close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Грачев Максим Владимирович. Компетенция органов местного самоуправления на примере Орловской области

код для вставки
2
3
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Компетенция органов
местного самоуправления на примере Орловской области»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственное право
Студент: М.В. Грачев
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Е.Н.
Щендригин
Объем ВКР: 92
Количество использованных источников: 80
Ключевые слова: Органы местного самоуправления, нормативно
правовой
акт,
субъект,
компетенция,
вопросы
местного
значения,
государственные органы.
Краткая характеристика ВКР:
ВКР состоит из введения, трех глав, имеющих в себе по три параграфа
в первой и второй, и два параграфа в третьей, заключение, список
использованной литературы.
Во ведении содержит четкое и краткое обоснование выбора темы,
определение ее актуальности, степени разработанности проблемы, предмета
и объекта исследования, формулировку ее целей и задач, описание
используемых при выполнении работы методов теоретического и
эмпирического исследования и обработки данных, определена теоретическое
и практическое значение работы.
В
первой
главе
изложены
теоретико-методологические
основы
правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Указаны
правовые
акты,
регулирующие
деятельность
органов
местного
самоуправления. Показано соотношение старых ФЗ с новыми и раскрыто
4
почему они устарели. Раскрыты понятие и структура, а также приведена
классификация органов местного самоправления.
Вторая глава включает в себя анализ правотворческой деятельности
органов местного самоуправления РФ и г. Орла. Описаны особенности
законодательного процесса в субъектах РФ и нашей области. Проведены
рассуждения о том, как внедрение и доработка этих особенностей может
помочь в проблемах с правотворческой деятельностью. Приведены примеры
дееятельности
орагнов
местного
самоуправления
в
различных
муниципальных образованиях Орловской области.
Третья глава несет в себе анализ деятельности органов местного
самоуправления
в
различных
сферах
общественных
Рассказывается какие пути улучшения есть для данной отрасти.
5
отношений.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................... 7
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ........................................................................................... 13
1.1. Правовые основы системы местного самоуправления............................... 13
1.2. Понятие, структура и особенности органов местного самоуправления в
РФ и Орловской области........................................................................................20
1.3. Классификации органов местного самоуправления. Принципы
организации и деятельности органов местного самоуправления в Орловской
области..................................................................................................................... 29
Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ..........................................43
2.1. Общая характеристика компетенции органов местного самоуправления43
2.2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере экономики,
охраны окружающей среды и регулирования земельных отношений.............49
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной
сфере, в области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан.....54
2.4. Полномочия органов местного самоуправления в области строительства,
жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания
населения, транспорта и связи.............................................................................. 59
Глава 3. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ............................................. 66
3.1. Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в
различных сферах деятельности........................................................................... 66
3.2. Пути решения проблем, возникающих при реализации полномочий
органов местного самоуправления....................................................................... 71
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................................78
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК...................................................................82
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена
тем, что Конституция Российской Федерации в главе 8 определяет местное
самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти
народом. Основным термином в определении компетенции местного
самоуправления
является
установленная
Конституцией
Российской
Федерации категория «вопросы местного значения». В соответствии со ст.
130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения,
владение,
пользование
и
распоряжение
муниципальной
собственностью.
Именно в целях решения вопросов местного значения создается и
функционирует местное самоуправление как институт публичной власти в
Российской Федерации, и именно вопросы местного значения определяют
пределы и содержание полномочий его субъектов − населения, органов и
должностных лиц местного самоуправления.
Ключевую роль в развитии системы местного самоуправления играет
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в
соответствии
с
общими
положениями
о
местном
самоуправлении,
закрепленными Конституцией Российской Федерации, установил общие
принципы организации местного самоуправления и определил вопросы
местного значения муниципальных образований. С момента принятия
Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения
увеличился почти в два раза без предоставления финансовых средств из
федерального бюджета на их реализацию.
Оценивая
современное
состояние
местного
самоуправления
в
Российской Федерации, большинство отечественных ученых и практиков
7
отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране
системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной
реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к
новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране
явно затянулся.
Несмотря
на
последние
изменения
законодательства,
регламентирующего полномочия органов местного самоуправления на
данный
момент
существует
ряд
проблем
правового
регулирования
исследуемого правового института. От качества нормативно-правовой
основы, закрепляющей компетенцию местного самоуправления, во многом
зависит
эффективность
ее
практической
реализации.
Вот
почему
современная реформа местного самоуправления требует совершенствования
законодательства, которое бы, с одной стороны, отвечало принципу полноты,
целостности и эффективности, а с другой – позволяло и заставляло местную
власть управлять по принципу целого, целостного и целесообразного.
Таким образом, все вышесказанное характеризует актуальность данной
выпускной квалификационной работы и позволяет определить цель нашего
исследования.
Целью выпускной квалификационной работы является комплексный
анализ
компетенции
органов
местного
самоуправления
на
примере
Орловской области.
Для достижения сформулированной цели представляется необходимым
решение следующих задач:
-
определить понятие, структуру и особенности органов местного
самоуправления в РФ и Орловской области;
-
провести классификацию органов местного самоуправления. и
определить принципы организации и деятельности органов местного
самоуправления в Орловской области;
8
-
изучить правовые основы системы местного самоуправления;
-
дать общую характеристику компетенции органов местного
самоуправления;
-
рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в
сфере экономики, охраны окружающей среды и регулирования земельных
отношений;
-
изучить
полномочия
органов
местного
самоуправления
в
социально-культурной сфере, в области охраны общественного порядка, прав
и свобод граждан;
-
охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления
в области строительства, жилищного хозяйства, коммунально-бытового и
торгового обслуживания населения, транспорта и связи;
-
выявить проблемы реализации полномочий органов местного
самоуправления в различных сферах деятельности;
-
определить пути решения проблем, возникающих при реализации
полномочий органов местного самоуправления.
Объектом
общественные
полномочий
выпускной
отношения,
органами
квалификационной
возникающие
местного
в
работы
процессе
самоуправления
являются
осуществления
муниципальных
образований Орловской области.
Предметом
выпускной
квалификационной
работы
являются
нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление полномочий
органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской
области.
Исследованием данной проблемы занимались такие авторы, как: Н.А.
Антонова, С.Г. Гонтарь, В.С. Дурнев, Л.А. Ларина, И.Ю. Лепетикова, В.К.
Лукин, У.С. Мустафаева, А.Р. Новицкая, Т.В. Пантеева, В.С. Пронина, А.С.
Прудников, Р.М. Разгельдеев, Н.С. Симонова, С.Г. Соловьев, К.С. Солохина,
М.Х. Хашагульгов, Н.В. Чиглинцева, Н.Н. Широких, С.С. Явкин и др.
9
Методы исследования стали: синтез, анализ, дедукция, индукция,
сравнительно-правовой,
а
также
методы
логического
и
системного
толкования норм права.
Нормативную основу выпускной квалификационной работы составили:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993), Европейская хартия местного самоуправления (совершено в
Страсбурге 15.10.1985); Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»; Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1685-ОЗ «О порядке
формирования
органов
местного
самоуправления
муниципальных
образований Орловской области» и другие нормативно – правовые акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. В рамках проведенного исследования мы аргументировали и пришли
к выводам, о том, что:
- необходимо исключить из Федерального закона № 131-ФЗ права
органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к
вопросам местного значения;
- необходимо передать органам местного самоуправления в порядке ст.
19–21 Федерального закона № 131-ФЗ как отдельные государственные
полномочия с одновременной передачей соответствующих материальных
ресурсов и финансовых средств те права, которые по своему характеру не
связаны с непосредственными интересами местного населения и носят
временный характер (например, совершение нотариальных действий,
предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в муниципальном
образовании нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и
попечительству);
- необходимо включить в компетенцию органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным
законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
10
те права, которые по своему
характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения
и носят постоянный характер;
- необходимо включить в перечень вопросов местного значения
соответствующего вида муниципального образования те права, которые по
своему характеру связаны с непосредственными интересами местного
населения и носят постоянный характер с закреплением соответствующих
материальных ресурсов и финансовых средств.
2. В целях повышения эффективности деятельности органов местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области и решения,
выявленных в ходе анализа проблем по развитию сельского хозяйства
органам
местного
самоуправления
муниципальных
образований
рекомендуется:
- уделять особое внимание вопросам эффективного, рачительного
использования земельных ресурсов;
- проводить работу, направленную на реализацию государственной
программы
Орловской
регулирование
рынков
области
«Развитие
сельскохозяйственной
сельского
хозяйства
продукции,
сырья
и
и
продовольствия в Орловской области» и достижение запланированных
целевых индикаторов;
- осуществлять поиск и организационную поддержку инвестиционных
проектов на территории муниципального образования.
3. Органам местного самоуправления муниципальных образований
Орловской области в целях повышения эффективности деятельности в сфере
культуры, эффективного использования и управления памятниками истории
и культуры рекомендуется:
- использовать объекты культурного наследия для улучшения
инвестиционной привлекательности муниципального образования и развития
территории;
11
- сокращать количество объектов, находящихся в муниципальной
собственности, путем включения в прогнозный план приватизации с целью
передачи в собственность или в аренду физическим и юридическим лицам
для проведения работ по сохранению объектов культурного наследия.
4. Органам местного самоуправления муниципальных образований
Орловской области в целях повышения эффективности деятельности в сфере
жилищного строительства рекомендуется осуществлять следующее:
- формировать сегмент строительства жилья экономического класса, в
том числе малоэтажного, с целью повышения доступности жилья для семей
со средним уровнем доходов;
- повышать эффективность исполнения государственных обязательств
по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;
- осуществлять мероприятия по эффективному функционированию и
регулированию рынка жилья.
Структура выпускной квалификационной работы определена целью и
основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав,
заключения, библиографического списка.
12
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Правовые основы системы местного самоуправления
Государства - члены Совета Европы, признавая нормы Европейской
хартии
местного
самоуправления,
подписавшие
ее,
подтвердили,
ратифицировав данный акт в государственных парламентах, и реализовали
нормы Хартии в законах.
Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления закрепляет
определение «местного самоуправления - право и реальная способность
органов местной власти регламентировать большую часть государственных
дел и управлять ею»1. «Причем реализация возможна в рамках закона, под
свою ответственность и в интересах местного самоуправления. Реализация
права на осуществление местного самоуправления должна быть не только
гарантирована действующей национальной конституцией и законами
государства, но и у государства должна быть возможность реализации
данного права»2.
Финансовые средства должны быть соразмерны
полномочиям органов местного самоуправления. «Прежде всего, это
финансовые
государственные
гарантии,
а
затем
и
эффективное
формирование местных бюджетов. Практика показывает, что органы местной
власти в этих целях эффективно используют местные налоги и сборы, ставки
которых установлены законом. Международные гарантии присоединившихся
к Хартии государств устанавливают возможность защиты финансово слабых
органов местного самоуправления. Так, финансово слабые органы местной
власти могут различными способами и из различных источников получить
1
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень
международных договоров, № 11, 1998
2
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 115.
13
финансовую поддержку»1. Для финансового выравнивания или аналогичных
мер
распределения
источников
финансирования
применено
правило
перераспределения финансов, применяются такие механизмы, как субсидии,
субвенции, дотации местных бюджетов. Особенности реализации данных
правил базируются на сбалансированных финансовых системах государств и
местных единиц. «Европейская хартия местного самоуправления выступает
базой для территориальных единиц. Право на возможность осуществления
местного
самоуправления
легитимизации
власти
на
предоставляет
местах,
ее
государствам
статуса.
Европейская
гарантии
хартия
предусматривает защиту территориальных разграничений органов местной
власти, причем государства могут указать территории, к которым будет
применяться Хартия»2.
Безусловно,
«способность
органов
местного
самоуправления
осуществлять свои полномочия зависит от ряда факторов, прежде всего от
желания эффективной работы должностных лиц, отсутствия коррупционных
проявлений,
отсутствия
абстентеизма
избирателей,
доверия
власти,
взаимодействия власти с населением территориальных единиц, реализации
полномочий органов местного самоуправления, как собственных, так и
отдельных государственных полномочий, экономической основы местного
самоуправления, прежде всего доходов местных бюджетов и иных
факторов»3. Следует отметить, что реализация полномочий возможна
исключительно в рамках национального законодательства. Фактически
действующие европейские национальные конституции подтверждают нормы
Европейской хартии местного самоуправления. Территориальные органы
местного самоуправления в своих уставах также устанавливают приемлемые
1
Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления:
теоретический аспект // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 5. С. 97.
2
Прудников А.С. Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления,
используемые в формировании органов местного самоуправления // Международный журнал
конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 10.
3
Ларина Л.А. Европейские стандарты как источник правового регулирования местного
самоуправления в России // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. №
1. С. 27.
14
для территориальных единиц государств и соответствующие Хартии нормы.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает норму об
ответственности органов местного самоуправления. «Причем основания
ответственности закрепляются в национальном законодательстве. Так,
российское
законодательство
устанавливает
ответственность
органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
контроль и надзор за их деятельностью. Европейская хартия же разделяет
возможность
привлечения
самоуправления,
а
контроль
к
ответственности
за
деятельностью
органы
местного
органов
местного
самоуправления установлен административный»1.
Следует отметить, что Европейская хартия местного самоуправления
не упоминает государственный контроль органов местного самоуправления с
точки зрения выполнения непосредственных полномочий органов местного
самоуправления.
Это
сфера
деятельности
соответствующих
органов
внутренних дел местного самоуправления. Административный контроль, по
международному
стандарту,
возможен
лишь
за
выполнением
делегированных полномочий. Российское законодательство закрепляет такие
формы делегированных полномочий, как отдельные государственные
полномочия.
«Так,
в
результате
порученных
органам
местного
самоуправления отдельных государственных полномочий государство (в
лице, например, Российской Федерации) оставляет за собой обязанность
государственного контроля исполнения переданных полномочий, а также и
расходования финансов, сопровождающих это полномочие.
Практика
показывает, что в Российской Федерации государственный контроль в
данном случае осуществляется в городских округах - наукоградах, закрытых
административно-территориальных
образованиях. Внутримуниципальный
контроль (или ведомственный) осуществляется постоянно по вертикали
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 116.
1
15
построения органов местного самоуправления, в том числе и с учетом
двухуровнев
построения
в
Российской
Федерации.
Государственный
контроль осуществляют уполномоченные органы государственной власти на
уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации»1.
Интересы местного населения, указанные в Европейской хартии
местного самоуправления, охватывают зачастую субъективные права
граждан.
Субъекты
правоотношений
пользуются
соответствующими
социальными благами, а государство гарантирует государством в виде
юридического дозволения. Интересным представляются субъекты и формы
осуществления местного самоуправления. Хартия упоминает советы или
собрания
в
качестве
избираемых
населением
органов
местного
самоуправления, а также функциональные основы их деятельности референдумы, выборы и иные формы, предусмотренные национальными
конституциями2.
Особенность
эффективности
Европейской
хартии
местного
самоуправления зависит от реальной возможности государств применения на
практике закрепленных основополагающих принципов.
Принятие Европейской хартии местного самоуправления предполагает
обращение к основным (принципиальным) началам организации местного
самоуправления. «В свою очередь, как известно, местное самоуправление
предполагает вовлеченность населения в самостоятельное решение вопросов
местного значения, в том числе непосредственно, - это находит закрепление в
Конституции РФ, Законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления
в РФ», других источниках, принятых во исполнение в
соответствии с данными документами. Наш законодатель пошел дальше, чем
это было зафиксировано по смыслу Европейской хартии местного
1
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 117.
2
Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления:
теоретический аспект // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 5. С. 101.
16
самоуправления, не ограничился органами местного самоуправления и
предоставил населению возможность решать вопросы местного значения
непосредственно»1. На наш взгляд, данное вполне сочетается с реалиями
нашей жизни.
Правовой основой местного самоуправления является взаимосвязанная
система нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих
организацию и деятельность органов местного самоуправления и их
назначение как института в общей системе государственного управления2.
Система
нормативных
правовых
актов
и
норм
местного
самоуправления имеет следующую внутреннюю структуру, в дополнение к
Европейской хартии местного самоуправления.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы делятся на
три группы.
Первая группа «состоит из нормативных правовых актов федерального
значения. На федеральном уровне закреплены общие принципы правового
регулирования местного самоуправления. Нормативно-правовыми актами
этого уровня являются Конституция Российской Федерации, Федеральный
закон № 154 от 28.08.95. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы,
которые
Президента
затрагивают
Российской
вопросы
местного
Федерации,
самоуправления.
решениями
палат
Указами
Федерального
Собрания Российской Федерации, решениями Конституционного Суда
Российской Федерации также регулируются отношения, возникающие в
процессе организации и деятельности местного самоуправления. Вторая
группа состоит из нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также
1
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 118.
2
Дурнев В.С. Нормативные источники: становление и развитие местного самоуправления в России
// Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 81.
17
нормативные правовые акты исполнительных органов государственной
власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Третья группа
состоит из нормативных правовых актов, принятых в системе местного
самоуправления. К
ним относятся
решения,
принятые
на местном
референдуме, сборе граждан, решениях представительных и исполнительных
органов
местного
самоуправления,
должностных
лиц
местного
самоуправления»1.
Во-вторых,
нормативные
правовые
акты
подразделяются
в
соответствии с юридической силой на законы и подзаконные акты. Законы
имеют самую высокую юридическую силу в отношении подзаконных актов.
Подзаконные акты не должны противоречить законам. Если они
противоречит закону, то они не действуют в той части, которая противоречит
закону и должна быть приведена в соответствие с законом.
издаются
Федеральным
собранием
Российской
«Законы
Федерации,
законодательными органами субъектов Российской Федерации. Основное
место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на
основании которой издаются федеральные законы, законы субъектов
Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов
государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что
нормативные правовые и иные акты, принятые Президентом Российской
Федерации,
Правительством
Российской
Федерации
и
другими
федеральными органами, должны соответствовать Конституции Российской
Федерации и действующим федеральным законам»2. «Соблюдение принципа
подчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в
системе местного самоуправления, является одним из основных условий,
обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития
1
114.
Хашагульгов М.Х. Общие правовые основы местного самоуправления // Апробация. 2016. № 4. С.
Дурнев В.С. Нормативные источники: становление и развитие местного самоуправления в России
// Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 85.
2
18
института местного
самоуправления. Нормативные
акты о
местном
самоуправлении должны представлять собой единый скоординированный
механизм, координирующий деятельность в национальном масштабе. Втретьих, нормативные правовые акты делятся на специальные, полностью
посвященные регулированию всех или индивидуальных отношений в
системе местного самоуправления и содержащие отдельные нормы,
касающиеся местного самоуправления»1.
Специальными законами являются, например, Федеральный Закон №
154
от
28.08.95
г.
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон № 138 от
26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,
законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (Закон
Орловской области от 22 августа 2005 года
№ 534-ОЗ «О местном
самоуправлении в Орловской области», о формировании органов местного
самоуправления (Закон Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1685ОЗ
«О
порядке
формирования
органов
местного
самоуправления
муниципальных образований Орловской области»), о местном референдуме
(Закон Орловской области от 7 ноября 2006 года № 626-ОЗ «О местном
референдуме в Орловской области»), о территориальном общественном
самоуправлении (Закон Орловской области от 31 октября 2000 года № 164ОЗ «О территориальном общественном самоуправлении в Орловской
области») и другие.
Итак, в рамках первого параграфа выпускной квалификационной
работы мы определили правовые основы системы местного самоуправления
в Орловской области, которые боле подробно будут рассмотрены в
следующих частях работы.
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 122.
1
19
1.2. Понятие, структура и особенности органов местного
самоуправления в РФ и Орловской области
Статьей 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное
самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих
полномочий. Эта же статья содержит важное правило, согласно которому
«органы
местного
самоуправления
не
входят
в
систему
органов
государственной власти»1. Данные положения являются весьма важными, так
как они составляют основу государственного строя России. Конституция
Российской Федерации содержит специальную главу, которая содержит
положения лишь о местном самоуправлении, что лишний раз подчеркивает
его значение. Ст. 130 Конституции гласит: «местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью»2. Важнейшая составная часть системы
местного самоуправления – это его органы.
На сегодняшний день можно встретить множество различных
определений понятия «органы местного самоуправления».
Так, О.В. Курганская «органы местного самоуправления определила
как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по
решению вопросов местного значения и не входят в систему органов
государственной власти»3. Н.А. Игнатюк по-иному рассматривает органы
местного
самоуправления.
«По
её
мнению,
органы
местного
самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно
населением либо образуются представительным органом муниципального
1
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 119.
2
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание
законодательства РФ, 4.08.2014, № 31, ст. 4398
3
Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение //
Электронный документ. Режим доступа: http://credonew.ru/content/view/414/62 (Дата обращения 10.03.2018)
20
образования, осуществляющие функции публичной власти на территории
муниципального
образования.
Для
выполнения
своих
функций
они
наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые
иные государственные полномочия по поручению органов государственной
власти»1.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечали, «что они представляют собой
органы
местных
самоуправляющихся
территориальных
сообществ,
непосредственно которыми они формируются и перед которыми они несут
ответственность за ненадлежащее осуществление собственных полномочий»2.
В самой Конституции Российской Федерации термин «органы
местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24,
32, 40, 46, 97, 130, 131, 132.
В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления»
органы
местного
самоуправления
определены
как
«избираемые
непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом
муниципального
образования
органы,
наделенные
собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения». Аналогичное
определение органов местного самоуправления закреплено в п. 48 ч. 1 ст. 2
Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации». В приведенном определении следует обратить внимание на
следующее. «Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления
есть
органы
народовластия,
а
народ
осуществляет
свою
власть
непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование
невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с
волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными
1
Игнатюк Н.А. Муниципальное право // Электронный документ. Режим доступа:
http://be5.biz/pravo/m010/index.html (Дата обращения 10.03.2018)
2
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации // Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://topuch.ru/kutafin-o-e-fadeev-v-i-municipalenoe-pravo-rossijskojfederaci/index.html (Дата обращения 10.03.2018)
21
органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры
муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения,
а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами),
обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный
орган, глава муниципального образования).
Во-вторых,
если
буквально
применять
данное
определение
к
конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос,
являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует
исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать
вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной
комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами
финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не
наделена правом решать вопросы местного значения»1.
На наш взгляд, данное определение является лишь описательным, но не
охватывает основных признаков органов местного самоуправления, таких
как самостоятельность, взаимосвязь с населением. В связи с этим считаем
целесообразным ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного
самоуправления» изложить в следующей редакции: органы местного
самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или)
образуемые представительным органом муниципального образования органы,
наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения и не входящие в систему органов государственной власти,
осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом
исторических и иных местных традиций.
Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем
определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой
целую
подсистему
взаимосвязанных
элементов,
которая
выполняет
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. С. 121.
1
22
относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели.
В.С. Пронина отмечает следующее: «к сожалению, на сегодняшний
день нет единого толкования терминов «система органов» и «структура
органов»1. Понятие структуры является достаточно распространенным в
социологии, который означает устройство, порядок, расположение. Понятие
же «система» органов является более точным, нежели «структура», так как
посредством его определяется внутренне строение органов, которые
находятся в той либо иной взаимосвязи. Именно такой точки зрения
придерживается И.В. Выдрин, считая, что используемое в Конституции
России словосочетание «структура органов местного самоуправления» не
является точным. На его взгляд, вопрос о структурном строении органов
местного самоуправления вовсе не поднимается, а, следовательно, в
Конституции должны быть употреблены слова «система органов местного
самоуправления»2. Мы считаем нужным согласиться с И.В. Выдриным.
Структура органов местного самоуправления является законодательно
регламентированной.
А.С.
Саломаткин
считает,
что
«структура
органов
местного
самоуправления означает, что органы в таком случае не являются
изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями
по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они
находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного
самоуправления – это элемент системы таких органов»3.
В Комментарии к Конституции Российской Федерации термин
«структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях.
Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на
1
Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского
права. 1999. № 2. С. 21.
2
Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике // Электронный документ. Режим
доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/17943 (Дата обращения 10.03.2018)
3
Саломаткин А.С. Муниципальное право России // Электронный документ. Режим доступа:
https://studfiles.net/preview/4434461/ (Дата обращения 10.03.2018)
23
конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного
самоуправления.
Во-вторых,
это
внутренние
подразделения
представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии1.
Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ
«Об общих принципах местного самоуправления». В соответствии с ней
структура органов местного самоуправления представлена следующими
органами:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования);
- контрольно-счетный орган муниципального образования;
-
иные
органы
и
выборные
должностные
лица
местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и
обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения2.
Обязательными
в
структуре
органов
местного
самоуправления
являются представительный орган, глава муниципального образования,
местная администрация.
Порядок формирования органов местного самоуправления согласно
Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом
субъекта Российской Федерации.
Так, согласно Закону Орловской области от 10 ноября 2014 года №
1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного самоуправления
1
Доктринальный комментарий Конституции Российской Федерации (постатейный) / Рук. авт. кол.
Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И. Скуратов. М.: Статут, 2013. С. 211.
2
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822
24
муниципальных образований Орловской области»1 и согласно Закону
Орловской области от 22 августа 2005 года
самоуправлении
в
Орловской
области»2
№ 534-ОЗ «О местном
представительный
орган
муниципального района Орловской области представлен главами поселений
Орловской области, входящих в состав муниципального района, и
депутатами представительных органов указанных поселений, избираемых
представительными органами поселений из своего состава в соответствии с
равной
независимо
от
численности
населения
поселения
нормой
представительства. А главы муниципальных образований Орловской области
избираются представительными органами муниципальных образований
Орловской
области
из
своего
состава
и
исполняют
полномочия
председателей представительных органов.
Таким образом, после вступления в силу указанного закона, на прямых
выборах в органы местного самоуправления в Орловской области будут
избираться только депутаты представительных органов сельских, городских
поселений и городских округов.
Интересным представляется тот факт, что в связи с изменениями,
внесенными в Федеральный закон № 131- ФЗ, Федеральным законом от 3
февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», «глава муниципального образования, избранный из
состава представительного органа должен сложить свои полномочия как
депутат этого представительного органа муниципального образования. В
связи с этими изменениями возникает неопределенность действий в
1
Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области» // Орловская правда, № 148, 11.11.2014
2
Закон Орловской области от 22.08.2005 № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской
области» // Орловская правда, № 153, 07.09.2005
25
представительном
органе,
которую
представляется
необходимым
урегулировать как в уставах муниципальных образований, так и в
регламентах представительных органов муниципальных образований. На
наш взгляд стоит прописать процедуру голосования и принятия решения
депутатским корпусом и главой муниципального образования, который
обладает уникальным статусом – не являясь депутатом представительного
органа муниципального образования, возглавляет его и обладает правом
решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается
при
принятии
решений
представительного
органа
муниципального
образования как голос депутата представительного органа муниципального
образования»1.
В регламентации, на наш взгляд, также нуждаются вопросы,
касающиеся исполнения полномочий главы муниципального образования на
постоянной или непостоянной основе. «Так, на уровне муниципального
района, где глава муниципального образования избирается из состава
представительного органа муниципального района, который формируется
путем делегирования (то есть представительный орган муниципального
района Орловской области состоит из глав поселений Орловской области,
входящих
в
состав
представительных
муниципального
органов
района,
указанных
и
из
поселений,
депутатов
избираемых
представительными органами поселений из своего состава в соответствии с
равной
независимо
от
численности
населения
поселения
нормой
представительства), возможна ситуация, при которой главой района будет
избран
глава
поселения,
одновременно
исполняющий
полномочия
председателя представительного органа поселения и главы администрации
данного поселения. Интересными и неурегулированными на федеральном
уровне
являются
такие
вопросы,
как:
срок
для
избрания
главы
Гонтарь С.Г. К вопросу о формировании органов местного самоуправления (на примере
Орловской области) // Евразийский союз ученых. 2015. № 9. С. 57.
1
26
муниципального образования из состава представительного органа»1, как при
формировании нового состава, так и при досрочном прекращении
полномочий главы; необходимость продления срока полномочий главы
муниципального образования в период при переходе формирования органов
от избрания на прямых выборах к избранию из состава представительного
органа (вопрос урегулирован Федеральным законом от 12 июня 2002 года №
67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме
граждан
Российской
Федерации»
только
для
органов,
формируемых на прямых выборах); прекращение срока полномочий
председателя представительного органа, избранного на муниципальных
выборах, в случае досрочного сложения полномочий главой муниципального
образования; временное исполнение обязанностей главы муниципального
образования (в случае, если его заместитель исполняет свои полномочия на
непостоянной основе).
Эти
и
многие
другие
вопросы,
которые
возникают
в
правоприменительной практике, с учетом мнения комитета Государственной
Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в
условия неурегулированности на федеральном уровне возможно определить
в региональном законе или уставах муниципальных образований2.
Так, представляется верным закрепление в региональных законах в
рамках полномочий, определенных Федеральным законом № 131-ФЗ, лиц,
которые исполняют обязанности главы муниципального образования при
переходе от избрания главы на прямых выборах к избранию из состава
представительного органа, в случае досрочного сложения полномочий главы,
избранного по «старой» системе. Срок для исполняющего обязанности главы
действующим законодательством также не определен, в связи с чем,
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 № 15-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_112541/ (Дата обращения 4.04.2018)
2
Гонтарь С.Г. Формирование органов местного самоуправления в Орловской области //
Евразийский юридический журнал. 2016. № 11. С. 124.
27
представляется, что исполняющий обязанности главы может осуществлять
возложенные на него полномочия довольно длительный срок.
Система формирования органов, при которой глава муниципального
образования
избирается
муниципального
из
образования,
состава
ставит
представительного
перед
органа
нормотворцами
и
правоприменителями еще один вопрос, кто будет временно исполнять
полномочия
представляется
главы
муниципального
закрепление
в
образования.
уставе
Более
муниципального
верным
образования
должностного лица в том органе, в котором глава совмещает полномочия
руководителя органа. То есть, «если глава муниципального образования
одновременно исполняет полномочия главы администрации муниципального
образования, то временное исполнение полномочий главы (на период
отпуска, командировки, болезни) целесообразно возложить на заместителя
главы администрации (на специалиста администрации), который работает на
постоянной штатной основе. В случае, если глава муниципального
образования
одновременно
исполняет
полномочия
председателя
представительного органа муниципального образования, то полномочия
целесообразно исполнять заместителю председателя представительного
органа муниципального образования или иному должностному лицу в
данном органе, однако, в связи с тем, что в муниципальных образованиях,
как правило, в лучшем случае, на постоянной основе работе только секретарь
представительного
органа
муниципального
образования,
исполнение
полномочий представляется весьма затруднительным»1.
Проанализировав часть норм действующего законодательства на
примере одного субъекта, можно констатировать тот факт, что решать
возникающие
при
правоприменении
вопросы
необходимо
с
учетом
сложившейся практики на местах, и именно в региональных и даже в
Гонтарь С.Г. К вопросу о формировании органов местного самоуправления (на примере
Орловской области) // Евразийский союз ученых. 2015. № 9. С. 59.
1
28
местных правовых актах. Неурегулированные вопросы влекут за собой
сложность уже при организации деятельности самих органов местного
самоуправления.
С
учетом
кадровых
муниципальных
образованиях,
основополагающие
нормы
проблем,
существующих
представляется
отражать
как
в
в
целесообразным
федеральных,
так
и
в
региональных правовых актах.
1.3. Классификации органов местного самоуправления. Принципы
организации и деятельности органов местного самоуправления в
Орловской области
Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе
управление муниципальным хозяйством, возможно либо напрямую, либо
через органы местного самоуправления и через должностных лиц местного
самоуправления.
Текущее,
оперативное
управление
муниципальным
хояйством должно осуществляться специально созданными для этого
структурами, образованными профессионально подготовленным персоналом.
Функции таких структур управления в муниципалитетах выполняются
органами местного самоуправления. Они созданы для достижения более
широких целей и решения как минимум двух задач: политического и
экономического управления. При изучении местного самоуправления как
субъектов управления муниципальным хозяйством их классификация
используется по следующим причинам.
По средствам образования местные органы власти в наиболее общем
случае могут быть разделены на выборные и другие1. Точно такая же
классификация может быть результатом применения другого основания Муртазалиев А.М. Местное самоуправление в России: современное состояние и тенденции
развития // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 2: общественные науки. 2016. №
4. С. 64.
1
29
способа делегирования полномочий. В демократических государствах
общепризнано, что источником и носителем власти являются люди. Исходя
из этого, все власти получают свои полномочия от людей; выборы - путь не
только для формирования органов, но и для наделения прав и возможностей
этих органов. Органы, созданные другими способами, получают свои
полномочия либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым
актом, принятым избранным органом или непосредственно населением 1.
По назначению органы местного самоуправления можно разделить «на
органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой
специализацией), органы общего назначения т.е., деятельность которых
распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую
часть), а под органами специального назначения - «отраслевые» органы,
занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления,
одной или несколькими его сферами. Деятельность почти всех структур
местного самоуправления напрямую зависит от функционирования его
финансовых и бюджетных органов (которые, среди прочего, относятся к
органам общего назначения). Как специализированный (отраслевой), мы
можем
рассматривать
управление
образованием,
здравоохранением,
муниципальным жильем, муниципальной собственностью»2.
Разделение в компетенции связано с тем, что местное самоуправление
не только решает вопросы местного значения, отнесенные к юрисдикции
местного самоуправления, но и выполняет определенные полномочия
государства, возложенные на них государственными органами. «Расширение
независимости местного самоуправления в управлении местными делами и
одновременное обременение местных органов власти государственными
полномочиями, которые более целесообразно выполнять на местах, стали
1
Мустафаева У.С. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. 2017. № 10. С.
354.
2
Солохина К.С. Органы местного самоуправления: понятие, структура, принципы организации и
деятельности // Синергия наук. 2017. № 18. С. 607.
30
всемирной тенденцией, направленной на создание разумного баланса между
централизацией и децентрализацией»1. Классификация органов местного
самоуправления может осуществляться и по способу принятия решений. В
этом случае два типа функций соответствуют двум типам функций
(проектный,
представительский
и
программный,
исполнительный):
представительский и исполнительный. Деятельность представительных
органов характеризуется наиболее значимыми коллегиальными решениями,
и исполнительный орган их реализует, принимая в свою очередь
индивидуально или коллективно конкретные тактические и оперативные
решения.
В Конституции РФ отражены принципиальные положения о местном
самоуправлении, которые легли в основу одной из классификаций общих
принципов местного самоуправления. Н.С. Бондарь представляет принципы
местного самоуправления, согласно статьям Основного Закона в следующем
виде:
- «самостоятельное решение вопросов местного самоуправления
населением закрепляется в статье 12 и 130 К РФ;
- местное самоуправление в системе управления обществом и
государством организационно обособлено и самостоятельно, что отражает
статья 12 К РФ;
- многообразие организационных форм местного самоуправления,
закреплены в статье 131 К РФ;
-
деятельность
местного
самоуправления
обеспечивается
необходимыми материально-финансовыми ресурсами, согласно статье 132 К
РФ;
- гарантия местному самоуправлению права на судебную защиту,
статья 133 К РФ;
Широких Н.Н. О некоторых подходах к определению понятия и структуры органов местного
самоуправления // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2016. № 4. С.
109.
1
31
-
ответственность
самоуправления
перед
органов
и
населением,
должностных
лиц
государством,
местного
физическими
и
юридическими лицами, как основной принцип деятельности;
- общий конституционный принцип, закрепленный в статье 2 К РФ –
соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- принцип законности организации и осуществлении местного
самоуправления;
- открытость и гласность местного самоуправления;
- соблюдение и применение местных обычаев и традиций при
осуществлении местного самоуправления»1.
Другие ученые предлагают классифицировать принципы местного
самоуправления в зависимости от сфер регулирования. Соответственно
выделяют организационно-правовые и экономические принципы.
К первой группе относят: «самостоятельность решения вопросов
местного
значения
населением;
законодательно
закрепленное
организационное обособление ОМСУ; законность как основной критерий
деятельности; соблюдение прав и свобод человека и гражданина и другие. Ко
второй
группе
относятся
принципы,
на
основе
которых
строится
экономическая самостоятельность местного самоуправления, а именно:
муниципальная
собственность
приравнивается
к
другим
формам
собственности; органы местного самоуправления обладают полномочиями
собственника по отношению к муниципальной собственности; независимо от
других органов утверждают и исполняют местный бюджет; автономно
устанавливают местные налоги и сборы, отнесенные к их компетенции» 2.
Вышеописанные
варианты
группирования
принципов
позволяют
1
Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики
конституционного
правосудия
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
https://www.twirpx.com/file/2142219/ (Дата обращения 10.03.2018)
2
Морозова Ю.М. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления,
принципы их деятельности и основные направления
// Актуальные проблемы взаимодействия
общественности с органами государственной власти и органами местного самоуправления. 2017. № 1. С. 163.
32
выявить особенности управления
муниципальным образованием, что
подчеркивает сложность и многообразие нормативного регулирования
отношений в сфере муниципального права.
Однако, максимально обобщая все критерии основных направлений
деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного
значения, мы можем привести собственную классификацию принципов
организации и деятельности органов местного самоуправления в Орловской
области, которые отражены не только в Конституции РФ, но и в
Федеральном
законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законе
Орловской области от 10 ноября
формирования
органов
2014 года № 1685-ОЗ «О порядке
местного
самоуправления
муниципальных
образований Орловской области» и Законе Орловской области от 22 августа
2005 года № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области»:
- «принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как
«золотое» положение, отраженное в актах международного и внутреннего
права;
- принцип законности состоит из: законности в организации и
деятельности местного самоуправления, что является основополагающей
идеей при осуществлении любой властной деятельности;
-
принцип
гласности
(прозрачности)
деятельности
местного
самоуправления подразумевает информационное освещение деятельности
органов местного самоуправления в сети Интернет и других доступных для
населения средствах массовой информации;
- принцип самостоятельного решения населением вопросов местного
значения заключается в политической, экономической, управленческой и
экономической независимости; причем не только от других органов власти,
но и самостоятельность решения вопросов местного значения внутри
муниципального образования населением. Даже на сегодняшний день, когда,
33
казалось бы, данный принцип провозглашен и проведен в жизнь, попрежнему актуальными являются проблемы вовлечения населения в процесс
муниципального
управления,
достаточно
регулярного
использования
института прямой демократии на муниципальном уровне и т.д.;
- принцип организационного обособления местного самоуправления,
его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами
государственной власти в осуществлении общих задач и функций; данный
принцип, в отличие от предыдущего, носит координационных характер и
структурирует
отношения
о
взаимодействии
ОМСУ
с
другими
государственными структурами, населением;
- принцип сочетания представительной демократии с формами прямого
волеизъявления
граждан
проявляется
посредством
выборов,
который
способствует равноправному участию граждан в решении вопросов местного
значения;
- принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов
местного самоуправления полномочиям, обеспеченным законодательством
Российской
Федерации.
Эффективная
реализация
данного
принципа
возможна, при условии, что имущество, находящееся в самостоятельном
распоряжении органов местного самоуправления будет способствовать
удовлетворению интересов и потребностей населения в различных сферах
жизни общества, аналогично другим формам собственности;
- принцип ответственности органов и должностных перед населением
определяется доверием со стороны жителей муниципального образования к
решениям, принятым органами местного самоуправления, а так же в
осуществлении различных форм контроля над их деятельностью;
- принцип многообразия организационных форм осуществления
местного самоуправления зависит от специфики территории того или иного
муниципального образования, от выбора модели управления, закрепленной в
Уставе муниципального образования;
34
- принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности местного
самоуправления состоит во взаимодействии органов муниципального
образования, осуществляющих свои властные полномочия различными
способами в зависимости от внутренней структуры и организации принятия
решений;
- принцип государственной гарантии местного самоуправления
пронизывает всю вертикаль нормативного регулирования и означает
государственное закрепление и поддержку местного самоуправления в
пределах
их
компетенции;
кроме
того,
государством
гарантируется
реализация изложенных выше принципов, посредством установления границ
и пределов осуществления полномочий органами муниципальной власти для
наиболее качественного разрешения органами вопросов местного значения,
защиты интересов жителей муниципальных образований»1.
Таким образом, систематизировав принципы местного самоуправления,
можно
представить
каркас
муниципальной
власти,
закрепленный
в
Европейской Хартии местного самоуправления и пронизывающий все
нормативные акты РФ2. Не являясь нормой права в чистом виде, принципы
составляют теоретическую основу местной власти, способствуют уяснению
сущности местного самоуправления, задают направление дальнейшего
развития муниципальных образований.
В рамках данного параграфа считаем целесообразным более подробно
изучить такой принцип организации и деятельности органов местного
самоуправления, как принцип самостоятельности.
В ст. 12 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно. Следует отметить, что это
положение содержится в главе, определяющей основы конституционного
1
Антонова Н.А. Самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации:
проблемы обеспечения // Вестник Тверского государственного университета. Серия: право. 2017. № 3. С. 94.
2
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень
международных договоров, № 11, 1998
35
строя. И не случайно данный принцип закреплен именно в этой главе, а не в
главе 8 «Местное самоуправление». Тем самым подчеркивается важность
этого принципа, он определяет реализацию остальных принципиальных
положений, на основе которых действует муниципальная власть в
Российской Федерации.
Прежде чем пойдет речь о реализации данного принципа и проблемах,
связанных с такой реализацией, следует обратить внимание на то, что
природа самого принципа самостоятельности местного самоуправления
неоднозначна. Так, согласно теории свободной общины, являющейся
исторически
первой
теорией
местного
самоуправления,
принцип
самостоятельности местной власти объяснялся с позиции того, что община
по отношению к государству была первична. И поэтому самостоятельное
решение местных вопросов для общины было очевидным. Это было
«естественное право общины».
В современных же условиях, когда местное самоуправление, как в
Российской Федерации «признается и гарантируется государством», характер
такой самостоятельности не абсолютный. Государство, признавая местное
самоуправление,
в
то
же
время
устанавливает
пределы
такой
самостоятельности. Не случайно в той же ст. 12 Конституции РФ
установлены такие пределы – это полномочия местного самоуправления.
Одной из гарантий такой самостоятельности является организационное
обособление органов местного самоуправления, их отделение от органов
государственной власти.
С момента принятия Конституции РФ и дальнейшего развития
законодательства о местном самоуправления не утихают споры о том,
насколько оправдано включение такого принципа в конституционный акт.
Но следует помнить о тех исторических условиях, в которых принималась
нынешняя
Конституция.
Эти
два
принципа
(самостоятельность
и
организационная обособленность) местного самоуправления закреплены
36
были с той целью, чтобы обеспечить функционирование самостоятельного
местного уровня власти, организованного в отличие от прежней системы
органов, основанной на принципе централизации. Правда, они же, эти
принципы иногда трактовались таким образом, что местное самоуправление
рассматривалось как некое государство в государстве1.
По
справедливому
замечанию
Н.С.
Бондаря
принцип
самостоятельности местного самоуправления должен рассматриваться «не в
негативно-охранительном (самостоятельность «от чего-то»), а в позитивнопредставительном плане, уполномачивающем местное самоуправление на
активную деятельность по решению задач, осуществлению принадлежащих
ему как институту российской государственности публично-правовых
функций»2.
Конституционный Суд РФ не раз обращался к вопросу о пределах
самостоятельности местного самоуправления, а также о возможности
ограничения
такой
самостоятельности3.
Особо
ярко
позиция
Конституционного Суда РФ в вопросе о самостоятельности местного
самоуправления проявляется в постановлении этого органа от 1 декабря 2015
г. № 30-П3. В данном постановлении Конституционный суд устанавливает,
что Конституция РФ, закрепляя самостоятельность местного самоуправления
в
качестве
основного
принципа
его
взаимоотношений
с
органами
государственной власти, исходит из того, что эта самостоятельность не
является абсолютной4.
Тогда
возникает
вопрос,
а
1
в
чем
же
состоит
принцип
Морозова Ю.М. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления,
принципы их деятельности и основные направления
// Актуальные проблемы взаимодействия
общественности с органами государственной власти и органами местного самоуправления. 2017. № 1. С. 166.
2
Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики
конституционного
правосудия
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
https://www.twirpx.com/file/2142219/ (Дата обращения 10.03.2018)
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17 – П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19098/ (Дата обращения 10.03.2018)
4
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30–П // Электронный документ.
Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-01122015-n/ (Дата обращения
10.03.2018)
37
самостоятельности местного самоуправления, каково его содержание и как
оно реализовано в современных условиях. При ответе на данный вопрос,
прежде всего, следует обратиться к конституционным положениям. Так, в
главе Конституции о местном самоуправлении, в трех из четырех,
имеющихся
в
ней
статей,
подчеркивается
самостоятельность
муниципального уровня власти. Это проявляется прежде всего в том, что
местное
самоуправление
в
Российской
Федерации
обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Помимо
этого
владение,
пользование
и
распоряжение
муниципальной
собственностью также осуществляется в муниципальном образовании на
принципе самостоятельности (ст. 130 Конституции). Структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131
Конституции). Наконец, органы местного самоуправления самостоятельно
управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы,
осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные
вопросы местного значения (ст. 132 Конституции)1.
Однако
анализ
этих
трех
положений
конституционного
акта
свидетельствует о том, что это не однопорядковые элементы принципа
самостоятельности местного самоуправления. В одном случае закрепляется
самостоятельность населения (при определении структуры органов), в
другом речь идет о самостоятельности органов местного самоуправления (ст.
132). И наряду с этим Конституция предъявляет требование к местному
самоуправлению
как
форме
осуществления
власти
–
обеспечить
самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130).
Последнее положение нуждается в анализе. Что означает это требование –
обеспечить решение населением вопросов местного значения?
Антонова Н.А. Самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации:
проблемы обеспечения // Вестник Тверского государственного университета. Серия: право. 2017. № 3. С. 95.
1
38
А означает это необходимость создания условий в муниципальном
образовании, при которых население реально могло бы принимать решения
по вопросам местного значения или участвовать в решении таких вопросов.
Это должны быть и организационные условия реализации такого права
населения и правовые гарантии этого права. Другими словами в
муниципальном образовании должны быть разработаны нормативные
правовые акты, направленные на регулирование порядка создания и
функционирования
территориального
общественного
самоуправления,
проведения публичных слушаний, схода граждан, иных форм участия
населения в осуществлении местного самоуправления. Другое проявление
принципа самостоятельности местного самоуправления – самостоятельное
определение населением структуры органов местного самоуправления. На
сегодняшний день это, пожалуй, самая проблематичная сфера реализации
рассматриваемого принципа местного самоуправления.
Проблематичность
такой
ситуации
заключается
в
том,
что
Федеральный Закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» претерпел
ряд изменений, которые фактически ликвидировали возможность определять
структуру органов местного самоуправления самостоятельно населением. Но
прежде, чем говорить о том, почему сделан такой вывод, обратим внимание
на содержание понятия структура органов местного самоуправления. В
контексте Федерального Закона № 131–ФЗ структура органов местного
самоуправления понимается как их перечень.
Однако, на наш взгляд, содержание понятия «структура органов
местного
самоуправления»
должно
включать
еще
один
элемент
–
взаимосвязь и взаимодействие этих органов. С этой точки зрения население,
наделенное правом самостоятельно определять структуру органов местного
самоуправления, может участвовать не только в формировании этих органов,
но и выборе той модели их взаимодействия, которая должна быть определена
39
Законом. Здесь то и проявляются дефекты современного правового
регулирования местного самоуправления. С одной стороны законодатель
предусмотрел несколько моделей организации местного самоуправления. Так,
представительный орган может избираться на прямых муниципальных
выборах, или в установленных законом случаях, формироваться иным путем
(в муниципальном районе – из глав повелений, входящих в район и из
депутатов,
избираемых
по
равной
норме
представительства).
Глава
муниципального образования может занимать свою должность тремя
разными способами. С другой стороны законодатель не установил механизм
взаимодействия органов местного самоуправления при всех возможных
моделях организации местного самоуправления. На первый взгляд в Законе
предусмотрена альтернативность для населения в выборе той или иной
модели. Но может ли население на самом деле выбирать модель организации
местной власти в своем муниципальном образовании самостоятельно? Ответ
на этот вопрос, к сожалению, отрицательный1.
В предыдущей редакции Федерального закона № 131–ФЗ (до 2014 г.)
порядок избрания главы муниципального образования определялся уставом
муниципального образования. С внесением в Федеральный закон № 131–ФЗ
в 2014 г. изменений этот порядок устанавливается теперь законом субъекта
Федерации и уставом муниципального образования (примером служит Закон
Орловской области
формирования
от 10 ноября 2014 года № 1685-ОЗ «О порядке
органов
местного
самоуправления
муниципальных
образований Орловской области»2). Конечно, в этом случае население
практически
никак
не
влияет
на
выбор
способа
избрания
главы
муниципального образования. Данный вопрос стал предметом рассмотрения
в Конституционном Суде РФ, который признал данное положение
1
Лепетикова И.Ю. Особенности и пути совершенствования принципа самостоятельности в
деятельности местного самоуправления // Ростовский научный журнал. 2017. № 2. С. 117.
2
Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области» // Орловская правда, № 148, 11.11.2014
40
Федерального Закона № 131-ФЗ, не противоречащим Конституции РФ,
аргументируя
это
тем,
что
оно
направленно
«на
обеспечение
сбалансированной реализации государственных и местных интересов в
условиях
сложившихся
территориальной
организации
местного
самоуправления и разграничения связанных с социально-экономическим
развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной
власти.
Более
того,
Конституционный
Суд
допустил
возможность
воспроизведения законом субъекта Федерации единственно возможного
варианта формирования представительного органа и порядка избрания главы
муниципального образования»1.
Следует учитывать еще и то, что одним из способов избрания главы
муниципального образования является избрание его представительным
органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по
результатам конкурса. При этом в определенных типах «муниципальных
образований (муниципальном районе, городском округе, городском округе с
внутригородским
делением,
во
внутригородском
муниципальном
образовании города федерального значения) половина членов конкурсной
комиссии
назначается
представительным
органом
соответствующего
муниципального образования, а другая половина – высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации». Если сложить эти два положения
Закона воедино – с одной стороны, субъект Федерации определяет способ
избрания главы муниципального образования (в некоторых случаях,
представляя его как единственно возможный вариант), а с другой – участие в
конкурсной комиссии представителей субъекта Федерации (50%), то
становится вполне очевидным, что население как основной субъект местного
самоуправления
оказалось
«отодвинутым»
от
процесса
определения
структуры органов местного самоуправления.
Антонова Н.А. Самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации:
проблемы обеспечения // Вестник Тверского государственного университета. Серия: право. 2017. № 3. С. 97.
1
41
Не случайно С.А. Авакьян отмечает, что «стали развиваться различные
завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления
государственным органам, основанные на косвенном руководстве»1. Конечно,
органы
местного
самоуправления
не
входят
в
систему
органов
государственной власти и не подчиняются им иерархично. Тем не менее, это
не означает, что они абсолютно свободны от влияния государственных
органов. Взаимодействие двух форм публичной власти (государственной и
муниципальной) должно иметь место, но при этом взаимодействии не может
искажаться идея местного самоуправления, которая основана, прежде всего,
на принципе самостоятельности.
Итак, в рамках первой главы выпускной квалификационной работы мы
определили
понятие,
структуру
и
особенности
органов
самоуправления в РФ и Орловской области, привели
местного
классификацию
органов местного самоуправления и принципы организации и деятельности
органов местного самоуправления в Орловской области,
определили
правовые
основы
системы
местного
также мы
самоуправления
в
Орловской области.
Авакьян С.А. Муниципальное право России
// Электронный документ. Режим доступа:
https://www.twirpx.com/file/1759948/ (Дата обращения 10.03.2018)
1
42
Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Общая характеристика компетенции органов местного
самоуправления
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993
г.
«местное
самоуправление
обеспечивает
самостоятельное
решение
населением именно вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью»1.
Компетенция органов местного самоуправления - это непременное
условие, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов
местного
значения
по
владению,
пользованию
и
распоряжению
муниципальной собственностью.
Понятие «компетенция» органов местного самоуправления включает в
себя две составляющие: предмет ведения и полномочия.
Предмет ведения - это круг основных вопросов, решение которых
необходимо для населения на определенной территории2.
Полномочия
-
это
права
и
обязанности
органов
местного
самоуправления в рамках действующего законодательства3.
Таким образом, компетенция органов местного самоуправления - это
совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления,
обеспечивающих самостоятельное решение вопросов местного значения на
территории
муниципального
экономическое
развитие
образования,
территории
а
также
муниципального
социальное
и
образования,
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание
законодательства РФ, 4.08.2014, № 31, ст. 4398
2
Кривых С.В. Кластер компетенций местного самоуправления // Инновации. Интеллект. Культура.
2015. № 1. С. 246.
3
Карасев А.Т. Компетенция органов местного самоуправления // Государственная власть и местное
самоуправление. 2015. № 8. С. 29.
43
установленные законами и иными нормативнышг правовыми актами.
Необходимо отметить, что при упоминании компетенции всегда
используется приставка - органов государственной власти, органов местного
самоуправления и т.д.
Это связано в первую очередь с тем, что понятия компетенции и
органов, реализующих данную компетенцию, неразрывно связаны друг с
другом.
Таким
образом,
структура
и
функции
органов
местного
самоуправления обусловлены их компетенцией
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с совершенствованием разграничения полномочий" установлено право
органов
местного
самоуправления
осуществлять
государственные
полномочия, «которые им не переданы, но участие в осуществлении которых
предусмотрено федеральными законами. Эти права не являются ни
вопросами местного значения, ни переданы отдельными государственными
полномочиями. Органы местного самоуправления имеют право решать их
самостоятельно»1, на добровольной основе, заставляя органы местного
самоуправления выполнять их ненадлежащим образом. При принятии
решения об осуществлении предоставленных прав органы местного
самоуправления
должны
руководствоваться
необходимостью
местных
жителей решать именно эти вопросы, а также возможности муниципального
бюджета. Суть заключается в том, чтобы дать местным органам власти право
участвовать в решении соответствующих вопросов в тех случаях, когда они
сами считают целесообразным.
Возникает логичный вопрос: почему эти права не относятся к вопросам
местного значения муниципалитетов (как это было в первоначальном
варианте Федерального закона № 131-ФЗ) или не переданы местным органам
Мозгина Е.Г. Компетенция органов местного самоуправления: вопрос разграничения предметов
ведения // Традиции и новации в системе современного российского права. 2017. № 12. С. 63.
1
44
власти в качестве отдельных государственных полномочий в порядке статей
19-21 Федерального закона № 131-ФЗ?
По нашему мнению, реальной целью этого нововведения является
передача органам местного самоуправления полномочий, которые не могут
выполнять государственные органы, но без передачи соответствующих
материальных ресурсов и финансовых ресурсов, которые местные органы
власти должны искать самостоятельно. Передача таких полномочий условно
называлась
«нефинансированые
мандатами».
Введение
добровольных,
исполняемых за счет местных бюджетов прав таит опасность возвращения к
нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе.
Такая муниципальная правовая политика не заслуживает одобрения.
Чтобы
исправить
эту
неблагоприятную
ситуацию
для
местного
самоуправления, необходимо:
- исключить из Федерального закона № 131-ФЗ права органов местного
самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного
значения;
- передать органам местного самоуправления в порядке ст. 19–21
Федерального закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия
«с одновременной передачей соответствующих материальных ресурсов и
финансовых средств те права, которые по своему характеру не связаны с
непосредственными интересами местного населения и носят временный
характер;
- включить в компетенцию органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ те права, которые по своему характеру не связаны с
непосредственными интересами местного населения и носят постоянный
характер;
- включить в перечень вопросов местного значения соответствующего
вида муниципального образования те права, которые по своему характеру
45
связаны с непосредственными интересами местного населения и носят
постоянный характер с закреплением соответствующих материальных
ресурсов и финансовых средств.
Федеральным законом 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ6 в законодательство о
местном
самоуправлении
введен
совершенно
новый
институт
–
перераспределение полномочий. В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального
закона № 131-ФЗ «законами субъекта Российской Федерации может
осуществляться перераспределение полномочий между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской
Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее
срока
полномочий
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы
субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала следующего
финансового года. Законодатель обозначил основные области общественных
отношений, в которых возможно перераспределение полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации: погребение и похоронное дело; обращение
с отходами производства и потребления; земельные отношения; жилищные
отношения; градостроительная деятельность и др»1. В соответствии с ч. 1.2
ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ «не допускается отнесение к
полномочиям
органов
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах
управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и
исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного
порядка,
установления
структуры
органов
местного
самоуправления,
изменения границ территории муниципального образования, а также
принятия устава муниципального образования и внесение в него изменений и
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822
1
46
дополнений,
издания
муниципальных
правовых
актов,
установления
официальных символов муниципального образования, учреждения печатного
средства
массовой
информации
для
опубликования
муниципальных
правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по
вопросам
местного
значения,
доведения
до
сведения
жителей
муниципального образования официальной информации о социальноэкономическом и культурном развитии муниципального образования, о
развитии его общественной инфраструктуры»1.
Обращает на себя внимание и тот факт, что в действующей редакции
Федерального закона № 131-ФЗ отсутствуют ограничения объема и
количества полномочий по решению вопросов местного значения, которые
могут быть переданы органам государственной власти субъектов Российской
Федерации. Не исключена и такая ситуация, при которой у органов местного
самоуправления будут отчуждены все полномочия, за исключением тех
вопросов, которые не подлежат перераспределению в силу прямого указания
Федерального закона № 131-ФЗ. А это уже будет означать фактическую
ликвидацию местного самоуправления на соответствующей территории.
Основные полномочия органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения закреплены в ст. 17 Федерального закона № 131ФЗ. Однако в тексте Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного
значения и полномочия постоянно смешиваются. Например, в ст. 14, 15, 16,
16.2 Федерального закона № 131-ФЗ составление и рассмотрение проекта
бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществление контроля за
его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета
относится к вопросу местного значения соответствующего муниципального
образования. В то же время в соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона
№ 131-ФЗ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822
1
47
является
исключительным
полномочием
представительного
органа
муниципального образования. То же самое мы наблюдаем в вопросе
установления, изменения и отмены местных налогов и сборов. Одни и те же
элементы закрепляются в Федеральном законе № 131-ФЗ одновременно и как
вопросы
местного
значения,
и
как
полномочия,
что
совершенно
недопустимо1.
Еще один аспект. Федеральный закон № 136-ФЗ сократил перечень
вопросов местного значения сельских поселений в 3 раза (с 39 до 13). В
соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ в действующей
редакции вопросы местного значения, предусмотренные для городских
поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений,
на территории соответствующих сельских поселений решаются органами
местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Кроме
того, как мы уже отмечали ранее, в соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального
закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и принятыми в
соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских
поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие
вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских
поселений.
Анализируя положения Федерального закона № 184-ФЗ, приходим к
выводу,
что
полномочия
органов
государственной
власти
субъекта
Российской Федерации во многом совпадают с вопросами местного значения
муниципальных образований. Так, вопросы предупреждения чрезвычайных
ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных
бедствий, эпидемий и
ликвидации их последствий;
организации и
осуществления программ и проектов в области охраны окружающей среды и
экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными
Пантеева Т.В. Компетенция органа местного самоуправления // Публичная власть: реальность и
перспективы. 2017. № 1. С. 232.
1
48
отходами и другие вопросы одновременно являются и вопросами местного
значения, и правами муниципальных образований в соответствии со ст. 14–
16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, и вопросами, относящимися к ведению
органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2.2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере
экономики, охраны окружающей среды и регулирования земельных
отношений
Влияние органов местного самоуправления на уровень и темпы
экономического развития территорий заключается в первую очередь в
создании условий и стимулов для привлечения инвестиций, поддержки
предпринимательской активности, в том числе в развитии малого и среднего
бизнеса, формировании необходимой для этого инфраструктуры, создании
условий для снижения безработицы и административных барьеров.
Меры, принимаемые органами местного самоуправления, должны быть
направлены
на
повышение
качества
жизни
граждан,
развитие
экономического потенциала в каждом муниципальном образовании и
учитывать приоритеты региональной и государственной политики.
В соответствии со ст. 9 Бюджетного Кодекса к «бюджетным
полномочиям муниципальных образовании относятся: установление порядка
составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждение и
исполнение местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением
и утверждением отчета об исполнении местного бюджета: составление и
рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение
местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление
и утверждение отчета об исполнении местного бюджета: установление и
исполнение
расходных
обязательств
49
муниципального
образования:
определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из
местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных
бюджетов; осуществление муниципальных заимствований, предоставление
муншгапатьных гарантии, предоставление бюджетных кредитов, управление
муниципальным
долгом
и
управление
муниципальными
активами;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной
классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному
бюджету: установление ответственности за нарушение муниципальных
правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений»1.
К бюджетным полномочиям
муниципальных районов Орловской
области помимо указанных полномочий относятся: «установление в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских
поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и
местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным
Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов
Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов; установление
порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета
муниципального
района
бюджетам
городских,
сельских
поселений,
предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального
района бюджетам городских, сельских поселений; определение целей и
порядка предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских
поселений в бюджеты муниципальных районов: составление отчета об
исполнении консолидированного бюджета муниципального района»2.
Органы местного самоуправления осуществляют также бюджетные
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства
РФ, 3.08.1998, № 31, ст. 3823
2
Мозгина Е.Г. Компетенция органов местного самоуправления: вопрос разграничения предметов
ведения // Традиции и новации в системе современного российского права. 2017. № 12. С. 65.
50
полномочия
по
установлению
порядка
составления,
утверждения
и
исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других
территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в
состав территории городского, сельского поселения.
В рамках данного вопроса считаем необходимым провести анализ
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов Орловской области.
Малому бизнесу отводится важная роль в Орловской области, так как
малые и средние предприятия позволяют расширить сферу приложения
труда
и
творческих
сил,
создавать
возможности
для
реализации
предпринимательской деятельности населения, стимулировать развитие
семейного бизнеса, снизить социальную напряженность и обеспечить
ресурсосберегающий экономический рост.
Департаментом
экономического
развития
и
инвестиционной
деятельности Орловской области принято участие в проведении следующих
совещаний, круглых столов и встреч с предпринимателями по актуальным
вопросам осуществления их деятельности, в том числе с участием
контрольно-надзорных органов:
- выездных встреч в четырех районах Орловской области с МСП при
участии
органов
местного
самоуправления,
представителей
органов
исполнительной государственной власти, организаций инфраструктуры
поддержки МСП и т. д.;
- заседания Координационного совета по развитию малого и среднего
предпринимательства и конкуренции Орловской области, организованного в
рамках подготовки инвестиционного послания Губернатора Орловской
области;
- обучающего мероприятия для представителей малого бизнеса на тему
«Как
сформировать
финансовый
51
портфель.
Инвестиционные
и
накопительные программы»1.
К настоящему времени в установленном порядке органами местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области в аренду
без проведения торгов выделены земельные участки в целях создания и
развития производственной инфраструктуры и обеспечения деятельности
агропромышленного
парка
«Ливны-энергия»
(Ливенский
район2),
индустриального парка «Добрый» (Орловский район3), индустриального
парка
«Беречка»
(Покровский
район4),
агропромышленного
парка
«Кромчанка» (Кромской район5), строительства завода по производству
карбамида в Должанском районе ООО «Орелметахим»6.
По результатам проведенного исследования в рамках данного
параграфа выпускной квалификационной работы выявлено, что в связи с
проведением сплошного федерального статистического наблюдения за
деятельностью субъектов МСП по итогам 2017 года показатели для оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов
и
муниципальных
районов
в
сфере
малого
и
среднего
предпринимательства значительно скорректированы.
Правовая природа органов местного самоуправления в Орловской
области, в сфере охраны окружающей среды, обязывает должностных лиц
государственных органов специальной компетенции координировать свою
деятельность и тем более не преувеличивать свой статус по отношению
правового положения глав администраций муниципальных образований.
Официальный портал Правительства Орловской области. Департамент экономического развития и
инвестиционной деятельности Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://orelregion.ru/index.php?head=6&part=73&unit=2&op=1 (Дата обращения 25.04.2018)
2
Официальный портал Ливенского района // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.adm-livr.ru/ (Дата обращения 25.04.2018)
3
Официальный портал Администрации Орловского района // Электронный документ. Режим
доступа: http://orlr.ru/ (Дата обращения 25.04.2018)
4
Официальный портал Администрации Покровского района // Электронный документ. Режим
доступа: http://admpokrov.ru/ (Дата обращения 25.04.2018)
5
Официальный портал Администрации Кромского района // Электронный документ. Режим
доступа: http://www.bankgorodov.ru/area/kromskoi-raion (Дата обращения 25.04.2018)
6
Официальный портал Должанского района // Электронный документ. Режим доступа:
http://admindolgan.ru/ (Дата обращения 25.04.2018)
1
52
Например,
нельзя
согласиться
с
тем,
когда
некоторые
районные
государственные инспектора по охране окружающей природной среды
выносят постановления о наложении штрафов на глав администраций
муниципальных образований. Мотивируется это тем, что жилищнокоммунальные хозяйства района сбрасывают бытовые отходы в местах
несанкционированных
органами
охраны
окружающей
среды.
Эти
постановления, как правило, опротестовываются прокурорами.
Проанализировав
положения
законодательства
и
постановлений
Конституционного суда1 мы можем сделать вывод, что к «полномочиям
органов местного самоуправления в Орловской области в области земельных
отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков
для
муниципальных
законодательства
нужд,
Российской
установление
Федерации
с
правил
учетом
требований
землепользования
и
застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других
муниципальных образований, разработка и реализация местных программ
использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение
вопросов местного значения в области использования и охраны земель»2.
Значительны полномочия органов местного самоуправления в области
экологической экспертизы в Орловской области, проводимой при оценке
состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель, где они
могут:
- «делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях
экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не
только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях
возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 № 26-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-13102015-n/ (Дата обращения
4.04.2018)
2
Липски С.А. Проблемы законодательного определения полномочий органов местного
самоуправления в области земельных отношений и пути их решения // Актуальные вопросы современной
науки и образования. 2016. № 1. С. 307.
53
деятельности, намечаемой в другой административно-территориальной
единице;
- принимать и реализовывать в пределах своих полномочий результаты
общественных обсуждений, слушаний, опросов, референдумов, заявлений
общественных экологических объединений и движений, информации об
объектах экологической экспертизы;
- организовывать общественные обсуждения, проводить опросы,
референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать
по требованию населения общественную экологическую экспертизу;
- информировать органы прокуратуры, территориальные специально
уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей
среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации
объекта
экологической
экспертизы
без
положительного
заключения
государственной экологической экспертизы, когда оно в соответствии с
законодательством является необходимым»1.
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в социальнокультурной сфере, в области охраны общественного порядка, прав и
свобод граждан
Конституцией РФ гарантируется право участия в культурной жизни и
пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным
ценностям каждого гражданина РФ.
Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к
Липски С.А. Проблемы законодательного определения полномочий органов местного
самоуправления в области земельных отношений и пути их решения // Актуальные вопросы современной
науки и образования. 2016. № 1. С. 308.
1
54
ведению муниципальных образований в Орловской области ряд вопросов,
которые являются предметом ведения и прямой обязанностью органов
местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в Орловской области, с одной
стороны, формируют культурную жизнь жителей в целом, с другой
стороны – согласовывают потребности и интересы различных слоев
населения и не могут вмешиваться в творческую деятельность граждан, за
исключением случаев, когда эта деятельность ведет к пропаганде войны,
насилия, жестокости1.
В настоящее время кроме 17 государственных учреждений культуры и
искусства, образования в сфере культуры
муниципальных
районах
и
городских
Орловской области в 27
округах
функционируют
817
учреждений культуры, из которых: 320 учреждений культурно-досугового
типа, 345 библиотек, 40 учреждений дополнительного образования детей
(детские школы искусств)2.
В сфере библиотечной деятельности, народного художественного
творчества и культурно-досуговой деятельности с главами муниципальных
районов заключены Соглашения о сотрудничестве, что способствовало
развитию отрасли культуры региона.
К сожалению, значительно сократился показатель участия органов
местного самоуправления муниципальных образований Орловской области в
реализации мероприятий государственной программы «Развитие отрасли
культуры и искусства, туризма, архивного дела, сохранение и реконструкция
военно-мемориальных объектов в Орловской области». Ранее в данной
программе участвовало органы местного самоуправления всего трех
муниципальных образования: городские округа «Город Мценск» и «Город
1
Неверова Т.В. Полномочия органов местного самоуправления в области культуры и спорта //
Наука, техника и образование. 2015. № 5. С. 152.
2
Официальный портал Орловской области. Департамент экономического развития и
инвестиционной деятельности Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://orelregion.ru/index.php?head=6&part=73&unit=2&op=1 (Дата обращения 25.04.2018)
55
Ливны», а также муниципальное образование «Новодеревеньковский район
Орловской
области»,
которым
распределялись
субсидии
с
учетом
приоритетных направлений развития отрасли культуры региона, в том числе
на развитие материально-технической базы объектов культурно-досуговой
сферы и поддержку фестивалей, конкурсов, направленных на сохранение и
развитие национальной культуры.
По
представленным
органами
местного
самоуправления
муниципальных образований Орловской области данным, наиболее высокая
доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в
аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, остается в городе
Ливны, Новосильском, Сосковском и Шаблыкинском районах, тогда как
именно этими муниципальными образованиями не были направлены заявки
для
включения
инвестиционную
зданий
объектов
программу
культуры
«Развитие
и
в
межведомственную
укрепление
социальной
и
инженерной инфраструктуры Орловской области», в рамках которой
возможно оказание финансовой поддержки из регионального бюджета на
проведение капитального ремонта и реконструкции зданий учреждений
культуры.
Охрана общественного порядка на сегодняшний день осуществляется
непосредственно органами внутренних дел, образованных на территории
муниципальных образованиях Орловской области и силами граждан,
проживающих на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления, осуществляя п. 33 ст. 14 ФЗ о
местном самоуправлении 2003 г., в рамках Федерального закона Российской
Федерации «Об участии граждан в охране общественного порядка»1
осуществляют поддержку граждан для участия в охране общественного
порядка и создают соответствующие условия.
Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного
порядка» // Собрание законодательства РФ, 7.04.2014, № 14, ст. 1536
1
56
Так органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями,
установленные
федеральными
Конституционного
суда
РФ1,
законами,
законами
Постановлениями
Орловской
области
и
муниципальными нормативными правовыми актами, оказывают поддержку
гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного
порядка, создают условия для деятельности народных дружин. Органы
местного самоуправления в Орловской области в целях содействия
гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, размещают на
своих официальных сайтах в сети «Интернет», а также в средствах массовой
информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных
телеканалах и радиоканалах. общедоступную информацию о лицах,
пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактную
информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без
вести, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного
поиска лиц, пропавших без вести.
В состав полномочий органов местного самоуправления при создании
предприятий и учреждений можно включить два типа: полномочия
учредителя и полномочия управления.
Так
при
осуществлении
процедуры
создания
некоммерческих
организации, определенных в Федеральном законе Российской Федерации
«О некоммерческих организациях» органы местного самоуправления
обладают полномочиями
-
учредителя
в
отношении
муниципального
учреждении,
созданного муниципальным образованием:
-
по определению порядка исполнения публичных обязательств
учреждением перед физическим лицом в денежной форме:
-
по утверждению устава некоммерческой организации;
Постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 № 13-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-26042016-n/ (Дата обращения
4.04.2018)
1
57
- по утверждению перечня особо ценного движимого и недвижимого
имущества1.
Роль органов местного самоуправления в системе защиты прав
человека определяется исходя из общего назначения данного публичного
института, призванного в одном из своих направлений деятельности
защищать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.
Особенности
реализации
правозащитных
функций
местного
самоуправления имеют некоторые подходы к организационно-правовому
закреплению
полномочий
органам
местного
самоуправления
муниципального образования. Акцентируя внимания на ранее приведенных
исследованиях, можно объективно утверждать, что реализация и защита прав
граждан соотносится с вопросами местного значения, обеспечивается
посредством участия граждан в политической, социальной, трудовой
деятельности, формируется посредством взаимодействия с местными
органами и населением муниципального образования2.
Существенно
расширяет
возможности
органов
местного
самоуправления в Орловской области в части защиты граждан от
правонарушений Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об
основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»3.
Интерес
обеспечивающие
представляет
механизм
организационно-правовые
профилактики
меры,
правонарушений
в
муниципальных образованиях Орловской области, «которые принимаются:
- принятие муниципальных правовых актов в сфере профилактики
правонарушений;
-
создание
координационных
органов
в
сфере
профилактики
1
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание
законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145
2
Благов Ю.В. Компетенция органов местного самоуправления: дискуссионные вопросы //
Правоприменение. 2017. № 4. С. 125.
3
Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений
в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 27.06.2016, № 26 (Часть I), ст. 385
58
правонарушений;
- принимают меры по устранению причин и условий, способствующих
совершению правонарушений;
- обеспечивают взаимодействие лиц, участвующих в профилактике
правонарушений, на территории муниципального образования;
-
осуществляют
профилактику
правонарушений
в
законом
установленных формах профилактического воздействия»1.
Таким
образом,
органы
местного
самоуправления
оправданно
занимают ведущее место в системе защиты прав человека на уровне
муниципальных образований Орловской области. Безусловно, в условиях
прогрессирующих угроз человек, его права и свободы будет объектом
защиты всех имеющихся государственных и публичных институтов.
2.4. Полномочия органов местного самоуправления в области
строительства, жилищного хозяйства, коммунально-бытового и
торгового обслуживания населения, транспорта и связи
Жилищная проблема в муниципальных образованиях Орловской
области, как и в Российской Федерации в целом, остается одной из наиболее
острых социальных проблем. По результатам социологических опросов,
опубликованных на официальном портале Орловской области, 49,3 % семей
хотели бы улучшить жилищные условия, при этом только около 20 %
жителей могут улучшить жилищные условия за счет собственных и заемных
средств2.
Благоустроенное жилье необходимо для отдыха, работы, создания
1
Благов Ю.В. Компетенция органов местного самоуправления: дискуссионные вопросы //
Правоприменение. 2017. № 4. С. 127.
2
Официальный портал Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://orelregion.ru/index.php?head=1 (Дата обращения 25.04.2018)
59
семьи, но в настоящее время в Орловской области новое жилье могут
приобрести только семьи с высокими доходами.
Следует отметить, что большая доля населения со средними доходами
при улучшении жилищных условий ориентируется на покупку недорогого
жилья в сегменте экономического класса, расположенного рядом с городской
чертой,
из-за
наличия
развивающейся
транспортной,
инженерной
и
социально-бытовой инфраструктуры. «Жители региона, относящиеся к
данной группе населения и имеющие стабильные доходы, активно
используют механизмы ипотечного кредитования. О важности строительной
сферы в развитии муниципального образования свидетельствует тот факт,
что согласно ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны
выноситься: проект правил застройки; проекты планировки территорий;
вопросы предоставления разрешений на объекты капитального строительства;
вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства;
вопросы реконструкции объектов капитального строительства и др.
При
этом базовое регулирование строительной деятельностью осуществляется
нормами Градостроительного кодекса РФ. В этом документе регулируются и
соответствующие полномочия органов местного самоуправления»1.
Деятельность
муниципального
образования,
направленная
на
улучшение показателя общей площади жилых помещений, приходящейся в
среднем на одного жителя, в том числе за один год, заключается в
формировании рынка доступного жилья посредством стимулирования спроса
на рынке недвижимости и увеличения объемов жилищного строительства.
По
данным
Территориального
органа
Федеральной
службы
государственной статистики по Орловской области, общая площадь жилых
помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя Орловской области,
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание
законодательства РФ, 3.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16
1
60
составила в 2017 году 27,6 кв. метров, что на 0,7 кв. метров больше, чем в
2016 году (26,9 кв. метров)1.
В результате проведенного мониторинга показателя выявлено, что
наиболее активное участие в мероприятиях по улучшению показателя общей
площади жилых помещений, приходящейся в среднем на одного жителя,
принимают органы местного самоуправления Дмитровского (36,20 кв. м),
Троснянского (36,0 кв. м), Новосильского (35,8 кв. м), Краснозоренского
(35,4 кв. м), Новодеревеньковского (31,4 кв. м) районов и города Мценска
(31,4 кв. м).
Аутсайдерами по данному показателю являются Урицкий (19,9 кв. м) и
Орловский районы (21,4 кв. м), что объясняется приростом населения в 2016
году относительно 2015 года.
В
целом
органами
местного
самоуправления
муниципальных
образований Орловской области за 2016 год введено 360,2 тыс. кв. метров
жилья, или 75,2 % к уровню 2015 года. В расчете на 1 жителя региона
введено 0,48 кв. метра общей площади жилья, или 76,2 % к уровню 2015 года.
Деятельность органов местного самоуправления по улучшению
жилищных
условий
граждан
заключается
в
предоставлении
жилых
помещений муниципального жилищного фонда и участии муниципальных
образований
в
реализации
региональных
и
федеральных
программ,
направленных на оказание государственной поддержки гражданам в
улучшении жилищных условий.
Улучшение
муниципальных
жилищных
образований
условий
граждан
Орловской
области
на
территории
осуществляется
в
соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации:
- предоставление жилых помещений по договорам социального найма
гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых
Официальный портал Территориального органа Федеральной службы государственной статистики
по Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://rosvlast.ru/bd_free.aspx?fid=134412
(Дата обращения 25.04.2018)
1
61
помещениях, осуществляется органом местного самоуправления в порядке
очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет.
Предоставление жилого помещения по договору социального найма
осуществляется по мере наличия свободного муниципального жилищного
фонда;
- предоставление жилого помещения по договору найма жилого
помещения жилищного фонда социального использования1.
Участие муниципального образования в федеральных и региональных
программах,
направленных
на
оказание
государственной
поддержки
гражданам в улучшении жилищных условий, определяется условиями
соответствующей программы и предусматривает наличие в бюджете
муниципального образования в соответствующем году денежных средств,
необходимых
для
софинансирования
предоставления
государственной
поддержки в улучшении жилищных условий.
Анализ показателя «Доля населения, получившего жилые помещения и
улучшившего жилищные условия в отчетном году, в общей численности
населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых
помещениях»2 позволил сделать следующие выводы.
Наиболее активное участие в мероприятиях по улучшению жилищных
условий граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых
помещениях, приняли администрации Новодеревеньковского (36,2 %),
Покровского (35,0 %), Краснозоренского (34,3 %) и Ливенского (33,0 %)
районов. В указанных муниципальных образованиях значение показателя в
2016 году составило более 30 %. Аутсайдерами по указанному показателю в
2016 году стали город Ливны (3,2 %), Троснянский район (3,9 %), город
1
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Собрание законодательства
РФ, 3.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14
2
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента
Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта «и» пункта 2 Указа
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования
системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ, 24.12.2012, № 52, ст. 7490
62
Мценск (4,2 %), город Орёл (6,3 %), Глазуновский район (7,2 %), где
улучшение жилищных условий проводится наиболее низкими темпами.
Показатели удельной величины потребления энергетических ресурсов
в многоквартирных домах и муниципальных бюджетных учреждениях
демонстрируют результат реализации на территориях муниципальных
образований
Орловской
энергосбережению,
области
повышению
практических
мероприятий
энергоэффективности,
по
сокращению
удельного потребления топливно-энергетических ресурсов в организациях
бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с
Федеральным
законом
от
23
ноября
2009
года
№
261-ФЗ
«Об
энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации». Полномочия органов местного самоуправления в области
энергосбережения
и
повышения
энергетической
эффективности
предусмотрены Федеральным законом Российской Федерации 261-ФЗ от
23.11.2009 г1.
Мероприятия, направленные на снижение потребления топливноэнергетических ресурсов в бюджетной сфере и сфере ЖКХ, реализуются
органами местного самоуправления в рамках муниципальных программ по
энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Снижение
указанных показателей говорит не только об экономии бюджетных расходов
на коммунальные услуги, но и о ходе технического и технологического
перевооружения объектов социальной сферы и жилищно-коммунального
хозяйства Орловской области.
Тенденция
к
снижению
потребления
топливно-энергетических
ресурсов (по каждому виду) наблюдается во всех муниципальных
образованиях региона по итогам 2017 года в сравнении с 2013 годом.
Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении
энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.11.2009, № 48, ст. 5711
1
63
Компетентные
органы
местного
самоуправления
муиципальных
образований региона обеспечили установку общедомовых (коллективных)
приборов учета потребления топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) в
многоквартирных домах на 99,9 %. В частности, речь идет о приборах учета
электроэнергии, холодной и горячей воды относительно многоквартирных
домов, в которых имеется техническая возможность установки приборов
учета
потребления
мероприятия
энергетических
направлена
топливно-энергетических
на
ресурсов.
определение
ресурсов
в
Реализация
фактического
многоквартирных
данного
потребления
домах
для
мониторинга потребления и определение доли потерь данных ресурсов1.
Транспортно-эксплуатационное
состояние
автомобильных
дорог
общего пользования оказывает влияние на уровень безопасности дорожного
движения, повышение скорости доставки и сохранности грузов. Повышение
скорости движения грузовых автомобилей позволяет покупателям расширить
зону, в которой расположены доступные поставщики, что усиливает
конкуренцию.
Индикатором состояния дорог общего пользования местного значения
является «доля протяженности автомобильных дорог общего пользования
местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей
протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения.
В среднем по Орловской области доля протяженности автомобильных
дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным
требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего
пользования местного значения в 2017 году составляет 46,7 % (в 2016 году –
48,8 %).
В
13
автомобильных
муниципальных
дорог
общего
образованиях
пользования
доля
местного
протяженности
значения,
не
Официальный портал Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://orelregion.ru/index.php?head=1 (Дата обращения 25.04.2018)
1
64
отвечающих
нормативным
требованиям,
в
общей
протяженности
автомобильных дорог общего пользования местного значения ниже
среднеобластного показателя»1.
Анализ деятельности органов местного самоуправления в Орловской
области показал, что наименьшие показатели (менее 30 %) достигнуты в 7
муниципальных образованиях: Ливенском (4,0 %), Краснозоренском (14,0%),
Малоархангельском (20,1 %), Троснянском (24,0 %), Новодеревеньковском
(28,0 %) районах, городах Мценске (15,7 %) и Ливны (29,0 %).
Показатель превысил среднеобластное значение более чем на 10 % и
сложился на уровне не выше 80 % в 10 муниципальных образованиях: в
Корсаковском (78,0 %), Сосковском (73,0 %), Должанском (72,0 %),
Верховском (71,0 %), Орловском (67,0 %), Колпнянском (65,0 %), Мценском
(65,0 %), Хотынецком (60,5 %), Новосильском (58,5 %), Залегощенском (55,0
%) районах2.
В число аутсайдеров, имеющих наибольшие значения (свыше 80 %),
вошли Свердловский и Шаблыкинский районы.
Следует отметить, что увеличение (снижение) уровня показателя не
позволяет оценить реальное положение дел, поскольку в настоящее время
ведется полномасштабная работа по инвентаризации и паспортизации дорог
общего пользования местного значения. Увеличение доли дорог, не
соответствующих нормативным требованиям, может свидетельствовать как о
проведении работ по обследованию дорог и принятию их в собственность
(положительный эффект), так и о недостаточном внимании к проблеме
приведения в нормативное состояние объектов дорожной инфраструктуры.
Кроме
того,
органы
местного
самоуправления
не
осуществляют
инструментальный контроль.
1
Официальный портал Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://orelregion.ru/index.php?head=1 (Дата обращения 25.04.2018)
2
Официальный портал Территориального органа Федеральной службы государственной статистики
по Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://rosvlast.ru/bd_free.aspx?fid=134412
(Дата обращения 25.04.2018)
65
Глава 3. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1. Проблемы реализации полномочий органов местного
самоуправления в различных сферах деятельности
По результатам проведенного исследования по реализации полномочий
органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской
области мы определили, что в связи с проведением сплошного федерального
статистического наблюдения за деятельностью субъектов МСП по итогам
2017 года показатели для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в
сфере малого и среднего предпринимательства значительно скорректированы.
1. В целом по Орловской области в 2017 году число субъектов малого и
среднего предпринимательства
в расчете на 10 тыс. человек населения
увеличилось на 23,1 единицы по сравнению с 2016 годом и составило
375,5 единицы.
При этом наблюдается отрицательная динамика показателя 2016 года
по отношению к показателю 2015 года в 19 муниципальных образованиях.
Увеличение показателя произошло в 8 районах: Дмитровском, Должанском,
Новодеревеньковском, Орловском, Покровском, Троснянском, Урицком и
Шаблыкинском.
В 2016 году улучшил показатель и переместился во 2-ю группу
Должанский район; Орловский и Покровский районы переместились из 2-й
группы в 3-ю группу, также улучшив показатель.
Переместились вверх по рейтинговой таблице по данному показателю:
Шаблыкинский район – с 26-го места на 22-е место; Хотынецкий район – с
24-го места на 23-е место, Должанский район – с 23-го места на 13-е место,
Урицкий район – с 20-го места на 16-е место, Дмитровский район – с 19-го
66
места на 10-е место, Корсаковский район – с 14-го места на 12-е место,
Новодеревеньковский район – с 11-го места на 8-е место, Покровский
район – с 10-го места на 4-е место, Свердловский район – с 8-го места на 7-е
место.
Сместились вниз по рейтинговой таблице: Залегощенский район – с 25го места на 26-е место, Колпнянский район – с 22-го места на 25-е место,
Знаменский район – с 21-го места на 24-е место, Глазуновский район – с 19го места на 20-е место, Кромской район – с 17-го места на 21-е место,
Малоархангельский район – с 16-го места на 17-е место, Новосильский
район – с 15-го места на 19-е место, Ливенский район – с 13-го места на 18-е
место, Сосковский район – с 12-го места на 15-е место, Краснозоренский
район – с 9-го места на 14-е место, Верховский район – с 7-го места на 11-е
место, Болховский район – с 6-го места на 9-е место, Мценский район – с 5го места на 6-е место, Орловский район – с 4-го места на 5-е место1.
Троснянский район, города Мценск, Ливны и Орёл остались на
прежних позициях в рейтинговой таблице.
В 2016 году лидерами по числу субъектов малого и среднего
предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения, как и в 2015
году, остаются города Орёл и Ливны, аутсайдерами – Троснянский и
Залегощенский районы.
2. В 2016 году доля среднесписочной численности работников (без
внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной
численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и
организаций Орловской области составила 27,5 %, в 2015 году – 23,7 %.
По итогам проведенного исследования реализации полномочий
органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской
области по сравнению с прошлым годом произошел рост во всех
Официальный портал Орловской области // Электронный документ. Режим доступа: http://orelregion.ru/index.php?head=1 (Дата обращения 25.04.2018)
1
67
муниципальных
образованиях,
кроме
Верховского,
Глазуновского,
Должанского, Залегощенского и Корсаковского районов.
Лидерами по показателю стали Покровский и Краснозоренский районы,
аутсайдером – Корсаковский район.
Необходимо отметить, что основными проблемами, препятствующими
нормальному осуществлению полномочий органов местного самоуправления
муниципальных образований Орловской области, являются следующие:
- высокий уровень изношенности сельскохозяйственной техники,
низкие темпы обновления материально-технических ресурсов;
- недостаточный уровень инвестиционной активности в сельском
хозяйстве;
- дефицит квалифицированных руководителей и специалистов, а также
кадров рабочих профессий;
- недостаточное инфраструктурное развитие сельской местности
(строительство дорог, сетей водоснабжения);
-
низкий
уровень
доходности
сельскохозяйственных
товаропроизводителей;
- недостаточно эффективное использование земельных ресурсов.
В совокупности эти условия стали основной причиной финансовой
неустойчивости сельскохозяйственной отрасли и нестабильности доходов,
накопленной декапитализацией.
К основным проблемам в сфере дорожного хозяйства следует отнести
недостаточное
финансирование
отрасли,
а
также
отсутствие
в
муниципальных образованиях средств на содержание дорог общего
пользования местного значения.
Анализ эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов показал, что ситуация в сфере
культуры практически не изменилась: проблемы, существовавшие в
предыдущие годы, наблюдались и в 2017 году.
68
В настоящее время актуальными остаются следующие проблемы:
- в муниципальных образованиях отсутствуют средства на проведение
необходимых ремонтных и реставрационных работ в учреждениях культуры,
в том числе на объектах культурного наследия;
- незавершенность работ по оформлению необходимых документов о
признании зданий требующими капитального ремонта или находящимися в
аварийном состоянии;
- муниципальные образования области не располагают средствами на
оформление
необходимых
документов
для
постановки
на
учет
в
муниципальную собственность объектов культурного наследия, в связи с чем
процесс оформления документов на объекты культурного наследия в
муниципальную собственность проходит очень медленно.
В
ходе
проведенного
анализа
деятельности
органов
местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области в сфере
физической культуры и спорта выявлены следующие проблемы:
- отсутствие современной спортивной базы;
- отсутствие штатных работников физической культуры и спорта
по месту жительства, в сельских поселениях;
- недостаточное количество спортивных сооружений по месту
жительства, приспособленных для занятий спортом инвалидов;
- слабое развитие спортивной медицины; в Орловской области остро
стоит проблема медицинского контроля за занимающимися физической
культурой и спортом, медицинского обеспечения участников физкультурноспортивных мероприятий;
- слабая активность органов управления сферой физической культуры и
спорта по привлечению населения, занятого в экономике, к систематическим
занятиям физической культурой и спортом.
69
В ходе проведенного анализа выявлены следующие основные
проблемы деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований Орловской области в сфере жилищного строительства:
-
дефицит
земельных
участков,
обустроенных
инженерными
коммуникациями достаточной мощности, в городах и ограниченная
возможность
муниципалитетов
по
обеспечению
земельных
участков
инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой;
- возможность строительства индивидуального жилья любой площади
и планировки;
- возможность строительства индивидуального дома поэтапно, по мере
накопления средств в условиях ограниченности доходов населения;
- экологическая ситуация в городах.
В ходе проведенного анализа выявлены следующие основные
проблемы в жилищно-коммунальной сфере деятельности органов местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области:
1. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма
и договору найма жилого помещения жилищного фонда социального
использования осложнено отсутствием в достаточном объеме на балансе
муниципального
образования
муниципального
жилищного
фонда,
необходимого для предоставления жилья всем гражданам, состоящим на
учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
2. За период 2014–2016 годов муниципальными образованиями
Орловской области строительство муниципального жилья не осуществлялось.
3. Недостаточно активное участие муниципальных образований в
федеральных и региональных программах, направленных на оказание
государственной поддержки гражданам по улучшению жилищных условий,
обусловлено
ограниченностью
бюджета
муниципального
образования.
Наличие в бюджете муниципального образования в соответствующем
финансовом году денежных средств, необходимых для софинансирования
70
участия
в
указанных
программах,
в
большинстве
муниципальных
образований Орловской области не соответствует фактической потребности,
достаточной
поддержки
для
всем
софинансирования
гражданам,
предоставления
изъявившим
желание
государственной
ее
получить
в
соответствующем году.
4. Отсутствие в большинстве муниципальных образований Орловской
области резервов для расширения участия муниципальных образований в
федеральных
и
региональных
жилищных
программах
по
причине
органов
местного
несбалансированности муниципальных бюджетов.
В
ходе
проведенного
анализа
деятельности
самоуправления муниципальных образований Орловской области в сфере
энергосбережение выявлена основная проблема – недостаточность средств у
местных администраций на проведение мероприятий по энергосбережению и
энергетической эффективности.
Таким
образом,
не
смотря
на
положительную
тенденцию
осуществления своих полномочий органами местного самоуправления
муниципальных образований Орловской области существует ряд проблем,
пути решения которых мы представим в рамках следующего параграфа.
3.2. Пути решения проблем, возникающих при реализации
полномочий органов местного самоуправления
Итак, выявив проблемы реализации полномочий органов местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области мы
разработали следующие пути их решения. В деятельности органов местного
самоуправления основными направлениями поддержки малого и среднего
предпринимательства должны быть следующие:
- активная поддержка начинающих предпринимателей;
71
- принятие муниципальных программ поддержки и развития малого и
среднего предпринимательства, включающих мероприятия, финансируемые
за счет средств муниципального бюджета;
- развитие местной законодательной базы;
-
обеспечение
содействия
субъектам
малого
и
среднего
предпринимательства в участии в конкурсных отборах, проводимых
Департаментом экономического развития и инвестиционной деятельности
Орловской области в рамках подпрограммы «Развитие и поддержка малого и
среднего предпринимательства в Орловской области» государственной
программы Орловской области «Развитие предпринимательства и деловой
активности в Орловской области»;
- предоставление в аренду муниципального имущества субъектам
малого и среднего предпринимательства по льготным ставкам в соответствии
с утвержденными порядками.
Органам
местного
самоуправления
муниципальных
районов
и
городских округов рекомендуется:
- стимулировать ответственность бизнеса за кадровый потенциал в
части установления среднемесячной заработной платы на одного работника
на уровне не менее среднего значения по области в целом;
- усилить мониторинг эффективности использования субъектами
малого и среднего предпринимательства средств муниципальной поддержки;
- усилить информационно-разъяснительную работу в муниципальных
образованиях по повышению юридической грамотности субъектов малого и
среднего предпринимательства в целях соблюдения норм законодательства
при ведении предпринимательской деятельности;
- размещать в разделах регионального портала государственной
поддержки малого и среднего предпринимательства информацию о мерах
государственной
поддержки,
осуществляемых
муниципального образования;
72
на
территории
- информировать субъекты малого и среднего предпринимательства об
услугах, оказываемых акционерным обществом «Федеральная корпорация по
развитию малого и среднего предпринимательства»;
- осуществлять постоянное активное взаимодействие с местными
объединениями предпринимателей в целях повышения информированности
об условиях и сроках оказания государственной поддержки.
Проанализировав
сельскохозяйственною
деятельность
органов
местного самоуправления муниципальных образований Орловской области
мы определили, что в настоящее время перед аграриями региона стоят задачи
по повышению эффективности производства продукции, в том числе
овощеводства закрытого и открытого грунта, садоводства, молочного
скотоводства, снижению ее себестоимости и повышению рентабельности
продаж. В этих условиях важен переход на качественно новые, более
экономичные технологии, т. е. обновление производства с внедрением новых
технологий.
Предстоит серьезная работа по совершенствованию механизмов
государственной поддержки сельского хозяйства, способствующих выводу
отечественного производителя на высокий уровень конкурентоспособности
и импортозамещения.
В целях повышения эффективности деятельности органов местного
самоуправления и решения выявленных в ходе анализа проблем по развитию
сельского хозяйства органам местного самоуправления муниципальных
образований рекомендуется:
- уделять особое внимание вопросам эффективного, рачительного
использования земельных ресурсов;
- проводить работу, направленную на реализацию государственной
программы
Орловской
регулирование
рынков
области
«Развитие
сельскохозяйственной
73
сельского
хозяйства
продукции,
сырья
и
и
продовольствия в Орловской области» и достижение запланированных
целевых индикаторов;
- осуществлять поиск и организационную поддержку инвестиционных
проектов на территории муниципального образования.
Органам местного самоуправления муниципальных образований в
целях повышения эффективности деятельности в сфере дорожного хозяйства
рекомендуется:
- запланировать в бюджетах муниципальных образований средства на
содержание дорог общего пользования местного значения;
- приступить к разработке долгосрочных муниципальных целевых
программ по строительству, капитальному ремонту, ремонту объектов
дорожной инфраструктуры;
- проводить ежегодное обследование дорог общего пользования
местного значения (в осенний и весенний периоды);
- в плановом порядке проводить работы по инвентаризации,
паспортизации и оформлению в собственность дорог общего пользования
местного значения.
Органам
местного
самоуправления
муниципальных
образований
Орловской области в целях повышения эффективности деятельности в сфере
культуры, эффективного использования и управления памятниками истории
и культуры рекомендуется:
- использовать объекты культурного наследия для улучшения
инвестиционной привлекательности муниципального образования и развития
территории;
- сокращать количество объектов, находящихся в муниципальной
собственности, путем включения в прогнозный план приватизации с целью
передачи в собственность или в аренду физическим и юридическим лицам
для проведения работ по сохранению объектов культурного наследия.
74
Органам
местного
самоуправления
муниципальных
образований
Орловской области в целях повышения эффективности деятельности в сфере
развития физической культуры и спорта рекомендуется:
- усилить работу по привлечению населения, в том числе занятого в
экономике, к систематическим занятиям физической культурой и спортом;
- привлекать инвестиции в строительство спортивных объектов, в том
числе за счет вхождения в федеральную целевую программу «Развитие
физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016–2020 годы»;
- увеличить бюджетное финансирование сферы физической культуры
и спорта;
- осуществлять строительство физкультурно-спортивных комплексов,
плавательных бассейнов во всех муниципальных образованиях Орловской
области в шаговой доступности по месту жительства;
-
создавать
кабинеты
(отделения)
спортивной
медицины
в муниципальных учреждениях здравоохранения;
- увеличить штатную численность тренеров-преподавателей за счет
снижения доли внештатных работников.
Органам
местного
самоуправления
муниципальных
образований
Орловской области в целях повышения эффективности деятельности в сфере
жилищного строительства рекомендуется осуществлять следующее:
- формировать сегмент строительства жилья экономического класса, в
том числе малоэтажного, с целью повышения доступности жилья для семей
со средним уровнем доходов;
- повышать эффективность исполнения государственных обязательств
по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;
- осуществлять мероприятия по эффективному функционированию и
регулированию рынка жилья.
75
В целях сокращения количества нуждающихся в жилых помещениях
органам местного самоуправления муниципальных образований Орловской
области необходимо:
- организовать работу по проверке личных дел граждан, состоящих на
учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, для исключения из
списка нуждающихся лиц, утративших по тем или иным основаниям право
на улучшение жилищных условий по договорам социального найма;
- обеспечить эффективное использование средств федерального и
регионального бюджетов, полученных муниципальным образованием в виде
субсидий и субвенций на софинансирование программ государственной
поддержки граждан по улучшению жилищных условий;
-
предусмотреть
муниципального
возможность
бюджета,
ежегодно
увеличения
объема
направляемых
на
средств
участие
в
федеральных и региональных программах государственной поддержки
граждан по улучшению жилищных условий.
В целях снижения потребления топливно-энергетических ресурсов и
формирования
бережливой
модели
потребления
в
соответствии
с
Федеральным законом от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ органам местного
самоуправления
муниципальных
образований
Орловской
области
необходимо совместно с организациями, оказывающими регулируемые виды
деятельности, создать механизмы финансовой поддержки и привлечения
внебюджетных источников финансирования для реализации проектов в
области энергоэффективности и энергосбережения, а также заключать
целевые соглашения с крупнейшими предприятиями и ресурсоснабжающими
организациями
по
повышению
энергоэффективности
на
территориях
муниципальных
образований
муниципальных образований Орловской области.
Органам
Орловской
местного
области
самоуправления
в
целях
повышения
самостоятельности местных бюджетов рекомендуется:
76
уровня
финансовой
- уделять особое внимание укреплению доходной базы местных
бюджетов;
- все необходимые меры в целях погашения имеющейся просроченной
кредиторской задолженности по оплате труда и недопущения образования
новой задолженности;
- принять меры по реструктуризации имеющейся кредиторской
задолженности;
- тщательно проанализировать сложившиеся расходы на содержание
работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя
района и принять меры, направленные на оптимизацию численности органов
местного самоуправления, а также более эффективное использование
бюджетных
средств,
в
первоочередном
порядке
направляя
на
финансирование социально защищенных статей расходов бюджета.
Итак, в рамках данной главы выпускной квалификационной работы мы
определили основные проблемы реализации полномочий органов местного
самоуправления на территории Орловской области в различных сферах
деятельности и определили пути их решения.
77
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования в рамках данной выпускной
квалификационной работы мы модем сделать ряд следующих выводов.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ2 предусмотрено
право органов местного самоуправления на осуществление государственных
полномочий, которые им не переданы, но участие в осуществлении которых
предусмотрено федеральными законами. Эти права не являются ни
вопросами
местного
значения,
ни
переданными
отдельными
государственными полномочиями. Органы местного самоуправления вправе
решать их самостоятельно, в добровольном порядке, при этом принуждение
органов местного самоуправления к их исполнению неправомерно. При
решении вопроса о реализации предоставленных прав органы местного
самоуправления должны руководствоваться наличием у местных жителей
необходимости в решении именно этих вопросов, а также возможностями
муниципального бюджета.
Мы определили, что действительной целью данного нововведения
является передача органам местного самоуправления полномочий, которые
органы государственной власти выполнить не в состоянии, но без передачи
соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств, которые
органы местного самоуправления должны изыскивать самостоятельно.
Передача
подобных
полномочий
получила
условное
название
«нефинансируемые мандаты». Введение добровольных, исполняемых за счет
местных бюджетов прав таит опасность возвращения к нефинансируемым
мандатам, хотя и на факультативной основе.
Подобная муниципально-правовая политика не заслуживает одобрения.
Для исправления данной неблагоприятной для местного самоуправления
ситуации мы предложили:
- исключить из Федерального закона № 131-ФЗ права органов местного
78
самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного
значения;
- передать органам местного самоуправления в порядке ст. 19–21
Федерального закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия
с одновременной передачей соответствующих материальных ресурсов и
финансовых средств те права, которые по своему характеру не связаны с
непосредственными интересами местного населения и носят временный
характер (например, совершение нотариальных действий, предусмотренных
законодательством, в случае отсутствия в муниципальном образовании
нотариуса;
участие
в
осуществлении
деятельности
по
опеке
и
попечительству);
- включить в компетенцию органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ те права, которые по своему характеру не связаны с
непосредственными интересами местного населения и носят постоянный
характер;
- включить в перечень вопросов местного значения соответствующего
вида муниципального образования те права, которые по своему характеру
связаны с непосредственными интересами местного населения и носят
постоянный характер с закреплением соответствующих материальных
ресурсов и финансовых средств.
Проанализировав практику реализации полномочий органов местного
самоуправления
муниципальных
образований
Орловской
области
в
различных сферах деятельности мы выявили ряд проблем.
Основными
осуществлению
проблемами,
полномочий
препятствующими
органов
местного
нормальному
самоуправления
муниципальных образований Орловской области, являются следующие:
- высокий уровень изношенности сельскохозяйственной техники,
низкие темпы обновления материально-технических ресурсов;
79
- недостаточный уровень инвестиционной активности в сельском
хозяйстве;
- дефицит квалифицированных руководителей и специалистов, а также
кадров рабочих профессий;
- недостаточное инфраструктурное развитие сельской местности
(строительство дорог, сетей водоснабжения);
-
низкий
уровень
доходности
сельскохозяйственных
товаропроизводителей;
- недостаточно эффективное использование земельных ресурсов.
В настоящее время актуальными остаются следующие проблемы:
- в муниципальных образованиях отсутствуют средства на проведение
необходимых ремонтных и реставрационных работ в учреждениях культуры,
в том числе на объектах культурного наследия;
- незавершенность работ по оформлению необходимых документов о
признании зданий требующими капитального ремонта или находящимися в
аварийном состоянии;
- муниципальные образования области не располагают средствами на
оформление
необходимых
документов
для
постановки
на
учет
в
муниципальную собственность объектов культурного наследия, в связи с чем
процесс оформления документов на объекты культурного наследия в
муниципальную собственность проходит очень медленно.
В ходе проведенного анализа выявлены следующие основные
проблемы
в
жилищной
сфере
деятельности
органов
местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области:
1. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма
и договору найма жилого помещения жилищного фонда социального
использования осложнено отсутствием в достаточном объеме на балансе
муниципального
образования
муниципального
80
жилищного
фонда,
необходимого для предоставления жилья всем гражданам, состоящим на
учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
2. За период 2014–2016 годов муниципальными образованиями
Орловской области строительство муниципального жилья не осуществлялось.
3. Недостаточно активное участие муниципальных образований в
федеральных и региональных программах, направленных на оказание
государственной поддержки гражданам по улучшению жилищных условий,
обусловлено
ограниченностью
бюджета
муниципального
образования.
Наличие в бюджете муниципального образования в соответствующем
финансовом году денежных средств, необходимых для софинансирования
участия
в
указанных
программах,
в
большинстве
муниципальных
образований Орловской области не соответствует фактической потребности,
достаточной
поддержки
для
всем
софинансирования
гражданам,
предоставления
изъявившим
желание
государственной
ее
получить
в
соответствующем году.
4. Отсутствие в большинстве муниципальных образований Орловской
области резервов для расширения участия муниципальных образований в
федеральных
и
региональных
жилищных
программах
по
причине
несбалансированности муниципальных бюджетов.
Пути решения данных и других проблем осуществления полномочий
органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской
области
мы
представили
в
рамках
третьей
главы
впускной
квалификационной работы и отобразили в положениях, выносимых на
защиту.
81
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ, 4.08.2014, № 31,
ст. 4398
2.
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в
Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров, № 11, 1998
3.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004
№ 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 3.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16
4.
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-
ФЗ // Собрание законодательства РФ, 3.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14
5.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-
ФЗ // Собрание законодательства РФ, 3.08.1998, № 31, ст. 3823
6.
Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах
системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ, 27.06.2016, № 26 (Часть I), ст. 385
7.
Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан
в охране общественного порядка» // Собрание законодательства РФ,
7.04.2014, № 14, ст. 1536
8.
системе
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной
в
сфере
закупок
товаров,
работ,
услуг
для
обеспечения
государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ,
8.04.2013, № 14, ст. 1652
9.
Федеральный
закон
от
23.11.2009
№
261-ФЗ
«Об
энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.11.2009, № 48, ст. 5711
10.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной
82
службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ,
5.03.2007, № 10, ст. 1152
11.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»
// Собрание законодательства РФ, 2.08.2010, № 31, ст. 4159
12.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822
13.
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24,
ст. 2253
14.
Федеральный закон
от 10.01.2002 № 7-ФЗ
«Об
охране
окружающей среды» // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст.
133
15.
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными
в
органы
местного
самоуправления»
//
Собрание
законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145
16.
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133
17.
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах
по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г.
№ 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта
«и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №
601
«Об
основных
направлениях
совершенствования
системы
государственного управления» // Собрание законодательства РФ, 24.12.2012,
№ 52, ст. 7490
18.
Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1685-ОЗ «О порядке
83
формирования
органов
местного
самоуправления
муниципальных
образований Орловской области» // Орловская правда, № 148, 11.11.2014
19.
Закон Орловской области от 25.12.2013 № 1578-ОЗ «Об
административно-территориальном
устройстве
Орловской
области»
//
Орловская правда, № 189, 09.11.2006
20.
Закон Орловской области от 07.11.2006 № 626-ОЗ «О местном
референдуме в Орловской области» // Орловская правда, № 194, 27.12.2013
21.
Закон
Орловской
области
от
09.01.2008
муниципальной службе в Орловской области» //
№
736-ОЗ
«О
Орловская правда, № 4,
12.01.2008
22.
Закон Орловской области от 22.08.2005 № 534-ОЗ «О местном
самоуправлении в Орловской области» // Орловская правда, № 153,
07.09.2005
23.
Закон
Орловской
области
от
31.10.2000
№
164-ОЗ
«О
территориальном общественном самоуправлении в Орловской области» //
Орловская правда, № 207, 10.11.2000
24.
Устав
города
Орла
(принят
Постановлением
Орловского
городского Совета народных депутатов от 22.06.2005 № 72/753-ГС) // Город
Орел, № 29, 21.07.2005
Материалы судебной практики
17
25.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. №
–
П
//
Электронный
документ.
Режим
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19098/
(Дата
доступа:
обращения
10.03.2018)
26.
2-П
Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта .2011 №
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-29032011-n/
(Дата обращения 4.04.2018)
84
27.
П
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 № 15//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_112541/ (Дата обращения
4.04.2018)
28.
П
Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 № 5//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_143058/ (Дата обращения
4.04.2018)
29.
№
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г.
30–П
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-01122015-n/
(Дата обращения 10.03.2018)
30.
26-П
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 №
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-13102015-n/
(Дата обращения 4.04.2018)
31.
13-П
Постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 №
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-26042016-n/
(Дата обращения 4.04.2018)
Специальная литература
32.
Астафичев, П.А. Конституционное право / П.А.
Астафичев. М.:
РИОР, 2016. 537 с.
33.
Доктринальный
комментарий
Конституции
Российской
Федерации (постатейный) / Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И.
Скуратов. М.: Статут, 2013. 612 с.
34.
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное
право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.:
85
Юриспруденция, 2016. 456 с.
Публикации в периодической печати
35.
Антонова Н.А. Самостоятельность местного самоуправления как
принцип его организации: проблемы обеспечения
// Вестник Тверского
государственного университета. Серия: право. 2017. № 3. С. 94 - 99.
36.
Благов Ю.В. Компетенция органов местного самоуправления:
дискуссионные вопросы // Правоприменение. 2017. № 4. С. 117 - 128.
37.
Гонтарь С.Г. К вопросу о формировании органов местного
самоуправления (на примере Орловской области) // Евразийский союз
ученых. 2015. № 9. С. 57 - 59.
38.
Гонтарь С.Г. Формирование органов местного самоуправления в
Орловской области // Евразийский юридический журнал. 2016. № 11. С. 123 124.
39.
Джагарян
А.А.,
Джагарян
Н.В.
Функционально-правовые
ориентиры местного самоуправления: теоретический аспект // Сравнительное
конституционное обозрение. 2017. № 5. С. 94 - 115.
40.
местного
Дурнев В.С. Нормативные источники: становление и развитие
самоуправления
в
России
//
Международный
журнал
конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 81 - 85.
41.
Карасев А.Т. Компетенция органов местного самоуправления //
Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 29 - 35.
42.
Кривых С.В. Кластер компетенций местного самоуправления //
Инновации. Интеллект. Культура. 2015. № 1. С. 246 - 250.
43.
Кудрявцев
В.В.
О
последних
изменениях
в
правовом
регулировании формирования органов местного самоуправления // Вестник
Марийского государственного университета. Серия: исторические науки.
Юридические науки. 2016. № 6. С. 67 - 71.
44.
Кулешова Н.Н. Организационно-правовая функция органов
86
местного самоуправления в защите прав граждан // Права и свободы человека
и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика. 2017. № 1. С.
177 - 182.
45.
Ларина Л.А. Европейские стандарты как источник правового
регулирования местного самоуправления в России // Международный журнал
конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 27 - 29.
46.
Лепетикова И.Ю. Особенности и пути совершенствования
принципа самостоятельности в деятельности местного самоуправления //
Ростовский научный журнал. 2017. № 2. С. 112 - 119.
47.
Липски
С.А.
Проблемы
законодательного
определения
полномочий органов местного самоуправления в области земельных
отношений и пути их решения // Актуальные вопросы современной науки и
образования. 2016. № 1. С. 304 - 308.
48.
Лукин В.К. Правовые основы деятельности органов местного
самоуправления в области строительства // Естественно-гуманитарные
исследования. 2017. № 4. С. 61 - 67.
49.
Мозгина Е.Г. Компетенция органов местного самоуправления:
вопрос разграничения предметов ведения // Традиции и новации в системе
современного российского права. 2017. № 12. С. 63 - 65.
50.
Морозова Ю.М. Основные формы реализации полномочий
органов местного самоуправления, принципы их деятельности и основные
направления
// Актуальные проблемы взаимодействия общественности с
органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2017. № 1. С. 163 - 166.
51.
Муртазалиев
А.М.
Местное
самоуправление
современное состояние и тенденции развития
в
России:
// Вестник Дагестанского
государственного университета. Серия 2: общественные науки. 2016. № 4. С.
63 - 68.
52.
Мустафаева
У.С.
Формы
87
и
принципы
непосредственного
осуществления
населением
местного
самоуправления
//
Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии.
2017. № 10. С. 354 - 359.
53.
Неверова Т.В. Полномочия органов местного самоуправления в
области культуры и спорта // Наука, техника и образование. 2015. № 5. С. 152
- 155.
54.
органах
Новицкая А.Р. Особенности представительной демократии в
местного
самоуправления
РФ
//
Актуальные
проблемы
сравнительного правоведения. 2017. № 1. С. 309 - 313.
55.
Пантеева Т.В. Компетенция органа местного самоуправления //
Публичная власть: реальность и перспективы. 2017. № 1. С. 231 - 234.
56.
Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной
власти // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 19 - 25.
57.
Прудников А.С. Основные принципы Европейской хартии
местного самоуправления, используемые в формировании органов местного
самоуправления
//
Международный
журнал
конституционного
и
государственного права. 2016. № 1. С. 10 - 14.
58.
Разгельдеев Р.М. Правовые основы организации органами
местного самоуправления взаимодействия субъектов охраны окружающей
среды // Правовые институты и методы охраны окружающей среды в России,
странах СНГ и европейского союза: состояние и эффективность. 2017. № 1. С.
56 - 59.
59.
Симонова
Н.С.
Принцип
самостоятельности
местного
самоуправления: современные тенденции развития // Актуальные проблемы
гуманитарных и естественных наук. 2017. № 4. С. 64 - 67.
60.
Соловьев
С.Г.
Правовой
механизм
перераспределения
муниципальных полномочий - конец российских самоуправленческих
иллюзий // Вестник Омской юридической академии. 2016. № 3. С. 10 - 16.
61.
Солохина К.С. Органы местного самоуправления: понятие,
88
структура, принципы организации и деятельности // Синергия наук. 2017. №
18. С. 605 - 618.
62.
Хашагульгов
М.Х.
Общие
правовые
основы
местного
самоуправления // Апробация. 2016. № 4. С. 113 - 115.
63.
Чиглинцева Н.В. Правовое значение принципов организации
органов местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные
проблемы гуманитарных и естественных наук. 2016. № 2. С. 237 - 240.
64.
Широких Н.Н. О некоторых подходах к определению понятия и
структуры органов местного самоуправления // Вестник Воронежского
института экономики и социального управления. 2016. № 4. С. 109 - 111.
65.
Явкин С.С. Понятие и сущность структуры органов местного
самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016.
№ 12. С. 24 - 28.
Электронные ресурсы
66.
Авакьян С.А. Муниципальное право России
документ.
Режим
доступа:
// Электронный
https://www.twirpx.com/file/1759948/
(Дата
обращения 10.03.2018)
67.
Бондарь
Н.С.
Конституционная
модернизация
российской
государственности: в свете практики конституционного правосудия
//
Электронный документ. Режим доступа: https://www.twirpx.com/file/2142219/
(Дата обращения 10.03.2018)
68.
Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике
// Электронный документ. Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn-p1ai/article/17943 (Дата обращения 10.03.2018)
69.
Режим
Игнатюк Н.А. Муниципальное право // Электронный документ.
доступа:
http://be5.biz/pravo/m010/index.html
(Дата
обращения
10.03.2018)
70.
Курганская
О.В.
Понятие,
89
виды
органов
местного
самоуправления и их предназначение // Электронный документ. Режим
доступа: http://credonew.ru/content/view/414/62 (Дата обращения 10.03.2018)
71.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации // Электронный документ. Режим доступа: http://topuch.ru/kutafino-e-fadeev-v-i-municipalenoe-pravo-rossijskoj-federaci/index.html
(Дата
обращения 10.03.2018)
72.
Официальный портал Администрации Кромского района //
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.bankgorodov.ru/area/kromskoi-raion (Дата обращения 25.04.2018)
73.
Официальный портал Администрации Орловского района //
Электронный документ. Режим доступа: http://orlr.ru/ (Дата обращения
25.04.2018)
74.
Официальный портал Администрации Покровского района //
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://admpokrov.ru/
(Дата
обращения 25.04.2018)
75.
Официальный портал Должанского района // Электронный
документ. Режим доступа: http://admindolgan.ru/ (Дата обращения 25.04.2018)
76.
Официальный
документ.
Режим
портал
доступа:
Ливенского
района
http://www.adm-livr.ru/
//
Электронный
(Дата
обращения
25.04.2018)
77.
Официальный портал Орловской области // Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://orel-region.ru/index.php?head=1
(Дата
обращения 25.04.2018)
78.
Официальный
портал
Орловской
области.
Департамент
экономического развития и инвестиционной деятельности Орловской
области
//
Электронный
документ.
Режим
region.ru/index.php?head=6&part=73&unit=2&op=1
доступа:
(Дата
http://orelобращения
25.04.2018)
79.
Официальный портал Территориального органа Федеральной
90
службы государственной статистики по Орловской области // Электронный
документ. Режим доступа: http://rosvlast.ru/bd_free.aspx?fid=134412 (Дата
обращения 25.04.2018)
80.
документ.
Саломаткин А.С. Муниципальное право России // Электронный
Режим
доступа:
https://studfiles.net/preview/4434461/
обращения 10.03.2018)
91
(Дата
92
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа