close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Стеничев Алексей Юрьевич. Бюрократия и демократия как формы организации государственной власти

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Бюрократия и демократия
как формы организации государственной власти»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Студент: А.Ю. Стеничев
Научный руководитель: д.и.н., доцент В.И. Астрахан.
Объем ВКР: 69
Количество использованных источников: 51
Ключевые слова: государственная власть; бюрократия; демократия;
рациональная бюрократия; правовое государство; гражданское общество.
Краткая характеристика ВКР: в данной выпускной квалификационной
работе дана характеристика факторов возникновения, существования и
развития демократии и бюрократии как явлений общества и государства;
проанализированы
понятия
«власть»,
«государственная
власть»
и
«политическая власть» как основополагающие категории общей теории
государства и права; рассмотрены структура и содержание изучаемых
феноменов и выявлены причин, их обусловливающие; выявлена роль
демократии и бюрократии в структуре власти и процессе государственного
управления; исследованы виды и типы демократических и бюрократических
структур в системе государственного управления; обоснованы методы и пути
совершенствования
демократических
и
рационально-бюрократических
институтов в системе государственной власти.
Методологическую основу исследования составляют диалектический
метод
научного
познания,
общенаучные
и
частнонаучные
методы
теоретического анализа, такие, как исторический, логический, формальноюридический и сравнительно-правовой.
По
результатам
проведенного
теоретического и практического характера.
исследования
сделаны
выводы
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………………. 5
Глава 1.
БЮРОКРАТИЯ И ДЕМОКРАТИЯ КАК СПОСОБЫ
ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ……………………………... 11
1.1. Признаки и сущность бюрократии. Бюрократия как основа
авторитарного и олигархического режимов ….…………………… 12
1.2. Государство и демократия. Формы демократической
организации органов государственной власти …..………………. 19
Глава 2.
ОТЕЧЕСТВЕНАЯ БЮРОКРАТИЯ И ДЕМОКРАТИЯ:
ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ………………………………………. 28
2.1. От дворянско-бюрократической монархии дооктябрьской
России к политической бюрократии советского периода ……….. 28
2.2. Демократический подход к государственному управлению в
России: исторический опыт ………………………………………... 37
Глава 3.
БЮРОКРАТИЯ И ДЕМОКРАТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ: ПОДХОДЫ И ТЕНДЕНЦИИ ………………………….. 48
3.1. Рационально-бюрократический подход как основа современной
модели государственной службы ………………………………….. 48
3.2. Проявление демократических тенденций в государственном
управлении на современном этапе развития российской
государственности ………………………………………………….. 56
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………….. 62
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .…………………………... 65
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы состоит в
том, что во многих политических системах стал традиционным способ
проявления негативных качеств бюрократии как особого чиновничьеадминистративного слоя государства. Это объективное состояние чиновникабюрократа,
обусловленное
социально-экономическими
факторами,
не
зависящими от интересов, сознания людей. Бюрократическое отношение
поэтому является формой проявления противоречий, антагонизмов между
государством и обществом, властью и гражданами. Поскольку бюрократ
объективно включен в систему государственно-властных отношений, т. е.
имеет непосредственное отношение к власти, то отмеченные противоречия,
антагонизмы он трактует по-своему, с позиций интересов ложно понятых и
выраженных интересов одной стороны противоречия – государства. Поэтому
чиновник-бюрократ отождествляет интересы общества и государства, стараясь
выжать из этого практического и познавательного механизма как можно
больше пользы для себя лично. Таким образом, позитивное качество чиновника
– управление государственными делами неизбежно перерастает в качество
негативное – удовлетворение личных интересов, использование своего места в
собственных целях.
Поскольку российское общество и государство, многие люди не отвечают
перечисленным критериям, то
еще рано отмечать факт преодоления
бюрократизации, или даже ее существенного смягчения. Более того, такие
факторы, как трудности преодоления тенденции разрастания вертикально и
горизонтально
государственной
и
местной
власти,
несовершенство
общественных отношений, этатическое сознание продолжают воспроизводить
бюрократию. Сохраняющийся правовой нигилизм создает благодатное пространство для функционирования бюрократизма в России.
Что же касается демократии, то она является формой правления, при
которой все граждане участвуют в управлении государством и принимают на
себя ответственность перед обществом либо непосредственно, либо через своих
свободно
избираемых
представителей.
Развитие
институтов
реальной
демократии является сегодня непременным условием прогресса общества и
достижения государством состояния правового.
Степень научной разработанности темы определяется тем, что
бюрократия и демократия как способы организации государственной власти в
России представляет собой сложный объект научного анализа. Характерной
особенностью методологии их изучения является многоаспектность этой
проблематики. Это потребовало анализа большого количества монографических
работ и публикаций научной периодики. В работах Н. Г. Александрова,
С. С. Алексеева,
Л. И. Антоновой,
М. И. Байтина,
В. М. Баранова,
Ф. М. Бурлацкого,
A. M. Васильева,
А. Б. Венгерова,
Г. Б. Гальперина,
И. Г. Горбачева,
В. Е. Гулиева,
А. И. Денисова,
Б. Л. Железнова,
В. Н. Карташова, Д. А. Керимова и др. раскрываются методологические и
научно-практические аспекты изучения выбранной автором проблемы.
Гипотеза исследования состоит в том, что систематизированные результаты многоаспектного анализа бюрократии и демократии как способов организации государственной власти и социальных явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности возможно использовать в интересах оптимизации современного механизма государственного управления.
Целью исследования является выявление, научное осмысление и анализ
действующей системы организации и функционирования органов государственной власти и управления, раскрытие ее характеристик сквозь призму демократических и бюрократических тенденций.
Исходя из сформулированной цели, в выпускной квалификационной работе решаются следующие задачи:

в контексте рассмотрения теоретико-правовых основ системы орга-
низации и функционирования органов государственной власти и управления
рассмотреть факторы возникновения, существования и развития демократии и
бюрократии как явлений общества и государства;

проанализировать понятия власти, государственной власти и власти
политической как основополагающих категорий общей теории государства и
права;

раскрыть структуру и содержание изучаемых феноменов и выявить
причины, их обусловливающие;

выявить роль демократии и бюрократии в структуре власти и про-
цессе государственного управления;

исследовать виды и типы демократических и бюрократических
структур в системе государственного управления;

обосновать методы и пути совершенствования демократических и
рационально-бюрократических институтов в системе государственной власти.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации демократических и бюрократических начал в
государственном управлении.
В качестве предмета исследования выступают формы и методы
государственно-властной деятельности в контексте взаимообусловленности,
взаимосвязи
и
взаимозависимости
демократии
и
бюрократии
как
специфических методов государственного управления.
Использованные методы исследования: общенаучные – анализ и синтез,
структурно-функциональный анализ, диалектический метод; частноправовые –
сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской
Федерации, федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также исторические
нормативные акты, относящиеся к вопросам становления и развития государственного права России на всем протяжении ее истории.
Положения, выносимые на защиту:
1. Понятие и сущность власти как общественного явления, объективно
существующего в виде определенной системы, обусловлены конкретноисторическим содержанием, что предполагает трансформацию рассматривае-
мой категории, которая отражает субъективную и объективную, идеологическую и материальную стороны политико-правовой действительности. Социальная власть, определяемая в широком смысле как способность одного субъекта
подчинять себе волю и поведение других субъектов, на протяжении многотысячелетней истории человечества оформилась в одну из своих разновидностей
– власть политическую.
2. Политическая власть – важнейший инструмент регулирования общественных отношений. Она организует процесс управления обществом в интересах поддержания общественного порядка. Ее разновидность – государственная
власть – это публично-политическое отношение господства и подчинения, опирающееся на аппарат государственного принуждения. Государственная власть
осуществляется особой группой людей, профессионально занимающихся
управлением и составляющих аппарат государства. В любом современном обществе аппарат государства практически полностью основан на бюрократических принципах. Однако до настоящего времени термин «бюрократия» в большей степени применяется в категориальном аппарате политологии, нежели общей теории права и государства. Такое положение представляется необоснованным с точки зрения понимания правовой сущности исследуемых явлений.
3. Бюрократия представляет собой объективно существующий в системе
органов власти способ организации и функционирования системы государственного управления. При этом бюрократия может являться средством достижения субъективных целей, не соотносимых с целями деятельности создаваемых властных институтов. Вместе с тем, следуя классификации М. Вебера, патримониальной демократии может быть противопоставлена так называемая рациональная бюрократия, сочетающая в себе и традиционные, и вновь возникающие черты этого способа организации государственной власти. Только сбалансированное сочетание бюрократических и демократических начал в государственном управлении является условием достижения разумного компромисса в сфере властеотношений.
4. Формирование современной российской государственной службы в рационально-бюрократическом порядке, основанной на принципах единства и
целостности, а также кадровой стабильности через введение на нормативном и
организационном уровне «системы заслуг» в кадровой работе, не исключает
проведение экспериментов по внедрению практики программно-целевого планирования и финансирования деятельности отдельных государственных органов и гибкой контрактной системы. Подобные меры могут оптимизировать
процесс реформирования государственной службы, во-первых, при условии
обязательного утверждении конкурса на замещение государственной должности как основного механизма подбора и расстановки кадров; во-вторых, при
условии создания полноценной, самостоятельной и выстроенной в единую
«вертикаль» (во всяком случае, в федеральных органах и их территориальных
аппаратах) системы управления государственной службой в виде специального
федерального органа исполнительной власти, его территориальных структур и
функционально подчиненных им кадровых служб государственных органов.
Все это позволит создать в России современный институт государственной
службы, построенный на принципах «рациональной» бюрократии, который
сможет выполнить комплекс модернизационных задач, интегрировать общество и найти достойный ответ «вызовам» постиндустриальной эпохи.
5. Основными характеристиками России как демократического государства являются следующие, закрепленные в Конституции 1993 г.:
– единственным источником власти и носителем суверенитета является
многонациональный народ Российской Федерации, который осуществляет ее
непосредственно, а также через органы государственной власти и местного
самоуправления;
– высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;
– легитимность
государственной
власти,
которая
означает
ее
формирование и осуществление в соответствии с волей народа. Легитимность
власти устанавливается прежде всего в процессе выборов, когда население
выражает свои политические предпочтения, вручая государственно-властные
полномочия определенным лицам;
– демократические процедуры формирования и осуществления государственной
власти,
что
означает,
во-первых,
наличие
в
государстве
демократической избирательной системы. А во-вторых, демократических
процедур осуществления государственной власти;
– запрет присвоения власти и преследование такого присвоения (захвата)
по закону.
Общий вывод исследования состоит в том, что современные реалии,
характеризующие
предполагают
процесс
разумное
становления
сочетание
российской
демократического
государственности,
и
рационально-
бюрократического способов организации государственной власти. При этом
должны учитываться следующие факторы:
– исторический опыт становления системы государственного управления
в России;
– специфика
федеральной
и
региональной
сфер
реализации
государственной власти;
– особенности
и
тенденции
развития
механизма
современного
Российского государства во взаимодействии и взаимообусловленности всех его
элементов.
Структура работы. Работа состоит из 3-х глав, объединяющих 6
параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Глава 1.
БЮРОКРАТИЯ И ДЕМОКРАТИЯ КАК СПОСОБЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Человеческое общество существует как сложная система взаимодействия
людей. Этой системе присуща внутренняя организованность и определенная
степень упорядоченности, которые обеспечиваются с помощью разнообразных
социальных институтов.
Государство – это публично-политическая власть или политическая организация власти, посредством которой организуется жизнь в обществе, осуществляется управление обществом (т.е. политика), издаются общеобязательные правовые нормы.
Ряд теоретических положений, выработанных российской правовой
наукой (например, о взаимоотношениях государства и гражданина, путях достижения правового идеала, роли суда, прокуратуры, административной юстиции в правовом государстве и т.п.), может способствовать развитию современной теории правового государства.
Хочется обратить внимание на то, что все основные принципы правового
государства нашли свое юридическое закрепление в Конституции РФ,
принятой всенародным голосованием в декабре 1993 года. Но как признается
всеми, правового государства у нас нет, как нет и гражданского общества,
которое должно служить его основой.
Правовое государство остается пока идеалом, но в то же время служит
ориентиром, программным требованием. Создание предпосылок для правового
государства едва ли возможно без длительного переходного периода. Политики
и юристы называют множество путей и способов формирования правового
государства в России, но основными из них являются совершенствование
законодательства,
восстановление
законности, правовое просвещение.
уважения
к
праву
и
элементарной
Ряд теоретических положений, выработанных российской правовой
наукой (например, о взаимоотношениях государства и гражданина, путях
достижения правового идеала, роли суда, прокуратуры, административной
юстиции в правовом государстве и т.п.), может способствовать развитию
современной теории правового государства и гражданского общества.
Гражданское общество - политически организуемое, структурируемое и
существующее общество. Став политически организованным, оно неизбежно
порождает государство, «перетекает» в форму государства, т.е. в политически
организованное и поддерживаемое правление, устройство и организацию
государственной власти.
Основные способы организации политической власти – бюрократия и
демократия. Рассмотрим их в рамках самостоятельных структурных частей
настоящей главы.
1.1. Признаки и сущность бюрократии. Бюрократия как основа
авторитарного и олигархического режимов
Слово «бюрократия» (от франц. «bureau» – стол, канцелярия и греч.
«kratos» – власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии,
конторы. Для этого понятия исходными являются два других:
– «бюро» (франц. bureau) – 1) коллегиальный орган, избираемый или
учреждаемый для ведения определенной, главным образом распорядительной,
руководящей работы в какой-либо организации, обществе, учреждении; 2)
название некоторых учреждений (напр., справочное бюро); 3) письменный
стол, обычно с полками, ящиками и другими отделениями и крышкой;
– «бюрократ» – 1) лицо, принадлежащее к бюрократии; 2) должностное
лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу; формалист,
волокитчик.
Таким образом, бюрократия (букв. – господство канцелярии, от франц.
bureau – бюро, канцелярия и ...кратия) – первоначально: власть, влияние
руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем –
обозначение слоя служащих в крупных организациях, возникших в различных
сферах общества. Как необходимый элемент управления, администрации
бюрократия превращается в особый социальный слой, которому присущи:
иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в
осуществлении
формализованных
функций,
требующих
специального
образования1.
К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из
них связан с именем известного немецкого социолога Макса Вебера (1864–
1920), работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом
подходе термином «бюрократия» обозначается рационально организованная
система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на
должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и
другими правилами2. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и
рассматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как
всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии
усматривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои нехорошие
стороны. При этом пытаются иногда провести различие между «хорошими» и
«нехорошими» сторонами данного явления на основе различения слов
«бюрократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия – это хорошо, а вот
бюрократизм – плохо. В такой, достаточно запутанной ситуации, анализ
требует точной расстановки акцентов.
Бюрократическую
организацию
Вебер
понимал
как
наиболее
рациональное институционное устройство для решения сложных задач
управления в современном обществе. Основа ее рациональности состоит в
обезличении ее функционирования. Это дает определенные гарантии от
произвола конкретных исполнителей. Он выделяет два существенно различных
1
См.: Современный толковый словарь. – М.: OCR Палек, 1998. С. 15.
См.: Вебер М. Хозяйство и общество (фрагмент) / Пер. с нем. // Социологические исследования. – 1988. – № 5.
– С. 11.
2
типа
бюрократической
организации:
патримониальная
бюрократия
и
рациональная бюрократия.
Патримониальная бюрократия. Этот тип организации бюрократии в
большей степени носит исторический характер. Наиболее широко был
распространен в Древнем Египте, Римской империи позднего периода, Китае и
в Западной Европе эпохи абсолютизма.
Подобный подход к организации бюрократии (имперская модель
бюрократии), как правило, применялся (да и применяется) в странах с
антидемократическими политическими режимами. Наибольшего совершенства
он достиг в Китае, где применялся более двух тысяч лет – вплоть до начала
XX в., обеспечивая стабильность существующей имперской системе.
Специалистами отмечается, что одним из главных секретов такой
уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности
осознавать
себя
самостоятельной
политической
силой.
Для
этого
предпринимались хорошо продуманные и проверенные на практике меры,
позволяющие успешно держать их на положении лакеев. Тщательно
соблюдался принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения
возможности
формирования
бюрократической
корпорации
применялись
специальные механизмы разобщения интересов чиновников. В целом они
отрицательно влияли на эффективность работы бюрократической системы, но
государство отдавало приоритет недопустимости возможности возникновения в
чиновничьей среде организованной коалиции.
В этой связи небезынтересным является государственный подход к
институту формирования советских государственных служащих. Сразу же по
приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип
назначения на наиболее важные должности в государственном аппарате.
Руководящие посты могли занимать только члены ВКП(б) с обязательным
утверждением их кандидатур партийными комитетами соответствующих
уровней.
Рациональная
бюрократия.
Как
один
из
типов
организации
управленческой деятельности она возникает в государствах с разработанными
формальными
правилами, предназначенными регулировать деятельность
управленческого аппарата. Это качество является отличительной чертой ее
рационального характера.
Для
идеального
варианта
организации
деятельности
бюрократии
характерны объективность, беспристрастность и формализм. В качестве мер,
предназначенных
ограничивать
властно-эгоистические
устремления
чиновников, предлагаются: коллегиальное управление, наличие реального
механизма разделения властей, развитие прямой и представительной форм
демократии.
Понятие «бюрократизм» является одним из основных в механизме
современного государства, а теория бюрократии занимает одно из центральных
мест в теории государственного управления. Рассмотрев понятие бюрократии,
сущность данного явления и его разновидности, необходимо проанализировать
особенности бюрократизма.
С учетом всего сказанного можно выделить следующие черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации
власти.
1. Это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).
2. Явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как
власть.
3. Бюрократия, как и демократия, может касаться не только власти
государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в
политической партии). Однако бюрократия, в отличие от демократии, может
иметь место только в том случае, когда субъект власти и ее объект разделены,
отчуждены друг от друга (что как раз и характерно для государственной
власти). В этой разделенности субъекта и объекта власти и состоит объективная
основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи
отечественный исследователь бюрократии В. П. Макаренко правильно
характеризует бюрократизм государства как «материализацию политического
отчуждения»1.
4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных общественных образований (коллективов, организаций), хотя по существу она
является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений
центра управления и его объекта в условиях их разделенности.
5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность
обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы, в чем и состоит суть бюрократизма, его сущность.
6. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена самого принципа организации власти и управления, а именно – переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях
и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена
устойчивая обратная связь субъекта власти и объекта.
7. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной
власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.
8. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властноуправленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Это
обстоятельство
определяет
возможность
и
необходимость
борьбы
с
бюрократизмом.
9. Различные системы государственных органов подвержены бюрократизму в разной степени: в наибольшей степени к бюрократизации склонен профессиональный аппарат управляющих, государственных служащих, составляющих костяк исполнительной власти, а в меньшей - государственные органы,
образуемые демократическим путем.
1
Цит. по: Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: Вопросы и
ответы. – М.: Новый Юрист, 1999. – С. 107.
10. «Бюрократия» – это способ организации власти, а «бюрократизм» —
совокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически
организованную властно-управляющую систему.
11. Бюрократия и демократия выступают как антиподы: они представляют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.
Политические режимы с ярко выраженными чертами бюрократизма
часто рассматривают как формы авторитаризма и олигархии.
Один из наиболее характерных и весьма детально исследованных
образцов данного вида режимов – бюрократический авторитаризм, описанный
на примере Аргентины и ряда других стран Латинской Америки аргентинским
политологом Г. О'Доннеллом. Во многом описание О'Доннелла напоминает
рассуждения другого известного исследователя Б. Мура, который выделял три
принципиальные разновидности исторического движения к индустриальной
цивилизации – западный путь (Англия, США), путь социализма (СССР, Китай)
и путь фашизма или запоздалого и потому государственного капитализма
(Германия, Италия, Япония)1. Подобно Муру, О'Доннелл рассматривает
потребность в ускоренном развитии капитализма как основную в укреплении
политической роли государства. Государство в условиях бюрократического
авторитаризма отстаивает интересы блока, состоящего из трех основных
движущих сил, Это, прежде всего, национальная буржуазия, контролирующая
крупнейшие
и
наиболее динамичные национальные компании. Затем,
международный капитал (именно присутствие этого фактора существенно, по
мнению О'Доннелла, отличает модель его бюрократического авторитаризма от
разработанной Муром модели фашизма), который тесно связан с национальным
капиталом и во многом составляет движущее начало экономического развития
дайной страны.
Такое взаимодействие национального и интернационального капитала
привело, в частности, к формированию дополнительного количества дочерних
компаний мультинациональных корпораций. Высокая степень нестабильности,
1
См.: Мур. Б. Социальные истоки диктатуры и демократии. – Бостон, 1966.С. 70.
острые политические конфликты, «коммунистическая угроза», периодически
возникающие экономические кризисы побудили этот блок опереться еще на
одну важнейшую силу, способную предотвратить возможную социальную
дезинтеграцию – на армию1.
В бюрократически-олигархических режимах формальные полномочия
чаще всего принадлежат парламентским органам, однако на практике и партии,
и фракции парламента оказываются слишком слабы, чтобы конкурировать с
мощным
корпоративным
представители
блоком
официальных
сил.
структур
Этот
блок
правления
могут
составлять
(Президент,
глава
Правительства, спикер Парламента и пр.); мощные группы интересов,
представляющие, например, крупный финансовый капитал; руководители
силовых ведомств и другие силы, которые заключают временный альянс и
устанавливают корпоративные правила политической игры для обеспечения
относительной стабильности в обществе и достижения ими взаимовыгодных
целей.
Как
правило,
такого
рода
режимы
весьма
нестабильны
и
устанавливаются в промежуточном для общества состоянии, когда прежний
источник
авторитета
(всеобщие
выборы)
ослабевает,
утрачивает
силу
скрепляющего общество обруча, а нового, способного прийти ему на смену
способа общественной интеграции не возникает.
Важнейшая характеристика бюрократически-олигархических режимов –
корпоратизм, т. е. формирование и относительно успешное функционирование
особого типа структур, связывающих общество с государством в обход
политических партий и законодательных органов власти. Официально
представляя
перед
государством
частные
интересы,
такие
структуры
формально подчинены государству и отсекают все легитимные каналы доступа
к государству для остальных членов общества и общественных организаций2.
Таким образом, как авторитарные, так и олигархические режимы в
качестве необходимого элемента механизма государственной власти содержат
1
См.: Цыганков Л. П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. – М.: Интерпракс,
1995. – С. 176–177.
2
См.: Цыганков Л. П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. – М.: Интерпракс,
1995. – С. 175–176.
бюрократические начала, используя их как инструмент локализации и
подавления демократических тенденций.
1.2. Государство и демократия.
Формы демократической организации органов государственной власти
Демократия (др.-греч. δημοκρατία – «власть народа», от δῆμος – «народ»
и κράτος – «власть») – политический режим, в основе которого лежит метод
коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход
процесса или на его существенные стадии. Хотя такой метод применим к
любым общественным структурам, на сегодняшний день его важнейшим
приложением является государство, так как оно обладает большой властью. В
этом случае определение демократии обычно сужают до одного из следующих
признаков:

назначение лидеров управляемыми ими людьми происходит путём
честных и состязательных выборов;

народ является единственно легитимным источником власти;

общество осуществляет самоуправление ради общего блага и удо-
влетворения общих интересов;

народное правление требует обеспечения ряда прав для каждого чле-
на общества.
С демократией связан ряд ценностей: законность, равенство, свобода,
право на самоопределение, права человека и др.
Демократия имеет свое начало в Древней Греции и Древнем Риме,
традициях средневековых городов-государств и развитии представительных
органов власти в Европе и некоторых британских колониях в Новое время. В
античных городах-государствах верховной законодательной, исполнительной и
судебной властью обладало собрание, включающее в себя всех граждан. Это
было возможно потому, что население этих городов редко превышало 10000
человек, а женщины и рабы не имели политических прав.
На сегодняшний день число функционирующих демократических
режимов в мире является самым большим за всю историю. По мнению ряда
политологов, на рубеже XXI века демократические институты в более трети
стран мира были сравнимы с институтами старейших демократий.
Несмотря на тенденцию распространения демократии в мире, она попрежнему является предметом дискуссий. Обсуждения ведутся вокруг
полноправного гражданства, процедур демократического представительства,
необходимых условий для демократии, допустимых пределов демократической
политики, защиты этнических и культурных меньшинств, распространения
демократических принципов на различные общественные организации и
социальные группы, методологии демократизации. К актуальным вызовам
демократическим режимам относятся социальное неравенство, терроризм,
миграция населения, сепаратизм.
Международные организации (такие как ООН, ОБСЕ, ЕС и др.)
предполагают частичное ограничение суверенитета стран-участников, чтобы
одни страны могли оказывать влияние на проводимую другими государствами
политику. В то же время у самих этих организаций сравнительно мало
демократических институтов.
Демократию следует отличать от охлократии (греч. – «власть толпы»).
Охлократия противостоит государственным институтам, праву, подменяет
принцип гражданской свободы принципом вольности, произвола. При охлократии толпа выступает хозяином положения, устраивает мятежи, погромы,
беспорядки.
Термин
«демократия»
используется
с
различными
смысловыми
оттенками и может обозначать:
а) особую форму организации государственной власти, при которой
власть принадлежит не одному лицу, а всем гражданам, пользующимся
равными правами на управление государством (именно так демократия
понималась в Древней Греции);
б) форму устройства любой организации, основанной на принципах равноправия ее членов, периодической выборности органов управления и принятии в них решений по большинству;
в) мировоззрение, основанное на идеалах свободы, равенства, уважения
прав человека и меньшинств, народного суверенитета и др.;
г) социальное движение как форму воплощения в жизнь идеалов демократии.
Однако в любом случае демократия как социальное явление неразрывно
связана с таким явлением, как власть. Демократия есть способ (один из способов) организации власти. Демократия означает прежде всего признание права
на равное участие всех членов того или иного человеческого коллектива в
осуществлении функционирующей в этом коллективе (обществе, государстве,
общественной организации и т. п.) власти. При этом демократия может быть
как политической, так и неполитической. Первобытное общество уже было
организовано демократически, поскольку представляло собой первобытное,
естественное самоуправление.
Американский президент Авраам Линкольн определял демократическое
государство как «правление народа, избранное народом и для народа»1.
Для демократии как способа организации государственной власти характерны следующие общие принципы:
1. Признание народа высшим источником власти, признание народного
суверенитета.
2. Выборность основных органов государства.
3. Равноправие граждан и прежде всего – равенство их избирательных
прав.
4. Подчинение меньшинства большинству при принятии решений.
1
См.: Хрестоматия по новой истории / Под ред. А. А. Губера и А. В. Ефимова. – М.: 1965. – Т. II. –
С. 366–367.
Вместе с тем современные концепции демократии, основанные на ценностях либерализма (от лат. «liberalis» – свободный), дополняют названные
принципы новыми, такими как:
а) уважение прав человека, их приоритет над правами государства;
б) конституционное ограничение власти большинства над меньшинством;
в) уважение права меньшинства на собственное мнение и его свободное
выражение;
г) верховенство закона;
д) разделение властей и др.
В демократическом государстве могут использоваться различные формы
демократической организации органов государственной власти. Демократия
государства складывается из соединения форм непосредственной и представительной демократии.
Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъявление
народа
или
его
части:
непосредственное
решение
ими
вопросов
государственной и общественной жизни (референдум, выборы) или выражение
мнения по этим вопросам (обсуждение проектов законов, митинги, шествия,
демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и др.). Референдум – это всенародное голосование по
законопроектам,
действующим
законам
и
другим
важным
вопросам
общегосударственного значения, затрагивающим интересы народа1. Институт
референдума широко используется в качестве законодательного механизма
большинством демократических государств мира. (Родиной референдума принято считать Швейцарию, а первой датой его проведения – 1439 г.)
Представительная (репрезентативная, парламентарная) демократия означает осуществление власти народом через представительные органы. Представительные органы избираются непосредственно народом, состоят из его
1
См.: Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. – М., 1995.
полномочных представителей – депутатов и призваны выражать волю народа,
олицетворять ее.
В демократически организованном обществе государственные формы демократии сосуществуют с негосударственными формами народовластия в виде
органов местного самоуправления (они не входят в систему органов государства) или в виде различных негосударственных (общественных) организаций, основанных на демократических принципах.
Демократизм государства зависит от того, как организованы все его механизмы и прежде всего – высшие органы государственной власти (форма
правления). И с этой точки зрения принципам демократии в наибольшей степени отвечает такая форма правления, как республика. И, строго говоря, только
она может быть признана демократическим государством. Однако в этом плане
между элементами формы государства могут наблюдаться несоответствия, тем
более что, в конечном счете, степень демократии в стране отражается в
политическом режиме. Так, Великобритания по форме правления относится к
конституционным монархиям, а по признакам политического режима - к
демократическим государствам. А бывший СССР, наоборот, по форме
правления был парламентарной республикой, а с точки зрения политического
режима – авторитарным государством.
Статья 1 Конституции Российской Федерации провозглашает Россию как
«демократическое федеративное правовое государство с республиканской
формой правления», а ст. 3 гласит: «1. Носителем суверенитета и единственным
источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим
непосредственным выражением власти народа являются референдум и
свободные выборы. 4. Никто не может присваивать власть в Российской
Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются
по федеральному закону»1.
С точки же зрения политических реалий России нужно пройти еще
большой путь демократизации государства.
Идеалом развития демократии в масштабе общества является народное
самоуправление2.
Неприемлема демократия в экстремальных ситуациях – в периоды войн,
острых кризисов и т. п. Вместе с тем, как говорил Уинстон Черчилль, «у демократии много недостатков, но у нее есть и одно достоинство, состоящее в
том, что до сих пор никто не изобрел ничего лучшего»3.
Сравнение подходов к реализации демократии в разных странах
показывает, что каждый из них по-своему уникален. Вместе с тем возможно
провести различные классификации: по доминирующей ветви власти, по
региональной иерархии власти, по числу партий и т. д. Дальнейшее обобщение
позволяет выявить базовые политические институты, необходимые (хотя,
возможно, недостаточные) для достижения идеальной демократии.
Практическая
реализация
демократии
зависит
от
множества
обстоятельств, в особенности от численности населения и размера территории.
По сравнению с крупными административными единицами, небольшие
единицы более однородны по составу и предоставляют лучшие возможности
для непосредственного участия в политической жизни. В компактных
сообществах возможно организовать эффективные дискуссии и предоставить
широкие возможности для граждан оказывать влияние на проводимую
политику. Поэтому меньшим по размеру структурам проще удовлетворить
критериям демократии.
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ
РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
2
См.: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию / Изд. 3-е. – М.: АСПЕКТ
ПРЕСС, 2000.
3
Цит. по: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку / Изд. 2-е. – М.: Логос, 1999.
На сегодняшний день для многих либеральных демократий характерно
наличие следующих институтов:
Выборные государственные должности. Современные демократии
являются представительными: согласно основным законам, непосредственный
контроль над принятием нормативных актов и политических решений
осуществляют избранные гражданами лица.
Свободные, честные и регулярно проводимые выборы, в которых имеет
право участвовать каждый гражданин (как избиратель и как кандидат), в
сочетании с непрерывной открытой политической конкуренцией между
гражданами и их объединениями.
Отзывчивость
правительства.
Проводимая
политика
зависит
от
результатов выборов и от предпочтений избирателей.
Свобода самовыражения. Граждане обладают правом безнаказанно
выражать свои мысли, в том числе, критиковать власть, политическую систему,
общественно-экономический порядок и преобладающую идеологию.
Доступ к альтернативным и независимым источникам информации.
Граждане вправе искать и получать информацию от других граждан, из книг,
СМИ и т. п. Альтернативные источники информации должны существовать,
быть доступны и не подконтрольны какой-либо одной политической группе.
Автономия общественных организаций. Граждане вправе учреждать
относительно независимые сообщества или организации, в том числе,
политические партии.
Всеобщий охват гражданства. Каждый постоянно проживающий в
стране и подчиняющийся её законам взрослый житель должен обладать всеми
правами гражданина.
Политическая система, включающая приведённые выше семь институтов,
называется «полиархией». Главными особенностями полиархии являются
возможность политической конкуренции, обеспечение права на участие в
политике и управление на основе коалиции. Такое правление противоположно
диктатуре, когда при выборе политического курса доминируют предпочтения
одной группы. Важную роль играет потребность конкурирующих элит
заручиться поддержкой со стороны широких слоёв населения, что нехарактерно
для олигархии.
В современной литературе по политологии сложилось также несколько
теоретических концепций демократии:
Агрегативная модель рассматривает демократию как набор правовых
механизмов, обеспечивающих устойчивое равновесие в обществе за счёт
достижения компромисса между интересами разных кругов.
Делиберативная
общественных
(совещательная)
дискуссий
в
теория
принятии
фокусируется
решений
и
на
роли
утверждает,
что
демократичность системы пропорциональна её информационной открытости.
Институциальная теория
государства
в
реализации
и
видит главную роль демократического
охране
общественных
представлений
о
политических и гражданских правах.
Консенсусная демократия стремится к принятию таких решений,
которые учитывают как можно более широкий спектр предпочтений, а не
только предпочтения большинства.
Минималистская концепция видит демократию как систему управления, в
которой граждане делегируют свои права на осуществление политической
власти выборным должностным лицам, поскольку у них самих нет
достаточного количества времени и знаний.
Партисипативная демократия исходит из необходимости широкого
участия граждан в разработке правовых норм. Предметом её внимания
являются политический активизм и готовность граждан нести ответственность
за последствия своих решений.
Плебисцитарная модель сводит участие граждан к периодическому
вынесению «вотума доверия» тому или иному кандидату и обычно изучается с
точки зрения деградации института выборов.
Экономическая демократия утверждает, что для участия широких масс в
принятии политических решений необходимо распределить частную и
государственную собственность среди общественных пайщиков, например, в
форме кооперативной собственности.
Имитационная
демократия
имеет
ряд
внешних
атрибутов
народовластия, однако фактически влияние граждан на процесс принятия
решений крайне мало.
Выводы по главе
Демократия и бюрократия – понятия рядоположенные в том смысле, что
оба эти явления носят социальный характер.
Возникновение
бюрократии
связано с генезисом государства и
выделением из общественных слоев населения особой группы людей, которая
осуществляет функцию управления общества в целом (чиновники). Место
бюрократии в системе управленческих отношений можно определять как
среднее,
промежуточное
между
политической
элитой
и
населением,
социальными общностями людей.
Под
демократией
понимают
форму
правления
государства,
характеризующуюся признанием народа источником власти, равноправием
граждан, подчинением меньшинства большинству при принятии решений и
признанием ценности мнений, интересов меньшинства, выборностью основных
органов государства и другими характерными признаками, основным из
которых выступает соблюдение прав и свобод человека.
Путь демократизации – это процесс осознания и реализации на практике
сути и принципов демократии, их ограниченного временем и пространством
механизма
действенности;
свободной,
компромиссное
сотрудничество
различных политических сил, настойчиво, законно, культурно добивающихся
становления и развития демократических основ общественной и политической
жизни общества и государства.
Глава 2. БЮРОКРАТИЯ И ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ: ИСТОРИКОПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
2.1. От дворянско-бюрократической монархии дооктябрьской России к
политической бюрократии советского периода
Каждое общество сталкивается с феноменом бюрократии и пытается
бороться с негативными ее проявлениями. Россия не исключение1.
Государственная служба в России имеет многовековую историю. В
допетровское время государственная служба в России трактовалась только как
служба государю, и деятели того периода пытались отразить свое понимание
идеи
«служения
государю»
в
важнейших
законах. Она
была
четко
сформулирована в крупнейшем законодательном документе XVII в. –
Соборном Уложении – своде законов, принятом Земским собором в 1649 г.
Многие статьи кодекса посвящены лицам, находившимся на государевой
службе, определению их правового и служебного положения.
Всяких
чинов
люди,
находящиеся
на
государственной
службе,
рассматривались как «делающие государево дело», то есть взявшие на себя
часть функций самого правителя, носители частицы его личной власти, воли и
чести. В силу этого, их ответственность за исполнение порученного дела
считалась ответственностью перед царем за сохранение его непогрешимости, а
всякое нарушение служебных обязанностей рассматривалось с точки зрения
нанесения урона царской чести. Отсюда родился и термин
«государева
служба».
Еще с середины XVI в. служилые люди делились на «служилых по
отечеству» (бояр, дворян, детей боярских), владевших землей с крестьянами,
имевших юридические привилегии и занимавших руководящие должности в
армии и государственном управлении; и «служилых по прибору» (стрельцы,
пушкари, городовые казаки и пр.), набиравшихся из крестьян и посадских
людей.
1
Козлова И.А. Феномен современной российской демократии// Сравнительная политика. - 2011. - №2. – С. 77.
Центральными
исполнительными
и
судебными
органами
государственного аппарата были приказы: большинство из них совмещало
административные и судебные функции. Реальным решением дел в приказах
занимались дьяки. Их помощниками и главными делопроизводителями
выступали подьячие. Для дьяков и подьячих работа здесь превращалась в
постоянную профессию. Интенсивное развитие этой группы служилых людей
является показателем роста бюрократических тенденций.
В XVI и XVII вв. понятие чести во многом было связано с понятием
службы, и главную роль в оценке «чести» человека играл его «чин». Причем то
место, которое занимал человек на служебной лестнице, зависело не столько от
его личных способностей, сколько от происхождения и служебного положения
его рода. Положение человека, принадлежавшего к знатным княжеским или
знатнейшим боярским родам, на социальной лестнице было несопоставимо с
положением выходца из дворянства или тем более, с социальным статусом
разночинца.
Понятие «чина» объединяло все требования к человеку в соответствии с
его местом на социальной лестнице. Самым главным из них было не нарушать
«чина». Его нарушение с точки зрения даже мыслителей начала XVII века –
причина всех бед в Русском государстве. Несмотря на то, что каждый человек
являлся неотделимой частью той или иной социальной ячейки, представители
служилой верхушки русского общества даже в рамках одной группы лиц,
близких по социальному и служебному положению, все равно не ощущали
своего равенства. Более того, они всячески препятствовали становлению идеи
равенства между собой. Один выше другого несколькими местами, этот другой,
соответственно, выше несколькими местами и, следовательно, «честнее» некоего
третьего.
В 1681–1682 гг. была произведена реформа местничества, в результате
которой этот институт был отменен, и соотношение
категорий служилых
людей изменилось в пользу служилых по прибору. Значение этой категории
возрастало пропорционально сокращению значения служилых по отечеству.
Постепенно стали формироваться новые принципы назначения на
службу и прохождения служебных ступеней. Если для местнической системы
были крайне важны службы всего рода при определении чина и должности
каждого
служилого
человека,
то
при
зарождавшемся
абсолютизме
существенными стали личные заслуги, таланты и способности. Развитие
чиновничье-бюрократического аппарата, принципы, лежавшие в его основе,
вступали в противоречие с устоями местнической системы. Правительство
стало предпринимать меры, направленные на ограничение этого института.
Поскольку в государственной и общественной жизни все большую роль
начало играть такое сословие как дворянство, то в проведении политики в
отношении местничества, высшая власть, ищущая в дворянстве новую опору,
стремилась считаться с его интересами. При господстве местничества лица
дворянского происхождения практически всегда занимали положение по
службе ниже, чем представители родовой аристократии. Ведь при назначении
на совместную службу выходец из дворянских родов не мог претендовать на
начальственную должность по отношению к представителю боярского или
княжеского
рода.
После
отмены
местничества
ситуация
кардинально
изменилась. Существенную роль в становлении российской бюрократии
сыграли государственные реформы Петра I.
Петровские реформы были ответом на вызов времени, требовавшего
резкого повышения эффективности системы государственного управления в
связи со сложнейшими внешнеполитическими и внутренними задачами России.
Как один из первых представителей государственно-административной школы
управления, Петр I был сторонником целеполагающего, организующего и
регулирующего воздействия государства на общественные процессы.
Основной целью Петра было построение рационально управляемого
государства посредством реформ и «исправных» законов. Он задумал создание
«регулярного» государства на базе целесообразных всесторонне взвешенных
законов, подчиненных цели усиления государства и обеспечения блага его
граждан.
В этой связи Петр считал, что в основу государственного управления с
учетом европейского опыта следует положить принцип рационализма. По его
убеждению, приоритетными задачами государственного управления должны
были стать повышение международного статуса России, введение ее в клуб
ведущих европейских государств. Для этого государство призвано не жалеть
усилий для преодоления экономической отсталости, развития отечественной
промышленности,
организации
подъема
торговли,
просвещении,
налаживания
обеспечения
всех
финансового
отраслей
дела,
хозяйства
специалистами, распространения науки и культуры, строительства современной
армии и флотам т.д.
Старым институтам государственного управления было не под силу
решить эти задачи действительно исторического значения. Вместо них в
течение 1710–1725 гг. Петр сформировал качественно новую управленческую
систему,
властная
вертикаль
которой
после
государя
состояла
из
Правительствующего Сената, отраслевых коллегий в центре, губернаторов во
главе губерний, а также провинциальных администраций на местах.
Как подчеркивает В. П. Мельников, «для новой управленческой системы
была характерна более глубокая отраслевая специализация. Ее каждое звено
имело аппарат управления. Структура и штаты центральных и местных
учреждений строились по единой схеме, приобрели необходимую стройность.
Все учреждения были обеспечены регламентами, уставами, положениями и
инструкциями.
Новая
система
отличалась
строгой
соподчиненностью
учреждений и разделением их функций. Она была крупным шагом вперед в
государственном строительстве и значительно повысила управляемость
государственного и общественного организма»1.
Высокозначимой реформой Петра I стало создание государственной
службы нового типа. Это была профессиональная и постоянная деятельность
гражданских лиц по осуществлению целей и функций государства посредством
1
См.: Мельников В. П. Исторический опыт государственной службы России и проблемы его адаптации в
современных условиях. Учебно-методическое пособие. – М., 2003. – С. 45.
исполнения государственных должностей в соответствующих органах и
учреждениях. В 1722 г. Петр утвердил «Табель о рангах всех чинов воинских,
статских и придворных» – иерархию должностей. Личные способности и
образование дворянина теперь давали ему возможность проходить от одной к
другой ступени служебной лестницы. Главным условием продвижения по
службе стали не знатность происхождения или «родовитость», а служебная
пригодность, т. е. профессиональные знания, умения, служебным опыт
служащего. Для России наступала новая эпоха, когда «отстаивать честь» более
не означало «считаться честью» или «считаться местами».
Как
подчеркивают
авторы
фундаментального
исследования
«Политическая история: Россия – СССР – Российская Федерация», «Петр в
Табели о рангах связал воедино такие параметры, как происхождение, ранг и
статус служилого человека в обществе… Основной смысл составления Табели
о рангах в России состоял, как и повсюду, в рационализации чиновной
иерархии, избавлении ее от традиционных пережитков – местничества,
нерасчлененности функций и уровней компетенции. Важным результатом этого
процесса должно было стать укрепление абсолютизма, то есть установление
полной зависимости благосостояния, статуса и престижа чиновников от воли
монархе – предоставляемых им чинов, должностей и связанных с ними
привилегий. Следствием этого стала консолидация бюрократии в особое
сословие, все более отделяющее общество от государства и монарха»1.
Американский историк Р. Пайпс обращает внимание на тяжелое
материальное
положение
российских
чиновников,
чиновникам
было
предложено кормиться от дел. Это было начало коррупции в чиновничьебюрократической среде2.
От петровского принципа, гласившего, что средний чиновник обязан
ждать повышения до тех пор, пока не освободится соответствующая
должность, отказались в начале царствования Екатерины II.
1
См.: Политическая история: Россия – СССР – Российская Федерация: в 2-х т. – М.: Терра, 1996. – Т. 1. – С.
99,122.
2
См.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. – М.: Независимая газета, 1993. – С. 369–370.
В правление Александра I (1801–1825) и Николая I (1825–1855) в России
было 12–13 чиновников на 10 тыс. человек населения. Однако важно не
количество, а
роль, которую сыграли чиновники в истории русского
жизнеустроения. Здесь лучше опереться на свидетельства отечественных
мыслителей. «Россию сколотили, сбили и выкрасили чиновники, – писал В. В.
Розанов. – Россия вся есть произведение чиновника, творчество его: это есть
«дом, им построенный», по его разуму, по его вкусу, по его вдохновению, или,
вернее, по его безвдохновенности»1.
Вместе с тем среди тысяч взяточников и бюрократов, карьеристов и
казнокрадов встречалось, конечно же, немало чиновников, старавшихся честно
и благородно служить народу. В числе видных и уважаемых деятелей нашего
Отечества немало людей, носивших чины. Как подчеркивает А. В. Оболонский,
«в российской бюрократии второй половины XIX века была значительная
либеральная прослойка, активно работавшая над социальной модернизацией
страны»2.
Широко распространено утверждение, что чиновников в России всегда
было чрезвычайно много, однако их было значительно меньше, чем
требовалось.
Бытующее мнение о всесилии чиновничества обусловлено не столько
численностью последнего, сколько его неэффективностью. Это, пожалуй, и
есть та главная причина, по которой население так негативно относилось к
чиновничеству.
С самого начала идея власти, диктатуры стала характерной чертой
советской системы во всех ее проявлениях. Ленин определяет государство как
дубинку, как инструмент создания нового, социалистического общества и
нового человека эпохи социализма. Вообще говоря, эта теория основана на
идеях Маркса, на его учении о производительных силах и производственных
1
См.: Кантор В. О необходимости у нас бюрократии // Свободная мысль. – 1996. - № 12. – С. 80.
См.: Оболонский В. А. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия,
Австралия». – М.: Дело, 2002. – С. 143.
2
отношениях как основе не только общественной структуры, но и самого
существования человека. Однако ленинская теория отходит от идей Маркса,
как только начинает рассматривать в качестве фундамента марксистской
доктрины революцию и власть – «диктатуру пролетариата», а не историю
преодолений бесчеловечных, гнетущих условий жизни общества. Признав
принцип, что власть – основа всего в обществе, и узаконив насилие (Ленин
употреблял диктатуру как власть, не ограниченную никакими законами), нельзя
было построить ничего иного, как общество, в котором властители – партийная
бюрократия,
номенклатура
–
превращаются
в
привелигерованную
монополистическую касту.
С самого начала своего возникновения советского система проявляет
глубокую враждебность к «чуждым» социальным группам внутри собственного
общества и к внешнему миру, к любой другой систему. Советская бюрократия
отвергает все то, что расходится с ее плоской идеологией, притязаниями,
установками, и практикой. Советская система воплощена в партбюрократии.
Она рассматривает окружающий мир как враждебную ей силу. Своей системой
советская бюрократия сама себя обрекла на заговорщическое мышление и
постоянный страх за свое существование. Находящиеся у власти бюрократы
живут вне реальностей, под гнетом представлений о неком враждебном им
мире; они убеждены, что каждый хочет напасть на них, и не доверяют никому,
даже тем, кто находится в их же иерархическом кругу.
Методами
угнетения
индустриализацию
страны
и
–
террора
со
всеми
система
смогла
недостатками
осуществить
поверхностного
планирования, продиктованного идеологией и политикой, с недостаточной
координацией между различными секторами народного хозяйства. Это
планирование
оказалось
неэффективным
со
всех
точек
зрения:
и
продуктивности, и качества продукции, и ее способности выдержать
конкуренцию. Но у системы нет критериев для оценки таких явлений.
Продукция производится в рамках количественного планирования, а качество
не учитывается. Господствующий класс – номенклатура заинтересован не в
прибыльности производства, а в сохранении своей монопольной власти.
Поэтому продукция – плохого качества, и производится главным образом то,
что содействует укреплению власти. Несмотря на разговоры о «регулируемом
рынке», конца этому не видно.
«Номенклатура (лат. Nomenclatura – роспись имен):
1) совокупность или перечень названий, терминов, употребляющихся в
какой-либо отрасли науки, искусства, техники и т. д.;
2) круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к
компетенции какого-либо органа».
«Номенклатура»
–
это
перечень
наиболее
важных
должностей,
кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и
утверждаются данным партийным комитетом. В номенклатуру включаются
работники, находящиеся на ключевых постах.
Номенклатура и есть пресловутый «один из отрядов интеллигенции»,
«профессионально занимающийся управлением» и поставленный «в несколько
особое положение по отношению к тем, кто занят исполнительским трудом».
Ей и принадлежит «особое место в общественной организации труда при
социализме». Зачисленные в номенклатуру и есть «лица, которые от имени
общества…выполняют организаторские функции в производстве и во всех
сферах жизни общества». Номенклатура – та организованная Сталиным и его
аппаратом «дружина», которая научилась властвовать, а в годы ежовщины
перегрызла горло ленинской гвардии. Номенклатура и есть господствующий
класс советского общества. «Управляющие» – это номенклатура.
В своей совокупности номенклатура обеспечивает всю полноту власти в
обществе. Все действительно подлежащие выполнению решения в стране
реального социализма принимается номенклатурой. Эта особенность делает
необходимым
четкое
разделение
политико-управленческого
труда
в
номенклатуре.
Ленин сформировал партию не массовую, а элитарную. Однако она
стояла в тени другой, главной
для Ленина элиты – организации
профессиональных революционеров. Задача партии состояла в том, чтобы этой
организации всемерно помогать и быть резервом ее пополнения.
Когда
после
захвата
власти
профессиональные
революционеры
превратились в профессиональных правителей, партия расширялась, но
осталось вспомогательной элитой, обеспечивающих на фронтах гражданской
войны и в тылу выполнение приказов рождавшегося «нового класса».
Сохранилось и функция пополнения рядов «управляющих»; эта функция была
широко использована Сталиным при создании номенклатуры.
При Сталине партия продолжала численно увеличиваться, хотя все еще
оставалась элитарной. Она по-прежнему была помощницей и резервом
пополнения правящего класса, но по мере укрепления власти номенклатуры и
ее обособлением от общества связь между нею и партией заметно слабела
После Сталина, с дальнейшим раздуванием численности партии и с
прогрессирующим окостенением господствующего класса, разница между
главной и вспомогательной элитами и еще больше возросла. Массовая,
многомиллионная теперь партия все больше стала играть роль не помощницы, а
служанки номенклатуры.
Государственная форма диктатуры номенклатуры – лжепарламентаризм.
Ленинские
Советы
именовались
«пролетарской
демократией»,
сталинский парламентаризм был назван «социалистический демократией»1.
Но созданная на волне «диктатуры пролетариата» номенклатура не может
скрыть свое благоденствие, свой образ жизни, в корне отличающийся от
массового. Она в состоянии лишь замаскировать подлинные его масштабы и
интересующие докучливых сограждан подробности, а также выдвинуть
довольно противоречивое теоретическое обоснование этого благоденствия2.
Оценка ситуации в приведенной цитате вполне реалистична. Во-первых,
различие в зарплате номенклатуры и обычных трудящихся существенное; вовторых, номенклатура облечена широкими полномочиями по отношению к
1
2
См.: Сталин И. В. Сочинения. – Т. 3. – С. 244.
См.: XXVсъезд КПСС. Стенографический отчет. – М., 1976. – Т. 1. – С. 78–79.
трудящимся, то есть распоряжается ими по своему усмотрению; в-третьих,
номенклатурщики
«политическими
отличаются
качествами»,
от
по
трудящихся
которым
и
своими
высокими
подобраны;
наконец,
номенклатура – тонкий верхушечный слой, удельный вес которого в массе
трудящихся ничтожен.
Таким образом, диктатура пролетариата вырождается в диктатуру
номенклатуры, обретающей черты класса, эксплуатирующего все остальные
группы и слои общества. Сама номенклатура является формой политической
бюрократии советского периода.
2.2. Исторический опыт демократического подхода к государственному
управлению в России
Предпосылки образования государственности у восточных славян
обозначились в VII–VIII веках н. э. Наивысшей ступенью развития
первобытнообщинного строя были союзы племен, в начале существования
которых формой управления являлась военная демократия. Это была особая
форма общественных отношений1, которую можно определить как форму
народного представительства в восточнославянских племенных союзах
предгосударственного периода. Но Органом народного представительства в
собственном смысле было вече2.
На рубеже XIII–ХIV веков историческую роль в объединении Руси сыграли Московские князья, благодаря решительным действиям которых Русь
окончательно освободилась от татарского ига, а в начале XVI века было завершено объединение русских земель.
По мере централизации Русского государства феодальная демократия
обретает несколько иные формы.
1
См.: Рогов В. А. История государства и права России IX – начала XX вв. – М., 1995.
См.: Мавродин В.В. Образование древнерусского государства и формирование древнерусской народности. –
М., 1971.
2
Боярская дума, выросшая из прежнего совета бояр1, являлась в
определенном смысле представительным органом родовой аристократии в
системе государственного управления.
Местное управление до конца XV века составляла старая система
кормления. Но с централизацией Русского государства она стала играть
негативную роль. Поэтому в конце XV века власть кормленщиков была
ограничена выборной администрацией. Стали появляться дворянские и земские
органы – губные и земские избы, на которые возлагались карательные, а затем
и управленческие функции2.
Это был очередной этап развития феодальной демократии, в рамках
которого роль органа сословного представительства стал играть Земский
собор. Этот институт действовал в России более столетия (с 1549 по 1653 г.).
В контексте нашего исследования важное значение имеет также
предпринятая Иваном IV реформа местного управления, которая заключалась
в том, что место системы кормления постепенно заменили органы губного и
земского самоуправления – губные изби во главе с губными старостами,
избираемыми или назначаемыми из детей боярских и дворян3. Кроме губной
реформы,
в
середине
XVI
века
была
проведена
и
земская,
также
способствовавшая централизации государства.
Таким образом, в период сословно-представительной монархии
развитие феодальной демократии достигло своего пика. Земский собор,
будучи
органом
государственной
сословного
власти,
представительства
сыграл
немаловажную
в
роль
системе
в
органов
становлении
российского государства и российской государственности на этапе перехода к
абсолютной монархии.
Процесс образования абсолютизма в России начался во второй половине
XVII века. Особенностями этого процесса были (в отличие от европейских
государств) отсутствие борьбы между дворянством и нарождающейся
1
См.: Черепнин Л.В. Образование русского централизованного государства. – М., 1978.
См.: История государственных учреждений в документах и материалах. Ч. 1-2. – М., 1985.
3
См.: Голуб И. М. К истории становления института ответственности выборных органов и должностных лиц
местного самоуправления в России X–XVIII веков // История государства и права. – 2006. – № 8. – С. 33–35.
2
буржуазией, с одной стороны, и резкое обострение классовой борьбы крестьян
и помещиков, требовавшее консолидации сил господствующего класса, – с
другой.
Важными условиями образования абсолютной монархии в России были
прекращение созыва Земских соборов, существенно ограничивавших власть
монарха;
укрепление
приказной
системы
управления,
подчиненной
непосредственно царю; создание постоянного войска; рост финансовой
самостоятельности царя и связанная с этим возможность содержать огромный
государственный аппарат; падение значения Боярской думы; развитие
процесса
подчинения
церкви
государству;
завершение
формирования
сословного строя.
Петровская реформа центрального управления состояла, прежде всего, в
том, что около 1700 г. он упразднил Боярскую думу как орган сословного
представительства и установил пожизненную военную и государственную
службу.
Можно сказать, что Петр I, по сути, сокрушил феодальную демократию в
России. Вместе с тем, в эпоху становления абсолютизма были заложены основы
развития
сословных
органов
дворянского
и
мещанского
(городского)
самоуправления.
С середины ХIХ века развитие промышленности и экономики в России
все больше тормозилось существованием крепостного права. Нараставшие в
стране противоречия вели к активизации крестьянского движения. Поражение
России в Крымской войне также усилило кризис феодально-крепостнического
строя. Попыткой его преодоления стали буржуазные реформы, проведенные в
правление Александра II.
После отмены крепостного права для бывших помещичьих крестьян
создавалась система органов крестьянского самоуправления, низшим звеном
которой был возглавляемый старостой сельский сход, ведавший вопросами
отбывания различных повинностей, увольнения членов общества и приема в
него, пользования землей, взыскания недоимок и др. В волостях, объединявших
несколько сел, создавались волостной сход, волостное управление и сословный
крестьянский волостной суд.
Контролировались
органы
сельского
управления
специальными
учреждениями: мировыми посредниками (из родовитых и богатых помещиков),
уездными съездами мировых посредников и губернскими присутствиями по
крестьянским делам.
Кризис 1900–1903 гг., сопровождавшийся разорением множества мелких
предприятий, усилил позиции крупного монополистического капитала, ускорил
образование крупнейших монополий в промышленности. Централизация
банковского капитала ускорила процесс его сращивания с промышленными
монополиями. Однако развитие капитализма в России происходило в условиях
сохранения
существенных
пережитков
крепостничества.
Это
породило
глубочайшие противоречия, характерные для России начала XX века. Переход
от экономических стачек к политическим, усиление крестьянских выступлений,
поражение России в русско-японской войне 1904–1905 гг. – все эти факторы
предопределили возникновение в стране революционной ситуации1.
Революция 1905–1907 гг. была буржуазно-демократической. В ней
участвовали все основные классы – дворянство, буржуазия, рабочий класс и
крестьянство. Революция вынудила правительство пойти на некоторые
изменения в государственном строе.
В августе 1905 г. был принят Манифест об учреждении Государственной
Думы – представительного органа, избираемого на 5 лет.
Однако революционные события сорвали созыв Думы, а всеобщая
забастовка в октябре 1905 г. побудила Николая II издать Манифест от 17
октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка",
содержавший положения конституционного характера: о неприкосновенности
личности, свободе совести, слова, собраний и союзов; о предоставлении
избирательных прав всем классам населения; о расширении законодательных
прав Думы и предоставлении ей права контроля за исполнительными органами
1
См.: Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. – СПб., 1991. С. 63.
государства. 19 октября 1905 г. был опубликован другой манифест,
дополнявший содержание первого, – о преобразовании Совета министров. В
лице Совета министров создавался орган, формируемый императором и
полностью подотчетный ему в важнейших государственных вопросах. В случае
реализации положений указанных манифестов Дума должна была стать
законодательным
органом,
а
Совет
министров
–
центральным
правительственным, или исполнительным1.
Основные законы Российской империи 1906 г. формально имели
характер конституционного акта. Но назвать их конституцией в полной мере
невозможно, хотя Россия действительно сделала новый шаг по пути
превращения в буржуазную монархию.
В ходе революционных событий февраля-марта 1017 г., в отсутствие в
столице императора, депутаты Думы создали Временный комитет «для
водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами»,
который 8 марта он был переименован во Временное правительство.
27 февраля в Петрограде возникла и другая ветвь власти – Совет рабочих
и
солдатских
депутатов,
который
может
рассматриваться
как
представительный орган.
Совет провел в июне 1917 г. Первый Всероссийский съезд Советов, на
который прислали своих делегатов создаваемые в стране советы рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов и избрал на нем Всероссийский
Центральный исполнительный комитет (ВЦИК.
С Временным правительством в истории России связан новый mum в
развитии избирательного права. В течение июля–октября 1917 г. было
подготовлено Положение о выборах в Учредительное собрание, которое может
быть расценено как вершина буржуазной демократии2. Но Россия не успела
воспользоваться этим демократическим законом. 25 октября к власти в
результате вооруженного восстания пришли большевики.
1
См.: Швечкова О. А. Учреждение Государственной Думы Российской империи (к столетию учреждения
Государственной Думы) // История государства и права. – 2006. – № 11. – С. 33–35.
2
См.: Белковец Л. П., Белковец В. В. История государства и права России. Курс лекций. – Новосибирск:
Новосибирское книжное издательство, 2000. – С. 174–175.
В противовес Собранию новая власть спешно пропела в конце января
1918 г. Третий съезд Советов, утвердивший «Декларацию» и качестве
программного документа. На нем произошло объединение Советов рабочих и
солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов в единые органы
власти на местах. С названия СНК было снято определение «Временное», и он
получил право издавать декреты наравне с другим законодательным органом –
ВЦИК1.
Новый государственный строй России – диктатуру пролетариата в виде
республики Советов окончательно утвердила принятая 10 июля 1918 г. Пятым
съездом Советов Конституция РСФСР2.
Конституция провозгласила новую классовую демократию, лишив избирательных прав городскую и сельскую буржуазию, бывших помещиков,
чиновников, духовенство. В выборах участвовали только «трудящиеся», без
ограничения по признакам пола, национальности, вероисповедания.
К концу 1920-х гг. в стране сформировалась тоталитарная система
власти. Единственной правящей партией оставалась РКП(б) – ВКП(б), чьи
действия после разгрома оппозиции становились абсолютно бесконтрольными.
Установилась единоличная диктатура вождя – И. В. Сталина3.
30 декабря 1922 г. I съезд Советов Союза ССР утвердил Декларацию об
образовании СССР и одобрил в основном проект Союзного договора. В январефеврале 1924 г. II съезд Советов СССР утвердил новую Конституцию СССР,
которая состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и
Договора об образовании СССР.
По Конституции высшим органом власти в СССР являлся съезд Советов
СССР, а в период между съездами – ЦИК СССР, состоявший из двух палат –
Союзного Совета и Совета национальностей. Между сессиями ЦИК СССР
1
См.: Леонов С. В. Советская государственность: замыслы и действительность (1917–1920) // Вопросы истории.
– 1990. – № 12.
2
См.: История Советской конституции (в документах). – М., Госюриздат, 1957.
3
См.: Березко В. Э. Стратегия государственного строительства в понимании Сталина // История государства и
права. – 2008. – № 12. – С. 33–34.
высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом
являлся Президиум ЦИК.
Итог этой политики подвела Конституция СССР 1936 г. Она
зафиксировала окончательную ликвидацию в стране эксплуататорских классов
и
победу
социалистической
системы
хозяйства,
основанной
на
социалистической собственности на орудия и средства производства.
Конституция 1936 г. внесла изменения в организацию верховной власти в
стране. Высшим органом становился Верховный Совет СССР, наделенный
законодательной властью, на котором избирался Президиум Верховного
Совета. В перерывах между его сессиями Президиум, издавая указы,
осуществлял
высшую
власть
в
государстве.
Правительство
(СНК)
формировалось на совместном заседании двух палат Верховного Сонета
(Совета Союза и Совета Национальностей) и, как прежде, издавало
постановления и распоряжения на основе действующих законов, принятых
Верховным Советом. По аналогии с союзными органами строилась система
органов союзной республики (в составе СССР к этому времени их стало 16).
В период Великой Отечественной войны сохранили свои полномочия
высшие органы государственной власти: Верховный Совет, Президиум
Верховного Совета, СНК, общественные ведомства, местные советские
органы1.
Стремление к демократизации государственной жизни нашло выражение
в мерах, направленных на повышение роли Советов. Их главной задачей
становилось укрепление связи с населением, вовлечение трудящихся в работу
комиссий, массовых самодеятельных организаций. Развивалась правовая база
деятельности Советов; в 1957–1960 гг. в союзных республиках были приняты
новые Положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов
трудящихся. Вместе с тем некоторые преобразования в деятельности Советов
не соответствовали потребностям жизни. Так, разделение краевых, областных,
районных Советов на промышленные и сельские (1962 г.) привело к
1
См.: СССР накануне и в годы Великой Отечественной войны. – М., 1991.
нарушению единства власти и неразберихе в управленческих структурах, и в
1964 г. единство Советов было восстановлено1.
Существенные изменения в системе органов государственной власти и
управления произошли в середине 1960-х гг. Во-первых, Президиум
Верховного Совета СССР в 1960 г. восстановил единые Советы депутатов
трудящихся. Во-вторых, в 1965 г. были упразднены совнархозы, а для
управления
промышленностью
создан
ряд
общесоюзных
и
союзно-
республиканских министерств. Принцип отраслевого и межотраслевого
управления был закреплен Конституцией СССР 1977 г. Малая эффективность
преобразований 1986–1988 гг. подвела реформаторское руководство партии и
государства
к
мысли
о
необходимости
более
глубинных
изменений
общественно-экономического уклада.
Соответствующие изменения в Конституцию были внесены Верховным
Советом СССР 1 декабря 1988 г. Вводилась двухуровневая система высших
представительных органов власти в лице Съездов народных депутатов и
Верховного Совета.
Съезд народных депутатов СССР становится высшим органом государственной власти в стране. Этот орган наделялся полнотой власти, имея
право принять к рассмотрению любой вопрос. Верховный Совет СССР
потерял роль органа, олицетворяющего полновластие Советов.
5 сентября 1991 года Съезд народных депутатов СССР принял закон «Об
органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный
период», радикально изменивший структуру органов власти. Согласно этому
закону в переходный период Верховный Совет СССР являлся высшим
представительным
органом
власти
Союза
ССР,
состоящим
из
двух
самостоятельных палат: Совета Республик и Совета Союза.
Вместе с тем в СССР усиливались центробежные тенденции. Вслед за
объявлением независимости Прибалтийских республик I Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. провозгласил государственный суверенитет
1
См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: Ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г. – М., 1994.
РСФСР, что повлекло за собой «парад суверенитетов» в других республиках (в
Молдавии 23 июня, в Украине 16 июля, в Армении 23 августа). Возникла необходимость в новом Союзном договоре, первоначальный проект которого был
опубликован уже в июле 1990 г. В апреле 1991 г. руководителями 9-тии республик было достигнуто соглашение о необходимости заключения нового Союзного договора.
Однако дальнейшие события в корне изменили обстановку в стране. Августовский путч 1991 г., организованный сторонниками возврата к прежним
авторитарным методам управления союзным государством, закончился провалом. Он дал толчок к суверенизации всех союзных республик, сорвав подписание подготовленного проекта договора об их конфедеративном союзе1.
8 декабря 1991 г. в Беловежской пуще руководители России, Украины и
Белоруссии приняли совместное заявление о прекращении существования
СССР и образовании Содружества Независимых Государств (СНГ), открытого для вступления в него других бывших союзных республик. 12 декабря Верховный Совет РСФСР одобрил Беловежские соглашения и денонсировал договор 1922 г. об образовании СССР. Декларация СНГ была подписана 21 декабря
1991 г. руководителями 11-ти из 15-ти государств – бывших союзных республик, за исключением Литвы, Латвии, Эстонии и Грузии.
25 декабря М. С. Горбачев заявил о прекращении своей деятельности на
посту Президента СССР; в этот же день Президент РСФСР Б. Н. Ельцин
подписал Закон РСФСР, в котором предусматривалось государство РСФСР
впредь именовать Российская Федерация (Россия). 26 декабря 1991 г.
Верховный Совет СССР принял декларацию, в которой констатировал
прекращение существования Советского Союза как государства и субъекта
международного права.
Выводы по главе
1
См.: Титов Ю. П. История государства и права России. – М., 1997. С. 59.
Применительно к исследованию явления народного представительства
принцип историзма вынуждает нас взглянуть на это явление:
а) исторически, то есть с тех позиций, как народное представительство
возникло в России, какие этапы прошло и какие тенденции к дальнейшему
развитию проявляет;
б) конкретно-исторически, то есть с тех позиций, каким содержанием
наполнялось это явление на каждом из этапов его развития в России, в том
числе на современном.
В качестве критериев периодизации истории становления народного
представительства в России выделены, помимо форм государственного
правления и государственного устройства, конкретные (исторические) формы
народного
представительства:
периода;
раннефеодальная
сюзеренитета-вассалитета;
военная
демократия,
сословное
демократия
догосударственного
основанная
на
отношениях
представительство;
буржуазный
парламентаризм; вертикальная система Советов; современный российский
парламентаризм.
Устройство органов представительной власти в советской России с
течением
времени
организационных
существенно
основ
менялось.
Если
функционирования
проследить
генезис
общегосударственных
представительных органов, можно проследить ряд общих и особенных черт.
Конституционно-правовое
регулирование
организации
органов
представительной власти в период с 1917 по 1985 годы развивалось
относительно устойчивыми темпами; в том или ином виде сохранялась
историческая преемственность. Общими для всех четырех конституций
советского государства были следующие черты:
а)
доминирование
в
конституционно-правовом
регулировании
коллегиальных начал организации высших органов государства;
б) юридическое верховенство Советов народных депутатов;
в) двухпалатная организация общесоюзного представительного органа;
г)
признание
целесообразности
образования
президиума
представительного органа, наделенного широкой компетенцией в период
между его сессиями1.
1
См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: Российский Юридический
Издательский Дом. 1997. С. 89.
Глава 3. БЮРОКРАТИЯ И ДЕМОКРАТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ПОДХОДЫ И ТЕНДЕНЦИИ
3.1. Рационально-бюрократический подход как основа современной
модели государственной службы
События
1990-х
годов
–
«перестройка»
–
представляли
собой
«модернизационный» отказ от опыта (со всеми его минусами и плюсами)
советской политической бюрократии – номенклатуры. Эти события положили
начало очередному этапу реформирования института государственной
службы. Одной из особенностей государственной кадровой политики России в
начале 1990-х годов было стремление руководителей страны и подразделений
федерального уровня сделать упор в подготовке кадров государственного
управления на теоретически подготовленную молодежь, способную воспринять
и двинуть вперед реформу страны. Но при этом из их числа необоснованно
исключались руководители средней и старшей возрастных групп, имеющие
опыт социального и производственного управления (по причине их «косности»
и «недемократичности»).
Таким образом, образовался разрыв между теоретическим осмыслением
реформирования
социально-экономических
процессов
и
способностью
трансформировать реформистский курс в государственную, социальную и
производственную сферы.
Общая численность работников государственных органов и органов
местного самоуправления на начало 2002 г. составляла 1 053,1 тыс. человек, в
том числе численность работников федеральных органов исполнительной
власти 315,1 тыс. человек (без учета Минобороны РФ и федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную деятельность)1.
За десятилетие количество занятых в этих органах увеличилось в 1,8 раза, в
1
См.: Вишняков А. И. О программе реформирования государственной службы Российской Федерации.
Состояние проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами // Материалы научнопрактической конференции «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом» Тверь, 2002. – С. 59–60.
основном на региональном уровне. Этот рост был обусловлен, в первую
очередь, формированием в соответствии с Конституцией РФ федеральных
государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики. С
1998 г. отмечается снижение численности работников, занятых в федеральных
органах исполнительной власти. При этом наблюдается рост численности
работников государственных органов субъектов РФ и органов местного
самоуправления.
В 1990-е гг. в большинстве субъектов федерации главы администрации
сменились по несколько раз. Причем эти перемены сопровождались кадровой
«чехардой» в аппарате и лихорадили регионы. Наблюдался массовый отток
наиболее квалифицированных кадров государственной службы в различные
негосударственные структуры, которые имели возможность обеспечить им
более
благоприятные
условия
оплаты
труда
и
материально-бытового
обеспечения, чем на государственной службе. Процесс обновления кадров
нередко проходил бессистемно, форсированными темпами, что привело к
снижению профессиональной компетентности части аппарата, особенно его
руководящего состава. На должности нередко назначались люди без
прохождения общепринятых на государственной службе процедур, как
правило, исходя из принципов личной преданности. Отбор кадров по форме
альтернативности и конкурсности
назначенных
не
имела
не проводился. Значительная часть
управленческих
навыков,
а
профессионализм
рассматривался как сопутствующий критерий оценки кандидата. Следствием
такого
отбора
стал
дефицит
профессионализма
и
компетентности
государственных служащих в решении злободневных проблем.
В 1990-е гг. исследователи неоднократно отмечали низкий уровень
исполнительской дисциплины, общей правовой культуры государственных
служащих, отсутствие стимулов к приращению знаний и самообразованию. Как
подчеркнул А. Я. Торопин в своей статье «Проблемы кадрового потенциала
государственной
службы
в
регионах»,
опубликованной
в
журнале
«Регионология»,
«профессионализм государственных служащих снижается,
падает авторитет государственной службы. Это связано с деформированием
мотивации труда, отсутствием интереса к непрерывному образованию и
служебной карьере и, как следствие, приводит к такому негативному явлению в
деятельности аппарата, как коррупция. Низкий уровень государственного
регулирования процессов, характерных для переходного периода, усиливает
неустойчивость власти в центре и регионах, непоследовательность в
проведении политических реформ и углубляет разбалансированность общества
в целом»1.
Действительно, в 1990-е годы стало неписаным законом: принятие
граждан на государственную службу, их служебный рост в большей степени
зависит
от
личного
отношения
к
ним
руководителя,
нежели
от
профессионального уровня и деловых качеств. Более того: частая смена
руководителей государственных органов обычно приводила к очередному
изменению
структур
этих
органов
и
неоправданному
увольнению
государственных служащих. Соответственно утратили силу прежние нормы
морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников
органов государственной власти и ставившие барьеры на пути злоупотреблений
и коррупции, произвола в этих органах. На их месте не возникли этические
правила поведения государственных служащих и механизмы реализации этих
правил.
Традиционная модель государственного управления испытывала кризис.
Происходило
падение
доверия
граждан
к
чиновничеству.
Понизился
социальный престиж государственной службы и социальный статус самих
служащих. Кризис легитимности как проблему государственной службы XXI
века отмечает исследователь Ш. Хак: «Когда в мире торжествует рынок и
отменяется
государственный
контроль,
вводится
приватизация
и
либерализация, структура и принципы государственной службы претерпевают
1
См.: Торопин А. Я. Проблемы кадрового потенциала государственной службы в регионах // Регионология. –
1998. - № 2. – С. 228–229.
глубокие
изменения»1.
внимания
к
Ведущим
морально-этическим
направлением
аспектам
становится
поведения
повышение
государственных
служащих.
Реформирование
государственной
службы
в
современной
России
включает в себя методологию рационально-бюрократического подхода к
государственному
управлению,
а
также
ряд
элементов
«нового
государственного менеджмента», ставшего основой административных реформ
в странах Запада, вступивших в постиндустриальную фазу развития и
столкнувшихся
с
новыми
информационными,
технологическими
и
социальными «вызовами» времени.
Рационально-бюрократический
государственно-административной
предполагает
дальнейшее
подход,
модели
усиление
роли
заложенный
в
государственной
формальных
основе
службы,
институтов
в
функционировании механизма государственного управления, а также более
детальное распределение полномочий и ответственности между уровнями
публичной власти (федеральной, субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления).
Концепция «нового государственного менеджмента» базируется на так
называемой «реалистической» (в отличие от классической «рациональной»)
трактовке бюрократии, основными чертами которой выступают: признание
неустранимости политической роли бюрократии, и как результат – поиск новых
форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и
профессиональных задач в администрации; уменьшение роли вертикальной
иерархии, развитие функциональных органов, «горизонтальных» структур;
ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов»;
создание
культуры
государственного
предпринимательства,
внедрение
принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод
его части за рамки государственной службы; децентрализация, стремление к
1
Цит. по: Яценко Л. И. Проблемы развития государственной службы в условиях административной реформы //
Государственная служба в России: проблемы становления и развития. – М., 2001. – С. 257.
сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную
бюрократию «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и
требования.
Необходимо создать механизм, обеспечивающий стабильность кадрового
корпуса органов власти в целях успешной работы органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Для всех служащих должны действовать общие нормы: стандарты
(прием, прохождение, увольнение и т. д.); набор прав и обязанностей,
ограничений гарантий; система подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров, включая вопросы методики организации; единые
подходы к искоренению коррупции на всех уровнях власти1.
Общие принципы организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления и, соответственно, прохождения государственной
и
муниципальной службы вовсе не должны означать единообразия.
Исторический опыт Российской империи показывает, что при построении
органов
власти
и
управления
необходимо
учитывать
географические,
климатические, демографические особенности субъектов Федерации, состояние
инфраструктуры и структуры производства, наличие природных ресурсов и
степень их важности2.
Сегодня бюрократия уже не выполняет функции политической элиты.
Но у бюрократии сегодня еще слишком много недостатков, которые
необходимо ликвидировать для того, чтобы этот аппарат государственного
института мог функционировать продуктивно и своим существованием
облегчать, а никак не усложнять жизнь людей, которым часто приходиться
сталкиваться именно с недостатками аппарата.
Многие
исследователи
сходятся
во
мнении,
что
существенным
противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация
общественной жизни, совершенствование системы управления и создание
1
См.: Хохлов А. А. Кадровые процессы в системе государственной власти. – М., 2000. С. 44.
См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. – М.:
Статут, 1999. С. 23.
2
правового государства. Так, Конституция Российской Федерации 1993 г.
предусматривает право граждан обжаловать в судебном порядке решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти местного
самоуправления и должностных лиц.
Другими немаловажными принципами, сдерживающими тотальную или
«универсальную»
бюрократизацию,
должны
стать
развитие
частно-
хозяйственной деятельности и децентрализация в управлении экономикой.
Кроме того, должна быть хорошо отлажена система взаимного контроля,
основанная на демократическом принципе разделения властей, а также
разработана эффективная политика в отношении подбора и назначения кадров
аппарата управления. Не вызывает никаких сомнений, что, для того, чтобы все
перечисленные мероприятия имели положительный эффект, необходимо
глубокое научное исследование феномена бюрократии, проблем бюрократии и
социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии
и государства.
Полагаем,
что
создание
рационального
и
эффективного
бюрократического аппарата в системе государственного управления возможно.
Одной
из
сторон
такого
создания
должно
стать
преодоление
бюрократических и взаимосвязанных с ними тенденций, имеющих, безусловно,
негативное значение. Оно должно опираться на научные концепции и теории,
учитывающие исторические, национальные и другие особенности развития
России, опыт построения государственных систем управления в развитых
демократических государствах, использующих в том числе и элементы
рациональной бюрократии.
3.2. Проявление демократических тенденций в государственном
управлении на современном этапе развития российской государственности
Всякая политическая система несет на себе отпечаток той специфической
проблемы, которую она была призвана решить в момент своего возникновения.
Если мы хотим понять природу какой-либо из ныне существующих
политических систем и определить, на что она способна (или неспособна), нам
следует выявить ту политическую или социальную проблему, на решение
которой была изначально нацелена данная система.
Трансформации
демократии,
то
есть
ее
современной
формы
–
представительной демократии – за 200 лет были крайне существенны. Они
зависели от изменения многих параметров. Назовем лишь некоторые из них1:
коммуникационные и агитационные возможности внутри гражданского
общества были совершенно иными – газеты и листовки при крайне
ограниченной грамотности населения тогда, и существенное увеличение
процента грамотности, появления радио, затем телевидения и интернета ныне
(как говорится в одном из докладов Института общественного проектирования,
телевизионная аудитория в России составляет от 95 до 102 млн человек в сутки.
Очевидно, что такой пропагандистско-агитационный охват электората в корне
меняет всю структуру вербальной деятельности представителей, партий и
общественных организаций);
представительное правление было учреждено в эпоху парламентских
партий, имеющих совершенно иную природу, чем возникшие на рубеже X{XXX вв. массовые политические партии (подробнее об этом в следующей главе).
А сейчас мы переживаем уже третью фазу этого процесса – постепенное
отмирание массовых партий;
возникновение
демократических
режимов
правления
было
синхронизировано с появлением национальных государств современного типа,
и между ними в дальнейшем установилась неразрывная корреляция. Кризис
современного национального государства тем самым сказывается на очевидных
кризисных явлениях в системе представительной демократии континентального
типа;
1
Гаман-Голутвина О.В. Иерархический заряд // Персона. - 2009.- № 1. - С. 6.
демократия радикальным образом менялась и в смысле различного рода
цензов,
искусственно
сужающих
состав
электората,
–
сословного,
имущественного, образовательного, религиозного, гендерного, оседлости и т.д.
В России общество и власть идеологически сориентированы в разных
направлениях. Такое расхождение сложилось исторически, под влиянием опыта
существования в имперском и постимперском политическом пространстве.
Российская история свидетельствует о том, что процесс формирования
государственности из разнородных в политическом, культурном, этническом и
конфессиональном отношениях элементов подразумевал преобладание в
политической культуре взгляда на единство государства как на упрочение
властной вертикали. Только при такой структуре верховная власть могла
доминировать, не вторгаясь в сферу региональной, экономической, культурной
и правовой специфики. Следует также отметить негативное отношение
общества
к
навязыванию
коммунистического
правления.
идеологию,
В
что
данном
явилось
контексте
следствием
современный
политический режим в России, по мнению Н. Шестова, «антикоммунистичен
постольку, поскольку либерально-демократичен»1.
Примерно до середины 1990-х гг. господствующей тенденцией было
движение страны в направлении представительной демократии. Конкретными
проявлениями такой политики явилась высокая политическая активность
граждан, формирование легальной оппозиции, децентрализация власти,
становление системы выборов. Однако, эти достоинства, по выражению
О.Смолина, превратились в собственную противоположность: демократизм – в
популизм, антибюрократизм – в непрофессионализм, децентрализация – в
«парад суверенитетов»2.
Новый политический режим, связанный с именем В.В. Путина, стал
формироваться после президентских выборов 2000 г. Но еще до выборов стал
проявляться политический стиль нового лидера, который в значительной
1
См.: Шестов Н.И. Идея единства страны и реформа российской политической системы // Полис. 2004. №6.
С.112
2
См.: Смолин О.Н. Политический процесс в современной России: учеб. пособие. М., 2006. С.197
степени определил методы и способы осуществления власти. Как пишет
В. Согрин, «Путин с момента вступления в президентскую должность… и
своим внешним видом, и своим поведением демонстрировал политическую
независимость и надпартийность, настойчиво утверждая стиль просвещенного
авторитаризма. Авторитаризм проявлялся в демонстрации политической воли и
определяющей роли нового лидера в выдвижении и одобрении всех скольконибудь значимых государственных решений, просвещенный же характер
авторитаризма
усматривался
в
желании
соединить
вождизм
и
государственничество с либерализмом, твердом неприятии реставрационных
идей»1.
Некоторыми политологами стал использоваться термин «управляемая
демократия» для характеристики современного политического режима. Данный
термин – это косвенный индикатор происходящего. Между тем, существуют и
прямые признаки отхода нынешней политической системы России от базовых
принципов конкурентной политики.
Важнейшим фактором развития демократических институтов
является становление гражданского общества.
Гражданское общество включает всю совокупность межличностных
отношений, развивающихся вне рамок и без вмешательства государства как
ядра политической системы общества. Оно имеет разветвленную систему
независимых от государства как ядра политической системы общества
социальных институтов, реализующих повседневные индивидуальные и
коллективные потребности.
Структуры
гражданского
общества
характеризуются
следующими
признаками:
- социальность (артикуляция социальных интересов и устремлений,
отношения между индивидами, а не между индивидами и вещами);
1
См.: Согрин В.В. Политическая история современной России. 1982-2001: от Горбачева до Путина. М., 2001.
С.238
- автономность (от государства как ядра политической системы
общества);
- гражданственность (цивилизованность, т.е. умение так или иначе
учитывать интересы других и общества в целом, действовать в правовых
рамках);
- добровольность участия и связей (преобладание горизонтальных связей
над вертикальными).1
Необходимо особо подчеркнуть, что характерной чертой социальноклассовой структуры современного развитого гражданского общества является
преобладание в ней так называемого среднего класса как прослойки индивидов
с относительно высоким уровнем материального достатка2.
Необходимо остановиться еще на одном важном моменте: гражданское
общество невозможно без параллельного процесса – процесса становления
правового государства. А здесь важно понять, что правовое государство
возникает и развивается только на основе формирования новой модели
соотношения государства и права как рядоположенных социальных явлений.
Рассмотрим кратко эту модель.
Государство и право находятся в тесном соотношении, что может быть
охарактеризовано в трех аспектах:
–сходства;
– различие;
– взаимодействие.
Сходство государства и права состоит, прежде всего, в том, что оба они –
социальные явления, имеющие отношение к политической власти.
1
См.: Проблемы становления гражданского общества в Российской Федерации :
материалы научного семинара. Вып.1. / Под научн. ред. С.С. Сулакшина. – М., 2003.
2
См.: Шляхтун П.П. Политология (теория и история политической науки). Учебное пособие. – К.:
Лыбидь, 2005.
государство и право сходны по происхождению, они возникают с
исторической точки зрения примерно одновременно: государство – из
надобщинных структур, право – из обычаев и других социальных норм.
Поэтому имеет смысл говорить о единой государственно-правовой
действительности, которая возникает и развивается в соответствии с одними и
теме же социальными законами.
Различия между государством и правом проявляются в том, что они
реализуют различные функции: государство – властно-управленческую, право –
регулятивную. В этом смысле можно сказать, что сущностью государства
является сила, а сущностью права – воля. Под силой понимается механизм
защиты и принуждения, без которого государство не сможет выполнить своей
главной функции, а под волей – общая воля общества, сформулированная на
основе единства представлений об общественных ценностях и общественном
благе.
Взаимодействие государства и права выражаются, прежде всего, в том,
что они не могут существовать как самостоятельные социальные явлений, т. е.
друг без друга. Государство творит право или санкционирует правотворчество
других субъектов. А право легализует государство и нормативно обеспечивает
реализацию его функций.
К наиболее актуальным проблемам соотношения государства и права в
современной России можно отнести следующие:
– проблему
построения
правового
государства,
связанную
с
обеспечением гарантий реализации законных интересов человека и гражданина
при безусловном подчинении государственного аппарата закону;
– проблему развития гражданского общества – в том его аспекте, который
касается, прежде всего, не наличия организаций, формально призванных
содействовать реализации негосударственных и неполитических интересов
свободных индивидов-собственников, а создания реальных механизмов
указанной реализации;
– проблему правотворчества, особенно подзаконного, связанную с
настоятельной
необходимостью
осуществления
эффективного
конституционного контроля на всех уровнях – и федеральном, и субъектов
федерации.
Разные характеристики и определения сущности права, представляющие
собой различные направления принципа правового равенства, выражают единую
сущность права. При этом каждое из этих определений предполагает и другие
определения принципа правового равенства.
Негативным фактором становления гражданского общества в России
является невысокая динамика преодоления бюрократизации, или даже ее
существенного смягчения. Более того, такие факторы, как трудности
преодоления
тенденции
разрастания
вертикально
и
горизонтально
государственной и местной власти, несовершенство общественных отношений,
этатическое
сознание
продолжают
воспроизводить
бюрократию.
Сохраняющийся правовой нигилизм создает благодатное пространство для
функционирования бюрократизма в России.
Что же касается демократии, то она является формой правления, при
которой все граждане участвуют в управлении государством и принимают на
себя ответственность перед обществом либо непосредственно, либо через своих
свободно
избираемых
представителей.
Развитие
институтов
реальной
демократии является сегодня непременным условием прогресса общества и
достижения государством состояния правового.
Современный этап социально-политического развития российского
общества
характеризуется
двумя
взаимосвязанными
процессами
–
становлением правового государства и формированием гражданского общества.
Наличие правового государства является условием и принципом развития
гражданского общества, и наоборот. Поэтому взаимодействие с институтами
гражданского общества для современного государства – одна из важнейших
задач.
Очевидна взаимообусловленность двух процессов – формирование
гражданского общества и становление правового государства как ядра
политической системы общества.
Для усиления в России демократических тенденций необходимо
проведение реформ, имеющих положительный результат для большинства
людей:
реформы
административно-государственного
аппарата,
создание
условий для эффективного функционирования мелкого и среднего бизнеса,
пенсионной
реформы,
реформы
местного
самоуправления,
реформы
здравоохранения и образования.
Вектором развития политической власти в современной России в
последние годы стала политика центризма. Независимо от ее идеологической
направленности она способствует минимизации политических конфликтов,
помогает использовать политический потенциал всего общества, поддерживать
стабильные отношения между элитарными слоями и гражданами.
Следует также отметить, что здоровый государственный консерватизм,
помноженный на гражданский консенсус, – это те ценности, приоритет
которых для современной России безусловен в плане демократизации ее
политического режима.
Выводы по главе
Россия, которую упрекают в излишней бюрократичности на всех этапах
ее истории, на деле, реализовала несколько действенных механизмов для
борьбы с бюрократией. Первый – это самодержавие; если над Законом,
которым прикрывается чиновник-бюрократ возвышается Царь, который сам
устанавливает Закон, то и на бюрократа есть управа. Второй такой механизм –
это Партия, «орден меченосцев», который также выступает как орган,
контролирующий и направляющий работу госаппарата, дабы, как говаривают в
народе, чиновникам жизнь медом не казалась. Наконец, третий механизм –
общинные ценности: одно дело когда чиновник глядит на своего посетителя
как аристократ на холопа, а совсем другое – когда он видит в нем члена той же
общины,
к которой
принадлежит
сам:
однопартийца,
единоверца,
соотечественника.
Бороться с бюрократией при помощи перехода к правовой демократии
западного типа» – все равно, что тушить пожар бензином. Настоящее,
действенное средство в совершенно противоположном – в воссоздании
патриархального, общинного, консервативного, идеократического государства,
которое, конечно, не должно копировать ни царистское, ни советское общество,
но которое обязано воспользоваться их опытом, взять от них все лучшее.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По итогам работы можно сделать следующие выводы.
1. Для России одним из краеугольных камней ее цивилизации,
несомненно,
является
восточный
принцип
«власти-собственности».
Получившая широкую известность и возрожденная Р. Пайпсом концепция
России как «вотчинного государства», в котором совпадают функции главы
государства и хозяина княжества-вотчины, все-таки является односторонней.
Хотя «вотчинные» черты в истории нашей государственности прослеживаются
весьма отчетливо (достаточно указать на привычку граждан обращаться не в
судебные органы, а непосредственно к «хозяину» района, области, страны),
Россия формировалась по преимуществу как военно-служилое государство. И
таковым оно оставалось до конца XX в. В нем, по выражению В. О.
Ключевского, были «командиры, солдаты и работники, не было граждан».
Конечно, в этой системе формировался свой аппарат управления (приказы) и
свои специалисты по работе с документами (дьяки, подьячие, писцы).
Выражение «московская волокита» (что обычно рассматривается едва ли не как
важнейший признак бюрократизации) было хорошо известно русским людям
XVII столетия. Но все-таки страной управляли не «бюрократы» в европейском
смысле слова и не «мандарины» в китайском понимании. Это были
«государевы служилые люди» – холопы. Они не сдавали государственного
экзамена на чин, как в Китае, и не покупали (по крайней мере, официально)
своих должностей, как во Франции. Они подбирались едва ли не
исключительно по принципу личной преданности, хотя и с учетом
элементарной грамотности (для приказных людей), хотя руководители («судьи»
приказов и воеводы) могли быть и вообще неграмотными.
2. Попытка создания «настоящей» бюрократии принадлежит Петру I.
Наиболее важные свидетельства этому – введение коллежского управления,
«Генеральный регламент» и «Табель о рангах», в которых личное начало,
казалось,
уступало
безличностным
отношениям,
основанным
на
фиксированных законах и правилах. Однако традиции патриархального
управления оказались сильнее. «Личное начало» по-прежнему господствовало
и на центральном уровне (император), и на региональном (губернатор), и на
местном (воевода, городничий). Реформам Екатерины II нельзя отказать в
попытках некоторой дальнейшей рационализации управления, но в них, по
выражению Н. М. Карамзина, было «более блеска, нежели основательности».
Вельможи, как и встарь, назначались по принципу личной преданности
монарху, а губернаторы по-прежнему рассматривались как «хозяева губерний»,
зависимые от высочайшего благоволения.
3. Наиболее последовательной попыткой (хотя также не увенчавшейся
полным успехом) утвердить бюрократические начала, были реформы
управления, проведенные М. М. Сперанским в царствование Александра I, а
также его деятельность по совершенствованию законодательства и управления
при Николае I. Однако и тогда, и во второй половине XIX – начале XX вв., при
всех позитивных переменах (введение земств, появление Государственной
думы), решить важнейшую задачу отделения административных функций от
политических средств управления все-таки не удалось. Император и теперь
оставался не только главой государства, но и «хозяином земли русской».
4. Государственный аппарат советской России и СССР, без сомнения,
многое взял от прежней России. Вопрос в том, что именно было принято на
вооружение. Созданная в 20-е – 30-е гг. XX в. партийно-советская
номенклатура была пародией на государственных служащих императорской
России. Она сохранила все отрицательные стороны «крапивного семени» и
почти не унаследовала положительных качеств. Это была едва ли не полная
регенерация приказных служилых людей, подобранных по принципу холопской
преданности генсеку или первому секретарю обкома (райкома) партии.
Делопроизводство, прежде сконцетрированное в канцеляриях – полноправных
структурных подразделениях министерств, было низведено до уровня
комплекса
технических
операций.
Иными
словами,
советский
период
характеризовался не расцветом, а почти полным уничтожением бюрократии в
ее европейском понимании.
5. Применительно
к
исследованию
явления
демократии
принцип
историзма вынуждает нас взглянуть на это явление:
а) исторически, то есть с тех позиций, как демократические формы
возникли в России, какие этапы прошло и какие тенденции к дальнейшему
развитию проявляют;
б) конкретно-исторически, то есть с тех позиций, каким содержанием
наполнялось это явление на каждом из этапов его развития в России, в том
числе на современном.
В
качестве
критериев
периодизации
истории
становления
демократических форм в России выделены, помимо форм государственного
правления и государственного устройства, конкретные (исторические) формы
народного
представительства:
периода;
раннефеодальная
сюзеренитета-вассалитета;
военная
демократия
демократия,
сословное
догосударственного
основанная
на
отношениях
представительство;
буржуазный
парламентаризм; вертикальная система Советов; современный российский
парламентаризм. Разработанная на этой основе периодизация подразумевает
выделение семи этапов (включая современный).
6. В настоящее время, в условиях осуществления административной
реформы,
подвергается
существенной
трансформации
институт
государственной службы. В рамках реформы решается одна из важнейших ее
задач: оптимизация способов и методов государственного управления. И здесь
применимы
результаты
анализа
исторического
опыта
становления
отечественной бюрократии и демократии. На современном этапе наиболее
эффективным является сочетание демократических основ формирования и
функционирования
органов
государственной
власти
с
методами
рациональной бюрократии как модели осуществления управленческих
функций.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосо-
ванием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
1.2.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ в
ред. ФКЗ от 31.01.2016 № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2016. № 5. Ст.
552.
1.3.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Россий-
ской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ в ред. ФКЗ от 28.12.2016 №
12-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2017. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.
№ 82-ФЗ в ред. ФЗ от 20.12.2017 № 404-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930;
2017. № 52 (Ч. 1). Ст. 7927
1.4.
Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и га-
рантиях деятельности» от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ в ред. ФЗ от 03.07.2016 №
305-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2016. № 27 (Ч. 1). Ст. 4216.
1.5.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в ред.
ФЗ от 05.12.2017 № 392-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2017. № 50 (Ч. 3).
Ст. 7563.
1.6.
Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, ше-
ствиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ в ред. ФЗ от 07.06.2017
№ 107-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485; 2017. № 24. Ст. 3476.
1.7.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Рос-
сийской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ в ред. ФЗ от 29.12.2017 №
455-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4213; 2018. № 1 (Ч. 1). Ст. 39.
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
2.1. Бюрократия: «идеальный тип» и реальность / Е.В. Осипова; Рос. АН.
ИСПИ. - М.: ИСПИ РАН, 2007.
2.2. Вишняков А. И. О программе реформирования государственной
службы
Российской
Федерации.
Состояние
проблемы
и
обоснование
необходимости ее решения программными методами. – Тверь, 2002.
2.3. Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского
Союза. – М.: «Советская Россия», 1991.
2.4. Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное
исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных
государств): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Москва, 1996. 50 c.
2.5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. 585 с.
2.6. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.
1987.
2.7. Ленин В. И. Полн. собр. соч. – Т. 35, 41.
2.8. Матузов, Н.И., Малько, А.В. Теория государства и права: учебник /
Н.И. Матузов, А.В. Малько. 4-е изд., испр. и доп. М.: Издательский дом «Дело»
РАНХиГС, 2015. 528 с.
2.9. Мельников В. П. Исторический опыт государственной службы
России и проблемы его адаптации в современных условиях. Учебнометодическое пособие. – М., 2003.
2.10. Мур. Б. Социальные истоки диктатуры и демократии. – Бостон,
1966.
2.11. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки
государственных служащих. – М.: Статут, 1999.
2.12.
Оболонский
В.
А.
Бюрократия
для
XXI
века?
Модели
государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия». – М.: Дело, 2002.
2.13. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Мир и
Образование. Оникс, 2011. 736 с.
2.14. Пайпс Р. Россия при старом режиме. – М.: Независимая газета, 1993.
2.15. Политическая история: Россия – СССР – Российская Федерация: в 2х т. – М.: Терра, 1996. – Т. 1.
2.16. Права человека и правовое социальное государство в России / Отв.
ред.: Лукашева Е.А. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 400 c.
2.17. Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права
и государства: Вопросы и ответы. – М.: Новый Юрист, 1999.
2.18. Современный толковый словарь. – М.: OCR Палек, 1998.
2.19. Теория государства и права : учеб, для вузов / В.Я. Любашиц, А.Ю.
Мордовцев, А.Ю Мамычев. - Изд. 2-е, доп. и перераб. - Ростов н/Д : Феникс,
2010.
2.20. Теория государства и права : Учебник для вузов / Червонюк. - М.:
ИНФРА-М, 2009.
2.21. Теория государства и права: Учебник /Т.Н. Радько; М-во
образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. юрид. акад. -2-е изд. - М.:
Проспект, 2010.
2.22. Хохлов А. А. Кадровые процессы в системе государственной власти.
– М., 2000.
2.23. Цыганков Л. П. Современные политические режимы: структура,
типология, динамика. – М.: Интерпракс, 1995.
2.24. Шевцов В.С. Права человека и государство в Российской
Федерации. М., 2002. 437 с.
2.25. Шохин В.К., Абушенко В.Л. Ценность. Гуманитарная энциклопедия
[Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий (последняя редакция:
16.03.2018). URL:http://gtmarket.ru/concepts/6895 (дата обращения: 16.04.2018).
2.26. Яценко Л. И.
Проблемы развития государственной службы в
условиях административной реформы // Государственная служба в России:
проблемы становления и развития. – М., 2001.
3. ПУБЛИКАЦИИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ
3.1. «Бюрократия» и управление документами / А. Ивонин, А. Пшенко //
Кадровик. Кадровое делопроизводство. – 2008. – № 8.
3.2. Бородин В.В. Конституционный контроль в Российской Федерации:
понятие и сущность // Юридическая мысль. 2012. № 3 (71). С. 38-45.
3.3. Вебер М. Хозяйство и общество (фрагмент) / Пер. с нем. //
Социологические исследования. – 1988. – № 5.
3.4. Витрук Н.В. Конституция Российской Федерации как ценность и
конституционные ценности: вопросы теории и практики // Конституционные
ценности: содержание и проблемы реализации. Материалы Международной
научно-теоретической конференции 4–6 декабря 2008 г.: В 2-х т. Т. 1. / Под ред.
Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М.: Российская академия правосудия, 2010. С. 920.
3.5. Гаман-Голутвина О.В. Иерархический заряд // Персона. - 2009.- № 1. С. 6–11.
3.6. Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие //
Журнал российского права. 2005. № 12. С. 30-36.
3.7. Кантор В. О необходимости у нас бюрократии // Свободная мысль. –
1996. – № 12.
3.8. Киричёк Е.В. Политические права и свободы граждан России:
Федеральный
и
региональный
уровни
//
Юридическая
правоохранительная практика. 2013. №2 (24). С. 21-29.
наука
и
3.9. Козлова И.А. Феномен современной российской демократии//
Сравнительная политика. - 2011. - №2. – С. 77-89.
3.10.
Мельников
Н.В.
О
соотношении
специализированного
конституционного контроля и неспециализированного конституционного
надзора в России // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 3 (39). С.
11-18.
3.11. Миронова Т.К. Основные права человека в Конституции и
международно-правовых нормах // Гражданин и право. 2006. № 4. С. 3-9.
3.12. Пресняков М.В. Конституционная аксиология: к вопросу о
сущности конституционных ценностей // Современное право. 2009. № 10. С. 1317.
3.13. Ройзман Г.Б. Понятие и юридическая природа конституционных
ценностей // Вестник ЧелГУ. 2012. №1. С. 18-24.
3.14. Снежко О.А. Конституционные основы защиты прав и свобод
человека и гражданина в России // Современное право. 2008. № 3. С. 14-18.
3.15. Сытников Д.О. Место и роль муниципальных органов в механизме
реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина //
Юридический мир. 2008. № 9. С. 70-73.
3.16. Торопин А. Я. Проблемы кадрового потенциала государственной
службы в регионах // Регионология. – 1998. – № 2.
3.17. Уваров А.А. Конституционные основы обеспечения прав человека в
Российской Федерации // Вестник ОГУ. 2005. № 3-II. С.180-184.
3.18. Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития //
Конституция и законодательство: по материалам международной научнопрактической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). 2003. С. 8–24.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа