close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Красова Ольга Андреевна. Казённые учреждения: вопросы теории и практики.

код для вставки
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
4
СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….5
Глава
1
Общая
характеристика
правового
статуса
казенных
учреждений………………………………………………………………….….11
1.1. Роль и место казенных учреждений в системе субъектов гражданского
права………………………………………………………………….………….11
1.2. Цели создания и принципы деятельности казенных учреждений…….…17
1.3. Особенности правового статуса казенных учреждений……………...…..27
Глава 2 Правовое регулирование создания и деятельности казенных
учреждений в РФ……………………………………………………………….37
2.1.
Порядок
и
условия
государственной
регистрации
казенных
учреждений………………………………………………………………………37
2.2.
Субъективные
права
и
юридические
обязанности
казенных
учреждений……………………………………………..……………….……….44
2.3. Ответственность казенных учреждений……….………………………….48
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………..……………57
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……….………………63
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
темы
выпускной
квалификационной
работы
обусловлена тем, что казенные учреждения представляются в качестве
нового типа государственных учреждений. Казенные учреждения возникли
посредством проведения реформы в области системы государственных
учреждений принятием ФЗ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Указанный
закон
регламентировал
последовательное
и
гибкое
направленностью
достижение
инструменты
использование
назначенных
и
которых
целей
и
механизмы,
имеет
своей
осуществление
совершенствование эффективности бюджетных расходов.
Основополагающим
для
установления
характерных
признаков
юридического субъекта и сущности правовой значимости казенных
учреждений определяется их организационно-правовая форма, так как
именно она определяет главным образом существенные различия одних
юридических лиц от иных. Примечательно, что «учреждение» является
организационно-правовой формой, а «казенное» является типом.
Казенные
учреждения
представляют
собой
одну
из
форм
некоммерческих организаций, которые появились сравнительно недавно.
Они наряду с бюджетными и автономными учреждениями являются
государственными или муниципальными.
Исходя из смысла определения представленного в ст. 6 БК РФ можно
констатировать ключевую цель образования казенных учреждений. Итак,
данная цель определяется оказанием государственных (муниципальных)
услуг,
исполнение
(муниципальных)
работ
функций
и
(или)
выполнение
государственных
для
обеспечения
осуществления
регламентированных действующем законодательством РФ полномочий
6
органов государственной власти (государственных органов) или органов
местного самоуправления.
В связи с чем, необходимо провести анализ правового регулирования
казенных учреждений, определив значимость места, занимающего среди
субъектов гражданского права, правового регулирования деятельности
данного типа учреждений. Так, представляется весьма логичным провести
комплексное
и
всестороннее
исследование,
как
теории,
так
и
правоприменительной практики выявив тем самым, имеющиеся проблемы
правовой регламентации, что позволит выявить стороны и аспекты,
нуждающиеся в совершенствовании.
Степень разработанности темы. Исследования, которые имеют
теоретические наработки, не в полной мере раскрывают сущности категории
«правового
статуса
казённых
учреждений»,
однако, многие
ученые
обращались к анализу данного института, раскрывая его содержание и
статус.
Так, институт казённых учреждений находится в центре внимания
ведущих ученых. Различные аспекты исследуемой проблематики нашли
отражение в работах В. В. Акашевой, Ж.А.Аксеновой, И.В. Артемовой, В.В.
Бараненкова, К.П. Беляева, Л.Г. Бокаревой, И. В. Боровских, А.Б.
Вифлеемский, Ю.Л. Городиловой, П.В. Дмитриевой, Т.П. Ерофеевой, О.Н.
Жерелиной, Д.В. Жигалова, И. Зерновой, Д. С. Иванова, М. С. Ивановой, А.
В. Ильина, Д.С. Крапивина, Т.И. Ларининой, Т.С. Масловой, Р.О. Маслова,
А.А. Молчанова, М.В. Ниязовой, Н.Е. Сабуркиной, Д. С. Тишкова, Н.В.
Фиминой, Е.Ф. Цокура, С.О. Чернявской, Е.В. Чирковой, А.Ю. Шихова, Д.М.
Шор и других.
Объектом
исследования
являются
общественные
отношения,
складывающиеся в сфере правового регулирования деятельности казённых
учреждений.
7
Предметом исследования являются нормативные акты и материалы
судебной практики, регламентирующие деятельность казённых учреждений,
а также научные работы, посвященные деятельности казённых учреждений.
Цель работы заключается в том, чтобы рассмотреть актуальные
вопросы,
связанные
с
особенностями
правового
статуса
казённых
учреждений, путем всестороннего исследования и анализа наиболее
дискуссионных вопросов создания и деятельности казённых учреждений, а
также изучить нормативно-правовую базу позволяющую рассмотреть данный
вопрос и проанализировать различные точки зрения правоведов изучающих
данную тему.
Для достижения названной цели необходимо было решить следующие
задачи:
1) Обозначение роли и места казенных учреждений в системе
субъектов гражданского права;
2) Определение цели создания и принципов деятельности казенных
учреждений;
3)
Исследование
особенностей
правового
статуса
казенных
учреждений;
4) Рассмотрение порядка и условий государственной регистрации
казенных учреждений;
5) Анализ субъективных прав и юридических обязанностей казенных
учреждений;
6) Изучение ответственности казенных учреждений.
Методологическая основа исследования. В основу работы положен
общий диалектический метод научного познания. Кроме того, в разной мере
применялись методы анализа и синтеза, логический, системно-структурный,
а также специальные юридические, в частности сравнительно-правовой.
Нормативная основа исследования: Бюджетный кодекс РФ от
31.07.1998 г. № 145-ФЗ, Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ,
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.07.1996 г. № 7-
8
ФЗ, Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и
музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ, Постановление
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах
применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской
Федерации» от 22 июня 2006 г. № 23 и т.д.
Эмпирическая база: судебная практика по вопросам деятельности
казенных учреждений.
Положения, выносимые на защиту:
1. По своей сути казенные учреждения занимаются предоставлением
гражданам государственных услуг, и через которые выполняются функции
государства. В зависимости от вида деятельности, разные казенные
учреждения имеют разные полномочия, права и обязанности не только перед
государством, но и перед гражданами.
2. Весь процесс финансирования получателей Бюджетных средств
является расходованием средств бюджета и потому относится к сфере
бюджетных правоотношений, которые по своему содержанию являются
распределительными и основываются на применении метода властиподчинения. Публично-правовое образование в односторонне-властном
порядке определяет объемы лимитов бюджетных обязательств. Таким
образом, сам по себе публично правовой характер складывающихся
отношений заставляет усомниться в том, что учреждение обладает
самостоятельным
субъективным
правом
на
предоставленные
в
его
распоряжение денежные средства, которое оно могло бы противопоставить
собственнику своего имущества как властной стороне в правоотношении.
Таким образом, в результате предоставления бюджетных средств в
распоряжение учреждению последнее не приобретает обособленного от
собственника имущественного интереса в отношении этих средств, и потому
права на распоряжение ими оказываются в полной зависимости от
усмотрения собственника и в любой момент могут быть им сокращены.
9
3. Учреждение не обладает признаком имущественной обособленности
в отношении денежных средств, переданных в его распоряжение. А ввиду
ограничения
ответственности
оказывается
неспособным
учреждения
нести
данными
средствами
самостоятельную
оно
имущественную
ответственность. Данный вывод предопределяет двоякий статус учреждений.
С одной стороны, они выступают в обороте от собственного имени и,
соответственно, способны быть должниками в правоотношении. С другой –
необходимо учитывать, что учреждения имущественно зависимы от
собственника и под видом их ответственности в действительности
реализуется ответственность собственника их имущества.
4.
Однако,
стоит
заметить,
что
современное
действующее
законодательство, регламентирующее деятельность казенных учреждений
включает
в
себя
множество
положений
с
низкой
нормативной
определенностью. Законодателем обделены вниманием целый ряд вопросов,
который требует правовой регламентации. Среди них:
в
законодательстве
не
устанавливаются
общие
принципы
формирования задания для казенных учреждений;
не определяются параметры предоставления государственного задания,
которое
гарантирует
казенному
учреждению конкретное финансовое
обеспечение определенных расходов;
а также остается неясным механизм реализации собственником
контроля за применением имущества казенного учреждения.
Все указанные недостатки и пробелы, создают серьезные затруднения в
деятельности учреждений данного типа. В виду чего, необходимо произвести
ряд изменений в законодательстве, что обеспечит более качественное
существование и развитие деятельности казенных учреждений в РФ.
5.
В
целях
единства
норм
права,
которые
определяют
и
регламентируют деятельность казенных учреждений, а также устранения
противоречий и повторов в законодательстве целесообразно на наш взгляд
принять Федеральный закон «О казенных учреждениях». Аналогом может
10
выступать ФЗ «Об автономных учреждениях». В ФЗ «О казенных
учреждениях», необходимо включить нормы, которые регламентировали бы
принципы
финансовое
деятельности
обеспечение,
и
управления
а
также
казенным
правовой
учреждением,
режим
имущества
его
и
ответственность по его обязательствам. По нашему мнению, логично было
бы предложить следующую структуру ФЗ «О казенных учреждениях»: Глава
1. Общие положения; Глава 2. Создание казенного учреждения; Глава 3.
Управление казенным учреждением; Глава 4. Реорганизация, ликвидация и
изменение типа казенного учреждения; Глава 5. Заключительные положения.
Структура выпускной квалификационной работы. Данная работа
состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения
и списка использованных источников.
11
Глава 1 Общая характеристика правового статуса казенных учреждений
1.1. Роль и место казенных учреждений в системе субъектов
гражданского права
Раннее,
для
определения
правоспособности
государственных
и
муниципальных учреждений в законодательстве применялось одно понятие –
«учреждение». В дополнение к определению указывалось на некоторые виды
учреждений, которые отличались друг от друга в зависимости от того, каким
собственником оно было создано1.
Согласно дореформенному законодательству допускалось образование
следующих
разновидностей
некоммерческих
организаций
в
форме
учреждений2:
1) государственных учреждений, которые созданы РФ за счет средств
соответствующего бюджета;
2) муниципальных учреждений, которые созданы муниципальными
образованиями и финансируемых за счет средств местного бюджета;
3) частных учреждений, которые созданы и финансируются за счет
имущества и средств граждан и (или) юридических лиц, т.е. – собственников.
Пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ)
родовое понятие учреждения характеризовалось признаками, которые
являлись общими для всех видов учреждений. Каждому учреждению было
свойственно использовать права юридического лица. Специфика учреждения
заключалась в том, что оно всегда учреждается внешним учредителем,
который остается за его пределами3. Учредителем определялись цели
деятельности учреждения, соответствующие его общей характеристике как
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право: Учебник. М.:
Юстицинформ, 2015. С. 144.
2
Алексеев С.С. Актуальные проблемы гражданского права; исследовательский центр частного
права. Уральский филиал. Российская школа частного права. Уральское отделение. М.: «Статут»,
2013. С. 163.
3
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов.
М.: Норма, 2014. С. 175.
1
12
некоммерческой организации и конкретизировались в уставных документах в
рамках указания закона – учреждения создавались для реализации
управленческих,
социально-культурных
или
других
функции
некоммерческого характера4.
Однако, в результате глобального реформирования гражданского
кодекса, данная статья была исключена. И в соответствии с ст. 123.22 ГК РФ5
появилось
три
типа
учреждений,
такие
как:
государственное
и
муниципальное бюджетное учреждение, государственное и муниципальное
автономное учреждение и частное учреждение. Отличие данных учреждений,
проявляется во взаимоотношениях с учредителем и некоторым образом по
распоряжению находящимся в их ведении имуществом и средствами. Так,
государственное или муниципальное учреждение может быть казенным,
бюджетным или автономным.
Трансформированная
правовая
база
функционирования
государственных (муниципальных) учреждений взывает к необходимости
качественно новых правовых механизмов и правовых форм, которые
соответствуют
условиям
рыночной
экономики,
а
также
принципам
дерегулирования публичной сферы6.
Как
нам
кажется,
целесообразно
согласиться
с
многими
исследователями, которые полагают, что существующие на данный момент
правовые средства не адекватны задачам государственной политики, а
следовательно нужно проводить дальнейшее реформирование бюджетного
сектора7.
Гражданское право. В 2 ч. Ч. 1: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению
«Юриспруденция» / Под ред. В. П. Камышанского, Н. М. Коршунова, В. И. Иванова. Изд. 2-е доп.
и перераб. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 132.
5
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. 1994 № 51-ФЗ // Российская
газета. 08.12.1994. № 238–239. Российская газета. 04.08.2017. № 172.
6
Зайков Д. Особенности практики применения законодательства о казенных учреждениях //
Хозяйство и право. 2013. № 1. С. 81.
7
Пузиков Р. В. Средства реализации правовой политики // Вестник Тамбовского университета.
2013. Выпуск 11 (127). С. 5.
4
13
Вопросы, которые возникают в процессе деятельности юридических
лиц, на протяжении всего своего существования занимали и занимают
основное место в гражданско-правовой науке и практике.
Положения действующего законодательства привели к появлению в
экономических отношениях большого числа юридических лиц, в том числе
некоммерческих
организаций.
В
свете
изменений
гражданского
законодательства вопросы правового статуса учреждений и их научная
разработка обретают особую роль.
Приведем понятие «учреждения». Так, согласно ст. 123.21 ГК РФ, под
учреждением понимается унитарная некоммерческая организация, которая
создана
собственником
для
реализации
управленческих,
социально-
культурных или других функций некоммерческого характера8.
В свою очередь, в соответствии со ст. 9.2. ФЗ «О некоммерческих
организациях», под бюджетным учреждением понимается некоммерческая
организация, которая созданы РФ, субъектом РФ или муниципальным
образованием для исполнения работ, оказания услуг с целью обеспечения
осуществления регламентированных действующим законодательством РФ
полномочий
соответственно
органов
государственной
власти
(государственных органов) или органов местного самоуправления в
различных сферах, таких как: наука, образование, здравоохранение,
культура, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и
спорта, а также в других сферах.9
Государственным (муниципальным) учреждениям, осуществляющим
оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или)
исполнение
обеспечения
государственных
реализации
(муниципальных)
предусмотренных
функций
в
законодательством
целях
РФ
полномочий органов государственной власти (государственных органов) или
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. 1994 № 51-ФЗ // Российская
газета. 08.12.1994. № 238–239. Российская газета. 04.08.2017. № 172.
9
Федеральный закон от 12.07.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание
законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. ст. 145. Собрание законодательства РФ. 30.07.2018. № 31.
ст. 4849.
8
14
органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности
которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на
основании бюджетной сметы, присваивается статус казенных учреждений.
Согласно пп.1 п.1, п.10 ст.31 Федерального закона N 83-ФЗ создание
казенных учреждений на федеральном уровне проводится на базе
существующего юридического лица без реорганизационных процедур путем
изменения типа действующих учреждений10.
Примечательно, что О.Н. Жерелина и Е.Ф. Цокур определяют, что
государство принимает косвенное участие в гражданских правоотношениях
посредством
юридических
лиц,
приобретающих
права
и
несущих
обязанности, не только в своих интересах и в интересах государства.
Непосредственно
организационно-правовая
форма
указанных
юридических лиц – это государственные и муниципальные унитарные
предприятия, которые финансируются собственником учреждения, то есть
государством. Таким образом, с помощью данных предприятий государство
опосредованно учувствует в гражданском обороте, осуществляя правомочия
учредителя и собственника имущества11.
Передача государственного имущества в доверительное управление
физическим, юридическим лицам является еще одной формой косвенного
участия государства в гражданских правоотношениях. Доверительный
управляющий осуществляет управление имуществом в рамках полномочий,
предусмотренных договором, однако необходимо учитывать, что запрещено
передавать
в
такое
управление
имущество,
которое
принадлежит
государственным юридическим лицам12.
После принятия Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации
в
связи
с
совершенствованием
правового
положения
Гражданский кодекс Российской Федерации: Постатейный комментарий / Под ред. П.В.
Крашенинникова. М.: Старк, 2013. С. 166.
11
Жерелина О.Н., Цокур Е.Ф. Участие государства в гражданских правоотношениях // Социальнополитические науки. 2017. №5 С. 73.
12
Гражданское право: В 2 т.: Учебник. Том 1 / под ред. Б.М. Гонгало. М.: Статут, 2016. С. 174.
10
15
государственных (муниципальных) учреждений» была положена реализация
фундаментальной
реформы
системы
оказания
государственных
и
муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от
25 мая 2009 года. К концу 2011 года была сформирована нормативноправовая база, согласно которой учреждения были разделены на три типа –
бюджетные, автономные и казенные13.
По мнению Жерелиной О.Н. выделение своеобразного правового
статуса
казенных
учреждений
посредством
отказа
от
финансово-
экономической либерализации их деятельности, использующаяся для
автономных, бюджетных учреждений, представляет особый интерес и
внимание со стороны государства в социальной направленности проводимой
политики.
Два иных типа государственных учреждений, до недавнего времени
обладающие одинаковым статусом – автономные и бюджетные учреждения,
реализуют
свою деятельность посредством
рыночных
принципах,
совместно
с
конкурентной
предпринимателями
основы
и
и
иными
юридическими лицами, однако, для автономных учреждений государство
целенаправленно создает условия для привлечения средств из частного
капитала14.
Из
вышеперечисленных
отличий
можно
констатировать,
что
рассматриваемый тип учреждений может исполнять и государственные
функции, а также осуществлять государственные услуги, в свою очередь
бюджетные и автономные учреждения учреждаются только лишь для
Рекомендации Министерства финансов РФ от 25 октября 2013 г. «Комментарии (комплексные
рекомендации) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от
08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» (для органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления) : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт
http://www.garant.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
14
Жерелина О.Н., Цокур Е.Ф. Участие государства в гражданских правоотношениях // Социальнополитические науки. 2017. № 5. С. 73.
13
16
исполнения
государственных
работ,
реализовывать
государственные
функции не представляется их задачей.
Примечательно,
что
перечисленные
учреждения
обладают
существенными отличиями непосредственно касательно правового статуса в
части регламентированных законодательных прав, обязанностей, а также
порядка
принятия
решений
о
распоряжении
имуществом,
которые
обусловлены разным правовым режимом принадлежащего им имущества15.
А. Б. Вифлеемский, отмечает, что правовое регулирование казенных
учреждений различается по следующим вопросам:
по сфере деятельности;
по порядку определения платы;
по ответственности за принятие решений ο имуществе, а также ο
зачислении имущества в качестве вклада;
по заключению крупных сделок и сделок, в совершении которых
имеется заинтересованность – договоров закупки товаров, работ, услуг,
лизинга16.
Таким образом, можно сделать вывод, что казенные учреждения
обладают следующими признаками: наличие статуса юридического лица;
нахождение в ведении единственного ГРБС; финансирование за счет средств
соответствующего
осуществления
бюджета;
использование
финансирования;
бюджетной
использование
лицевого
сметы
для
счета
для
осуществления операций с бюджетными средствами; наличие права на
принятие и исполнение бюджетных обязательств; цель деятельности –
оказание публичных услуг.
Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник/ Ого. ред. проф. Е. Л. Суханов. 2-е изд., перераб. и
доп. М.: Проспект, 2015. С. 182.
16
Вифлеемский А. Б. Автономное, бюджетное или казенное учреждение: кем лучше быть школе?
// Народное образование. 2012. № 5. С. 82.
15
17
1.2. Цели создания и принципы деятельности казенных учреждений
В соответствии ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации
(далее
–
БК
РФ)
статус
казенных
учреждений
присваивается
непосредственно государственным (муниципальным) учреждениям, которые
реализуют оказание государственных (муниципальных) услуг, исполнение
работ и (или) выполнение государственных (муниципальных) функций с
целью обеспечения осуществления регламентированных действующим
законодательством
РФ
полномочий
(государственных
органов)
или
органов
органов
государственной
местного
власти
самоуправления,
финансовое обеспечение деятельности которых реализуется непосредственно
за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной
сметы17.
На основании пп.1 п.1, п.10 ст.31 Федерального закона «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с
совершенствованием
правового
положения
государственных
(муниципальных) учреждений» № 83-ФЗ18 создание казенных учреждений на
федеральном уровне осуществляется на основании уже существующего
юридического
лица
без
реорганизационных
процедур
посредством
изменения типа действующих учреждений.
Согласно указанному закону с целью приведения правового положения
федеральных учреждений в соответствие с требованиями законодательных
актов, изменить правовой статус федеральных государственных учреждений
на федеральные казенные учреждения должны19:
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. ст. 3823. Собрание законодательства РФ. 03.12.2018. № 49
(часть I). ст. 7529.
18
Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства РФ.
10.05.2010. № 19. ст. 2291. Собрание законодательства РФ. 04.12.2017. № 49. ст. 7319.
19
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Ин-т государства и права РАН.
М.: Юрайт, Т. 1 : Части первая, вторая ГК РФ / под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. 2016. С.
170.
17
18
а) управления объединений, управления соединений и воинские части
ВС РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками,
органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские
части внутренних войск, а также иных войск и воинских формирований;
б)
учреждения,
которые
исполняют
наказания,
следственные
изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально
образованные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной
системы, которые исполняют специализированные функции и функции
управления;
в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, которые
нуждаются в социальной реабилитации;
г) учреждения МВД РФ, Главного управления специальных программ
Президента РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной миграционной
службы,
Федеральной
таможенной
службы,
Федеральной
службы
безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, а также специальные,
воинские,
территориальные,
объектовые
подразделения
федеральной
противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной
власти;
д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа
с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Как полагает Д. С. Тишков, такое наделение казенного учреждения
вышеприведенными
функциями
объясняет
то,
что
государство,
представляясь в качестве субъекта гражданского оборота, в обязательном
порядке следует своему предназначению, заключающемуся в эффективном
отправлении публичных функций, а также продиктованному общественными
потребностями
общественного
и
имеющее
интереса.
своей
Также
направленностью
автор
замечает,
удовлетворение
что
попытка
реформирования государственного сектора, предопределила в качестве
19
одной из наиважнейших задач вступление казенного учреждения в новом
статусе в гражданские правоотношения, что непосредственно положило
начало следующего периода развития гражданско-правового статуса органов
государства20.
Целесообразно на наш взгляд, согласиться с мнением Д.М. Шора и
П.В. Дмитриевой, которые отмечают, что ключевой целью реформирования
системы государственных учреждений в РФ представляется непосредственно
оптимизация организационных и экономических основ их деятельности 21.
При всем при этом стоит отметить, что в юридической науке некоторые
авторы, к примеру, Д.В. Жигалов, придерживаются мнения о том, что
процесс реформирования бюджетного сектора назрел давно22. Бюджетные
учреждения,
как
организации,
существующие
за
счет
средств
соответствующего бюджета, объективно требовали преобразований в своем
правовом статусе для совершенствования бюджетной политики в рамках
соответствующего политико-публичного образования.
Непосредственно сам порядок создания государственных казенных
учреждений регламентируется Постановлением Правительства РФ «Об
утверждении
Порядка
создания,
ликвидации
федеральных
реорганизации,
государственных
изменения
учреждений,
типа
а
и
также
утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения
в них изменений»23.
Тишков Д. С. Особенности правового положения государственных казенных учреждений на
современном этапе // Вестник государственного и муниципального управления. 2015. № 1 (16). С.
31.
21
Шор Д.М., Дмитриева П.В. Казенные, бюджетные и автономные учреждения: общие и отличные
подходы к финансированию // Сборник: Инновационное, экономическое и правовое развитие
общества: проблемы и перспективы взаимодействия. Сборник материалов Международной
научно-практической конференции. Институт профессиональных инноваций (филиал в г.
Волгограде). 2013. С. 103.
22
Жигалов Д.В. Перспективы модернизации бюджетной сети // Руководитель бюджетной
организации. 2010. № 3. С.16.
23
Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 «Об утверждении Порядка
создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных
учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения
в них изменений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2010. № 31. ст.
4238.
20
20
Согласно
вышеуказанному
нормативному
правовому
акту,
федеральные казенные учреждения могут быть созданы двумя способами24:
1) учреждение, имеющее место, в случае, если казенное учреждение
создается впервые;
2) изменение типа уже существующего государственного учреждения.
Кроме вышеперечисленных функций, казенные учреждения обладают
также и признаками, к которым относятся25:
1.Наличие статуса юридического лица;
2.Нахождение в ведении единственного ГРБС;
3.Финансирование за счет средств соответствующего бюджета;
4.Использование
бюджетной
сметы
для
осуществления
финансирования;
5.Использование лицевого счета для осуществления операций с
бюджетными средствами;
6.Наличие права на принятие и исполнение бюджетных обязательств;
7.Цель деятельности – оказание публичных услуг.
Существуют следующие виды казённых учреждений:
 Федеральные казенные учреждения;
 Казенные учреждения субъекта РФ;
 Казенные учреждения муниципального образования (муниципального
района).
Цель деятельности федеральных казенных учреждений выражается
непосредственно в обеспечении осуществления полномочий федеральных
органов государственной власти с помощью оказания государственных
услуг, исполнения работ и (или) исполнения государственных функций.
Собственно целевая составляющая их деятельности представляется в
качестве ключевого ориентира для определения специфики правового
Гражданское право: Учебник / Н. Н. Агафонова, С. В. Артеменков, В. В. Безбах и др.; отв. ред.
В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2016. Ч. 1. С. 48.
25
Чаусская О. А. Гражданское право: Учебник для студентов образовательных учреждений
среднего профессионального образования. М.: Дашков и К, 2013. С. 133..
24
21
урегулирования их правового статуса, который отражен в современном
российском законодательстве26.
Рассматривая вопрос о правовом регулировании и определении
элементов правового статуса непосредственно федеральных казенных
учреждений
в
силу
некоммерческого
характера
их
деятельности
регламентированы в нескольких нормативных правовых актах. Среди них
можно выделить, такие как: Гражданский кодекс РФ, ФЗ «О некоммерческих
организациях» и целым рядом других нормативных правовых актов, в том
числе, законы и подзаконные правовые акты. При всем при том кажется
совершенно
аргументированным,
что
специфика
правового
статуса
федеральных казенных учреждений регламентирована в первую очередь БК
РФ27.
В
соответствии
со
ст.
161
БК
РФ
регламентируется
подведомственность федеральных казенных учреждений, компетенция
федеральных органов исполнительной власти касательно данных казенных
учреждений,
а
также
целый
ряд
прав
и
обязанностей,
которые
предоставляются и возлагаются на казенные учреждения округа, поселения,
внутригородской территории.
Что касается перечня услуг, которые казенное учреждение имеет право
оказывать, то стоит заметить, что такой перечень напрямую взаимосвязан с
полномочиями органа государственной власти, в ведении которого находится
данное казенное учреждение. Непосредственно оплата услуг реализуемых
казенным учреждением возможна лишь в том случае, когда такие услуги
оказываются в рамках государственного задания и регламентированы
федеральным законодательством.
При всем при этом целесообразно отметить, что
Письмом Минфина РФ «Об
осуществлении казенными учреждениями деятельности, приносящей доход»
Министерство
Аксенова Ж.А. Организация внутреннего контроля в казённых учреждениях // Вестник Коми
республиканской академии государственной службы и управления. Серия: Теория и практика
управления. 2015. № 14 (19). С. 105.
27
Ерофеева Т.П., Шихов А.Ю. Процедуры размещения заказов казенным учреждениям:
оптимальные сроки в 2013 году // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2012. № 12. С. 25.
26
22
финансов РФ помечает, что формирование государственного задания для
государственных казенных учреждений не представляется обязательным28.
Участие в гражданских правоотношениях рассматриваемый тип
учреждения обладает для него вынужденным, вспомогательным в отношении
его ключевой деятельности характер. В связи с чем, казенные учреждения
обладают теми минимальными гражданскими правами и обязанностями,
непосредственно соответствующими целям их деятельности и публичным
интересам, что весьма свойственно для специальной правоспособности. В
качестве оправдания по данному утверждению касательно рассматриваемого
типа учреждения подтверждается тем, что доходы казенного учреждения от
приносящей доход деятельности подлежат перечислению полностью в
бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжение29.
Рассматриваемый
тип
учреждений
может
получать
доход
непосредственно от деятельности, строго, когда данная деятельность
отражена в учредительном документе такого учреждения. Наряду с этим
доходы, которые получены учреждением от указанной деятельности, должны
поступать в соответственный бюджет бюджетной системы РФ. Отсюда,
вытекает вывод, что, казенное учреждение лишено права самостоятельного
распоряжения средствами, которые получены им от реализации, приносящей
доход деятельности30.
Необходимо заметить, что в соответствии со ст. ст. 41 и 57 БК РФ
доходы от платных услуг, которые оказываются казенными учреждениями,
представляются неналоговыми доходами бюджетов.
Ключевая
деятельность
казенного
учреждения
определяется
непосредственно той деятельностью, которая имеет своей направленностью
достижение целей, ради которых оно образовано. Исходя из смысла правовой
Письмо Минфина РФ от 29 сентября 2011 г. № 12 – 08 – 25/4392 «Об осуществлении казенными
учреждениями деятельности, приносящей доход» // Официальные документы в образовании. 2011.
№ 36.
29
Бокарева Л.Г. Российская государственность: реформы и их итоги // Имущественные отношения
в Российской Федерации. 2013. № 10. С. 17.
30
Жерелина О.Н., Цокур Е.Ф. Участие государства в гражданских правоотношениях // Социальнополитические науки. 2017. № 5 С. 74.
28
23
нормы указанной в ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях», то можно
определить исчерпывающий перечень видов деятельности, осуществляемые
казенными учреждениями на основании целей их создания, который
обозначается непосредственно в учредительных документах учреждения.
Что касается заключения и оплаты рассматриваемого типа учреждений
государственных (муниципальных) контрактов, других договоров, которые
подлежат выполнению непосредственно за счет бюджетных средств,
осуществляется от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в
тех пределах, которые отведены такому учреждению лимитов бюджетных
обязательств, если иное не установлено БК РФ.
Сами операции непосредственно с бюджетными средствами казенных
учреждений проводятся через лицевые счета, которые открываются данным
учреждением на основании БК РФ.
Финансирование казенных учреждений осуществляется для реализации
своей деятельности средства соответствующего бюджета бюджетной
системы РФ.
В случае уменьшения казенному учреждению как получателю
бюджетных средств основным распорядителем (распорядителем) бюджетных
средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, который
приводит к невозможности выполнения бюджетных обязательств, которые
вытекают
из
заключенных
казенным
учреждением
государственных
(муниципальных) контрактов, других договоров, казенное учреждение
должно обеспечить согласование согласно с действующим российским
законодательством
непосредственно
о
размещении
заказов
для
государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или)
количеству
(объемам)
товаров
(работ,
услуг)
государственных
(муниципальных) контрактов, других договоров31.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. ст. 3823. Собрание законодательства РФ. 03.12.2018. № 49
(часть I). ст. 7529.
31
24
При всем при этом сторона государственного (муниципального)
контракта, другого договора обладает правом требовать от казенного
учреждения возмещения лишь суммы фактически понесенного ущерба,
который непосредственно обусловлен изменением условий государственного
(муниципального) контракта, другого договора.
Стоит заметить, что в случае недостаточных лимитов бюджетных
обязательств, которые отведены для казенного учреждения для выполнения
его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени РФ, субъекта
РФ,
муниципального
государственной
образования
власти
отвечает
(государственный
соответственно
орган),
орган
орган
управления
государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления,
орган местной администрации, который реализует бюджетные полномочия
главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится
соответствующее казенное учреждение.
Примечательно, также то, что казенное учреждение не наделено
правом предоставления и получения кредитов или займов, а также
способность приобретать ценные бумаги. Также не представляются таким
учреждениям и субсидии и бюджетные кредиты. Не вправе оно и отчуждать
имущество или же другим способом распоряжаться таким имуществом без
согласия собственника, что вытекает из п. 4 ст. 298 ГК РФ.
Весьма важным и существенным отличием казенного учреждения от
автономных и бюджетных учреждений является то, что оно не отвечает по
своим обязательствам никаким имуществом помимо своих денежных
средств. В случае же если таких средств недостаточно для исполнения своих
обязательств
ответственность
по
ним
несет
непосредственно
сам
собственник имущества32.
Помимо
всего
прочего,
недостаточность
лимитов
бюджетных
обязательств, которые отводятся непосредственно для казенного учреждения
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. 1994 № 51-ФЗ // Российская
газета. 08.12.1994. № 238–239. Российская газета. 04.08.2017. № 172.
32
25
для выполнения его денежных обязательств, по данным обязательствам
ответственным является главный распорядитель бюджетных средств, в
ведении которого непосредственно и находится учреждение33.
Положения Федерального закона N 83-ФЗ обеспечивают сведение к
минимуму
организационных
учреждений
путем
изменения
мероприятий
типа
по
бюджетных
созданию
казенных
учреждений.
Они
заключаются в следующем:
 имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на
праве оперативного управления без принятия дополнительного
решения);
 лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные
документы, выданные учреждению, не переоформляются;
 перерегистрация не производится - только вносятся изменения в устав;
 не требуется переназначение руководителя и иных работников
учреждения;
 функции
и
полномочия
учредителя
федерального
казенного
учреждения выполняет тот федеральный орган государственной
власти, который ранее выполнял функции и полномочия учредителя
бюджетного учреждения.
Казенное учреждение может быть создано (п. 2 ст. 120 ГК РФ):
– Российской Федерацией – федеральное казенное учреждение;
– субъектом РФ – казенное учреждение субъекта РФ;
–
муниципальным
образованием
–
муниципальное
казенное
учреждение.
Соответственно, функции и полномочия учредителя в отношении
казенных учреждений осуществляют (п. 3 ст. 9.1 Федерального закона N 7ФЗ):
– уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;
Крапивин Д.С. Казенные, бюджетные и автономные учреждения северных регионов //
Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. С. 538.
33
26
– органы исполнительной власти субъекта РФ;
– органы местного самоуправления.
Казенное учреждение находится в ведении органа государственной
власти
(государственного
осуществляющего
органа),
бюджетные
органа
местного
полномочия
самоуправления,
главного
распорядителя
(распорядителя) бюджетных средств. При осуществлении бюджетных
полномочий
получателя
бюджетных
средств
казенное
учреждение
взаимодействует с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных
средств
в
соответствии
с
БК
РФ
(п. 1
ст. 161
БК
РФ).
Финансовое обеспечение деятельности. Казенное учреждение финансируется
за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на
основании бюджетной сметы (п. 1 ст. 161 БК РФ).
Как сказано в бюджетном кодексе, казенное учреждение может
осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право
предусмотрено в его учредительном документе (п. 4 ст. 298 ГК РФ, п. 3
ст. 161 БК РФ). Также в п. 2 ст. 24 Федерального закона N 7-ФЗ сказано, что
некоммерческая организация (в том числе созданная в виде казенного
учреждения) может осуществлять приносящую доход деятельность лишь
постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она
создана, и соответствует указанным целям, при условии, что такая
деятельность отражена в учредительных документах34.
Согласно письму Минфина РФ от 29.09.2011 N 12-08-25/4392 казенные
учреждения могут оказывать платные услуги при следующих условиях:
–
возможность осуществления приносящей доход деятельности
закреплена в уставах;
– ведение указанной деятельности соответствует целям создания
учреждений, также отраженным в их уставах.
Гражданское право. Общая и Особенная части: учебник / А. П. Фоков и др.; отв. ред. А. П.
Фоков. М.: КНОРУС, 2015. С. 152.
34
27
Доходы, полученные казенными учреждениями от приносящей доход
деятельности, относятся к неналоговым и начиная с 01.01.2012 поступают в
соответствующий бюджет бюджетной системы РФ35.
Решение об оказании услуг (выполнении работ) федеральным
казенным учреждением на платной основе принимает федеральный орган
исполнительной
учредителя,
власти,
путем
осуществляющий
определения
функции
исчерпывающего
и
полномочия
перечня
видов
деятельности (в том числе платной), которые федеральное казенное
учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения
которых оно создано36.
В
случае
распорядителю)
принятия
необходимо
такого
решения
утвердить
учредителю
казенному
(главному
учреждению
соответствующие лимиты бюджетных обязательств в качестве источника
финансового обеспечения осуществления приносящей доход деятельности 37.
1.3. Особенности правового статуса казенных учреждений
Казённые учреждения как новоявленная разновидность юридических
лиц введены в систему права Федеральным законом «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием
правового
положения
государственных
(муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ38.
Основополагающим
для
установления
характерных
признаков
юридического субъекта и правовой природы казенных учреждений является
"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018, с изм.
от 11.10.2018)
36
Артемова И.В. Безналичные расчеты с работниками в казённом учреждении // Советник
бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2014. № 11 (119). С. 71.
37
Письмо Минфина РФ от 20.06.2011 г. № 02-03-06/2736 «О порядке финансового обеспечения
оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг» : [Сайт]. – Режим доступа :
Web-сайт http://www.garant.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
38
Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства РФ.
10.05.2010. № 19. ст. 2291. Собрание законодательства РФ. 04.12.2017. № 49. ст. 7319.
35
28
организационно-правовая форма, так как именно организационно-правовая
форма устанавливает преимущественно значительные отличия одних
юридических лиц от других. Необходимо заметить, что «учреждение» – это
По мнению В.В. Бараненкова: «Подразделение на типы – это выделение
организаций, которые относятся к одной организационно-правовой форме, но
имеют различия в правовых характеристиках деятельности организации,
правовым режимом имущества и т.п.»39. Так,
учреждения подлежат
следующей классификации на: частные, казенные, бюджетные, автономные.
В связи с этим, замена одного типа учреждения на другой, когда, например,
бюджетное учреждение становится казенным или наоборот, не является ни
преобразованием, ни реорганизацией вообще.
Как уже было отмечено, существуют следующие виды казённых
учреждений40:
 Федеральные казенные учреждения;
 Казенные учреждения субъекта РФ;
 Казенные учреждения муниципального образования (муниципального
района).
Бюджетная смета указанных выше казенных учреждений формируется,
принимается и заполняется в соответствии с нормой, установленной главным
распорядителе бюджетных средств, которое имеет в своём ведении казённое
учреждение, соблюдая единые правила, определённые Министерством
финансов РФ (статья 221 БК РФ41).
Норма статьи 161 Бюджетного кодекса РФ содержит характерные
особенности правового положения казённых учреждений. Из чего следует,
что данное учреждение в поле зрения органа государственной власти
Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: Монография. М.: МПИ ФСБ
России. 2008. С. 68.
40
Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском
законодательстве. М.: Статут-Юрист, 2015. С. 25.
41
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. ст. 3823. Собрание законодательства РФ. 03.12.2018. № 49
(часть I). ст. 7529.
39
29
(государственного
внебюджетным
органа),
фондом,
реализуются
органа
бюджетные
(распорядителя)
органа
бюджетных
управления
местного
полномочия
средств.
государственным
самоуправления,
главного
Финансирование
которым
распорядителя
деятельности,
которого возможно за счет средств соответствующего бюджета бюджетной
системы РФ на основании бюджетной сметы.
Если,
учредительным
документом
казённого
учреждения
предусмотрено право на осуществление деятельности, в результате которой
учреждение может получить доход, то оно претворяется в жизнь. Так как
казённое учреждение не имеет права по своему усмотрению использовать
полученные доходы, они должны поступать в соответствующий бюджет
бюджетной системы. Согласно статье 41 и статье 57 БК РФ доходы,
полученные казёнными учреждениями, составляют неналоговые доходы
бюджетов. Деятельность, реализующая цели, ради которой было создано
казённое учреждение, является его основной деятельностью. Полный список
видов
деятельности,
разрешённой
к
осуществлению,
указывается
в
учредительных документах учреждения. (ст. 24 Федерального закона от
12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»42). Государственные
(муниципальные) контракты и другие договоры, которые оплачиваются
средствами бюджета в рамках установленного лимита и проходят через
лицевые счета, которые открываются и отвечают норма БК РФ, заключаются
от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования, если таковое не
определено БК РФ43.
Казённое учреждение не в праве выдавать и брать кредиты (займы),
покупать ценные бумаги. Так же не представляется возможным выдача
субсидий и бюджетных кредитов казенному учреждению, данное положение
Федеральный закон от 12.07.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание
законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. ст. 145. Собрание законодательства РФ. 30.07.2018. № 31.
ст. 4849.
43
Братановский С.Н., Злобина Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 12.07.1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях» : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http://www.consultant.ru
(Дата обращения: 10.11.2018)
42
30
закреплено пунктом 10 статьи 161 БК РФ. В не зоны компетенции казённого
учреждения отчуждение имущества или какие-либо другие манипуляции им
без позволения собственника (пункт 4 статья 298 ГК РФ)44.
Так
из
указанного
в законодательстве определения казённого
учреждения, следует, что основным его
предназначением является
выполнение государственных (муниципальных) функций.
Исходя из положений Конституционного Суда Российской Федерации,
следует, что в случаях, когда выполняемые функции субъекта, предполагают
публично-правовую
направленность,
задача,
которой
состоит
в
удовлетворении общественного интереса, то исходя из того, реализацию
каких государственных функций он осуществляет, его персоне на
законодательном уровне должна полагаться повышенная охрана, которая
поспособствует без каких-либо препятствий, самостоятельно и независимо
осуществлять деятельность.
Законодательными актами, определяющими правовое положение
казённых учреждений являются: Бюджетный кодекс; Гражданский кодекс;
Федеральный закон N 7-ФЗ; Федеральный закон N 83-ФЗ.
К законодательным и нормативным правовым актам, регулирующим
бюджетный учет в казенных учреждениях, относятся: Федеральный закон N
402-ФЗ;
инструкция N 157н; инструкция N 162н; инструкция N 191н;
указания о порядке применения бюджетной классификации; Приказ
Минфина РФ N 173н; приказ Минкультуры РФ от 25.08.2010 N 558 "Об
утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов,
образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов
местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения";
положение о документах и документообороте в бухгалтерском учете иные
Гражданское право и современность: сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского /
С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев, Б.А. Булаевский и др.; под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошенко;
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Статут,
2013. С. 76.
44
31
нормативные правовые акты в области бухгалтерского учета, в том числе
разработанные с учетом отраслевых особенностей деятельности учреждений.
К основным особенностям правового положения казенных учреждений
относятся45: имущество казенного учреждения (собственником имущества
казенного учреждения выступает соответствующее публично-правовое
образование (РФ, субъект РФ, муниципальное образование). Имущество
закрепляется за казенным учреждением на праве оперативного управления,
учреждение владеет и пользуется имуществом в пределах, установленных
законодательством РФ, в соответствии с целями своей деятельности и
назначением
этого
имущества);
земельные
участки
предоставляются
казенным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования на
основании
решения
государственного
или
муниципального
органа,
уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1
ст. 268 ГК РФ, п. 1 ст. 20 ЗК РФ).
Отчуждать имущество либо распоряжаться им иным способом
казенное учреждение может только с согласия собственника, который вправе
изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению
имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296, 298 ГК РФ).
Перечислим основные особенности правого положения казенных
учреждений:
финансовое
обеспечение
деятельности
казенного
учреждения
осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной
системы РФ и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161, ст. 6 БК РФ);
операции
осуществляются
по
на
исполнению
открытых
бюджета
им
лицевых
казенными
счетах
учреждениями
в
Федеральном
казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципальном
образовании) (п. 4 ст. 161, ст. 220.1 БК РФ);
Маслова Т.С., Маслов Р.О. Казенные учреждения: корреспонденция счетов бюджетного учета.
Учебное пособие / М.: ТК Велби, 2017. С. 28.
45
32
казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве
истца и ответчика (п. 8 ст. 161 БК РФ);
казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися
в его распоряжении денежными средствами (п. 5, 7 ст. 161 БК РФ).
При
недостаточности
указанных
средств
субсидиарную
ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник
имущества; казенное учреждение не вправе предоставлять и получать
кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные
кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ);
казенное
учреждение
не
вправе
отчуждать
либо
иным
способом
распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 4
ст. 298 ГК РФ); казенное учреждение может осуществлять приносящую
доходы деятельность только если такое право предусмотрено в его
учредительном документе.
Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в
соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 161 БК РФ);
размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг
осуществляется казенным учреждением; имущество казенного учреждения
закрепляется за ним на праве оперативного управления46.
Казенные учреждения занимаются следующими видами деятельности:
управление воинскими подразделениями и частями. Армия является
казенным учреждением и существует полностью за счет бюджетных
(казенных) средств. Она выполняет функции защиты государства и граждан
этого государства от агрессии со стороны других стран. Армия имеет
жесткую структуру, свой суд, все чиновники военных ведомств подчиняются
строгой дисциплине;
обеспечение нормальной работы тюрем и исправительных учреждений,
в том числе для несовершеннолетних;
Акашева В.В., Сабуркина Н.Е. Особенности бюджетного учета в казённых учреждениях //
Экономические исследования и разработки. 2017. № 4. С. 9.
46
33
медицинские учреждения больницы, в том числе дома для содержания
сумасшедших, реабилитационные центры;
отделения полиции.
Все они
соответствии
находятся на содержании государства и не могут, в
с
российскими
предпринимательской
законами,
деятельностью,
за
заниматься
исключением
какой-либо
тех,
которые
разрешены законом и прописаны в уставных документах.
Круг полномочий, права и обязанности сотрудников в таких
ведомствах регулируется специальными законами, указами и инструкциями.
Ответственность за работу учреждения несет руководитель. Он должен
следить не только за тем как и на что расходуются получаемые из госказны
средства, но и отчитываться перед государством.
Казенные учреждения платят налоги, но налогообложение таких
заведений имеет свои особенности, поэтому для их учета ведется раздельная
система учета, в которой доходы от основной и дополнительной
деятельности учитываются на разных счетах.
Казенные
учреждения
не
обладают
признаком
имущественной
обособленности в отношении денежных средств, переданных в его
распоряжение. А ввиду ограничения ответственности учреждения данными
средствами
оно
оказывается
неспособным
нести
самостоятельную
имущественную ответственность. Данный вывод предопределяет двоякий
статус учреждений47.
Так48: с одной стороны, они выступают в обороте от собственного
имени и, соответственно, способны быть должниками в правоотношении, а с
другой — необходимо учитывать, что учреждения имущественно зависимы
от собственника и под видом их ответственности в действительности
реализуется ответственность собственника их имущества.
Городилова Ю. Л. Казенные учреждения как новый тип некоммерческой организации //
Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и
искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 5 (11). С. 70.
48
Котенева Т. В. Актуальные вопросы формирования учетной политики казенного учреждения //
Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. № 12 (372). С. 32.
47
34
Правовая
форма
юридического
лица
внешне
являет
нам
самостоятельную ответственность самого учреждения, но сущностные
характеристики последнего заставляют учитывать, что в действительности
под ответственностью учреждения скрывается ответственность собственника
его имущества
Кроме того, казенные учреждения являются участниками бюджетного
процесса и на них распространяются нормы, установленные БК РФ. Понятие
бюджетного нарушения, их виды и бюджетные меры принуждения,
применяемые за их совершение, предусмотрены гл. 29 и 30 БК РФ.
Ключевые элементы присущие структуре общего правового статуса
казенных учреждений определены законодательными нормами, которые
регулируют49:
-
порядок
создания
и
государственной
регистрации
казенных
учреждений;
- права, юридические обязанности, а также адресованные казенным
учреждениям правовые запреты;
- содержание и порядок отношений, которые возникают в рамках
осуществления административных полномочий государственных органов
исполнительной власти в отношении казенных учреждений;
- порядок формирования и функционирования органов управления
казенных учреждений, а также непосредственно их полномочия;
-
порядок
реализации
казенными
учреждениями
функций
по
предоставлению государственных услуг;
- порядок реорганизации и ликвидации казенных учреждений;
- гарантии прав казенных учреждений.
На сегодняшний день, правовые нормы, которые регулируют те или
иные аспекты организации и деятельности казенных учреждений, находятся
Прокошева Е. А. Административное санкционирование как форма публичной деятельности:
понятие и основные признаки // Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1176.
49
35
в области подзаконного нормотворчества, в то время как требуется
законодательная регламентация правового статуса казенных учреждений.
Примечательно, что административное законодательство также не
устанавливает
понятие
казенного
учреждения
как
субъекта
административно-правовых отношений, отсутствует правовое регулирование
вопросов
взаимоотношений
органов
исполнительной
власти
и
подведомственных им государственных учреждений50.
Однако,
стоит
заметить,
что
современное
действующее
законодательство, регламентирующее деятельность казенных учреждений
включает
в
себя
множество
положений
с
низкой
нормативной
определенностью. Законодателем обделены вниманием целый ряд вопросов,
который требует правовой регламентации. Среди них:
в
законодательстве
не
устанавливаются
общие
принципы
формирования задания для казенных учреждений;
не определяются параметры предоставления государственного задания,
которое
гарантирует
казенному
учреждению конкретное финансовое
обеспечение определенных расходов;
а также остается неясным механизм реализации собственником
контроля за применением имущества казенного учреждения.
Все указанные недостатки и пробелы, создают серьезные затруднения в
деятельности учреждений данного типа. В виду чего, необходимо произвести
ряд изменений в законодательстве, что обеспечит более качественное
существование и развитие деятельности казенных учреждений в РФ.
Так, по нашему мнению деятельность казенных учреждений нуждается
в правовом регулировании.
На основании чего мы полагаем, что необхлдимо в целях единства
норм права, которые определяют и регламентируют деятельность казенных
Ерохина Т. В. Некоторые вопросы административно-правового статуса государственных
учреждений // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 63.
50
36
учреждений, а также устранения противоречий и повторов принять
Федеральный закон «О казенных учреждениях».
Аналогом может выступать ФЗ «Об автономных учреждениях». В ФЗ
«О казенных учреждениях», необходимо включить нормы, которые
регламентировали бы принципы деятельности и управления казенным
учреждением, его финансовое обеспечение, а также правовой режим
имущества и ответственность по его обязательствам.
По нашему мнению, логично было бы предложить следующую
структуру ФЗ «О казенных учреждениях»:
Глава 1. Общие положения;
Глава 2. Создание казенного учреждения;
Глава 3. Управление казенным учреждением;
Глава 4. Реорганизация, ликвидация и изменение типа казенного
учреждения;
Глава 5. Заключительные положения.
37
Глава 2 Правовое регулирование создания и деятельности казенных
учреждений в РФ
2.1. Порядок и условия государственной регистрации казенных
учреждений
Казенные учреждения, находящиеся в государственной собственности,
собственности субъектов РФ и муниципальных образований, являются
относительно новым типом юридического лица, ранее в Российской
Федерации не существовавшим51.
Согласно ст. 15 Закона № 7-ФЗ учредителями казенных учреждений
(для определенного типа таких учреждений) выступают: Правительство РФ,
исполнительный орган власти субъекта РФ, администрация муниципального
образования. На вышеперечисленные органы возложены и вопросы
утверждения и регистрации уставов казенных учреждений.
В целях создания федерального казенного учреждения решение об
изменении типа федерального учреждения принимается Правительством РФ
в форме издания распоряжения (п. 15 Порядка N 539 (1)), которое должно
содержать:
а)
наименование
существующего
федерального
учреждения
с
указанием его типа;
б) наименование создаваемого федерального учреждения с указанием
его типа;
в)
наименование
осуществляющего
федерального
функции
и
органа
полномочия
исполнительной
учредителя
власти,
федерального
учреждения;
г)
информацию
об
изменении
(сохранении)
основных
целей
деятельности федерального учреждения;
Крапивин Д.С. Казенные, бюджетные и автономные учреждения северных регионов //
Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. С. 538.
51
38
д) информацию об изменении (сохранении) штатной численности;
е) перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с
указанием сроков их проведения.
Устав казенного учреждения должен содержать следующие сведения:
 наименование казенного учреждения;
 сведения
о
собственнике
имущества
и
сведения
об
органе
государственной власти, осуществляющем функции оперативного
управления казенным учреждением;
 сведения о том, какая сделка для данного казенного учреждения
является крупной;
 перечень видов деятельности, которые казенное учреждение может
осуществлять
в
соответствии
с
задачами
своего
создания
и
функционирования;
 сведения о руководителе казенного учреждения и его полномочия.
Обязательно должен быть пункт о возможности расторжения контракта
с руководителем в одностороннем порядке по инициативе собственника.
Также в уставе могут быть зафиксированы сведения о структуре
казенного учреждения, порядке назначения и освобождения от должности
ряда должностных лиц и пр. Закон сводит к минимуму организационные
мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений.
В
целях
эффективного
руководства
подведомственными
организациями Правительством РФ было опубликовано постановление от
26.07.2010 № 537 «О порядке осуществления федеральными органами
исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального
государственного учреждения» (далее – Постановление № 537).
Постановление № 537 дает федеральным органам исполнительной
власти широкие полномочия в части создания, реорганизации, ликвидации
казенного учреждения. В компетенцию федерального органа исполнительной
власти входит назначение руководителя, формирование и финансирование
госзаданий на оказание госуслуг, а также согласование участия казенного
39
учреждения в хозяйственных обществах и некоммерческих организациях,
распоряжение любым имуществом, как движимым, так и недвижимым,
находящимся
в
хозяйственном
ведении
казенного
учреждения.
Постановление № 537 указывает, что заключение сделок с недвижимым
имуществом и участие в хозяйственных обществах должны в обязательном
порядке получить одобрение Росимущества.
Казенные учреждения могут заключать крупные сделки и/или сделки с
заинтересованностью только с одобрения и по согласованию с учредителями
(то есть с федеральными органами исполнительной власти). Наибольший
интерес представляют крупные сделки и сделки с заинтересованностью. Как
известно, ранее это требование распространялось только на ФГУПы.
Казенное учреждение может совершать крупные сделки только с согласия
федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и
полномочия его учредителя52.
Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 537 утверждено
Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной
власти
функций и
полномочий
учредителя федерального
казенного
учреждения, согласно которому орган, осуществляющий функции и
полномочия учредителя, в установленном порядке:
а) выполняет функции и полномочия учредителя федерального
казенного учреждения при его создании, реорганизации, изменении типа и
ликвидации;
б) утверждает устав федерального казенного учреждения, а также
вносимые в него изменения;
в) назначает руководителя федерального казенного учреждения и
прекращает его полномочия;
Казенное учреждение : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http://www.consultant.ru (Дата
обращения: 10.11.2018)
52
40
г) заключает и прекращает трудовой договор с руководителем
федерального казенного учреждения;
д) формирует и утверждает государственное задание для федерального
казенного учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом
основными видами деятельности;
е) определяет на основании правового акта перечень федеральных
казенных учреждений, которым устанавливается государственное задание на
оказание государственных услуг (выполнение работ) юридическим и
физическим лицам (далее – государственное задание);
ж) осуществляет финансовое обеспечение деятельности федерального
казенного учреждения, в том числе выполнения государственного задания в
случае его утверждения;
з) определяет порядок составления и утверждения отчета о результатах
деятельности федерального казенного учреждения и об использовании
закрепленного за ним государственного имущества в соответствии с общими
требованиями, установленными Минфином;
и) устанавливает порядок составления, утверждения и ведения
бюджетных смет федеральных казенных учреждений в соответствии с
общими требованиями, установленными Минфином;
к) согласовывает с Росимуществом (за исключением решения в
отношении федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении
Минобороны,
Управления
делами
Президента
РФ
(в
отношении
подведомственных ему федеральных казенных учреждений, за которыми
закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в
границах
морских
портов))
распоряжение
недвижимым
имуществом
федерального казенного учреждения (в том числе передачу его в аренду).
Росимущество рассматривает проект решения и не позднее 15 рабочих
дней со дня его получения согласовывает данный проект либо направляет
мотивированный отказ в согласовании.
41
Если такая информация от него не поступает в течение 30 рабочих
дней, решение считается согласованным. Орган, осуществляющий функции и
полномочия учредителя, уведомляет Росимущество о принятом решении (с
приложением его копии) в срок не позднее 10 рабочих дней со дня его
принятия.
Казённое учреждение не в праве выдавать и брать кредиты (займы),
покупать ценные бумаги. Так же не представляется возможным выдача
субсидий и бюджетных кредитов казенному учреждению, данное положение
закреплено пунктом 10 статьи 161 БК РФ. В не зоны компетенции казённого
учреждения отчуждение имущества или какие-либо другие манипуляции им
без позволения собственника (пункт 4 статья 298 ГК РФ). Исходя из
положений Конституционного Суда Российской Федерации, следует, что в
случаях, когда выполняемые функции субъекта, предполагают публичноправовую направленность, задача, которой состоит в удовлетворении
общественного
интереса,
то
исходя
из
того,
реализацию
каких
государственных функций он осуществляет, его персоне на законодательном
уровне должна полагаться повышенная охрана, которая поспособствует без
каких-либо препятствий, самостоятельно
и независимо осуществлять
деятельность53.
Законодательными актами, определяющими правовое положение
казённых учреждений являются: бюджетный кодекс; гражданский кодекс;
Федеральный закон N 7-ФЗ; Федеральный закон N 83-ФЗ.
Органами
государственной
власти
субъектов
РФ
и
органами
муниципальных образований также должны быть изданы нормативные
документы, устанавливающие функции и полномочия учредителей для
подведомственных им казенных учреждений.
Чиркова Е.В., Ларинина Т.И. Механизм финансирования казённых учреждений в России //
Nauka-Rastudent.ru. 2015. № 10. С. 13.
53
42
После принятия правового акта об изменении типа федерального
государственного учреждения на казенное необходимо внести эти изменения
в его устав, в котором должны содержаться (п. 33 Порядка N 539):
1. Общие положения, устанавливающие в том числе: наименование
федерального казенного учреждения; информацию о месте его нахождения;
наименование
учредителя
и
собственника
имущества;
наименование
федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и
полномочия учредителя, собственника федерального казенного учреждения;
2. Предмет и цели деятельности казенного учреждения в соответствии
с
федеральным
законом,
иным
нормативным
правовым
актом,
муниципальным правовым актом, а также исчерпывающий перечень видов
деятельности (с указанием основных видов деятельности и иных видов
деятельности, не являющихся основными), которые оно вправе осуществлять
в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;
3. Раздел об организации деятельности и управлении учреждением,
содержащий в том числе сведения о структуре, компетенции органов
управления учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и
порядок деятельности таких органов, а также положения об ответственности
руководителя учреждения;
4. Раздел об имуществе и финансовом обеспечении учреждения,
содержащий в том числе:
порядок
распоряжения
имуществом,
приобретенным
казенным
учреждением (за исключением имущества, приобретенного за счет средств,
выделенных
учреждению
собственником
на
приобретение
такого
имущества);
порядок осуществления крупных сделок и сделок, в совершении
которых имеется заинтересованность;
запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых
является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за
федеральным казенным учреждением, или имущества, приобретенного за
43
счет средств, выделенных ему из федерального бюджета или бюджета
государственного внебюджетного фонда РФ, если иное не установлено
законодательством РФ;
положения об открытии лицевых счетов в органах Федерального
казначейства, а также об иных счетах, открываемых федеральному казенному
учреждению в соответствии с законодательством РФ;
положения о ликвидации учреждения по решению собственника
имущества и распоряжении собственником имуществом ликвидированного
учреждения, если иное не предусмотрено законодательством РФ;
указание на субсидиарную ответственность РФ по обязательствам
федерального
казенного
исполнительной
власти,
учреждения
в
осуществляющего
лице
федерального
функции
и
органа
полномочия
учредителя;
сведения о филиалах и представительствах учреждения;
иные разделы – в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Федеральный
орган
исполнительной
власти,
осуществляющий
функции и полномочия учредителя, своим правовым актом утверждает
изменения, вносимые в устав федерального учреждения (п. 32 Порядка
N 539)54.
Итак,
по
своей
сути
казенные
учреждения
занимаются
предоставлением гражданам государственных услуг, и через которые
выполняются функции государства. В зависимости от вида деятельности,
разные
казенные
учреждения
имеют
разные
полномочия,
права
и
обязанности не только перед государством, но и перед гражданами.
Зернова И. Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение» : [Сайт]. – Режим
доступа : Web-сайт http://www.finexg.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
54
44
2.2. Субъективные права и юридические обязанности казенных
учреждений
Казенное учреждение - это организация, оказывающая услуги,
выполняющая работы либо исполняющая определенные функции для
обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий
органов власти разного уровня. Финансирование таких предприятий
производится за счет средств соответствующего бюджетного фонда согласно
принятой смете. В ст. 31 ФЗ № 83 указано, что создание казенного
учреждения осуществляется на базе функционирующего юрлица без
проведения процедур реорганизации посредством изменения его типа55.
Права казенных учреждений на материальные ценности, закрепленные
за ними, реализуются по определенным правилам. Предприятие может
владеть, распоряжаться, пользоваться вверенным ему имуществом в
пределах, предусмотренных законодательством. При этом данные действия
должны
согласовываться
с
целями
функционирования
организации,
заданиями, назначением ценностей. Собственник имущества вправе изъять
его часть у юрлица. Это допускается в том случае, если материальные
ценности окажутся излишними, неиспользуемыми или используемыми не по
назначению. Изъятым имуществом собственник может распорядиться по
своему
усмотрению.
реализовывать
устанавливается
Казенное
продукцию,
учреждение
которую
законодательным
может
выпускает,
актом
или
самостоятельно
если
иным
другое
не
нормативным
документом56.
По своей сути казенные учреждения занимаются предоставлением
гражданам государственных услуг, и через которые выполняются функции
государства. В зависимости от вида деятельности, разные казенные
Нецелевое использование бюджетных средств: ответственность и наказание : [Сайт]. – Режим
доступа : Web-сайт https://businessman.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
56
Чернявская С.О. О некоторых вопросах, возникающих при заключении и исполнении договоров
(контрактов) казенными и бюджетными учреждениями // Советник бухгалтера государственного и
муниципального учреждения. 2014. № 6 (114). С. 70.
55
45
учреждения имеют разные полномочия, права и обязанности не только перед
государством, но и перед гражданами.
Казенные
учреждения
занимаются
следующими
видами
деятельности57:
управление воинскими подразделениями и частями. Армия является
казенным учреждением и существует полностью за счет бюджетных
(казенных) средств. Она выполняет функции защиты государства и граждан
этого государства от агрессии со стороны других стран. Армия имеет
жесткую структуру, свой суд, все чиновники военных ведомств подчиняются
строгой дисциплине;
обеспечение нормальной работы тюрем и исправительных учреждений,
в том числе для несовершеннолетних;
медицинские учреждения больницы, в том числе дома для содержания
сумасшедших, реабилитационные центры;
отделения полиции.
Все они
соответствии
находятся на содержании государства и не могут, в
с
российскими
предпринимательской
законами,
деятельностью,
за
заниматься
исключением
какой-либо
тех,
которые
разрешены законом и прописаны в уставных документах.
Круг полномочий, права и обязанности сотрудников в таких
ведомствах регулируется специальными законами, указами и инструкциями.
Ответственность за работу учреждения несет руководитель. Он должен
следить не только за тем как и на что расходуются получаемые из госказны
средства, но и отчитываться перед государством.
Казенные учреждения платят налоги, но налогообложение таких
заведений
имеет свои
особенности, такие как:
суммы
бюджетных
обязательств, которые в соответствии с российским законодательством не
учитываются в составе доходов, которые создают налогооблагаемую базу,
Фимина Н.В. Казённое учреждение расположено в здании, являющемся объектом культурного
наследия // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2016. № 8 (164). С. 76.
57
46
так как бюджет не является источником прибыли; расходы, которые связаны
с предоставлением государственных услуг населению или выполнения ими
своего основного предназначения. Они не входят в состав расходов,
уменьшающих налоговую базу дохода на прибыль. Поэтому для их учета
ведется раздельная система учета, в которой доходы от основной и
дополнительной деятельности учитываются на разных счетах58.
Все доходы от предоставления платных услуг или какой-либо другой
коммерческой деятельности не облагаются налогом. Например, от сдачи
помещений в аренду или продажи имущества. Также муниципальные
учреждения освобождены от уплаты пошлины.
Все получаемые от такой деятельности средства должны переводиться
в бюджет. Учреждения обязаны уплачивать налог на имущество и земельный
налог, если в местном законодательстве не прописано, что те освобождаются
такого вида налогообложения.
Одним
из
важнейших
элементов
правового
статуса
казенных
учреждений является ответственность по обязательствам.
В соответствии с п.8 БК РФ казенное учреждение самостоятельно
выступает в суде в качестве истца и ответчика.
В соответствии со ст. 123.22 Гражданского кодекса РФ казенное
учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами. Если указанных средств недостаточно
для исполнения казенным учреждением деликтной обязанности, то в
субсидиарном
порядке
к
ответственности
призывается
собственник
имущества, закрепленного за казенным учреждением на ограниченном
вещном праве. Этот принцип служит одним из критериев дифференциации
статусов казенного, бюджетного и автономного учреждений, так как
собственник имущества, закрепленного за автономным и бюджетным
учреждениями, не отвечает по их обязательствам.
Молчанов А.А. Казенные учреждения МВД России в контексте изменений гражданского
законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 10. С. 88.
58
47
Пленум Высшего Арбитражного Суда в РФ в своем постановлении от
22 июня 2006 г. №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными
судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»59 разъясняет, что
судам при рассмотрении и разрешении споров по искам, предъявленным
кредитором
государственного
учреждения
в
порядке
субсидиарной
ответственности, следует исходить из того, что по смыслу пункта 1 статьи
161
Бюджетного
кодекса
РФ
с
учетом
положений
статьи
123.22
Гражданского кодекса РФ учредителем и собственником имущества
учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной
ответственности
по
обязательствам
этого
учреждения
является
соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные
органы.
Ответственность казенных учреждений носит ограниченный характер.
Он проявляется в размере ущерба, который подлежит возмещению казенным
учреждением контрагенту в связи с неисполнением или ненадлежащим
исполнением своих обязанностей в рамках договорного отношения. Так в
соответствии с ч. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ за изменение условий
договора, заключенного субъектом гражданского оборота с казенным
учреждением,
обязательств,
обусловленное
казенное
уменьшением
учреждение
несет
лимитов
бюджетных
ответственность
в
форме
фактически причиненного ущерба.
Данное положение появилось в 2007 г. в связи с принятием
Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный
кодекс
бюджетного
процесса
Российской
и
Федерации
приведении
в
части
регулирования
в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов
Российской Федерации». До принятия данного нормативно-правового акта
ответственность учреждений наступала в форме реального ущерба, который
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О
некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской
Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
59
48
включал в себя собственно ущерб контрагента учреждения от изменения
договора и расходы, которые он мог понести в будущем в связи с
изменением условий договора.
В юридической литературе высказывается мнение, что ограниченная
ответственность казенных учреждений обусловлена целевым назначением
бюджетных ассигнований и их традиционной недостаточностью, особенно
характерных для современной бюджетной политики России, когда экономия
неизбежна60.
2.3. Ответственность казенных учреждений
В современной правовой науке неоднократно поднимались вопросы об
ответственности казенных учреждений. Указанная проблема будоражит умы
современных
правоведов,
являясь
дискуссионной
темой,
стоящей
обсуждения.
В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской
Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, казенные
учреждения не имеют в собственности обособленное имущество, которое
передается им лишь в оперативное управление. Соответственно, казенные
учреждения не имеют возможности распоряжаться принадлежащим им на
праве оперативного управления имуществом, не учитывая при этом интересы
собственника вверенного им имущества61.
Весь процесс финансирования получателей Бюджетных средств
является расходованием средств бюджета и потому относится к сфере
бюджетных правоотношений (абз.1п.1ст.1 БК РФ), которые по своему
содержанию являются распределительными и основываются на применении
метода власти-подчинения. Публично-правовое образование в односторонне-
Садиков О.Н. Гражданско-правовые категории в публичном праве // Журнал российского права.
2011. № 9. С. 21
61
Комиссарова Е.Г. Единство и дифференциация в регулировании правового статуса бюджетных и
казенных учреждений // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 4(26). С. 60.
60
49
властном порядке определяет объемы лимитов бюджетных обязательств
(п.1ст.158 БК).
И цели их использования (ст.38 БК РФ)62. Говорить о возникновении у
учреждения частного права оперативного управления на переданные в его
распоряжение денежные средства не представляется возможным в связи с
тем, что денежные средства фактически не передаются, а доводятся лишь
права на распоряжение ими63.
Таким
образом,
сам
по
себе
публично-правовой
характер
складывающихся отношений заставляет усомниться в том, что учреждение
обладает самостоятельным субъективным правом на предоставленные в его
распоряжение денежные средства, которое оно могло бы противопоставить
собственнику своего имущества как властной стороне в правоотношении.
Весь процесс финансирования получателей бюджетных средств
является расходованием средств Бюджета и потому относится к сфере
бюджетных правоотношений (абз.1 п. 1 ст. 1 БК РФ), которые по своему
содержанию являются распределительными и основываются на применении
метода власти - подчинения.
Публично – правовое образование в односторонне – властном порядке
определяет объемы лимитов бюджетных обязательств (п. 1 ст. 158 БК РФ) и
цели их использования (ст. 38 БК РФ)64. Говорить о возникновении у
учреждения частного права оперативного управления на переданные в его
распоряжение денежные средства не представляется возможным в связи с
тем, что денежные средства фактически не передаются, а доводятся лишь
права на распоряжение ими.
Таким
образом,
сам
по
себе
публично
правовой
характер
складывающихся отношений заставляет усомниться в том, что учреждение
обладает самостоятельным субъективным правом на предоставленные в его
Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Старк, 2014. С. 20.
Бюджетное и налоговое регулирование : единство и дифференциация / под редакцией М.В.
Карасевой. М.: Эксмо, С. 140ю
64
Гатин А. М. Гражданское право. М.: Дашков и К, 2013. С. 112.
62
63
50
распоряжение денежные средства, которое оно могло бы противопоставить
собственнику своего имущества как властной стороне в правоотношении.
Таким образом, в результате предоставления бюджетных средств в
распоряжение учреждению последнее не приобретает обособленного от
собственника имущественного интереса в отношении этих средств, и потому
права на распоряжение ими оказываются в полной зависимости от
усмотрения собственника и в любой момент могут быть им сокращены.
С учетом изложенного, следует констатировать, что учреждение не
обладает признаком имущественной обособленности в отношении денежных
средств,
переданных
ответственности
в
его
учреждения
распоряжение.
данными
А
ввиду
средствами
оно
ограничения
оказывается
неспособным нести самостоятельную имущественную ответственность.
Данный вывод предопределяет двоякий статус учреждений. С одной
стороны, они выступают в обороте от собственного имени и, соответственно,
способны быть должниками в правоотношении. С другой — необходимо
учитывать, что учреждения имущественно зависимы от собственника и под
видом их ответственности в действительности реализуется ответственность
собственника их имущества.
Таким образом, правовая форма юридического лица внешне являет нам
самостоятельную ответственность самого учреждения, но сущностные
характеристики последнего заставляют учитывать, что в действительности
под ответственностью учреждения скрывается ответственность собственника
его имущества
Казенное
учреждение
является
унитарной
некоммерческой
организацией, а также участвует в гражданском обороте в значительно
меньшей степени, чем коммерческие организации65.Это обусловлено в
первую очередь тем, что цели деятельности учреждений лежат в
непроизводственной,
нематериальной
сферах.
Казенные
учреждения
Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском
законодательстве. М.: Статут-Юрист, 2015. С. 180.
65
51
выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это
необходимо для обеспечения их основной деятельности. Однако названные
сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь
именно в форме учреждений существуют практически все органы
государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за
деятельностью других хозяйствующих субъектов66.
Порядок
образования, отношения
с
собственником имущества,
правовое положение имущества, порядок реорганизации и ликвидации
учреждения и некоторые иные вопросы регулируются гражданским правом.
Для казенных учреждений статус юридических лиц в большей степени
выполняет служебную функцию, обеспечивая часть этих субъектов не
столько в имущественных, сколько в налоговых, административных и
трудовых отношениях. Между тем, это не должно «выдавливать» казенные
учреждения за границы системы гражданского правового регулирования67.
Но такая тенденция начинает возрастать. Гарантом ответственности для этих
учреждений будет выступать правило субсидиарной ответственности
учредителя. Но их работоспособность сомнительна из-за жесткого порядка
санкционирования оплаты денежных обязательств68.
Гражданско-правовая ответственность в юридическом значении, как
право
требовать
корреспондирующая
восстановления
праву
имущественного
обязанность
восстановить
положения
это
и
положение
Возможность привлечь участника имущественного оборота к гражданскоправовой ответственности характеризуется по факту правосубъектности69.
Согласно ст. 56 ГК РФ юридические лица несут ответственность по своим
обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Это устанавливается
Басин Ю. Г. Избранные труды по гражданскому праву / СПб.: Юридический центр Пресс, 2013.
С. 145.
67
Городилова Ю. Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных
учреждений: Дис. канд. юрид. наук. М.: Российский гос. институт интеллектуал. собственности
Роспатента, 2012. С. 23.
68
Ниязова М.В. Казенные учреждения высшего образования и эффективность деятельности //
Юрист ВУЗа. 2014. № 7. С. 15.
69
Ольховская Н.П. К вопросу о правовом положении федеральных государственных учреждений //
Военно-юридический журнал. 2013. № 5. С. 40.
66
52
особенностями
ответственности
гражданской
правосубъектностью.
рассматриваемых
В
юридических
механизмах
лиц,
причиной
формирования стало деления права оперативного управления на виды в
рамках становления организационно-правовой формы учреждения.
Получаем,
что
до
изменений
в
законодательстве
2010
года,
государственные учреждения отвечали по своим обязательства в пределах,
имеющихся в их распоряжении денежных средств, то в настоящее время
такой предел ответственности установлен только для казенных учреждений.
Субсидиарная
ответственность
как
вид
гражданско-правовой
ответственности, она представляет собой дополнительную ответственность
лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за
надлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом
или договором (например, Постановление Двенадцатого Арбитражного
Апелляционного суда от 20 января 2017 г. №А06-6945/2016)70.
В настоящее время, законодателем устанавливается субсидиарная
ответственность по обязательствам казенных учреждений. Согласно п. 4 ст.
123.22 ГК РФ публично-правовые образования несут субсидиарную
ответственность по обязательствам созданных ими казенных учреждений в
случае недостаточности денежных средств для удовлетворения требований
кредиторов.
Получается,
относительно
казенных
учреждений
и
их
привлечения к субсидиарной ответственности не возникнет необходимости
выяснять их имущественное состояние. Поэтому что достаточно установить
факт недостаточности денежных средств на счетах организаций для
удовлетворения требований кредиторов. Есть необходимость исключения
случаев привлечения их к такой ответственности по обязательствам
платежеспособных субъектов, а также требований установления факта
недостаточности денежных средств казенного учреждения.
Постановление Двенадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 20 января 2017 г. №А066945/2016: [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http://12aas.arbitr.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
70
53
Государство несет ответственность по обязательствам в пределах
имущества, закрепленного за юридическим лицом на праве хозяйственного
ведения (оперативного управления), или выделенных ему денежных средств,
что
называется
законодателем
самостоятельной
имущественной
ответственностью юридического лица — не собственника, а в случае
недостаточности этого имущества на публично-правовое образование
возлагается дополнительная ответственность, которая обеспечена средствами
казны71.
Кроме того, казенные учреждения являются участниками бюджетного
процесса и на них распространяются нормы, установленные БК РФ. Понятие
бюджетного нарушения, их виды и бюджетные меры принуждения,
применяемые за их совершение, предусмотрены гл. 29 и 30 БК РФ.
В ходе проверок деятельности казенных учреждений выявляются
бюджетные нарушения, такие как: нецелевое использование бюджетных
средств – направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата
денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или
частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной
бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором
(соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием
предоставления
указанных
средств,
нецелевое
использование
межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов,
имеющих
целевое
назначение,
передача
уполномоченному
по
соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя,
распорядителя и получателя бюджетных средств, бесспорное взыскание
суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и
платы
за
пользование
ими
либо
приостановление
(сокращение)
предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Меры бюджетного принуждения, предусмотренные кодексом, применяются
Прокошева Е. А. Административное санкционирование как форма публичной деятельности:
понятие и основные признаки // Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1176.
71
54
к юридическим лицам. Вместе с тем в соответствии с п. 7 ст. 306.2 БК РФ
наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры
ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в
частности КоАП РФ72.
Административной ответственности в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ
подлежит должностное лицо в случае совершения им административного
правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением
своих
служебных
обязанностей.
Перечень
административных
правонарушений в области финансов установлен гл. 15 КоАП РФ.
На основании п. 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об
административных
правонарушениях,
вправе
составлять
инспекторы
Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации. При выявлении
нарушений в ходе контрольных мероприятий протоколы также вправе
составлять и должностные лица Федерального казначейства, а в отношении
должностных лиц муниципального казенного учреждения – должностные
лица органов исполнительной власти, осуществляющих муниципальный
финансовый контроль и муниципальных контрольно-счетных органов73.
Кроме того, следует отметить, что при рассмотрении дела об
административном
правонарушении,
учитывается
его
значительность.
Согласно ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного
административного
правонарушения
орган,
должностное
лицо,
уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут
освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от
административной ответственности и ограничиться устным замечанием
Согласно ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного
административного
правонарушения
орган,
должностное
лицо,
Ежакова Е. Н., Илюшин В. Е. К вопросу о финансировании бюджетных учреждений // Ученые
записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2015. № 4. С. 130.
73
Ответственность должностных лиц казенных учреждений: [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт
ttps://otchetonline.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
72
55
уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут
освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от
административной ответственности и ограничиться устным замечанием
(например, Постановление Верховный Суд Российской Федерации от
07.10.2016 г. № 304-АД16-12516 по делу № А45-20757/201574, Постановление
Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.08.2016 г. № Ф043406/2016 по делу № А45-25018/201575).
В случае, когда в ходе контрольного мероприятия установлены факты
причинения ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию и в
соответствии
со
статьей
270.2
БК
РФ
органами
государственного
(финансового) контроля может быть вынесено предписание, содержащее
требование о возмещении причиненного ущерба. Позиция Минфина РФ,
изложенная в письме от 29.12.2014 №02-01-10/68389, заключается в том, что
возмещение ущерба, нанесенного в связи с нарушением бюджетного
законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, должно осуществляться или обеспечиваться
лицом, допустившим указанное нарушение. При этом в соответствии с ч. 4
ст. 270.2 БК РФ в случае неисполнения предписания вопрос о возмещении
средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства и
иных
нормативно-правовых
актов,
регулирующих
бюджетные
правоотношения, решается в судебном порядке76.
Таким
образом,
ответственность
за
нарушение
бюджетного
законодательства следует определить как применение уполномоченными
органами власти установленных законом мер принуждения к нарушителям
бюджетного
законодательства
при
осуществлении
ими
принятия
и
Постановление Верховный Суд Российской Федерации от 07.10.2016 г. № 304-АД16-12516 по
делу № А45-20757/2015 : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http:// vsrf.ru (Дата обращения:
10.11.2018)
75
Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.08.2016 г. № Ф043406/2016 по делу № А45-25018/2015 : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http:// faszso.arbitr.ru
(Дата обращения: 10.11.2018)
76
Иванов Д. С., Иванова М. С., Боровских И. В. Бюджет казенного учреждения как элемент
системы управления // Проблемы экономики и менеджмента. 2017. № 4 (68). С. 54.
74
56
исполнения
бюджетных
обязательств.
Специфика
привлечения
к
ответственности казенных учреждений и (или) их должностных лиц за
нарушение бюджетного законодательства обусловлена особым статусом
субъекта и правовым режимом бюджетных средств и расходов.
57
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, исследовав вопросы теории и практики деятельности казённых
учреждений, можно констатировать, что казенные учреждения являются
новым типом государственных учреждений. Они появились в результате
реформирования
системы
государственных
учреждений
посредством
принятия ФЗ от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
На основании анализа норм гражданского права, делается вывод о том,
что способами создания казенного учреждения являются либо создание
путем принятия соответствующего решения его учредителем либо создание
путем изменения типа существующего государственного (муниципального)
учреждения.
По своей сути казенные учреждения занимаются предоставлением
гражданам государственных услуг, и через которые выполняются функции
государства. В зависимости от вида деятельности, разные казенные
учреждения имеют разные полномочия, права и обязанности не только перед
государством, но и перед гражданами.
Казенные учреждения занимаются следующими видами деятельности:
управление воинскими подразделениями и частями. Армия является
казенным учреждением и существует полностью за счет бюджетных
(казенных) средств. Она выполняет функции защиты государства и граждан
этого государства от агрессии со стороны других стран. Армия имеет
жесткую структуру, свой суд, все чиновники военных ведомств подчиняются
строгой
дисциплине;
обеспечение
нормальной
работы
тюрем
и
исправительных учреждений, в том числе для несовершеннолетних;
медицинские учреждения больницы, в том числе дома для содержания
сумасшедших, реабилитационные центры; отделения полиции.
58
Все они
соответствии
находятся на содержании государства и не могут, в
с
российскими
предпринимательской
законами,
деятельностью,
за
заниматься
исключением
какой-либо
тех,
которые
разрешены законом и прописаны в уставных документах.
С учётом проведённого исследования считаю целесообразным сделать ряд
обобщений, выводов и предложений:
Круг полномочий, права и обязанности сотрудников в таких
ведомствах регулируется специальными законами, указами и инструкциями.
Ответственность за работу учреждения несет руководитель. Он должен
следить не только за тем как и на что расходуются получаемые из госказны
средства, но и отчитываться перед государством.
Казенные учреждения платят налоги, но налогообложение таких
заведений имеет свои особенности, поэтому для их учета ведется раздельная
система учета, в которой доходы от основной и дополнительной
деятельности учитываются на разных счетах.
Все доходы от предоставления платных услуг или какой-либо другой
коммерческой деятельности не облагаются налогом. Например, от сдачи
помещений в аренду или продажи имущества. Также муниципальные
учреждения освобождены от уплаты пошлины.
Все получаемые от такой деятельности средства должны переводиться
в бюджет. Учреждения обязаны уплачивать налог на имущество и земельный
налог, если в местном законодательстве не прописано, что те освобождаются
такого вида налогообложения.
В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской
Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, казенные
учреждения не имеют в собственности обособленное имущество, которое
передается им лишь в оперативное управление. Соответственно, казенные
учреждения не имеют возможности распоряжаться принадлежащим им на
праве оперативного управления имуществом, не учитывая при этом интересы
собственника вверенного им имущества. Весь процесс финансирования
59
получателей Бюджетных средств является расходованием средств бюджета и
потому относится к сфере бюджетных правоотношений, которые по своему
содержанию являются распределительными и основываются на применении
метода власти-подчинения. Публично-правовое образование в односторонневластном порядке определяет объемы лимитов бюджетных обязательств.
Говорить о возникновении у учреждения частного права оперативного
управления на переданные в его распоряжение денежные средства не
представляется возможным в связи с тем, что денежные средства фактически
не передаются, а доводятся лишь права на распоряжение ими.
Итак, сам по себе публично-правовой характер складывающихся
отношений заставляет усомниться в том, что учреждение обладает
самостоятельным
субъективным
правом
на
предоставленные
в
его
распоряжение денежные средства, которое оно могло бы противопоставить
собственнику своего имущества как властной стороне в правоотношении.
Весь процесс финансирования получателей бюджетных средств
является расходованием средств Бюджета и потому относится к сфере
бюджетных правоотношений, которые по своему содержанию являются
распределительными и основываются на применении метода власти подчинения.
Публично – правовое образование в односторонне – властном порядке
определяет
объемы
лимитов
бюджетных
обязательств
и
цели
их
использования. Говорить о возникновении у учреждения частного права
оперативного управления на переданные в его распоряжение денежные
средства не представляется возможным в связи с тем, что денежные средства
фактически не передаются, а доводятся лишь права на распоряжение ими.
Таким
образом,
сам
по
себе
публично
правовой
характер
складывающихся отношений заставляет усомниться в том, что учреждение
обладает самостоятельным субъективным правом на предоставленные в его
распоряжение денежные средства, которое оно могло бы противопоставить
собственнику своего имущества как властной стороне в правоотношении.
60
Таким образом, в результате предоставления бюджетных средств в
распоряжение учреждению последнее не приобретает обособленного от
собственника имущественного интереса в отношении этих средств, и потому
права на распоряжение ими оказываются в полной зависимости от
усмотрения собственника и в любой момент могут быть им сокращены.
С учетом изложенного, следует констатировать, что учреждение не
обладает признаком имущественной обособленности в отношении денежных
средств,
переданных
ответственности
в
его
учреждения
распоряжение.
данными
А
ввиду
средствами
оно
ограничения
оказывается
неспособным нести самостоятельную имущественную ответственность.
Данный вывод предопределяет двоякий статус учреждений. С одной
стороны, они выступают в обороте от собственного имени и, соответственно,
способны быть должниками в правоотношении. С другой — необходимо
учитывать, что учреждения имущественно зависимы от собственника и под
видом их ответственности в действительности реализуется ответственность
собственника их имущества.
Таким образом, правовая форма юридического лица внешне являет нам
самостоятельную ответственность самого учреждения, но сущностные
характеристики последнего заставляют учитывать, что в действительности
под ответственностью учреждения скрывается ответственность собственника
его имущества.
Кроме того, казенные учреждения являются участниками бюджетного
процесса и на них распространяются нормы, установленные БК РФ. Понятие
бюджетного нарушения, их виды и бюджетные меры принуждения,
применяемые за их совершение, предусмотрены гл. 29 и 30 БК РФ.
Однако,
стоит
заметить,
что
современное
действующее
законодательство, регламентирующее деятельность казенных учреждений
включает
в
себя
множество
положений
с
низкой
нормативной
определенностью. Законодателем обделены вниманием целый ряд вопросов,
который требует правовой регламентации. Среди них:
61
в
законодательстве
не
устанавливаются
общие
принципы
формирования задания для казенных учреждений;
не определяются параметры предоставления государственного задания,
которое
гарантирует
казенному
учреждению конкретное финансовое
обеспечение определенных расходов;
а также остается неясным механизм реализации собственником
контроля за применением имущества казенного учреждения.
Все указанные недостатки и пробелы, создают серьезные затруднения в
деятельности учреждений данного типа. В виду чего, необходимо произвести
ряд изменений в законодательстве, что обеспечит более качественное
существование и развитие деятельности казенных учреждений в РФ.
В целях единства норм права, которые определяют и регламентируют
деятельность казенных учреждений, а также устранения противоречий и
повторов в законодательстве целесообразно на наш взгляд принять
Федеральный закон «О казенных учреждениях». Аналогом может выступать
ФЗ «Об автономных учреждениях». В ФЗ «О казенных учреждениях»,
необходимо включить нормы, которые регламентировали бы принципы
деятельности и управления казенным учреждением, его финансовое
обеспечение, а также правовой режим имущества и ответственность по его
обязательствам.
По нашему мнению, логично было бы предложить следующую
структуру ФЗ «О казенных учреждениях»:
Глава 1. Общие положения;
Глава 2. Создание казенного учреждения;
Глава 3. Управление казенным учреждением;
Глава 4. Реорганизация, ликвидация и изменение типа казенного
учреждения;
Глава 5. Заключительные положения.
62
Приведение законодательства в предложенный нами вариант будет
содействовать сокращению проблем возникающих при создании и при
реализации деятельности казенными учреждениями.
63
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ:
1. Законодательство и практика
1.1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. //
Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. ст. 445. Собрание
законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
1.2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №
145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. ст. 3823.
Собрание законодательства РФ. 03.12.2018. № 49 (часть I). ст. 7529.
1.3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11. 1994 № 51-ФЗ // Российская газета. 08.12.1994. № 238–239.
Российская газета. 04.08.2017. № 172.
1.4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» //
Собрание
законодательства
Собрание
РФ.
25.07.1994.
№
13.
ст.
1447.
законодательства РФ. 30.07.2018. № 31. ст. 4811.
1.5. Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных)
учреждений»
//
Собрание
законодательства
РФ.
10.05.2010. № 19. ст. 2291. Собрание законодательства РФ. 04.12.2017. №
49. ст. 7319.
1.6. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с
бюджетным
законодательством
законодательных
актов
Российской
Российской
Федерации
Федерации»
//
отдельных
Собрание
законодательства РФ. 2007. № 18. ст. 2117. Собрание законодательства
РФ. 24.07.2017. № 30. ст. 4458.
64
1.7. Федеральный закон от 12.07.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. ст. 145.
Собрание законодательства РФ. 30.07.2018. № 31. ст. 4849.
1.8. Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном
фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. ст. 2591. Собрание
законодательства РФ. 01.01.2018. № 1 (Часть I). ст. 19.
1.9. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 «Об
утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и
ликвидации
федеральных
государственных
учреждений,
а
также
утверждения уставов федеральных государственных учреждений и
внесения в них изменений» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 02.08.2010. № 31. ст. 4238.
1.10. Письмо Минфина РФ от 29 сентября 2011 г. № 12 – 08 –
25/4392 «Об осуществлении казенными учреждениями деятельности,
приносящей доход» // Официальные документы в образовании. 2011. №
36.
1.11. Письмо Минфина РФ от 20.06.2011 г. № 02-03-06/2736 «О
порядке финансового обеспечения оказания федеральными казенными
учреждениями платных услуг» : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт
http://www.garant.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
1.12. Рекомендации Министерства финансов РФ от 25 октября 2013
г. «Комментарии (комплексные рекомендации) по вопросам, связанным с
реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации
в
связи
государственных
с
совершенствованием
(муниципальных)
правового
учреждений»
(для
положения
органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления) : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт
http://www.garant.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
65
1.13. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от
22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными
судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник
ВАС РФ. 2006. № 8.
1.14. Постановление Верховный Суд Российской Федерации от
07.10.2016 г. № 304-АД16-12516 по делу № А45-20757/2015 : [Сайт]. –
Режим доступа : Web-сайт http:// vsrf.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
1.15. Постановление Двенадцатого Арбитражного Апелляционного
суда от 20 января 2017 г. №А06-6945/2016: [Сайт]. – Режим доступа :
Web-сайт http://12aas.arbitr.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
1.16. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского
округа от 02.08.2016 г. № Ф04-3406/2016 по делу № А45-25018/2015 :
[Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http:// faszso.arbitr.ru (Дата обращения:
10.11.2018)
2. Специальная литература:
2.1. Алексеев С.С. Актуальные проблемы гражданского права;
исследовательский центр частного права. Уральский филиал. Российская
школа частного права. Уральское отделение. М.: «Статут», 2013. 650 с.
2.2. Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций:
Монография. М.: МПИ ФСБ России. 2008. 307 с.
2.3. Басин Ю. Г. Избранные труды по гражданскому праву / СПб.:
Юридический центр Пресс, 2013. 450 с.
2.4.
Бахрах
Д.
Н.,
Россинский
Б.
В.,
Старилов
Ю.
Н.
Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2014. 450 с.
2.5. Бокарева Л.Г. Российская государственность: реформы и их
итоги // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 10.
С. 15 – 20.
66
2.6. Братановский С.Н., Злобина Е.А. Комментарий к Федеральному
закону от 12.07.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» :
[Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт http://www.consultant.ru (Дата
обращения: 10.11.2018)
2.7.
Звоненко
Д.
П.,
Малумов
А.
Ю.,
Малумов
Г.
Ю.
Административное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2015. 416 с.
2.8. Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и
некоммерческие в гражданском законодательстве. М.: Статут-Юрист,
2015. 250 с.
2.9.
Бюджетное
и
налоговое
регулирование
:единство
и
дифференциация / под редакцией М.В. Карасевой. М.: Эксмо, 400 с.
2.10. Гатин А. М. Гражданское право. М.: Дашков и К, 2013. 540 с.
2.11. Гражданский кодекс Российской Федерации: Постатейный
комментарий / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Старк, 2013. 600 с.
2.12. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова.
М.: Статут, 2014. 480 с.
2.13. Гражданское право: В 2 т.: Учебник. Том 1 / под ред. Б.М.
Гонгало. М.: Статут, 2016. 520 с.
2.14. Гражданское право. Общая и Особенная части: учебник / А. П.
Фоков и др.; отв. ред. А. П. Фоков. М.: КНОРУС, 2015. 520 с.
2.15. Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник/ Ого. ред. проф. Е.
Л. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015. 600 с.
2.16. Гражданское право: Учебник / Н. Н. Агафонова, С. В.
Артеменков, В. В. Безбах и др.; отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев.
М.: Юристъ, 2016. Ч. 1. 480 с.
2.17. Гражданское право. В 2 ч. Ч. 1: учебник для студентов вузов,
обучающихся по направлению «Юриспруденция» / Под ред. В. П.
Камышанского, Н. М. Коршунова, В. И. Иванова. Изд. 2-е доп. и перераб.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 550 с.
67
2.18. Гражданское право и современность: сборник статей,
посвященный памяти М.И. Брагинского / С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев,
Б.А. Булаевский и др.; под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошенко; Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
М.: Статут, 2013. – 766 с.
2.19. Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Старк,
2014. 230 с.
2.20. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации
/ Ин-т государства и права РАН. М.: Юрайт, Т. 1 : Части первая, вторая ГК
РФ / под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. 2016. 700 с.
2.21.
Маслова
Т.С.,
Маслов
Р.О.
Казенные
учреждения:
корреспонденция счетов бюджетного учета. Учебное пособие / М.: ТК
Велби, 2017. 220 с.
2.22. Чаусская О. А. Гражданское право: Учебник для студентов
образовательных учреждений среднего профессионального образования.
М.: Дашков и К, 2013. 500 с.
3. Публикации в периодических изданиях:
3.1. Акашева В.В., Сабуркина Н.Е. Особенности бюджетного учета в
казённых учреждениях // Экономические исследования и разработки.
2017. № 4. С. 7-16.
3.2. Аксенова Ж.А. Организация внутреннего контроля в казённых
учреждениях
//
Вестник
Коми
республиканской
академии
государственной службы и управления. Серия: Теория и практика
управления. 2015. № 14 (19). С. 104-106.
3.3. Артемова И.В. Безналичные расчеты с работниками в казённом
учреждении // Советник бухгалтера государственного и муниципального
учреждения. 2014. № 11 (119). С. 68-74.
68
3.4. Вифлеемский А. Б. Автономное, бюджетное или казенное
учреждение: кем лучше быть школе? // Народное образование. 2012. № 5.
С. 80-89.
3.5. Городилова Ю. Л. Казенные учреждения как новый тип
некоммерческой
организации
//
Исторические,
философские,
политические и юридические науки, культурология и искусствоведение.
Вопросы теории и практики. 2011. № 5 (11). С. 69 – 72.
3.6. Ежакова Е. Н., Илюшин В. Е. К вопросу о финансировании
бюджетных учреждений // Ученые записки Тамбовского отделения
РоСМУ. 2015. № 4. С. 127 – 133.
3.7. Ерофеева Т.П., Шихов А.Ю. Процедуры размещения заказов
казенным учреждениям: оптимальные сроки в 2013 году // Советник
бухгалтера бюджетной сферы. 2012. № 12. С. 21-35.
3.8. Ерохина Т. В. Некоторые вопросы административно-правового
статуса государственных учреждений // Административное право и
процесс. 2016. № 8. С. 62 – 66.
3.9. Жерелина О.Н., Цокур Е.Ф. Участие государства в гражданских
правоотношениях // Социально-политические науки. 2017. № 5 С. 72-75
3.10. Жигалов Д.В. Перспективы модернизации бюджетной сети //
Руководитель бюджетной организации. 2010. № 3. С. 14 – 17.
3.11. Зайков Д. Особенности практики применения законодательства
о казенных учреждениях // Хозяйство и право. 2013. № 1. С. 79 – 84.
3.12. Иванов Д. С., Иванова М. С., Боровских И. В. Бюджет
казенного учреждения как элемент системы управления // Проблемы
экономики и менеджмента. 2017. № 4 (68). С. 50 – 56.
3.13.
Комиссарова
Е.Г.
Единство
и
дифференциация
в
регулировании правового статуса бюджетных и казенных учреждений //
Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 4(26). С. 58
– 64.
69
3.14. Котенева Т. В. Актуальные вопросы формирования учетной
политики казенного учреждения // Бухгалтерский учет в бюджетных и
некоммерческих организациях. 2015. № 12 (372). С. 31 – 38.
3.15.
Крапивин
Д.С.
Казенные,
бюджетные
и
автономные
учреждения северных регионов // Современные проблемы науки и
образования. 2013. № 6. С. 537 – 539.
3.16. Молчанов А.А. Казенные учреждения МВД России в контексте
изменений гражданского законодательства // Законы России: опыт,
анализ, практика. 2015. № 10. С. 85-89.
3.17. Ниязова М.В. Казенные учреждения высшего образования и
эффективность деятельности // Юрист ВУЗа. 2014. № 7. С. 13-21.
3.18.
Ольховская
федеральных
Н.П.
К
государственных
вопросу
учреждений
о
правовом
//
положении
Военно-юридический
журнал. 2013. № 5. С. 39 – 44.
3.19. Прокошева Е. А. Административное санкционирование как
форма публичной деятельности: понятие и основные признаки //
Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1175 – 1180.
3.20. Пузиков Р. В. Средства реализации правовой политики //
Вестник Тамбовского университета. 2013. Выпуск 11 (127). С. 1 – 12.
3.21. Садиков О.Н. Гражданско-правовые категории в публичном
праве // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 20-22.
3.22.
Тишков
Д.
С.
Особенности
правового
положения
государственных казенных учреждений на современном этапе // Вестник
государственного и муниципального управления. 2015. № 1 (16). С. 28 –
33.
3.23. Фимина Н.В. Казённое учреждение расположено в здании,
являющемся объектом культурного наследия // Советник бухгалтера
бюджетной сферы. 2016. № 8 (164). С. 74-80.
3.24. Чернявская С.О. О некоторых вопросах, возникающих при
заключении
и
исполнении
договоров
(контрактов)
казенными
и
70
бюджетными учреждениями // Советник бухгалтера государственного и
муниципального учреждения. 2014. № 6 (114). С. 68-75.
3.25. Чиркова Е.В., Ларинина Т.И. Механизм финансирования
казённых учреждений в России // Nauka-Rastudent.ru. 2015. № 10. С. 12-15.
3.26. Шор Д.М., Дмитриева П.В. Казенные, бюджетные и
автономные учреждения: общие и отличные подходы к финансированию
// Сборник: Инновационное, экономическое и правовое развитие
общества: проблемы и перспективы взаимодействия. Сборник материалов
Международной
научно-практической
конференции.
Институт
профессиональных инноваций (филиал в г. Волгограде). 2013. С. 102 –
105.
4. Диссертации и авторефераты диссертаций:
4.1.
Горелик
А.П.
Гражданско-правовой
режим
имущества
учреждений МВД: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. 55 с.
4.2. Городилова Ю. Л. Правовое регулирование деятельности
государственных и муниципальных учреждений: Дис. канд. юрид. наук.
М.: Российский гос. институт интеллектуал. собственности Роспатента,
2012. – 223 с.
5. Электронные ресурсы:
5.1. Зернова И. Казенные учреждения: бухгалтерский учет и
налогообложение»
:
[Сайт].
–
Режим
доступа
:
Web-сайт
http://www.finexg.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
5.2. Казенное учреждение : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт
http://www.consultant.ru (Дата обращения: 10.11.2018)
5.3. Нецелевое использование бюджетных средств: ответственность
и наказание : [Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт https://businessman.ru
(Дата обращения: 10.11.2018)
71
5.4. Ответственность должностных лиц казенных учреждений:
[Сайт]. – Режим доступа : Web-сайт ttps://otchetonline.ru (Дата обращения:
10.11.2018)
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа