close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Мелешин Сергей Александрович. Правовое положение казенного учреждения: вопросы теории и практики.

код для вставки
3
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовое положение
казённого учреждения: вопросы теории и практики»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Студент: С.А. Мелешин
Научный руководитель: д.ю.н., заведующий кафедрой гражданского права
Н.Н. Мельников.
Объем ВКР: 84
Количество использованных источников: 37
Ключевые
слова:
правовое
положение
учреждения,
понятия
и
сравнительные характеристики, особенности, правовой режим, организация
деятельности, реорганизация, финансирование казенного учреждения.
Краткая характеристика ВКР: в данной выпускной квалификационной
работе рассмотрены общие характеристики правового положения: бюджетного
учреждения;
сравнительная
автономного
учреждения;
характеристика
казенного
бюджетного,
учреждения;
автономного
и
дана
казенного
учреждения; особенности правового положения казенного учреждения: создание
казенного учреждения; правовой режим имущества казенного учреждения;
организация
деятельности
управления;
реорганизация
казенного
казенного
учреждения;
компетенция
учреждения;
органов
финансирование
и
налогообложение учреждений.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод
научного познания, общенаучные и частнонаучные методы теоретического
анализа, такие, как исторический, логический, формально-юридический и
сравнительно-правовой.
По
результатам
проведенного
теоретического и практического характера.
исследования
сделаны
выводы
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................ 5
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
КАЗЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ....................................................................................... 9
1.1. Понятие и правовой статус казенного учреждения.................................... 9
1.2. Бюджетные учреждения. ............................................................................. 14
1.3. Автономные учреждения. ........................................................................... 22
1.4. Казенные учреждения .................................................................................. 33
1.5. Бюджетные, автономные и казённые учреждения: сравнительная
характеристика .............................................................................................................. 39
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ КАЗЕННОГО
УЧРЕЖДЕНИЯ .............................................................................................................. 46
2.1. Создание казенного учреждения ................................................................ 46
2.2. Правовой режим имущества казенного учреждения ............................... 49
2.3. Организация деятельности казенного учреждения .................................. 51
2.4. Компетенция органов управления.............................................................. 57
2.5. Реорганизация казенного учреждения ....................................................... 62
2.6. Финансирование и налогообложение учреждений .................................. 69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 78
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ......................................... 81
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее активных участников
современных экономико-правовых отношений является государство, от лица
которого выступают органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей
власти. Вместе с тем, последние в отдельных вопросах не могут выступать в
качестве равноправных участников, совершать отдельные полномочия и сделки в
силу своего правового положения, в связи с чем, возникает необходимость
создания подведомственных организаций, организационно-правовой формой
которых зачастую являются казенные учреждения.
В соответствии с Бюджетный Кодексом Российской Федерации: «Казенное
учреждение
–
это
государственное
(муниципальное)
учреждение,
осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение
работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях
обеспечения
реализации
предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации полномочий органов государственной власти (государственных
органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение
деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего
бюджета на основании бюджетной сметы».
Деятельность казенных учреждений по большей части связана с решением
государством
социальных,
образовательных
и
других
значимых
задач,
выступающих в качестве приоритетных государственных направлений.
Стоит отметить, что их особенностью также является финансирование из
соответствующего бюджета, что требует постоянного и пристального контроля за
соотношением эффективности расходования средств и деятельности казенного
учреждения.
Таким
образом,
теоретическими
и
актуальность
практическими
тематики
работы
потребностями
предопределена
научно-практического
исследования правового положения казенного учреждения в современных
реалиях.
6
Объектом
исследования
выступают
общественные
отношения,
возникающие правовое положение казённого учреждения.
Предмет исследования образуют как действовавшие ранее, так и
действующие в настоящее время нормы законодательства о правовом положении
казенных учреждений, теоретические представления о правовом регулировании
рассматриваемых
отношений,
а
также
складывающаяся
в
этой
сфере
правоприменительная практика.
Целью настоящей работы является комплексный научно-практический
анализ правовых основ функционирования казенного учреждений, как формы
хозяйствования, различий которые учреждения имеют в зависимости от статуса и
других правовых аспектов.
В рамках реализации поставленной цели в исследования предполагается
решить следующие задачи:
- определить понятия и правовой статус казенного учреждения;
- раскрыть понятие и сущность бюджетного учреждения;
- раскрыть понятие и сущность автономного учреждения;
- раскрыть понятие и сущность казенного учреждения;
- дать сравнительную характеристику бюджетного, автономного и
казенного учреждения;
- проанализировать этапы создания казенного учреждения;
- определить правовой режим имущества казенного учреждения;
- изучить организацию деятельности казенного учреждения;
- проанализировать этапы реорганизации казенного учреждения;
- исследовать порядок финансирования и налогооблажения учреждений;
- на основе исследованного материала выявить актуальные вопросы
правового положения казенного учреждения.
При проведении исследования использовались методы: диалектический,
формально-логический, а также сравнительно-правовой, конкретно-исторический,
индуктивный, дедуктивный методы, системный подход, анализ и синтез.
7
Методологической
основой
исследования
выступает
диалектико-
материалистический подход, в рамках которого используются формальноюридический, историко-правовой, сравнительно-правовой (компаративистский)
методы.
Степень разработанности темы. Различные вопросы правового положения
казенных учреждений представлены как в научной, так и в практической
литературе. Теоретические и практические основы в данной сфере исследовались
в работах Е.Н. Абрамова, О.Г. Алексеева, Е.Г. Астафьевой, Т.М. Ашеновой, М.В.
Бондо, Б.М. Гонголо, Т.В. Ерохиной, А.А. Кирилловых, А.Н. Козырина, И.И.
Кучерова, М.А. Медведевой, Е.Е. Никитиной, С.А. Осетровой, О.Г. Селиховой,
Е.А. Суханова, И.Ф. Сюбаревой и др.
Новизна и практическая значимость. Настоящая дипломная работа является
попыткой
специального
практических
государственных
комплексного
аспектов
исследования
совершенствования
(муниципальных)
учреждений.
теоретических
правового
Все
и
положения
больше
теоретиков
предпринимают попытки изучить проблему перехода государственных и
муниципальных учреждений в новый правовой статус. Вместе с тем, не дано
тщательного и полного анализа вопросов, связанных с совершенствованием
правового
положения
государственных
(муниципальных)
учреждений.
Предоставленное исследование содержит единый концептуальный подход к
указанной выше проблематике, что позволяет сделать четкое разграничение
между
тремя
типами
государственных
(муниципальных)
учреждений:
бюджетными, казенными и автономными.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.
Казенное
учреждение
исполнительной
власти
самоуправления,
для
субъекта
целей
–
учреждение,
Российской
решения
создаваемое
Федерации
наиболее
или
важных
органом
местного
социально-
образовательных задач в рамках возложенных полномочий, финансируемое за
счет средств регионального или местного бюджетов.
2.
Казенные учреждения можно разделить на три основных вида:
8
- учреждения, которые обладают властными полномочиями;
- учреждения, которые не наделены властными полномочиями, а
предназначены
для
удовлетворения
социально-культурных
потребностей
населения;
- образовательные учреждения.
3. Казенного учреждения обладает рядом особенностей по сравнению с
иными государственными учреждениями, что выражается в отличиях в
источниках финансирования деятельности, порядком распоряжения доходами от
осуществления
деятельности,
ответственности
за
неисполнение
или
ненадлежащее исполнение обязательств.
4. Бюджетная реформа направлена на повышение уровня и роли
государственных
(муниципальных)
учреждений,
повышение
их
конкурентоспособности, улучшение качества и эффективности оказываемых
услуг. Однако, она может привести к приватизации и коммерциализации
бюджетных и автономных учреждений. Негативными последствиями могут стать
разрушение
данных
государственных
доступности
учреждений,
(муниципальных)
получения
рост
услуг,
государственных
стоимости
и,
как
предоставления
следствие,
(муниципальных)
снижение
услуг
для
определенных слоев населения.
Структура и объем работы определяются целью и задачами исследования.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных
источников.
9
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
КАЗЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
1.1. Понятие и правовой статус казенного учреждения
Казенное
учреждение
–
это
государственное
(муниципальное)
учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг,
выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных)
функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством
Российской
Федерации
полномочий
органов
государственной
власти
(государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое
обеспечение
деятельности
которого
осуществляется
за
счет
средств
соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы («Бюджетный кодекс
Российской Федерации» от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (редакции от 04.06.2018
года)).
Согласно пп. е п. 1 ст. 13 Закона № 83-ФЗ (абз. 39 ст.6 Бюджетного
Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ далее – Бюджетный
Кодекс РФ) казенным учреждением является государственное (муниципальное)
учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг,
выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных)
функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством
Российской
Федерации
полномочий
органов
государственной
власти
(государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое
обеспечение деятельности которого осуществляется за счет соответствующего
бюджета на основании бюджетной сметы.
В легальном определении казенного учреждения не упоминаются
сферы, в которых оно может быть создано, т. е. оно изначально может
действовать в любых сферах. Казенное учреждение может быть создано не только
для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ, но и
для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения
10
реализации
предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации
полномочий органов государственной власти (государственных органов) или
органов местного самоуправления.
В определениях бюджетного и автономного учреждений про возможность
исполнения ими государственных (муниципальных) функций не упоминается.
Таким образом, если на учреждение планируется возложить не только
выполнение работ или оказание услуг, но и исполнение государственных
(муниципальных) функций, то тип такого учреждения должен быть казенным.
Решение о создании казенного учреждения принимается в порядке,
установленном в п. 2 ст. 13 Закона № 7-ФЗ : 1) Правительством Российской
1
Федерации
–
исполнительным
для
федеральных
органом
казенных
государственной
учреждений;
власти
субъекта
2)
высшим
Российской
Федерации – для казенных учреждений субъектов Российской Федерации; 3)
местной администрацией муниципального образования – для муниципальных
казенных учреждений.
Этими же органами осуществляется утверждение устава казенного
учреждения (пп. б п. 7 ст. 6 Закона № 83-ФЗ, п. 1.1 ст. 14 Закона № 7-ФЗ в
редакции с изменениями, не вступившими в силу).
Учредительными документами казенного учреждения в соответствии с п. 1
ст.19 14 Закона №7-ФЗ2, являются:
- устав, который должен содержать наименование учреждения с
указанием типа « казенное учреждение», сведения о собственнике его имущества,
исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенное учреждение
вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно
создано, указания о структуре, компетенции органов управления;
1
п. 6 ст 6 Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» (с изм. и доп. от 8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 10
мая 2010 г., №19, ст. 2291.
2
пп. а п. 7 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» (с изм. и доп. от 8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации от 10 мая 2010 г., № 19 ст. 2291.
11
-
положение
(в
случаях,
установленных
законом,
нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства
Российской
Федерации).
Оно
утверждается
соответствующим
органом,
осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Предполагается, что после вступления в силу Закона № 83-ФЗ в качестве
учреждения будут переведены следующие федеральные бюджетные учреждения
(ст. 20 Закона № 83-ФЗ): управления объединений, управления соединений и
воинских
частей
Вооруженных
сил
Российской
Федерации,
военные
комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления
войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск,
а также других войск и воинских формирований; следственные изоляторы
уголовно-исполнительной системы и исправительные учреждения, исполняющие
наказания;
специализированные
учреждения
для
несовершеннолетних,
нуждающихся в социальной реабилитации; учреждения Главного управления
специальных программ Президента Российской Федерации, Государственной
фельдъегерской службы, Федеральной миграционной службы, Федеральной
таможенной службы, Федерального космического агентства, Федеральной
службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны,
Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом
наркотиков; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа
с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Федеральные органы исполнительной власти после вступления в силу
Федерального закона обязаны не позднее 31 декабря 2010 г. представить в
Федеральное
казначейство
утвержденные
перечни
подведомственных
им
бюджетных и казенных учреждений. Решения о создании федеральных казенных
учреждений путем изменения типа федеральных бюджетных учреждений
принимаются Правительством Российской Федерации (п. 4 ст. 20 Закона № 83ФЗ).
Что касается бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и
муниципальных бюджетных учреждений, решения о переводе их в казенные
12
будут приниматься органом государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления. Эти органы после принятия
нормативных правовых актов, в силу которых создаются казенные учреждения
путем изменения типа бюджетных учреждений обязаны 3:
а)
утвердить
до
1
января
2011
г.
в
целях
расчета
субсидий
подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества,
закрепленного
за
ними
учредителем
или
приобретенного
бюджетными
учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение
такого имущества; б) обеспечить до 1 марта 2011 г. принятие решений об
отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к
особо ценному движимому имуществу; в) обеспечить до 1 декабря 2011 года
внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных учреждений.
В соответствии с п. 10 ст. 31 Закона № 83-ФЗ с даты создания казенного
учреждения в порядке, установленном законом, имущество, закрепленное за
соответствующим
государственным
(муниципальным)
учреждением,
без
принятия дополнительного решения в отношении указанного имущества
признается закрепленным за казенным учреждением на праве оперативного
управления.
В переходный период федеральные законы, нормативные правовые акты
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
регулирующие
бюджетные
правоотношения
и
отношения,
связанные
с
размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных
или
муниципальных
нужд,
применяются
к
казенным
учреждениям в части, не противоречащие Закону № 83-ФЗ.
До 1 января 2011 г. Закон № 83-ФЗ позволяет казенным учреждениям
3
п. 2 ст. 31 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» (с изм. и доп. от 8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации от 10 мая 2010 г., №19, ст. 2291.
13
функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме. В частности, в
переходный период: внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не
зачисляются; лицевые счета учреждений не переоткрываются.
По истечении переходного периода, с 1 января 2011 г., вступят в силу
все ключевые нормы Федерального закона, касающиеся изменения правового
статуса казенного учреждения и порядка его финансового обеспечения. С этого
момента, по сравнению с другими типами государственных (муниципальных)
учреждений, казенные учреждения станут самыми зависимыми от учредителя.
Финансирование их будет осуществляться по смете, счета будут открываться в
Казначействе. Вся внебюджетная деятельность будет поступать в доход бюджета,
у казенного учреждения будет практически нулевая самостоятельность. В тоже
время сохраняется субсидиарная ответственность учредителя. К числу казенных
учреждений будут отнесены учреждения, которые не имеют возможности
получать внебюджетные доходы, то есть зарабатывать.
14
1.2. Бюджетные учреждения.
В
соответствии
бюджетным
с
учреждением
Бюджетным
кодексом
Российской
называется
организация,
созданная
Федерации
органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для
осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или
иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется
из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного
фонда на основе сметы доходов и расходов (статья 161 Бюджетного кодекса
Российской Федерации).
Бюджетное учреждение – это некоммерческая организация, созданная
Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным
образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения
реализации
предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации
полномочий соответственно органов государственной власти (государственных
органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования,
здравоохранения,
культуры,
социальной
защиты,
занятости
населения,
физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Одним из важных этапов бюджетной реформы является реализация
положений принятого Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ), который заложил новые правовые и
экономические условия работы государственных и муниципальных учреждений.
Данные учреждения могут быть созданы путем их учреждения или путем
изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.
Процедура создания государственного (муниципального) учреждения путем
учреждения регулируется гражданским законодательством и не предполагает
особых сложностей на практике, в отличие от процедуры изменения типа, т.е.
15
перевода учреждения в новый статус. Само по себе изменение типа
государственного (муниципального) учреждения на автономное, казенное или
бюджетное с расширенными правами представляется процедурой весьма
неоднозначной и вызывающей массу вопросов со стороны учреждений.
С одной стороны, закон сводит к минимум организационные мероприятия,
необходимые
для
изменения
правового
статуса
государственных
(муниципальных) учреждений. В частности: изменение типа существующего
государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией.
В
связи
с
этим
созданное
путем
изменения
типа
существующего
государственного или муниципального учреждения бюджетное, казенное или
автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды
деятельности на основании лицензии, а также свидетельство о государственной
аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему
государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока
действия таких документов (п. 10 ст. 6 Закона № 83-ФЗ) При этом не требуется
переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий, в соответствии
со статьей 11 Федерального Закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности» и переоформления иных
разрешительных документов. Это существенно упрощает процесс перевода
имеющихся государственных (муниципальных) учреждений в новый статус,
поскольку процедуры получения лицензий, свидетельств об аккредитации и иных
разрешительных документов всегда трудоемки и требуют значительных усилий и
времени.
Также а в соответствии со ст. 31 Закона № 83-ФЗ не производится
переназначение руководителя и иных работников учреждения; имущество не
перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного
управления
без
перерегистрация
принятия
–
по
дополнительного
сути,
требуется
решения);
только
не
внесение
производится
изменений
в
учредительные документы, т.е. при изменении типа государственного или
муниципального учреждения к создаваемому учреждению, как к правопреемнику,
16
переходят права и обязанности учреждения, тип которого изменяется.
С другой стороны, изменение типа государственного (муниципального)
учреждения предполагает осуществление ряда юридически значимых действий от
лица,
ее осуществляющих, в том числе открытие счета в соответствующей
кредитной организации, переоформление трудовых договоров с работниками,
направление данных об изменении типа учреждения в налоговые органы,
постановка на учет и прочее. Здесь справедливо будет заметить, что практически
все указанные мероприятия не получили официальных разъяснений со стороны
соответствующих органов государственной власти, чем и ставят в тупик
представителей учреждений, с одной стороны, и представителей тех органов, от
которых
требуется
выполнение
соответствующих
юридически
значимых
действий, - с другой.
Кроме того, анализ положений Закона № 83-ФЗ показывает: предлагаемые
способы и механизмы новой бюджетной реформы вызывают обоснованные
сомнения и нуждаются в более тщательной проработке, в том числе с точки
зрения
оценки
и
учета
возможных
последствий
и
рисков
(как
для
государственных и муниципальных учреждений, так и для получателей услуг), а
также их минимизации путем адекватного правового регулирования с учетом
имеющейся практики изменения типа учреждений.
Тем не менее, статьей 31 Закона № 83- ФЗ установлено, что органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного
самоуправления необходимо:
1. принять до 1 декабря 2010 года нормативные правовые акты, в силу
которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных
учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных правовых
актов. Такие нормативные правовые акты должны содержать перечень казенных
учреждений;
2. утвердить до 1 января 2011 года в целях расчета субсидий
подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества,
закрепленного
за
ними
учредителем
или
приобретенного
бюджетными
17
учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение
такого имущества;
3. обеспечить до 1 марта 2011 года принятие решений об отнесении
движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо
ценному движимому имуществу;
4. обеспечить до 1 декабря 2011 года внесение изменений в уставы
подведомственных бюджетных и казенных учреждений.
Установленные сроки полномасштабного перехода к работе учреждений
трех типов – 1 января 2012 года.
В соответствии с п. 5 ст. 6 Закона № 83-ФЗ «О некоммерческих
организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается
некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ,
оказания
услуг
в
целях
обеспечения
реализации
предусмотренных
законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры,
социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также
в иных сферах.
Из данного в законе определения следует, что бюджетное учреждение
создается в определенных сферах. Необходимо отметить, что речь идет о
неограниченном перечне. Однако перечисление в определении задает примерное
направление для понимания того, в каких сферах должно работать бюджетное
учреждение. Если их проанализировать, то можно сделать вывод, что это
основные сферы, в которых государство финансирует оказание услуг, выполнение
работ для населения.
На основании пп. б п. 8 ст. 6 Закона № 83-ФЗ (п. 2 ст. 15 Закона № 7-ФЗ)
учредителем бюджетного учреждения является: 1) Российская Федерация – в
отношении федерального бюджетного учреждения; 2) субъект Российской
Федерации – в отношении бюджетного учреждения субъекта Российской
18
Федерации; 3) муниципальное образование – в отношении муниципального
бюджетного учреждения.
Решение о создании бюджетного учреждения в результате его учреждения
принимается его учредителем (п. 6 ст. 6 Закона № 83-ФЗ, п. 2 ст. 13 Закона № 7ФЗ). На основании пп. а п.7 ст. 6 Закона №83-ФЗ (п. 1 ст. 14 Закона №7-ФЗ)
учредительным
документом
бюджетного
учреждения
является
устав.
Утверждение устава, а также принятие решения о создании бюджетного
учреждения
в
результате
его
учреждения
осуществляются
в
порядке,
установленном: 1) Правительством Российской Федерации – в отношении
федеральных бюджетных учреждений; 2) высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении
бюджетных
учреждений
субъекта
Российской
Федерации;
3)
местной
администрацией муниципального образования – в отношении муниципальных
бюджетных учреждений (пп. б п. 7 ст. 6Закона № 83-ФЗ, п. 1.1 ст. 14 Закона № 7ФЗ). Устав бюджетного учреждения должен содержать наименование учреждения
с указанием типа «бюджетное учреждение», сведения о собственнике его
имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное
учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения
которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления
учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке
деятельность таких органов. Устав бюджетного учреждения может содержать и
иные не противоречащие законодательству положения.
Бюджетное
учреждение
подлежит
государственной
регистрации
в
соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О
государственной
регистрации
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей» (п. 1 ст.13.1 Закона № 7-ФЗ).
В соответствии с п. 2 ст. 17.1 Закона № 7-ФЗ4, изменение типа казенного
учреждения в целях создания бюджетного учреждения осуществляется по
4
п. 10 ст. 6 Федерального Закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (с изм. и доп. от
8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 мая 2010 г., № 19, ст. 2291.
19
решению учредителя в порядке, устанавливаемом: 1) Правительством Российской
Федерации
в
отношении
учреждений,
созданных
на
базе
имущества,
находящегося в федеральной собственности; 2) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации в отношении учреждений, созданных на базе
имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации; 3)
органом местного самоуправления в отношении учреждений, созданных на базе
имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Изменение типа существующего автономного учреждения в целях
создания бюджетного учреждения осуществляется в порядке, установленном
Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных
учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ). В соответствии с п. 5ст. 18 Закона №
174-ФЗ бюджетное учреждение может быть создано по решению учредителя
автономного учреждения путем изменения его типа в порядке, устанавливаемом:
1) Правительством Российской Федерации в отношении автономных учреждений,
созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; 2)
органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении
автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в
собственности
субъекта
Российской
Федерации;
3)
органом
местного
самоуправления в отношении автономных учреждений, созданных на базе
имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Перерегистрации
ныне
действующих
бюджетных
учреждений
для
приобретения статуса бюджетных учреждений с расширенным объемом
полномочий не требуется.
Позиции, которые не меняются у действующих бюджетных учреждений
при переходе к новому статусу:
-
счета
учреждений
по-прежнему
открываются
в
Казначействе
(финансовом органе);
- на все закупки распространяется действие Федерального закона от 21. 07.
2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (алее – Закон № 94-
20
ФЗ), то есть все закупки производятся по процедуре конкурсов;
- система управления не требует переназначение руководителя и иных
работников учреждения (в т. ч. военнослужащих, и приравненных к ним лиц);
- недвижимым имуществом учреждение не может распоряжаться без
согласия собственника;
- лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные
документы, выданные учреждению, продолжают действовать;
- имущество учреждений сохраняется у них в полном объеме без
перезакрепления.
Основными изменениями в статусе бюджетных учреждений станут:
- расширение объема прав и повышение самостоятельности бюджетных
учреждений;
- изменение механизмов финансового обеспечения – переход с бюджетной
сметы на субсидии по государственному (муниципальному) заданию;
- полученные доходы не являются доходами бюджета, остаются в
распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей, ради
которых учреждение создано;
- расширение самостоятельности по использованию средств, полученных
из бюджета;
- отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам
бюджетного учреждения;
- расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за
исключением особо ценного движимого имущества);
- заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и
обязанностей от своего имени.
На основании п. 9 ст. 31 Закона № 83-ФЗ все права и обязанности,
вытекающие из гражданско-правовых договоров (включая государственные
(муниципальные) контракты), обязательства по которым не исполнены по
состоянию на 1 января 1011 г., заключенным бюджетными учреждениями, тип
которых не изменяется, соответственно от имени Российской Федерации,
21
субъектов
Российской
Федерации
или
муниципальных
образований
(за
исключением государственных (муниципальных) контрактов, по которым эти
учреждения продолжают выступать в качестве получателей бюджетных средств в
случаях, установленных законом), переходят с 1 января 2011 года к
соответствующим бюджетным учреждениям.
При неплатежеспособности бюджетного учреждения учредитель не
отвечает по его долгам. В то же время, долги с такого учреждения взыскать
можно. Обращение взыскания на средства бюджетного учреждения реализуются
на лицевые счета учреждения (на какие, выбирается самим учреждением), а при
отсутствии достаточных средств на лицевых счетах в течении трех месяцев, на
имущество в соответствии с порядком обращения взыскания на средства
бюджетных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 2 октября
2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Таким образом, при
отсутствии субсидиарной ответственности по долгам отвечать будет не
учредитель, а само учреждение государственным (муниципальным) имуществом.
Если правоотношение с участием бюджетного учреждения возникло до 1
января 2011 г., то государство продолжает нести субсидиарную ответственность
по всем обязательствам, вытекающим из такого правоотношения (п. 9 ст. 31
Закона № 83-ФЗ).
22
1.3. Автономные учреждения.
В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной
сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует
отметить принятие Закона № 174-ФЗ и утверждение Правительством Российской
Федерации в 2007-2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации
данного закона. Однако на практике с 2006 г. на федеральном уровне было
создано лишь двадцать два автономных учреждения. На региональном уровне
создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах
Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления
бюджетной системой (Тюменская область, Краснодарский край, Республика
Татарстан, и др.)5
Ускорению
процесса
создания
и
функционирования
автономных
учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в
том числе: неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений
(требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных
решений по каждому учреждению); отсутствие гарантий того, что при переходе в
автономное учреждение финансовое положение учреждения не ухудшится;
опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу
организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное
учреждение; нет явных стимулов к переходу в автономные учреждения с учетом
существующих на практике широких возможностей для бюджетных учреждений;
нормативные ограничения для бюджетных учреждений нивелируются слабым
контролем за их соблюдением.
Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были
реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации
бюджетной сети.
В соответствии с п. 1. ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономным учреждением
признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией,
23
субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для
выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных
законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной
власти,
полномочий
образования,
органов
здравоохранения,
местного
культуры,
самоуправления
социальной
в
сфере
защиты,
науки,
занятости
населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Законодатель в
пп. а п. 1 ст.13 Закона № 83-ФЗ добавляет «в случаях, установленных
федеральными законами».
Из определения автономного учреждения, которое дает закон, следует, что
оно может быть создано только в строго ограниченных случаях. Изначально, при
принятии Закона № 174-ФЗ, перечень сфер, в которых допускалось создание
автономных учреждений был ограничен. Позднее в закон внесли изменения, и
перечень стал открытым. Данное решение привело к появлению автономных
учреждений, которые фактически являлись коммерческими юридическими
лицами. Цель их создания заключалась в том, чтобы обойти нормы
законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и
оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
На данный момент разрешается создавать автономное учреждение в
сферах, перечисленных в Законе № 174-ФЗ, а также в иных случаях, но только
если эти случаи прямо определены на уровне федерального закона. Таким
образом, если та область, которая не была прямо упомянута, внесет норму о
возможности создания автономного учреждения в свой отраслевой закон,
автономные учреждения в этой сфере смогут существовать, если же нет, то
создать их будет нельзя, а уже созданное надо будет реорганизовывать или
ликвидировать.
В Законе сформирован ряд ограничений для создания автономных
учреждений путем изменения типа существующего бюджетного учреждения. Так,
в соответствии с п. 3 ст. 20 Закона № 174-ФЗ в редакции с изменениями, не
вступившими в силу, изменение типа существующих бюджетных учреждений
5
Саакян Т.В. Бюджетное учреждение: ожидание реформы / Саакян Т.В. // Бюджетный учет. – 2017.- №2. – С.15
24
здравоохранения вообще не допускается (но они могут создаваться как
автономные учреждения «с нуля»). Кроме того, регионы и муниципалитеты могут
самостоятельно ограничить перечень бюджетных учреждений, которые можно
перевести в автономные, в том числе путем формирования перечня услуг,
предоставление которых допускается учреждениями нового типа.
Учредителем автономного учреждения в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона №
174-ФЗ
является:
1)
Российская
Федерация
в
отношении
автономного
учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной
собственности; 2) субъект Российской Федерации в отношении автономного
учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности
субъекта Российской Федерации; 3) муниципальное образование в отношении
автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в
муниципальной собственности. На основании п. 2 ст. 6 Закона № 174-ФЗ
автономное учреждение может иметь только одного учредителя.
В случае, если иное не установлено федеральными законами или
нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, функции и
полномочия учредителя автономного учреждения, предусмотренные настоящим
Федеральным
законом,
осуществляются6:
1)
федеральным
органом
исполнительной власти в отношении автономного учреждения, созданного на
базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке,
определяемом Правительством Российской Федерации; 2) исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении
автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в
собственности субъекта Российской Федерации, в порядке, определяемом
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации; 3) органом местного самоуправления в отношении автономного
учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности
муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.
6
п. 3 ст. 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изм. и доп. от 3
ноября 2006 г. 24 июля, 28 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 ноября 2016
25
В соответствии с п. п. 1 и 2 ст.7 Закона № 174-ФЗ учредительным
документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его
учредителем и содержащий следующие сведения: наименование автономного
учреждения, включающие в себя слова « автономное учреждение» и содержащее
указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества;
место
нахождения
автономного
учреждения;
сведения
об
органе,
осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения;
предмет и цели деятельности автономного учреждения; исчерпывающий перечень
видов
деятельности,
которые
автономное
учреждение
осуществлять
в
соответствии с целями, для достижения которых оно создано; сведения о
филиалах, представительствах автономного учреждения; структура, компетенция
органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий
и порядок деятельности таких органов; иные предусмотренные федеральными
законами сведения.
В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона № 174-ФЗ решение о создании
автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной
собственности,
принимается
Правительством
Российской
Федерации
на
основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное
не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской
Федерации. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества,
находящегося
существующего
в
федеральной
федерального
собственности,
бюджетного
или
путем
изменения
казенного
типа
учреждения
принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции и полномочия по выработке государственной политике и нормативноправовому регулированию в соответствующей сфере, в отношении учреждения,
находящегося в ведении этого органа или федеральных служб и агентств,
подведомственных этому органу, а также федеральным органом государственной
власти
(государственным
органом),
руководство
деятельностью
которого
осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской
г., № 45, ст.4626.
26
Федерации, в отношении федерального бюджетного или казенного учреждения,
находящегося в его ведении (пп. а п.4 ст.23 Закона № 83-ФЗ, п. 2.1 ст.5 Закона №
174-ФЗ в редакции с изменениями, не вступившими в силу).
Функции
и
полномочия
учредителя
федерального
автономного
учреждения, созданного путем изменения типа существующего федерального
бюджетного учреждения, реализует федеральный орган исполнительной власти,
осуществлявший функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения,
тип которого был изменен (пп. а п. 4 ст. 23 Закона № 83-ФЗ, п. 2.2.ст.5 Закона №
174-ФЗ в редакции с изменениями, не вступившими в силу).
В соответствии с п. 3 ст.5 Закона № 174-ФЗ решение о создании
автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности
субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, принимается
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации или местной администрацией муниципального образования.
На основании п. 4 ст.5 Закона № 174-ФЗ решение о создании автономного
учреждения путем изменения типа существующего государственного или
муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия
государственного или муниципального учреждения, если такое решение не
повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права
на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и
доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную
медицинскую помощь.
В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона № 174-ФЗ Правительством Российской
Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия
решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения
типа существующего государственного учреждения. Правительством Российской
Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской
Федерации
или
местной
администрацией
муниципального
образования могут определяться перечни государственных или муниципальных
учреждений, тип которых не подлежит изменению.
27
Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа
существующего
государственного
или
муниципального
учреждения
подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом
местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее
государственное
или
муниципальное
учреждение,
по
согласованию
с
исполнительным органом государственной власти или органом местного
самоуправления, на которые возложено управление государственным или
муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким
органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального
учреждения (п. 6 ст. 5 Закона № 174-ФЗ).
В соответствии с п. 7 ст. 5 Закона № 175-ФЗ предложение о создании
автономного
учреждения
государственного
или
путем
изменения
муниципального
типа
учреждения,
существующего
представленное
в
предусмотренной Правительством Российской Федерации форме, должно
содержать: 1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с
учетом
возможных
социально-экономических
последствий
его
создания,
доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ,
оказываемых им услуг; 2) сведения об одобрении изменения типа существующего
государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным
органом этого учреждения при наличии такого органа; 3) сведения об имуществе,
находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или
муниципального учреждения; 4) сведения об ином имуществе, подлежащем
передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения; 5)
иные сведения.
В соответствии с п. 9 ст. 5 Закона № 174-ФЗ решение о создании
автономного
учреждения
путем
изменения
типа
существующего
государственного или муниципального учреждения должно содержать:
1) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в
том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного
движимого имущества;
28
2) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с
указанием сроков их проведения.
Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа
существующего государственного учреждения, находящегося в ведении субъекта
Российской Федерации, или муниципального учреждения также должно
содержать сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия
учредителя
создаваемого
автономного
учреждения
и
ответственном
за
проведение мероприятий по созданию автономного учреждения (пп. «д» п. 2 ст.
23 Закона № 83-ФЗ, 9.1 ст. 5 Закона № 174-ФЗ).
Имущественный вопрос при создании автономного учреждения определен
в п.п. 10 и 11 ст. 5 Закона № 174-ФЗ соответственно. Имущество (в том числе
денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании,
должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им
предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по
обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения
до изменения его типа. При создании автономного учреждения путем изменения
типа существующего государственного или муниципального учреждения не
допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств),
закрепленного за государственным или муниципальным учреждением.
Законодательством исключается возможность принудительного изменения
типа бюджетного учреждения, то есть орган исполнительной власти, в ведении
которого находится учреждение, не может в одностороннем порядке заставить
учреждение изменить тип. Однако нельзя не признать тот факт, что большинство
из бюджетных учреждений будут переведены в автономные учреждения в
результате выражения соответствующей инициативы органом, в ведении которого
находятся данные учреждения, но не наоборот.
На региональном уровне такая активность органов власти спровоцирована
появлением показателя «доля автономных учреждений от общего числа
государственных
(муниципальных)
учреждений»
в
системе
оценки
эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти
29
субъектов Российской Федерации и участием ряда регионов в конкурсе на
получение субсидий на реформирование региональных финансов7.
В тоже время и сами бюджетные учреждения не проявляют достаточной
инициативы для перехода в автономные. Однако даже наличие желания со
стороны бюджетного учреждения не является достаточным основанием для
принятия органов власти, в ведении которого оно находится, решения о его
переводе в автономное учреждение. Как правило, орган власти руководствуется
таким критерием, как доля поступления доходов от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности в общем объеме поступлений учреждения. Для
принятия положительного решения доля таких поступлений у рассматриваемого
учреждения должна быть достаточно высока. Но в реальности, говоря о
региональных бюджетных учреждениях, количество категорий учреждений,
способных иметь высокие доходы в рамках уставной деятельности, весьма
ограничено.8
С 1 января 2011 г. для автономных учреждений свойственна наибольшая
степень самостоятельность полномочий и ответственности. Расчетные счета
автономного учреждения могут открывать как в Казначействе, так и в
коммерческих
банках.
Субсидиарная
ответственность
учредителя
будет
отсутствовать также как и в бюджетных учреждениях. Отношения с бюджетом
будут оформляться через государственное (муниципальное) задание. Но у
автономного учреждения существенно больше полномочий и прав. Оно
самостоятельно в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые
поступают на его счета в банке. Оно самостоятельно при заключении договоров,
на них не распространяется обязательство покупать товары и услуги по
конкурсной процедуре в соответствии с Законом № 94-ФЗ.
Полагаем, что при решении вопроса о распределении учреждений между
типами в первую очередь необходимо обеспечить соблюдение требований
7
Гудак С.Н. Перевод бюджетных учреждений в автономные: преимущества и риски / Гудак С. Н. // ЭКО.
Всероссийский экономический журнал. – 2018. - № 10. – С. 114.
8
Шипунов В.А. Практические аспекты создания автономных учреждений на региональном и муниципальном
уровне / Шипунов В.А. // Финансовый вестник. – 2016. № 11. – С.30.
30
законодательства, а именно определений бюджетных, казенных и автономных
учреждений, обращая внимание на следующие особенности:
- бюджетные и автономные учреждения по определению выполняют
работы и оказывают услуги, тогда как казенные учреждения также могут
выполнять функции, например, проводить экспертизы, осуществлять иные
юридические
значимые
действия,
заниматься
контрольно-надзорной
деятельностью (следовательно, если учреждение выполняет функции, его следует
отнести к казенному);
- состав сфер деятельности бюджетных учреждений не является
закрытым, тогда как для автономных учреждений в новой редакции Закона №
174-ФЗ предусмотрен ограниченный перечень сфер, а деятельность автономных
учреждений в иных сферах возможна лишь в случае, если это предусмотрено
федеральным законодательством (в настоящее время такая возможность
предусмотрена в Градостроительном кодексе РФ).
Далее стоит принять во внимание следующее обстоятельство: получает ли
учреждение доходы от приносящей доход деятельности. То есть следует иметь в
виду, что автономным и бюджетным учреждениям данные средства будут
зачисляться на их собственные счета и расходоваться на правах самостоятельного
распоряжения. В свою очередь доходы, полученные казенными учреждениями,
будут зачисляться в доход бюджета, а главные распорядители бюджетных средств
на основе п. 22 ст. 30 Закона №83-ФЗ будут иметь право распределять бюджетные
ассигнования
между
подведомственными
казенными
учреждениями,
осуществляющими приносящую доход деятельность, с учетом объемов доходов
от такой деятельности, зачисляемой в соответствующий бюджет. Таким образом,
если важное значение имеют объемы поступления средств от приносящей доход
деятельности и оперативность их последующего расходования, а также
персонификация источников доходов и учреждений ( например, при получении
родительской
платы
в
дошкольных
образовательных
учреждениях),
то
учреждения не стоит переводить в казенные. Аналогичная рекомендация может
быть дана в случае, если учреждение получает благотворительные взносы,
31
особенно целевого характера: поступление таких взносов в доходы бюджета (что
произойдет в случае с казенным учреждением), - лишит благотворителя
заинтересованности в передаче средств, а учреждение – важного дополнительного
источника поступлений. Следует иметь в виду, что в новой редакции Закона №
174-ФЗ отменен запрет на создание путем изменения типа автономных
учреждений в сфере здравоохранения.
Закон № 83-ФЗ, согласно которому будет изменено правовое положение
государственных и муниципальных учреждений и проведена реформа их
финансирования, окажет влияние на существование всех государственных
(муниципальных) учреждений, в значительной степени могут пострадать
поликлиники и больницы, школы и вузы, театры, музеи и библиотеки.
Анализ положений Закона № 83-ФЗ показывает наличие следующих
проблем,
которые
могут
коснуться
государственных
(муниципальных)
учреждений после перехода их в новый статус, а также самих получателей
государственных (муниципальных) услуг:
1) переход на субсидирование государственного (муниципального) задание
– это фактически отказ государства от прямого финансирования большинства
бюджетных и автономных учреждений, и в целом от проведения взвешенной
социальной политики;
2) пока не ясно, что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан
государственного (муниципального) задания и какова будет доля платных услуг;
3) неправильно сводить функции государственных (муниципальных)
учреждений к оказанию услуг; это еще, к примеру, и сохранение культурных
ценностей;
4)
с
ликвидацией
субсидиарной
ответственности
государства
за
бюджетные и автономные учреждения начнется банкротство и закрытие, в
первую очередь, фельдшерских пунктов и малокомплектных сельских школ;
5) кардинальные изменения в социальной сфере происходят в условиях
отсутствия законодательно закрепленных социальных стандартов;
6) не указано, какое имущество может быть изъято, только написано, что
32
будет изъято «избыточное имущество»;
7) существует реальная опасность того, что часть утверждений, у которых
фактические расходы будут выше «нормативных или общественно-нормальных»
будут испытывать серьезный дефицит бюджетных средств;
8) не ясно также, какие наступят последствия, если учреждения будет
недофинансировано;
9) не понятно на чем могут зарабатывать музеи и библиотеки;
10) экономия государством бюджетных затрат может привести к слиянию
многих учреждений;
11) поспешное введение закона в действие может также привести к: к
резкому сокращению бесплатного образования, медицины, культуры, физической
культуры и замене их платными услугами, что ударит по карману населения;
росту
коррупции,
поскольку
регулирование
государственного
задания
предусмотренное действующим законодательством, допускает возникновение
злоупотреблений; росту социальной напряженности и безработицы, снижению
человеческого потенциала.
33
1.4. Казенные учреждения
Казенными учреждениями являются государственные (муниципальные)
учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг,
выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций в
целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской
Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного
самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется
за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
По своим функциям и финансовому обеспечению казенные учреждения
аналогичны бюджетным организациям. Согласно бюджетной смете для них
устанавливаются лимиты бюджетных обязательств по направлениям предстоящих
расходов. Государство через распорядителей бюджетных средств выделяет
ассигнования для этих организаций, не превышая при этом лимиты. Доходы от
предпринимательской
деятельности
казенных
учреждений
полностью
зачисляются на единый счет бюджета и сами организации не вправе
распоряжаться этими средствами. Все расходы казенных учреждений строго
санкционируются казначейскими органами по объемам и принадлежности к
запланированным экономическим кодам. Самостоятельность организаций в
финансовых вопросах предельно ограничена. Зато есть «уверенность в
завтрашнем дне» и надежда на государство, что оно подставит плечо в трудную
минуту.
Системообразующее
значение
для
определения
особенностей
юридической личности и правовой природы казенных учреждений имеет их
организационно-правовая форма, так как именно организационно-правовая форма
определяет наиболее существенные отличия одних юридических лиц от других.
Следует отметить что «учреждение» – это организационно-правовая форма, а
«казенное» – тип.
На федеральном уровне создание казенных учреждений осуществляется на
базе существующего юридического лица путем изменения типа действующих
34
учреждений без использования реорганизационных процедур. Такая процедура
регламентируется подпунктом 1 пунктом 1, пунктом 10 статьи 31 Федерального
закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в
связи
с
совершенствованием
правового
положения
государственных
(муниципальных) учреждений»,
Правовой статус федеральных казенных учреждений в соответствии с
пунктом 1 статьи 31 Федерального закона № 83-ФЗ имеют:
а) управления объединений, управления соединений и воинские части
Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы
управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской
обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и
воинских формирований;
б)
учреждения,
исполняющие
наказания,
следственные
изоляторы
уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для
обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие
специальные функции и функции управления;
в)
специализированные
учреждения
для
несовершеннолетних,
нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждения Министерства внутренних дел, Главного управления
специальных
программ
Президента
Российской
Федерации,
Федеральная
Миграционная Служба, Федеральная Таможенная Служба, Федеральная Служба
Безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны,
специальные,
воинские,
территориальные,
объектовые
подразделения
федеральной противопожарной службы Министерства чрезвычайных ситуаций,
аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной
власти;
д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с
интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного
учреждения в соответствии с пунктом 2 статьи 17.1 Федерального закона «О
35
некоммерческих
организациях»
№
7-ФЗ
редакции
от
05.02.2018
года
осуществляется в порядке, устанавливаемом:
- в отношении федеральных казенных учреждений Правительством
Российской Федерации;
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации;
- в отношении казенных учреждений субъекта Российской Федерации;
- местной администрацией муниципального образования;
- в отношении муниципальных казенных учреждений.
В целях создания федерального казенного учреждения, решение об
изменении
типа
федерального
учреждения
принимается
Правительством
Российской Федерации в форме издания распоряжения, которое должно
содержать:
а) тип и наименование существующего федерального учреждения;
б) тип и наименование создаваемого федерального учреждения;
в)
наименование
федерального
органа
исполнительной
власти,
осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;
г) информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности
федерального учреждения;
д) информацию об изменении (сохранении) штатной численности;
е) перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с
указанием сроков их проведения.
В соответствии с пунктом 19 Постановления Правительства Российской
Федерации от 26.07.2010 года № 539 (с изменениями от 19.08.2016 года) «Об
утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации
федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов
федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений», проект
вышеупомянутого
распоряжения
подготавливается
федеральным
органом
исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке
государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию
в
36
установленной сфере деятельности, по согласованию с Министерством Финансов
и Минэкономразвития.
С проектом распоряжения в Правительство Российской Федерации
должны быть предоставлены следующие документы:
- пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности
изменения типа федерального учреждения;
- информация о кредиторской задолженности учреждения (в том числе
просроченной).
Если изменение типа федерального казенного учреждения приведет к
невозможности осуществления государственных функций, в пояснительной
записке указывается информация о том, кому данные государственные функции
будут переданы, эта информация должна быть включена в записку в соответствии
с пунктом 22 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.07.2010
года № 539 (с изменениями от 19.08.2016 года) «Об утверждении Порядка
создания,
реорганизации,
изменения
типа
и
ликвидации
федеральных
государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных
государственных учреждений и внесения в них изменений».
В целях составления и исполнения бюджетов, формирования бюджетной
отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, используется бюджетная классификация
Российской федерации в соответствии с Указаниями о порядке ее применения,
утвержденными приказом Минфина Российской Федерации от 01.07.2013года №
65н. Назначение кодов бюджетной классификации Российской Федерации
осуществляется согласно Указаниям и в соответствии с принципами единства,
стабильности (преемственности), открытости назначения кодов.
Виды расходов детализируют направление финансового обеспечения
расходов бюджетов по целевым статьям классификации расходов. В соответствии
с бюджетным законодательством казенные учреждения осуществляют операции
по исполнению соответствующего бюджета на основе утвержденной бюджетной
сметы. Требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной
37
сметы казенного учреждения регламентированы приказом Минфина Российской
Федерации от 20.11.2007 года № 112н, к которым относятся:
- установление годового объема и направления расходования средств
бюджета, на основе доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных
обязательств на принятие и исполнение бюджетных обязательств;
- показатели расходов формируются в разрезе кодов классификации
расходов бюджета с детализацией целевых статей и видов расходов;
- смета составляется казенным учреждением по форме, утвержденной
главным распорядителем средств бюджета;
-
смета
распорядителем
расчетных
составляется
средств
показателей,
на
бюджета
основании
на
установленных
соответствующий
характеризующих
деятельность
главным
финансовый
учреждения
год
и
доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств;
- допускается при ведении сметы внесение изменений в пределах,
доведенных в установленном порядке объемов соответствующих лимитов
бюджетных обязательств в течение финансового года.
В настоящее время разрешение многих вопросов и проблем исполнения
бюджета казенным учреждением зависит от правильно принятой учетной
политики.
Необходимость разработки и применения учетной политики казенным
учреждением определяется следующими аргументами:
- инструкция по бюджетному учету и другие применяемые нормативные
акты не раскрывают всех аспектов учета, связанных со спецификой деятельности
казенного учреждения, а отражают только методологию бюджетного учета;
- казенные учреждения, оказывающие платные услуги, признаются
администраторами доходов бюджета, поэтому необходима учетная политика для
целей отражения процедуры администрирования доходов бюджета;
- инструкция по бюджетному учету не предусматривает организационную
и методическую части для формирования учетной политики казенного
учреждения для деятельности, связанной с оказанием платных услуг. Если
38
казенное учреждение наряду с деятельностью, связанной с исполнением бюджета
осуществляет деятельность в рамках оказания платных услуг, а также
деятельность за счет целевых средств (гранты, благотворительные средства и
другие), то одним из основных элементов его учетной политики должен быть
раздельный учет доходов и расходов.
Степень хозяйственной самостоятельности учреждения определяется его
статусом. Согласно введенным в действие нормативным актам наибольшая
самостоятельность предусмотрена для автономных учреждений и наименьшая для
казенных учреждений. Из вышесказанного становится понятным, что порядок
финансирования и расходования средств зависит от статуса учреждения.
39
1.5. Бюджетные, автономные и казённые учреждения: сравнительная
характеристика
Закон № 83-ФЗ дает точные определения казенного и бюджетного
учреждений: казенное учреждение –
это
«государственное
(муниципальное)
учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг,
выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций в
целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской
Федерации полномочий органов государственной власти (государственных
органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение
деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего
бюджета на основании бюджетной сметы»; бюджетное учреждение – это
«некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ,
оказания
услуг
в
целях
обеспечения
реализации
предусмотренных
законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры,
социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также
в иных сферах».
Определение автономного учреждения содержится в Федеральном законе от
03.11.2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Согласно данному
закону автономное учреждение – это «некоммерческая организация, созданная
Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным
образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов
государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах
науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях,
установленных федеральными законами».
40
При анализе данных определений следует обратить внимание на следующие
моменты.
Во-первых, казенное учреждение может быть создано не только для
оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, но и для
исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения
реализации
предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации
полномочий органов государственной власти (государственных органов) или
органов местного самоуправления.
В то же время бюджетное и автономное учреждения создаются
исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. В определениях
бюджетного и автономного учреждений про возможность исполнения ими
государственных (муниципальных) функций не упоминается. Таким образом,
если на учреждение планируется возложить не только выполнение работ или
оказание услуг, но и исполнение государственных (муниципальных) функций, тип
такого учреждения должен быть казенным.
Во-вторых, все три типа учреждений создаются в целях обеспечения
реализации
полномочий
органов
государственной
власти
или
местного
самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной
власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.
В-третьих, в определении казенного учреждения даже не упоминается про
сферы, в которых оно может быть создано, то есть оно изначально может
действовать в любых сферах. Бюджетное же учреждение создается в
определенных сферах, перечисленных в Законе № 83-ФЗ. Необходимо отметить,
что речь идет о неограниченном перечне. Однако перечисление задает примерное
направление для понимания того, в каких сферах должно работать бюджетное
учреждение. Если их проанализировать, то можно сделать вывод, что это
основные сферы, в которых государство финансирует оказание услуг, выполнение
работ для населения.
Что касается автономного учреждения, то оно может быть создано только в
строго ограниченных случаях. Изначально, при принятии Закона № 174-ФЗ,
41
перечень сфер, в которых допускалось создание автономных учреждений, был
ограничен. Позднее в закон внесли изменения, и перечень стал открытым. Данное
решение привело к появлению большого числа автономных учреждений, которые
фактически являлись коммерческими юридическими лицами. Цель их создания
заключалась в том, чтобы обойти нормы законодательства о размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд.
На данный момент разрешается создавать автономное учреждение в сферах,
перечисленных в Законе от № 174-ФЗ, а также в иных случаях, но только если эти
случаи прямо определены на уровне федерального закона. Таким образом, если та
отрасль, которая не была прямо упомянута, внесет норму о возможности создания
автономного учреждения в свой отраслевой закон, автономные учреждения в этой
сфере смогут существовать, если же нет, то создать их будет нельзя, а уже
созданные надо будет реорганизовать или ликвидировать.
Различия между учреждениями можно представить ниже (таблица № 1).
Таблица № 1.
№
п/п
Критерии
сравнения
1.
Основные
направления
деятельности
Типы учреждений
Казенное
Бюджетное
Оказывает
Выполняет
государственные работы, оказывает
(муниципальные) услуги в целях
услуги, выполняет осуществления
работы и (или) предусмотренных
исполняет
законодательством
государственные
Российской
(муниципальные)
Федерации
функции
полномочий
федерального
органа
государственной
власти
(государственного
органа),
исполнительного
органа
Автономное
Выполняет работы,
оказывает услуги в
целях
осуществления
предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации
полномочий
органов
государственной
власти, местного
самоуправления
42
№
п/п
2.
3.
4.
5.
6.
Критерии
сравнения
Типы учреждений
Казенное
Бюджетное
Автономное
государственной
власти субъекта
Российской
Федерации, органа
местного
самоуправления
Сферы, в
В любых
В сферах науки,
В сферах науки,
которых может
образования,
образования,
быть создано
здравоохранения, здравоохранения,
культуры,
культуры,
социальной
социальной
защиты, занятости защиты, занятости
населения,
населения,
физической
физической
культуры и спорта, культуры и спорта,
а также в иных
а также в иных
сферах
сферах в случаях,
установленных
федеральными
законами
Способ
За счет средств
На основе
На основе
финансирования соответствующего финансирования
финансирования
бюджета на
государственного государственного
основании
или
или
бюджетной сметы муниципального
муниципального
задания
задания
Способ
По бюджетной
Через субсидии
Через субсидии
доведения
смете
денежных
средств
Учет иных
Иные доходы
Размер субсидии Размер субсидии не
доходов в
учитываются при не зависит от иных зависит от иных
процессе
определении
доходов
доходов
финансирования
объема
финансирования
Право на
Должно быть
Должно быть
Должно быть
ведение
предусмотрено
предусмотрено
предусмотрено
приносящей
учредительными учредительными
учредительными
доход
документами
документами
документами
деятельности
43
№
п/п
7.
8.
Критерии
сравнения
Типы учреждений
Казенное
Бюджетное
Распределение
Поступают в
Поступают в
Поступают в
доходов от
соответствующий самостоятельное
самостоятельное
приносящей
бюджет
распоряжение
распоряжение
доход
бюджетной
учреждения
учреждения
деятельности
системы
Российской
Федерации
Распоряжение Не имеет права на
Имеет право
Имеет право
доходами от
свободное
свободно
свободно
приносящей
распоряжение
распоряжаться
распоряжаться
доход
доходами от
доходами от
доходами от
деятельности приносящей доход приносящей доход приносящей доход
деятельности
деятельности
деятельности
Выделяемые
Не выделяются недвижимое, особо
виды имущества
ценное движимое
имущество,
переданное
учредителем или
приобретенное за
счет выделенных
им средств
10. Распоряжение Распоряжается с Распоряжается с
имуществом
согласия
согласия
собственника
собственника
особо ценным
движимым
имуществом,
переданным
учредителем или
приобретенным за
счет выделенных
им средств, а
также
недвижимым
имуществом.
Другим
имуществом
распоряжается
свободно
9.
Автономное
недвижимое, особо
ценное движимое
имущество,
переданное
учредителем или
приобретенное за
счет выделенных
им средств
Распоряжается с
согласия
собственника –
недвижимым и
особо ценным
движимым
имуществом,
переданным
учредителем или
приобретенным за
счет выделенных
им средств. Другим
имуществом
распоряжается
свободно
44
№
п/п
Критерии
сравнения
11. Ответственность
учреждения
перед
кредиторами
12.
13.
Субсидиарная
ответственность
учредителя
Органы
управления
Типы учреждений
Казенное
Отвечает
денежными
средствами
Есть
Не меняются
Бюджетное
Отвечает всем
Отвечает всем
имуществом,
имуществом, кроме
кроме
недвижимого и
недвижимого и
особо ценного
особо ценного
движимого
движимого
имущества,
имущества,
переданного
переданного
учредителем или
учредителем или приобретенного за
приобретенного за счет выделенных
счет выделенных
им средств
им средств
нет
нет
Не меняются
Порядок
Обычный порядок
С согласия
заключение
учредителя
крупных сделок,
сделок "с
заинтересованно
стью"
15.
Заключение
От имени
От своего имени
контрактов
учредителя
16.
Действие
Распространяется Распространяется
Федерального
закона от
21.07.2005 №
94-ФЗ «О
размещении
заказов на
поставки
товаров,
выполнение
работ, оказание
14.
Автономное
В дополнение к
имеющимся
органам
добавляется
наблюдательный
совет
С согласия
учредителя либо
наблюдательного
совета
От своего имени
Не
распространяется
45
№
п/п
Критерии
сравнения
услуг для
государственных и
муниципальных
нужд"
17.
Возможность
получать займы,
кредиты
18
Возможность
создания иных
юридических
лиц
Типы учреждений
Казенное
Бюджетное
Автономное
Не могут
Могут с учетом
установленных
законом
ограничений
Может с согласия
учредителя
передавать
имущество
некоммерческим
организациям в
качестве
учредителя,
участника
Могут
Отсутствует
Может с согласия
учредителя
передавать
имущество
некоммерческим
организациям в
качестве
учредителя,
участника
46
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
КАЗЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
2.1. Создание казенного учреждения
Казенное учреждение, как любое юридическое лицо считается созданным с
момента государственной регистрации в порядке, установленном законом.
Срок деятельности учреждения, как и любого юридического лица не
ограничен,
если
иное
не
установлено
учредительными
документами
организациями. Учреждение имеет самостоятельный баланс или смету доходов и
расходов. Учреждение располагает правом иметь собственные бланки и
наименованием организации, зарегистрированную в установленном порядке
эмблему, штампы и другие атрибуты юридического лица. Также учреждение
имеет круглую печать, с полным наименованием учреждения на русском языке.
Путями создания учреждения являются: учреждение или реорганизации.
Любая некоммерческая организация может быть реорганизована в учреждение.
При
создании нового
учреждения,
необходимо провести
собрание
учредителей, на котором должно быть принято решение о создании учреждения.
Решение о создании казенного учреждения принимается в порядке,
установленном в п. 2 ст. 13 Закона № 7-ФЗ : 1) Правительством Российской
9
Федерации
–
исполнительным
для
федеральных
органом
казенных
государственной
учреждений;
власти
субъекта
2)
высшим
Российской
Федерации – для казенных учреждений субъектов Российской Федерации; 3)
местной администрацией муниципального образования – для муниципальных
казенных учреждений.
9
п. 6 ст 6 Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» (с изм. и доп. от 8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 10
мая 2010 г., №19, ст. 2291.
47
Этими же органами осуществляется утверждение устава казенного
учреждения (пп. б п. 7 ст. 6 Закона № 83-ФЗ, п. 1.1 ст. 14 Закона № 7-ФЗ в
редакции с изменениями, не вступившими в силу).
Учреждение должно иметь следующие учредительные документы:
а) устав, который должен быть утвержден собственником;
б) решение собственника о создании учреждения.
Соблюдение положений и норм, закрепленных в уставных документах
учреждения обаятельны для учреждения.
Как и для юридических лиц осуществляющих коммерческую деятельность,
в учредительных документах учреждений должно содержаться наименование
учреждения,
содержащее
указание
на
характер
его
деятельности
и
организационно-правовую форму, место нахождения учреждения и другие
существенные положения о деятельности учреждения.
Помимо вышеизложенного в учредительных документах учреждения могут
додержаться и иные положения, которые не противоречат действующему
российскому законодательству.
По решению высшего органа управления учреждения в устав учреждения
могут вноситься изменения. Учредителями, могут выступать государство,
юридические лица или граждане.
Ограничения по числу учредителей для учреждения отсутствуют, но только
в
том
случае,
если
другое
не
установлено
нормами
действующего
законодательства. Высший орган управления учреждения – это собрание
учредителей.
Главной функцией высшего органа управления учреждением является
контроль за соблюдением учреждением целей и задач, для которых данные
учреждения были созданы.
Решение следующих вопросов относиться к компетенции высшего органа
управления учреждением:
- внесение изменений в устав учреждения;
48
- установление основных направлений деятельности и формирование
принципов использования имущества учреждения;
- утверждение состава исполнительных органов учреждения и прекращение
их полномочий;
- утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса;
- утверждение финансового плана учреждения и его изменение;
- создание филиалов и открытие представительств учреждения;
- участие в других организациях;
- реорганизация и ликвидация учреждения.
Исключительной
компетенцией
высшего
органа
управления
некоммерческой организацией является:
- изменение устава учреждения;
- определение приоритетных направлений деятельности учреждения,
принципов формирования и использования его имущества;
-
образование
исполнительных
органов
учреждения
и
досрочное
или
заседания
прекращение их полномочий;
- реорганизация и ликвидация учреждения.
Кворумом
коллегиального
общего
собрания
высшего
органа
членов
учреждения
управления
учреждением
признается
присутствие на заседании более половины его членов.
Все решения принимаются простым большинством голосов.
Решения по вопросам, относимым, к исключительной компетенции
высшего
органа
управления
учреждением
могут
быть
приняты
только
исполнительного
органа
единогласно или квалифицированным большинством голосов.
Выплата
вознаграждения
членам
высшего
учреждения не предусмотрена действующим законодательством. Исключение
составляет компенсация расходов, непосредственно связанных с участием в
работе высшего органа управления.
49
2.2. Правовой режим имущества казенного учреждения
С 1января 2011 года для ряда государственных и муниципальных
учреждений вводится новая организационно-правовая форма учреждение.
Особенности
правового
положения
казенных
казенное
учреждений
установлены обновленной редакцией статьи 161 Бюджетного кодекса РФ.
Согласно п. «е» п. 1 ст. 13 Закона №83-ФЗ (абз. 39 ст. 6 Бюджетного
Кодекса РФ) казенным учреждением является государственное (муниципальное)
учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг,
выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных)
функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством
Российской
Федерации
полномочий
органов
государственной
власти
(государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое
обеспечение
деятельности
которого
осуществляется
за
счет
средств
соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
В целом, статус казенного учреждения аналогичен статусу бюджетного
учреждения, определенному действующим в настоящее время законодательство
Собственником имущества казенного учреждения является государство.
Учреждению предоставляется право оперативного управления закрепленным за
ним
имуществом,
означающим
владение,
пользование
и
распоряжение
имуществом в целях выполнения поставленных перед предприятием задач.
Государство – собственник может изъять лишнее, неиспользуемое либо
используемое не по назначению имущество, закрепленное за казенным
предприятием.
Существенно
ограничены
правомочия
казенного
предприятия
по
распоряжению имуществом. Так, оно не вправе отчуждать или иным образом
распоряжаться имуществом без согласия Госкомимущества. В то же время
предприятию предоставлено право самостоятельно реализовывать производимую
продукцию (если не установлены правовые ограничения).
50
Формирование
имущества
казенного
предприятия
происходит
из
нескольких источников. Первоначально, как правило, ему передают имущество
ликвидированного
предприятия,
которое
и
составляет
его
основную
имущественную базу. Затем финансовые и иные материальные ресурсы
поступают
вследствие
осуществления
предприятием
самостоятельной
хозяйственной (предпринимательской) деятельности. Источником являются и
финансовые средства, выделяемые из бюджета либо внебюджетных федеральных
фондов.
В соответствии с п. 1 ст. 115 Гражданского кодекса Российской Федерации
в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных
унитарных предприятиях, по решению Правительства Российской Федерации на
базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть
образовано
унитарное
предприятие,
основанное
на
праве
оперативного
управления (федеральное казенное предприятие).
Согласно п.2 ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации
собственник
имущества,
закрепленного
за
казенным
предприятием
или
учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по
назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Из приведенных выше норм Гражданского кодекса Российской Федерации
следует,
что
собственник
имущества
–
государство
–
вправе
изъять
принадлежащее ему имущество из одного казенного предприятия и передать его
другому казенному предприятию. В этом случае не происходит перехода права
собственности от одного субъекта к другому, поскольку как до передачи, так и
после нее собственник не изменится, им будет оставаться государство.
Происходит смена субъектов права оперативного управления, что не является
равнозначным переходу права собственности. Следовательно, в случае изъятия
государством имущества от одного казенного предприятия и предоставления
этого имущества другому казенному предприятию, такая операция для целей
налогообложения не будет рассматриваться реализацией.
51
2.3. Организация деятельности казенного учреждения
Организация деятельности казенного учреждения осуществляется на
основе предоставленных предприятию прав юридического лица в целях
выполнения поставленных перед предприятием задач (по производству, работам,
услугам). Одним из основных элементов организации деятельности является
вопрос о порядке распределения и использования прибыли, полученной в
процессе хозяйственной деятельности предприятия. Данный вопрос решается с
учетом специфики конкретного предприятия и на основе Порядка планирования и
финансирования
деятельности
казенного
предприятия,
утверждаемого
Правительством Российской Федерации. Варианты же распределения прибыли,
если она имеется, могут быть самые разнообразные. Она может полностью
оставаться у предприятия и расходоваться на его развитие. Возможно и
перечисление части прибыли в бюджет.
Организация деятельности казенного предприятия предполагает, что
многие вопросы этой деятельности должны быть согласованы с Правительством
Российской Федерации. В частности, цены на продукцию (работы, услуги)
устанавливаются в порядке, определяемом правительством. При получении
кредитов
предприятием
Федерации.
необходима
гарантия
Правительства
Российской
Основной деятельностью казенного учреждения признается
деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых
оно создано. На основании п. 3 ст. 161 Бюджетного Кодекса РФ10 казенному
учреждению разрешается осуществлять приносящую доход деятельность, только
если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Вместе с тем
доходы,
полученные
им
от
указанной
деятельности,
поступают
в
соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Таким
10
п. 21 ст. 13 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений)» (с изм. и доп. от 8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации от 10 мая 2010 г., № 19, ст.2291.
52
образом, казенное учреждение лишено права самостоятельного распоряжаться
средствами, полученными им от осуществления приносящей доход деятельности.
В соответствии с п. 4 ст. 161 Бюджетного Кодекса РФ,11 казенное
учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые
счета.
Заключение
и
оплата
казенным
учреждением
государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет
бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных
казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и
не исполненных обязательств (п.21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ, п. 5 ст. 161
Бюджетного Кодекса РФ). Нарушение казенным учреждением требований
настоящего
пункта
при
заключении
государственных
(муниципальных)
контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом
недействительными по иску органа государственной власти (государственного
органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа
местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного
распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное
учреждение.
В соответствии с п. 6 ст. 161 Бюджетного Кодекса РФ,12 в случае
уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным
распорядителем бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных
обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением
бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно
обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской
Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд
11
Там же.
п. 21 ст. 13 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» (с изм. и доп. от 8 мая, 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации
12
от 10 мая 2010 г., № 19, ст 2291.
53
новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг)
государственных
государственного
потребовать
от
(муниципальных) контрактов, иных договоров. Сторона
(муниципального)
казенного
контракта,
учреждения
иного
возмещения
договора
только
вправе
фактически
понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий
государственного (муниципального) контракта, иного договора.
Из п. 10 ст. 161 Бюджетного Кодекса РФ,13 следует, что казенное
учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы),
приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному
учреждению не предоставляются.
В Закон № 7-ФЗ добавляется ст. 9.1 «Государственные, муниципальные
учреждения». Из нее следует, что казенные учреждения – это один из типов
государственных муниципальных учреждений. В соответствии с пп. «б» п. 8 ст. 6
Закона № 83-ФЗ (п.2 ст. 15 Закона № 7-ФЗ) учредителями казенного учреждения
могут быть Российская Федерация, субъект Российской Федерации
и
муниципальное образование, не могут быть учредителями физические и (или)
юридические лица.
В соответствии с п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ (п. 8 ст. 161 Бюджетного
кодекса Российской Федерации) казенное учреждение вправе самостоятельно
выступать в суде в качестве истца и ответчика. Оно обеспечивает исполнение
денежных обязательств, указанных в исполнительном документе.
Казенные предприятия относятся к числу государственных унитарных
предприятий, создаваемых собственником имущества и не наделенных правом
собственности на предоставляемое им собственником имущество. Имущество
унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской
Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
Соответственно различают федеральные казенные предприятия, казенные
предприятия субъектов Российской Федерации, муниципальные казенные
предприятия.
54
От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации
права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы
государственной власти Российской Федерации или органы государственной
власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального
образования
права
собственника
имущества
унитарного
предприятия
осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции,
установленной актами, определяющими статус этих органов.
Имущество
казенного
предприятия
принадлежит
ему
на
праве
оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по
вкладам (долям, паям), в том числе между работниками такого предприятия.
Функции и полномочия учредителя в отношении казенного учреждения
осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти, в ведении
которого находится это учреждение.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 года
№ 537 утверждено Положение об осуществлении федеральными органами
исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального
казенного учреждения, согласно которому орган, осуществляющий функции и
полномочия учредителя, в установленном порядке: Ахмедуев А. Управление
государственными унитарными предприятиями // Вопросы экономики, 2010. №7.
- с. 89-95.
а) выполняет функции и полномочия учредителя федерального казенного
учреждения при его создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации;
б) утверждает устав федерального казенного учреждения, а также
вносимые в него изменения;
в) назначает руководителя федерального казенного учреждения и
прекращает его полномочия;
г)
заключает
и
прекращает
федерального казенного учреждения;
13
Там же.
трудовой
договор
с
руководителем
55
д) формирует и утверждает государственное задание для федерального
казенного учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом
основными видами деятельности;
е) определяет на основании правового акта перечень федеральных
казенных учреждений, которым устанавливается государственное задание на
оказание государственных услуг (выполнение работ) юридическим и физическим
лицам (далее - государственное задание);
ж) осуществляет финансовое обеспечение деятельности федерального
казенного учреждения, в том числе выполнения государственного задания в
случае его утверждения;
з) определяет порядок составления и утверждения отчета о результатах
деятельности
федерального
казенного
учреждения
и
об
использовании
закрепленного за ним государственного имущества в соответствии с общими
требованиями, установленными Минфином;
и) устанавливает порядок составления, утверждения и ведения бюджетных
смет федеральных казенных учреждений в соответствии с общими требованиями,
установленными Минфином;
к) согласовывает с Росимуществом (за исключением решения в отношении
федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Минобороны,
Управления делами Президента Российской Федерации и Росморречфлота (в
отношении подведомственных ему федеральных казенных учреждений, за
которыми закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в
границах
морских
портов))
распоряжение
недвижимым
имуществом
федерального казенного учреждения (в том числе передачу его в аренду).
Росимущество рассматривает проект решения и не позднее 15 рабочих дней со
дня
его
получения
согласовывает
данный
проект
либо
направляет
мотивированный отказ в согласовании. Если такая информация от него не
поступает в течение 30 рабочих дней, решение считается согласованным. Орган,
осуществляющий функции и полномочия учредителя, уведомляет Росимущество
о принятом решении (с приложением его копии) в срок не позднее 10 рабочих
56
дней со дня его принятия. В отношении федеральных казенных учреждений,
находящихся в ведении Минобороны, Управления делами Президента Российской
Федерации и Росморречфлота (в отношении подведомственных ему федеральных
казенных учреждений, за которыми закреплено в оперативном управлении
имущество, расположенное в границах морских портов), решение принимается
соответственно Минобороны, Управлением делами Президента Российской
Федерации и Росморречфлота;
л) согласовывает распоряжение движимым имуществом федерального
казенного учреждения;
м) осуществляет контроль за деятельностью федерального казенного
учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
н) осуществляет иные функции и полномочия учредителя, установленные
федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами муниципальных образований также должны быть изданы нормативные
документы,
устанавливающие
функции
подведомственных им казенных учреждений.
и
полномочия
учредителей
для
57
2.4. Компетенция органов управления
К органам управления предприятием относятся его директор и заместители.
Правовой статус органа предприятия (юридического лица) означает, что именно
через данный орган предприятие приобретает гражданские права и принимает на
себя гражданские обязанности. Однако для того, чтобы это произошло,
необходимо
соответствие
деятельности
органа
законодательству
и
учредительным документам.
Директор казенного предприятия действует на принципах единоначалия.
Это связано с тем, что он назначается и освобождается от должности
уполномоченным
правительства,
которым,
например,
может
быть
Госкомимущества. Компетенция директора – представлять интересы предприятия
в различных правоотношениях: гражданских, трудовых и иных. В целом же его
компетенция аналогична соответствующей компетенции органа юридического
лица.
В уставе казенного учреждения отдельным разделом определяется порядок
управление казенным учреждением. Примерный перечень приведен ниже.
1.Управление
(директор)
Казенным
Казенного
учреждением
учреждения
в
осуществляет
соответствии
с
руководитель
действующим
законодательством и Уставом.
2.Управление Казенным учреждением осуществляется на основе сочетания
принципов единоначалия и коллегиальности.
3.Руководитель
Казенного
учреждения
является
единоличным
исполнительным органом.
Трудовой договор с руководителем Казенного учреждения заключает
(изменяет, прекращает) в порядке, установленном трудовым законодательством и
муниципальными правовыми актами Ордынского района Новосибирской области.
Руководитель Казенного учреждения действует от имени Казенного
учреждения без доверенности, в том числе представляет его интересы, совершает
в установленном порядке сделки от имени Казенного учреждения, осуществляет
58
прием на работу работников Казенного учреждения, заключает с ними, изменяет
и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в
порядке, установленном законодательством, и осуществляет иные полномочия,
предусмотренные Уставом и трудовым договором.
Утверждение структуры и штатного расписания Казенного учреждения
осуществляется Учредителем либо руководителем Учреждения, если ему
указанные полномочия переданы, если иное не установлено законодательством
Российской Федерации.
4. Руководитель Казенного учреждения в течение десяти рабочих дней со
дня государственной регистрации Казенного учреждения, а так же Устава
Казенного учреждения или изменений в Устав, представляет в отраслевое
структурное подразделение администрации органа государственной власти или
органа местного самоуправления копии Устава Казенного учреждения или
изменений в Устав и свидетельства о внесении записи в Единый государственный
реестр юридических лиц.
5. Руководитель Казенного учреждения подлежит аттестации в порядке,
установленном правовым актом органа государственной власти или органа
местного самоуправления.
6. Руководитель Казенного учреждения несет в установленном законом
порядке ответственность за убытки, причиненные Казенному учреждению его
виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества
Казенного учреждения.
7.
В
Казенном
учреждении
формируются
коллегиальные
органы
управления:
- общее собрание работников Казенного учреждения (далее - общее
собрание работников);
- педагогический совет;
- управляющий совет.
8. Общее собрание работников.
59
Общее
собрание
работников
включает
всех
работников
Казенного учреждения независимо от занимаемой должности. Общее собрание
работников собирается по мере надобности по требованию не менее 10%
работников Казенного учреждения, но не реже 2 раза в год приказом
директора Казенного учреждения.
Общее
собрание
работников
вправе
принимать решения, если в его работе участвует более половины сотрудников.
Решения общего собрания работников принимаются простым большинством
голосов присутствующих на общем собрании работников.
К компетенции общего собрания работников относятся:
- принятие Устава Казенного учреждения, дополнений и изменений к нему;
- рассмотрение и обсуждение вопросов непосредственно затрагивающих
интересы работников Казенного учреждения;
- принятие решений о награждении и поощрении работников Казенного
учреждения;
- разработка и принятие коллективного договора, правил внутреннего
трудового распорядка, и иных локальных нормативных актов, содержащих нормы
трудового права, в соответствии с трудовым законодательством и компетенцией
Казенного учреждения.
9. Педагогический совет
Членами педагогического совета являются все педагогические работники
Казенного учреждения. Председателем педагогического совета Казенного
учреждения является его директор. Организацию деятельности педагогического
совета осуществляет директор Казенного учреждения. Заседания педагогического
совета проводятся согласно плану работы Казенного учреждения либо по мере
необходимости по инициативе директора Казенного учреждения или инициативе
членов педагогического совета.
К компетенции педагогического совета относится:
- принятие локальных нормативных актов по основным вопросам
организации и осуществления образовательной деятельности в пределах
60
компетенции
Казенного
учреждения в соответствии
с
действующим
законодательством;
- принятие образовательных программ, учебного плана;
- принятие рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин
(модулей);
- определение списка учебников в соответствии с утвержденным
федеральным перечнем;
- принятие решений о переводе обучающихся в следующий класс, о
награждении и поощрении обучающихся, о допуске обучающихся к итоговой
аттестации;
- принятие решений о выдаче обучающимся документов об образовании;
- рассмотрение вопросов образовательной деятельности, относящихся к
компетенции
Казенного
учреждения
в
соответствии
с
действующим
законодательством.
Заседания педагогического совета правомочны, если на них присутствует не
менее половины его членов. Решения педагогического совета принимаются
простым
большинством
голосов
от
числа
присутствующих. Деятельность
педагогического совета регламентируется положением о педагогическом совете
Казенного учреждения.
10.Управляющий совет.
Заседание Совета проводится не реже 4 раз в год. Решения Совета
принимаются
простым
присутствующих. Деятельность
большинством
Совета
голосов
регламентируется
от
числа
положением
об
Управляющем Совете Казенного учреждения.
К компетенции Совета относится:
- принятие по согласованию с Учредителем программы развития Казенного
учреждения;
- содействие привлечению внебюджетных средств для обеспечения
деятельности и развития Казенного учреждения;
61
-
заслушивание
отчета
директора Казенного
учреждения по
итогам
учебного и финансового года;
- осуществление контроля за соблюдением здоровых и безопасных
условий обучения, воспитания и труда в Казенном учреждении, принятие меры к
их улучшению;
- рассмотрение вопросов, затрагивающих интересы обучающихся;
- организация изучения мнения родителей по принятию локальных актов,
затрагивающих интересы обучающихся.
В соответствии с п. п. 5.1 и 5. 2 ст. 32 Закона № 7 –ФЗ контроль за
деятельностью
казенных
государственными
учреждений
органами,
осуществляется:
осуществляющими
1)
функции
федеральными
и
полномочия
учредителя, - в отношении федеральных казенных учреждений; 2) в порядке,
установленном высшим исполнительном органом государственной власти
субъекта Российской Федерации, - в отношении казенных учреждений субъекта
Российской Федерации; 3) в порядке, установленном местной администрацией
муниципального
образования,
-
в
отношении
муниципальных
казенных
учреждений.
Контроль за деятельностью казенных учреждений, подведомственных
федеральным органам государственной власти (государственным органам), в
которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба,
осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации о
защите государственной тайны. Перечень казенных учреждений будет ограничен.
62
2.5. Реорганизация казенного учреждения
Понятие реорганизации связано с переходом учреждения из одной
организационно-правовой формы в другую – например, это преобразование
бюджетного учреждения в казенное или же смена учреждением статуса
автономного на бюджетное. В то же время реорганизация предусматривает не
только переустройство организационной структуры и управления учреждением,
но и такие процессы, как слияние, поглощение, разделение однотипных
юридических лиц при сохранении их активов, обязательств и экономического
потенциала. При этом не стоит путать с реорганизацией передачу учреждения от
одного
главного
распорядителя
бюджетных
средств
другому
(перемену
подведомственности).
На основании с п. 2 ст. 16 Закона № 7-ФЗ реорганизация казенного
учреждения может быть осуществлена в форме слияния, присоединения,
разделения, выделения.
Закон № 83-ФЗ добавляет в ст. 16 Закона № 7-ФЗ п. п. 2.1 и 2.2., в
соответствии с которыми принятие решения о реорганизации и проведении
реорганизации казенных учреждений, если иное не установлено актом
Правительства
Российской
установленном:
Правительством
федеральных
казенных
Федерации,
Российской
учреждений;
осуществляются
Федерации
высшим
–
в
в
порядке,
отношении
исполнительным
органом
государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении казенных
учреждений
субъекта
муниципального
Российской
образования
–
в
Федерации;
местной
администрацией
отношении
муниципальных
казенных
учреждений.
При реорганизации казенного учреждения кредитор не вправе требовать
досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения
обязательства и возмещения связанных с этим убытком.
Особенности ликвидации казенного учреждения определены в ст. 19.1
новой редакции Закона № 7-ФЗ в соответствии с которой принятие решения о
63
ликвидации и проведение ликвидации казенного учреждения осуществляют в
порядке, установленном: Правительством Российской Федерации – в отношении
федерального
казенного
учреждения;
высшим
исполнительным
органом
государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении
казенного учреждения субъекта Российской Федерации; местной администрацией
муниципального образования – в отношении муниципального казенного
учреждения.
При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать
досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения
обязательства и возмещения связанных с этим убытков, поскольку у казенного
учреждения имеется субсидиарный должник.
В гражданском законодательстве вопросам реорганизации юридических лиц
уделено мало внимания. В частности, в ст. ст. 57 и 58 Гражданского кодекса
Российской Федерации описаны лишь различия разных форм реорганизации
(таблица 2).
Таблица 2.
Форма
реорганизации
Пояснение
Слияние
Из нескольких учреждений (А и Б), прекращающих
свою деятельность, образуется новое учреждение (В)
Присоединение
К одному учреждению (А) присоединяется другое (Б),
прекращающее деятельность, в итоге остается одно
учреждение (А)
Разделение
Одно учреждение (А) делится на несколько
учреждений (А1,А2, А3)
Выделение
Из одного учреждения (А) выделяется другое
учреждение (Б), при этом оба далее ведут свою
деятельность
Преобразование
Учреждение одного вида (А) преобразуется в
учреждение другого вида (Б), при этом первое
учреждение прекращает свою деятельность
64
Кроме того, есть еще статьи 59 и 60 Гражданского кодекса Российской
Федерации, в которых сказано о необходимости составления передаточного акта
и разделительного баланса, а также указаны гарантии прав кредиторов
реорганизуемого лица.
Выделим ключевые этапы реорганизации:
- составление промежуточной отчетности;
- принятие уполномоченными органами решения о реорганизации;
- уведомление госорганов и кредиторов;
- закрытие (открытие) лицевых счетов;
- внесение изменений в сводный реестр;
- передача выплат и поступлений, бюджетных обязательств;
- составление передаточного акта;
- составление окончательной отчетности.
Рассмотрим каждый этап подробнее.
1) Составление промежуточной отчетности
Реорганизуемое учреждение составляет промежуточную бухгалтерскую
отчетность на дату начала проведения реорганизации (до принятия решения) в
объеме форм годовой бухгалтерской отчетности, установленных Минфином.
2) Принятие решения о реорганизации
На федеральном уровне данному вопросу уделено внимание в Порядке
создания,
реорганизации,
изменения
типа
и
ликвидации
федеральных
государственных учреждений. Для муниципальных казенных учреждений
правила диктуют местные органы власти. Решение о реорганизации такого
учреждения в форме разделения, выделения, слияния, если юридическое лицо
является федеральным казенным учреждением, или присоединения бюджетного
либо
автономного
учреждения
к
казенному
учреждению
принимается
Правительством Российской Федерации в порядке, аналогичном порядку
создания федерального учреждения путем его учреждения. Во всех иных случаях
при реорганизации в форме слияния или присоединения решение принимается
федеральным
органом
власти,
ответственным
за
нормативно-правовое
65
регулирование в установленной сфере деятельности. Решение о реорганизации
федерального учреждения при сохранении объема государственных услуг (работ)
не может являться основанием для сокращения объема бюджетных ассигнований
на очередной финансовый год и плановый период, выделяемых федеральному
органу власти как главному распорядителю средств федерального бюджета на
оказание государственных услуг (выполнение работ). Если по результатам
реорганизации меняется подведомственность учреждения, то за это отвечать
Правительству Российской Федерации.
Юридическое лицо в течение трех рабочих дней после даты принятия
решения о его реорганизации обязано в письменной форме сообщить органу,
осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц, о начале
процедуры реорганизации.
Исполнение
обязанности
по
уплате
налогов
реорганизованного
юридического лица возлагается на его правопреемника (правопреемников). При
этом реорганизация юридического лица не изменяет сроков исполнения его
обязанностей по уплате налогов его правопреемником (правопреемниками).
Не забудем о внебюджетных фондах. Казенные учреждения
как
плательщики страховых взносов обязаны письменно сообщать в орган контроля
за уплатой страховых взносов о реорганизации в течение трех дней со дня
принятия такого решения.
Реорганизуемое
юридическое
государственный реестр
лицо
юридических
лиц
после
внесения
записи о
в
Единый
начале процедуры
реорганизации дважды с периодичностью один раз в месяц помещает в СМИ
уведомление о своей реорганизации. В уведомлении указываются сведения о
каждом
участвующем
деятельность)
в
в
результате
реорганизации,
реорганизации
создаваемом
юридическом
(продолжающем
лице,
форма
реорганизации, порядок и условия заявления кредиторами их требований, иные
сведения, предусмотренные законом.
3) Закрытие и открытие лицевых счетов
66
Данная операция производится в соответствии с Порядком открытия и
ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными
органами. Реорганизация является одним из оснований для закрытия лицевых
счетов. Для закрытия лицевого счета оформляется соответствующее заявление.
Далее показатели с закрываемых лицевых счетов учреждения передаются на
вновь открываемые, с применением акта приемки-передачи показателей лицевого
счета получателей бюджетных средств. В нем отражаются бюджетные данные,
лимиты
бюджетных
обязательств,
объемы
финансирования,
операции
с
бюджетными средствами и – отдельно – операции по оперативно-розыскной
деятельности (актуально для казенных учреждений силовых структур). На
основании документа производятся расчеты по перечислению неиспользованных
остатков средств учреждения на вновь открываемые лицевые счета либо на
лицевой счет принимающей стороны.
При изменении подведомственности учреждения, в том числе по
результатам реорганизации, закрытие и переоформление соответствующих
лицевых счетов, а также открытие новых лицевых счетов учреждений органами
Федерального казначейства не требуется.
4) Внесение изменений в сводный реестр
Порядок
ведения
сводного
реестра
главных
распорядителей,
распорядителей и получателей средств бюджета утвержден приказом Минфина
России от 23.12.2014 года № 163н «О порядке формирования и ведения реестра
участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся
участниками бюджетного процесса». Он обязывает подать заявку на включение
(изменение) реквизитов участников бюджетного процесса в сводный реестр.
После внесения в установленном порядке изменений в сводный реестр и открытия
(при необходимости) органом федерального казначейства лицевых счетов
принимающим распорядителям и получателям средств главный распорядитель
формирует
расходные
расписания
на
отзываемую
сумму
бюджетных
ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, а также на доведение
соответствующих
сумм
бюджетных
ассигнований,
лимитов
бюджетных
67
обязательств. По сути, это не что иное, как доведение бюджетных данных до
участников реорганизации учреждений.
5) Передача кассовых выплат и поступлений, бюджетных обязательств
Для оформления данной операции разработаны отдельные документы – это
акт приемки-передачи кассовых выплат и поступлений при реорганизации
участников
бюджетного
процесса
и
акт
приемки-передачи
бюджетных
обязательств. Орган Федерального казначейства по месту обслуживания лицевого
счета получателя бюджетных средств проверяет показатели, отраженные в
названных актах, на соответствие данным лицевого счета, подлежащим передаче
принимающей стороне.
6) Составление передаточного акта
Данный документ должен содержать положения о правопреемстве по всем
обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его
кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами (п. 1
ст. 59 Гражданского Кодекса Российской Федерации). Правопреемственность
касается всех активов и обязательств, которые не теряются, а передаются от
учреждения до реорганизации к его «производным» после данного мероприятия.
На основании передаточного акта и учредительных документов начинается
процедура
государственной
регистрации
вновь
возникших
в
результате
реорганизации юридических лиц (учреждений). Юридическое лицо считается
реорганизованным с момента государственной регистрации вновь возникших
юридических лиц (п. 4 ст. 57 Гражданского Кодекса Российской Федерации).
Непредставление вместе с учредительными документами передаточного
акта (разделительного баланса), а также отсутствие в них положений о
правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут
отказ в государственной регистрации вновь возникших лиц. Как правило,
передаточный акт подтверждает переход прав и обязанностей при слиянии и
присоединении, в то время как разделительный баланс является аналогичным
подтверждающим документом при разделении и выделении.
7) Составление окончательной отчетности
68
Реорганизуемое
учреждение
готовит
окончательную
бухгалтерскую
отчетность на дату реорганизации и представляет ее учредителям по прежней и по
новой ведомственной подчиненности. Объем форм тот же, что был рассмотрен
ранее в отношении промежуточной отчетности, необходимой для принятия
решения о реорганизации. В этой окончательной отчетности должны найти
отражение все операции, связанные с текущей деятельностью реорганизуемого
учреждения (осуществление расчетов с кредиторами, начисление амортизации по
передаваемому имуществу, начисление оплаты труда работникам, осуществление
расчетов по налогам и сборам, по обязательным платежам в государственные
внебюджетные фонды), а также расходы в связи с реорганизацией, произведенные
в период с даты утверждения передаточного акта до дня государственной
регистрации завершения процесса реорганизации. Как догадался читатель,
числовые показатели промежуточной и окончательной отчетности вряд ли
совпадут, да это и необязательно. Главное, чтобы заключительная отчетность
была полной и включала все активы и обязательства реорганизуемого
учреждения, так как на ее основе в дальнейшем будет формироваться
вступительная (последующая) отчетность учреждений, возникших уже после
реорганизации.
В целом реорганизация – достаточно сложная процедура, имеющая
несколько этапов и занимающая довольно продолжительное время. Поэтому
важно выполнить все предусмотренные требования и составить все нужные
документы.
69
2.6. Финансирование и налогообложение учреждений
Финансы казенного учреждения – отношения, связанные с формированием
и использованием финансовых ресурсов учреждения для достижения целей
деятельности, предусмотренных в его уставе. Они представлены разнообразными
отношениями, складывающимися по поводу формирования и использования
денежных фондов различного назначения:
- с органами государственной власти и органами местного самоуправления
по поводу получения бюджетных средств и их использования;
- с другими организациями и физическими лицами по поводу формирования
внебюджетных источников доходов (целевых поступлений, включая гранты,
пожертвования, доходов от осуществления предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности) и их использования;
- с органами государственной власти и органами местного самоуправления
по поводу выполнения обязательств перед бюджетами разных уровней и
бюджетами внебюджетных фондов путем уплаты налоговых платежей, страховых
взносов на обязательное пенсионное, социальное, медицинское страхование;
- с контрагентами;
- со своими работниками по поводу формирования и использования фондов
оплаты труда и фондов целевого назначения и др.
В основе экономической базы деятельности казенного учреждения лежит
казна. В экономическом смысле казна представляет собой финансовые ресурсы
государства, централизованные государственные источники финансов, включая
средства
федерального
государственное
бюджета,
имущество,
не
бюджетов
закрепленное
субъектов
за
Федерации,
государственными
предприятиями и учреждениями.
Для казенных учреждений основной метод ведения хозяйства – сметное
финансирование. Этот метод применяется в таких отраслях социальнокультурной сферы, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, а
также при финансировании органов государственной власти и органов местного
70
самоуправления,
организаций
обороны,
правопорядка
и
безопасности
государства.
Основными принципами формирования и использования финансовых
ресурсов при сметном финансировании являются:
- определение объема бюджетных ассигнований на основе нормирования
отдельных видов расходов, то есть определения потребности в средствах,
необходимых для возмещения затрат в целях обеспечения содержания и
нормального функционирования учреждения;
- целевое назначение бюджетных ассигнований;
- строгая регламентация бюджетных средств по назначению (в соответствии
с установленными законодательством нормами расходов) и времени (в рамках
финансового года и отдельных кварталов);
- выделение бюджетных ассигнований в меру выполнения оперативносетевых показателей деятельности учреждения и с учетом использования ранее
отпущенных средств;
- контроль за обоснованным планированием ассигнований и рациональным
и экономным использованием средств.
Рассмотрим подробнее следующие особенности финансов казенных
учреждений:
1) исключительно тесная связь с бюджетом, за счет средств которого
происходит финансирование деятельности учреждения.
Казенные учреждения, как уже отмечалось выше, единственные сохраняют
статус участников бюджетного процесса в отличие от бюджетных и автономных
учреждений.
Их
финансирование
осуществляется
путем
распределения
бюджетных ресурсов «сверху», а не в результате прямого «зарабатывания» у
потребителя. Таким образом, финансовое положение казенных учреждений,
состояние расчетов с дебиторами и кредиторами в значительной степени зависят
не от количества и качества услуг, а от своевременности и полноты выделения
средств из соответствующего бюджета Российской Федерации. Любое изменение
в бюджете в первую очередь отражается на финансах учреждения, недополучение
71
средств приводит к недофинансированию его расходов. Таким образом,
учреждения находятся в гораздо тесной связи и взаимодействии с общественными
(централизованными) финансами, чем все другие звенья финансовой системы.
2) казенные учреждения могут предоставлять определенные платные услуги
(если такое право предусмотрено в их уставе).
При этом если раньше бюджетные учреждения, правовой статус которых
сейчас имеют казенные учреждения, формировали часть своих финансовых
ресурсов за счет самостоятельно заработанных доходов, то теперь средства,
полученные
от
предпринимательской
деятельности,
поступают
в
соответствующий бюджет полностью за минусом налогов и иных обязательных
платежей. То есть, у казенного учреждения нет стимула к ведению такой
деятельности.
Две указанные особенности позволяют определить место финансов
казенных учреждений как промежуточное: между общественными финансами и
финансами предприятий и организаций. Это же подтверждается следующей
особенностью.
3) отсутствие самостоятельности в расходовании и целевое использование
выделяемых средств
Предусмотрена казначейская система исполнения бюджета. В ходе
финансирования казенных учреждений систематически осуществляется строгий
контроль за экономным и рациональным расходованием выделенных бюджетных
ассигнований в отличие от коммерческих структур, для финансов которых
характерен принцип самостоятельности. Казенные учреждения расходуют
государственные
средства
только
по
целевому
назначению
согласно
установленной Бюджетной смете, что предполагает строгое соблюдение
финансовой дисциплины. Зафиксированные в смете объемы ассигнований по
каждому направлению являются предельно допустимыми. Если расходы в
размере принятых учреждением обязательств превышают показатели, указанные
в утвержденной на отчетный период смете, такое использование бюджетных
средств признается нецелевым. За это предусмотрены различного рода санкции и
72
наказания. Так, согласно Кодексу об административных правонарушениях
использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их
получения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех
тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти
тысяч рублей.
Все это вынуждает предприятие расходовать ресурсы не столько в
соответствии с фактической необходимостью в них, сколько исходя из объема
выделенных средств, а следовательно, отрицательно сказывается на гибкости
экономического
управления
субъектом,
возможностях
оперативного
маневрирования в условиях быстро меняющихся условиях хозяйствования.
Управление
коммерческими
финансами
включает
казенного
такие
учреждения
основные
элементы,
по
как
аналогии
с
финансовое
планирование, оперативное управление и финансовый контроль. Однако
специфика
учреждений,
относящихся
к
некоммерческим
организациям,
определяет особенности функционирования отдельных элементов этой системы.
Планирование финансовых ресурсов казенных учреждений осуществляется
в соответствии с уже названными принципами сметного финансирования.
Основой финансового планирования является Бюджетная смета. Это важнейший
финансовый
документ
казенного
учреждения,
представляющий
собой
определенную структуру расходов, осуществляемых им.
Согласно Бюджетного Кодекса Российской Федерации бюджетная смета –
документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов
бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения, то есть объем
прав казенного учреждения в денежном выражении на принятие бюджетных
обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем
финансовом году и плановом периоде).
Смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в
порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении
которого это учреждение находится в соответствии «Общими требованиями к
73
порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных
учреждений» в редакции приказа Минфина России от 20.11.2007 года № 112н
(в редакции от 23.03.2018 года).
В целом все мероприятия, связанные с бюджетной сметой, условно можно
разделить на три этапа:
1) составление проекта сметы
На данном этапе участники бюджетного процесса определяют свои
потребности в расходах на предстоящий период в разрезе действующих и
принимаемых бюджетных обязательств. Эти расходы они должны обосновать, то
есть привести расчеты или пояснить иным способом, отразить в проекте
бюджетной сметы и представить данный проект своему главному распорядителю.
Планирование
бюджетных
ассигнований
производится
на
основе
оперативно-сетевых показателей и норм расходов, установленных либо в
законодательном порядке (например, минимальный размер оплаты труда, ставки
страховых взносов), либо рассчитанных финансовыми органами. Оперативносетевые показатели различаются в зависимости от типа учреждения: койка, койкодень, врачебное посещение - в учреждениях здравоохранения, учащийся - в
школах и учреждениях среднего профессионального образования, студент - в
высших учебных заведениях и т.п. Все отраженные в проекте расчеты,
обоснования,
необходимые
нормативно-правовые
акты,
сметы
расходов,
пояснительная записка и другие документы, служащие финансово-экономическим
обоснованием показателей, при представлении проекта сметы прилагаются к
нему.
Сведения,
полученные
из
проектов
бюджетных
смет
своих
подведомственных распорядителей и учреждений, главный распорядитель
обобщает и передает финансовому органу в качестве обоснования бюджетных
ассигнований, учитывая при этом и свои потребности.
После того как будет принят бюджет, следует исполнение бюджета,
организация исполнения которого возложена на соответствующий финансовый
орган. Во исполнение бюджета по расходам финансовый орган составляет и ведет
74
отдельный документ - Сводную бюджетную роспись. Порядок составления и
ведения Сводной бюджетной росписи, а также Порядок составления и ведения
бюджетных росписей главных распорядителей утверждает сам финансовый орган.
Сводную бюджетную роспись, показатели которой должны соответствовать
закону (решению) о бюджете, утверждает руководитель финансового органа.
Одновременно с этим руководитель финансового органа утверждает главным
распорядителям лимиты бюджетных обязательств на текущий финансовый год и
плановый период в разрезе ведомственной структуры и операций сектора
государственного управления и доводятся до них до начала очередного
финансового года. Те в свою очередь доводят показатели Сводной бюджетной
росписи, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств на
очередной финансовый год до распорядителей и получателей бюджетных средств.
На федеральном уровне указанные показатели доводятся через Федеральное
казначейство.
С момента доведения до учреждения бюджетных ассигнований и лимитов
бюджетных обязательств начинается следующий важный этап - составление и
утверждение бюджетной сметы.
2) составление бюджетной сметы
Казенное учреждение само составляет для себя смету, опираясь на
расчетные показатели, характеризующие его деятельность, разработанные и
установленные главным распорядителем средств бюджета на соответствующий
финансовый год и на основании доведенных объемов лимитов бюджетных
обязательств.
Составить смету - это значит установить объем и распределить направления
расходования средств бюджета согласно лимитам бюджетных обязательств по
расходам бюджета на принятие и исполнение бюджетных обязательств для
обеспечения функций учреждения на один финансовый год. Показатели сметы
формируются
по кодам Классификации
расходов бюджетов Российской
Федерации с детализацией кодов статей КОСГУ.
75
К обеспечению выполнения функций казенных учреждений относится:
- оплата труда работников учреждения;
- командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми
договорами и законодательством Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальными правовым актами;
- оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для
государственных (муниципальных) нужд;
- уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет;
- возмещение вреда, причиненного учреждением при осуществлении его
деятельности.
Главные распорядители, распорядители средств бюджета, учреждения
вправе дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических
показателей.
Если
у
казенного
учреждения
есть
обособленные
подразделения,
осуществляющие полномочия по ведению бюджетного учета (они должны быть
перечислены в уставе учреждения), то они также должны составлять бюджетную
смету. В дальнейшем руководитель учреждения объединит сметы таких
подразделений и составит единую смету по учреждению.
Форму бюджетной сметы утверждает главный распорядитель. При этом он
имеет право дополнить форму сметы дополнительными реквизитами, разделами,
а также определить правила ее заполнения. Форма бюджетной сметы, как и форма
ее проекта, содержит практически одинаковые реквизиты с той лишь разницей,
что
форма
проекта
сметы
содержит
дополнительные
показатели,
обосновывающие необходимость выделения средств учреждению. Например,
указываются обязательства учреждения: действующие и принимаемые. К
представленной на утверждение смете должны быть приложены обоснования
(расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании
сметы. Причем эти обоснования являются неотъемлемой частью сметы, так как
именно при помощи этих документов главный распорядитель устанавливает
необходимость расходов учреждения.
76
3) утверждение бюджетной сметы
Смету главного распорядителя утверждает его руководитель. Смету
учреждения, не являющегося главным распорядителем средств бюджета,
утверждает руководитель главного распорядителя средств бюджета. Но главный
распорядитель может предусмотреть и иной порядок утверждения. Что же
касается сметы обособленного (структурного) подразделения учреждения, то ее
утверждает руководитель учреждения, в составе которого создано данное
подразделение.
4) ведение бюджетной сметы
Ведение бюджетной сметы означает внесение изменений в нее в пределах
доведенных учреждению объемов соответствующих ЛБО. Изменения в смету
вносятся путем утверждения изменений показателей – сумм увеличения,
отражающихся со знаком «плюс» или уменьшения объемов сметных назначений,
отражающихся со знаком «минус». Так, в смете может изменяться:
- объем сметных назначений – в случае изменения ЛБО, доведенных до
учреждения. Например, в силу объективных причин и возложенных бюджетных
полномочий
главный
распорядитель
перераспределил
ЛБО
между
подведомственными учреждениями;
- распределение сметных назначений по кодам классификации расходов
бюджетов бюджетной классификации РФ (кроме кодов КОСГУ), требующих
изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств
бюджета и ЛБО;
- распределение сметных назначений по кодам, не требующих изменения
показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и
утвержденного объема ЛБО;
- распределение сметных назначений по кодам КОСГУ, требующих
изменения утвержденного объема ЛБО;
распределение
сметных
назначений
по
дополнительным
кодам
аналитических показателей, детализируемым главным распорядителем, не
77
требующих изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя
средств бюджета и утвержденного объема ЛБО.
Изменения
показателей
бюджетной
сметы
учреждением
по
рекомендуемому образцу и утверждаются в том же порядке, в каком утверждается
бюджетная смета, и тем же лицом, которое ее утвердило.
Оперативное управление финансами казенного учреждения предполагает
анализ отклонений фактических финансовых показателей от плановых для
принятия адекватных управленческих решений по выполнению заявленных целей
и задач деятельности организации. Получаемая в ходе анализа информация
служит основанием для внесения изменений в бюджетную смету. Бюджетный
кодекс РФ определяет основания, по которым могут быть внесены изменения в
бюджетные назначения. К ним относятся введение режима сокращения расходов
бюджета при невыполнении доходной части бюджета; использование доходов,
фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом;
перемещение
бюджетных
ассигнований
главным
распорядителем
(распорядителем) бюджетных средств.
Напоследок следует уделить внимание вопросам проведения в казенном
учреждении аудита. Так аудиторский контроль их деятельности не предусмотрен
действующим законодательством, что находит отражение в отсутствии такого
вида расходов в экономической классификации расходов. Кроме того, проведение
аудита требует дополнительных бюджетных средств, что в современных условиях
невозможно
ввиду
ограниченности
бюджетных
ресурсов,
выделяемых
учреждениям. При этом нет необходимости в проведении такого контроля,
поскольку
собственник
информацию
хозяйственной
о
бюджетного
достоверности
деятельности
учреждения
отчетности
учреждения
от
и
периодически
результатах
органов
получает
финансово-
государственного
финансового контроля. Поэтому расход на цели проведения аудита не может быть
санкционирован казначейскими органами.
78
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Очередное реформирование бюджетной системы страны связано с тем, в
российское правовое поле вводится новый тип государственных (муниципальных)
учреждений – казенное, а правовое положение существующих бюджетных и
автономных учреждений изменяется.
Таким образом, к существующим двум типам государственных и
муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) добавляется еще один
тип – казенное учреждение, статус которого по сути совпадает со статусом ныне
действующих
бюджетных
учреждений.
Что
же
касается
существующих
бюджетных и автономных учреждений, способных функционировать на основе
рыночных принципов, то это будут бюджетные учреждения с расширенными
полномочиями и автономные учреждения, избавляющиеся от необходимости
отчитываться перед государством по заработанным средствам.
Имущественные отношения:
Казенное учреждение располагает имуществом на праве оперативного
управления и не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться
имуществом без согласия собственника имущества.
В ходе написания данной выпускной квалификационной
работы были
выявлены следующие отличия между казенными, бюджетными и автономными
учреждениями.
Автономное учреждение, также располагает имуществом на праве
оперативного
управления,
но
имеет
расширенные полномочия
недвижимого
имущества,
приобретенного
за
счет
доходов
от
в
части
платной
деятельности, а также движимого имущества, не отнесенного к особо ценному
движимому имуществу;
Бюджетное учреждение получило расширенные полномочия относительно
движимого имущества, которое нельзя отнести к особо ценному движимому
имуществу.
Субсидиарная ответственность:
79
Ответственность государственного учреждения в случае отсутствия у него
средств для исполнения, принятых учреждением на себя обязательств, согласно
Гражданскому Кодексу Российской Федерации, регулируется по-разному.
Принимая во внимание то, что из всех типов учреждений только для
казенных учреждений сохранена норма о статусе участника бюджетного
процесса, то и субсидиарная ответственность государства и/или муниципального
образования, в случае ее возникновения, распространяется на обязательства
только казенных учреждений. В этом состоит основное отличие казенного
учреждения от бюджетных или автономных учреждений.
Казенное учреждение может отвечать по своим обязательствам только
денежными средствами, находящимися на его банковских счетах или в кассе
организации. В случае если денежных средств недостаточно, то субсидиарную
ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его
имущества, то есть главный распорядитель бюджетных средств, в ведении
которого находится казенное учреждение.
Бюджетные учреждения, которые станут казенными, получат еще больше
ограничений на осуществление приносящей доход деятельности, но в целом
будут работать как и прежде. Принципиальные изменения произойдут только в
деятельности бюджетных учреждений. Можно сказать, что существующее в
настоящее
время
бюджетное
учреждение
наиболее
близко
по
своим
возможностям к будущему казенному учреждению, новое же бюджетное
учреждение станет ближе к современному автономному.
Бюджетным
учреждениям
нет
никакого
смысла
в
условиях
демографического спада переходить в статус автономных и действовать в рамках
государственного (муниципального) заказа. Сегодня они получают деньги от
государства, а завтра вынуждены будут брать деньги, к примеру, у родителей,
чтобы сохранить школы и детские сады. Легче станет только государству, которое
снимает с себя все обязательства и субсидиарную ответственность. Поэтому и
был разработан Закон № 83-ФЗ, который автоматически заставит бюджетные
учреждения работать в статусе автономных, давая им право распоряжаться
80
доходами от платных услуг. Казенные учреждения лишаться права на
самостоятельное использование внебюджетных доходов и будут распоряжаться
ими только через бюджет. Если раньше государственные учреждения могли
выжить, вступая в союз с негосударственными, то новый закон это запрещает.
В настоящее время процесс перехода государственных (муниципальных)
учреждений в новый правовой статус чреват как положительными, так и
отрицательными последствиями. С одной стороны данные преобразования
должны
привести
(муниципальных)
к
повышению
учреждений,
уровня
повышению
и
их
роли
государственных
конкурентоспособности,
улучшению качества и эффективности оказываемых услуг. Вместе с тем,
существуют опасения, связанные с приватизацией и коммерциализацией
бюджетных и автономных учреждений, негативными последствиями которых
могут
разрушения
государственных
доступности
данных
учреждений,
(муниципальных)
получения
рост
услуг,
и,
государственных
стоимости
как
предоставления
следствие,
(муниципальных)
снижение
услуг
для
определенных слоев населения. Поэтому при проведении данной реформы
должен быть найден разумный компромисс между повышением эффективности
деятельности
государственных
(муниципальных)
учреждений
и
их
коммерциализацией.
Таким образом, цели и задачи, поставленные перед курсовым проектом
можно
считать
выполненными,
так
в
ходе
работы
были
выявленные
отличительные черты казенного учреждения, по сравнению с другими типами
учреждения, а также рассмотрены основы правового положения различного типа
учреждений и их характерные особенности.
81
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.
Нормативные правовые акты
1.1 Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //
Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2014. № 31.
Ст. 4398.
1.2
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября
1994 года №51-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 29.12.2017) // Собрание
законодательства РФ. 1994 № 32 Ст. 3301; 2018, № 1 (Часть I). Ст.43
1.3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года №145ФЗ (с изменениями и дополнениями от 04.06.2018)) // Собрание законодательства
РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2018, № 24. Ст. 3409.
1.4 Федеральный закон Российской Федерации от 12 января 1996 года №
7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями и дополнениями от
05.02.2018)) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2018. № 7. Ст.
975.
1.5 Федеральный закон Российской Федерации от 03 ноября 2006 года №
174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями и дополнениями от
27.11.2017) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4626; 2017. № 49.
Ст. 7319.
1.6 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 года №
273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями и
дополнениями от 07.3.2018) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53. Ст.
7598; 2018. №11. Ст. 1591.
1.7 Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об
Образовании» (с изменениями и дополнениями от 12.11.2012) // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 2012. №47. Ст. 6396.
1.8 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010
года № 19. 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения
82
типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также
утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в
них изменений» (с изменениями и дополнениями от 19.08. 19.08.2016) // Собрание
законодательства РФ. 2010. №31. Ст. 4238.; 2016. №35. Ст. 5344.
1.9 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010
года № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной
власти функций и полномочий учредителя федерального государственного
учреждения» (с изменениями и дополнениями от 17.12.2014) // Собрание
законодательства РФ. 2010. №31. Ст. 4236; 2014. №52. Ст. 7775.
1.10 Приказ Минфина России от 01 июля 2013 года № 65н «Об утверждении
Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской
Федерации» (с изменениями и дополнениями от 03.05.2018) // Финансовая газета.
2013. 5
сентября;
Официальный интернет-портал правовой
информации
http://www.pravo.gov.ru. 2018. 29 мая.
1.11 Приказ Минфина России от 20 ноября 2007 года № 112н «Об Общих
требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет
казенных учреждений» (с изменениями и дополнениями от 23.03.2018) //
Российская газета. 2007. 2 декабря; http://www.pravo.gov.ru. 2018. 12 апреля.
1.12 Приказ Минфина России от 23 декабря 2014 года № 163н «О порядке
формирования и ведения реестра участников бюджетного процесса, а также
юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса» (с
изменениями и дополнениями от 27.11.2017) // http://www.pravo.gov.ru. 2015. 13
февраля; www.pravo.gov.ru. 2017. 22 декабря.
2.
Специальная литература
2.1 Ахмедуев
А.
Управление
государственными
унитарными
предприятиями // Вопросы экономики, 2010. №7. – с. 89-95.
2.2 Гражданское право: Учебник. В 3-х томах. Абрамов Е.Н, Аверченко
Н.Н, Байгушева Ю.В., под редакцией Сергеева А.П. Москва: РГ – Пресс, 2011.
2.3 Гражданское право: учебник: в 2 т. / О.Г. Алексеева, Е.Р. Аминов, М.В.
Бандо и др.; под ред. Б.М. Гонгало. М.: Статут, 2016. Т. 2. 528 с.
83
2.4 Гражданское право: Учебник. В 2-х томах. Под ред. Б.М. Гонгало. Т. 1.
2-е изд. перераб. и доп.- М.: Статут, 2017.
2.5 Контроль
в
финансово-бюджетной
сфере:
научно-практическое
пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И.
Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. 320 с.
2.6 Корпоративное право: учебный курс: в 2 томах / Е.Г. Афанасьева, В.А.
Вайпан, А.В. Габов и др.; отв. ред. И.С. Шиткина. М.: Статут, 2018. Т. 2. 990 с.
2.7 Корпоративное право: учебный курс: в 2 томах / Е.Г. Афанасьева, В.А.
Вайпан, А.В. Габов и др.; отв. ред. И.С. Шиткина. М.: Статут, 2017. Т. 1. 976 с.
2.8 Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право
России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.:
Юриспруденция, 2016. 456 с.
2.9 Право
и
экономическое
развитие:
проблемы
государственного
регулирования экономики: монография / В.К. Андреев, Л.В. Андреева, К.М.
Арсланов и др.; отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2017. 432
с.
2.10 Семенихин В.В. Все о некоммерческих юридических лицах. М.:
ГроссМедиа, РОСБУХ, 2014. 394 с.
2.11 Семенихин В.В. Некоммерческие организации - налогообложение и
бухучет. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2017. 444 с.
2.12 Финансовое право: учебник для бакалавров / Б.Г. Бадмаев, А.Р.
Батяева, К.С. Бельский и др.; под ред. И.А. Цинделиани. 3-е изд. М.: Проспект,
2016. 656 с.
3
Периодические издания
3.1 Ашенова Т.М. Особенности типологии образовательных организаций //
Вестник Омской юридической академии. 2017. N 2. С. 11 - 15.
3.2 Ерохина Т.В. Некоторые вопросы административно-правового статуса
государственных учреждений // Административное право и процесс. 2016. N 8. С.
62 - 66.
3.3 Кирилловых
А.А.
Казенное
учреждение
как
некоммерческая
84
организация // Право и экономика. 2010. N 9. С. 23 - 28.
3.4 Козырин
А.Н.
Понятие
образовательной
организации
по
законодательству Российской Федерации // Публично-правовые исследования:
электрон. журн. 2017. N 1. С. 61 - 85.
3.5 Медведева
М.А.
Правовое
регулирование
формирования
государственного задания для автономного учреждения // Юрист. 2016. N 6. С. 42
- 46.
3.6 Молдованов М.М. О правовом положении федеральных казенных,
бюджетных и автономных учреждений // Актуальные проблемы российского
права. 2013. N 1. С. 51 - 54.
3.7 Никитина
Е.Е.,
Оболонкова
Е.В. Реформа
законодательства о
некоммерческих организациях: проблемы и перспективы // Журнал российского
права. 2018. N 2. С. 38 - 49.
3.8 Осетров С.А. Конфликт интересов в системе публичной власти:
практическое воплощение законодательных новаций // Конституционное и
муниципальное право. 2017. N 8. С. 21 - 25.
3.9 Садриева
Р.Р.
Участие
Российской
Федерации
в
договорных
обязательствах через органы государственной власти и казенные учреждения:
проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление.
2017. N 11. С. 12 - 16.
3.10 Селихова О.Г. Особенности правового статуса органов местного
самоуправления // Российский юридический журнал. 2016. N 5. С. 123 - 134.
3.11 Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных
юридических лиц // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 5 - 15.
3.12 Сюбарева И.Ф. Гражданская правосубъектность образовательных
организаций // Гражданское право. 2018. N 2. С. 3 - 5.
3.13 Сюбарева И.Ф. Учреждения: новеллы гражданского законодательства //
Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 7. С. 45 - 49.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа