close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Басенкина Ирина Александровна. Основные этапы развития местного самоуправления в истории России

код для вставки
2
3
4
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа изложена на 81 листе, включает 61
наименование трудов и нормативных документов.
Ключевые
слова:
МЕСТНОЕ
МЕСТНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ,
САМОУПРАВЛЕНИЕ,
САМОУПРАВЛЕНИЕ,
ОРГАНЫ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ, МЕСТНЫЕ
ОРГАНЫ ВЛАСТИ, МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОРЕ
УПРАВЛЕНИЕ.
Тема выпускной квалификационной работы: «Основные этапы развития
местного самоуправления в истории России».
Объектом исследования выпускной квалификационной работы является
местное самоуправление России.
Предметом исследования является становление и развитие органов
местного самоуправления в России.
Цель
выпускной
квалификационной
работы
–
рассмотреть
и
проанализировать этапы развития местного самоуправления в России.
Актуальность
исследования
выпускной
квалификационной
работы
обусловлена социальной значимостью местного самоуправления, его растущего
влияния и тесной взаимосвязи с другими социально-экономическими явлениями.
Вопросы участия населения в решении проблем, которые прежде относили к
скорее теоретическим, приобретают все большую актуальность и практическую
ценность. Местное самоуправление непосредственно связано с реализацией
жизненно важных потребностей каждого человека, является способом успешного
решения социальных проблем.
5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.……………………………………………………………………..6
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ С
ДРЕВНЕЙШИХ ВРЕМЕН ДО XX В………………………………………………..9
1.1 Местное самоуправление в XI – 1 пол. XVIII вв……………………................9
1.2 Местное самоуправление в Российской Империи во 2 пол. XVIII – XX
вв.…………………………………………………………………………………...26
ГЛАВА
2.
РАЗВИТИЕ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ………………………………………………………….47
2.1 Региональный опыт развития местного самоуправления…………..............47
2.2 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления……………62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ...........................................................................................................74
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………….............77
ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………….………………..............83
6
Введение
Данная
работа
посвящена
исследованиям,
лежащим
в
области
государственного и муниципального управления, и касается изучения основных
этапов становления и развития местного самоуправления в России.
Актуальность выбранной темы обусловлена социальной значимостью
исследования местного самоуправления, его растущего влияния и тесной
взаимосвязи с другими социально – экономическими явлениями; вызывает
необходимость поиска новых методических и методологических подходов,
отражающих ситуацию в обществе.
Вопросы участия населения в решении проблем, которые прежде относили
скорее к теоретическим, приобретают все большую актуальность и практическую
ценность. Местное самоуправление непосредственно связано с реализацией
жизненно важных потребностей каждого человека, являясь необходимым
условием включения в производительную работу, способом успешного решения
социальных проблем.
Об этом говорит Президент нашей страны В.В.Путин: «Мы должны
поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и
профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского
класса участвовать в жизни страны. В том числе мы должны поддержать
гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была
реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или
городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют
качество жизни. Местная власть должна быть устроена так – а ведь это самая
близкая власть к людям,- чтобы любой гражданин, образно говоря, мог
дотянуться до нее рукой. Давайте посмотрим на эти проблемы еще раз со всех
сторон, чтобы, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом,
с требованием времени. Считаю важнейшей задачей – уточнение общих
принципов
организации
местного
самоуправления,
развитие
сильной,
независимой, финансово состоятельной власти на местах. Развитие земств,
местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти
7
грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том
числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в
годы Первой мировой войны. Сильное местное самоуправление способно стать
мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И
конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть
приходили
подготовленные,
целеустремленные,
профессиональные
люди,
готовые ответственно исполнять свои обязанности. Потому будем и дальше
работать
над
развитием
политической
конкуренции,
совершенствовать
политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности.
Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с
практическими результатами, когда общественные инициативы становятся
частью государственной политики, и общество контролирует их исполнение».
Также Владимир Владимирович отмечает, что сейчас многое зависит от
того, насколько эффективна деятельность региональных администраций, от их
способности брать на себя ответственность, действовать энергично и грамотно.
Именно на местном самоуправлении лежит громадная часть вопросов,
определяющих самочувствие граждан, которое включает в себя дошкольное и
общее образование, здравоохранение, услуги ЖКХ, благоустройство городов и
поселков.
Объектом исследования является местное самоуправление России.
Предметом исследования является становление и развитие органов
местного самоуправления в России.
Цель работы: рассмотреть и проанализировать этапы развития местного
самоуправления в России.
Поставленная цель определяет содержание следующих задач исследования:
1. Изучить источники и литературу по теме исследования.
2.Проанализировать развитие местного самоуправления в истории России с
XI– XXвв.
3.Выявить особенности становления системы местного самоуправления в
России.
8
4. Описать основные этапы развития местного самоуправления в России.
При написании работы нами использовались теоретические методы: анализ,
синтез, обобщение, дедукция, а также эмпирический метод – сравнение.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав,
заключения и списка литературы. Общий объем работы 81 страница.
Во
введении
дается
обоснование
актуальности
выбранной
темы,
определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, описывается
структура работы.
В первой главе рассматривается становление и развитие местного
самоуправления в России в XI – XX вв.
Во второй главе освещается развитие местного самоуправления в России на
современном этапе. Рассматривается региональный опыт развития органов
местного самоуправления, а также проблемы и перспективы развития.
В заключении обобщается исследуемая в выпускной квалификационной
работе тема исследования и аспекты ее изучения.
Список литературы содержит 61 наименование.
В приложениях представлены дополнительные сведения.
9
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С
ДРЕВНЕЙШИХ ВРЕМЕН ДО XX ВЕКА
Местное самоуправление в XI – 1 пол. XVIII вв.
1.1.
Местное управление в России берет свое начало из ранних форм общинного
самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси.
Такого мнения придерживаются исследователи И.В. Выдрин, А.И.
Коваленко, А.Н. Кокотов, Н.В. Постовой.
Н.В. Постовой считает: «Историю местного самоуправления на территории
России можно разделить на два длительных периода. Первый охватывает время
становления
и
развития
общинного
строя
у
славян,
объединения
производственных общин в союзы и городские поселения, разделения власти на
центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием
государства и принятием христианства на Руси. Самоуправление существовало у
древних славян еще при родовом устройстве, поскольку местное самоуправление
зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся
на основе экономических и политических интересов на определенной территории
и образовавших вертикальное соподчинение власти»[34, с.110].
А.И. Коваленко полагает: «Местное самоуправление в России имеет
глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных
славян с их патриархальным самоуправлением, и ко второй половине XIX века
Россия имела уже достаточно прочные традиции местного самоуправления» [ 34,
111].
Местное самоуправление далеко уходит своими корнями в историю. Оно
существовало как самоуправление в общинах еще до того, как общество
преобразовалось в государство. Практика местного самоуправления, по решению
населением главных вопросов жизненного обеспечения, уходит к формированию
государственности Древней Руси.
Государственность у восточных славян появилась вследствие угроз,
направленных
на
их
племена.
Большое
значение,
в
формировании
10
государственности, имели такие факторы как необходимость разрешения
конфликтных ситуаций с соседними племенами, налаживание торговых связей,
решение вопросов, которые были связаны с усложнением жизни, развитием
различных противоречий.
Во время образования единого Древнерусского государства происходил
переход
от
родового
строя,
основывавшемся
на
кровно-родственной
общественной организации, к военной и в последствии к территориальной
организации общества.
Главой древнерусского государства являлся Великий князь Киевский. В
своей деятельности он опирался на совет старейшин и дружину. Местное
управление в городах осуществляли его наместники, а в сельской местности –
волостели.
Раннефеодальное Киевское государство не имело жесткой централизации
власти. Государство было образовано объединением мелких княжеств на
договорной основе, а также с помощью оружия под предводительством Великого
князя Киевского. Отношения князей между собой выстраивались по системе
сюзеренитета – вассалитета, в соответствии с которой определялись права и
обязанности сторон. С данного периода времени титул «князь» использовался при
обращении только к членам великокняжеской киевской династии. Вся власть
находилась в руках великого князя.
Отданные земли, князем Владимиром Ярославичем, своим сыновьям
определялись как вотчины, стремящиеся к самостоятельности. Вследствие чего
вотчины начали делиться на уделы. Такая система уделов привела к увеличению
княжеств, к XII веку их число достигло 12. Такими княжествами являлись:
Киевское, Новгородское, Ростово–Суздальское, Смоленское, Муромо–Рязанское,
Черниговское, Северское, Волынское, Галицкое, Полоцкое, Переяславское,
Турово–Пинское. Данные земли так же стали делиться на уделы.
Управление на местах осуществляли наместники – доверенные люди князя,
его сыновья. Оно опиралось на военные гарнизоны, которыми руководили
тысяцкие, сотники и десятские. При князе Олеге сложилась система «посажения»
11
княжеских «мужей» на места. Дружинники князя оседали на подвластных им
землях и имели право управлять населением в пределах своей территории, а
также осуществлять суд и собирать дань. Эти права были прописаны в
иммунитетной грамоте. Представителями администрации князя в городах были
посадники, в сельской местности – волостели. Система кормлений, то есть сборы
с местного населения, являлась ресурсом для существования местных органов
самоуправления.
Органом
территориальная
местного
община
крестьянского
–
вервь.
К
самоуправления
ее
полномочиям
являлась
относилось
перераспределение земельных наделов, надзор правоохранительных органов,
налоговые и финансовые вопросы, связанные с обложением населения податями,
их распределением, разрешение судебных вопросов, расследование преступлений
и исполнение наказаний.
Вервь XI – XII веков представляла собой объединение разных мелких
поселений. Она наделялась некоторыми судебными функциями, на вервь
возлагались
полномочия
по
перераспределению
земельных
наделов
и
накапливании брошенных и пустующих земель. Постепенно государственная
власть начала усиливать надзор над общиной: наряду со старостой, который
выбирался, устанавливается княжеский приказчик, затем выборных старост
заменили дворские, которые назначались князем. Позже начинает управлять
общиной приказчик – посельский. Однако вервь в Древней Руси представляла
собой достаточно замкнутое и автономное образование, которое имело
собственные суверенные права и патриархальный уклад жизни.
В 1097 году Суздальская земля выделилась в особое Владимиро –
Суздальское княжество. Власть в княжестве была сосредоточена в руках князя,
который имел титул великого. Удельные князья являлись главами феодальных
владений, независящими от великого князя.
Государственное и местное управление Владимиро – Суздальского
княжества основывалось на системе правовых норм Древнерусского государства,
которые были закреплены в кодексе «Русская Правда».
12
Носителем
верховной
власти
являлся
Великий
князь,
которому
принадлежали законодательная, исполнительная, распорядительная, судебная и
церковная власти. Княжеская власть осуществлялась с помощью дружины,
которая состояла из бояр и слуг князя. Дружина руководила гражданским и
военным управлением в княжестве.
Во Владимиро-Суздальском княжестве управление осуществлялось через
совет при князе, вече и феодальные съезды. Вече решало наиболее важные
вопросы, касающиеся внутренней и внешней политики. Местное самоуправление
находилось в руках наместников и волостелей, являвшихся представителями
великого князя на местах. От имени князя они выполняли функции управления, а
также осуществляли судебную деятельность.
В 1136 году образовалась Новгородская феодальная аристократическая
республика. Приоритетным объектом управления было население Новгородской
республики. Главной задачей органов власти и управления было примирение
разных интересов групп населения.
В X – XI веках киевские князья осуществляли власть в Новгороде через
своих наместников. В XI – XII веках Новгород обретает политическую
независимость и превращается в самостоятельное государство, где верховная
власть принадлежит вече. Новгородским вече приглашались князья, которые им
больше нравились.
Новгороду князь нужен был как главный военнокомандующий, но ему не
позволялось самостоятельно вести внешнюю политику и начинать войну без
согласия вече. Князь давал присягу о соблюдении прав и вольностей жителей
Новгорода. С князем заключался договор, в котором были прописаны его права и
обязанности.
В администрацию Новгорода входили только местные жители, которые
осуществляли контроль за невмешательством князя в их внутреннюю жизнь.
Высшим органом Новгородской власти было вече. Оно выбирало князя,
наделяло
полномочиями
должностных
лиц,
представляло
республику
в
международных отношениях. В вечевых собраниях участвовало все свободное
13
население города. Созывать вече могли посадники, князь и сам народ. Вече
созывалось лишь в том случае, когда это было необходимо. На площадь
собиралось все свободное население Новгорода и все имели одинаковое право
голоса. Иногда в вече принимали участие жители новгородских пригородов.
Вече принимало законы и правила. На вече был принят и утвержден в 1471
году новгородский судебник, так называемая Судная грамота.
Вече имело канцелярию, главой которой был вечевой дьяк – секретарь.
Приговоры и постановления вече записывались и скреплялись печатями Великого
Новгорода, такой документ назывался вечевой грамотой. Грамоты писались от
имени Новгородского правительства и народа.
Решение вече определялось по силе криков, а не по количеству голосов.
При разногласиях на вече имели место споры и драки, победившая сторона
признавалась большинством.
Наглядно увидеть систему органов власти в Новгородской республике мы
можем на рисунке 1.
ВЕЧЕ (народное
собрание)
приглашался
КНЯЗЬ
ПОСАДНИК
АРХИЕПИСКОП
ТЫСЯЦКИЙ
ДРУЖИНА
(рис. 1)
В 1238 году образовалось Галицко – Волынское княжество. С глубокой
древности Волынская земля подчинялась киевским князьям. С середины XII века
в ней появляется своя линия князей. В 1238 году князь Роман Мстиславич
захватил Галицкое княжество и город Галич стал экономическим и политическим
центром.
Высшими органами власти Галицко – Волынского княжества являлись
князь, совет бояр и вече. Князья не были самостоятельными политическими
деятелями так как распоряжались княжеским столом, приглашали и смещали
14
князей бояре. Функции князей заключались в защите княжества от внешних угроз
и поддержании порядка. Участвовать в собрании вече могли только мужчины, а
женское население, дети и холопы такого права не имели. Население собирали с
помощью
глашатых
или
колокольным
звоном.
Решения
принимались
единогласно. Такое единогласие заключалось в подчинении меньшинства
большинству. Если возникали разногласия между сторонами, то отношения
выяснялись в драках. Собрания проводились пока одна сторона не подчинялась
другой и в таком случае считалось, что решение принято единогласно. Иногда на
вече рассматривали мелкие судебные дела.
Все Галицко – Волынское княжество делилось на воеводства, которые
возглавлялись воеводами, назначаемыми из боярства. Воеводства состояли из
таких административных единиц как волости, во главе которых стояли
«меньшие» бояре.
Главой Владимиро-Суздальского княжества был Великий князь, который
объединял в себе все ветви власти: законодательную, исполнительную,
распорядительную, судебную и церковную. В княжестве органами управления
были совет, вече и феодальные съезды. Местное самоуправление было
сосредоточено в руках представителей князя. Высшими органами власти Галицко
– Волынского княжества являлись князь, совет бояр и вече. В отличии от
Владимиро – Суздальского княжества в Галицко – Волынском Князья не являлись
самостоятельно правящими фигурами, так как их приглашали и смещали бояре.
Функции князя заключались в защите княжества от внешних угроз и поддержании
порядка. В Новгородской республике, в отличие от Владимиро – Суздальского и
Галицко – Волынского княжеств, верховная власть принадлежала вече. Вече
являлось высшим органом власти. Именно вече приглашало князей, а не бояре,
как это было в Галицко – Волынском княжестве. Без согласия вече князь не имел
права вести внешнюю политику и начинать войну. Князь не имел права
самостоятельно
принимать
решения,
вече
заключало
с
ним
договор,
определявший его права и обязанности. В вечевых собраниях участвовало все
15
свободное население, в то время как в Галицко – Волынском княжестве к участию
в собраниях допускалось только мужское население.
В одних землях великокняжеская власть установилась в монархической
форме, как во Владимиро – Суздальском княжестве, в других в форме боярской
олигархии, как в Галицко – Волынском княжестве,
остальные земли стали
феодальными республиками, такими как Новгородская.
В 1240 году произошел распад Руси после ее окончательного завоевания
Золотой Ордой. В течение XIII – XV веков Русь находилась в вассальной
зависимости от Золотой Орды. В русском государстве сложилась новая
политическая система. Верховным правителем являлся хан Золотой Орды, а
представителями хана были баскаки. Русские княжества находились в положении
данников Орде. Они должны были уплачивать подати, сбор которых поручался
одному из князей. Русские князья получали ханский «ярлык», который являлся
разрешением на княжение, а также давал поддержку, как политическую, так и
военную, со стороны Орды. Сбор дани, перепись населения, карательные
функции и функции полицейских в русских княжествах осуществляли баскаки,
также они осуществляли контроль за местными органами власти.
С 1325 года княжение перешло к Ивану Калите, вследствие гибели его
братьев, не оставивших наследников. После неожиданной смерти Юрия в
ордынском ханстве Московским князем стал Иван. Что предоставило право
взимания дани и ее переправки в Золотую Орду только московским великим
князьям. После данного события Москва возвысилась над всеми княжествами.
Управление в дворцовых волостях происходило без участия Золотой Орды.
Образовалась администрация князя, в которую входили дворецкие, конюшенные
и окольничьи.
Московское княжество было разделено на уезды, где властвовали князья.
Уезды были разделены на станы или волости, главами которых являлись люди,
поставленные князем или волостели. В свою очередь, станы подразделялись на
«вари», где управление осуществляли избираемые
старосты или сотники. У
князей и волостелей имелись слуги, занимавшие следующие должности: писцы,
16
даньщики, таможенники, перевозчики и явщики – сборщики пошлин со сделок по
торговле, тиуны, вирники – помощники в судебных делах и по сборам судебных
штрафов и пошлин.
С 1374 года отношения между Москвой и Ордой становятся враждебными,
причиной этому стало неповиновение московского князя Дмитрия Ивановича
Донского Орде. Летом 1380 года победа русских объединенных войск над
Золотой Ордой на Куликовом поле положила начало освобождению Руси от
зависимости, а также объединению земель в единое государство вокруг Москвы.
Во второй половине XIV века главными направлениями в области
государственного строительства на Руси являлись две тенденции, которые
связаны между собой: стремление создать общерусское централизованное
государство, путем соединения земель, центром которых стала Москва; создать
центральный аппарат государства и новую систему власти в Московском
государстве. В ходе преобразований менялась вся политическая система.
В XV веке Московское государство продолжало оставаться монархией.
Главой государства являлся Великий князь, который имел обширный круг прав –
законодательных
(издание
законов),
исполнительных
(осуществление
руководства государством), судебных. В ходе централизации государства власть
великого князя усиливалась и изменялась. Верховная власть в государстве
признавалась за великими московскими князьями несмотря на то, что это не было
закреплено законами.
С 1480 года московские князья стали суверенными, то есть фактически и
юридически независимыми. Власти князя стали придавать божественный статус,
что положило начало цезаризма на Руси. С 1493 года, со времени Ивана III,
Московские князья стали называть себя «государями всея Руси», а в некоторых
случаях царями. Титул «царь» закрепился в России с 1547 года при Иване IV.
С объединением земель и усилением власти князя государство больше не
делили на уделы, а стали разделять на уезды – города, с принадлежащими им
землями, представлявшими собой крупные административно – территориальные
единицы. Уезды разделяли на станы, а последние – на волости. Однако полного
17
единообразия в административно – территориальном делении не было:
существовали земли, сохранялись военные округа – разряды, судебные округа –
губы.
Во главе уездов стояли наместники, а во главе волости – волостели.
Наместник находился в подчинении только великого князя. Наместники и
волостели назначались от одного года до трех лет. Они определяли себе
помощников – тиунов, доводчиков и приветчиков. А так же осуществляли
контроль за сбором податей, пошлин, вершили суд, исполняли функции
полицейских. Содержание должностей осуществлялось за счет местного
населения, путем получения от них «корма», в который входили как денежные так
и натуральные поборы, пошлины.
Порядок местного самоуправления закреплялся в уставных грамотах.
Уставные грамоты содержали в себе определение размера корма в пользу
местных правителей.
Наместники не были заинтересованы в решении проблем местного
значения, их интересовало собственное обогащение. Это вызывало массовые
недовольства. У Московских князей попытки ограничить власть наместников
были безуспешными. В связи с этим местное население стало создавать органы
самоуправления, которые функционировали одновременно с наместничеством.
Для преследования преступников были созданы губные избы – губные
учреждения,
которые
действовали
недалеко
от
наместников.
Властные
полномочия губных изб распространялись на губной округ, который включал в
себя сначала волость, а позже и уезд. Главная функция губных учреждений
состояла в поимке преступников, их судебном преследовании и наказании. Со
временем круг преступлений, которые были подсудны губным учреждениям
расширился. К ним стали относиться дела об убийствах, поимке с поличным,
поджоге, насилии над женщинами, неуважении к родителям и другие. Губные
избы выполняли функции полицейских, предупреждая разбои и грабежи, ведя
слежку за людьми, вызывающими подозрения, а также контролировали тюрьмы.
Позже все местное самоуправление стали осуществлять губные учреждения.
18
Земские избы (учреждения) имели отличия от губных изб, которые
выражались в полномочиях, устройстве и системой формирования. Власть
земских учреждений распространялась на земские округа, в которые входили
волость и слобода. В каждом округе была земская изба. К органами земского
управления относились: избранные люди из населения,
дьяк и судьи. В
полномочия земских учреждений входили финансовые вопросы: сбор налогов,
контроль
за
исполнением
натуральных
повинностей.
Земская
власть
распространялась на посадских людей и волостных крестьян, а также
духовенство.
В XV веке появились органы городского управления и была установлена
должность городчика. Он являлся военным комендантом города, который
осуществлял надзор за состоянием городских укреплений и выполнением
повинностей. К концу XV века городчики были наделены полномочиями в сфере
земли и финансов не только в городе, но и прилегающем уезде. Должность
получила название – городовой приказчик, который подчинялся великокняжеским
казначеям.
Развитие местного самоуправления в Московском государстве заключалось
в постепенном изменении системы кормлений. Чтобы защитить население от
превышений полномочий кормленщиками, правительство устанавливало норму
кормлений, которая закреплялась в уставных и жалованных грамотах. Эта норма
четко определяла доходы кормленщиков, кормы и пошлины. Позже натуральные
кормы были пересчитаны на деньги и их сбор осуществляли выборные от
обществ старосты. Судебная власть кормленщиков стала контролироваться как
сверху, так и снизу. Важные дела из суда кормленщиков передавались в
центральные учреждения для окончательного решения. Так же судебные дела
контролировались местными обществами, которые имели свои выборные органы,
старост и сотских. Со второй половины XV века эти выборные власти более
активно принимают участие в местном управлении и судопроизводстве. Судебник
1497 года установил общее правило, по которому на суде кормленщиков должны
19
присутствовать старосты и избранные люди, без которых суд не может
состояться.
К середине XVI века Московская Русь стала единым государством. Основой
образующейся централизованной системы управления являлся сословный строй –
социальный порядок, в котором положение каждого сословия определялось
юридическими правами и обязанностями, закрепленными государством в законах.
Государство начинает формировать строгую иерархическую систему отношений,
целью которой является благосостояние государства.
В середине XVI века была проведена реформа местного управления. Власть
на местах была передана от кормленщиков к местному дворянству и посадским
верхам. В 1555 году при Иване IV кормления отменили и ввели денежный
«оброк» в царскую казну. Для каждого округа назначалась общая сумма, которую
надо уплатить, а на местах налог самостоятельно распределялся между
населением в соответствии с имущественной состоятельностью.
Наиболее важными реформами стали губная реформа в 30-е годы XVI века
и земская реформа 1555 – 1556 годах. В результате проведения этих реформ
выборные люди стали заниматься государственными делами: губные избы
осуществляли судебно – полицейские функции; земские избы занимались сбором
и доставкой в Москву податей, а также судебным рассмотрением гражданских и
уголовных дел крестьян.
После смерти Ивана IV его наследник Федор Иоаннович был не способен
заниматься делами правления, а младший сын, Царевич Дмитрий был младенцем.
Со смертью Дмитрия в 1591 году и Федора в 1598 году, правящая династия
пресеклась. В 1598 году к власти пришел Борис Годунов и началось смутное
время.
Во время Смуты состояние государства постоянно ухудшалось. Для
укрепления власти на местах губные и земские органы управления пополнялись
воеводами, назначаемыми московским приказом. Они реализовывали военную и
гражданскую
власть.
К
их
компетенции
относились:
«дела
военные;
20
дипломатические; финансовые и хозяйственные; заботы о доставлении народу
благосостояния; безопасность; дела судебные» [8, с.93].
В военно–административных или экономических центрах, назначались два
воеводы, один из них был старшим. В подчинении воеводы находились
следующие должностные лица: «письменные головы, городовые приказчики и
городничие, осадные, засечные, стрелецкие, казачьи, пушкарские головы, ямские,
становые, слободские, осторожные приказчики. Выборными должностями при
воеводах были таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские
старосты» [22, с.71].
Управление в уездах осуществлялось через воеводскую канцелярию. Ее
главой был дьяк или старший подьячий, которые вместе с воеводой решали дела.
А в крупных городах во главе приказных учреждений стояли дьяки и старшие
подьячие, вызываемые из Москвы, имеющие право подписи документов.
Низшим звеном управления в городах были старосты, таможни, Померные
избы, Пятенные палаты, объезжие головы. У каждого органа управления были
свои компетенции. Старосты несли ответственность за сбор казенных податей;
Померные избы и таможня взимали пошлины с товаров; Пятенные палаты
оформляли купли – продажи лошадей и брали за это пошлины, объезжие головы
выполняли функции полицейских делами. Низшим звеном управления в уездах
являлись старосты и приказчики, осуществляющие надзор за общественным
порядком и сбором казенных денег.
Наряду с воеводами в городах действовали особые чиновники – губные
старосты, которые занимались делами о грабежах, разбоях и воровстве с
поличным. Они вели следствие и осуществляли суд, но приговоры исполнялись
только после утверждения Разбойным приказом.
Сложившуюся систему управления XVI века мы можем наглядно увидеть
на рисунке 2.
21
ЦАРЬ
МИТРОПОЛИТ
(патриарх с 1589 г.)
ЦЕРКОВНЫЙ
СОБОР
ЗЕМСКИЙ
СОБОР
БОЯРСКАЯ
ДУМА
ПРИКАЗЫ
МЕСТНАЯ
ВЛАСТЬ
(рис. 2)
В местном управлении в XVII веке также происходили существенные
изменения. С середины XVII века началось резкое увеличение приказных изб изза расширения государственных границ. В большинстве городов устанавливалось
воеводское управление.
«В XVII веке в государственных учреждениях России начинают свою
работу приказные люди. Приказные люди – специальная, сформировавшаяся в
сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа
в государственных учреждениях в центре и на местах» [60, с.155].
В 10 – 20-е годы XVII века, когда началось восстановление разрушенной в
Смутное время государственной системы управления, свое функционирование
начали около 20 учреждений центра. Также воссоздали четвертные приказы и
создали новые центральные учреждения, которые осуществляли сбор налогов,
таким являлся приказ Большой казны.
В XVII веке количество приказов возросло с 44 в 1626 году до 55 в 1698
году. Важнейшие приказы, такие как Посольский и Разрядный, возглавляли
думные дьяки. Дьяки могли совмещать службу одновременно в двух приказах.
Боярин Б.И. Морозов, например, был судьей и совмещал службу в пяти приказах.
22
Во многих приказах штат не превышал 10 человек. В таких приказах, как
приказ Большого прихода, Новгородской четверти, Разбойный, штат состоял из
22 – 27 человек. Особую группу представляли четыре крупнейших приказа:
Поместный – 73 человека, Большого дворца – 73 человека, Казанского дворца –
46 человек и Разрядный – 45 человек [60, с.156].
По причине того, что местные органы власти плохо справлялись с поиском
беглых крестьян, стали формировать комиссии или приказы сыскных дел. За 1658
– 1663 годы из Поместного приказа были распределены на места 25 комиссий.
В приказах резко возросло число занятых людей, в 40-е годы XVII века оно
составляло 1611 человек, а в 90-е годы достигло 4567 человек. Большая часть
была занята в московских приказах, а 1918 человек – в местных государственных
учреждениях. Кадры для работы в приказах подготавливали в Поместном
приказе.
В 1682 году 10 летний
Петр I был провозглашен царем, но
самостоятельно начал управлять государством с 1689 года.
Утверждение неограниченной монархической власти в России эпохи Петра
I, означало кардинальные изменения в системе социальных отношений,
политических институтов и администрации. Петр ставил перед собой цель
создания особого рационального государства, с развитым законотворчеством и
монархической властью, где воля монарха является главной движущей силой
прогресса [45,с.160]. Целью административных реформ Петра I являлось создание
четко отлаженного исполнительного аппарата, который действует в соответствии
с регламентом и инструкциями высшей власти.
10 марта 1702 года был издан указ, который предписывал участие в
управлении вместе с воеводами выборных представителей дворянства. В 1705
году этот порядок стал обязательным повсеместно.
По мере приобретения новых территорий, в ходе северной войны со
Швецией, возникла необходимость в организации административного управления
ими. Бывшая шведская территория Ингерманландия, главой которой был
назначен А.Д. Меншиков, не подчинялась не одному приказу. Она была выделена
23
в административный округ с особым управлением
своими финансами. Это
создало прецедент для проведения губернской реформы. Основной целью
реформы являлось обеспечение армии всем необходимым.
В 1708 году был издан указ, согласно которому вся территория страны
делилась на восемь административных округов, которые назывались губерниями.
Это были Московская, Ингерманландская (или Санкт - Петербургская), Киевская,
Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии.
Назначенные царем губернаторы - возглавляли губернии. В их полномочия
входило
гражданское
управление,
командование
войсками,
а
также
осуществление судебной, административной, финансовой власти и полицейских
функций. В Петербургскую и Азовскую губернии были назначены генерал –
губернаторы, а в остальные губернаторы из числа известных государственных
деятелей: Меншиков, Апраксин, Стрешнев и другие. Кроме губернатора в состав
губернского правления входили: оберкомендант, отвечающий за военные дела;
губернский
судья;
оберкомиссар,
заведовавший
финансами;
оберпровиантмейстер, распоряжавшийся запасами хлеба для армии, и управитель
дворцовых имений. Смысл реформы заключался в перенесении большей
ответственности на местное самоуправление.
В 1719 году губернии были разделены на 50 провинций. Власть в
провинции принадлежала воеводе, а в уезде – земскому комиссару. У воеводы в
подчинении находились: камерир, отвечавший за сбор налогов и заготовку
продовольствия
для
армии;
казначей,
заведовавший
государственными
средствами; оберкомендант; вальдмейстер, занимавшийся охраной лесов. В
каждой из провинций создается аппарат управления и назначаются чиновники,
подчиняющиеся не только губернатору и воеводе, но и центральной коллегии.
Провинции делились на дистрикты, главами которых были земские комиссары,
выбиравшиеся из дворянства. К помощникам комиссаров относились нижние
комиссары, мостовые надзиратели и другие.
24
Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния,
провинция, дистрикт. Сложившуюся систему управления при Петре I мы можем
увидеть на рисунке 3.
В первые десятилетия XVIII века в крупных городах создаются магистраты,
а в остальных – ратуши и бурмистерские палаты, которые являлись органом
самоуправления городских общин. В состав бурмистерских палат входили
выборные бурмистры, из которых каждый месяц избирался президент палаты.
ИМПЕРАТОР
Обер - прокурор
Синод
Сенат
Генерал - прокурор
12 коллегий
Губернии с губернаторами
Провинции с воеводами
Уезды с воеводами
(рис. 3)
Систему
органов
посадского,
то
есть
городского,
самоуправления
возглавлял Главный Магистрат, учрежденный в 1720 году в Санкт – Петербурге,
который действовал на правах государственной коллегии. Он представлял
интересы и нужды посадского населения перед верховной властью.
Городские магистраты и ратуши решали внутриобщинные проблемы и
судебные дела. Местные органы власти решали вопросы, связанные с хозяйством,
дорогами, благоустройством территории и поддержанием порядка.
Согласно Регламенту Главного магистрата, изданному в 1721 году,
городское население было поделено на разряды. Среди них выделяли дворянство,
проживающее в городах и прилегающих окрестностях, духовенство, иностранцы.
25
По данному Регламенту они считались отдельно от всех граждан, не выплачивали
подати и не входили в систему городского самоуправления. Остальное население
называлось регулярным и делилось на две гильдии. К первой гильдии относились
банкиры, крупные купцы, доктора, аптекари, живописцы, ювелиры, шкиперы
купеческих судов, иконописцы. Ко второй – мелкие торговцы, ремесленники,
столяры, портные, сапожники. Управление гильдиями осуществляли гильдейские
сходы и старшины. Городским населением низшего уровня выбирались старосты
и десятские, представлявших их интересы магистрату.
В последние годы своего царствования Петр сильно болел. 28 января 1725
года Петр Великий скончался.
Итак, местное самоуправление с момента своего становления постоянно
развивалось. В Древнерусском государстве
оно
существовало
в форме
территориальных общин, сначала по кровно – родственной организации
общества, затем перешло к вечевому управлению. Решение вопросов и проблем
осуществлялось через вече и избираемые им органы. В период татаро –
монгольского нашествия вечевая власть была приостановлена. К XVI веку
образовалась новая форма народовластия - крестьянская община. Реформы 1550
годов укрепили государственную власть, что привело к возникновению
крепостного
права.
Иван
IV
отделил
местное
самоуправление
от
государственного управления. XVII век положил начало бюрократизации
управления на местах. Существовали такие формы местного самоуправления как
губернские и земские учреждения, а также воеводская система управления.
Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели
местного самоуправления.
Итак, мы рассмотрели этапы зарождения и становления местного
самоуправления, а также изменения, которые происходили с местной властью на
протяжении данного промежутка времени. Все это мы рассмотрели для того,
чтобы проследить за дальнейшим развитием местного самоуправления в России.
Об этом мы и поговорим в следующем параграфе.
26
1.2.
Местное самоуправление в Российской империи во 2
пол. XVIII – XX вв.
Изменения в структуре правящего класса привели к тому, что после смерти
Петра I наступила эпоха фаворитов, которая длилась с 1726 по 1762 год.
Последовала полоса дворцовых переворотов, и на престоле часто оказывались
случайные люди, которые были неспособны реально управлять государством. В
этих условиях при императоре стали создаваться совещательные органы, которые
дублировали императорскую власть и осуществляли ее функции. Это Верховный
тайный совет 1725 – 1730 годов при Екатерине I; Кабинет министров 1730 – 1740
годов при Анне Иоанновне; Верховная конференция при Елизавете Петровне [45,
с.196].
В 1762 году к власти пришла Екатерина II, совершив дворцовый переворот.
В период ее правления проводится второй этап реорганизации государственного
аппарата.
Сложившаяся при Петре I трехзвенная система местного управления была
громоздкой и дорогостоящей. В последующие царствования она была упрощена
путем ликвидации и перестройки многих звеньев, что привело к запутанности
всей системы местного управления. Неэффективность такой системы особенно
проявилась в годы «пугачевщины» в 1773 – 1775 годах. После подавления
пугачевского
восстания
правительство
Екатерины
II
приступает
к
реформированию системы местного управления.
7 ноября 1775 года Екатериной II было принято «Учреждение о губерниях»,
так называемая областная или губернская реформа. Она отменяла деление страны
на губернии, провинции и уезды и вводила двухуровневую систему местного
управления, включавшую в себя губернии и уезды.
Вся территория Российской империи делилась на 50 губерний с населением
от 300 до 500 тыс. человек каждая. Основой нового деления территорий являлся
принцип учета количества населения. Губернии, в свою очередь, делились на
уезды с населением от 20 до 30 тыс. жителей. Такая численность населения и
27
размер
территорий
уездов
и
губерний
считались
оптимальными
для
осуществления административно – полицейского контроля за населением.
Национальный состав населения и особенности экономики при определении
границ губерний и уездов не принимались во внимание.
Главой областной администрации являлся губернатор, или наместник. Вице
–
губернатора
назначал
распорядительными
и
Сенат.
В
полицейскими
губерниях
органами
исполнительными,
становилось
губернское
правление. К его компетенции относилось обнародование и приведение в
исполнение распоряжений центральной власти. В уездах органом губернского
правления являлся Нижний земский суд, председателем которого был исправник
или капитан – исправник, который избирался дворянами уезда. Он исполнял в
уездах распоряжения губернского правления.
Финансами в губерниях занималась Казенная палата. В ее подчинении
находились губернские и уездные казначейства.
Суд был сословным: для дворян – Верхний земский суд, для горожанГубернский магистрат, для государственных крестьян – Верхняя расправа.
Частновладельческих крестьян судил помещик. Судебные уездные учреждения
повторяли губернские: для дворян – Уездный суд, для горожан – Городской
магистрат, для крестьян – Нижняя расправа [22,с.99].
В
губерниях
учреждались
новые
органы,
такие
как
приказы
общественного призрения, под руководством губернаторов. К их компетенции
относилось: контроль за образованием, здравоохранением, приютами для
престарелых и приютами для подкинутых младенцев, а также управление
тюрьмами и заведениями типа смирительных домов.
В крупных городах управление осуществляли полицмейстеры, а в
небольших – городничие. Власть на местах в свое распоряжение получила
вооруженную силу: в губерниях это были гарнизонные команды, позже
переименованные в гарнизонные линейные батальоны, а в уездах – отряды
стражников.
28
Придав губернским и уездным учреждениям четкую структуру, дальнейшая
реформа должна была определить выборные органы и должности в губернском
управлении и должности, назначение на которые осуществлялось из центра
[60,с.214].
Реформа 1775 года увеличила влияние дворянства на местное управление,
предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. В 1785
году была подписана Жалованная грамота дворянству, которая укрепила позиции
этого
сословия.
Эта
грамота
подтверждала:
дворянские
привилегии,
освобождение от обязательной службы, освобождение от телесных наказаний,
дворянские права, право владеть крестьянами, монопольное право владеть
землями, право иметь свои сословные учреждения, приобретать фабрики и
заводы, торговать производимой продукцией и др. Лишить дворянского звания
можно было только по решению суда за преступления.
В губерниях дворяне объединялись в дворянское общество, органом
которого становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года.
Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100
рублей в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего
возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц
дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также
проблемы, связанные с сословной дисциплиной [22,с.100].
Губернская реформа 1775 года создала в губерниях сильную власть,
обладавшую достаточными полномочиями, финансовой базой, вооруженной
силой и полицией. Реформа законодательно закрепила открытую диктатуру
дворянства на местах, отдав в руки местным дворянам полицейскую власть в
уездах и усилив их контроль за всеми кадровыми назначениями в губерниях. В
руководстве губернии сложилась иерархия: первое лицо
– губернатор,
осуществлявший общее руководство, административно – полицейскую и военную
власть; второе лицо – губернский предводитель дворянства, осуществлявший
контроль
за
кадровыми
назначениями,
представительство
в
губернском
управлении интересов местного дворянства; третье лицо – архиерей, глава
29
церковной епархии, границы которой, как правило, совпадали с губернией. Он
контролировал идеологию, духовное воспитание населения, содержание обучения
во всех учебных заведениях епархии [45,с.217-218].
В 1785 году была опубликована «Жалованная грамота городам». Она
расширяла сеть городских органов, появляются полицейские и хозяйственные
учреждения. Все городское население делилось на несколько сословий, или
разрядов: 1) городские обыватели – лица имевшие в городе недвижимое
имущество; 2) купцы трех гильдий; 3) цеховые ремесленники – мастера,
подмастерья и ученики; 4) иногородние и иностранные гости, которые записались
в городскую обывательную книгу; 5) именитые граждане- люди с высшим
образованием и крупные капиталисты. Горожане всех разрядов с 25-летнего
возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и
гласных, представителей от разрядов, в общую городскую думу.
Так называемое «Общество градское» составляло «Общую городскую
думу» и выбирало городского голову, бургомистров и ратманов для городского
магистрата. В свою очередь, «Общая городская дума» выбирала «шестиглавую»
городскую думу – по одному депутату от каждого разряда для ведения городского
хозяйства и администрации [54,с.99].
В компетенцию шестиглавой думы входили вопросы сбора налогов,
выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходы и
доходы, то есть была исполнительным органом городского самоуправления. В
ведении думы были такие направления деятельности как: содержание городских
жителей, сохранение в городе мира и тишины, соблюдение порядка, охрана
городских зданий.
XIX век начался для России вступлением в 1801 году на престол нового
императора – Александра I. Уже с первых дней царствования Александр I заявил,
что хочет покончить с произволом и приступить к реформам. Россия в тот период
времени
оставалась
абсолютной
монархией.
Вся
власть
в
стране
сосредотачивалась в руках императора, который осуществлял объединение и
30
координацию всех отраслей управления. Монарх начинает рассматриваться как
хранитель законности.
В марте 1801 года был создан Непременный совет – совещательный орган
при императоре из 12 человек для обсуждения важнейших государственных
вопросов позже представители этого совета были выдвинуты на важные
административные посты.
Основная работа по подготовке реформ проходила в Негласном комитете,
который представлял либеральное течение и начал проводить свои заседания в
июне 1801 года. В него вошли друзья императора, представители высшей знати:
П. Строганов, А. Чарторыйский, Н. Новосильцев, В.Кочубей.
В этот период были учреждены девять министерств, а также Комитет
министров, являвшийся органом координации деятельности всех министерств.
Указ 1802 года объявил Сенат высшим административным, судебным и
контролирующим органом империи. Его состав определял император из числа
высших чиновников. В 1809 году был издан указ о придворных званиях. Все
чиновники должны были иметь соответствующее образование: знать право,
историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и физику. Если
образование было домашним, то надо было сдать экзамены «на чин». С 1810 года
Государственный совет при императоре стал совещательным органом.
Александр I назначил своим преемником Николая. 19 ноября 1825 года
Николай I вступил на престол.
Важное место в аппарате государства принадлежало местным учреждениям,
так как на них лежала ответственность за исполнение указов императора, а также
решений
правительства.
государственные
С
учреждения
момента
создания
закреплялись
министерств
за
местные
соответствующими
министерствами, вследствие чего возникли ведомства с четким вертикальным
управлением.
В административном отношении Россия делилась на села, волости, станы,
уезды и губернии. Возглавляли губернии правительственные чиновники –
губернаторы. У них в подчинении находились разные службы, которые состояли
31
из чиновников и представителей дворянства. С 1837 года губернатор являлся
единственным
выделяются
высшим
ведомства
начальником
по
губернии.
благоустройству,
В
местном
народному
управлении
просвещению
и
продовольствию.
Губернии делились на уезды, которые возглавляли земские суды. Земский
суд состоял из выборных лиц, возглавляемых исправником. В состав суда
входили
4
–
5
дворянских
заседателей
и
несколько
заседателей
от
государственных крестьян. С 1837 года исправника стал назначать губернатор, а
также ввелись должности становых приставов.
Города также были особым объектом управления. В царствование Николая I
были
предприняты
попытки
оживления
дворянского
и
городского
самоуправления. В 1831 году было издано «Положение о дворянских обществах».
Участие в дворянских собраниях могли принимать те дворяне, которые имели 100
душ крестьян и не менее 3000 десятин земли в одной губернии. Для дворян,
имеющих чин полковника или статского советника, требования понижались до
пяти душ крестьян или 150 десятин земли. За пропуск собраний без уважительной
причины налагался штраф до 250 рублей и временное исключение из собрания.
Управление городами осуществляли городские думы. Дума из своей среды
выбирала двух кандидатов, одного из которых утверждал император. Кандидаты
могли быть из среды дворянства, почетного гражданства и купечества первой
гильдии, притом не моложе 30 лет и с недвижимой собственностью не менее 15
тысяч рублей. Пределы компетенции городских дум остались прежними, что и по
положению 1785 года, но при этом усиливалось вмешательство верховной власти
в деятельность городских учреждений [45,с.249].
Уезды делились на волости, каждой из которых управляло волостное
правление в составе волостного головы, старост и писаря.
Сложившуюся систему органов государственной власти мы можем увидеть
на рисунке 4.
32
ИМПЕРАТОР
Комитет
министров
Министерства
Государственный
совет
Императорская
канцелярия
Сенат
Корпус
жандармов
Синод
(рис. 4)
К середине XIX столетия феодально – крепостнический строй исчерпал
возможности своего развития. К этому времени конфликт между старой
феодально – крепостнической системой и зарождавшимся капиталистическим
укладом достиг наибольшей остроты. Сохранение феодально – крепостнических
отношений серьезно тормозило развитие промышленности, особенно горной и
металлургической, где широко использовался труд крепостных крестьян.
19 февраля 1855 года императором становится Александр II. Он встал на
путь
освободительных
реформ.
Александр
II
отмечал
в
манифесте
внутриполитические задачи, стоящие перед Россией: «…да утверждается и
совершенствуется ее внутреннее благоустройство, правда и милость да царствует
в судах ее, да развивается повсюду и с новой силой стремление к просвещению и
всякой полезной деятельности, и каждый под сенью законов, всем равно
справедливых, всем равно покровительствующих, да наслаждается в мире
плодами трудов невинных»[23,с.107].
19 февраля 1861 года Александр II подписал Манифест и Положение о
крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Крестьяне получили личную
свободу и большинство общегражданских прав. Создавалось крестьянское
самоуправление, которому передавались некоторые судебные полномочия и сбор
налогов. Крестьяне все также платили подушную подать, несли рекрутскую
повинность и телесно наказывались.
33
Принятие
«Положения
о
крестьянах,
вышедших
из
крепостной
зависимости» касалось двух сторон крестьянского быта: личной зависимости
крестьян от помещиков и земельных отношений.
При личном освобождении крестьяне обязательно наделялись землей,
причем обязательность эта была взаимной. Помещик был обязан предоставить
крестьянам землю, а крестьяне были обязаны ее получить.
Отмена крепостного права требовала за собой перестройку системы
местного управления. После проведения Крестьянской реформы правительство
начало подготовку новых реформ.
В 1859 году при министерстве внутренних дел была создана комиссия для
разработки проекта хозяйственно – распорядительного управления в уезде. 1
января 1864 года Александром II было утверждено «Положение о губернских и
уездных земских учреждениях». Создавались земские учреждения, включающие в
себя распорядительные и исполнительные органы. В соответствии с Положением
в губерниях и уездах избирались губернское и уездное земские собрания, которые
относились к распорядительным органам. Члены земских собраний избирались по
трем куриям:
1.
уездных землевладельцев, включающая в себя владевших 200 – 800
десятинами земли или собственностью в 15 тыс. рублей;
2.
городских избирателей, в которую входили горожане с оборотом 6
тыс. рублей;
3.
выборные от сельских обществ, назначаемые волостными сходами.
В компетенцию земских органов входило решение вопросов местного
хозяйства, утверждение смет, распределение земских налогов и государственных
податей, устройство учебных и благотворительных заведений. Также в ведении
земских учреждений находились: устройство и содержание дорог и мостов, наем
домов для рекрутских присутствий, содержание посредников по специальному
межеванию, содержание учреждений по крестьянским делам, содержание
статистических комитетов.
34
Председателями земских собраний могли быть только предводители
губернского и уездного дворянства. Земские учреждения находились под
контролем центральной власти.
Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, которые
избирались на земских собраниях. Раз в год гласные созывались на сессию для
утверждения годовых отчетов исполнительных органов – управ, для рассмотрения
дел земского хозяйства, доходов и расходов. Обязанностями управ было
составление смет и отчетов, подготовка нужных собранию сведений и
заключений, контроль за земскими доходами и расходами, представление
интересов земства в суде, своевременный созыв земских собраний, а также
строительство
и
содержание
школ,
больниц,
приютов,
предоставление
медицинской помощи населению и т.п.
16 июня 1870 года в законную силу вступило «Городовое положение». В
городах вводились всесословные городские думы, члены которых – гласные
избирались на четыре года на основании имущественного ценза. Городские
избиратели делились на три курии в зависимости от уплачиваемого налога.
Каждая курия избирала одинаковое количество гласных в городскую думу. Для
избирателей первых двух курий, имевших высокий имущественный ценз, выборы
были прямыми, а для крестьян, избиравших по третьей курии, выборы были
многостепенными. От участия в выборах отстранялись женщины, учащиеся,
народные учителя, «находящиеся в служении у частных лиц», а также армия и
полиция, так как они считались вне политики. Городские органы делились на
распорядительные – городская дума и исполнительные – городская управа,
возглавляемая городской головой. Число гласных в городах составляло от 30 до
72 человек. Исключением были Петербург и Москва, где число гласных достигало
250 и 180 человек. К компетенции городского управления относились вопросы по
благоустройству города, транспорт, канализация, водопровод, образование,
здравоохранение, строительство и торговля, промышленность.
Городское самоуправление зависело от государственной власти. Городской
голова уездного города после избрания собранием утверждался губернатором, а
35
губернского города – министром внутренних дел. Городская дума подчинялась
Сенату. Городское общественное самоуправление было введено во всех городах
России, за исключением городов Польши, Финляндии, Средней Азии [28, с.190].
Политико – административная власть на местах по – прежнему всецело был
а в руках назначаемых императором губернаторов, деятельностью которых
руководило Министерство внутренних дел. Губернатор управлял губернией через
посредство
губернского
правления
и
состоявшие
при
нем
различные
«присутствия». Большую роль в местном управлении играли дворянские
общества и церковное управление. Первыми лицами в губернии были губернатор,
губернский предводитель дворянства и архиерей [45,с.266].
Своеобразием отличалось местное управление в прибалтийских губерниях:
Эстляндской, Курляндской и Лифляндской. В них наряду с губернаторами и
губернскими управлениями сохранялись старые дворянские и городские
сословные органы самоуправления и суда, делопроизводство в которых велось на
немецком языке.
Однако в целом преобладала тенденция к унификации местного управления.
13 марта 1881 года императором становится Александр III. Идеалом царя
было патриархальное правление, разделение общества на сословия, национально
– самобытное развитие. Он считал, что сильная государственная власть поможет
наведению порядка и является благом для страны. Свою задачу император видел
в укреплении верховной власти.
В сентябре 1881 года вступило в законную силу «Положение о мерах к
охранению государственного порядка и общественного спокойствия». На
территориях, которые были объявлены на «исключительном положении», оно
вводил чрезвычайные меры: генерал – губернаторам и градоначальникам
давались особые полномочия.
28 декабря 1881 года был издан закон о снижении выкупных платежей для
крестьян.
36
В 1887 году была отменена подушная подать, а вместо нее введены новые
налоги: акцизы на спирт, табак, сахар. Недвижимость и торговля облагались
дополнительными налогами.
12 июля 1889 года стало действовать Положение о земских начальниках.
Эту должность могли занимать только потомственные дворяне. Земские
начальники
были
наделены
новыми
административными
и
судебными
функциями. В обязанности земских начальников входили: контроль за
самоуправлением общин; рассмотрение судебных дел, которые были изъяты из
мирового суда; решение земельных и административных вопросов. Институт
земских начальников был призван укрепить позиции властей в деревне. Также
был учрежден институт земских участковых начальников, которые заменили
мировых посредников.
В 1890 году Положение о губернских и уездных земских учреждениях резко
увеличило представительство в земствах от землевладельческой курии, где
имущественный ценз был понижен. Для городской курии, наоборот, ценз был
сильно повышен. Выборные гласные от крестьянской курии подлежали
утверждению губернатором. В итоге в 90-х годах XIX века 89,5% от числа
депутатов в губернских земских собраниях составляло дворянство [22,с.135].
В 1892 году провели городскую контрреформу. В городах ограничили
избирательное право для несостоятельных слоев населения. Избирательного
права были лишены рабочие и население, которое не имело в собственности
недвижимости: квартиронаниматели, приказчики и мелкие торговцы. Также к
выборам в городские думы не допускались домовладельцы, имущество которых
оценивалось ниже трех тысяч рублей в столицах и не менее 1100 рублей в
губернских городах. Власть городского головы расширилась и с этого момента он
считался состоящим на государственной службе, получал чины и ордена.
В 1894 году на престол взошел Николай II. В XX век Россия вступила
неограниченной самодержавной монархией. Власть государя не ограничивалась
никакими выборными органами. В Своде законов Российской империи 1892 года
власть царя определялась как «самодержавная и неограниченная».
37
К началу XX столетия на 129 млн российских граждан приходилось 385
тысяч чиновников, или один чиновник на 335 человек. Расходы на управление
возросли с 393 млн рублей в 1866 году до 1289 млн рублей в 1906 году, то есть за
40 лет увеличились более чем в 3 раза [22,с.138].
В январе 1902 года было учреждено «Особое совещание о нуждах
сельскохозяйственной
промышленности».
Оно
образовало
82
губернских
комитета и 536 уездных комитетов, возглавляемых уездными представителями
дворянства. В программу работ совещания входили вопросы, связанные с
крестьянским управлением, судом, гражданским и уголовным правом, с формой
землепользования.
17 октября 1905 года Николай II подписал манифест, который сводился к
следующим положениям: даровать народу гражданские свободы на основе
принципов неприкосновенности личности, свободы слова, свободы собраний и
организаций; обеспечить участие в выборах всех слоев населения; ни один закон
не может вступить в силу без согласия Думы.
11 декабря 1905 года вступил в силу избирательный закон, который
определял новый порядок выборов в Государственную Думу. В выборах могло
участвовать население достигшее 25 лет. Выборы не были всеобщими. К ним не
допускались женщины, военные, служители церкви, рабочие малых предприятий.
Выборы были многоступенчатыми. Для буржуазии и дворян двухступенчатые,
для
рабочих
–
трехступенчатые,
для
крестьян
–
четырехступенчатые.
Сложившуюся к этому времени систему органов государственной власти мы
можем увидеть на рисунке 5.
Синод
Сенат
ИМПЕРАТОР
Государственный
совет
Императорская
канцелярия
Государственная
Дума
Совет министров
Министерства
(рис. 5)
Корпус
жандармов
38
3 марта 1907 года Столыпин на заседании II Государственной Думы
изложил программу реформ местного управления и самоуправления.
Эта
программа предусматривала учреждение, вместо волостных правлений, выборных
всесословных волосных земских собраний и управ. Бессословными должны были
стать уездные и губернские земские учреждения. Выборы должны были
проводиться по системе курий, но вместо дворянской курии предлагалось
учредить две землевладельческие, объединявшие дворян и недворян по
имущественному цензу. К первой курии относились владельцы крупных имений.
Во второй курии ценз снижался, чтобы дать доступ в земские учреждения
фермерам. В третью курию входили владельцы городских имуществ и торгово –
промышленных предприятий. К четвертой курии относились избранные
представители
от
волостных
земств.
Также
Столыпин
предполагал
реорганизовать местное административное управление в уездах. Он предложил
учредить в уездах должность начальника уезда с подчинением ему полиции и
всех служб с их руководителями. Предполагалось установить для них систему
двойного подчинения как начальнику уезда, так и начальству губернии. Столыпин
предлагал усилить власть губернаторов, подчинить им полицию и создать
должность заместителя губернатора по полиции. Данная программа была
принята, но не была реализована вплоть до февраля 1917 года.
2
марта
1917
года
было
создано
Временное
правительство.
В
государственном аппарате на местах произошли крупные изменения. Здесь
происходило два процесса – децентрализация и демократизация. Были
ликвидированы посты генерал – губернаторов, губернаторов и градоначальников,
а также полицейские должности. Эти должности были заменены на комиссаров
Временного правительства. Стали шире полномочия земских и городских органов
самоуправления. Были учреждены волостные сельские собрания. Волостные и
уездные земские учреждения избирались на всеобщих прямых и равных выборах
при тайном голосовании. Вся система земских учреждений находилась под
руководством Всероссийского земского союза. В городах с населением выше 150
тыс. человек были учреждены районные думы как органы самоуправления. 21
39
апреля были учреждены губернские, уездные и волостные земельные комитеты.
Также на местах создавались продовольственные комитеты, которые 2 апреля
были узаконены как местные органы Министерства земледелия.
Новым
институтом
местной
власти
стали
учрежденные
в
июне
комиссариаты труда, при которых действовали фабрично – заводские инспекторы.
В ведении комиссаров находились создаваемые на предприятиях примирительные
камеры из представителей рабочих и администрации. Если трудовой конфликт не
решался в примирительной камере, но передавался в третейский суд,
составленный поровну из рабочих и предпринимателей [45,с.365].
Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 года в России
положила начало новому этапу организации власти. Государственная машина на
всех иерархических уровнях власти была сломлена и заменена новым
государственным аппаратом, основой для формирования которого послужило
учение В.И. Ленина о Советах.
Провозглашался переход власти как в центре, так и на местах к Советам
рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Центральными органами власти
объявлялись Всероссийский съезд Советов и Всероссийский центральный
исполнительный комитет, создавалось подотчетное им правительство – Совет
народных комиссаров.
Органами власти на местах являлись Советы рабочих, солдатских и
крестьянских депутатов, которые самостоятельно решали вопросы местного
значения, но действовали в соответствии с декретами и постановлениями
центральной власти.
В январе 1918 года на III Всероссийском съезде Советов рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов Россия была объявлена Республикой
Советов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. В
специальной резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики»
съезд регламентировал образование и деятельность высших органов власти, их
взаимоотношения с местными органами, порядок регулирования и разрешения
возникающих разногласий. Органы городского и земского самоуправления,
40
включая вновь созданные в период Временного правительства волостные земства,
упразднялись, а подведомственные им хозяйственные объекты, как правило,
передавались в распоряжение коммунальных отделов, входящих
в состав
местных Советов [34,с.115].
Во время гражданской войны власть на местах претерпела некоторые
изменения. Обстановка военного времени обусловила создание чрезвычайных
органов власти на местах – революционных комитетов, которые в свою очередь
подразделялись на республиканские, областные, губернские, уездные, городские,
подпольные и др. декретом ВЦИК И СНК от 2 мая 1918 года учреждались
чрезвычайные
местные
продовольственные
органы
комитеты
во
Наркомпрода
главе
с
–
губернские
соответствующим
и
уездные
комиссаром
продовольствия. Под руководством Наркомата продовольствия в деревнях
действовали комитеты бедноты, которые являлись чрезвычайными органами
местной власти.
10 июля 1918 года была принята первая Советская Конституция,
закрепляющая и систематизирующая сложившуюся в центре и на местах
организацию власти. В соответствии с ней вся власть в стране принадлежала
Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов
возглавлял Всероссийский Съезд Советов. Также Конституцией было предписано,
что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и
волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и селах
образовывались Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Право
избирать и быть избранными в Советы предоставлялось независимо от
вероисповедания, национальности, но лица, использующие наемный труд и
некоторые другие категории такого права лишались.
Полномочия Советов, в управлении местными делами, расширились в
период новой экономической политики, когда декретом ВЦИК от 21марта 1921
года «О замене разверстки натуральным налогом» было положено начало
развитию хозяйственной инициативы. На колхозы распространялось положение о
сельскохозяйственной кооперации.
41
Принятые
в период
Гражданской
войны
акты, регламентирующие
деятельность местных Советов, не удовлетворяли новым условиям. В 1922 – 1928
годах принимается ряд Положений, которые касались Советов всех уровней.
Была изменена территориальная основа местного управления. Вместо
административно – территориального устройства по схеме губерния – уезд –
волость создается новое деление – область или край – округ – район. На решение
местных вопросов была нацелена деятельность городского и районного
управления. Выстраивается система местных бюджетов, структура доходов и
расходов, устанавливаются местные налоги.
Конституция СССР 1936 года и Конституция РСФСР 1937 года
декларировали расширение советской демократии. Вводились прямые и равные
выборы, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий
Советов. Проводился принцип демократического централизма: руководство
вышестоящим Советом нижестоящими с правом отмены их решений, двойное
подчинение исполнительных органов.
22 июня 1941 года фашистская Германия напала на СССР. В сложившейся
обстановке на первом месте стояла функция обороны государства. 29 июня 1941
года вышла Директива СНК и ЦК ВКП(б) «Партийным и советским организациям
прифронтовых областей». Эта Директива стала программой превращения страны
в единый военный лагерь. В результате выполнения этой программы аппарат
государственного управления был приспособлен к задачам и особенностям
ведения войны. 30 июня 1941 года создается Государственный комитет обороны
во главе с И.В. Сталиным. Вся власть в стране была сосредоточена в руках этого
чрезвычайного органа.
На местах ГКО представляли его уполномоченные. В большинстве ими
были секретари ЦК ВКП(б) и компартий союзных республик, крайкомов и
обкомов партии, наркомы и их заместители. Масштабы и сроки деятельности
уполномоченных определялись характером выполнявшегося задания. При ГКО по
мере необходимости создавались различные комиссии, комитеты, бюро,
42
действовавшие, в зависимости от обстоятельств, временно или постоянно
[60,с.419].
С лета – осени 1941 года, по решению ГКО, в прифронтовых городах стали
создаваться чрезвычайные органы власти: городские комитеты обороны в составе
первого секретаря обкома или горкома ВКП(б), председателя облисполкома или
горисполкома, начальника областного управления или горотдела НКВД и
коменданта города. Городские комитеты обороны, в годы войны, были созданы
более чем в 60 городах.
Деятельность Советов депутатов трудящихся в годы войны имела свои
особенности. Объем работы сильно возрос, задачи усложнились, а депутатский
состав резко сократился в связи с мобилизацией, а также эвакуацией многих
депутатов в тыл страны. Было трудно своевременно созывать сессии Советов,
поэтому для кворума требовалось 2/3 депутатов. Избирательные компании не
проводились, полномочия депутатов продлевались Президиумом Верховного
Совета СССР. На местах председатели сельсоветов, исполкомов горсоветов,
райисполкомов назначались вышестоящими органами власти. Советы депутатов
стали решать новые задачи, связанные с военным временем: налаживание
военного производства; организация эвакуации, размещение и быстрый ввод в
строй эвакуированных предприятий; обеспечение и устройство госпиталей, семей
фронтовиков, инвалидов, сирот; строительство сооружений для обороны.
В августе 1943 года при СНК СССР был создан Комитет по восстановлению
хозяйства, в освобожденных от немецкой оккупации районов. Комитет
координировал деятельность наркоматов и местных органов власти, а также
осуществлял контроль за выполнением решений правительства.
Во второй половине 40 – начале 60-х г.г. государственный аппарат
перестраивался на мирный лад. Чрезвычайные органы власти были упразднены.
22 января 1957 года ЦК КПСС было принято постановление «Об
улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с
массами. Оно рекомендовало расширить права местных Советов по вопросам
планирования развития хозяйства края, области, города, района, а также
43
производства
и
распределения
продукции
предприятий
местной
промышленности, организации жилищного, культурно – бытового и дорожного
строительства.
В 1967 – 1977 г.г. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов
районных, поселковых и сельских звеньев: указ Президиума Верховного Совета
СССР от 8 апреля 1968 года «Об основных правах и обязанностях сельских и
поселковых Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР от 19 июня 1968 года
«О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР», а также указ
Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 года «Об основных
правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и Закон РСФСР
«О районном Совете депутатов трудящихся» от 28 мая 1971 года. Этими
нормативно
правовыми
актами
устанавливались
следующие
принципы
деятельности местных Советов: в приоритете были интересы государства, а не
местного населения, т.е. Советы решали вопросы местного значения, исходя из
интересов
государства;
функции
контроля
сводились
к
заслушиванию
руководителей предприятий и организаций, и дач им рекомендаций; Советы стали
починятся не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим органам
исполнительных комитетов.
В 1977 году была принята Конституция СССР, а в 1978 году - Конституция
РСФСР. Советы стали называться Советами народных депутатов, которые
просуществовали до 1993 года.
Первым советским законом о местном самоуправлении стал Закон СССР от
9 апреля 1990 года «Об общих принципах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР».
Местное самоуправление определялось в законе в первую очередь именно
как
территориальное
самоуправление.
Общественное
самоуправление,
самоуправление трудовых коллективов – это другие виды самоуправлении,
взаимодействующие с территориальными, но не входящие в его систему. При
разработке данного закона большинство авторов высказались за то, что местное
самоуправление – это самоорганизация граждан для решения непосредственно
44
или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из
интересов населения и особенностей административно – территориальных единиц
на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы [28,с.47].
Закон установил, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ
административно-территориальных единиц.
26 декабря 1990 года ст.145 Конституции СССР была дополнена второй
частью, которая устанавливала, что «в системе местного самоуправления, кроме
местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с
законодательством
республик
органы
территориального
общественного
самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии»
[25,с.281].
6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в
РСФСР». Этот закон закрепил понятие «муниципальная собственность». Законом
устанавливался перечень территорий, на которых может осуществляться местное
самоуправление – это территории районов, городов, районов в городах, поселков,
сельсоветов, сельских населенных пунктов. В систему местного самоуправления
были включены представительные органы власти: местные Советы народных
депутатов,
местные
администрации,
которые
заменили
исполнительные
комитеты, местные собрания, а также органы территориального общественного
самоуправления населения.
В октябре 1993 года был принят Указ Президента «О реформе
представительных органов власти и органов местного самоуправления в
Российской Федерации». 22 октября принимается Положение об основных
началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах
Федерации.
12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации. В
ней
были
закреплены
начала
организации
и
деятельности
местного
самоуправления в России. Конституцией были закреплены: самостоятельность
местного
самоуправления,
самоуправления
в
системе
организационное
управления
обособление
государством,
местного
территориально
–
45
поселенческая организация местного самоуправления, законность организации и
деятельности местного самоуправления, соблюдение прав и свобод человека и
гражданина, участие населения в работе органов местного самоуправления,
полнота экономической и финансовой основы местного самоуправления,
гарантированность местного самоуправления.
Таковы основные черты местного самоуправления как правового института,
закрепленные в Конституции РФ, нормы которой положили начало развитию
правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
Итак, мы рассмотрели основные этапы развития местного самоуправления в
России. Во второй половине XVIII столетия Екатериной II был провозглашен
принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, а также
изданы акты, определявшие систему местного самоуправления. Такая система
просуществовала до введения АлександромII земских учреждений. Наиболее
значимыми реформами, в области местного самоуправления, были Земская
реформа 1864 года и Городская реформа 1870 года. Октябрьская революция
привела
к
ликвидации
земств
и
становление
новой
модели
местного
самоуправления – советской. После февральской революции 1917 года стали
создаваться городские советы, которые заменили земства. Сложилась единая
советская система управления. В годы Великой Отечественной войны в высших и
местных органах власти происходили структурные изменения, которые были
направлены на централизацию политического, хозяйственного и военного
руководства. В период правления Хрущева произошло деление Советов на
городские и сельские. Конституция 1977 года провозгласила основой власти на
местах Советы депутатов трудящихся. В 1990 году был принят закон СССР «Об
общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» . Данный
закон определил основные направления деятельности местных органов власти.
Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление,
выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой
модели местного самоуправления.
46
Итак, мы рассмотрели основные этапы развития местного самоуправления в
России для того, чтобы рассмотреть и проанализировать современное развитие
местного самоуправления Российской Федерации. Об этом мы поговорим в
следующей главе.
47
ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
2.1. Региональный опыт развития местного самоуправления.
Начало XXI века характеризуется активным процессом становления новой
российской
государственности,
соответствующим
современному
уровню
развития развитых стран.
7 мая 2000 года состоялась церемония вступления В.В. Путина в должность
Президента Российской Федерации. Опорными точками современного этапа
развития
государства
были
названы
рыночные
отношения,
патриотизм,
державность, социальная солидарность на основе восстановления направляющей
и регулирующей роли государства – демократического, правового, дееспособного
[28 с.307].
Следующим этапом развития местного самоуправления в России стало
принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В соответствии
с этим законом «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма
осуществления
народом
своей
власти,
обеспечивающая
в
пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а
в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов
Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций» [7, Гл.1,ст.1].
В законе отображены важные вопросы государственно – правового развития
России: разграничение полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и
муниципальными
образованиями;
территориальной
организации
местного
самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного
значения; местных финансов, статуса органов и должностных лиц местного
самоуправления.
48
В 2004 году, с повторным избранием В.В. Путина на должность Президента,
началась
административная
реформа
исполнительной
власти.
В
основу
административной реформы 2004 года была положена идея разделения
управленческого труда на три уровня: министерства определяют политику
отрасли; федеральные службы – надзирают за ее выполнением; агентства –
оказывают государственные услуги.
В соответствии с указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов» важными показателями являются: число
субъектов малого и среднего предпринимательства; доля протяженности
автомобильных дорог; доля площади земельных участков, являющихся объектами
налогообложения; доля детей, состоящих на учете для определения в
муниципальные дошкольные образовательные учреждения; общая площадь
жилых помещений, приходящаяся на одного жителя; доля организаций
коммунального комплекса; удовлетворенность населения деятельностью органов
местного самоуправления и др. [5].
7 мая 2008 года Д.А. Медведев вступил в должность президента Российской
Федерации. В ходе послания федеральному собранию в декабре 2011 года
Медведев выступил с рядом инициатив по масштабному реформированию
политической системы. Им был предложен ряд изменений: например, упрощение
выдвижения кандидатов на выборах различных уровней, возвращение прямых
выборов губернаторов. Д.А. Медведев 16 января 2012 года внёс в Госдуму
законопроект, который даёт россиянам право напрямую выбирать глав своих
регионов на срок до пяти лет, а политическим партиям — выдвигать кандидатов в
губернаторы. При этом за главой государства остается право увольнять
губернаторов в связи с утратой доверия, а у граждан появляется возможность
отзывать руководителя субъекта путем референдума. 2 мая 2012 года Медведев
подписал федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих
принципах
исполнительных
организации
органов
законодательных
государственной
власти
(представительных)
субъектов
и
Российской
49
Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
7 мая 2012 года В.В. Путин третий раз вступил в должность президента. Им
была подписана серия
программных
указов, которые в периодической
публицистике получили наименование майских указов. Серия состояла из 11
указов, содержащих 218 поручений Правительству РФ для выполнения в течение
2012-2020 годов. В них были прописаны целевые показатели по зарплатам
бюджетников, привлекательности России для бизнеса и другим направлениям.
18 марта 2018 года В.В, Путин был избран президентом Российской
Федерации на четвертый срок. 7 мая 2018 года Владимир Путин вступил в
должность президента Российской Федерации. 7 мая 2018 года был опубликован
«майский указ», который определил план работы на четвертый президентский
срок Путина. Полное название документа — «О национальных целях и
стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования
органов местного самоуправления определяется уставом муниципального
образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Рассмотрим законы Орловской и Белгородской областей, в соответствии с
которыми формируются и осуществляют свою деятельность органы местного
самоуправления.
Согласно Закону Орловской области от 10 ноября 2014 года №1685-ОЗ «О
порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных
образований Орловской области»: «представительный орган муниципального
района Орловской области представлен главами поселений Орловской области,
входящих в состав муниципального района, и депутатами представительных
органов
указанных
поселений,
избираемых
представительными
органами
поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности
населения поселения нормой представительства. В случае, если в соответствии с
федеральным
законом
«Об
общих
принципах
организации
местного
50
самоуправления в Российской Федерации» в состав территории муниципального
района входят поселения, полномочия представительных органов которых
осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав
представительного органа муниципального района осуществляется сходом
граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения»[2,
ст.2]. «А главы муниципальных образований Орловской области, наделенных
статусом муниципального района, городского округа Орловской области,
избираются
Орловской
представительными
области
из
своего
органами
состава
муниципальных
и
в
соответствии
образований
с
уставом
соответствующего муниципального образования Орловской области исполняют
полномочия председателей представительных органов этого муниципального
образования Орловской области, либо возглавляют местную администрацию» [2,
ст.3].
Согласно закону Белгородской области от 30 марта 2005 года №177 «Об
особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области»:
«Представительный орган муниципального района в Белгородской области
состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из
депутатов
представительных
органов
указанных
поселений,
избираемых
представительными органами поселений из своего состава, по одному депутату от
представительного органа каждого поселения» [1, ст.2.1]. « Глава городского
округа в Белгородской области избирается представительным органом городского
округа из своего состава и исполняет полномочия его председателя. Глава
городского округа в Белгородской области избирается на срок полномочий
представительного органа городского округа. Глава муниципального района в
Белгородской области избирается представительным органом соответствующего
муниципального района из своего состава и исполняет полномочия его
председателя. Срок полномочий главы муниципального района в Белгородской
области ограничен сроком полномочий его как главы поселения или депутата
представительного органа поселения. Глава городского, сельского поселения в
Белгородской области в соответствии с уставом муниципального образования:
51
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом
соответствующего
поселения
из
своего
состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав
представительного органа поселения с правом решающего голоса и исполняет
полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом поселения из своего состава
исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо
возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного
органа поселения, избранного главой данного поселения, возглавляющим
местную администрацию, прекращаются» [1, ст.2.2].
Ежегодно губернаторы отчитываются о проделанной работе правительства
в регионе. Рассмотрим итоги деятельности Правительства Орловской области за
2016 год.
Валовой региональный продукт Орловской области в 2016 году составил
211 млрд рублей, или 105,8% к уровню 2015 года.
Объем отгруженных товаров по итогам 2016 года в обрабатывающих
производствах составил 103,7 млрд рублей, ил и107,2% к 2015 году.
Производство продукции сельского хозяйства составило 73,2 млрд рублей.
По темпам роста продукции сельского хозяйства область заняла 2-е место в ЦФО.
Было намолочено 3,1 млн тонн зерна. Регион входит в число лидеров ЦФО и
России по объему производства зернобобовых культур, гречихи. Число
сельскохозяйственных организаций регионов ЦФО можно увидеть в Приложении
1.
На развитие экономики и социальной сферы за 2016 год было использовано
48 млрд рублей инвестиций в основной капитал.
В 2016 году в Орле было построено и обновлено 38 объектов социальной и
инженерной инфраструктуры.
Итоговый показатель выполнения программы по переселению граждан из
аварийного жилищного фонда на 1 января 2017 года составил 165%. С 2013 года
52
жилищные условия улучшили более 1800 человек, площадь расселенных
помещений составила 26 тыс. кв.м.
По темпам роста налоговых и неналоговых доходов в 2016 году Орловская
область заняла 2 место в ЦФО, улучшив свои позиции на 14 пунктов, и 20 место в
целом по России, поднявшись вверх на 49 строчек.
В рамках исполнения указов президента РФ была решена задача
ликвидации очереди в дошкольные учреждения для детей от 3 до 7 лет.
В 2016 году в Орловской области было введено более 1 тыс. мест в детских
садах.
Также
регион
работает
над
ликвидацией
второй
смены
в
общеобразовательных организациях.
На совершенствование государственной политики в сфере здравоохранения
в 2016 году из областного бюджета было направлено более 5 млрд рублей.
Расходы на льготное лекарственное обеспечение возросли на 157 млн рублей.
Число
многодетных
семей,
получающих
ежемесячные
выплаты,
увеличилось за четыре года в 3,5 раза: с 957 получателей до 3531. Из бюджета
области выплачивается материнский (семейный) капитал для многодетных семей.
Данным правом в 2016 году воспользовалась 851 семья.
На социальную защиту населения было выделено практически 6,5 млрд
рублей. Прирост к уровню 2015 года составил 373 млн рублей.
Рассмотрим исполнение расходов областных бюджетов Орловской, Курской
и Белгородской областей за первое полугодие 2017 года.
Исполнение расходов областного бюджета Орловской области за 1
полугодие 2017 года производилось в соответствии с законом Орловской области
«Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и
кассовым планом, составляемым на основе заявок главных распорядителей
средств областного бюджета и прогнозируемого поступления доходов в
областной бюджет.
Исполнение областного бюджета Курской области за 1 полугодие 2017 года
осуществлялось в соответствии с законом Курской области «Об областном
бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и постановлением
53
Администрации Курской области «О мерах по реализации закона Курской
области «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019
годов» с учетом изменений и дополнений.
Исполнение расходов областного бюджета Белгородской области за
аналогичный период производилось в соответствии с законом Белгородской
области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской
области» и иными нормативными правовыми актами.
Общий объем доходов Орловской области, полученных за 1 полугодие 2017
года, составил 19 822,6 млн рублей, с приростом к аналогичному уровню 2016
года на 803,1 млн рублей, что составило 4,2%. За этот же период в бюджет
Курской области поступило доходов в сумме 23 808 193 943,18 руб., что
составило 52,0% от утвержденных законом о бюджете годовых назначений 2017
года. За аналогичный период в бюджет Белгородской области поступило 32,5
млрд рублей собственных доходов, из них в местные бюджеты – 6,6 млрд рублей,
в областной бюджет – 25,9 млрд руб. Годовой план по местным бюджетам был
обеспечен на 36,7%, а по областному бюджету план обеспечен на 54,2%. В
сравнении с аналогичным периодом 2016 года поступления в бюджет выросли на
37,1%. При этом по местным бюджетам темп роста сложился в размере 104,8%.
Рост поступлений налоговых и неналоговых доходов областного бюджета
составил 149,7%.
Поступления налоговых и неналоговых доходов Орловской области за
полугодие 2017 года сложились в объеме 11 988,7 млн рублей, с приростом к
аналогичному уровню 2016 года на 365,8 млн рублей – 3,1%. Поступления
налоговых и неналоговых доходов Курской области за аналогичный период
составили 17 748 908 417,53 руб. По сравнению с аналогичным периодом 2016
года налоговых и неналоговых доходов получено больше на 3 389 286 896,68
рублей, что составляет 23,6%.
Доходы Дорожного фонда Орловской области за первое полугодие 2017
года составили 1 946,9 млн рублей, с сокращением к уровню 2016 года на 413,27
млн рублей, что составило 17,5% в связи с уменьшением норматива зачисления
54
акцизов на нефтепродукты, зачисляемые в бюджеты субъектов РФ с 88% до
61,7%.
Поступление транспортного налога Курской области составило
196 437 073,73 руб. По сравнению с аналогичным периодом 2016 года сумма
налога увеличилась на 30,2% в связи с уплатой физическими лицами
задолженности.
Неналоговые доходы за полугодие 2017 года поступили в бюджет
Орловской области в объеме 312,2 млн рублей, с сокращением к аналогичному
периоду 2016 года на 9,1 млн рублей, что составило 2,8%. Основными налогами,
формирующими доходы областного бюджета, традиционно являются налог на
доходы физических лиц 35,5% от общего объема налоговых и неналоговых
доходов, налог на прибыль организаций – 25,1%, акцизы – 15,3% и налог на
имущество организаций – 11,7%.
Все остальные налоговые и неналоговые
поступления составляют 11,6% от общего объема налоговых и неналоговых
доходов. Основными налогами, формирующими доходы бюджета Курской
области являются налог на прибыль организаций, налог на доходы физических
лиц, акцизы, налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на
игорный
бизнес,
налог
на
добычу
полезных
ископаемых,
доходы
от
использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной
собственности, платежи при пользовании недрами, плата за использование лесов.
Исполнение расходов бюджета Орловской области за полугодие 2017 года
составило 20 881,0 млн рублей, с сокращением к аналогичному уровню 2016 года
на 4,8%. Исполнение расходов бюджета Курской области за аналогичный период
составило 22 075 210 648,35 руб.
Объем расходов бюджета Орловской области на социально-культурную
сферу составил 14 154,1 млн рублей, что составило 67,8% от общего объема
расходов областного бюджета. Значительный объем составили расходы на
национальную экономику – 3 983,4 млн рублей, с сокращением к уровню 2016
года на 18,8%. Расходы дорожного фонда Орловской области составили 1 896,1
млн рублей. Расходы на сельское хозяйство сложились в объеме 1 613,1 млн
рублей, с сокращением к уровню 2016 года на 18,8%. Объем расходов бюджета
55
Курской области на социально-культурную сферу составил 15 422 942 040,00 руб.
Государственные программы в количестве 24 штук были исполнены на сумму
21 760 870 178,70 руб. Доля расходов, осуществляемых в рамках государственных
программ, в общем объеме расходов областного бюджета составила 98,6%.
В Орловской и Курской областях за первое полугодие 2017 года из
областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов
были предоставлены межбюджетные трансферты в сумме 5 561,0 млн руб. и
7 682 544 347,34 руб. соответственно. Виды финансовой помощи местным
бюджетам мы можем увидеть в таблице 1.
Таблица 1
Виды финансовой помощи
Дотации
Субсидии
Субвенции
Иные межбюджетные трансферты
Орловская
область
807,7 млн руб.
868,4 млн руб.
3 841,6 млн руб.
43,3 млн руб.
Курская область
447 200 290,70 руб.
352 487 046,95 руб.
6 881 685 650,80 руб.
1 171 358,89 руб.
Федеральной службой государственной статистики был произведен расчет
местных бюджетов на 2017 год, с которым можно ознакомиться в Приложении 2.
Бюджет Орловской области за первое полугодие 2017 года был исполнен в
сумме 20 881,0 млн руб. Дефицит областного бюджета составил 1 058,4 млн руб.
Бюджет Курской области за аналогичный период исполнен с профицитом в сумме
1 723 983 294,83 руб. Объем государственного долга Орловской области составил
16 039,5 млн руб. Объем государственного долга Курской области составил
9 428 298 094,24 руб.
Рассмотрим результаты деятельности правительств Белгородской и Курской
областей по итогам 2017 года.
По итогам 2017 года в Курской области обеспечена положительная
динамика развития: достигнут рост объемов производства в основных отраслях
реального сектора экономики; обеспечена стабильность на рынке труда;
продолжена реализация всех запланированных социальных программ. Этому
56
способствовал комплекс мероприятий, реализуемых Администрацией Курской
области.
По итогам 2017 года в Белгородской области также прослеживается
положительная динамика развития. Через развитие экономики повышается
благосостояние
жителей
жизнеобеспечивающая
гражданская
области,
развивается
инфраструктура,
поощряется
активность, а также развиваются
социальная
и
и
стимулируется
общественные институты
самоуправления. В 2017 году федеральными экспертами были проведены
социологические исследования, которые показали высокое качество жизни
жителей белгородской области. Впервые за последние 20 лет областной бюджет
был исполнен с профицитом в объеме 1,4 млрд рублей, а его доходы были
увеличены по сравнению с 2016 годом на 20,2%.
В 2017 году в Курской области сохранилась положительная динамика
основных показателей развития экономики и социальной сферы. В целом
экономический рост по итогам 2017 года оценивается на уровне 102,6%, объем
ВРП – 399,5 млрд руб. Индекс промышленного производства составил 103,1%,
индекс производства продукции сельского хозяйства – 107,0%. Уровень
регистрируемой безработицы на 01.01.2018 года составил 0,76%, по России
данный показатель составлял 1,0%.
В Белгородской области региональная экономика в 2017 году успешно
отражала все макроэкономические вызовы и уверенно наращивала объемы
производства. Из бюджета Белгородской области на развитие экономики было
израсходовано 31,1 млрд рублей. По итогам года промышленный рост составил
106%.
Динамично
агропродовольственный
строительных
развивались
комплексы,
материалов,
горно-металлургический
машиностроение,
биофармацевтическая
и
и
производство
другие
отрасли
промышленности. На социальную сферу из бюджета было выделено 15,7 млрд
рублей.
Одним из основных направлений работы Администрации Курской области
является создание благоприятных условий для инвесторов, как одного из главных
57
факторов развития регионального предпринимательства и привлечения в область
новых инвесторов. Развитие инвестиционного потенциала позволило обеспечить
стабильный и устойчивый рост производств реального сектора экономики, рост
налоговых поступлений в бюджет области и аккумулировать средства для
развития социальной сферы. Объем инвестиций в основной капитал за счет
источников финансирования по итогам 2017 года оценивается на уровне 109,5
млрд рублей. По результатам исследований рейтингового агентства «Эксперт
РА», опубликованным в декабре 2017 года, Курская область занимает по
инвестиционному потенциалу 37-е место среди субъектов Российской Федерации,
по инвестиционному риску – 10-е место, входит в категорию 3А1 «Пониженный
потенциал – минимальный риск».
В Белгородской области в 2017 году был завершен ряд инвестиционных
проектов общей стоимостью более 40 млрд рублей, а всего инвестиции в
основной капитал составили 140 млрд рублей. Крупнейшие промышленные
объекты введенные в эксплуатацию в 2017 году за счет инвестиций мы можем
увидеть в Таблице 2.
Таблица 2
Промышленные объекты
Цех горячебрикетированного железа №3
Лебединского ГОКа
3-я очередь полигона захоронения
отходов производства и потребления
ОЭМК
Российско – германский завод «ЗМСТЕХНОЛОДЖИ»
Завод по производству керамического
кирпича ООО «Красная гвардия»
Ювелирный завод»Карат»
ООО «Эдванс фарма»
В
Курской
области
принимаются
Инвестиции
35 млрд руб.
200 млн руб.
883 млн руб.
5,2 млрд руб.
550 млн руб.
1,5 млрд руб.
меры
для
успешного
развития
агропромышленного комплекса. В 2017 году на развитие агропромышленного
комплекса области было выделено 6,7 млрд рублей, в том числе из федерального
бюджета – 5,8 млрд рублей, из областного бюджета -0,9 млрд рублей.
58
Сельхозпроизводителями области в 2017 году был приобретено 256 новых
тракторов,
198
зерно-
и
кормоуборочных
комбайнов
и
другой
сельскохозяйственной техники на общую сумму 3,7 млрд рублей. В 2017 году
было собрано 5,4 млн тонн зерна – это рекорд за всю историю Курской области.
По производству зерна регион занимает устойчивое второе место в ЦФО.
Производство сахарной свеклы составило 5,5 млн тонн, это второе место в ЦФО и
третье место в целом по Российской Федерации. Динамично развивается
животноводство. По производству мяса область занимает второе место в ЦФО и
по стране в целом.
В 2017 году на реализацию мероприятий программы «Устойчивое развитие
сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» было
направлено 650,1 млн рублей, в том числе из областного бюджета – 242,6 млн
рублей. В рамках программы были введены в эксплуатацию 2 универсальные
многофункциональные спортивные площадки в селах, фельдшерско-акушерский
пункт, 50 км распределительных газовых сетей, 47,8 км локальных водопроводов,
34,1 км автомобильных дорог, созданы 2 детские игровые площадки, построено и
приобретено 4,7 тыс. кв. метров жилья в сельской местности, в том числе 3,5 тыс.
кв.метров – молодыми семьями и молодыми специалистами, социальные выплаты
на строительство и приобретение жилья получили 68 семей, в том числе 50
молодых семей.
В Белгородской области в 2017 году динамично развивалось сельское
хозяйство, растениеводство, животноводство, которое занимает лидерские
позиции
в
России.
Формируются
благоприятны
условия
для
развития
предпринимательской сферы, где сегодня трудится практически каждый
четвертый работающий житель Белгородской области. С 2017 года начали
действовать
новые
региональные
программы
по
созданию
небольших
предприятий в сельских территориях. В рамках целевой программы «Я – сельский
предприниматель» были предоставлены 50 грантов на общую сумму почти 300
млн рублей.
59
Объем работ, выполненных по виду деятельности строительство по итогам
2017 года в Курской области составил 48,7 млрд рублей. Было введено 584,4 тыс.
кв. метров жилья, из них индивидуальными застройщиками – 250,5 тыс.кв.
метров. В 2017 году на территории Курской области посредством предоставления
мер государственной поддержки улучшили жилищные условия 215 граждан
льготных категорий.
В Белгородской области в 2017 году было сдано в эксплуатацию свыше 1
млн 300 тыс. квадратных метров жилья. Населением было построено более 8 тыс.
индивидуальных жилых домов площадью почти 1 млн 100 тыс. квадратных
метров. Доля индивидуального жилья составила 82% в общем объеме. В области
реализуются меры по поддержке индивидуальных застройщиков. Был увеличен
срок строительства дома с 5 до 7 лет для тех, кто получил участки в
«Белгородской ипотечной корпорации» - 90% всех застройщиков. В течение этого
срока застройщикам не предъявляется никаких юридических претензий, это
коснулось почти 25 тысяч семей. Также в Белгородской области реализуется
проект «новая жизнь» по обеспечению молодых семей и специалистов недорогим
качественным жильем в рассрочку и по льготной стоимости, к июлю 2018 года
будут сданы первые 780 квартир. В 2017 году для детей-сирот было сдано 252
квартиры. В 2017 году была завершена пятилетняя федеральная программа по
переселению граждан из аварийного жилья. За пять лет были расселены 336
аварийных домов, в современное жилье переехали почти 7000 человек, расходы
из бюджетов всех уровней на эти цели составили 3,3 млрд рублей.
В приоритете деятельности администрации Курской области находится
решение вопросов по развитию дорожной сети. В дорожном хозяйстве области в
2017 году было освоено 4,2 млрд рублей, что позволило отремонтировать 378 км
дорог, построить 11,7 км автодорог общего пользования, а также построить и
реконструировать 25,1 км и отремонтировать 18,9 км автомобильных дорог
общего пользования местного значения. Был обеспечен подъезд по автодорогам с
твердым покрытием к 26 населенным пунктам области. Ан реализацию
программы Курской области «Развитие транспортной системы, обеспечение
60
перевозки пассажиров в Курской области и безопасности дорожного движения»
из областного бюджета было направлено 5302,6 млн рублей.
В Белгородской области происходит наращивание инвестиций в дорожное
строительство. В 2017 году на строительство и капитальный ремонт дорог и
мостов было направлено 16,7 млрд рублей. Было построено и отремонтировано
942,7 км дорог и 59 мостов. Вместе с тем с ремонтом дорог совмещается
благоустройство прилегающей территории как в населенных пунктах, так и вне
их.
Ситуация на рынке труда Курской области оставалась стабильной.
Численность зарегистрированных безработных на 1 января 2018 года составила
4301 человек и уменьшилась за год на 1211 человек; уровень регистрируемой
безработицы достиг 0,76%. В 2017 году было оказано содействие в
трудоустройстве 11823 гражданам, из них 4436 безработным.
В Белгородской области благодаря эффективным мерам по развитию и
поддержке региональной экономики в 2017 году было создано свыше 12,5 тыс.
новых высокооплачиваемых рабочих мест. На обрабатывающих производствах
было создано 2473 рабочих места, в торговле – 2353 рабочих места, в сельском
хозяйстве – 948 рабочих мест, в сфере добычи полезных ископаемых – 624
рабочих места. Показатель безработицы снизился до 0,68%.
В Курской области проводится политика в сфере дошкольного и школьного
образования. В 2017 году в г.Курске был введен в эксплуатацию детский сад на
280 мест, а также начато строительство детского сада на 140 мест. Проведенные
мероприятия позволили выполнить Указ Президента РФ и ликвидировать очередь
детей в возрасте от 3 до 7 лет. В Курской области функционируют 542
общеобразовательные организации, в которых обучается 112103 человека, 285
школьных автобусов обеспечивают ежедневный подвоз учащихся. Были
завершены
реконструкция
общеобразовательной
школы
на
280
мест и
строительство новой школы на 650 мест и оснащение их современным
оборудованием.
61
В Белгородской области также осуществляется развитие дошкольного и
школьного образования. Задача об обеспечении детей в возрасте от 3 до 7 лет
местами в детских садах решена. В 2017 году было создано 1090 новых
дошкольных мест. В рамках программы по ликвидации двухсменного обучения в
школах за 2017 год было создано 2060 новых школьных мест, были введены в
эксплуатацию 2 новые школы на 1100 мест и 960 мест, а также капитально
отремонтированы 5 школ.
С
количеством
организаций,
осуществляющих
образовательную
деятельность по образовательным программам дошкольного образования по
стране в целом можно ознакомиться в Приложении 3.
В Курской области реализуется программа «Развитие здравоохранения
Курской
области».
Программа
направлена
на
модернизацию
системы
здравоохранения. В 2017 году за счет средств областного бюджета в медицинские
организации курской области было приобретено медицинское оборудование на
сумму 83,6 млн. рублей, в регион поставлено 11 автомобилей скорой
медицинской помощи и 1 реанимобиль. Данные по обслуживанию населения
скорой медицинской помощью по стране в целом можно увидеть в Приложении 4.
По результатам социологического исследования в 2017 году по уровню
удовлетворенности населения медицинской помощью Белгородская область
занимает первое место – 58,8%. Из областного бюджета на здравоохранение было
выделено 5,9 млрд рублей. В рамках реализации проекта «Управление здоровьем»
в сельской местности было
построено и отремонтировано 433 медицинских
учреждения, а именно 121 офис семейного врача и 312 фельдшерско-акушерских
пунктов. Количество медицинских организаций по стране в целом можно увидеть
в Приложении5.
Основными приоритетами деятельности Администрации Курской области
на 2018 год и на перспективу является укрепление позиций Курской области,
создание условий для устойчивых темпов роста экономики и социальной сферы, а
также обеспечение роста благосостояния курян.
62
Основными приоритетами деятельности Администрации Белгородской
области на 2018 год и на перспективу является дальнейшее развитие экономики
для повышения благосостояния жителей, а также дальнейшее развитие
социальной и жизнеобеспечивающей инфраструктуры. В центре всех действий
Администрации Белгородской области как управленческих, так и экономических
и социальных, стоит человек.
Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна
власть на первичном уровне – в муниципальных образованиях. Население судит о
работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная
власть. Местное самоуправление призвано решать сложнейшие проблемы. В
первую очередь органы местного самоуправления должны научиться эффективно
управлять финансами, то есть рационально планировать и управлять бюджетными
доходами, анализировать их структуру, привлекать инвесторов и т.д., а также
человеческим потенциалом. Качество местной власти определяется грамотно
выстроенной системой работы органов местного самоуправления и уровнем
профессиональной
управления
подготовки
наглядно
видны
сотрудников.
в
состоянии
Результаты
муниципального
муниципального
хозяйства
и
благосостоянии населения в социальной и духовной сфере, в общественной
безопасности, правопорядке и в других сторонах жизни муниципального
образования.
2.2. Проблемы и перспективы развития местного
самоуправления.
Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной
России
проходят
демократические
в
условиях
формы
изменений
организации
гражданского
жизни
общества
сознания,
когда
сталкиваются
с
консервативными устремлениями к упрощенному понимаю отношения человека и
общества, гражданина и государства. Правильное осознание особенностей
местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью
63
позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою
деятельность [38,с.114].
Проблемы, существующие в системе местного самоуправления, очевидны
для всех. Особенно остро это проявляется в настоящее время, когда идет новый
виток трансформации муниципальной власти. В этих условиях эффективность
работы органов местного самоуправления является приоритетной проблемой в
развитии государственной политики. Развитие и укрепление органов местного
самоуправления – необходимая потребность для России, так как они являются
основой
российской
государственности.
Именно
органы
местного
самоуправления, избираемые населением муниципальных образований или
образуемые представительным органом муниципалитета, являются первичной
структурой привлечения российских граждан к решению вопросов местного
значения,
их
вовлечения
в
государственное
управление
посредством
формирования активной гражданской позиции. Развитие органов местного
самоуправления является необходимым условием для эффективного развития
структур правового государства и гражданского общества в России в контексте
дальнейшей модернизации нашего государства.
Формирование органов местного самоуправления в городских и сельских
поселениях позволяет максимально приблизить их к населению. Это наиболее
доступная и понятная для людей власть, которая решает их насущные и жизненно
важные проблемы. Проблемы развития сел, поселков и малых городов всегда
вызывают живой интерес у населения, поскольку огромное число наших граждан
живет на территориях, составляющих местное самоуправление. Именно оно
осуществляет защиту повседневных интересов граждан на подвластной ему
территории, контролирует оказание гражданам коммунальных услуг, следит за
тем, чтобы медицина и средняя школа работали на должном уровне, чтобы
местный бизнес развивался без бюрократии, а общественный порядок и охрана
окружающей среды осуществлялись на надлежащем уровне.
Демократизация государственного управления является основой развития
местного самоуправления. Развитие экономики и территорий в России
64
сдерживается недостаточным развитием местного самоуправления и отсутствием
благоприятных
условий
хозяйствования.
самоуправления
является
главным
общественно-экономической
Уровень
показателем
жизни
страны.
развития
степени
В
местного
демократизации
современном
мире
демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является основным
условием социально-экономического развития государства. Поэтому будущее
России зависит от развития местного самоуправления.
Не
все
муниципальные
образования
обладают
достаточными
возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов, такие
акты должны отличаться особой юридической ясностью и конкретностью. Их
проекты обязательно должны быть согласованы и в центре, и на местах, без этого
единства законодательной политики в масштабах страны не достичь.
Со стороны государства необходим комплексный подход к этой проблеме,
также особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров,
финансовому обеспечению. Также нужна консультационная помощь субъектам
Российской Федерации и муниципальным образованиям со стороны федеральных
органов государственной власти и научных центров.
Под местным самоуправлением понимается система регулирования и
развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению
вопросов местного значения на основе самоорганизации, на базе собственных
ресурсов. Современное местное самоуправление, как форма самоорганизации
населения, несет на себе признаки государства и общественных институтов.
Государство, как социальный институт, является одной из сложных по своей
природе форм самоорганизации общества. А местное самоуправление следует
понимать как объективное явление жизни общества и одну из упрощенных форм
его самоорганизации.
В 1993 г. Конституция Российской Федерации начала формирование нового
института власти – института местного самоуправления. За последние десять лет
в России постепенно начала складываться современная система местного
самоуправления. В ходе реформы уже многое сделано для обеспечения политико-
65
правовых,
экономических
условий
для
создания
и
функционирования
муниципальных органов власти. В период с середины 2004г. по конец 2007г. в
ФЗ№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» вносились изменения 34 раза. Авторы муниципальной
реформы
1989-1991гг.,
а
также
последующей
реформы
2003-2009гг.,
руководствовались целью приближения местной власти к населению. Эту цель
удалось
достичь
путем
количественного
увеличения
самоуправляющихся
территорий, но не за счет предоставления им широкого круга полномочий,
которые позволяют выполнять свои обязательства на деле перед теми, кто их
выбрал.
В России местное самоуправление называют третьим базовым уровнем
власти, оно было введено сразу на нескольких уровнях: от сельсоветов до районов
и городов – областных и региональных центров. Политической целью введения
местного самоуправления было стремление уравновесить большие права
субъектов Федерации, полученные ими в ходе поэтапной реформы. Передача
властных полномочий на места позволяет избежать перегрузки центрального
правительства
частными
проблемами.
Органы
местного
самоуправления
исполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в
селах работа местных советов затрагивает каждого, часто она представляется
гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.
Однако, несмотря на законодательную базу в области регулирования
местного самоуправления, остается много проблем. В большинстве случаев
местное самоуправление ну выступает в роли проводника экономических
интересов граждан, не создано механизмов стимулирования их экономической и
социальной активности, а данную ему экономическую самостоятельность
руководство использует часто в корыстных и корпоративных интересах.
Властные структуры все большее внимание уделяют данной проблеме. Контроль
за деятельностью исполнительных органов власти со стороны представительных
органов должен включать в себя меры, которые будут направлены на проверку
оценки соответствия фактического состояния дел в администрации правовым,
66
экономическим и политическим нормам. Сила контроля заключается в
постоянной связи с народом, детальной информированности его о ходе
выполнения федеральных законов, деятельности исполнительной власти и
местного самоуправления.
Рассматривая
необходимо
проблемы
помнить
об
эффективности
инновационной
местного
компоненте
самоуправления,
функционирования
политической системы, а также социально-экономических механизмах и их
особенностях на муниципальном уровне. Инновационная составляющая, в первую
очередь, должна затронуть управленческие механизмы формирования органов
местного самоуправления, используя современные технологии управления, такие
как:
умение
быстро
реагировать
на
внутренние
изменения
социально-
экономических и политических условий развития, использование местного
собственного потенциала, знание антикризисного управления.
Одной из важнейших задач, стоящих перед местным самоуправлением,
является
создание
определенных
условий
для
реализации
интересов
и
потребностей местного сообщества. Для эффективной деятельности органов
местного самоуправления необходимо упрочить взаимосвязь органов местного
управления
с
населением
муниципального
образования.
От
степени
вовлеченности местного населения в процессы формирования органов местного
самоуправления, во многом зависит
их деятельность и эффективность работы
органов власти на муниципальном уровне. В настоящее время процесс вовлечения
граждан
в
местное
самоуправление
характеризуется
их
пассивностью,
нежеланием занимать активные гражданские позиции в решении важнейших
вопросов местного значения.
Одним
из
основных
факторов
роста
эффективности
местного
самоуправления является развитая информационная политика. Государственная
Дума РФ за 2016 год приняла 426 законов. Но многие законы, из-за
некачественного развития информационных ресурсов, не достигают уровня
местного самоуправления. Для решения этой проблемы необходимо создать
условия
для
полного
изложения
законов,
их
объяснения,
объективной
67
интерпретации, что позволит более эффективно работать муниципальным
образованиям. Для роста эффективности органов местного самоуправления, для
активного вовлечения населения в проблемы муниципальных образований
необходимо формирование единой информационной основы, объективного
информационного
пространства.
В
системе
местного
самоуправления
доступность и открытость позволяет местному сообществу получать правдивую
информацию о происходящих событиях и принимаемых органами власти
решениях, что способствует формированию собственного мнения и возможности
более эффективно контролировать деятельность органов власти всех уровней.
Именно через развитие информационного поля возможно формирование тесной
связи между органами власти и гражданами, повышения их гражданской
активности, что будет способствовать более эффективному функционированию
самих
органов
местного
самоуправления.
Низкий
уровень
развития
информационной политики создает прецедент для слабой открытости и
доступности органов власти, в частности на местах, формирования неправильной
оценки их деятельности, неверия людей во властные структуры, а вследствие
этого и их отстраненности от общественно-политической и экономической жизни.
Решение данной проблемы возможно через взаимодействие муниципальной
власти и населения, а для этого необходимо достичь прозрачности и открытости в
работе органов власти, правдивой и объективной информированности населения.
при этом нужно помнить о том, что муниципальная власть, выбранная народом,
должна выражать интересы местного населения и в первую очередь нести прямую
ответственность за свою деятельность перед народом, а не только перед
вышестоящими структурами государственной власти.
Также для того, чтобы сделать работу органов местной власти открытой и
эффективной, необходимо решение проблемы кадрового обеспечения органов
местного самоуправления, квалифицированных в области муниципального
управления. Поэтому важным элементом роста эффективности органов местного
самоуправления является кадровая политика, подготовка профессиональных и
компетентных кадров, которые должны добросовестно выполнять возложенные
68
на них функции, внимательно относиться к нуждам местного населения. при
формировании
органов
профессиональный
местного
компонент
самоуправления
муниципальных
необходимо
служащих,
учитывать
их
умение
адаптироваться к современным вызовам, применять инновационные технологии в
решении важнейших вопросов развития конкретных территорий. Необходимо
сформировать механизмы по системе контроля и персональной ответственности
управленцев. Неразвитость гражданского общества, слабая кадровая политика,
низкий уровень правовой культуры избирателей в целом негативно сказываются
на развитии структур местного самоуправления и их эффективности. Ведь именно
местное самоуправление является самой близкой к народу структурой, именно
оно должно создать основы для благополучного развития территорий и людей,
которые на них проживают. Для этого необходимо реальное волеизъявление
народа, его участие в выработке и принятии решений по всем вопросам жизни
муниципалитетов. На практике пока принятие решений по важнейшим вопросам
– это прерогатива отдельных чиновников в органах местного самоуправления.
Понимание неэффективности работы механизма по вовлечению граждан в работу
муниципальных властных структур и ведет к тотальной пассивности местного
населения и нежеланию интересоваться проблемами общественно-политического
и экономического развития своего собственного муниципального образования.
Модернизация органов местного самоуправления привела к принятию
закона №136-ФЗ от 27.05.2014г., по которому регионы получили право
самостоятельно выбирать способ избрания глав муниципальных образований –
либо всенародным голосованием, либо путем привлечения «сити-менеджеров» из
состава представительного органа власти. В этой связи возникает вопрос, что
эффективнее в развитии местного самоуправления: сетевые менеджеры или
выборность администрации районов? Выборность структур администрации
говорит о достаточно высокой харизме политического лидера, его умении
привлечь
внимание.
профессионализме
Однако
наличие
политического
лидера.
харизмы
еще
Как
правило,
не
говорит
они
о
связаны
популистской риторикой, для того чтобы победить на выборах, они дают любые
69
обещания, которые хотят услышать их избиратели. При этом харизма лидера не
гарантирует способность эффективно осуществлять управление. Вводимая
должность «сити-менеджер», представляет собой работу по контракту, что может
быть более эффективным в условиях современного политического развития.
Сити-менеджеры – это кадровые работники, которые гораздо профессиональнее и
компетентнее избираемого мэра или главы района. В случае невыполнения
контракта со стороны сити-менеджера, собрав двустороннюю комиссию, его
значительно легче уволить и нанять нового, чем всенародно избранного мэра. Но
это человек «со стороны», у него может отсутствовать личностное отношение к
району («болеть за район»), так как он является работником по контракту и в
любой момент может разорвать контракт. Что лучше – покажет время, но для
эффективной
работы
сити-менеджеров
необходимо
профессиональное
формирование кадровой политики.
Население нуждается в дееспособной и состоятельной власти, которая
способна предоставлять гражданам все услуги, возложенные на нее законом. Во
время реформирования этого не произошло, так как ФЗ№131 не решил
финансовую проблему муниципалитетов, вследствие этого количество финансово
зависимых муниципальных единиц возросло. Нужно пересмотреть подходы к
формированию местных бюджетов, путем расширения состава их постоянных
доходных источников и увеличения инвестиций. В нашей стране было принято
решение о рефинансировании долгов под низкие проценты, чтобы «оживить»
муниципальные образования и в дальнейшей перспективе вывести их на должный
уровень экономического развития. В современных экономических условиях
самыми
распространенными
способами
формирования
муниципальной
собственности, местных ресурсов стали: передача имущества из собственности
государства, на безвозмездной основе, и частной собственности, за выкуп, в
собственность муниципального образования; дарение, то есть безвозмездное
получение имущества от юридических и физических лиц; приобретение нового
имущества на возмездной основе, если это позволяет финансовое положение
муниципалитета;
строительство
силами
муниципалитета
новых
объектов.
70
Несмотря на то, что власть на местах получила право самостоятельно
формировать местный бюджет, регулировать местные налоги и сборы, по
признанию
исследователей
подавляющее
большинство
муниципальных
образований по-прежнему остаются не просто дотационными, а проблемными и
даже на уровне банкротств. В настоящее время в стране осталось немного
регионов, в основном нефтегазовые области, которые не являются дотационными.
11 октября 2017 г. Председатель Счетной палаты России Татьяна Голикова
выступила в Государственной Думе России. В ее докладе говорилось о том, что
по итогам проверки аудиторов Счетной палаты, за 2016 г. выявлена общая
дебиторская задолженность в 3,8 триллиона рублей и скрытого просроченного
долга в 700 миллиардов рублей и этот долг растет.
Также основным направлением преобразований должно стать повышение
доли оплаты труда в ВВП, повышение покупательской способности населения и
формирование муниципальных бюджетов в прямой зависимости от уровня
доходов физических лиц. Именно тогда народ страны включится в экономику на
правах ее главного субъекта, повысится его деловая и научная активность.
Процесс этого включения возможен на уровне муниципальной экономики, но
реальность
данного
процесса
зависит
от
макроэкономической
политик
государства, особенно в части формирования структур использования ВВП
[55,с.232].
Сегодня множество исследователей говорят о том, что на федеральном
уровне должно осуществляться централизованное управление теми отраслями,
которые имеют для России стратегическое значение. Субъекты Федерации
обязаны должным образом обеспечивать стандарты необходимых для наших
граждан социальных, духовных и экономических показателей. Иначе, проблема
вырождения населения может стать одной из наиболее острых в ближайшее
десятилетие. На уровне субъекта Федерации управление призвано стимулировать
конкретизацию экономических условий для развития и расширения местных
предприятий, способных при инвестиционной поддержке способствовать не
только собственному социально-экономическому развитию, но и развитию всего
71
региона. Федерация имеет для этого соответствующие полномочия, одним из
которых является финансовая помощь органам местного самоуправления. А
финансы и бюджетные отношения являются важнейшими инструментами в
проведении
политики,
органами
местного
самоуправления
собственной
финансовой
так как они наделены правом определять структуру доходной и
расходной частей бюджета самостоятельно. Они также имеют право на
формирование целевых внебюджетных фондов, составляющих всю сумму
финансовых
средств,
имеющих
целевое
назначение
и
находящихся
в
распоряжении местных органов власти. Исследователи отмечают, что за
последние годы состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым или
возрастающим дисбалансом, а значит – дисбалансом функций органов местного
самоуправления, что влечет за собой негативные последствия для граждан.
Существует необходимость пересмотреть в определенной мере политику
формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Муниципальные бюджеты должны стать одним из основных получателей этих
средств. Также необходимо: создать условия для более активного участия
граждан в делах местного самоуправления; создать правовые возможности для
формирования
малыми
муниципальными
образованиями
объединенных
администраций в целях экономии расходов на управление; создать условия для
межмуниципальной
эффективность
кооперации
механизмов
в
решении
государственного
общих
задач;
контроля
и
повысить
надзора
за
деятельностью органов местного самоуправления на предмет неукоснительного
выполнения ими законодательства и исполнения переданных им государственных
полномочий; усилить публичный общественный контроль за деятельностью
местного самоуправления; следует стимулировать, поддерживать и развивать
гражданскую инициативу по решению вопросов местного значения. Государство
может задать такие критерии, которые формально будут показывать позитивную
динамику, но качественные изменения будут заметны только тогда, когда важным
критерием оценки эффективности данного института публичной власти станет
степень активности участия граждан в решении вопросов местного значения.
72
Вовлечение людей в решение вопросов местного значения на микроуровне также
повышает их гражданскую активность. Это не раз подчеркивалось Президентом
Российской Федерации В.В. Путиным.
Для эффективного включения местного самоуправления в решение задач
устойчивого развития и модернизации российской экономики следует выработать
долговременную стратегию развития местного самоуправления.
Становление местного самоуправления в современной России является
длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных,
политических, экономических условий, степени готовности общественного
сознания,
темпов
изменения
менталитета
российских
граждан.
Требует
совершенствования система отчетности представительных органов и особенно
главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в
случае необходимости, определения пределов самостоятельности. Так же
изменения необходимы в системе взаимоотношений органов государственной
власти с органами местного самоуправления.
Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем,
среди которых следует выделить отсталую производственную базу (откуда и
следуют финансовые трудности), неразвитость нормативно-правовой базы в
вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также
проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Россия способна быть демократией в качестве федерации с
развитым местным самоуправлением лишь только при разрешении, в первую
очередь, острейших вопросов в производственно-экономических сферах. В конце
января 2017 г. в Москве прошло заседание Президиума федерального Совета
Союза малых городов России. В процессе работы были приняты решения по
совершенствованию принципов, методов и уточнению направлений работы
Союза в 2017 году, а также распределены функции по управлению работой Союза
между членами федерального Совета на 2017 год. Представители Союза также
обратили особое внимание Правительства РФ на тяжелое состояние очистных
сооружений в большинстве малых городов России. Проблемы водоснабжения
73
указали на то, что малые города, как самая совершенная в экологическом
отношении форма расселения, требует надлежащего внимания и федеральной
поддержки. Главы малых городов России приняли участие в обсуждении
острейших вопросов, в частности, по финансированию программы расселения
ветхого жилья и формах его дальнейшего использования.
На современном этапе созданы реальные возможности для развития
современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация
осложняется рядом причин: неблагоприятной экономической ситуацией, ломкой
культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации
и как следствие – отсутствием ощущения стабильности непосредственного
участника формирования органов местного самоуправления – населения.
Необходимо более основательное стимулирование этого процесса, так как
переход от разработки теории к практическому функционированию местного
самоуправления достаточно сложен и длителен.
Развитие местного самоуправления является немаловажным условием
формирования правового государства и гражданского общества в России, одной
из важнейших задач дальнейшей модернизации страны.
74
Заключение
В начале XXI века начался активный процесс становления новой
российской государственности. Этот процесс происходит в трудных условиях,
когда органы государственного управления советского периода разрушены, а
органы нового демократического управления, механизмы самоуправления,
институты гражданского общества функционируют недостаточно эффективно.
Поиск
путей
совершенствования
новой
российской
государственности
предполагает изучение не только современной российской действительности, но и
отечественного исторического опыта.
История российской государственности насчитывает более тысячелетия, в
течение этого времени менялись формы, концепции, принципы государственного
управления. В России государство, как форма организации политической власти,
всегда играла особую роль. Большую роль в формировании российской
государственности сыграли древнерусские князья Ярослав Мудрый и Владимир
Мономах; а в реформировании центрального и местного самоуправления – Иван
Грозный, Петр I, ЕкатеринаII, Александр II и министры-реформаторы М.М,
Сперанский, А.П. Столыпин, С.Ю.Витте и др. Земская реформа 1864 года была
важным фактором создания системы местного самоуправления и создала условия
для новых реформ. Опыт земства содержит много поучительного для развития
современного гражданского общества, для самоуправления.
Также нельзя забывать о позитивном и негативном опыте, приобретенном
после 1917 г., когда в ходе двух революций были уничтожены прежние
государственные институты, традиции, система государственной службы и
заменены новыми.
Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно
подразделить на три основные группы: высшие, которые непосредственно
подчинены
носителю
верховной
власти,
или
являющиеся
органами
законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская Дума, Сенат,
Государственный совет, Совет Федерации и т.д.); центральные – органы
исполняющие законы и распоряжения носителей верховной власти (приказы,
75
коллегии, министерства, службы, надзоры); региональные и местные органы
власти и управления (губернские, уездные, краевые, областные, районные,
городские и т.д.).
После августа 1991 г. и особенно после октября 1993 г. принимались
поспешные меры по переходу к новой модели государственного и местного
управления и самоуправления. В 1992-2011 гг. в России проделана значительная
работа по становлению новой системы государственного и муниципального
управления. Подводя итоги, можно отметить, что на основе Конституции 1993 г.,
несмотря на выявившиеся ее недостатки, сформированы основы новой
российской
государственности.
Она
позволяет
всем
ветвям
власти
–
законодательной, исполнительной, судебной работать совместно на основе
конституционной легитимности.
Осуществлен постепенный переход от фактически унитарного государства,
стоявшего на грани территориального распада, к прочной федеративной
государственности. Принят ряд мер по организации в новых условиях
государственной и муниципальной службы как правового и социального
института, по подбору и расстановке кадров, созданию и укреплению кадровых
структур во всех федеральных, региональных и местных органах власти.
В ходе предпринятого исследования нами было установлено, что в истории
России было принято и действовало множество различных форм организации
органов власти на местном уровне. Несмотря на существенные особенности,
присущие каждой из них, они развивались в соответствии с принципом
преемственности, отражавшим сохранение социальных ценностей.
Все традиции, идеалы и обычаи народа коренились в общинной жизни, для
которой характерна взаимопомощь, взаимосотрудничество, общность сознания.
Исторический опыт реформирования местного самоуправления имеет не только
научное, но и практическое значение. Учитывать собственный опыт и практику
при
формировании
представительных
и
исполнительных
органов,
в
распределении полномочий, во взаимодействии с органами государственной
76
власти, в реализации жизненно важных задач необходимо, так как проблемы не
случайны и проистекают из исторических традиций.
Повышенный интерес к проблеме свидетельствует о понимании того, что
реформирование органов местного самоуправления с учетом позитивной
динамики социально – экономического развития, трансформации функций
политико – властных институтов в стране, перераспределения предметов ведения
и полномочий между Федерацией, субъектами РФ и институтами муниципальной
власти должно постоянно корректироваться, сопровождаться поддержкой
инициатив, направленных на стабилизацию различных сфер общественной жизни
в субъектах Федерации и в стране в целом.
77
Список литературы
Источники
1.
Закон Белгородской области от 30.03.2005 №177 «Об особенностях
организации местного самоуправления в Белгородской области» (ред. от
07.11.2017 №197) // СПС «Кодекс. Электронный фонд правовой и нормативнотехнической документации».
2.
Закон Орловской области от 10.11.2014 №1685-ОЗ «О порядке
формирования органов местного самоуправления муниципальных образований
Орловской области» (ред. от 10.04.2017 №2087-ОЗ) //
СПС «Кодекс.
Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации».
3.
Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических
Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР
девятого созыва 7 октября 1977 г.) (с изменениями и дополнениями) (прекратила
действие) // СПС «Гарант»
4.
Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «Консультант плюс».
5.
Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности
деятельности
органов
местного
самоуправления
городских
округов
и
муниципальных районов" (ред. от 04.11.2016) // СПС «Кодекс. Электронный фонд
правовой и нормативно-технической документации».
6.
Федеральный
закон
«О
внесении
изменений
в
статью
26.3
Федерального закона Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и Федеральный закон Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 03.07.2016 №289-ФЗ
(последняя редакция) // СПС «Консультант плюс».
78
7.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от
18.04.2018) // СПС «Консультант плюс».
Литература
8.
Беляев И.Д. Земский строй на Руси / И.Д. Беляев. – СПб.: Питер, 2004.
9.
Васильев
М.А.
Нормотворческий
процесс
в
муниципальных
образованиях: организация и технология. : Учебник / М.А. Васильев. Обнинск,
2002.
10.
Васильев
М.А.
Правовое
регулирование
нормотворческой
деятельности в муниципальных образованиях : учебник / М.А. Васильев. Обнинск
,2002.
11.
Введенский Р.М. история России в 17-18 вв.: учебник для вузов / Р.М.
Введенский. – М.: Владос, 2010.
12.
Всемирная история: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка и А.Н. Марковой.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
13.
Выдрин И.В. Муниципальное право России. : учеб. Пособие /
И.В.Выдрин. – М.,2004.
14.
Выдрин И.В. Муниципальное право: Учебник / И.В.Выдрин. –
М.,2004.
15.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России:
учеб.
Пособие / И.В. Выдрин, А.Н.Кокотов. – М., 2002.
16.
Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право : учебник /
П.П.Глущенко, В.В. Пылин. СПб.,2004.
17.
Государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]
: учебное пособие / С.Ю. Наумов [и др.]. — Электрон. текстовые данные. — М. :
Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2011. — 554 c. — Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/1201.html
18.
Государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]
: учебное пособие / . — Электрон. текстовые данные. — Саратов: Научная книга,
2012. — 158c. — Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/8195.html
79
19.
Государственное управление в России: Учебник / Под ред. А.Н.
Марковой. 2-е изд., перераб. И доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
20.
Государственное управление в России: Учебник / Под ред. А.Н.
Марковой. 2-е изд., перераб. И доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
21.
Еремян В.В. Муниципальная история России. Древняя Русь. : учебник
/ В.В.Еремян. – М.,2005.
22.
Захарова Л.Л. История государственного управления в России
[Электронный ресурс] : учебное пособие / Л.Л. Захарова. — Электрон. текстовые
данные. — Томск: Томский государственный университет систем управления и
радиоэлектроники, Эль Контент, 2012. — 234 c. — Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/13883.html
23.
Зуев М.Н. История России: учеб. Пособие / М.Н. Зуев – 2-е изд. – М.:
Юрайт, 2011.
24.
Игнатов В.Г. История государственного управления в России:
учебник/ В.Г, Игнатов. – 4-е изд. – М.: Владос,2005.
25.
История государства и права России / под ред. Ю.П. Титова. – М.:
Юрайт, 2000.
26.
История государственного управления в России [Электронный
ресурс] : учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим
специальностям,
по
специальности
«Государственное
и
муниципальное
управление» (080504) / Ф.О. Айсина [и др.]. — 3-е изд. — Электрон. текстовые
данные. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 319 c. — Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/71198.html
27.
История государственного управления в России в вопросах и ответах /
отв. Ред. Е.М.Трусова. – М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2005.
28.
История государственного управления в России: учебник / под ред.
А.Н.Марковой, Ю.К.Федулова. – 3-е изд. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,2007.
29.
История мировой экономики: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка, А.Н.
Марковой. 2-е изд., перераб. И доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.
80
30.
История Отечества: Учеб. Пособие / Под ред. Г.Б. Поляка. М.:
ЮНИТИ-ДАНА,2002.
31.
Кириллов В.В. история России: учеб. пособие / В.В. Кириллов. – 3-е
изд. – М.: Юрайт, 2010.
32.
Ковешников Е.М. Муниципальное право.: учеб. Пособие / Е.М.
Ковешников. – М.,2002.
33.
Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. :
учебник / А.Н.Кокотов, А.С.Соломаткин. – М.,2005.
34.
Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль Российского права.
: учеб. Пособие / А.Н.Костюков. – М.,2003.
35.
Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. : учеб.
пособие / О.Е.Кутафин. – М.,2004.
36.
Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система
муниципальных образований: региональные особенности и реформы местного
самоуправления. / И.В.Лексин // Местное право.2001.№8.
37.
Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. :
учебник // под ред. Т.Н.Радько. – М.,2002.
38.
Логинова
О.В.
История
и
перспективы
развития
местного
самоуправления в России [Электронный ресурс]: науч. статья / О.В.Логинова –
Электрон.текст.данные. – Режим доступа: https://elibrary_21028751_83172738.pdf
39.
Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт :
учебник/ под ред. С.Ю.Наумова. Саратов,2001.
40.
Моисеев В.В. История государственного управления России: учеб.
пособие / В.В, Моисеев. – М.: КНОРУС, 2010.
41.
Мокрый В.С. Местное самоуправление В Российской Федерации как
институт Публичной власти в гражданском обществе. : учебник / В.С.Мокрый.
Самара,2003.
42.
Муниципальное право [Электронный ресурс] : учебник для студентов
вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и
муниципальное управление» / С.В. Арбузов [и др.]. — Электрон. текстовые
81
данные. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — 791 c. — Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/8099.html
43.
Муниципальное право. Курс лекций. : учеб. пособие / под ред.
Чаннова С.Е. – М.,2006.
44.
Мухаев В.Т. история государственного управления в России: учебник
/ В.Т.Мухаев. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,2007.
45.
Мухаев Р.Т. История государственного управления в России
[Электронный ресурс] : учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальности «Государственное и муниципальное управление» (080504) / Р.Т.
Мухаев. — Электрон. текстовые данные. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — 607
c.— Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/52478.html
46.
Наумов
С.Ю.
Основы
теории
государственного
управления
[Электронный ресурс] : учебное пособие / С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко, А.А.
Подсумкова. — Электрон. текстовые данные. — М. : Форум, 2010. — 265 c. —
Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/1209.html
47.
Омельченко Н.А. История государственного управления в России:
учебник / Н.А. Омельченко, Е.П.Казбан. – М.: Гардарики, 2007.
48.
Парламентаризм
в
России:
исторический
опыт,
проблемы
и
перспективы: курс лекций / науч. ред. Н.В. Поправко, К.Н. Ширко. – Томск:
Dart,2007.
49.
Пихоя Р.Г. История государственного управления в России: учебник /
Р.Г.Пихоя. – 4-е изд. – М.: Изд-во РАГС,2006.
50.
Пчелов Е.В., Чумаков В.Т. правители России. От Юрия Долгорукого
до наших дней. 4-е изд., испр. и доп. М.: Гранитъ, 2000.
51.
Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. :
учеб. пособие / О.М.Рой. – СПб.,2004.
52.
Ротова В.Н. История государственного управления в России: учеб.
пособие / В.Н. Ротова. – Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2011.
53.
Скворцова Е.М., Маркова А.Н. История Отечества: Учеб. пособие. М.:
ЮНИТИ-ДАНА,2004.
82
54.
Соколов В.В. Отечественная история. Том 2 Россия имперская. Россия
советская. Россия изменяющаяся [Электронный ресурс] : учебное пособие / В.В.
Соколов. — Электрон. текстовые данные. — СПб. : Российский государственный
гидрометеорологический
университет,
2005.—
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/12513.html
55.
Стульникова О.В. Местное самоуправление в современной России:
проблемы и перспективы развития [Электронный ресурс]: науч. статья / О.В.
Стульникова
–
Электрон.текст.данные.
–
Режим
доступа:
https://elibrary_28421069_43293740.pdf
56.
Тюкавин А.А. История России в 19 веке: учебник для вузов: в 2т. /
А.А.Тюкавин. – М.: Владос,2010.
57.
Шамарова
Г.М.
Основы
государственного
и
муниципального
управления [Электронный ресурс] : учебник / Г.М. Шамарова. — Электрон.
текстовые данные. — М. : Московский финансово-промышленный университет
«Синергия»,
2013.
—
320
c.
—
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/17032.html
58.
Шугрина Е.С. Муниципальное право.: учебник / Е.С.Шугрина.–
М.,2005.
59.
Щепетев В,И. История государственного управления в России:
учебник / В.И. Щепетев. – М.: Владос,2003.
60.
Щепетев В.И. История государственного управления в России
[Электронный ресурс] : учебник / В.И. Щепетев. — 2-е изд. Электрон. текстовые
данные. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2013. — 555 c. — Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/18010.html
61.
Энциклопедия государственного управления в России: в 2т. – М.: Изд-
во РАГС,2008.
83
ПРИЛОЖЕНИЯ
84
Приложение 1
Число сельскохозяйственных организаций
(на 1 июля 2016г.)
(Данные Росстата)
Сельскохозяйственные
организации– всего
Российская
Федерация
Центральный
федеральный округ
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
г. Москва
В том числе
Малые
предприятия
36048
сельскохозяйственные
организации, не
относящиеся к
субъектам малого
предпринимательства
7599
8314
2078
5330
289
439
426
789
241
435
301
391
443
1220
257
357
435
508
765
536
458
24
123
106
44
252
43
122
23
99
159
492
104
63
43
132
58
86
116
13
122
284
288
463
183
276
249
232
151
662
112
273
318
330
642
424
313
8
24284
85
Приложение 2
Местный бюджет на 2017 год
(расчет Росстата)
Центральный
федеральный округ
Доходы
(млн.руб)
Расходы
(млн.руб)
Белгородская область
муниципальные районы
городские округа
городские поселения
сельские поселения
Курская область
муниципальные районы
городские округа
городские поселения
сельские поселения
Орловская область
муниципальные районы
городские округа
городские поселения
сельские поселения
46733
24761
18695
1309
1969
24320
11535
10775
539
1470
11592
5717
5125
196
553
47917
25067
19470
1361
2019
25236
11725
11256
612
1643
12315
6028
5464
202
622
Дефицит (-)
Профицит (+)
(млн.руб.)
-1184
-306
-775
-53
-50
-917
-190
-481
-73
-173
-723
-311
-338
-6
-69
86
Приложение 3
Число организаций, осуществляющих образовательную деятельность
по образовательным программам дошкольного образования,
присмотр и уход за детьми
(на конец года)
Число
организаций
– всего, тыс.
в том числе:
в городах и
поселках
городского
типа
в сельской
местности
2014
2015
2016
2017
51,0
50,1
49,4
48,6
27,1
26,6
26,3
26,2
23,8
23,5
23,1
22,5
87
Приложение 4
Обслуживание населения скорой медицинской помощью
(Данные Минздрава России, расчет Росстата)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2940
2912
2841
2704
2657
2561
2458
всего, млн.
50,7
50,3
50,2
48,1
48,1
47,7
47,3
на 1000
человек
населения
355
352
350
334
329
326
322
Число
станций
(отделений)
скорой
медицинской
помощи (на
конец года)
Численность
лиц, которым
оказана
помощь
амбулаторно
и при
выездах,
человек:
88
Приложение 5
Медицинские организации
(Данные Росстата)
Годы
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Число
больничных
организаций
(тыс.)
10,7
10,6
10,3
10,1
9,8
9,5
7,5
6,8
6,5
6,5
6,3
6,3
6,2
5,9
5,6
5,4
5,4
Число больничных
коек
Число
врачебных,
амбулаторнополиклиничсеких
организаций
(тыс)
Всего
тыс.
На 10 000
чел.
населения
1671,6
1653,4
1619,7
1596,6
1600,7
1575,4
1553,6
1521,7
1398,5
1373,4
1339,5
1347,1
1332,3
1301,9
1266,8
1222,0
1197,2
115,0
114,4
112,6
111,5
112,2
110,9
109,0
106,6
98,0
96,2
93,8
94,2
92,9
90,6
86,6
83,4
81,6
Мощность
амбулаторнополиклиничсеких
организаций,
посещений в
Всего
(тыс)
21,3
21,3
21,4
21,5
22,1
21,8
18,8
18,3
15,5
15,3
15,7
16,3
16,5
16,5
17,1
18,6
19,1
3533,7
3548,4
3565,2
3557,8
3577,5
3637,9
3646,2
3673,9
3651,0
3657,2
3685,4
3727,7
3780,4
3799,4
3858,5
3861,0
3914,2
На 10 000
чел.
населения
243,2
245,4
247,8
248,4
250,8
256,0
255,2
257,4
255,8
256,0
258,0
260,6
263,7
264,5
263,8
263,5
266,6
89
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа