
управления необходимым является взвешенное, обоснованное сочетание элементов
централизации и децентрализации в различных сферах государственной и
общественной жизни.40
Для формирования режима эффективной децентрализации, необходима
сильная централизованная система управления и режим кооперации между
уровнями власти и система демократического контроля:
- децентрализация рационализирует размещение ресурсов в общественном
секторе. Система, обеспечивающая возможность принятия решений о размещении
ресурсов не только на региональном, но и на муниципальном уровне, делает такой
выбор более точным;
38
Габов А.А. Централизация и децентрализация: проблемы понятий // Вестник КрасГАУ. – 2013. – №2. – С. 129-130.
Малый А.Ф., Никитенко И.Г. Система местного самоуправления: поиск оптимальной модели // Учен. Зап. Казан. Унта. Сер Гуманит.Науки. - 2016. - Т. 158, кн. 2. С. 617.
40
Габов А.А. Централизация и децентрализация: проблемы понятий // Вестник КрасГАУ. – 2013. – №2. – С.130.
39
40
-
децентрализация
стимулирует
развитие
подотчетности
органов
государственной власти в вопросах расходования бюджетных средств. Суть данного
аргумента сводится к тому, что при децентрализации связь между уплаченными
налогами и полученными общественными благами и услугами оказывается более
прямой и прозрачной, поскольку налоги взимаются там же, где осуществляются
бюджетные траты;
- наличие собственной налоговой базы побуждает региональные и местные
власти принимать меры для ее расширения, то есть поощрять развитие
региональных и местных экономик;
- наделение региональных и местных властей правом самостоятельно
распоряжаться
бюджетными
средствами,
стимулирует
их
к
сокращению
необоснованных издержек в общественном секторе.
Основной задачей в вопросе организации власти является обеспечение
эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти государственной и муниципальной. Отсутствие преемственности, закрепление
новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления ставят
актуальной задачей правовой теории муниципального права необходимость
переосмысления развития уточнения концепции, отказа от не оправдавших себя
подходов и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления.41
Децентрализация
власти
осуществляется
посредством
местного
самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации регулируется
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». В России
признается и реализуется местное самоуправление, не имеющее ничего общего с
федеральной властью, оно функционирует самостоятельно в рамках своих
возможностей.
41
Махина С.Н. Концепция децентрализации государственного администрирования // Административное право и
процесс. – 2016. – № 1. – C. 12–13.
41
Конституция Российской Федерации42 в ч. 2 ст. 130 предусматривает
возможность
осуществления
гражданами
местного
самоуправления
как
непосредственно - путем референдума, выборов и других форм прямого
волеизъявления, так и опосредованно - через выборные и другие органы местного
самоуправления.
Эта двойственность является отличительной особенностью
местного самоуправления как наиболее близкого к населению уровня публичной
власти и получает свое дальнейшее развитие в действующем законодательстве.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»43
местное самоуправление является одной из форм осуществления народом своей
власти, призванной обеспечить в пределах, установленных Конституцией РФ и
действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность
решение
населением
непосредственно
и
(или)
через
органы
местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций.
С точки зрения законодательного регулирования и практики правоприменения,
непосредственное
и
опосредованное
осуществление
населением
местного
самоуправления имеют существенные особенности, что дает основания для их
раздельного рассмотрения и анализа.
Основой самоуправления считаются юридические нормы, прописанные
нормативно-правовыми актами, оговаривающими деятельность населения по
решению
экономических,
территориальных,
финансовых
вопросов.
Состав
организации избирается самими жителями, иной вариант - подбирается и
назначается областными структурами. Подобная организация - полноправное
юридическое лицо, однако она не является звеном государственной власти.
42
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 04.08.2014. – №31. – Ст. 4398.
43
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
//Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст. 3822.
42
Бесспорно,
корректировки
российскому
муниципалитету
законодательной
базы,
необходимы
которые
позволят
реформы
и
ликвидировать
существующие пробелы законодательства, сделают престижным службу в органах
местного самоуправления (особенно это касается сельских и периферийных
территорий). Фактическое состояние муниципальных властей позволяет сделать
вывод о несостоятельности реформ местного самоуправления, приводящихся на
протяжении последних десятилетий. Следует отметить, что децентрализация власти
имеет как сильные (положительные), так и слабые (отрицательные) стороны. К
минусам
децентрализации
коррупционных
явлений
можно
отнести
увеличение
в органах местного
возможностей
для
самоуправления: бюрократия,
непрозрачность власти, конфликт интересов, лоббирование собственных интересов
представителей органов местного самоуправления, собственно, коррупция и
ослабление контроля за действиями чиновников, что стимулирует последних к
совершению неправомерных действий.
Сильными же сторонами децентрализации власти являются увеличение
гибкости органов местного самоуправления, увеличение значимости населения в
качестве лиц, перед которыми ответственны чиновники, повышение оперативности
принятия решения на местах в зависимости от конкретных условий, более детальное
изучение проблем местного значения. Только грамотное распределение полномочий
между органами различных уровней (местного и федерального) позволит
регулировать и минимизировать негативные стороны процесса децентрализации.
На протяжении многих веков Россия жила при сменявших друг друга
авторитарных режимах, в которых не могло развиваться сильное гражданское
общество
как
основа
для
реального
местного
самоуправления.
Поэтому
неоднократные попытки реформ, усиливающих роль местных властей в обществе,
неизменно и через достаточно короткие сроки сопровождались «контрреформами» и
возвращением к административным методам управления. Последний такой
«всплеск» интереса государства к реальному местному самоуправлению имел место
43
в 1990-х годах на волне демократических преобразований в постсоветской России.
Все дальнейшие преобразования от закона СССР от 09.04.1990 г. №1417 «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»44 к законам РФ от
06.07.1991 г. №1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с
изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г.)45, Федеральному
закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»46, Федеральному закону от 06.10.2003г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской
Федерации» с тем же
названием,
неизменно
сопровождались
сокращением полномочий и степени самостоятельности местного самоуправления и
усилением его подчиненности и зависимости от решений государственных органов.
Длительный период времени, в течение которого наша страна находилась в рамках
жесткой централизации власти (период СССР), не мог не наложить свой отпечаток
на ход реформ в этой области жизни. Стоит отметить, что слабые позиции местного
самоуправления - это не только результат советского опыта организации власти.
Некоторые реформы в области местного самоуправления также приводят к его
ослаблению. В качестве примера можно привести принятие Федерального закона от
27.05.2014г. №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» и Федерального закона от 03.02.2015г. №8-ФЗ «О
внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях
44
Закон СССР от 09.04.1990г. №1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"
(Утратил силу). [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/6335644/#ixzz5Z6xXIRic.
45
Закон РФ от 06.07.1991 г. №1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями от 24
июня,
22
октября
1992
г.,
28
апреля
1993
г.)
(Утратил
силу).
[Электронный
ресурс].
URL: http://base.garant.ru/3961382/#ixzz5Z6xlT3tH.
46
Федеральный закон от 28.08.1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской
Федерации»
(последняя
редакция)
(Утратил
силу).
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/.
44
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». В результате их реализации общее
количество правовых позиций, по которым органы государственной власти
субъектов Федерации получили право регулировать деятельность местного
самоуправления, увеличилось с 32 до 56 или в 1,75 раза.
Передача многих регулирующих функций в области местного самоуправления
от федерального центра к субъектам Федерации сама по себе полезна, так как
позволяет лучше учитывать специфику разных территорий в огромной стране. По
логике вещей субъекты Федерации должны были поступить аналогично по
отношению к органам местного самоуправления, расширяя их самостоятельность.
Однако в условиях административно-командного стиля мышления большинства
региональных
руководителей
процесс
пошел
в
прямо
противоположном
направлении. Многие субъекты Федерации стали принудительно изымать у органов
местного самоуправления важнейшие полномочия по вопросам, отнесенным
федеральным законодательством к вопросам местного значения, а также определять
порядок формирования органов местного самоуправления и способ замещения
должности главы муниципального образования. Среди этих способов все более
широкое
распространение,
в
субъектах
Федерации,
получает
узаконенный
Федеральным законом от 03.02.2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и
33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
способ выбора кандидатуры на должность главы муниципального образования,
исполняющего обязанности главы местной администрации, из числа кандидатов,
отобранных конкурсной комиссией. 50% членов этой комиссии определяется
высшим должностным лицом субъекта Федерации и 50% из числа муниципальных
депутатов. Это практически гарантирует и делает чисто формальным избрание
45
представительным
предложенной
органом
муниципального
губернатором.
Самое
главное,
образования
что
жители
кандидатуры,
муниципального
образования оказываются полностью отстраненными от участия в этом процессе.
Местное самоуправление базируется на нуждах и интересах граждан
определенной
административно-территориальной
единицы
для
решения
экономических, культурных, социальных и политических вопросов и является
частью деятельности государства. Усиление прямого участия государства в решении
вопросов
непосредственного
обеспечения
жизнедеятельности
населения
сопровождается параллельным повышением роли в этих делах органов местного
самоуправления. Но даже с усилением реального участия муниципалитетов в
решении местных вопросов, присутствие государства все равно будет весьма
ощутимо. В государствах, ориентированных на децентрализацию власти и
приближение ее к людям, местному самоуправлению от государственной власти
постепенно передается все больше функций и полномочий по регулированию
общественных отношений.47
Необходимо иметь в виду, что децентрализация власти неотделима от идеи ее
единства. В этом отношении Конституция РФ соответствует западным доктринам
децентрализации. Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы
местного
самоуправления,
осуществляют
управление,
оставаясь
при
этом
интегрированной частью государства. Децентрализация предполагает уступку
государством решения ряда вопросов органам местного самоуправления, не
связанным отношениями субординации с государственными структурами. Но при
этом передача должна ограничиваться пределами, за которыми она означала бы
независимость.
47
Конституционное право России: Учебник / О. В. Лучин, Б. С. Эбзеев, Е. Н. Хазов. Под общей ред. Лучина О. В. 9-е
изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. – 672 с. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. –
URL: http://www.iprbookshop.ru/71249.html.
46
Таким образом, местное самоуправление играет особую роль в процессе
децентрализации. Данная роль обеспечивается посредством самой природы местного
самоуправления, которое с одной стороны является одной из форм осуществления
народовластия, а с другой - особая власть, не относящаяся ни к одной ветви
государственной власти. Для того, чтобы быть эффективными и комфортными для
населения, местное самоуправление имеет разнообразные формы организации,
уместные, понятные и исторически-обоснованные для каждого индивидуума
сообщества в целом.
Децентрализация власти проявляется сегодня, в том числе и в постоянном
процессе перераспределения полномочий между органами государственной власти и
местным самоуправлением в пользу последнего. Перед органами местного
самоуправления
стоят
задачи
стратегического,
территориального,
пространственного, бюджетного планирования, перехода к цифровым технологиям
управления. Все эти задачи, по сути, государственные, однако без муниципального
участия их решить невозможно. В свою очередь, если муниципалитеты отстранятся
от их решения, они рискуют стать аутсайдерами по качеству жизни своего
населения, и тогда их ждут социально-экономическая депрессия, депопуляция и, в
конечном итоге, - упразднение. Поэтому передовые муниципалитеты стремятся
войти в государственные программы и проекты, чтобы привлечь дополнительные
средства и новые управленческие технологии на свои территории, укрепить свой
авторитет среди экономически и общественно активных жителей.
2.2. Государственно-правовая основа местного самоуправления в
Российской Федерации
47
Под деятельностью муниципальных образований и их органов местного
самоуправления понимается целенаправленный процесс воздействия органов
местного самоуправления, а также непосредственно гражданами муниципальной
территории на управляемые экономические, финансовые и имущественные объекты
с целью ориентации их действий на своевременное и эффективное решение
вопросов местного значения и получение конечных высоких результатов в интересах
населения. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел понятие
«правовой основы местного самоуправления»48, которая содержит концептуальные
задачи и цели государства в сфере местного самоуправления.
Исследователи по-разному трактуют понятийную формулу «правовой основы
местного самоуправления». Например, М.В. Сытинская и В.И. Шкатулла под
правовыми
основами
местного
самоуправления
понимают
совокупность
установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых нормпринципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные
общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в
процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей
территории РФ, соответствовать которым должны все муниципально-правовые
нормы нормативных правовых актов.49
Приведенное выше понятие «правовой основы местного самоуправления»
является не совсем полным, где-то даже усеченным, так как в него не вошли,
например, правовые системы субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, кроме того, все-таки оно имеет несколько тяжеловесную правовую
конструкцию. Организация и деятельность муниципальных образований и их
48
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
//Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст. 3822.
49
Сытинская М.В. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" / М.В. Сытинская, В.И. Шкатулла. 4-е изд., перераб. и доп. М.:
Юстицинформ.-2011.- С. 69
48
органов местного самоуправления на практике осуществляется на следующей
правовой основе:
- Конституции Российской Федерации;
- общепринятых принципов и норм международного права и международных
договоров Российской Федерации;
-
Федеральных
конституционных
законов
(например,
Федеральный
конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской
Федерации»), Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», который по своему содержанию и роли в
правовой основе близок к кодексу местного самоуправления, других федеральных
законов
и
Кодексов,
в
которых
рассматриваются
вопросы,
связанные
с
деятельностью муниципальных образований (например, в Гражданском кодексе РФ
конкретно установлено, какое именно имущество может быть муниципальным,
кроме того, в нем содержатся правовые положения о порядке образования, владения,
пользования и распоряжения муниципальной собственностью);50
- принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, например, указов и нормативных распоряжений Президента
Российской Федерации, постановлений и нормативных распоряжений Правительства
Российской Федерации, иных нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти);
- Устава (конституции), законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации;
- Уставов муниципальных образований, решений, принятых на местных
референдумах,
сходах
граждан
и
представительными
органами
местного
самоуправления, и иных муниципальных правовых актов, закрепленных в уставах
муниципальных образований.
50
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1994.- №
32.-Ст. 3301.
49
Общая
структурная
характеристика
правовой
основы
организации
и
деятельности муниципальных образований и их органов местного самоуправления
представлена в статье 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом
законе практически приведены две правовые формулы, связанные с понятием самого
местного самоуправления. Первая из них характеризует местное самоуправление
следующим образом: «Местное самоуправление составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и
осуществляется на всей территории Российской Федерации»51 (ст.1 ч.1). Вторая
правовая формула дает более широкое понятие местного самоуправления. В
федеральном законе обозначено, что местное самоуправление в Российской
Федерации - это «форма осуществления народом своей власти», которая:
- обеспечивается в пределах, установленных Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, а в случаях, определенных федеральными
законами, - законами субъектов Российской Федерации;
- осуществляет самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения;
- в своих действиях исходит сугубо из интересов населения и «с учетом
исторических и иных местных традиций» (ст. 1 ч. 2).52
Согласно Конституции РФ, государство призвано: гарантировать местное
самоуправление (ст.ст. 12, 133); гарантировать самостоятельность местного
самоуправления в пределах его полномочий (ст.ст. 12, 130 –132); обозначить
конституционно-правовые пределы полномочий местного самоуправления (ст. 12);
51
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
//Собрание законодательства РФ.- 2003.- № 40.- Ст. 3822.
52
Кудрявцев В. В. О последних изменениях в правовом регулировании формирования органов местного
самоуправления / В. В. Кудрявцев // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические
науки. Юридические науки». - 2016. - №2 // Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. –
URL: https://cyberleninka.ru /article/n/o-poslednih-izmeneniyah-v-pravovom-regulirovanii-formirovaniya-organov-mestnogosamoupravleniya.
50
гарантировать
осуществление
муниципального
образования
местного
самоуправления
непосредственно
и
через
населением
органы
местного
самоуправления (ст.ст. 3, 32, 131); создать условия для своевременного и
эффективного
решения
задач
местного
значения
в
интересах
населения
муниципальной территории (ст. 3); осуществлять местное самоуправление с учетом
исторических и иных местных традиций (ст. 131); установление общих принципов
организации местного самоуправления Российской Федерации совместно с
субъектом Федерации (ст.ст. 72, 76); гарантировать обособленность органов
местного самоуправления муниципальных образований от системы органов
государственной власти (ст. 12); издаваемые субъектами права нормативные акты в
сфере
местного
самоуправления
не
должны
противоречить
положениям
Конституции РФ (ст. 4); осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и
прямой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при
наделении органов местного самоуправления в форме закона отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и
финансовых средств, а также осуществлять контроль за реализацией переданных
отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления (ст.
132).53
Именно в указанных выше правовых положениях-принципах раскрывается
содержание
понятия
самоуправления
на
«гарантии
государства»
муниципальных
в
осуществлении
территориях,
его
местного
конституционной
самостоятельности, не вхождения в систему органов государственной власти. Всего
в
Конституции
РФ
содержится
свыше
двадцати
положений-принципов,
посвященных местному самоуправлению.
Вместе с тем федеральное законодательство предполагает осуществление
органами государственной власти непосредственного контроля за деятельностью
53
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 04.08.2014. – №31. – Ст. 4398.
51
органов и должностных лиц местного самоуправления по своевременному, полному
и качественному решению вопросов местного значения, соблюдением законности и
прав граждан, юридических лиц при их реализации, обеспечением конституционных
прав населения на самоуправление в муниципальных образованиях. Это правовое
положение зафиксировал в одном из своих постановлений Конституционный Суд
РФ, обосновав с юридической точки зрения подконтрольность государству не только
реализацию
органами
и
должностными
лицами
местного
самоуправления
переданных им отдельных государственных полномочий, но и вообще решение всех
вопросов местного значения на муниципальной территории.
В то же время Конституционный Суд РФ при рассмотрении вопроса «По делу
о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)
Курской области в реализации Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О
внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» в
Постановлении
от
30.11.2000
№
15-П
отметил,
что
при
осуществлении
государственного контроля его формы, способы, механизм и порядок, во-первых, не
должны нарушать конституционные гарантии самостоятельности и обособленности
от органов государственной власти органов местного самоуправления, во-вторых, не
должны противоречить конституционному принципу разделения властей.54.
Конституционная правовая основа местного самоуправления включает в себя
ведущее положение о том, что местное самоуправление является самостоятельной
формой народовластия. В Конституции РФ и федеральных законах закрепляются
наиболее принципиальные и общие для субъектов Федерации, дифференцированно
(по видам, с учетом особенностей и «иерархического» места в системе местного
самоуправления) - для муниципальных образований правовые основы организации и
деятельности местного самоуправления.
54
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. №15‑П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»// // Собрание
законодательств РФ.-2000.-№ 50.-Ст. 4943.
52
В соответствии с ними субъекты Федерации принимают свои конституции
(уставы), разрабатывают и принимают законы, а местное самоуправление
соответственно - уставы муниципальных образований и иные свои муниципальные
правовые акты, содержащие нормы, которые детализируют и конкретизируют
положения Конституции РФ и федеральных законов.
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором
Российской
Федерации
установлены
иные
правила,
чем
предусмотренные
национальным законом, то применяются правила международного договора.
В связи с этим положением в российскую практику вошли обращения граждан
в Европейский суд по правам человека, в том числе по вопросам местного
самоуправления в свете, на их взгляд, ущемления прав и свобод гражданина. Однако
Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года не
содержит нормы о праве на осуществление местного самоуправления.55
Один из ведущих исследователей местного самоуправления в нашей стране
профессор Е.С. Шугрина, анализируя практическую сторону решений Европейского
суда по правам человека за многолетний период его деятельности, пришла к выводу:
- органы власти, являющиеся, согласно российскому законодательству,
органами местного самоуправления, Европейским судом по правам человека
признаются государственными органами. Такова муниципальная практика ряда
западных стран в представлении Европейского суда. Как следствие, например, те же
органы местного самоуправления не могут быть надлежащими заявителями в
Европейском суде по правам человека;
- исходя из судейской логики, что органы местного самоуправления являются
государственными органами, Европейский суд по правам человека считает: по
55
Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. Рим [Текст].- [Электронный ресурс].URL:old.memo.ru/pravo/euro/euchv.htm.
53
обязательствам, за действие (бездействие) и принятые решения, которые принимают
органы местного самоуправления, отвечает государство.56
Целесообразно кратко рассмотреть некоторые указанные нормативные
правовые акты, регулирующие в той или иной мере разные аспекты местного
самоуправления, попытаться дать общую характеристику.
Основным
международно-правовым
муниципально-правовые
отношения
в
сфере
актом,
регламентирующим
местного
самоуправления
и
определяющим его правовую основу, является Европейская хартия местного
самоуправления: принята Советом Европы в 1985 году. Подписана Российской
Федерацией в 1996 году и ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 №
55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».57
При критическом анализе общей характеристики Европейской хартии
местного самоуправления обращают на себя внимание два факторных момента,
которые она обозначила в местном самоуправлении:
- органы местного самоуправления являются в государстве одной из основ
демократического строя;
- право граждан участвовать в публичных институтах власти относится к
важнейшим демократическим принципам правового государства.
Что касается Конституции РФ, то местное самоуправление в российском
государстве: носит обязательный и всеобщий на его территории характер; оно не
только признается, но и гарантируется государством; вместе с населением,
занимается, в первую очередь, непосредственно решением вопросов местного
значения, согласно Конституции РФ и российского законодательства. А исполнение
передаваемых
органам
местного
самоуправления
-
строго
на
основании
соответствующего закона - отдельных государственных полномочий, на наш взгляд,
56
Шугрина, Е.С. Судебная защита местного самоуправления / Е.С. Шугрина. М.: Норма: Инфра-М.- 2010.- С. 55-56.
Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985 г.). ЕТЗ № 122. Ратифицирована Российской
Федерацией Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998г.
№55-ФЗ// Собрание законодательства РФ.-1998.-№ 15.-Ст.1695.
57
54
в большинстве своем органично вписывается в правовое поле вопросов местного
значения. В свою очередь, в Европейской хартии местного самоуправления,
говорится о ведении органами местного самоуправления государственных дел.
Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, имеют сугубо
рекомендательный характер для страны, которая приняла этот международный
документ, но обязательство их соблюдать является непременным условием для
присоединения к ней заинтересованного государства.
Источником муниципального права, важной составляющей правовой основы
для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении является Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
вступивший в силу в полном объеме с 01.01.2009 года.58
В общей характеристике данного закона следует подчеркнуть его особую роль
в развитии правовых положений Конституции Российской Федерации о местном
самоуправлении. Поэтому в структуре правовых основ местного самоуправления он
занимает важное место:
- закон детализирует роль местного самоуправления в осуществлении
народовластия;
- определяет правовые, экономические и финансовые основы местного
самоуправления;
- подтверждает и уточняет государственные гарантии его осуществления;
- устанавливает общие принципы организации местного самоуправления;
- устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения,
которые обязаны решать на своем уровне органы местного самоуправления;
- раскрывает сущность и предназначение муниципальных правовых актов;
- уточняет права граждан на осуществление местного самоуправления;
58
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
//Собрание законодательства РФ.- 2003.- № 40.- Ст. 3822.
55
- устанавливает полномочия федеральных и региональных органов власти в
сфере местного самоуправления;
- утверждает правовой порядок и правовые условия наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- называет и раскрывает содержание форм непосредственного осуществления
населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении
местного самоуправления;
- раскрывает структуру органов местного самоуправления, их правовой статус
и полномочия;
- указывает на особенности организации местного самоуправления в городах
федерального
значения,
в
закрытых
административно-территориальных
образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в муниципальных
образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера, на территории
инновационного центра «Сколково»;
- раскрывает сущность и правовой механизм ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством,
контроля и надзора за их деятельностью.
Вместе с вышеуказанным законом можно назвать ряд федеральных законов и
дать им краткую общую характеристику, раскрывающую их роль и место в правовой
основе муниципального самоуправления. Прежде всего, это:
1)
законы,
которые
в
той
или
иной
мере
являются
источниками
муниципального права;
2) законы, входящие в группу отраслевых источников права, но в которых есть
нормы, затрагивающие вопросы деятельности муниципальных образований.
К первой группе нормативно-правовых актов, регулирующих местное
самоуправление, по мимо основного Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», можно отнести Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об
56
обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления»59, который содержит
правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления в субъектах Федерации.
Федеральный
конституционный
закон
«О
референдуме
Российской
Федерации» от 28.06.2004 г. № 5- ФКЗ развивает конституционное положение о том,
что
референдум,
как
и
свободные
выборы,
является
высшей
формой
непосредственного выражения воли и власти народа. Приняв данный Закон,
государство реализует конституционное положение о защите демократических
принципов и гарантии права граждан на участие в референдуме. В субъектах
Российской Федерации приняты региональные законы о референдуме, а в
муниципальных образованиях утверждены положения о проведении муниципальных
референдумов60.
Федеральный конституционный закон от 26.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» закрепляет и развивает конституционные гарантии граждан Российской
Федерации о реализации конституционного права на участие в местном
референдуме, а также избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления.61
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184- ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит нормы,
59
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» //Собрание законодательства РФ.- 1996.№ 49.- Ст. 5497.
60
Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» //
Российская газета.-30.06.2004.- №3514.
61
Федеральный закон от 26.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» // Российская газета.-26.06.2002.- №2974.
57
регламентирующие общественные отношения органов государственной власти
субъекта Федерации с органами муниципальной власти в регионе62.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации» закрепляет общие принципы организации муниципальной
службы и основы правового положения, статуса муниципальных служащих в
Российской Федерации, условиях прохождения муниципальной службы63.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации
уставов муниципальных образований» определяет порядок и правовые условия
регистрации уставов муниципальных образований.64
Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и
муниципальных предприятиях» регулирует создание, организацию и деятельность
муниципальных предприятий, обозначает их функциональные задачи и цели.65
Федеральный закон от 14.07.1992 г. № 297-1 «О закрытом административнотерриториальном образовании» в его новой редакции несколько развивает
положения статьи 80 (части 1 и 2) Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данный Закон устанавливает особенности осуществления местного самоуправления
в закрытых административно- территориальных образованиях.66
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации
и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований» регулирует правовые вопросы создания, как одного из
органов местного самоуправления и деятельности контрольно-счетного органа
62
Федеральный закон от 06.10.1999г. №184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание
законодательства РФ.- 2018.- № 7.- Ст. 975.
63
Федеральный закон от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// Российская
газета.-25.07.2008.- №158.
64
Федеральный закон от 21.07.2005г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований»// Российская газета.-26.07.2005.
65
Федеральный закон от 14.11.2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях»//
Парламентская газета.-03.12.2008.- №230.
66
Федеральный закон от 14.07.1992г. №297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»//
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.- 1992.-№33.-Ст.1915.
58
муниципального образования, взаимодействия с контрольно-счетным органом
субъекта Российской Федерации.67
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
регулирует
служебное
поведение
муниципальных
служащих
в
области
антикоррупционной деятельности.68
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» непосредственно не
посвящен местному самоуправлению, но некоторые его правовые нормы, так или
иначе, касаются местного самоуправления. Например, Уполномоченному по правам
человека можно подать жалобу на действия органов и должностных лиц местного
самоуправления.69
Большую
значимость
для
экономической,
финансовой
и
социальной
деятельности муниципальных образований имеет Бюджетный кодекс РФ от
31.08.1998 № 145-ФЗ, который: служит целям финансового регулирования;
устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ и правовые
основы функционирования бюджетной системы РФ; определяет правовое положение
субъектов бюджетных правоотношений, в том числе муниципальных образований;
устанавливает порядок правового регулирования межбюджетных отношений, что
важно для муниципальных образований; определяет правовые основы бюджетного
процесса в Российской Федерации; называет правовые основания и виды
ответственности за нарушения бюджетного законодательства.70
Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ закрепляет
исчерпывающий перечень местных (муниципальных) налогов и сборов, определяет
67
Федеральный закон от 07.02.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» //Собрание законодательства РФ.- 2011.№10.- Ст. 954.
68
Федеральный закон от 25.12.2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»// Собрание законодательства РФ.2008.- № 52 (часть 1).- Ст. 6228.
69
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации» // Российская газета.-30.06.2004.- №3514.
70
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.08.1998г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1998.- №
31.-Ст.3339.
59
налоговые ставки местных налогов и сборов, регулирует властные отношения по
установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а
также
общественные
отношения,
возникающие
в
процессе
осуществления
налогового контроля и привлечения к ответственности за совершенствование
налогового правонарушения. 71
Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ содержит в главе 5 нормы,
посвященные участию муниципальных образований в общественных отношениях,
которые
регулируются
посвященные
гражданским
регламентации
законодательством,
деятельности
а
также
муниципальных
статьи,
унитарных
предприятий.72
Земельный кодекс РФ от 25.12.2001г. № 136-ФЗ закрепляет полномочия
органов местного самоуправления в земельных отношениях, устанавливает правила
землепользования, взаимодействия с органами государственной власти субъекта
Федерации, с юридическими и физическими лицами. Земельные участки относятся к
муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами.73
Назовем другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы
жизнедеятельности
населения
муниципальных
территорий,
организации
и
деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это
Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г.
№ 74-ФЗ, Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ, Трудовой кодекс РФ от
30.12.2001 г. № 197-ФЗ, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ г.,
Градостроительный
кодекс
РФ
от
29.12.2004
г.
№
190-ФЗ,
Кодекс
административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ, Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. №
196-ФЗ, Федеральный закон «О недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1, Федеральный
71
Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ.- 1998.-№ 31.-Ст. 3340.
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1994.- №32.Ст. 3301.
73
Земельный кодекс РФ от 25.12.2001г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ.- 2001.- № 44.-Ст. 3.
72
60
закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, Федеральный
закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ и другие.
Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также
указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами
министерств и ведомств.
Решения Конституционного Суда РФ и Верховного суда РФ - особый источник
муниципального права России. Постановления и решения Конституционного Суда
РФ и Верховного суда РФ на современном этапе оказывают значительное влияние на
правотворческую
и
правоприменительную
практику
в
сфере
местного
самоуправления. В структуру правовой основы местного самоуправления входят
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты, например,
постановления регионального правительства, субъектов Российской Федерации. В
конституциях
и
уставах
регионов
правовому
регулированию
местного
самоуправления обычно посвящается специальная глава. В законах субъектов РФ,
как правило, дублируются основные положения федеральных законов о местном
самоуправлении.
В Орловской области действует Закон Орловской области от 22.08.2005 года
№ 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области».
Основные
направления
регионального
законодательства
о
местном
самоуправлении следующие: установление организационно-правового статуса
муниципальных образований в субъекте Федерации; правовые акты о формах
прямого волеизъявления граждан и процедуре их проведения (референдумы, прямые
выборы, сходы, собрания, опросы, публичные слушания); определение правовых
способов формирования органов местного самоуправления; наделение органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными
полномочиями;
установление муниципальных границ; обозначение компетенции муниципальных
образований в зависимости от их правовой модели; определение организационноправовых механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами
61
государственной власти субъекты Федерации;
установление межбюджетных
отношений субъекта Федерации с муниципальными образованиями; детализация
предметов ведения местного самоуправления и установление контроля за
своевременным
и
качественным
решением
вопросов
местного
значения;
регулирование общественных отношений в сфере муниципальной службы и
антикоррупционной деятельности в муниципальных образованиях законодательное
оформление правовой процедуры государственной регистрации муниципальных
уставов; определение форм и степени ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления перед органами государственной власти субъекта
Федерации.
По
вопросам
муниципальными
составляют:
местного
образованиями.
уставы
значения
Систему
муниципальных
правовые
акты
муниципальных
образований;
принимаются
правовых
решения,
актов
принимаемые
непосредственно населением на местных референдумах и сходах граждан,
проживающих в конкретном муниципальном образовании; нормативные правовые
акты, принимаемые представительным органом муниципального образования;
правовые акты главы муниципального образования; правовые акты местной
администрации; правовые акты должностных лиц, предусмотренные в уставе
муниципального образования.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ,
федеральному законодательству, конституциям (уставам) субъектов Российской
Федерации,
региональным
законам,
уставу
муниципального
образования.
Муниципальные правовые акты подлежат обязательному выполнению на всей
территории
муниципального
образования.
За
неисполнение
муниципальных
правовых актов физические и юридические лица несут правовую ответственность.
Таким
образом,
во-первых,
даже
при
кратком
обзоре действующих
нормативно-правовых актов, которые затрагивают и регулируют различные стороны
организации и деятельности местного самоуправления, видно, какой огромный
62
объем законодательных и иных актов, входящих в законодательную систему,
задействован в данной сфере общественных отношений.
Во-вторых, в процессе структурного анализа правовой основы местного
самоуправления сформировался вывод о том, что сложно разобраться в
действующем нормативно-правовом массиве о местном самоуправлении работникам
муниципальных образований, особенно низового уровня - городских и сельских
поселений.
Поэтому целесообразно создать кодифицированный правовой документ о
местном самоуправлении, более системный и удобный для правовой практики.
Предлагается разработать проект и принять Кодекс об организации и деятельности
местного самоуправления в Российской Федерации, в который включить также
правовые нормы отраслевых законов, которые регулируют отдельные отрасли
муниципального
хозяйства
и
общественные отношения
на
муниципальной
территории. Следовательно, кодифицированный нормативный правовой акт будет
способен регулировать все общественные отношения, которые возникают при
реализации местного самоуправления.
Выводы по второй главе.
Местное самоуправление Российской Федерации все еще находится в процессе
реформации, претерпевая все новые изменения и дополнения. Сразу стоит отметить,
что не все инновации являются удачными и имеют положительные результаты (в
частности, принятие Федерального закона от 27.05.2014 г. №136-ФЗ и Федерального
закона от 03.02.2015г. №8-ФЗ). Государство упорно продолжает совершенствовать
деятельность местного самоуправления. Процесс продвигается очень медленно, так
как население не в полной мере осведомлено о той деятельности органов местного
самоуправления,
которую
они
должны
реализовывать.
Для
достижения
поставленных перед новым этапом административной реформы целей необходимо
заставить трудиться неустанно все уровни власти. Для того, чтобы конституционное
право населения на осуществление местного самоуправления получило свое
63
реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного
характера.
Децентрализация власти в конституционных формулировках Российской
Федерации описана сквозь призму разделения государственной власти (ст. 10),
разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), и
передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий
органам исполнительной власти субъектов Федерации. Особой конституционной
формой
делегирования
полномочий
в
России
выступает
наделение
государственными полномочиями органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 132).
Правовым инструментом местного самоуправления являются правовые акты.
Правовой основой местного самоуправления в России является Федеральный закон
от
06.10.2003
№
131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерацией».
Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в
региональном (субъектов РФ) законодательстве, которое, как правило, закрепляет
модель муниципальной власти на территории субъекта РФ с учетом географических,
исторических и социально-экономических особенностей. Правовые основы местного
самоуправления
в
конкретном
субъекте
РФ
устанавливаются
следующими
нормативными правовыми актами: конституциями республик и уставами других
субъектов РФ; законами субъектов РФ о местном самоуправлении; подзаконными
актами: постановлениями и распоряжениями высшего должностного лица субъекта
РФ постановлениями и распоряжениями высшего органа исполнительной власти
субъекта РФ; решениями конституционных (уставных) судов субъектов РФ по
вопросам местного самоуправления.
ГЛАВА 3. ПРАКТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ
РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
64
3.1 Проблемы местного самоуправления в современной России
В настоящее время местное самоуправление в России переживает один из
самых трудных этапов в своем развитии. Сложнейшие проблемы, возникшие у
Российского государства в экономике, финансах, социальной сфере, внешней
политике, других сферах жизни общества, неизбежно отодвигают проблемы
местного самоуправления на второй план. В процессе функционирования местное
самоуправление сталкивается с огромным количеством сложностей.
Муниципальные районы и городские округа, зачастую охватывающие
территории бывших муниципальных районов, фактически превратились в нижний
уровень государственной власти, слегка прикрываемый самоуправленческой
терминологией. Органы государственной власти субъектов Федерации имеют право
изымать у органов местного самоуправления ключевые муниципальные полномочия
и решающим образом влиять на выбор способа замещения должности главы
муниципального образования и подбор кандидатур глав.
Одна из наиболее острых проблем - проблема кадрового обеспечения органов
местного самоуправления нашла широкое обсуждение в обществе. На основе
государственных высших учебных заведений были внедрены программы подготовки
и переподготовки кадров, были созданы подобные программы на уровне
муниципалитетов в регионах. Не смотря на это, вопрос несоответствия кадров
современным стандартам рыночной экономики остается открытым. Это связано в
первую очередь с тем, что в данной сфере деятельности на федеральном,
региональном и местном уровнях есть высокий темп правотворческой деятельности.
Усугубляет это низкая степень теоретической и методологической разработанности
проблем муниципальной службы. Функции органов местного самоуправления
сложны и многообразны, они требуют высококвалифицированных и компетентных
служащих.
65
Рассмотрим основные проблемы, характерные для кадрового обеспечения
органов местного самоуправления. Первая и главная проблема заключается в
разработке системы кадровой политики на уровне муниципалитетов. Можно смело
сказать, что у большинства органов местного самоуправления отсутствует
понимание стратегических направлений развития муниципального образования,
ориентированное на современные тенденции и перспективы, особенность развития
экономики. Также отсутствует разработанная современная структура управления,
что пропорционально отражается на работе с кадрами. Отсюда вытекает проблема
разработанности правовой базы для осуществления кадровой политики. Несмотря на
то, что муниципальная кадровая политика является частью государственной
кадровой политики, ее спецификой является направленность на выполнение
отдельных задач, поставленных непосредственно на территории конкретного
муниципального образования.
Вторая проблема, на наш взгляд, связана с количественными и качественными
характеристиками кадрового обеспечения. Первые включают в себя не всегда
достаточную численность муниципальных служащих конкретного органа, их
распределение между внутренними структурами не всегда организовано правильно,
имеется
текучесть
неудовлетворительные
кадров.
Качественными
показатели
уровня
характеристиками
профессиональной
являются
подготовки,
недостаточная специализация муниципальных служащих, небольшой стаж работы в
органах местного самоуправления. Отметим, что эффективность управленческих
решений напрямую зависит от профессиональной подготовки муниципальных
служащих.
Исходя из практики, в настоящее время имеется тенденция увольнения
молодых сотрудников местного самоуправления после нескольких месяцев работы.
Предположительно это связано с тем, что у молодых сотрудников расходятся
ожидания от работы в системе местного самоуправления с реальностью. Отсюда
66
считаем, что важнейшей задачей кадровой политики является создание программы
адаптации молодых сотрудников местного самоуправления.
Вместе с тем сами муниципальные образования отмечают такие негативные
тенденции, присущие муниципальной службе, как:
- несоответствие социального и правового положения муниципального
служащего степени возлагаемой на него ответственности;
-
недостаточная
регламентация
вопросов
предоставления
гарантий
муниципальным служащим;
- недостаточная ресурсная обеспеченность муниципальной службы;
- «несформированность» системы мониторинга общественного мнения об
эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности
муниципальных служащих.
Хотелось бы отметить устойчивую тенденцию, присущую в значительной
степени небольшим муниципальным образованиям - муниципальный служащий
вынужден в силу незначительности общего количества сотрудников и множества
полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, решать достаточно
широкий спектр вопросов. Ведь у органов местного самоуправления зачастую
просто нет возможности привлекать для работы узких специалистов в конкретных
сферах деятельности. В силу этого фактора необходимо регулярное повышение
профессиональной квалификации муниципальных кадров и их переподготовка.
Муниципальные
образования
области
отмечают
необходимость
постоянной
оптимизации профессиональных знаний и навыков муниципальных служащих,
требуемых для исполнения ими должностных обязанностей. Необходимость
осуществления повышения квалификации муниципальных служащих во многом
обусловлена и изменением нормативной правовой базы как на федеральном, так и на
областном уровнях. Плюс с развитием современных информационных технологий
недостаточной становится и компьютерная грамотность муниципальных служащих
для эффективной эксплуатации уже имеющихся информационных систем. В связи с
67
этим информационные ресурсы при принятии управленческих решений не всегда
используются в полном объеме, что негативно отражается на эффективности
деятельности органов местного самоуправления.
При этом сами муниципальные образования не располагают достаточными
ресурсами для организации этого процесса. Кроме того, даже при условии
абсолютного финансового обеспечения, органы местного самоуправления способны
высвободить для прохождения обучения с частичным отрывом от работы и
перераспределением нагрузки между другими работниками ограниченное число
муниципальных служащих.
Кроме вышеупомянутых проблем есть проблема взяточничества и коррупции в
органах местного самоуправления. Это связано в первую очередь с недостаточной
материальной и нематериальной мотивацией муниципальных служащих. А также с
низкой степенью контроля над коррупцией внутри органа местного самоуправления.
Важным является создание эффективной мотивации и моральных стимулов для
муниципальных служащих, в первую очередь речь идет о материальном
вознаграждении.
Система
мотивации
должна
побуждать
в
служащем
добросовестность, самообразование, повышение квалификации и профессиональное
совершенствование.
В последнее время довольно отчетливо проявляются следующие тенденции:
- изменения федерального законодательства в контексте муниципальных
кадров являются внутренне противоречивыми и взаимоисключающими. С одной
стороны, увеличивается определенная встроенность муниципальных образований
(системы муниципального управления) в единую вертикаль власть (массовый отказ
от прямых выборов глав муниципальных образований, введение такого способа
замещения должности главы муниципального образования как избрание по
результатам конкурса, перераспределение полномочий и т.д.). Это предполагает
наличие
у
исполнителя,
глав муниципальных
чем
лидера.
С
образований
другой
качества скорее
стороны,
все
активнее
менеджераменяется
68
законодательство, связанное с развитием территории, формированием бренда,
повышением ее
инвестиционной
привлекательности. Это требует от глав
муниципального образования качеств лидера, политика, которому будет доверять
бизнес.
-
устойчивая
(например,
тенденция
преобразование
на
укрупнение
муниципальных
муниципальных
районов
в
образований
городские
округа),
складывающаяся в ряде субъектов РФ приводит к тому, что территориями
управляют
не
выборные
лица,
а
муниципальные
служащие,
что
влечет
необходимость приведения квалификации этих лиц в соответствие с формальными
требованиями по уровню образования, а в ряде случаев - их обучения,
переподготовки. При этом, муниципальные образования не всегда в состоянии
самостоятельно справиться с данной задачей, по причине ограниченности ресурсов.
- на количественные показатели кадрового состава органов местного
самоуправления значительное влияние оказывают установленные в субъектах РФ
нормативы
формирования
расходов
на
содержание
органов
местного
самоуправления и нормативов на оплату труда муниципальных служащих.
Устойчивая тенденция снижения численности населения в сельской местности
негативно сказывается не только на уровне социально-экономического развития
поселений, но и существенно затрудняет работу органов местного самоуправления.
На муниципальных служащих ежегодно возлагаются дополнительные должностные
обязанности, при уровне заработной платы, зачастую, ниже среднего по субъекту.
Помимо кадровой проблемы, в настоящее время деятельность органов
местного самоуправления сталкивается со следующими трудностями:
- проблемы, связанные с законодательным обеспечением деятельности органов
местного самоуправления;
- дефицит квалифицированных специалистов в области муниципального
управления;
- недостаточность его собственной доходной базы;
69
- отсутствие надежных материально-финансовых основ деятельности местных
органов власти.
Реформирование
деятельности
органов
местного
самоуправления
продолжается уже более 25 лет. Несмотря на положительные изменения, проблемы
остаются. Они обусловлены, прежде всего, тем, что в процессе реформирования
недостаточно учитывается разница в социально-экономическом развитии регионов и
их значительные различия по иным признакам, таким как: размеры территории,
освоенность территории, плотность населения, климатические условия и т.д.
Деятельность органов местного самоуправления практически ни в одном
регионе не оказывает положительный экономический эффект. Следует подчеркнуть,
что проблемы экономического характера сдерживают поступательное развитие
местного самоуправления в России. До тех пор, пока в стране отсутствует прочная
материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется
экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и
региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной
модели местного самоуправления нельзя считать завершенным.
Самая главная проблема заключается в определении того круга обязанностей
органов
местного
самоуправления,
которые
должны
финансироваться
из
собственных доходных источников. Действительно, как в принципе можно
обеспечить
независимость
местных
бюджетов,
если
нормативы
налоговых
отчислений устанавливаются сверху вниз органами государственной власти
субъектов Федерации? Главы исполнительной власти, используя данный механизм,
зачастую превращают избранных населением мэров городов, глав районов и
муниципальных образований в беспрекословных исполнителей своей воли под
угрозой лишения города, района, поселка финансовой поддержки.
На муниципалитеты, как правило, возлагаются все новые вопросы местного
значения, но при этом что-то изымается из их ведения. Одним из примеров является
перевод обязанности по организации медицинского обслуживания населения с
70
муниципального на региональный уровень. При этом у субъектов федерации
сохраняется
возможность
делегировать
муниципалитетам
полномочия
по
организации оказания медицинской помощи. Еще раньше изъяли функции опеки и
попечительства, хотя впоследствии ее же и вернули, но не в качестве обязательного
вопроса местного значения, а такого что ли довеска, браться за осуществление
которого муниципалитеты могут по своей доброй воле. Разобраться в том, кто и за
что отвечает, становится все трудней.
Серьёзной
проблемой
является
ненадлежащее
финансирование новых
обязанностей, которое тоже не поспевает за переменами. «Отсутствие прочных
финансово-экономических основ вынуждает поселения передавать полномочия на
уровень муниципального района»74. По его же данным, чаще всего муниципальным
районам
передаются
вопросы
коммунального
хозяйства,
формирования
и
исполнения бюджетов (из-за отсутствия кадров), градостроительства и т.д.
Определенный удар по финансовому обеспечению местного самоуправления
нанесло введение налогового и бюджетного кодексов. С их принятием местные
бюджеты получили столь урезанный список налогов, что это практически лишило
местное самоуправление надежных собственных доходов.
Давно признается, что отдельные вопросы местного значения законодательно
формулируются как «участие в решение вопросов местного значения». В последние
годы растет количество вопросов, где органы местного самоуправления должны
осуществлять муниципальный контроль: лесной, водный, дорожный и т.д. Однако
содержание такого контроля федеральный законодатель не раскрывает, предлагая
сделать это самим муниципалитетам. Таким образом, уровень законодательной базы
по вопросам местного самоуправления остается низким.
74
Басаргин В. Минрегион России выступает за исключение «несвойственных местному самоуправлению
полномочий» // Муниципальная власть.- 2010.- № 4.- С. 8-9.
71
Отдельного рассмотрения требуют вопросы, связанные с тем, что существует
ряд конституционных положений, реализация которых фактически оказалась в
«подвешенном» состоянии, в частности:
-
о
наделении
органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными полномочиями;
- о компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов,
возникающих в результате решений органов государственной власти;
- о самостоятельном установлении органами местного самоуправления
местных налогов и сборов;
- об осуществлении охраны местного общественного порядка и т. д.
Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей
муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой
зависимости
от
результатов
поиска
эффективных
механизмов
укрепления
экономической базы местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления может стать эффективной
только
при
наличии
совместных
усилий
населения,
органов
местного
самоуправления и государственной власти.
Для понимания всего масштаба проблемности реформирования сферы
местного самоуправления, следует рассмотреть ключевые проблемы местного
самоуправления по отдельности. Одной из особо острых проблем является
несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в
их распоряжении материально-финансовым ресурсам.
Низкий
уровень
финансирования
и
недостаточная
экономическая
и
финансовая грамотность ведет к банкротству регионов и превращению их в
дотационные.
По-прежнему остается необеспеченной полная реализация установленной
Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного
самоуправления, таких, как: запрет на ограничение прав местного самоуправления,
72
обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления,
органами и должностными лицами местного самоуправления, судебная защита
местного самоуправления.
Нельзя пройти мимо таких серьезных проблем, оказывающих влияние на
местное самоуправление, как коррупция, кумовство, осознанное вредительство,
бездействие. С коррупций идет активная борьба, но до маленьких городов и сел, она
почти не доходит. Что касается осознанного вредительства, то оно пока остается на
всех уровнях местного самоуправления. Коррупция приводит к массовому
нарушению прав граждан, к масштабному вытеснению их из сферы бесплатных
муниципальных услуг. Коррупция социально неприемлема и принципиально
несовместима с реальным местным самоуправлением 75.
Среди основных причин возникновения и процветания коррупционных
явлений можно назвать следующие:
-
личностный
аспект:
жадность,
недостаточный
уровень
этики,
безответственность, отсутствие чувства долга служения и единства с обществом,
низкие возможности для самореализации, отсутствие плохой репутации конкретного
депутата.
- юридический аспект: отсутствие либо несовершенство органа по борьбе с
коррупцией, независимых и компетентных судей, системы справедливых наказаний.
- общественный аспект: менталитет народа, в понятиях которого легче
«решить любой вопрос за деньги», отсутствие отчетности депутата перед
населением.
Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» распространил ряд
антикоррупционных требований и обязанностей на всех муниципальных депутатов
75
Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Российское законодательство: состояние и
проблемы. Журнал российского права № 4. — 2012. – с. 5-17.
73
России. Изменения коснулись и тех депутатов, кто работает на непостоянной основе
без отрыва от основной деятельности и получения депутатской зарплаты.
Законодатель закрепил за депутатами следующие обязанности:
- представлять сведения о доходах, расходах и имуществе за себя, своего
супруга (свою супругу) и своих несовершеннолетних детей;
- не открывать и не иметь счетов в иностранных банках;
- сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении
должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту
интересов, принимать меры по предотвращению или урегулированию такого
конфликта.76 За малейшее нарушение требований депутату грозит прекращение его
полномочий.
Помимо описанных выше проблем местного самоуправления, можно также
выделить отсутствие у органов местного самоуправления стимулов для социальноэкономического
развития
муниципальных
образований
и
расширения
их
собственной доходной базы. Все связанные с этим налоги поступают в бюджеты
других уровней. Фактическое отстранение органов местного самоуправления от
регулирования
основных
отраслей
социальной
сферы
на
муниципальных
территориях: первичное здравоохранение, социальная поддержка и социальное
обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство и др.
Несовершенство и непродуманные изменения в территориальной организации
местного самоуправления, которые в результате укрупнения поселений и создания
городских округов в границах муниципальных районов уничтожают самое главное,
нижнее
звено
местного
самоуправления
-
поселения.
Это
препятствует
самоорганизации жителей и формированию на этой основе местных сообществ,
возникающих в конкретных населенных пунктах, независимо от их правового
статуса.
76
Гулидов П.В. Конфликт интересов: как муниципальному депутату не лишиться своих полномочий // Практика
муниципального управления - №8 (август). - 2017 - с. 30.
74
Серьезный вред развитию местного самоуправления нанесло упразднение
Министерства регионального развития. В результате этого решения в Правительстве
России не осталось органа, комплексно отвечающего за решение проблем местного
самоуправления, а министерства - кураторы отдельных сфер муниципальной
деятельности в принципе неспособны проводить единую государственную политику.
Также
существует
самоуправления.
Органам
проблема
открытости
местного
самоуправления
деятельности
необходимо
местного
с
целью
максимального обеспечения открытости и гласности в деятельности общественных
советов использовать ресурсы средства массовой информации в сети «Интернет», в
том числе возможности информационных технологий и любые открытые площадки;
практиковать использование разнообразных форм работы, включая общественные
обсуждения, общественный мониторинг, общественные слушания и т. д.
Таким образом, проблем действительно много, хорошо известных, давно
накопившихся и, к сожалению, не находящих до сих пор разрешения. Можно
предположить, что большинство из вышеперечисленных проблем возникают в связи
с тем, что история местного самоуправления в Российской Федерации явление
сравнительно
новое,
достаточный
опыт
в
построении
системы
новых
демократических отношений общества и государства в условиях рыночной
экономики еще не наработан. Специалист в области местного самоуправления
Александр Широков имеет свое мнение по этому вопросу: «Многолетнее
существование практически всех названных проблем обусловлено отсутствием
каких-либо результативных действий государственной власти, направленных на их
решение. Власть должна либо сказать, что она готова внести предложения по
совершенствованию местного самоуправления, реализовать и начать это делать,
либо честно поставить муниципальное сообщество в известность, что ничего
делаться не будет» 77.
77
Широков А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития //
Муниципальная власть.-2012.-№ 6.- С.37.
75
3.2 Местное самоуправление в решениях и правовых позициях
Конституционного Суда Российской Федерации
Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации оказывает
огромное влияние на развитие и эффективность функционирования местного
самоуправления. В первую очередь это влияние обусловлено тем, что местное
самоуправление конституционно закреплено на всей территории Российской
Федерации. Конституционный суд призван защищать основы конституционного
строя Российской Федерации, обеспечивать верховенство Конституции посредством
реализации своих полномочий.
К полномочиям Конституционного Суда, согласно статьи 3 Федерального
конституционного закона от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»,
относят следующее:
- разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
- разрешает споры о компетенции:
- по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан
проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;
- дает толкование Конституции Российской Федерации;
-
дает
заключение
о
соблюдении
установленного
порядка
выдвижения/обвинения Президента Российской Федерации в государственной
измене или совершении иного тяжкого преступления;
- выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;
- осуществляет иные полномочия.78
Местное самоуправление - одна из составляющих конституционного строя,
представляющая собой особую систему управления, не входящую ни в одну из
78
Федеральный конституционный закон от 21.07.1994г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»//
Собрание Законодательства. – 1994.-№13.- Ст.1447.
76
ветвей власти. Положения статьи 12 Конституции РФ прямо указывают на данную
особенность местного самоуправления.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П по
делу»79
«Курскому
дает
понимание
о
местном
самоуправлении
как
о
конституционной ценности. Суть данного Постановления сводится к тому, что
муниципальное образование и население, проживающее на его территории, имеют
право на осуществление муниципального управления в соответствии с положениями
Конституции РФ, а также Федерального закона №131-ФЗ, а не на основании
волеизъявления
местного
населения.
То
есть,
закреплена
невозможность
ликвидации, запрета и/или отказа от муниципального самоуправления в связи с тем,
что местное самоуправление есть основа конституционного строя. Для изменения
данности необходимо менять Конституцию.
В декабре 2015 года в Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом обратилась группа депутатов Государственной Думы с целью проверки
конституционности отдельных частей закона Иркутской области «Об отдельных
вопросах
формирования
образований
Иркутской
Государственной
органов
местного
самоуправления
области»
в
с
Думы».80
связи
Результатом
запросом
работы
муниципальных
группы
стало
депутатов
постановление
Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 г. № 30‑П по «Иркутскому делу».
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова, по данному
делу, содержит акцент на том, что местное самоуправление является особым
«третьим» уровнем власти в России. Деление Российской Федерации на регионы
определяет децентрализацию власти, а дробление регионов на муниципальные
79
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. №15‑П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»// // Собрание
законодательств РФ.-2000.-№ 50.-Ст. 4943.
80
Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30‑П «По делу о проверке конституционности частей 4,
5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах
формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом
группы депутатов Государственной Думы».
77
образования - децентрализация в степени. Так как местное самоуправление должно
быть организовано в каждом муниципальном образовании, то представляется
возможным схематически обозначить публичную власть в виде равнобедренного
треугольника, в котором власть в равной степени опирается как на региональный,
так и на муниципальный уровень власти для реализации своих задач.
Однако, не стоит забывать о том, что местное самоуправление имеет свою
отличную от государственной власти природу. Данный факт нашел отражение в
особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по вышеуказанному
«Иркутскому делу»81. По мнению Н.С. Бондаря, местное самоуправление имеет
особую муниципально-правовую природу, позволяющую рассматривать институт
муниципальной власти как особую систему, органично взаимодействующую с
государственной властью, органично ее дополняющую, но не дублирующую ее
полномочия.
В связи с вышесказанным, становится очевидно, что местное самоуправление
обязано
существовать,
самостоятельность
взаимодействуя
с
и
сохраняя
автономность
ней.
Изоляция
свои
от
сущностные
государственной
государственной
характеристики,
власти,
власти
от
постоянно
местного
самоуправления и наоборот, исключена, в силу общности механизмов по
достижению поставленных целей.
Правовые
позиции
Конституционного
Суда
Российской
Федерации
затрагивают различные сферы и вопросы деятельности муниципальной власти. Не
остался без внимания и вопрос о судебной защите местного самоуправления и права
граждан на его реализацию. В соответствии с конституционными нормами, право
гражданина на реализацию местного самоуправления является конституционным по
смыслу, хотя его нет в перечне прав и свобод человека и гражданина (ст. 2
81
Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30‑П «По делу о проверке конституционности частей 4,
5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах
формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом
группы депутатов Государственной Думы».
78
Конституции РФ). К такому выводу приводит анализ других статей Конституции РФ
(ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. ст. 130-133).
По мнению Конституционного Суда РФ, субъектами реализации права на
реализацию местного самоуправления являются муниципальное образование,
население, граждане. В позициях Конституционного Суда местное самоуправление
рассматривается чаще всего как коллегиальное право, предназначенное для
реализации коллективом жителей посредством выборов, сходов, референдумов и
иных форм непосредственного волеизъявления.
В Обзорах судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации
можно
встретить
достаточное
количество
документов,
связанных
с
территориальными основами местного самоуправления и его соотношение с
административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. В
частности,
Постановление
от
03.11.1997
г.
№15-П
содержит
вывод
Конституционного Суда о том, что территориальные границы муниципального
образования устанавливаются в соответствии с региональным законодательством, а
также учетом культурно-исторических особенностей конкретных территорий. Суд
обращает внимание на то, что привязка территорий муниципального образования к
административно-территориальному делению субъекта является не обязательной.
Данные выводы Суд делает на основании норм Конституции РФ 82 (абзац второй п. 1
ст. 1, ч. 1 ст. 12 и ча.1 ст. 131).
Далее эта же позиция была развита и уточнена в Определении от 10.07.2003 г.
№289-О
83
, в котором в частности сказано, что вопросы территориальных основ
муниципального
субъекта
82
управления,
Российской
административно-территориальное
Федерации
и
формирование
границ
устройство
муниципального
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 04.08.2014. – №31. – Ст. 4398.
83
Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 г. №289-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса
Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8,9 и 12 Закона
Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области». [Электронный ресурс].
URL: http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/12032765/.
79
образования имеют общие точки пересечения и взаимосвязь, но все же различны по
своему содержанию, сферам ведения и зонам ответственности.
В Определении от 15.05.2007 г. № 406-О-П84, Конституционный Суд
Российской Федерации высказал позицию о том, что правовое регулирование
вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской
Федерации (образование, упразднение, объединение и пр.) не может подменять
правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления, а
также не должно предполагать или допускать изменения границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации
территориального
устройства
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации, и тем самым, приводить к блокированию конституционного требования
о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных
преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации
муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.
Напомним, что целью местного самоуправления является представление и
защита интересов населения в рамках определенных территориальных границ,
следовательно, формирование границ муниципального образования должно быть
определено исходя из этих позиций, а также принципа доступности власти.
Однако,
федеральное
законодательство
допускает
искажение
последовательности учета интересов местных жителей в вопросах формирования и
изменения территориальных границ муниципального образования. Так, практика
показывает, что чаще всего осуществляется в результате опосредованных форм
демократии (через представительные органы муниципальной власти), а не
посредством прямого волеизъявления населения.
84
Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 г. №406-О-П «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб
граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника
Виктора Афанасьевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона
Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области», а также разделов I и V
приложения к данному Закону». [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/1683835/.
80
Несмотря на бескомпромиссность позиций Конституционного Суда в этом
вопросе, нормы Федерального закона №131-ФЗ (в частности статьи 12 и 13), не в
полной мере соответствуют ей. Так, Закон разделяет процедуры изменения
территориальных пределов муниципальных образований по степени влияния на
интересы местного населения на две категории: требующие непосредственного
участия населения (сход, выборы) и не предусматривающие непосредственные
формы демократии. В качестве примера процедур, предусматривающих одну из
форм непосредственного волеизъявления местного населения можно назвать
изменение границ, связанное с отнесением отдельного городского или сельского
поселения из состава одного муниципального района в состав другого (ч. 2 ст. 12) и
объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных
муниципальных образований (ч. 3 ст. 13).
Примером процедуры изменения территориальных границ муниципального
образования, для принятия которой предусмотрены формы опосредованной
демократии служит изменение границ муниципальных районов и поселений, не
влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или)
населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов
или поселений (ч. 4 ст. 12), или объединение двух и более муниципальных районов,
не влекущее изменение границ иных муниципальных образований (ч. 4 ст. 13).
Как уже отмечалось выше, положения Федерального закона от 06.10.2003 г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в большинстве своем не учитывают сформулированной в
Определении от 15.05.2007 г. № 406-О-П точки зрения Конституционного Суда.85
Чаще всего для принятия решения по изменению территориальных границ
муниципального образования предусмотрена опосредованная форма учета мнения
85
Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 г. №406-О-П «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб
граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника
Виктора Афанасьевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона
Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области», а также разделов I и V
приложения к данному Закону».[Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/1683835/.
81
населения
(через
представительный
орган)
вне
зависимости
от
масштаба
намеченных изменений. Ярким примером такого несоответствия является принятие
решения об изменении границ поселения и муниципального района, влекущего
отнесение поселков или сельских населенных пунктов из состава поселений к
территории городского округа (ч. 2.1 ст. 12), а также для принятия решения об
объединении поселения с городским округом (ч. 3.1 ст. 13). И, если, по поводу
первого примера можно спорить о масштабности планируемых изменений, то
масштаб второго, вряд ли, можно оспорить.
Данная тематика рассмотрена также в Постановлении Конституционного Суда
от 01.12.2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности ч. 4, 5 и 5.1 ст. 35,
ч. 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и ч. 1.1 ст. 3 закона Иркутской области
«Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления
муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы», к которому мы уже обращались ранее.
Основным вопросом рассмотрения этого дела явились нормы Федерального
закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», определяющие порядок формирования и
избрания представительных органов муниципальных районов и городских округов с
внутригородским делением, а также место глав муниципальных образований в
структуре органов местного
самоуправления.
Наряду
с вышеизложенными
вопросами, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал ряд
положений относительно территориальной организации местного самоуправления.
Первый тезис связан с классификацией публично-территориальных единиц.
Так, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляет
разделение муниципальных образований на два вида по критерию правовой природы
территориальных уровней власти. Первый вид - городские и сельские поселения,
82
которые
являются
непосредственного
более
близкими
решения
вопросов
к
населению,
местного
предназначенные
значения.
Второй
для
вид
-
муниципальные районы, которые относятся к более высокому территориальному
уровню. Их предназначение - решение вопросов межпоселенческого значения. Оба
вида также могут осуществлять полномочия, делегированные государством. Таким
образом, основанием для классификации видов муниципальных образований служит
ориентированность на реализацию отдельных государственных полномочий. Исходя
из изложенных выше положений, Суд делает вывод о необходимости согласования и
учета муниципальных и государственных интересов применительно к территориям
(уровням), на которых, наряду с решением вопросов местного значения, реализуются
публичные задачи, значимые с точки зрения государства в целом или отдельного
региона РФ.
Второй тезис характеризует соотношение понятий «городской округ» и
«городское поселение». Абзац шестой ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» приравнивал данные понятия. Конституционный Суд
пришел к выводу, что в силу особой правовой природы городского округа, его
нельзя определять
через
понятие
«городское
поселение».
Это
связано
с
инфраструктурным обеспечением и особой ролью, которую городские округа
играют в социально-экономическом развитии субъектов РФ.
Третий
тезис
объясняет
мотивы
закрепления
двух
новых
видов
муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и
входящие в его состав внутригородские районы в Федеральном законе от 06.10.2003
г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Данные позиции Конституционного суда нашли отражение
в Постановлении от 01.12.2015 г. № 30-П. Данный шаг объясняется предоставлением
дополнительных гарантий возможности осуществления народовластия посредством
прямого
участия
граждан
в
условиях
необходимости
осуществления
83
децентрализации власти. При этом обеспечено сохранение единства городского
хозяйства в решении наиболее острых вопросов местного самоуправления и создан
механизм осуществления публичной власти, который позволит наиболее полно
понимать и выражать интересы жителей.
Объединяя вышеперечисленные тезисы, Конституционный суд делает вывод о
том, что по своей правовой природе муниципальные районы и городские округа
являются
одновременно
и
публично-территориальными
единицами
и
территориальными объединениями граждан, реализующими право на местное
самоуправление
и
выполняя
отдельные
государственные
полномочия,
делегированные государством.
Таким образом, Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 №
30‑П по «Иркутскому делу» закрепляет специальный полугосударственныйполумуниципальный статус муниципальных районов и городских округов в силу
особенностей правового регулирования и сложившейся практики исполнения
органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов
значительного объема государственных полномочий. По мнению Конституционного
суда, данным фактом объясняется реализованное Федеральным законом от
27.05.2014 г. № 136‑ФЗ расширение возможностей органов государственной власти
субъектов РФ по определению организационных механизмов формирования и
осуществления публичной власти в муниципальных районах и городских округах.
Приняв такое решение, Конституционный Суд фактически зафиксировал и признал
утрату муниципальными районами и городскими округами значительной части
своей самостоятельности в результате многократного увеличения количества
переданных для исполнения отдельных
государственных полномочий на их
уровень.
Принятие Федерального закона от 03.02.2015г. №8-ФЗ «О внесении изменений
в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный
84
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и Федерального закона от 27.05.2014г. №136-ФЗ «О внесении
изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было и
остается дискуссионным моментом до настоящего времени. Кардинальность
изменений в вопросах регламентации местного самоуправления вызвало огромное
количество негативных отзывов. Конституционный Суд РФ сформулировал целый
ряд правовых позиций по закреплению возможности осуществления населением
местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определяет такую
возможность населению через выборные и другие органы местного самоуправления
(ч. 2 ст. 130), структура которых будет определяться населением самостоятельно (ч.
1 ст. 131). Иных положений, более детально регулирующих организационную
основу местного самоуправления, в Конституции не закреплено.
Определением от 05.03.2009 № 375‑О‑О «Об отказе в принятии к
рассмотрению
жалобы
главы
муниципального
образования
«Мирный»
Архангельской области за нарушение конституционных прав и свобод абзацами
первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации «О закрытом
административно-территориальном
образовании»86
Конституционный
Суд
обозначил свою позицию по вопросу возможности определения общих принципов
организации местного самоуправления нормами регионального законодательства.
Так как данный вопрос является предметом совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), следовательно,
общие принципы могут быть определены нормами как федерального, так и
86
Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009г. №375-О-О «Об отказе в принятии рассмотрению жалобы
главы муниципального образования «Мирный» Архангельской области за нарушение конституционных прав и свобод
абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации «О закрытом
административно‑территориальном
образовании».
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.consultant.ru//document/cons_doc_LAW_88837/.
85
регионального законодательства; закрепил позицию о существовании права
населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления,
реализация которого возможна только в законодательно определенных рамках
общих принципов организации местного самоуправления.
Свои
позиции
по
вопросу
формирования
представительного
органа
муниципального района из депутатов и глав представительных органов поселений
Конституционный Суд закрепил в Постановлении от 18.05.2011 г. №9-П «По делу о
проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова» 87. В
частности, сформулированы следующие выводы:
- Конституция РФ предусматривает осуществление населением местного
самоуправления посредством выборных и иных органов (часть 2 статья 130).
Однако, конституция не содержит единых норм, по которым должны формироваться
представительные органы власти. Более того, допускается возможность их
формирования с учетом исторических и прочих особенностей на различных
территориях.
-
проведение
муниципальных
выборов
с
целью
формирования
представительного органа муниципальной власти предусматриваются лишь для
представительных органов городских и сельских поселений ввиду наибольшей их
приближенности к населению;
-
для
муниципальных
образований,
созданных
по
районному
(территориальному) принципу, формирование представительных органов власти
может быть осуществлено иным способом (не проведением муниципальных
87
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011г. №9-П «По делу о проверке конституционности
положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова». [Электронный ресурс].
URL: http://rg.ru/2011/06/03/ks-dok.html
86
выборов). Важно, чтобы выбранный способ обеспечивал сохранение за этим органом
власти статуса органа народного представительства.
- статус органа народного представительства обеспечивается устойчивой
публично‑правовой связью с населением, т.е. возникшая в результате избрания на
прямых выборах. Данная связь может быть сохранена в случае вхождения глав
поселений и депутатов представительных органов, одержавших победу в прямых
выборах в состав представительного органа власти.
- формирование представительного органа муниципального образования,
созданного по территориальному принципу (т. е. муниципального района), путем
вхождения в его состав представителей поселенческих муниципальных образований,
избранных населением на муниципальных выборах является вопросом структуры
органов местного самоуправления, а, следовательно, требует учета мнения
населения. Форма и механизм учета мнения населения по данному вопросу
закрепляется в уставе муниципального образования.
- независимость (самостоятельность) местного самоуправления проявляется в
том числе и в избрании способа формирования представительных органов местного
самоуправления
муниципального
района.
Важно,
чтобы
выбор
способа
формирования представительного органа муниципального района был определен в
уставе муниципального образования.
Анализируя вышеуказанные правовые позиции Конституционного суда можно
сделать следующие выводы о нормах Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» по вопросу формирования представительного органа муниципального
района или городского округа с внутригородским делением (ч. 4 и ч. 5 ст. 35) и
процедурой замещения должности главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36).
Так как общие принципы организации местного самоуправления отнесены к
предметам
совместного
ведения
субъектов
РФ
и
Российской
Федерации,
делегирование полномочий федерального законодателя по вопросам определения
87
требований
к
самоуправления
процедурам
на
и
уровень
способам
регионов
формирования
является
органов
законным
и
местного
имеющим
конституционную обоснованность.
В случае такого делегирования порядок формирования представительного
органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) и
процедура замещения должности главы муниципального образования регулируется
региональным законодательством, оставаясь при этом альтернативным, т.е.
определяющим
возможность
осуществления
самостоятельного
выбора
для
муниципальных образований как минимум из двух разных вариантов. Выбранный
вариант закрепляется в уставе муниципального образования.
Перегрузка
местного
самоуправления государственными полномочиями
приводит не только к неэффективному исполнению собственных полномочий, но и к
зависимости от государства, потере самостоятельности. Такой же позиции
придерживаются ведущие эксперты в сфере муниципального права: В. И. Васильев,
Э. Маркварт, Т. Я. Хабриева, С. Г. Карчевская, и др. Они выступают против
нарушения соотношения собственных и делегированных полномочий. Однако,
несмотря на явный протест со стороны Конституционного суда и ученых, перекос по
количеству делегированных полномочий отрицать нельзя. Особенно данная
проблема распространена на уровне городских округов и муниципальных районов.
Можно говорить о значительной степени огосударствления муниципального
управления в названных типах муниципальных образований и постепенной утрате
своего предназначения.
Конституционный суд сформулировал правовую позицию по вопросу
предназначения местного самоуправления в Определении от 18 октября 2012 г.
№1994-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной
ответственностью «АктивТоргСервис» на нарушение конституционных прав и
свобод пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах
88
организации местного самоуправления в Российской Федерации»88. Суть его
сводится к нормам ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, в которых закреплено, что
местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного
значения в пределах своих полномочий.
Следовательно, местное самоуправление самостоятельно (так определено его
компетенцией). В Постановлении от 29.03.2011г. №2-П «По делу о проверке
конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
в связи с жалобой муниципального образования-городского округа «Город Чита»89
Конституционный Суд закрепляет предметные сферы деятельности муниципалов.
Конституционный суд РФ неоднократно указывал, что муниципальная власть,
по своей природе, является властью самого местного сообщества, а субъектом права,
на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и
через органы местного самоуправления,- выступает население муниципального
образования (Постановление от 02.04.2002 года № 7-П; определения от 10.04.2002
года № 92-О и от 06.03.2008 года № 214-О-П).
Таким образом, Конституционный Суд РФ проводит большую работу по
толкованию
и
совершенствованию
законодательства
в
сфере
местного
самоуправления. Роль правовых позиций, сформулированных Конституционным
Судом значительно возросла. Обращения в Конституционный Суд говорят не только
о несовершенстве законодательной базы, регламентирующей вопросы местного
самоуправления в Российской Федерации, но и о живом интересе к данным
вопросам. В правовых позициях Конституционного Суда нашли отражение вопросы,
касающиеся всех сторон местного самоуправления: от обоснования его как
88
Определение Конституционного Суда РФ от 18.10.2012 г. №1994-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
общества с ограниченной ответственностью «АктивТоргСервис» на нарушение конституционных прав и свобод
пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».[Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/70161916/.
89
Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011г. №2-П «По делу о проверке конституционности
положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования-городского округа «Город
Чита». [Электронный ресурс]. URL: http://rg.ru/2011/04/13/ks-chita-dok.html
89
конституционной ценности до вопросов судебной защиты данного института власти.
Выполняя важную миссию по совершенствованию реальной модели местного
самоуправления, осуществляющейся на территории Российской Федерации и
максимально приводя ее к идеальной модели, отраженной в Конституции РФ,
Конституционный Суд, тем самым, сохраняет демократические и конституционные
основы государственности.
Анализируя перечисленные выше правовые позиции, можно сделать вывод о
том, что Конституционный Суд РФ требует, чтобы местное самоуправление
занималось вопросами, отнесенными Конституцией РФ к их собственной
компетенции, вытекающим из природы института местного самоуправления и тесно
взаимосвязанным с местным населением и обеспечением их интересов и
потребностей.
Выводы по третьей главе.
Местное самоуправление в России все еще находится в стадии становления,
его реформирование продолжается уже более 20 лет. Каждый пройденный этап
совершенствует имеющуюся модель местного самоуправления, однако, говорить о
том, что современная модель рассматриваемого института совершенна очень
преждевременно. В процессе своего функционирования местное самоуправление
сталкивается с большим количеством проблем, решение которых позволит повысить
эффективность
муниципалитета.
Круг
проблем
довольно
обширный
и
разнообразный: от
нехватки грамотных и подготовленных кадров и перегрузки
органов
самоуправления
местного
несвойственными
им
полномочиями
до
недостаточного размера финансирования, выделяемого из бюджета. Конечно,
наличие всех этих неустроенностей не может не повлиять на престиж местного
самоуправления, он необычайно низок, особенно на уровне сельских поселений. Без
вмешательства государства решение вышеуказанных вопросов вряд ли возможно.
Однако, чем большее влияние государство оказывает на органы местного
самоуправления, тем дальше от своего предназначения они отходят, тем самым
90
нарушая
конституционные
основы
местного
самоуправления
Российской
Федерации.
Контроль за соблюдением конституционности основ местного самоуправления
возложен на Конституционный Суд Российской Федерации. Он призван давать
толкование действующего законодательства в контексте конкретных ситуаций.
Конституционный Суд ведет постоянную работу по поступившим обращениям.
Разъяснение норм Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иной
нормативной базы относительно местного
самоуправления ведется достаточно
активно.
Влияние
правовых
позиций
законодательства,
регламентирующего
переоценить
невозможно.
его
Конституционного
местное
Суда
на
самоуправление
Сформулированные
развитие
огромно
и
Конституционным Судом
Российской Федерации определения оказали влияние на все сферы местного
самоуправления. Наибольшему влиянию были подвержены организационные и
финансово-экономические основы местного самоуправления. Правовые позиции
Конституционного
Суда
самоуправления носят
Российской
обязательный
Федерации
нормативный
относительно
характер
дополняют действующую правовую базу местного самоуправления.
и
местного
значительно
91
Заключение
Система местного самоуправления представляет собой один из важнейших
фундаментальных
являющегося
институтов
одновременно
современного
формой
демократического
самоорганизации
граждан,
государства,
и
уровнем
публичной власти. Природа муниципальной власти исследуется и по-разному
трактуется учеными уже не одно столетие. Центральной темой научной полемики в
этом вопросе остается проблема соотношения местного самоуправления с
государственной властью и поиск оптимальных моделей взаимодействия между
ними. Построение эффективной модели организации местного самоуправления в
Российской Федерации является одним из базисных условий укрепления российской
государственности, фактором демократизации социальных и государственных
институтов, средством формирования устойчивой связи между гражданами и
публичной властью.
Муниципальный
уровень
власти,
с
точки
зрения
параметров
функциональности и территориальности, выступает в качестве наиболее близкого
населению института публичной власти. Модель сочетания государственного
управления и местного самоуправления при организации власти на местах, как
известно, определяется историческими, географическими и демографическими
особенностями той или иной страны, текущим политическим режимом, а также
правовой системой.
Система местного самоуправления не может существовать в отрыве от уровня
развития экономики, политических, и правовых институтов государства. В России
она также включена в общую систему отношений и взаимосвязей, возникающих в
политическом пространстве. Поэтому все тенденции государственной политики,
прямо или косвенно, отражаются на формально негосударственной сфере
муниципального управления.
Изучение трудов отечественных ученых, посвященных вопросам местного
самоуправления, показало, что не существует единой точки зрения о том, когда
92
местное самоуправление, как политический институт власти, зародилось в России.
Одни ученые связывают появление данного института с вечевыми традициями
Новгорода, вторые называют временем зарождения период советского государства,
третьи - берут за точку отсчета принятие Конституции Российской Федерации в 1993
г.
Местное самоуправление формировалось и развивалось в централистическом
государстве, это во многом определило количество и качество проблем реализации
местного самоуправления на современном этапе. Сильная государственная власть и
зависимость от государства (в первую очередь, финансовая) лишали местное
самоуправление самостоятельности, многократно сужали круг полномочий и делали
существование
данного
института
формальным.
Качественные
изменения
произошли после распада СССР. Местное самоуправление приобрело тот вид, в
котором мы наблюдаем его сейчас, за исключением некоторых пробелов, которые
были устранены в результате совершенствования законодательной базы.
История развития местного самоуправления в Российской Федерации наглядно
демонстрирует, что у государства до сих пор отсутствует чёткое представление о
том, что представляет собой данный институт и какое место он должен занимать в
системе власти. Этим же объясняется постоянный процесс совершенствования
местного
самоуправления.
Современное
муниципальное
развитие
России
продолжает демонстрировать дефекты и дисфункции механизма взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления, сосредоточенного в основном
на средствах
субординации,
а не партнерского
диалога, что нивелирует
конституционный принцип муниципальной самостоятельности.
Проблемы
местного
самоуправления,
включая
несбалансированность
институтов прямой и представительной демократии, компетенционную размытость,
эклектичность при слабой финансово-экономической базе, острый дефицит
квалифицированных кадров и многое другое, приобрели хронический характер, их
решение не опирается на стратегическое конституционное планирование.
93
Сложившаяся в России практика реализации местного самоуправления, как
непосредственной формы народовластия,
по-прежнему
вызывает множество
вопросов и тем для дискуссий.
Государство
вносит
коррективы
в
самостоятельность
местного
самоуправления. Новый виток реформирования местного самоуправления не принес
положительных результатов, его смело можно считать неудавшимся. Так, через
принятие закона № 136-ФЗ, вместо попытки начать исправлять застарелые проблемы
местного самоуправления, наделило органы государственной власти субъектов РФ
еще большим объемом дополнительных полномочий, в части регулирования
территориальных, организационных основ, а также компетенции местной власти,
что вызвало неоднозначные оценки, как среди практиков, так и ученых - экспертов.
А сами последствия данных реформ еще предстоит увидеть и осознать. Изменения в
федеральном законодательстве, сделали определяющей, роль субъектов РФ в
формировании органов местного самоуправления, позволившие и одновременно
подталкивающие регионы к массовой компании, по отмене прямых выборов глав
муниципальных образований, чем поспешило воспользоваться подавляющее
большинство
территорий,
в
том
числе
и
Орловская
область.
Особенно
противоречиво такой политико-правовой тренд выглядит на фоне возврата к прямым
выборам губернаторов в 2011 г.
На сегодняшний день можно констатировать глубокий системный кризис
российского местного самоуправления, которое все дальше отдаляется от своих
конституционных основ и все более актуализирует дискуссии на тему: образует ли
местное
самоуправление
автономную
и
равнозначную
иным
основам
конституционного строя ценность, или же оно носит сугубо инструментальный
характер в системе российского государства.
Не случайно, в настоящее время, ставится под вопрос уже сам факт
существования
в
нашей
конституционалистами
стране
утверждается,
местного
что
в
самоуправления.
России
такого
Некоторыми
института
в
94
действительности никогда не существовало, а последние правовые новеллы
федерального
и
регионального
уровня,
лишь
закрепляют
существующие
управленческие механизмы в соответствие со сложившейся практикой.
В результате, сложившаяся ситуация ведет не только к дальнейшему
размыванию основ существования системы местного самоуправления, искажению
самой сути данного института, но и негативным последствиям для самого
государства, поскольку местное самоуправление, в том числе в России, как раз и
является скрепляющим государство фундаментом, основой конституционного строя,
удерживающим самую большую страну в мире, с большим национальнокультурным разнообразием от центробежных тенденций.
Тем
более,
что
исторический
опыт
нашей
страны,
неоднократно
демонстрировал: какие проблемы возникают в государстве при попытке решать все
вопросы жизни общества из единого властного центра. Между тем, в условиях
бюрократического кризиса, тесно связанного с кризисом представительной системы,
который наблюдается сегодня и в развитых демократиях, развитие местного
самоуправления - это шанс преодолеть олигархические тенденции, делающие
общество неспособным к самореформированию.
Что касается вопросов совершенствования каких-либо аспектов в деятельности
местного самоуправления, как представляется, инициатива, в данном случае, должна
исходить непосредственно от муниципальной власти и самого населения, что
позволит избежать многих ошибок, при очередных попытках реформирования
рассматриваемой сферы, и в целом сохранить ее первоосновы, установленные в свое
время
самим
Федерации.
государством
и
гарантированные
Конституцией
Российской
95
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты:
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 04.08.2014.
– №31. – Ст. 4398.
2.
Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985 г.). ЕТЗ №
122. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом «О
ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998г.
№55-ФЗ// Собрание законодательства РФ.-1998.-№ 15.-Ст.1695.
3.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года.
Рим [Текст].- [Электронный ресурс].- URL:old.memo.ru/pravo/euro/euchv.htm.
4.
Федеральный
конституционный
закон
от
21.07.1994г.
№1-ФКЗ
«О
Конституционном Суде Российской Федерации»// Собрание Законодательства.
– 1994.-№13.- Ст.1447.
5.
Федеральный
конституционный
закон
от
26.02.1997г.
№
1-ФКЗ
«Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская
газета.-30.06.2004.- №3514.
6.
Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О
референдуме Российской Федерации» // Российская газета.-30.06.2004.- №3514.
7.
Федеральный закон от 06. 10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» //Собрание законодательства РФ.2003.-№ 40.-Ст. 3822.
8.
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления» //Собрание законодательства РФ.- 1996.- № 49.- Ст.
5497.
96
9.
Федеральный закон от 26.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
// Российская газета.-26.06.2002.- №2974.
10. Федеральный закон от 06.10.1999г. №184-ФЗ
«Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации»//
Собрание
законодательства РФ.- 2018.- № 7.- Ст. 975.
11. Федеральный закон от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации»// Российская газета.-25.07.2008.- №158.
12. Федеральный закон от 21.07.2005г. №97-ФЗ «О государственной регистрации
уставов муниципальных образований»// Российская газета.-26.07.2005.
13. Федеральный закон от 14.11.2002 г. №161-ФЗ «О государственных и
муниципальных предприятиях»// Парламентская газета.-03.12.2008.- №230.
14. Федеральный закон от 14.07.1992г. №297-1 «О закрытом административнотерриториальном образовании»// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ.- 1992.-№33.-Ст.1915.
15. Федеральный закон от 07.02.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации
и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований» //Собрание законодательства РФ.- 2011.- №10.Ст. 954.
16. Федеральный закон от 25.12.2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»//
Собрание законодательства РФ.- 2008.- № 52 (часть 1).- Ст. 6228.
17. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.08.1998г. № 145-ФЗ
//
Собрание законодательства РФ.-1998.- № 31.-Ст.3339.
18. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994г. № 51-ФЗ //
Собрание законодательства РФ.-1994.- №32.-Ст. 3301.
19. Земельный кодекс РФ от 25.12.2001г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства
РФ.- 2001.- № 44.-Ст. 3.
97
20. Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства
РФ.- 1998.-№ 31.-Ст. 3340.
21. Закон Орловской области от 22.08.2005 года №
самоуправлении
в
Орловской
области».
534-ОЗ «О местном
[Электронный
ресурс].
URL: http://docs.cntd.ru/document/974209057/.
22. Закон
СССР
от
09.04.1990г.
№1417-I
"Об
общих
началах
местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР" (Утратил силу). [Электронный
ресурс]. URL: http://base.garant.ru/6335644/#ixzz5Z6xXIRic.
23. Закон РФ от 06.07.1991 г. №1550-I "О местном самоуправлении в Российской
Федерации" (с изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г.)
(Утратил
силу).
[Электронный
ресурс].
URL: http://base.garant.ru/3961382/#ixzz5Z6xlT3tH/
24. Федеральный
закон
от 28.08.1995г. №154-ФЗ
«Об
общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (последняя
редакция)
(Утратил
силу).
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642//
Материалы судебной практики:
25. Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 г. №289-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о
проверке конституционности отдельных положений статей 8,9 и 12 Закона
Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской
области».
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/12032765/.
26. Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 г. №289-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о
проверке конституционности отдельных положений статей 8,9 и 12 Закона
98
Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской
области».
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/12032765/.
27. Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 г. №406-О-П «Об отказе
в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина Анатолия Петровича,
Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника
Виктора Афанасьевича на нарушение их конституционных прав положениями
пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области «Об административнотерриториальном устройстве Московской области», а также разделов I и V
приложения
к
данному
Закону».[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/1683835/.
28. Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009г. №375-О-О «Об отказе
в принятии
рассмотрению жалобы главы муниципального образования
«Мирный» Архангельской области за нарушение конституционных прав и
свобод абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской
Федерации «О закрытом административно‑территориальном образовании».
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.consultant.ru//document/cons_doc_LAW_88837/.
29. Определение Конституционного Суда РФ от 18.10.2012 г. №1994-О «Об отказе
в
принятии
к
рассмотрению
жалобы
общества
с
ограниченной
ответственностью «АктивТоргСервис» на нарушение конституционных прав и
свобод пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».[Электронный
ресурс]. URL: http://www.garant.ru//products/ipo/prime/doc/70161916/.
30. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. №15‑П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)
Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О
99
внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской
области»// // Собрание законодательств РФ.-2000.-№ 50.-Ст. 4943.
31. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011г. №2-П «По делу о
проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16
Федерального
закона
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального
образования-городского округа «Город Чита». [Электронный ресурс]. URL:
http://rg.ru/2011/04/13/ks-chita-dok.html.
32. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011г. №9-П «По делу о
проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35
Федерального
закона
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М.
Савостьянова». [Электронный ресурс]. URL: http://rg.ru/2011/06/03/ks-dok.html.
33. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30‑П «По делу о
проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36
Федерального
закона
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона
Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного
самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с
запросом группы депутатов Государственной Думы». [Электронный ресурс].
URL: http://rg.ru/2015/12/14/ksrf-dok.html.
Специальная литература:
34. Астафичев, П.А.
Муниципальное право: учебник / П.А. Астафичев, Т.А.
Гусева.- Орёл: ОГУ имени И.С. Тургенева, 2017. –310с.
35. Бабун, Р. В. Организация местного самоуправления : учеб.пособие / Р. В.
Бабун.— СПб.: Питер, 2014.- 381 с.
100
36. Баженова, О.И. Муниципальное образование как субъект права. - М.:Изд-во
Московского университета.- 2016. – 256с.
37. Бондарь,
Н.С.
Местное
самоуправление:
учебник
для
академического
бакалавриата / под ред. Н.С. Бондаря.-М.: Издательство Юрайт.- 2017. —386 с.
38. Васильев, В. И. Местное самоуправление: учеб. и науч.-практ. пособие. – М.:
Юринформиздат.-1999.-347с.
39. Горный, М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России.
Часть II . Местное самоуправление. Учебное пособие. — СПб, Отдел
оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург.- 2011 . — 196с.
40. Еремян, В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ
века): Учеб. пособие для высшей школы. - М.: Академический Проект.- 2003. –
528с.
41. Козлова, Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России: учеб. пособие для
вузов- 3-е изд., перераб. и доп. М. -2003. - 585 с.
42. Кокотов, А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учеб.для вузов.
М.: Юристъ.- 2005. - 383 с.
43. Костюков, А.В. Муниципальное право России: учебник. 8-е изд., перераб. и
допол. М.: ЮНИТИ-ДАНА.- 2016.- 217с.
44. Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право: учебное пособие.:М., 1997.559 с.
45. Лимонов, А. М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учеб.
пособие / Под ред. Т. Н. Радько; Юрид. институт МВД РФ. - М.: Кн. мир, 2012.
–214с.
46. Малый, А.Ф., Никитенко, И.Г. Система местного самоуправления: поиск
оптимальной модели // Учен. Зап. Казан. Ун-та. Сер Гуманит.Науки. - 2016. - Т.
158, кн. 2.- 617 С.
101
47. Новокрещёнов, А.В. Основы государственного и муниципального управления:
учеб. пособие – Ч.2. Основы государственного и муниципального управления /
СИУ РАНХиГС. – Новосибирск : Изд-во СибАГС.-2014. – 231с.
48. Ожегов, СИ. Словарь русского языка. М.- 1989.- С. 694.
49. Постовой, Н.В., Таболин, В.В., Черногор, Н.Н. Муниципальное право России:
учебник
/
под
ред.
Н.В.
Постового.
4-е
изд.,
перераб.
и
доп.М.:
Юриспруденция.- 2016. - 456 с.
50. Раздъяконова, Е.В. Правовые основы местного самоуправления : учеб.пособие /
Е.В. Раздъяконова; РАНХиГС, Сиб.ин-т упр. – Новосибирск: Изд-воСибАГС. –
2015.- 147с.
51. Сытинская, М.В. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г. №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" / М.В. Сытинская, В.И. Шкатулла. 4-е изд., перераб. и
доп. М.: Юстицинформ.-2011.- 129с.
52. Чеботарев, Г. Н., Панфилов, А. Н. Компетенция местного самоуправления:
монография. Изд-во Тюменского госуниверситета. Тюмень.- 2012.- 83с.
53. Шугрина, Е.С. Судебная защита местного самоуправления / Е.С. Шугрина. М.:
Норма: Инфра-М.- 2010.- 312с.
Публикации периодической печати и научных сборников:
54. Андреева, О. А. Политико-правовые механизмы и средства обеспечения
местного самоуправления в современной России //Государственная власть и
местное самоуправление.- 2016.- № 4.- с.46-49.
55. Басаргин, В. Минрегион России выступает за исключение «несвойственных
местному самоуправлению полномочий» // Муниципальная власть.- 2010.- № 4.С. 8-12.
102
56. Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы
соотношения и взаимодействия // Конституционное имуниципальное право.2009.-№6.- С. 23-28.
57. Васильев, В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Российское
законодательство: состояние и проблемы. Журнал российского права № 4. —
2012. – с. 5-17.
58. Васильев, В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения
выборности // Журнал российского права.- 2015. -№ 9.- С. 148-162 .
59. Васильев, В. И. О функциональном назначении местного самоуправления //
Журнал российского права.-2007. -№ 7. –с.8-15.
60. Габов, А.А. Централизация и децентрализация: проблемы понятий // Вестник
КрасГАУ. – 2013. – №2. – С. 127-133.
61. Галушкин, А.А., Забелина Е.П., Чихладзе Л.Т. // Муниципальное право России.
М.:РУДН.-2015.- с.20-27.
62. Гулидов, П.В. Конфликт интересов: как муниципальному депутату не лишиться
своих полномочий // Практика муниципального управления - №8 (август). - 2017
- с. 30-37.
63. Гусенбеков, И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации // Журнал российского права.-2016.-№ 6. -С. 15-24.
64. Джагарян, А.А., Джагарян, Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной
реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов //
Сравнительное конституционное обозрение.- 2016.-№ 5.- С. 20-26.
65. Зюзина, Т.Е. О природе и генезисе современного российского местного
самоуправления // История государства и права.-2015.-№ 11.-С. 6-11.
66. Ким, Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития
системы местного самоуправления в современной России // Конституционное
и муниципальное право.- 2015. -№ 5. - С. 67 - 73.
103
67. Костюков, А.Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная
защита // Конституционное и муниципальное право.-2012.-№ 12.- С. 50-58.
68. Локшина, К.Н. Местное самоуправление в России: самобытная история
формирования (до начала XX в.) // Вестник МГГУ им.М.А. Шолохова.2017.№11.- с.76-77.
69. Махина,
С.Н.
Концепция
децентрализации
государственного
администрирования // Административное право и процесс. – 2016. – № 1. – C.
10-13.
70. Милосердов,
А.С.
Этапы
развития
исторической
традиции
местного
самоуправления в России // Правозащитник. - 2016.-№1.- с.30-34.
71.
Палагнюк, А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной
власти в современной России // История государства и права.-2007.-№ 1.-с.4-8.
72. Петрова, Е.В. Вариативность избрания органов местного самоуправления в
сибирских регионах // Вопросы государственного и
муниципального
управления.- 2016.-№ 2.-с. 28-32.
73. Пешин, Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы
теории и практики // Конституционное и муниципальное право.- 2010. -№ 8.- С.
46-51.
74. Рогачева,
Л.И.
Особенности
развития
местного
самоуправления
в
дореволюционной России // Правовая инициатива.- 2014.-№ 3.- с.16-21.
75. Соловьев, С.Г. Институт перераспределения полномочий: «дерзость надежды»
или конец российских самоуправленческих иллюзий //Конституционное и
муниципальное право.-2016.-№ 1.- С. 57-63.
76. Селютин, В.И. Местное самоуправление: некоторые итоги реформирования в
экспертных оценках // Власть.-2016.- № 3.- С. 17-20.
77. Тимофеев, Н.С. О смысле современных моделей местного самоуправления //
Конституционное и муниципальное право.-2013.-№ 7.-с. 14-20.
104
78. Тюлегенов, А.Э. Муниципальная демократия как механизм реализации
местного самоуправления // Административное и муниципальное право.-2014.№ 7.- С. 689-695.
79. Хакимов, М.Х. О предмете науки советского строительства /М.Х. Хакимов.
//Советское государство и право. -1961. - № 5. - С. 110 – 116.
80. Холопов, В.А. Реформа местного самоуправления РФ и развитие институтов
непосредственной муниципальной демократии: актуальные организационноправовые ресурсы // Государственная власть и местное самоуправление.-2015.№6.-С. 33-36.
81. Шайхуллин, М.С. Защита прав местного самоуправления Конституционным
Судом Российской Федерации // Вестник Саратовской юридической
академии.-2017.-№ 3.-С.59.
82. Широков, А.Н. Местное самоуправление в новом политическом цикле:
проблемы и перспективы развития // Муниципальная власть.-2012.-№ 6.С.32-39.
83. Шишова, Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и
экономика. – 2017. – № 1. – С. 10–13.
84. Шугрина,
Е.С.
Особенности
правового
статуса
разных
видов
муниципальных образований // Lex Russica.- №2 февраль 2017 г.- с.17-25.
Электронные ресурсы:
85. Бондарь, Н.С., Джагарян, А.А. Сильное местное самоуправление - сильное
государство: история и современность // Конституционное и муниципальное
право".- 2016.- № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
86. Братановский, С. Н. Основы местного самоуправления / С. Н. Братановский.
- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – 167 с. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»:
[Электронный
http://www.iprbookshop.ru/15430.html.
ресурс].
URL:
105
87. Грачева, О.Ю. Децентрализация государственной власти и местное
самоуправление в Российской Федерации// Студенческий: электрон. научн.
журн. 2018. № 16(36). URL: https://sibac.info/journal/student/36/116319.
88. Дячек, В. В. Децентрализация государственного управления экономикой в
условиях интеграционных процессов государства // Молодой ученый. — 2015.
—
№11.
—
С.
821.
[Электронный
ресурс].
URL:
https://moluch.ru/archive/91/19685/.
89. Информационный
бюллетень
местного
самоуправления.-2015.-№10/.
[Электронный ресурс]:URL: http://www.asdg.ru/bulletin/ibmsu2008.php.
90. Информационный бюллетень местного самоуправления.-2015.-№9(311)/.
[Электронный ресурс]:URL: http://www.asdg.ru/bulletin/ibmsu2008.php.
91. Информационный бюллетень местного самоуправления.-2017.-№11(396)/.
[Электронный ресурс]: URL: http://www.asdg.ru/bulletin/73/.
92. Кудрявцев, В. В. О последних изменениях в правовом регулировании
формирования органов местного самоуправления / В. В. Кудрявцев //
Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические
науки. Юридические науки». - 2016. - №2 // Научная электронная
библиотека
«Cyberleninka»:
https://cyberleninka.ru
[Электронный
ресурс].
–
URL:
/article/n/o-poslednih-izmeneniyah-v-pravovom-
regulirovanii-formirovaniya-organov-mestnogo-samoupravleniya.
93. Конституционное право России: Учебник / О. В. Лучин, Б. С. Эбзеев, Е. Н.
Хазов. Под общей ред. Лучина О. В. 9-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. –
672 с. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный
ресурс]. – URL: http://www.iprbookshop.ru/71249.html.
94. Местное
самоуправление
в
Российской
Федерации:
состояние
и
перспективы: доклад рабочей группы Государственного совета Российской
Федерации по вопросам развития местного самоуправления./ [Электронный
ресурс]:URL:http://archive.kremlin.ru/text/docs/2002/10/30612.shtml.
106
95. Мониторинг реализации Федерального закона №136-ФЗ на территории
Российской
Федерации
(по
результатам
опроса
руководителей
муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов РФ)/
[Электронный
ресурс]://URL:
http://www.asdg.ru/mo/issled/Analytica136-
FZ.pdf.
96. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в
Российской Федерации на среднесрочный период (подготовлены к
Всероссийскому Съезду муниципальных образований, Суздаль, 8 ноября
2013 года: [Электронный ресурс]. – URL: http://www.vsmsinfo.ru.
97. Петрова, С.В., Бабешкова, Е.В. Проблемы и перспективы развития местного
самоуправления
в
Российской
Федерации//Фундаментальные
исследования. – 2016. – № 6-1. – С. 197-201: [Электронный ресурс]. – URL:
http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40397.
98. Портал французского права [Электронный ресурс]. URL: http://www.francejus.ru /index.php? page= fiches&action =fiche&type =droit&droit=394.
99. Послание
Президента
РФ
В.В.
Путина
Федеральному
Собранию
//Российская газета. - 2013. - 13 декабря /[Электронный ресурс]:
URL:http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html
100. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 20032008 гг. Аналитический доклад Института современного развития:
[Электронный
ресурс].
–
URL:
http://www.insor-
russia.ru/ru/programs/doc/3928.
101. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона [Электронный
ресурс].–СПб.:
Брокгауз–Ефрон,
1890–1907.
–
URL:
http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron.
102. Эскиев, М.А. Определение местного самоуправления в законодательстве РФ
// Молодой ученый.- 2016.- №12.- с.652-654. [Электронный ресурс]: URL:
htp:// moluch.ru/archive/116/31435/.
Opaoecxri rocygapcraexxufi
yHrBepcxrer rMeHlt H.C. Typrexeea
AHTHNNATHAT.
TBOPHTE CO6CTBEHHbIM YMOM
CN PAB KA
o pe3ynbrarax npoBepKh reKcToBoro AoKyMeHTa
Ha Hannqne SanMcrBoBa H h fi
Ilpoaepxa BbtnoflHeHa B cytcreMe
Axrrnnarxar.By3
Aerop pa6orur
flo4pas4enenre
Tun pa6orur
8KP fpaveaa O.JO.
HaseaHhe pa6orur
Haaeaxue
\r
$aina
Mecrxoe caMoynpaBneHre xax Qopana AeL{eHrparx3a \vh B^acrv
BKP fpaveea O.tO. MCy xax Qoprvra AeLleHrpanh3a
flpoqexr 3ahMcrBoBaH ht
34,75%
llpoqexr qxrhpoBaHHR
7,76%
l-lpoqexr opxrxHa.nbHocrh
58,09%
.Qara npoeepxr,r
L2:39:44
Mo4yar'r noncxa
Cao4xan KonneKqrn 35C;
14
4nu enacru.doc
4exa6pn 2018r.
l-lnupoaanre; Horsqo ayaoe; Mo4ynu nolrcKa "OfEOy BO
rrvr. kl.C.Typrexeaa"; Mo4yau nohcKa o6qeynorpe6hre.rbHbtx eurpaNeHrfi; Mo4ynu
norcxa nepeQparr poea r.l r fi 14 ure pr er; M o4y,r u non cxa nepe$ pazupoeaanit
eLIBRARY.RU; Mo4ynu
Pa6ory npoeepr,r,
Ory
norcxa hnreprer; Kor,rexqrn eLIBRARy.RU; Ko,rrnexqr,ln p[6
Baooxoe Ceprei Brrropoerv
O'1O npoBepr|ou.lero
y'?.
.Qgra no4nncrr
/4 Red
u{ero
lMrfl6c11nu
rlqa.rrrr cl|Fr,
rcusry*rc Ql-q" lorops-
fdF-tl
corrrt
rrat
on€f.
OrEr
Ha
onpoq rlrtgrEr rr oSnapyrenxoe 3arrcrB(xtatHr.€
l|e npooepf,rxlFfo.
B
t{trrcp{eclol
rcrxrnb3(xlaHrD
tlerrr_
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа