close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Меркушина Алина Александровна. Правовой статус представительных органов муниципальных образований

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовой статус
представительных органов муниципальных образований»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственное право
Студент: А. А. Меркушина
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой
муниципального и экологического права С. В. Васюков.
Объем ВКР: 77 страниц.
Количество использованных источников: 53
Ключевые слова: Представительные органы местного самоуправления,
муниципальное образование, правовой статус, структура представительного
органа, компетенция.
Краткая характеристика ВКР:
ВКР состоит из введения, трех глав, имеющих в себе по три параграфа
в первой и второй главе и два параграфа в третьей главе, заключение,
библиографический список, два приложения.
Во ведении содержится четкое и краткое обоснование выбора темы,
определение ее актуальности, степени разработанности проблемы, предмета
и объекта исследования, формулировку ее целей и задач, описание
используемых
при
выполнении
работы
методов
теоретического
и
эмпирического исследования и обработки данных, определена теоретическое
и практическое значение работы.
В
первой
главе
изложены
общие
положения,
касающиеся
представительных органов муниципальных образований, а именно понятие,
их место в системе органов власти РФ и структура.
Вторая глава включает в себя анализ основ правового статуса
представительных
органов
местного
самоуправления,
их
порядка
формирования,
компетенции
и
ответственности
перед
населением,
государством и физическими и юридическими лицами.
В третьей главе исследованы вопросы организации работы и
правотворческого
процесса
представительных
органов
местного
самоуправления, а именно организации их деятельности и порядок принятия
муниципальных правовых актов.
В заключении подведены итоги исследования и выявлены некоторые
проблемные вопросы, касающиеся правового статуса представительных
органов муниципальных образований.
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................... 2
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ
И
ИХ
МЕСТО
В
СИСТЕМЕ
ОРГАНОВ
ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...................................................................................... 5
1.1. Понятие и принципы организации и деятельности представительного
органа муниципального образования. ........................................................................... 5
1.2. Место представительного органа муниципального образования в
системе органов власти Российской Федерации.......................................................... 9
1.3. Структура представительного органа муниципального образования. ... 12
ГЛАВА 2. СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ............................................................................................................ 19
2.1. Порядок формирования представительного органа муниципального
образования. ................................................................................................................... 19
2.2. Компетенция представительного органа муниципального образования.27
2.3.
Ответственность
представительного
органа
муниципального
образования. ................................................................................................................... 35
ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ И ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ .... 45
3.1. Организация деятельности представительного органа муниципального
образования. ................................................................................................................... 45
3.2. Порядок принятия муниципальных правовых актов представительным
органом муниципального образования. ...................................................................... 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................................. 60
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ......................................................................... 64
Приложение 1 ................................................................................................................ 75
Приложение 2 ................................................................................................................ 76
2
ВВЕДЕНИЕ
В Российской Федерации власть разделена на три уровня: федеральный,
субъектов
РФ
(региональный)
и
муниципальный
(местный).
Органы,
осуществляющие власть на том или ином уровне разделены на три ветви:
законодательную, исполнительную и судебную. В свою очередь федеральный и
региональный
уровни
власти
относят
к
государственным
органам,
муниципальный уровень является особой, отдельной местной властью, не
входящей в систему органов государственной власти.
При изучении органов государственной или муниципальной власти мы
видим, что так или иначе органы построены по единому образцу, не смотря на то,
что органы зачастую всѐ же имеют различные наименования, структуру,
компетенцию не только в зависимости от уровня власти, но и иных критериев.
Актуальность выпускной квалификационной работы состоит в том, что
изучение правового статуса представительных органов муниципальной власти
позволяет выделить особенности данного статуса, а значит отграничить эти
органы от других органов муниципального образования, и также от органов
государственного уровня, так как зачастую люди, которые углубленно не
занимаются юриспруденцией или смежными с ней науками, не понимают, и не
видят различий между такими органами. Между тем, непросвещенность человека
в данном вопросе может породить определенные сложности при попытке
разрешения правовых вопросов, например, могут возникнуть сложности при
определении органа для обращения за разрешением того или иного вопроса.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие
при
функционировании
и
взаимодействии
представительных
органов
муниципального образования не только внутри такого органа, как отдельной
структуры, так и при взаимосвязи с иными органами власти в РФ.
Предметом работы является правовой статус представительных органов
муниципальных образований, а именно структура таких органов, принципы
деятельности, компетенция и порядок формирования.
3
Цель выпускной квалификационной работы – изучение и выявление
особенностей правового статуса представительных органов местного уровня
власти для понимания отличий таких органов от иных государственных структур.
В соответствии с поставленной целью, можем выделить следующие задачи:
- изучить понятие и принципы деятельности представительных органов
муниципального образования;
- уяснить место представительных органов местного самоуправления в
системе органов власти в РФ;
- исследовать структуру и порядок формирования представительных
органов муниципальных образований;
- изучить компетенцию и ответственность представительных органов
местного уровня;
- рассмотреть организацию деятельности представительных органов
муниципального образования;
-
проанализировать
порядок
принятия
нормативно-правовых
актов
представительными органами местного самоуправления.
Выбранная
нами
тема
имеет
достаточно
высокую
степень
разработанности, изучением этой темы занимались такие авторы-теоретики как
Д. С. Велиева, Ю. В. Капитанец, А. Н. Костюков, А. Г. Быкова, А. С. Прудников,
А. М. Багмет, Е. И. Бычкова и др.
Основными нормативно-правовыми актами, закрепляющими правовой
статус представительных органов муниципальных образований являются:
Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
нормативно-правовые акты субъектов РФ, например, Закон Орловской области от
22.08.2005 N 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области» (принят
ООСНД 12.08.2005) и акты органов местного самоуправления, например, Устав
города Орла и Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
29.05.1997 N 04/033-ГС «Об утверждении Положения о комитетах Орловского
городского Совета народных депутатов».
4
При написании выпускной квалификационной работы были использованы
следующие методы: сравнительно-правовой, системный метод, метод сравнения,
метод индукции, метод дедукции.
Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что
результаты исследования можно использовать как дополнительную информацию
при практической деятельности, также как один из дополнительных источников
при изучении деятельности органов местного самоуправления.
Поставленные цель и задачи обуславливают структуру выпускной
квалификационной работы, которая состоит из введения, трех глав, восьми
параграфов, заключения, библиографического списка и двух приложений.
5
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ
ОРГАНОВ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и принципы организации и деятельности представительного
органа муниципального образования.
Правовую основу деятельности органов местного самоуправления, а значит
и деятельности представительного органа муниципального образования, согласно
части 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
составляют
международное
право,
международные
договоры
Российской
Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные
законы, вышеуказанный Федеральный закон, другие федеральные законы,
подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, конституции
(уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных
референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит
конкретного понятия «представительный орган», но статья 35 указанного закона
посвящена указанному органу местного самоуправления, из смысла которой и
выводят понятие.
В теории муниципального права можно встретить различные определения
данного понятия. Так, например, А. Н. Костюков под представительным органом
понимает «выборный коллегиальный орган местного самоуправления, состоящий
из депутатов, наделенный полномочиями представлять интересы и действовать от
6
имени населения муниципального образования при решении вопросов местного
значения»1.
В свою очередь А. С. Прудников и С. А. Егоров указывают, что
«представительные органы – это выборные органы, обладающие правом
представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие
юридическую силу на территории муниципального образования»2.
А. М. Багмет и Е. И. Бычкова полагают, что «представительный орган
муниципального образования – это выборный орган местного самоуправления,
представляющий интересы населения и принимающий от его имени решения,
действующие на территории муниципального образования»3.
С. А. Авакьян под представительным органом понимает «выборный орган,
который официально, на основе положений закона, уполномочен выражать
интересы населения муниципального образования (то есть осуществлять
функцию представительства) и принимать в коллегиальном порядке решения по
вопросам
местного
значения
(то
есть
реализовывать
правотворческую
функцию)»4.
Как мы видим, отсутствие в федеральном законодательстве нормыдефиниции, закрепляющей понятие представительного органа муниципального
образования, позволяет авторам юридической литературы по-разному понимать
данное понятие. Но всѐ же, исходя из анализа приведенных понятий можно
сказать, что большинство определений содержат общие черты, характерные для
всех представительных органов муниципальных образований. А значит, под
1
Муниципальное право России: Учебник. Под ред. А. Н. Костюкова. 2-е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2017. С. 207. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/71025.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
2
Муниципальное право России: Учебник для студентов / С. Прудников, Е. Н. Хазов, Н. А. Антонова. Под ред. А.
С. Прудникова. 7-е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 297. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/20971.html. - Дата доступа:
06.04.2018.
3
Багмет А. М. Муниципальное право России: Учебник для студентов / А. М. Багмет, Е. И. Бычкова. - М.: ЮНИТИДАНА, 2017. С. 179. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/72424.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
4
Авакьян С. А. Организация государственной власти в России и зарубежных странах: Учебно-методический
комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин. - М.: Юстицинформ, 2014. С. 57. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/
book/. – Дата доступа: 06.04.2018.
7
представительным органом муниципального образования можно понимать
выборный коллегиальный орган местного самоуправления, который осуществляет
власть от имени населения муниципального образования и принимает решения по
вопросам местного значения.
В
своей
представительные
деятельности,
органы
как
и
любые
муниципального
другие
органы
образования
власти,
руководствуются
законодательством Российской Федерации и осуществляют деятельность на
основе принципов, которые закреплены в нем, также данные принципы
используются и при формировании представительных органов. Среди таких
принципов можно назвать следующие:
-
Обязательность образования
представительных
органов.
Согласно
положениям ФЗ N 131-ФЗ наличие представительного органа в системе органов
местного самоуправления является обязательным; не смотря на то, что в
небольших поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным
правом, менее 100 человек, отдельно данный орган не формируется, фактически
данный орган существует в виде схода граждан.
- Коллегиальность. Деятельность представительного органа основана на
коллегиальном принятии решений, т. е. утверждение решения на основе
голосования; утверждение уставом муниципального образования численности
представительных органов
соблюдением минимального числа депутатов;
возможность осуществления своих функций при избрании не менее двух третей
от установленной численности.
- Срочность полномочий. Как и другие выборные органы власти в РФ,
представительные
органы
муниципальных
образований
избираются
на
определенный срок, закрепленный уставом муниципального образования, как
правило, такой срок составляет от двух до пяти лет.
- Выборность (представительность). Представительные органы местного
самоуправления, чаще всего, формируются на основе прямого равного
голосования населения муниципального образования, за исключением случаев,
когда функции представительного органа осуществляет сход граждан, и когда
8
данный орган формируется из глав поселений и депутатов поселений в
муниципальном районе; при формировании представительного органа из глав и
депутатов поселений, корректнее будет говорить не о выборности, а о
представительности данного органа.
- Ответственность. Ответственности органов местного самоуправления
посвящена отдельная глава ФЗ N 131-ФЗ, в частности, ст. 73 данного ФЗ
закрепляет
ответственность
государством,
такая
именно
ответственность
представительного
выражена
в
органа
виде
перед
роспуска
представительного органа.
- Периодичность деятельности. Ч. 1.2 ст. 35 Федерального закона от
06.10.2003
N
131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» закрепляет норму, обязывающую
вновь избранный представительные орган собрать первое заседание в срок, не
превышающий 30 дней со дня избрания; также законодательством установлено,
что представительный орган муниципального образования обязан проводить
правомочные заседания не реже одного раза в три месяца, за нарушение данной
нормы ст. 73 ФЗ N 131 предусматривает ответственность в виде роспуска
представительного органа по инициативе высшего должностного лица субъекта
РФ, но данное нарушение в обязательном порядке должно быть установлено
соответствующим судом)1 и др.
Перечисленные принципы являются не только принципами деятельности
представительных органов муниципальных образований, но и принципами
формирования указанных органов местного самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод, что под представительным органом
муниципального образования понимается выборный коллегиальный орган
местного самоуправления, осуществляющий свою деятельность от имени
населения определенного муниципального образования и на его территории, и
правомочный принимать решения по вопросам местного значения. Для
1
Багмет А. М. Муниципальное право России: Учебник для студентов / А. М. Багмет, Е. И. Бычкова. - М.: ЮНИТИДАНА, 2017. С. 179-180. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.iprbookshop.ru/72424.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
9
организации
и
функционирования
данных
органов
в
законодательстве
закрепляются принципы деятельности и организации представительных органов
местного самоуправления, не смотря на то, что данный перечень принципов
конкретно не закреплен в отдельной статье, их можно выделить на основе анализа
законодательных норм федерального, регионального и местного уровня. Среди
таких
принципов,
представительных
выборность
обычно
органов
называют:
обязательность
муниципального
(представительность),
образования,
принцип
формирования
коллегиальность,
ответственности,
срочность
полномочий и другие.
1.2. Место представительного органа муниципального образования в системе
органов власти Российской Федерации.
Вся система органов власти в Российской Федерации основана на принципе
разделения властей, который подразумевает под собой систему конституционноправовых норм, регламентирующих разделение государственной власти на
самостоятельные ветви 1 . При этом, в литературе предприняты попытки поразному трактовать данный принцип. Так, некоторые авторы указывают, что
принцип разделения властей также может подразумевать под собой отделение
органов местного самоуправления от органов государственной власти всех
уровней
и
отграничение
полномочий
(функций)
органов
местного
самоуправления от функций органов государственной власти всех
уровней 2 .
Исходя из данной точки зрения, можно сказать, что положение муниципальных
органов,
в
том
числе
и
представительных,
заложено
в
одном
из
основополагающих принципов организации и деятельности органов в РФ –
принципе разделения властей.
1
Быкова А. Г. Органы законодательной и исполнительной власти: Учебное пособие / А. Г. Быкова, А. В. Быков, А.
В. Дорофеев. - Омск: Омская юридическая академия, 2017. С. 17. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/66819.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
2
Коврякова Е. В. Адогматический характер теории разделения властей / Е. В. Коврякова // Lex russica. - 2015. - № 5
// Научная электронная библиотека «Elibrary»: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id
= 24222841. - Дата доступа: 06.04.2018.
10
В силу особенностей устройства системы органов власти в Российской
Федерации, органы местного самоуправления не включены в систему органов
государственной власти, а составляют особый, местный уровень.
Можно сделать вывод о том, что систему органов власть в РФ составляют
две
структуры:
органы
государственной
власти
и
органы
местного
самоуправления. При этом ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» закрепляет, что «органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти». Также закон конкретно закрепляет
случаи, когда органы государственной власти и их должностные лица вправе
участвовать в формировании органов муниципальных образований, назначении и
освобождении от должности их должностных лиц. Это случаи, когда высшее
должностное лицо субъекта участвует в формировании конкурсной комиссии,
которая осуществляет отбор кандидатур на должность главы муниципального
образования. Именно эта норма закона и определила место представительных
органов муниципального образования в системе органов власти в РФ.
Если рассматривать положение представительного органа муниципального
образования в системе органов власти в РФ со стороны его отнесения к одному
или другому видов органов власти, то в законодательстве РФ мы можем найти
конкретный ответ на данный вопрос – представительный орган муниципального
образования относится к органам местного самоуправления1.
Сложнее
обстоит
вопрос
с
отнесением
представительных
органов
муниципальных образований к конкретной ветви власти – конкретного отнесения
к какой-либо ветви законодательство не закрепляет. Но при этом, во многих
законодательных
актах
встречается
формулировка
«законодательные
(представительные) органы». Для понимания такой формулировки необходимо
уяснить, тождественны ли понятия «законодательный» и «представительный».
1
Ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13. – Дата доступа:
06.04.2018.
11
Наиболее рациональной точкой зрения является та, что разделяет указанные
понятия, не приравнивает одно к другому. Даже сама Конституция Российской
Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ,
от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) в статье
94 указывает, что «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации».
В силу того, что Конституция РФ содержит обе характеристики – и
законодательный, и представительный орган – то указанные понятия не являются
тождественными.
Рассмотрим категорию «представительность». Представляется логичным
отнесение указанной категории к способу осуществлению власти, а не к ее
функциональному
содержанию.
То
есть
подразумевается
указание
на
представление органом власти интересов и воли народа, который в соответствии с
Конституцией РФ, является единственным источником власти и носителем
суверенитета 1 . Подразумевается, что представительный орган получает свои
властные полномочия от народа, путем избрания «народных представителей» в
указанный орган в порядке прямых или косвенных выборов2.
Категория «законодательная», напротив, указывает на функциональное
предназначение конкретного органа, на его основное направление деятельности.
Орган, обладающий характеристикой «законодательный», имеет функцию
законотворчества
1
–
создания
законов
–
нормативно-правовых
актов,
Ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc.– Дата доступа:
07.04.2018.
2
Варламова Н. В. Представительные органы публичной власти: содержание понятия / Н. В. Варламова // Труды
Института государства и права Российской академии наук. - 2015. - №5. С. 9. // Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/predstavitelnye-organypublichnoy-vlasti-soderzhanie-ponyatiya. - Дата доступа: 07.04.2018.
12
регулирующих наиболее важные общественные отношения и обладающих
высшей юридической силой1.
Таким
образом,
законодательные
можно
органы
в
сделать
РФ
вывод,
являются
и
что
государственные
законодательными,
и
представительными, а представительный орган муниципального образования не
имеет характеристику «законодательный» в силу того, что он не создает законов.
При этом представительные органы местного самоуправления принимают
решения,
действующие
на
территории
конкретного
муниципального
образования, такие решения оформляются в виде нормативно-правовых актов,
которые регулируют вопросы местного значения.
На
основании
вышеуказанного,
можно
сделать
вывод,
что
представительный орган муниципального образования относится к системе
органов местного самоуправления. С точки же зрения принципа разделения
властей на три ветви представительные органы местного самоуправления
целесообразно включить в законодательную ветвь власти, при этом учитывая, что
указанные органы издают не законы в их классическом понимании, а
нормативные акты местного значения, регулирующие общественные отношения,
возникающие в пределах конкретного муниципального образования.
1.3. Структура представительного органа муниципального
образования.
Под структурой представительных органов муниципального образования
можно понимать внутреннее устройство представительного органа местного
самоуправления и взаимосвязь его составных частей.
Конституция РФ закрепляет, что население муниципального образования
самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления 2 . И,
1
Конституционное право России: Учебник / О. В. Лучин, Б. С. Эбзеев, Е. Н. Хазов. Под общей ред. Лучина О. В. 9е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. С. 435. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс].
– Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/71249.html. - Дата доступа: 07.04.2018.
2
Ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
13
соответственно, определенная структура каждого из органов закрепляется в
нормативно-правовых актах местного уровня, а именно в уставе муниципального
образования и регламенте самого представительного органа1.
Если подробнее изучить Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от
29.12.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской
Федерации»,
то
можно
выделить
общую
структуру
представительного органа муниципального образования. В самом законе
представительному органу посвящено две статьи: 35 и 35.1. Если статья 35 по
своей сути содержит, в основном общий порядок деятельности и формирования,
численность депутатов и полномочия указанного органа, то ст. 35. 1 указывает на
формирование фракций внутри представительного органа, т. е. определяет одну
из структурных частей органа.
В статье 35 вышеназванного Федерального закона в части 14 указывается,
что «организацию деятельности представительного органа муниципального
образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет
глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо
исполняет
полномочия
главы
местной
администрации,
-
председатель
представительного органа муниципального образования, избираемый этим
органом из своего состава». То есть из закрепленной нормы вытекает, что
возглавляет представительный орган председатель представительного органа
муниципального
образования.
Аналогичные
нормы
закрепляются
в
муниципальных нормативно-правовых актах, так, например, в Уставе города
Орла в части 7 статьи 12 прямо закреплено, что в состав Орловского городского
Совета народных депутатов входит председатель, который одновременно
является Мэром города.2 Председатель избирается на первом заседании из числа
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc.– Дата доступа:
07.04.2018.
1
Абз. 1 ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&ts=13. – Дата доступа: 06.04.2018.
2
Устав города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 22.06.2005 N
72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу в
Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
14
депутатов тайным голосованием на тот же срок, который предусмотрен для
Орловского городского Совета народных депутатов (5 лет) 1. Далее в структуру
органа
также
включены
заместители
председателя.
В
муниципальном
образовании город Орел на данный момент в представительный орган включены
четыре заместителя председателя Орловского городского Совета народных
депутатов, каждый из которых возглавляет комитеты2.
В свою очередь, статья 35.1 ФЗ N 131-ФЗ содержит указание на
формирование в представительном органе муниципального образования фракций.
Под фракциями понимаются депутатские объединения, образованные по признаку
принадлежности входящих в нее членов к той или иной политической партии.
Закон указывает на то, что депутат, который был избран в составе списка
кандидатов, выдвинутых политической партией. Также во фракцию могут быть
включены депутаты,
избранные по одномандатным или многомандатным
округам и депутаты, партия которых прекратила свою деятельность в связи с
ликвидацией или реорганизацией. Уставом города Орла также закреплено, что
депутаты в рамках Орловского городского Совета народных депутатов создают
фракции. Порядок их деятельности и создания закреплен в главе 13
Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005
N 79/853-ГС (ред. от 24.02.2011) "О проекте новой редакции Регламента
Орловского
городского
Совета
народных
депутатов
(второе
чтение
-
окончательная редакция)". В настоящий момент в Орловском городском Совете
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid. – Дата
доступа: 07.04.2018.
1
Ст. 22 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req. - Дата доступа: 07.04.2018.
2
Приложение 1 к Решению Орловского городского Совета народных депутатов от 25.02.2016 N 7/0124-ГС «О
внесении изменений в структуру Орловского городского Совета народных депутатов пятого созыва» // Справочноправовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/ online.cgi?req=query&cacheid=4. - Дата доступа: 07.04.2018.
15
народных депутатов сформировано две фракции: фракция «Единая Россия» и
фракция «КПРФ»1.
Более подробное закрепление внутреннего устройства представительного
органа муниципального осуществляется на местном уровне. Статья 12 Устава
города Орла указывает на состав представительного органа муниципального
образования и, помимо председателя и заместителей, в качестве элементов
указываются
аппарат
Орловского
городского
Совета
и
структурные
подразделения. Аппарат Совета осуществляет «организационное, правовое,
экспертно-консультативное
и
материально-техническое
обеспечение
деятельности Орловского городского Совета народных депутатов, оказание
помощи структурным подразделениям Орловского городского Совета народных
депутатов, комиссиям, депутатам Орловского городского Совета народных
депутатов»
2
. Структура самого Аппарата Орловского городского Совета
народных депутатов 3 состоит из старшего референта, референта, правового
управления,
отдела
экспертно-аналитического
обеспечения
деятельности
городского Совета и отдела бухгалтерского учета и отчетности4. Что же касается
структурных подразделений городского Совета, то данное положение является не
совсем понятным. В Уставе указано, что они формируются по отраслевому и
территориальному признаку, при этом указаний ни на какие структурные
подразделения в муниципальных правовых актах нет. Такие подразделения
призваны
1
осуществлять
взаимодействие
«с
избирателями,
органами
Приложение 1. Схема структуры Орловского городского Совета народных депутатов// Официальный сайт
Орловского городского Совета народных депутатов: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.orelgorsovet.ru/ p13.html. - Дата доступа: 07.04.2018.
2
Ч. 11 ст. 12 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/
cgi/online.cgi?req=doc&cacheid. – Дата доступа: 07.04.2018.
3
Приложение 2. Схема структуры Аппарата Орловского городского Совета народных депутатов// Официальный
сайт Орловского городского Совета народных депутатов: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.orelgorsovet.ru/ p13.html. - Дата доступа: 07.04.2018.
4
Приложение 2 к Решению Орловского городского Совета народных депутатов от 25.02.2016 N 7/0124-ГС «О
внесении изменений в структуру Орловского городского Совета народных депутатов пятого созыва» // Справочноправовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/ online.cgi?req=query&cacheid=4. - Дата доступа: 07.04.2018.
16
территориального
общественного
самоуправления,
администрацией
города
Орла».
Также уставом города Орла предусмотрена возможность образования
постоянных и временных комиссий и комитетов 1 . В настоящий момент в
Орловском городском Совете народных депутатов образовано семь комитетов и
две комиссии: Комитет по бюджету и налоговой политике, Комитет по
муниципальной собственности и землепользованию, Комитет по жилищнокоммунальному хозяйству, Комитет по строительству, перспективному развитию
города, Комитет по образованию, культуре и социальной политике, комитет по
правовому регулированию местного самоуправления, Комитет по экономической
политике и развитию предпринимательства, Комиссия по этике и Комиссия по
противодействию коррупции2. Указанные комитеты и комиссии созданы с целью
«рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к компетенции Совета, для
содействия проведению в жизнь его решений, нормативных правовых актов
органов государственной власти, осуществления в пределах полномочий Совета
контроля за исполнением администрацией города, главой муниципального
образования,
другими
должностными
лицами
местного
самоуправления
полномочий по решению вопросов местного значения», а их деятельность
регламентируется Решением Орловского городского Совета народных депутатов
от 29.05.1997 N 04/033-ГС (ред. от 08.10.2015) "Об утверждении Положения о
комитетах Орловского городского Совета народных депутатов" (вместе с
"Положением о комитетах и постоянных комиссиях Орловского городского
Совета народных депутатов").
1
Абз. 3 ч. 7 ст. 12 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных
депутатов от 22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по
Центральному федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочноправовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/
cgi/online.cgi?req=doc&cacheid. – Дата доступа: 07.04.2018.
2
Приложение 1 Орловского городского Совета народных депутатов от 25.02.2016 N 7/0124-ГС «О внесении
изменений в структуру Орловского городского Совета народных депутатов пятого созыва» // Справочно-правовая
система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/
online.cgi?req=query&cacheid=4. - Дата доступа: 07.04.2018.
17
На первом заседании городского Совета помимо председателя и его
заместителей избираются секретариат и регламентная группа 1 . Секретариат
состоит из руководителя и членов, избираемых из числа депутатов. Он создается
для организации ведения стенограмм и протоколов, ведения записей желающих
выступить, регистрации вопросов, справок, сообщений, заявлений, предложений
и других материалов депутатов в качестве документов, организации работы с
обращениями граждан, поступившими в адрес городского Совета. Регламентная
группа также состоит из ее руководителя и членов и предназначена для контроля
над выполнением Регламента городского Совета2.
Таким образом, можно сделать вывод, что структура представительных
органов муниципальных образований может быть довольно разнообразной. Еѐ
общими элементами являются: председатель представительного органа, его
заместители, фракции, аппарат, комитеты и комиссии. Количество заместителей
председателя, комитетов и комиссий определяется самостоятельно на местном
уровне. Так, представительный орган города Орла – Орловский городской Совет
народных депутатов – состоит из Председателя, его четырех заместителей,
Аппарата городского Совета, Секретариата, Регламентной группы, двух комиссий
и семи комитетов по различным направлениям.
Итак, подводя итог исследованию понятия представительных органов
муниципального образования и их места в системе органов власти в Российской
Федерации, можно сделать вывод, что представительные органы местного
самоуправления - это особый выборный орган местного самоуправления,
представляющий интересы конкретной группы граждан, проживающей в
пределах муниципального образования, и принимающий решения по вопросам
местного значения. Указанные органы можно отнести к законодательной ветви
власти с учетом того, что представительные органы муниципальных образований
принимают не законы, а нормативные акты именуемые «решениями». Структура
1
Ч. 4 ст. 41 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req. - Дата доступа: 07.04.2018.
2
Там же. Ст. 91.
18
данных органов в общих чертах закрепляется в федеральном законодательстве, в
частности в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации». Так, обязательными структурными частями представительного
органа являются председатель и его заместители, фракции, аппарат, комитеты и
комиссии. Количество председателей, а также количество и направления
деятельности
комитетов
определяются
самостоятельно
муниципальным
образованием. Для функционирования самого представительного органа могут
создаваться не только аппарат органа, но и различные секретариаты и группы,
которые будут выполнять работу по ведению протоколов и иных документов, а
также
следить
за
выполнением
муниципального образования.
регламента
представительного
органа
19
ГЛАВА 2. СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
2.1. Порядок формирования представительного органа
муниципального образования.
Порядок
формирования
представительных
органов
муниципального
образования устанавливается как в федеральном законодательстве, так и на
региональном и местном уровнях. Тенденция закрепления общего статуса
представительных органов такова, что в федеральных законах закрепляются
основные
общие
положения,
давая
право
региональному
и
местному
законодательству определить более подробный правовой статус в зависимости от
особенностей конкретной местности и исторических традиций.
Конституция РФ в статье 130 указывает, что местное самоуправление
осуществляется гражданами «путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Данное положение и лежит в основе порядка формирования представительных
органов местного самоуправления – в большинстве случаев они формируются
выборным путем. Но выборы являются не единственным способом формирования
представительных органов местного самоуправления, также предусмотрены
случаи, когда он формируется из глав поселений
и депутатов иных
представительных органов, и когда функции указанного органа осуществляются
сходом граждан. Рассмотрим и проанализируем каждый из способов.
Муниципальные выборы. Данный способ предусмотрен для формирования
представительных органов поселения, городского округа, внутригородского
района, внутригородского муниципального образования города федерального
значения1. Избрание депутатов муниципального образования осуществляется на
1
Ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 07.04.2018.
20
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании1.
Порядок проведения муниципальных выборов закрепляется в нормативноправовых актах субъекта РФ и актах местного самоуправления. Так, для
муниципального образования город Орѐл порядок проведения муниципальных
выборов закреплен в Законе Орловской области от 30.06.2010 N 1087-ОЗ (ред. от
08.11.2017) "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами
в органы местного самоуправления Орловской области" и Уставом города Орла.
Закон Орловской области от 30.06.2010 N 1087-ОЗ (ред. от 08.11.2017) "О
регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами в органы
местного самоуправления Орловской области" закрепляет, что при проведении
муниципальных
выборов
используется
две
избирательные
системы
–
мажоритарная и смешанная (в ранней редакции, до 2014 года использовалась и
пропорциональная избирательная система). Так, при мажоритарной системе
избрание производится по одномандатным и многомандатным избирательным
округам, а при использовании смешанной избирательной системе – часть
депутатов избираются по мажоритарной системе, а «остальные депутатские
мандаты
распределяются
между
списками
кандидатов,
выдвинутыми
избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей,
полученных каждым из списков кандидатов» 2 . При этом Устав города Орла
указывает, что при избрании депутатов Орловского городского Совета народных
депутатов используется смешанная избирательная система, при которой 28
депутатов избираются по мажоритарной одномандатной избирательной системе и
10 депутатов избираются распределением депутатских мандатов между списками
кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями.
1
Ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 07.04.2018.
2
Закон Орловской области от 30.06.2010 N 1087-ОЗ (ред. от 08.11.2017) «О регулировании отдельных
правоотношений, связанных с выборами в органы местного самоуправления Орловской области» (принят ООСНД
23.06.2010) (вместе с «Перечнем контрольных соотношений данных, внесенных в протокол об итогах
голосования») // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/ online.cgi?req=query&cacheid. – Дата доступа: 07.04.2018.
21
При использовании той или иной избирательной системы необходимо
учитывать положение статьи 23 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ
(ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», в части 3.2 которой устанавливается предписание на
использование в сельских и городских поселениях
одномандатных и (или)
многомандатных избирательных округов при численности населения менее 3000
человек, и при наличии в представительном органе менее 15 депутатов. То есть в
указанных случаях предписано использование мажоритарной избирательной
системы. Второе положение указанной статьи, закрепленное в части 3.3, касаются
таких муниципальных образований, в которых в представительном органе
пропорциональная избирательная система касается лишь части депутатских
мандатов. В указанном случае распределению подлежат не менее 10 депутатских
мандатов 1.
Отдельной проблемой правового регулирования муниципальных выборов
выделяют взаимодействие двух федеральных законов 2: Федерального закона от
12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Здесь проблема обозначается в отсутствии механизма реализации нормы,
закрепленной в части 4 статьи 35 ФЗ N 131, касающегося избрания
представительного органа муниципального района. Норма указывает, что «число
депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от
установленной численности представительного органа муниципального района».
1
Коростелева М. В. Особенности формирования представительного органа муниципального образования / М. В.
Коростелева // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. - 2015. - № 1. С. 241 – 242. //
Научная
электронная
библиотека
«Cyberleninka»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-formirovaniya-predstavitelnogo-organa-munitsipalnogo-obrazovaniya. - Дата
доступа: 07.04.2018.
2
Акчурин А. Р. Формирование представительных органов муниципальных образований: проблемы правового
регулирования и пути их решения / А. Р. Акчурин // Вестник Бурятского университета. - 2013. - №2. С. 145-146. //
Научная
электронная
библиотека
«Cyberleninka»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-predstavitelnyh-organov-mu nitsipalnyh-obrazovaniy-problemy-pravovogoregulirovaniya-i-puti-ih-resheniya.- Дата доступа: 07.04.2018.
22
При этом указанная норма не учитывает, что формирование избирательных
округов
осуществляется
избирателей
1
с
соблюдением
примерного
равенства
числа
. Противоречия могут возникнуть в таких ситуациях, когда
избирательный округ будет включать несколько поселений - становится
невозможным определение количества депутатов, избранных от конкретного
поселения, или когда округ будет
формироваться по числу имеющихся
поселений - возникнет проблема достаточно большой разницы в количестве
избирателей (различная численность избирателей в различных поселениях).
Сами муниципальные выборы, согласно статье 10 Федерального закона от
12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
назначаются
уполномоченным
органом
или
должностным
лицом.
В
муниципальном образовании Город Орел таким уполномоченным органом
является Орловский городской Совет народных депутатов, который принимает
решение о назначении выборов «не ранее чем за 90 дней и не позднее, чем за 80
дней до дня голосования»2. Подготовку и проведение выборов в муниципальном
образовании осуществляет муниципальная избирательная комиссия. Состав и
порядок представления кандидатур в муниципальную избирательную комиссию
регулируются
муниципальными
нормативными
актами.
Так,
Решением
Орловского городского Совета народных депутатов от 25.01.2018 N 35/0637-ГС
«О назначении членов комиссии с правом решающего голоса в состав
Муниципальной избирательной комиссии города Орла»
утвержден состав
муниципальной избирательной комиссии в количестве восьми человек.
1
Ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Справочно-правовая
система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&ts. – Дата доступа: 07.04.2018.
2
Ч. 3 ст. 34 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс].
– Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/
cgi/online.cgi?req=doc&cacheid. – Дата доступа: 07.04.2018.
23
По итогам проведения выборов должны быть опубликованы результаты
голосования1. Согласно части 4 статьи 25 Закона Орловской области от 30.06.2010
N 1087-ОЗ (ред. от 08.11.2017) "О регулировании отдельных правоотношений,
связанных с выборами в органы местного самоуправления Орловской области"
(принят ООСНД 23.06.2010) (вместе с "Перечнем контрольных соотношений
данных, внесенных в протокол об итогах голосования") «обнародование полных
данных
о
результатах
выборов
в
органы
местного
самоуправления
осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования».
«Непрямые
выборы»,
т.е.
формирование
представительного
органа
муниципального образования из глав поселений и депутатов представительных
органов поселений. Указанный способ формирования представительного органа
предусмотрен для такого муниципального образования как муниципальный
район 2 . В данном случае представительный орган формируется не на основе
прямого избирательного права населением муниципального образования, а из
числа уже избранных глав поселений, и из депутатов представительных органов
поселений, которые избираются из состава представительного органа с равной
нормой представительства независимо от численности. Так, например, согласно
статье 18 Устава Дмитровского района Орловской области Дмитровский
районный Совет народных депутатов формируется вышеуказанным образом и
состоит из 26 депутатов. Сам муниципальный район включает в себя двенадцать
сельских поселений и одно городское поселение – всего 13 поселений, из глав и
депутатов представительных органов которых и сформирован районный Совет. В
Уставе
Дмитровского
района
устанавливается
норма
депутатского
представительства - каждый представительный орган поселения избирает из
1
Ч. 4 ст. 23 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 07.04.2018.
2
Там же. Ч. 4 ст. 35.
24
своего числа одного депутата вне зависимости от численности населения
поселения1.
Практически
аналогичный
порядок
формирования
представительных
органов закреплен в федеральном законодательстве для городских округов с
внутригородским делением. Разницу составляет лишь то, что представительные
органы указанных муниципальных образований формируются исключительно
лишь из депутатов представительных органов внутригородских районов
городского округа2.
Представительные органы вышеуказанных муниципальных образований
(районов и городских округов с внутригородским делением) также могут
формироваться
посредством
муниципальных
выборов,
которые
были
рассмотрены выше. Некоторые исследователи указывают, что формирование
органов посредством «непрямых выборов» ущемляет избирательные права
населения муниципальных образований, но стоит отметить, что это не так – такой
способ
формирования
представительного
органа
позволяет
«приблизить»
избранного депутата к населению того района или поселения, в котором он был
избран3.
Законодатель предусмотрел возможность перехода от одного способа
формирования представительного органа муниципального образования или
городского округа с внутригородским делением к другому. Переход к иному
порядку формирования должен быть закреплен законом субъекта Российской
Федерации.
1
При
принятии
таких
законов,
устав
соответствующего
Ч. 2 ст. 22 Устава Дмитровского района Орловской области от 21 июня 2005 г. N 116-РС/20 (в ред. решений
Дмитровского районного Совета народных депутатов от 17 марта 2008 г. N 1-РС/18; от 29.08.2013 г. N 2-рс/29; от
20.01.2015 г. N 3-РС/47) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу в
Орловской области 31.10.2005 г. № RU 575070002005001) // Официальный сайт Дмитровского района Орловской
области: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.dmitrovsk-orel.ru/article100. – Дата доступа:
07.04.2018.
2
П. 1 ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&ts=13. – Дата доступа: 07.04.2018.
3
Кудрявцев В. В. О последних изменениях в правовом регулировании формирования органов местного
самоуправления / В. В. Кудрявцев // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические
науки. Юридические науки». - 2016. - №2. С. 69. // Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru /article/n/o-poslednih-izmeneniyah-v-pravovom-regulirovanii-for
mirovaniya-organov-mestnogo-samoupravleniya. - Дата доступа: 07.04.2018.
25
муниципального образования должен быть приведен в соответствии с ним в
трехмесячный срок со дня вступления в силу указанного закона
1
. Так, в
Орловской области Законом Орловской области от 10.11.2014 N 1685-ОЗ (ред. от
10.04.2017) «О порядке формирования органов местного самоуправления
муниципальных образований Орловской области» (принят ООСНД 31.10.2014) в
части 1 статьи 2 установлено, что представительные органы муниципальных
районов Орловской области формируются из глав поселений и из депутатов
представительных органов поселений. Измененный порядок формирования
представительных органов вступает в силу «после истечения срока полномочий
представительного органа, избранного до дня вступления в силу указанного
закона субъекта Российской Федерации»2.
Сход граждан. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от
29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в части 3 статьи 35 содержит норму, указывающую на
случай,
когда
представительный
орган
муниципального
образования
не
формируется, а его функции выполняет сход граждан. Эта ситуация возникает
тогда, когда в поселении численность жителей, которые обладают избирательным
правом составляет менее 100 человек. Также указывается, возможность
осуществления представительных функций
сходом при численности населения
в поселении от 100 до 300 человек. Порядок работы и принятия решений сходом
закрепляется в статье 25 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от
29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и в уставе муниципального образования. Несмотря на то,
что ФЗ N 131 в ст. 35 содержит конкретную формулировку, что в вышеуказанном
случае «представительный орган не формируется», некоторые исследователи в
1
Ч. 5.1 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 07.04.2018.
2
Абз. 3 ч. 5.1 ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&ts=13. – Дата доступа: 07.04.2018.
26
данном случае называют сход граждан «органом местного сообщества»
1
,
подразумевая особенность функций, осуществляемых таким сходом. То есть
имеется
в
виду
то,
что
хотя
юридическое
указание
на
отсутствие
представительного органа содержится в законе, фактически он существует не в
классическом понимании органа управления, а в особой форме – в форме схода
граждан 2 . С формальной точки зрения данная точка зрения имеет некоторую
логику: не смотря на то, что в указанном случае не имеется организованной
структуры, именуемой органом, функции по представлению интересов населения
и разрешению вопросов местного значения осуществляют непосредственно
граждане. Но всѐ же, в силу прямого указания закона на отсутствие механизма
формирования представительного органа в случае малочисленности населения в
поселении, мы не сможем отнести данную норму к одной из разновидностей
способа формирования представительного органа местного самоуправления, а
указываем ее в качестве исключения из правила обязательности формирования
указанных органов муниципального образования.
Таким образом, на основании исследованных положений законодательства
и юридической литературы можно сделать вывод, что представительные органы
местного самоуправления имеют несколько способов формирования: посредством
муниципальных выборов – то есть путем всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании, при чем данный порядок
формирования предусмотрен для поселений, городских округов, внутригородских
районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального
значения, муниципальных районов и городских округов с внутригородским
делением; посредством так называемых «непрямых выборов» - то есть
формирование представительного органа муниципального образования из глав
1
Джагарян А. А. Представительный орган в системе муниципальной представительной демократии: некоторые
вопросы правового статуса / А. А. Джагарян, Н. В. Джагарян // Вестник Челябинского государственного
университета. - 2010. - №33. С. 18 // Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. –
Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/predstavitelnyy-organ-v-sisteme-munitsipalnoy-predstavitelnoydemokratii-nekotorye-vopro sy- pravovogo-statusa - Дата доступа: 07.04.2018.
2
Быкова А. Г. Сход граждан как институт муниципального права / А. Г. Быкова // Вестник Омской юридической
академии. - 2017. Т. 14. - № 3. С. 14. // Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/shod-grazhdan-kak-institut-munitsipalnogo-prava.- Дата доступа:
09.04.2018.
27
поселений и депутатов представительных органов поселений, данный способ
предусмотрен как альтернатива муниципальным выборам для муниципальных
районов
и
городских
округов
с
внутригородским
делением.
Также
в
законодательстве РФ о местном самоуправлении предусмотрена исключительная
ситуация, когда представительный орган не формируется, а его функции
осуществляет сход граждан поселения.
2.2. Компетенция представительного органа муниципального
образования.
Прежде чем приступить к анализу конкретных полномочий, которые
относят к компетенции представительных органов местного самоуправления
стоит уяснить, что же понимается под категорией «компетенция».
Под компетенцией можно понимать систему полномочий и предметов
ведения представительных органов муниципального образования по вопросам
местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных
муниципальным образованиям1. Полномочия представительных органов местного
самоуправления представляют «совокупность прав и обязанностей органа
местного самоуправления» 2 . Под предметами ведения подразумеваются «те
сферы общественных отношений, в которых представительный орган вправе
принимать юридически важные решения»
3
. Таким образом, исходя из
приведенных понятий, можно сделать вывод, что при рассмотрении компетенции
представительных органов речь идет о полномочиях и предметах ведения
указанных органов.
Из всех полномочий, которыми обладают представительные органы
муниципальных образований, принято выделять группу полномочий, которые
1
Конституционное право России: Энциклопедический словарь / В. И. Червонюк, И. В. Калинский. Под общ ред.
Червонюка В. И. - М.: Юридическая литература, 2008// Национальная юридическая энциклопедия: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://determiner.ru/slovari/enciklopedicheskii-slovar-konstitucionnoe-pravo-rossii-.html. Дата доступа: 10.04.2018.
2
Багмет А. М. Муниципальное право России: Учебник для студентов / А. М. Багмет, Е. И. Бычкова. - М.: ЮНИТИДАНА, 2017. С. 185. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/72424.html. - Дата доступа: 10.04.2018.
3
Там же. С. 186.
28
именуют
«исключительными».
Исключительные
полномочия
вправе
осуществлять только представительный орган, их невозможно делегировать
никакому другому органу.
К числу таких полномочий относятся:
1) принятие устава муниципального образования и его изменение и
дополнение;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов,
установленных в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образование,
утверждение отчетов об их исполнении (стратегии о социально-экономическом
развитии);
5)
определение
порядка
управления
и
распоряжения
имуществом,
находящегося в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на
услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за
исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством;
7)
определение
порядка
участия
муниципального
образования
в
организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностных лиц полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в
отставку;
29
11) утверждение правил благоустройства территории муниципального
образования1.
Вышеуказанный перечень содержит компетенцию, сокращение которой
невозможно в муниципальных правовых актах.
Второй блок полномочий составляют те, которые возможно делегировать
иным органам местного самоуправления, или которые возможно осуществить
путем непосредственной демократии (непосредственно населением). ФЗ от
06.10.2003 N 131 в ч. 11 ст. 35 указывает, что к компетенции представительного
органа относятся и иные полномочия. Так, например, Устав города Орла
закрепляет перечень, состоящий из 41 полномочия, которые составляют
компетенцию Орловского городского Совета народных депутатов 2 . Данный
перечень включает как исключительные полномочия, так и неисключительные.
Ряд полномочий, которые относятся к компетенции представительного
органа, содержится и в других статьях. Среди таких:
- установление официальных символов муниципального образования и
порядка их использования (ч. 3 ст. 9);
- выражение мнения при изменении границ муниципального образования от
имени населения данного образования (ч. 2 – 4 ст. 12, ч. 4, 6 ст. 13) и назначение
голосования при изменении указанных границ (ч. 5 ст. 24);
- принятие решения о назначении местного референдума и муниципальных
выборов (ч. 3 ст. 22, ч. 2 ст. 24);
- правовое регулирование осуществления населением непосредственных
форм
местного
территориального
1
самоуправления
общественного
–
правотворческой
самоуправления,
публичных
инициативы,
слушаний,
Ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 10.04.2018.
2
Ч. 1 ст. 10 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс].
– Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/
cgi/online.cgi?req=doc&cacheid. – Дата доступа: 10.04.2018.
30
собрания и конференции граждан, опроса, обращения граждан в органы местного
самоуправления (ст. 26 – 32);
- установление порядка проведения конкурса на должность главы местной
администрации (ч. 5 ст. 37);
-
определение
структуры
местной
администрации
муниципального
образования (ч. 8 ст. 37);
- формирование контрольного органа муниципального образования1 (ст. 38);
- принятие решений об учреждении межмуниципальных хозяйственных
обществ и некоммерческих организаций (ч. 1 ст. 68, ст. 69).
Стоит отметить, что федеральное законодательство содержит общие
формулировки полномочий, входящих в компетенцию представительных органов.
Более конкретизированные полномочия содержатся в уставах муниципальных
образований. Так, п. 6 ч. 1 ст. 10 Устава города Орла дублирует исключительное
полномочие из п. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ от 06.10.2003 N 131, в котором закреплено, что
Орловский городской Совет народных депутатов «определяет порядок принятия
решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий,
а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и
учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных
федеральными законами», а также в пунктами 6.1 и 6.2 уточняет указанное
полномочие: «регулирует тарифы на подключение к системе коммунальной
инфраструктуры,
подключение,
тарифы
надбавки
к
организаций
коммунального
тарифам
товары
на
и
комплекса
услуги
на
организаций
коммунального комплекса, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей;
согласовывает
инвестиционные
регулируемые
виды
программы
деятельности
в
сфере
организаций,
осуществляющих
теплоснабжения,
в
порядке,
установленном Правительством Российской Федерации».
1
Ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» //
Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13514. – Дата доступа: 10.04.2018.
31
Среди неисключительных полномочий Устав города Орла называет такие
полномочия как: назначение муниципальных выборов; установление правил
торговли и обслуживания населения на территории г. Орла; установление льгот и
преимуществ для организаций, на территории города и граждан за счет средств
местного бюджета; учреждение городских наград и почетных званий; присвоение
наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в
городе, с учетом мнения населения и др.1
Некоторые полномочия более конкретизированы не только в уставе
муниципального образования, но и в отдельных муниципальных правовых актах.
Так, исключительное полномочие Орловского городского Совета народных
депутатов по управлению и распоряжению имуществом, находящегося в
муниципальной собственности детализировано в п. 2.2
Решения Орловского
городского Совета народных депутатов от 30.10.1997 N 09/123-ГС (ред. от
25.09.2014) «О Положении «О владении, пользовании и распоряжении
муниципальным имуществом г. Орла» и Решении Орловского городского Совета
народных депутатов от 22.12.2011 N 12/0194-ГС «О Положении «О сохранении,
использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры), находящихся в муниципальной собственности города Орла,
охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
местного (муниципального) значения, расположенных на территории города
Орла».
Также
стоит
уделить
особое
внимание
той
части
компетенции
представительных органов муниципальных образований, которая включает в себя
отдельные государственные полномочия, переданные в ведение муниципальных
образований. Порядок передачи таких полномочий определен в главе 4
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1
Ч. 1 ст. 10 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc&cacheid. – Дата доступа: 10.04.2018.
32
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется путем издания федеральных законов (в случае
передачи полномочия с федерального уровня) или законом субъекта РФ (в случае
передачи полномочия с регионального уровня). Передача вышеуказанных
полномочий может осуществляться на неограниченный или на определенный
срок 1 . Для осуществления органами муниципальных образований отдельных
государственных полномочий из соответствующего бюджета выделяются
субвенции, также сами муниципальные образования вправе использовать свои
дополнительные материальные ресурсы и финансовые средства2.
При передаче государственных полномочий на местный уровень органы
государственной власти вправе осуществлять контроль за их осуществлением, а
также за использованием предоставленных из соответствующего бюджета
материальных ресурсов и финансовых средств3.
На территории Орловской области также принят ряд нормативно-правовых
актов, которые закрепляют наделение органов местного самоуправления, а значит
и представительных органов муниципальных образований Орловской области,
отдельными государственными полномочиями. Среди таких актов можно назвать
следующие:
Закон Орловской области от 06.12.2007 N 732-ОЗ (ред. от 06.03.2017, с
изм. от 30.11.2017) «О наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
Орловской
области
в сфере опеки
и
попечительства» (принят ООСНД 23.11.2007);
1
Мокшина М. А. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / М.
А. Мокшина // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». - 2013. - № 2. С. 84. // Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/na
delenie-organov-mestnogo-samoupravleniya-otdelnymi-gosudarstvennymi-polnomochiyami. - Дата доступа: 10.04.2018.
2
Ст. 19-20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 10.04.2018.
3
Ст. 21 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 10.04.2018.
33
Закон Орловской области от 09.01.2008 N 738-ОЗ (ред. от 06.03.2017, с
изм. от 30.11.2017) «О наделении органов местного самоуправления Орловской
области отдельными государственными полномочиями Орловской области в
сфере трудовых отношений» (принят ООСНД 28.12.2007);
Закон Орловской области от 02.03.2012 N 1322-ОЗ (ред. от 06.03.2017,
с изм. от 30.11.2017) «О наделении органов местного самоуправления Орловской
области государственными полномочиями по обеспечению жильем отдельных
категорий граждан, определенных федеральным законодательством» (принят
ООСНД 24.02.2012) и др.
Что
же
применительно
именно
к
представительным
органам
муниципальных образований, то все вышеперечисленные законы Орловской
области указывают на право органов местного самоуправления на принятие
муниципальных правовых актов во исполнение переданных государственных
полномочий. Так, например, к числу таких муниципальных правовых актов
можно отнести Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
26.05.2011 N 4/0047-ГС (ред. от 29.06.2016) «Об утверждении Перечня услуг,
которые
являются
необходимыми
и
обязательными
для
предоставления
муниципальных услуг органами местного самоуправления города Орла», который
содержит
достаточное
количество
услуг,
которые
касаются
опеки
и
попечительства на территории города Орла.
Среди основных проблем, касающихся компетенции представительных и
иных
органов
местного
самоуправления
называют
отсутствие
четкого
определения конкретных полномочий, по которым в частности представительные
органы компетентны принимать решения 1 .
Почему же этот вопрос считают
проблемным? Дело в том, что федеральное законодательство зачастую только в
общих чертах указывает на полномочие, не конкретизируя его. В свою очередь,
законодательство субъекта РФ также дублирует его без конкретизации.
1
Казанцева О. Л. Муниципальное нормотворчество: состояние, проблемы, перспективы развития / О. Л. Казанцева
// Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2015. - № 3. С. 45. // Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnoe-normo
tvorchestvo-sostoyanie-problemy-i-perspektivy-razvitiya - Дата доступа: 10.04.2018.
34
Например, статья 14 в пункте 7.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ
(ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в качестве вопроса местного значения указывает
«участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и
(или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах
поселения». Также Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ (ред. от
23.11.2015) «О противодействии экстремистской деятельности» в статье 4
закрепляет, что «органы местного самоуправления участвуют в противодействии
экстремистской деятельности в пределах своей компетенции». На уровне
субъекта данные полномочия также не конкретизированы, что приводит к тому,
что невозможно определить что именно требуется от представительных органов
муниципальных образований, как именно должна проходить профилактика
экстремисткой деятельности. Аналогичная ситуация состоит и с вопросом
местного значения по «осуществление мер по противодействию коррупции в
границах
поселения»
-
не
указываются
конкретные
меры.
Такая
неопределенность впоследствии будет сказываться и на нормотворческом
процессе представительных органов. Хотя стоит отметить, что данный недостаток
касается не всех полномочий, некоторые достаточно проработаны, но стоит
стремиться к тому, чтобы все полномочия могли реализовываться органами
местного самоуправления.
Таким
образом,
можно
сделать
вывод,
что
под
компетенцией
представительных органов муниципальных образований понимается систему
полномочий и предметов ведения указанных органов местного самоуправления
по вопросам местного значения и отдельных государственных полномочий,
переданных муниципальным образованиям. Все полномочия, которые входят в
компетенцию представительного органа местного самоуправления, можно
разделить на исключительные и неисключительные, которые будут относиться к
вопросам местного значения, а также отдельный вид будут составлять
государственные
образований.
полномочия,
переданные
Исключительные
полномочия
в
ведение
могут
муниципальных
осуществляться
только
35
представительным органом, и их количество не может быть сокращено, а
неисключительные – можно делегировать для исполнения иному органу местного
самоуправления. Отдельные государственные полномочия передаются в ведение
муниципальных образований по решению органов государственной власти,
которое оформляется в виде федерального закона или закона субъекта, при
передаче
таких
полномочий
из
соответствующего
субъекта
выделяются
субвенции для обеспечения их исполнения. Среди проблем в компетенции
представительных органов муниципальных образований выделяется такой как
недостаточная проработанность и конкретизация отдельных полномочий, что
ведет к невозможности определения того, что именно требуется от органа. Путем
решения указанной проблемы может являться принятие таких законов субъектов
РФ, которые будут не просто дублировать положения федеральных законов, а
которые будут конкретизировать и уточнять их.
2.3. Ответственность представительного органа муниципального
образования.
В теории существует множество подходов к определению понятия
«ответственность». Все приводимые в юридической литературе понятия
категории «ответственность» можно разделить на две группы, которые
рассматривают ответственность в позитивном и негативном смыслах.
Позитивный (перспективный) подход
определяет ответственность как
деятельность субъектов по осуществлению определенных полномочий в
соответствии с законодательством. В свою очередь, под ответственностью
органов муниципальных образований будет пониматься деятельность населения
или органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и
осуществлению отдельных государственных полномочий1.
1
Белоусова Е. В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением / Е. В.
Белоусова // Пробелы в юридическом законодательстве. Юридический журнал. - 2011. - № 3. С. 57. // Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/
otvetstvennost-predstavitelnogo-organa-unitsipalnogo-obrazovaniya-pered-naseleniem. - Дата доступа: 10.04.2018.
36
При негативном (ретроспективном) подходе к понятию «ответственности»
еѐ
определяют
как
санкцию,
взыскание,
применяемое
при
нарушении,
неисполнении должностным лицом или органом своих полномочий 1. Также под
ответственностью иногда понимают
«обязанность субъекта правонарушения
претерпевать неблагоприятные последствия или необходимость для виновного
лица
подвергнуться
мерам
государственного
воздействия,
претерпеть
определенные отрицательные последствия» 2 . Юридической ответственностью
также
называют
применение
мер
государственного
принуждения
к
правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или)
наказания
лица,
представительным
совершившего
органам
правонарушение
муниципальных
3
.
Применительно
образований
к
ответственность
определяется как «неблагоприятные правовые последствия за принятые ими
противоправные
решения,
ненадлежащее
осуществление
своих
задач
и
функций»4.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления,
контроль и надзор за их деятельностью регулируются главой 10 Федерального
закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами
муниципальных образований. Само федеральное законодательство определяет
три вида ответственности органов местного самоуправления и их должностных
лиц:
1) ответственность перед населением муниципального образования;
2) ответственность перед государством;
1
Большой юридический словарь / А.Я. Сухарев, В.Д. Зорькин, В.Е. Крутских. - М., 2014. // Юридическая научная
библиотека издательства «Спаркс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article1014896.
html. - Дата доступа: 10.04.2018.
2
Цечоев В.К. Теория государства и права: Учебник / В. К Цечоев, А. Р. Швандерова. - М.: Прометей, 2017. С.110. //
Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts. – Дата доступа: 10.04.2018.
3
Там же. С. 111.
4
Кутафин О. Е. Муниципальное право России: Учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Проспект, 2013. С.
540. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbook
shop.ru/44805.html. - Дата доступа: 10.04.2018.
37
3) ответственность перед юридическими и физическими лицами1.
Рассмотрим каждый из указанных видов ответственности применительно к
представительным органам муниципальных образований.
Ответственность представительных органов местного самоуправления
перед населением закреплены статьями 71 и 24 ФЗ от 06.10.2003 N 131, а
основания и порядок ее применения закрепляются в уставах муниципальных
образований. Так, Устав города Орла в части 3 статьи 35 в качестве оснований для
привлечения
Орловского
городского
Совета
народных
депутатов
перед
населением называет следующие:
систематическое
невыполнение
обязанностей,
возложенных
на
отзываемое лицо законом или нормативными правовыми актами города Орла;
превышение отзываемым лицом полномочий либо злоупотребление
ими;
грубое или неоднократное нарушение отзываемым лицом требований
законодательства.
Право досрочного отзыва депутатов Орловского городского Совета
народных депутатов закреплено за населением города Орла, а именно за
гражданами проживающими на территории соответствующего избирательного
округа и обладающие активным избирательным правом. При этом указывается,
что основанием для отзыва могут быть лишь противоправные действия или
бездействия и решения отзываемого лица, которые подтверждены в судебном
порядке
2
. Отдельные аспекты проведения процедуры отзыва депутата
регулируются в федеральном законодательстве, а ее подробный порядок также
закрепляется в уставах муниципальных образований.
1
Ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 10.04.2018.
2
Ч. 1-4 ст. 35 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc&cacheid. – Дата доступа: 10.04.2018.
38
Так, в статье 24 ФЗ от 06.10.2003 N 131 указывается лишь на то, что
процедура такого голосования должна предусматривать возможность для
должностного лица дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в
качестве оснований для отзыва, а также случай, когда депутат представительного
органа считается отозванным – если за его отзыв проголосовало не менее
половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании
(избирательном округе) 1 . Устав города Орла в статье 35 достаточно подробно
описывает сам порядок отзыва депутатов. Инициаторами отзыва должна быть
группа
численностью
не
менее
десяти
избирателей
соответствующего
избирательного округа, которые должны подписать коллективное заявление о
возбуждении процедуры отзыва и подать его в Орловский городской Совет
народных депутатов. К такому заявлению также должны быть приложены
протокол собрания данной инициативной группы и судебное решение, которое
подтверждает противоправность решений, действий или бездействий депутата в
соответствии с приведенными выше основаниями. После получения заявления от
группы граждан Совет извещает отзываемое лицо о поступившей инициативе,
организует проверку достоверности волеизъявления населения и рассматривает
его на заседании в течение трех месяцев с даты его подачи. Для принятия
решения о возбуждении процедуры отзыва установлено квалифицированное
большинство
голосов,
т.
е.
за проведение
данной
процедуры
должно
проголосовать две трети депутатов представительного органа. Также на данном
заседании отзываемому лицу предоставляется возможность изложить свою
позицию. В случае принятия городским Советом решения о возбуждении
процедуры отзыва, документы передаются в муниципальную избирательную
комиссию г. Орла, которая осуществляет регистрацию инициативной группы,
выдает ей регистрационное свидетельство и разрешает ей начать сбор подписей в
1
Белоусова Е. В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением / Е.
В. Белоусова // Пробелы в юридическом законодательстве. Юридический журнал. - 2011. - № 3. С. 59-60. //
Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/
article/n/otvetstvennost-predstavitelnogo-organa-unitsipalnogo-obrazovaniya-pered-naseleniem.
Дата
доступа:
10.04.2018.
39
поддержку инициативы. Само голосование назначается городским Советом при
наличии не менее 10% достоверных подписей, собранных в поддержку данной
инициативы. Для того, чтобы лицо считалось отозванным за его отзыв должно
проголосовать абсолютное большинство (не менее половины) избирателей
муниципального образования или избирательного округа1.
Ответственность
перед
государством
представительных
органов
местного самоуправления регулируется статьей 73 Федерального закона от
06.10.2003 N 131-ФЗ и статьей 68 Устава города Орла. В соответствии с нормами
указанных статей, основаниями наступления данного вида ответственности
является несоблюдение представительными органами местного самоуправления
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных
законов,
законов
субъекта
муниципального
образования
или
государственных
полномочий,
которые
Российской
ненадлежащее
были
Федерации,
исполнение
переданы
устава
отдельных
муниципальному
образованию. Такое несоблюдение должно быть выражено в принятии
нормативно-правового акта противоречащего вышеназванным актам, причем
такое противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Но
представительный орган не будет привлечен к ответственности, если после
установления противоречия он своевременно устранит их. Ответственность
наступит тогда, когда представительный орган в течение трех месяцев со дня
вступления в силу решения суда или в течение иного срока, который будет
предусмотрен в данном решении, не примет мер по исполнению решения суда, в
том числе не отменит соответствующий нормативный правовой акт2.
Вторым
основанием
для
привлечения
к
ответственности
является
непроведение правомочного заседания в течение трех месяцев избранным в
1
Ч. 6-12 ст. 35 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.
cgi?req=doc&cacheid. – Дата доступа: 10.04.2018.
2
Ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 10.04.2018.
40
правомочном
составе
или
вновь
избранным
представительным
органом
муниципального образования. Для привлечения к ответственности органа
местного
самоуправления
по
данному
основанию
также
необходимо
установление вышеуказанного факта в судебном порядке.
При наличии вышеназванных оснований, установленных судом, высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), в состав которого
входит
муниципальное
образование,
вносит
в
законодательный
(представительный) орган субъекта РФ проект закона субъекта о роспуске
представительного органа муниципального образования 1 . В Орловской области
указанный проект закона будет вносить Губернатор Орловской области в
Орловский областной Совет народных депутатов 2 . В случае принятия такого
закона субъекта РФ полномочия представительного органа муниципального
образования будут прекращены с момента его вступления в законную силу 3 .
Федеральным
законодательством
депутатам
представительного
органа
предоставлено право на обжалование принятого закона субъекта в судебном
порядке4. Обжалование должно быть осуществлено в течение 10 дней с момента
вступления в законную силу закона субъекта РФ о роспуске представительного
органа.
Ответственность представительных органов муниципальных образований
перед физическими и юридическими лицами урегулирована нормами различных
федеральных законов. Статья 76 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и
1
Малявкина Н. В. Отрешение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации от должности глав
муниципальных образований / Н. В. Малявкина, О. Е. Алексикова // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. Т. 10. - № 5. С. 127. // Научная электронная библиотека «Elibrary»: [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
https://elibrary.ru/item.asp?id=26348784. - Дата доступа: 10.04.2018.
2
П. 7 ст. 2 Закона Орловской области от 22.08.2005 N 534-ОЗ (ред. от 06.06.2016) «О местном самоуправлении в
Орловской области» (принят ООСНД 12.08.2005) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid= 2B. –
Дата доступа: 10.04.2018.
3
Герасимова Н. Р. К вопросу о юридической ответственности субъектов муниципально-правовых отношений / Н.
Р. Герасимова, А. С. Янина // Мир науки и образования. - 2015. - № 4. С. 24. // Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/ article/n/k-voprosu-o-yuridicheskoyotvetstvennosti-subektov-munitsipalno-pravovyh-otnosheniy. - Дата доступа: 10.04.2018.
4
Ч. 3-4 ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&ts=13. – Дата
доступа: 10.04.2018.
41
статьей 69 Устава города Орла лишь содержат отсылочную норму на иные
федеральные
законы,
которые
содержат
основания
для
наступления
рассматриваемого вида ответственности. Данный вид ответственности наиболее
применим в рамках гражданско-правовых отношений, в которых участниками
являются с донной стороны – органы местного самоуправления, а с другой –
физические и юридические лица. Основанием наступления данного вида
ответственности является действие (бездействие), вследствие которого были
нарушены права и свободы граждан, причинен имущественный и иной ущерб, не
выполнены хозяйственные договоры и соглашения. Особенностью данного вида
ответственности является то, что органы и должностные лица местного
самоуправления
непосредственной
ответственности
не
несут,
но
эта
ответственность может быть на них возложена по решению суда. При этом
применяются материальные санкции1.
Применительно к представительным органам муниципальных образований
в данном виде ответственности можно применять положения статьи 16 и 1069
Гражданского кодекса РФ. Основанием для применения ответственности будет
издание представительным органом незаконного муниципального правового акта
или же совершение иного незаконного действия или бездействия. Обязательным
здесь будет наличие у физического или юридического лица убытков или
причинение им вреда. При установлении судом вышеназванных фактов на
представительный орган муниципального образования возлагается обязанность
по возмещению вреда, при этом он будет возмещаться за счет казны
муниципального образования
Процедура привлечения представительных органов к указанному виду
ответственности
урегулирована
нормами
Кодекса
административного
судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от
28.12.2017). Так, например, в КАС РФ содержится глава 21, которая закрепляет
1
Наумов С. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» / С. Ю. Наумов, А. А. Гребенникова, М. М.
Мокеев. 3-е изд. перераб. и доп. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2018. С. 329. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/73983.html. - Дата доступа:
10.04.2018.
42
порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных
правовых
актов
и
актов,
содержащих
разъяснения
законодательства
и
обладающих нормативными свойствами, что непосредственно относится к
деятельности представительных органов муниципальных образований.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что ответственность
представительных
органов
местного
самоуправления
в
соответствии
с
законодательством РФ представлена тремя основными видами: ответственностью
перед населением, перед государством и перед физическими и юридическими
лицами.
Основными
нормативно-правовыми
актами,
которые
закрепляют
основания и порядок привлечения данных органов к ответственности являются
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
уставы муниципальных образований, Гражданский кодекс Российской Федерации
(часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 05.12.2017) и Кодекс
административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21ФЗ (ред. от 28.12.2017). Любое основание, по которому возможно наступление
неблагоприятных последствий для представительного органа, должно быть
подтверждено в судебном порядке.
Итак, правовой статус представительных органов местного самоуправления
представляется в виде законодательно закрепленной совокупности прав,
обязанностей и ответственности
орган
муниципального
указанных органов. Сам представительный
образования
формируется
различными
путями:
посредством муниципальных выборов или «непрямых выборов», т. е. его
формирование из глав поселений и депутатов представительного органа
поселения. Причем второй способ предусмотрен как альтернатива выборам не для
всех муниципальных образований, а только для муниципальных районов и
городских округов с внутригородским делением. Также в законодательстве РФ о
местном самоуправлении предусмотрена исключительная ситуация, когда
представительный орган не формируется, а его функции осуществляет сход
43
граждан поселения – при численности населения, обладающего активным
избирательным правом, менее 100 человек или от 100 до 300 человек.
Соответственно,
при
окончательном
формировании
или
избрании
представительного органа муниципального образования, он начинает свою работу
в рамках своей компетенции. В компетенцию указанных органов включаются
полномочия по разрешению вопросов местного значения и выполнению
отдельных государственных полномочий, которые делегированы муниципальным
образованиям. Согласно законодательству РФ о местном самоуправлении каждый
представительный орган имеет перечень исключительных полномочий, число
которых не может быть сокращено, и исполнение которых возможно только
представительным органом местного самоуправления. Помимо решения вопросов
местного значения, указанным органам по решению государственных органов
могут быть переданы отдельные государственные полномочия, исполнение
которых наиболее целесообразно на местном уровне, нежели на государственном
или региональном. Такая передача полномочий осуществляется путем издания
федерального закона или закона субъекта РФ в зависимости от того, каким
именно органом осуществляется передача полномочий.
Так как каждый орган обязан выполнять определенные функции,
возложенные на него законодательством РФ, то при неисполнении или
ненадлежащем их исполнении на органы возлагается ответственность. Не
являются исключением и представительные органы местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации» и, в частности, Уставу города Орла (принят Постановлением
Орловского городского Совета народных депутатов от 22.06.2005 N 72/753-ГС)
(ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 № RU573010002005001)
ответственность представительных органов муниципальных образований делится
на три группы: ответственность перед населением, перед государством и перед
физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением
44
выражается в виде возможности проведения голосования по отзыву депутата
представительного органа, такое голосование возможно при подтверждении
основания наступления ответственности в судебном порядке и при подаче
инициативной группой муниципального образования или избирательного органа
заявления о возбуждении процедуры отзыва. Ответственность перед государством
выражается в виде роспуска представительного органа, инициатором роспуска в
данном случае является высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации),
которое
в
случае
обнаружения
нарушений
со
стороны
представительного органа местного самоуправления выступает с законодательной
инициативой законопроекта о роспуске указанного органа муниципального
образования. Ответственность перед физическими и юридическими лицами тесно
связана
с
несоблюдением
неисполнением
органом
гражданского
обязанностей
законодательства,
как
стороны
а
именно
с
гражданского
правоотношения, или же в случае издания незаконного муниципального
правового акта или совершения иного незаконного действия (бездействия),
которые повлекли причинение ущерба физическим или юридическим лицам.
45
ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ И ПРАВОТВОРЧЕСКОГО
ПРОЦЕССА В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ
3.1. Организация деятельности представительного органа
муниципального образования.
Под
организацией
работы
представительного
органа
местного
самоуправления можно понимать совокупность отношений, складывающихся по
поводу
формирования
внутренней
структуры
и
порядка
осуществления
полномочий. Субъектами указанных отношений являются как отдельные
депутаты, так и комитеты, комиссии, жители муниципального образования,
организации и др.1
Основной
организационно-правовой
формой
деятельности
представительного органа является его заседание или сессия. Под сессией
подразумевается проведение заседаний представительного органа, заседаний
комиссий и комитетов, депутатских слушаний, работы депутатов в депутатских
объединениях2. В нормативно-правовых актах, таких как Федеральный закон от
06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ от 06.10.2003 N
131), Уставе города Орла, Постановлении Орловского городского Совета
народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от 24.02.2011) «О проекте
новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов
(второе чтение - окончательная редакция)» используется термин «заседание».
Сам
порядок
проведения
заседаний
закрепляется
в
регламентах
представительных органов и уставах муниципальных образований, а некоторые
общие вопросы урегулированы и ФЗ от 06.10.2003 N 131.
1
Муниципальное право России: Учебник для студентов / С. Прудников, Е. Н. Хазов, Н. А. Антонова. Под ред. А.
С. Прудникова. 7-е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 309. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/20971.html. - Дата доступа:
05.05.2018.
2
Братановский С. Н. Основы местного самоуправления / С. Н. Братановский. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 98. //
Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/
15430.html. - Дата доступа: 05.05.2018.
46
Рассмотрим порядок организации деятельности представительного органа
местного самоуправления на примере Орловского городского Совета народных
депутатов.
Важным показателем для начала работы любого представительного органа
муниципального образования является правомочность проводимого заседания, от
нее будет зависеть вправе ли орган принять какое-либо решение. Правомочность
заседания определяется уставом муниципального образования, при этом,
заседание не может быть правомочным в случае присутствия на нем менее 50% от
числа всех избранных депутатов 1 . Устав города Орла в части 3 статьи 15
практически дублирует норму федерального закона, указывая, что правомочным
считается заседание Орловского городского Совета народных депутатов при
присутствии на нем более половины избранных депутатов 2 . Для проверки
правомочности каждого заседания перед его открытием и после каждого
проведенного перерыва аппарат городского Совета проводит регистрацию
присутствующих депутатов3.
Количество и периодичность проводимых заседаний также нормативно
урегулированы: федеральное законодательство указывает лишь на обязательность
проведения заседаний не реже одного раза в три месяца 4 . Устав города Орла
1
Ч. 1.1 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13. – Дата доступа:
05.05.2018.
2
Абазов А. Б. Правотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления: аспекты
юридического характера / А. Б. Абазов, И. В. Упоров // Научный форум: юриспруденция, история, социология,
политология и философия: сб. статей по материалам XVI межд. науч-практ. конф., Т. 3, Москва, 12-22 марта 2018
г. С. 89 // Научная электронная библиотека «Elibrary»: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/
item.asp?id=32696424. - Дата доступа: 04.05.2018.
3
Ст. 40 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 07.05.2018.
4
Ч. 1.1 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13. – Дата доступа:
05.05.2018.
47
помимо дублирования приведенной нормы также закрепляет, что очередные
заседания проводятся, как правило, один раз в месяц1.
Отдельно регламентируются вопросы проведения первого заседания вновь
избранного представительного органа, это обусловлено тем, что фактически, от
первого заседания, зависит дальнейшая организация работы указанного органа.
Часть 1.2 статьи 35 ФЗ от 06.10.2003 N 131 указывает на обязанность проведения
первого заседания вновь избранным представительным органом не позднее 30
дней с момента его избрания. В свою очередь Устав города Орла сокращает срок,
установленный в федеральном законодательстве, и устанавливает обязанность по
проведению первого заседания не позднее 14 дней со дня его избрания. В связи с
тем, что при избрании нового представительного органа, до первого заседания
еще не определена его структура, то обязанность по его организации возложена
на председателя городского Совета предыдущего созыва, а в случае его
отсутствия – его заместителем 2 . Также на председателя Совета предыдущего
созыва, а в случае его отсутствия – на его заместителя, возлагается обязанность
по ведению первого заседания и председательствованию на нем до избрания
нового председателя. При отсутствии и председателя предыдущего созыва, и его
заместителей, первое заседание вновь избранного представительного органа ведет
старейший из избранных депутатов Орловского городского Совета народных
депутатов3.
Организационное обеспечение первого заседания, а также формирование
проекта повестки, оповещение избранных депутатов и средств массовой
информации о дате, времени и месте проведения, обеспечение депутатов
информационными и справочными материалами, освещение заседания в
1
Ч. 4 ст. 15 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc&cacheid. – Дата доступа: 07.05.2018.
2
Ч. 1 ст. 40 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 07.05.2018.
3
Там же. Ч. 4 ст. 40.
48
средствах массовой информации и решение иных вопросов осуществляется
аппаратом Орловского городского Совета. Работа первого заседания начинается с
выступления председателя муниципальной избирательной комиссии с докладом о
результатах выборов в городской Совет, в котором указываются фамилии
избранных депутатов. Далее следует утверждение повестки и порядка проведения
первого
заседания,
вопросы
о
включении
в
повестку дня
каких-либо
предложений, поступающих от депутатов, решаются путем голосования по
каждому предложению1.
Первое заседание представительного органа практически всегда носит
организационный характер, т. е. на нем определяется его структура для
дальнейшей работы. Первым избирается председатель городского Совета и его
заместители. Кандидаты на должность могут выдвигаться фракциями, группой
депутатов или же самовыдвижением. После окончания процедуры выдвижения
следует обсуждение кандидатур, которые вносятся в список для голосования,
избрание осуществляется тайным голосованием
2
, председатель считается
избранным, если за него проголосовало более 19 депутатов 3 . Для избрания
заместителей председателя городского Совета предусмотрен аналогичный
порядок, за исключением того, что к лицам, уполномоченным представлять
кандидатуры на должность заместителя, добавляется сам председатель Совета 4.
Согласно части 4 статьи 41 Регламента Орловского городского Совета народных
депутатов на первом заседании, помимо вышеуказанных лиц, также избираются
секретариат, регламентная группа и комиссия по этике.
1
Ч. 5-6 ст. 40 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред.
от 24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
2
Там же. Ст. 22-23.
3
Ч. 2 ст. 17 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc&cacheid. – Дата доступа: 10.05.2018.
4
Середин П. В. Правотворчество органов местного самоуправления: процедуры и результаты / П. В. Середин //
Право и современные государства. - 2013. - №6. С. 46. // Научная электронная библиотека «Elibrary»:
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=21952162. - Дата доступа: 10.05.2018.
49
На всех последующих заседаниях решаются оставшиеся организационные
вопросы и вопросы, отнесенные к компетенции представительного органа
местного самоуправления. Эти заседания можно разделить на две группы:
очередные и внеочередные.
Очередные заседания, как уже было упомянуто выше, проводятся, как
правило, один раз в месяц, но не реже одного раза в три месяца. Вопросы,
которые будут внесены в повестку заседания, определяются не позднее 5 дней до
его проведения. Сами вопросы могут быть внесены председателем городского
Совета, комитетами, районными территориальными депутатскими группами,
депутатами, а также мэром города Орла. Повестку каждого заседания составляют
основные вопросы, по которым необходимо вынесение решений, и вопросы
информационного
характера,
которые
вносятся
в
раздел
повестки
под
наименованием «разное» 1.
Внеочередные заседания могут быть созваны по инициативе не менее 1/3
депутатов, комитета, районной территориальной депутатской группы, а также
мэра города Орла или председателя городского Совета. Такая инициатива
оформляется в письменном виде, в ней указываются вопросы для вынесения на
повестку заседания и обоснование необходимости проведения заседания во
внеочередном порядке 2 . Предложение о внеочередном созыве направляется
председателю Орловского городского Совета народных депутатов, который в
течение пяти рабочих дней издает распоряжение о созыве заседания. Информация
о дате и месте заседаний «публикуется в газете "Город Орел" или другой газете,
выходящей в городе Орле, не позднее чем за три дня до проведения заседания или
доводится до сведения депутатов персонально»3.
1
Ст. 44, 50, 53 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред.
от 24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
2
Муниципальное право: Учебное пособие. Под ред. Д. С. Велиевой. - Саратов: Научная книга, 2013. С. 119. //
Электронно-библиотечная
система
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/ 6306.html. - Дата доступа: 10.05.2018.
3
Ст. 44 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
50
Регламентом
Орловского
городского
Совета
народных
депутатов
закрепляется, что работа заседаний, обычно начинается в 10 часов и идет до 18
часов с перерывом на 1 час. Помимо этого, каждые 1,5 часа делается 10-минутный
перерыв, также фракция или группа депутатов могут предложить перерыв,
продолжительность которого устанавливается голосованием городского Совета1.
Подводя
итог
исследованию
порядка
организации
деятельности
представительного органа муниципального образования, в частности Орловского
городского Совета народных депутатов, стоит сказать о том, что работа
указанного органа носит гласный и открытый характер. Помимо самих депутатов
на заседаниях Совета могут присутствовать приглашенные лица, за исключением
случае, когда заседания проводятся в закрытой форме. Такие лица не должны
вмешиваться в работу представительного органа, должны воздерживаться от
выражения одобрения или неодобрения, соблюдать установленный порядок и
подчиняться
распоряжениям
председателя
городского
Совета.
В
случае
одобрения Совета, приглашенные лица вправе поучаствовать в обсуждении
вопросов 2 . Гласность работы представительного органа также подразумевает
открытость информации о работе органа, с этой целью на заседания городского
Совета приглашаются представители прессы, которые могут вести фото-,
киносъемку, аудио- и видеозапись открытого заседания3.
Итак, организация деятельности представительного органа муниципального
образования представляет собой совокупность отношений по поводу определения
структуры и осуществления полномочий указанного органа, урегулированные, в
основном,
нормами
устава
муниципального
образования
и
регламента
представительного органа местного самоуправления. Сама работа, как по
определению структуры органа, так и по решению вопросов местного значения
1
Ст. 46 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
2
Там же. Ст. 47-48.
3
Муниципальное право России: Учебник. Под ред. А. Н. Костюкова. 2-е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2017. С. 311. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://
www.iprbookshop.ru/71025.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
51
проводится в форме заседаний. При организации работы важным критерием
является правомочность проведения того или иного заседания, которая
определяет вправе ли орган в составе присутствующих депутатов разрешать какие
либо вопросы. Большое значение для всей дальнейшей работы также имеет
первое заседание вновь избранного представительного органа, на котором
разрешаются организационные вопросы.
На всех последующих заседаниях, как
правило, разрешаются вопросы, по которым необходимо вынесение решения
органа, и вопросы информационного характера. Вся работа представительного
органа муниципального образования строится на открытости и гласности, за
исключением случае, когда представительным органом принято решение о
проведении заседания в закрытой форме.
3.2. Порядок принятия муниципальных правовых актов представительным
органом муниципального образования.
Основной
функцией
представительного
органа
муниципального
образования является нормотворческая функция, под которой понимаются
полномочия по созданию муниципальных правовых норм путем принятия
решений1. Такие решения бывают двух разновидностей: которые принимаются по
вопросам, отнесенных к компетенции представительного органа федеральными
законами, законами субъекта РФ и уставом муниципального образования, они
закрепляют
правила,
обязательные
для
исполнения
на
территории
муниципального образования, а также вопросы по организации деятельности
представительного органа. Но только первый вид решений (по компетентным
вопросам) обладают нормативностью и представляют собой муниципальные
правовые акты, содержащие юридические нормы.
Муниципальные правовые акты принимаются в коллегиальном порядке
депутатами представительного органа, при этом необходимо соблюдение
порядка,
1
установленного
законодательством
РФ.
Федеральный
закон
от
Багмет А. М. Муниципальное право России: Учебник для студентов / А. М. Багмет, Е. И. Бычкова. - М.: ЮНИТИДАНА, 2017. С. 186. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/72424.html. - Дата доступа: 10.05.2018.
52
06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ N 131) содержит
некоторые положение, касающиеся содержания и самого порядка принятия
муниципальных правовых актов. Так, статья 7 указывает, что они принимаются
по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям. Также
в части 4 закреплено положение о необходимости соответствия вышеуказанных
актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным
законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам, иным
нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям и уставам,
законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Можно выделить несколько стадий муниципального правотворчества,
путем прохождения которых создается решение представительного органа
муниципального образования. Традиционно, выделяют четыре таких стадии:
правотворческая инициатива, обсуждение проекта нормативного правового акта,
принятие нормативного правового акта, обнародование нормативного правового
акта1. Представляется более логичным объединить стадии обсуждения и принятия
нормативно-правового акта, так как они тесно взаимосвязаны и плавно
перетекают из одной в другую. Рассмотрим каждую из них.
Правотворческая инициатива. Субъекты права на внесение проектов
решений в представительные органы закрепляются в статье 46 ФЗ от 06.10.2003 N
131,
уставах
муниципальных
образований
и
актах,
регламентирующих
деятельность представительного органа. Так, в городе Орѐл правом внесения
проектов муниципально-правовых актов обладают: структурные подразделения
Орловского
городского
Совета народных
депутатов, фракции, депутаты
Орловского городского Совета народных депутатов, Мэр города Орла, Глава
1
Колоткина О.А. Теория государства и права: Учебное пособие / О. А. Колоткина, И. Д. Ягофарова. Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2015. С. 107-108. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/49700.html. - Дата доступа:
10.05.2018; Филатов С. В. Правотворческий процесс: понятие, стадии, принципы / С. В. Филатов //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - №8. С. 32. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc
&ts=1. – Дата доступа:10.05.2018.
53
администрации
города
Орла,
органы
территориального
общественного
самоуправления и инициативные группы граждан1.
Указанные проекты решений подаются в отдел обеспечения деятельности
городского Совета не позднее чем за 5 дней до заседания, далее они передаются в
соответствующие
комитеты
для
предварительной
проработки.
После
рассмотрения проекта комитет передает его Председателю городского Совета,
который включает проект в основную повестку заседания и по нему проводится
слушание2.
При этом для того, чтобы проект и его рассмотрение были включены в
повестку заседания, он должен соответствовать определенным требованиям,
содержащимся в статье 37 Регламента городского Совета. Так, проект должен
содержать указание на имя автора, учитывать имеющиеся решения по данному
вопросу и увязывать с ними вносимые предложения (включать пункт о признании
утратившими силу ранее принятых документов или их отдельных пунктов и т.п.),
определять, в случае необходимости, источник финансирования, ответственных
за их исполнение, срок вступления решений в силу и др. Также для определенных
групп актов предусмотрена необходимость получения заключения мэра города
или городской администрации (акты по вопросам утверждения городского
бюджета и отчета о его исполнении, о принятии Устава города и внесения в него
изменений, о предоставлении налоговых льгот и преимуществ и др.)3.
Отдельные требования на данной стадии предусмотрены в федеральном
законодательстве при внесении проектов уставов муниципальных образований и
актов о внесении изменений или дополнений в него. Указанные проекты
1
Ст. 31 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc&cacheid. – Дата доступа: 10.05.2018.
2
Ст. 33-38 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
3
Ст. 37 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
54
подлежат опубликованию не менее чем за 30 дней до начала их рассмотрения с
указанием порядка принятия предложений и участия граждан в их обсуждении.
Исключением в части опубликования порядка принятия предложений и участия
граждан являются акты об изменении или дополнении устава, которые содержат
точное воспроизведение положений Конституции Российской Федерации,
федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской
Федерации и вносимых с целью приведения устава в соответствие с ними1.
Обсуждение и принятие проекта муниципального правового акта. Так как
основной формой деятельностью представительных органов муниципальных
образований, как указывалось выше, является заседание, то стадии обсуждения и
принятия проекта муниципально-правового акта осуществляется в рамках таких
заседаний.
Федеральное
законодательство
относит
установление
порядка
обсуждения и принятия актов на регулирование местного законодательства,
указывая лишь на то, что такие акты принимаются большинством голосов от
общей численности депутатов представительного органа2. Также указываются ряд
случаев, когда для принятия проекта необходимо не менее 2/3 от общей
численности депутатов это: проекты устава муниципального образования и
внесения в него изменений и дополнений, преодоление права вето главы
муниципального
образования,
при
принятии
решения
о
временном
осуществлении исполнительными органами субъекта РФ полномочий органов
местного самоуправления3.
Обсуждение проекта решения представительного органа начинается с
доклада автора или представителя авторов (если их несколько), в котором кратко
излагается суть проекта, вносимые изменения или дополнения, и который
составляет не более 30 минут. Далее может выступить содокладчик, такое право
предоставлено Председателю Орловского городского Совета народных депутатов,
1
Ч. 4 ст. 44, ч. 13 ст. 35, ч. 2 ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&
ts=13. – Дата доступа: 10.05.2018.
2
Там же. Ч. 3 ст. 43.
3
Там же. Ч. 5 ст. 44.
55
его заместителям, председателям комитетов и комиссий, представителям
фракций, мэру города и его заместителям, длительность содоклада не может
составлять более 15 минут. После доклада и содоклада следует непосредственное
обсуждение проекта: докладчик отвечает на возникшие вопросы, проводятся
прения, в ходе которых в проект могут вноситься необходимые изменения. Далее
следует само голосование за проект, причем, оно проводится несколько раз:
сначала
утверждаются
положения
составляющие
основу
проекта,
затем
положения, которыми вносятся поправки в проект и конечное голосование
проводится «за» или «против» внесенного на рассмотрение проекта
1
.
Необходимая численность голосов, как указывалось выше, закреплена в
федеральном
законодательстве.
Причем
стоит
отметить,
что
Регламент
Орловского городского Совета народных депутатов увеличивает перечень
проектов для которых необходимо квалифицированное число голосов, в который
включены не только вопросы, указанные в федеральном законодательстве, но и
проекты решений об отчуждении муниципальной собственности и земельных
участков, о выделении земельных участков в особо охраняемых зонах г. Орла, о
производстве
работ,
ведущих
к
изменению
архитектурного
облика
в
историческом центре г. Орла, а также зданий и архитектурных ансамблей,
являющихся памятниками истории и культуры и др.
Обнародование
муниципальных
правовых
актов.
законодательство
указывает, что
порядок опубликования
правовых
должен
закреплен
актов
быть
в
уставе
Федеральное
муниципальных
соответствующего
муниципального образования, указывая лишь на то, что такое опубликование
должно обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Устав города
Орла в части 5 статьи 31 указывает, что опубликование актов органов местного
самоуправления осуществляется в газете «Орловская городская газета». Также
закреплено, что подписание и обнародование осуществляется Мэром города Орла
1
Ст. 51 Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от
24.02.2011) «О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе
чтение - окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 10.05.2018.
56
в течение 10 дней с момента их принятия. Не предусмотрено опубликование
актов, имеющих индивидуально-правовой характер и не представляющих
общественного интереса1.
Положения Регламента городского Совета дублируют нормы Устава и
указывают, что после принятия нормативно-правого акта, он направляется мэру
города для опубликования. Также здесь указывается на право Мэра отклонить
принятое решение и возвратить его со своими поправками и замечаниями в
городской Совет, указанное право может быть преодолено при повторном
принятии в первоначальной редакции отклоненного решения при голосовании за
него квалифицированного большинства.
Основными проблемами в области правотворчества представительных
органов муниципальных образований являются низкое качество и эффективность
муниципальных правовых актов
полномочий
органов
2
местного
, неконкретность закрепления некоторых
самоуправления,
бессистемность
развития
муниципального нормотворчества, достаточно частое изменение и дополнение
уже принятых правовых актов3 и др.
Вопрос неконкретности закрепления некоторых полномочий органов
муниципальных образований уже затрагивался в предыдущих параграфах,
применительно к муниципальному нормотворчеству представительных органов
стоит сказать о том, что такая неопределенность ведет не только к тому, что орган
не имеет представления о том, какой именно акт им должен быть издан, но и к
1
Ч. 6-7 ст. 31 Устава города Орла (принят Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от
22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному
федеральному округу в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc&cacheid. – Дата доступа: 10.05.2018.
2
Баранов И. Н. Муниципальный правотворческий процесс: понятие и стадии / И. Н. Баранов // Административное
и муниципальное право. - 2015. - №9. С. 911 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=92016#0160965498767
5606. – Дата доступа:10.05.2018.
Беляева О. В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления / О. В. Беляева, Л. А. Алексеева //
Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2016. - №1. С. 21. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&
ts=13. - Дата доступа: 10.05.2018.
3
Беляева О. В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления / О. В. Беляева, Л. А. Алексеева //
Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2016. - №1. С. 21. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc
&ts=13. - Дата доступа: 10.05.2018.
57
тому,
что
при
попытке
урегулирования
и
закрепления
полномочия
самостоятельно можно столкнуться с тем, что будет отсутствовать механизм
реализации муниципального правового акта, и соответственно, конкретного
полномочия.
Данный
недостаток
тесно
связан
с
другим
–
с
низкой
эффективностью правового акта, то есть возникновение такой ситуации, когда
существует муниципальный правовой акт, но отсутствует механизм его
реализации.
Также одной из проблем является бессистемность развития муниципального
нормотворчества. Здесь речь идет о том, что принятие правовых актов
представительными органами не учитывает того, что полное урегулирование
конкретных правоотношений не всегда возможно лишь одним муниципальным
актом, для этого требуется принятие нескольких взаимосвязанных актов. В связи
с данным недостатком на практике возникают ситуации, когда конкретные
общественные отношения урегулированы точечно, либо даже несколькими, порой
противоречащими друг другу, муниципальными правовыми актами.
Итак, подводя итог вопросу исследования порядка принятия нормативноправовых актов представительными органами муниципальных образований
можно сделать вывод о том, что нормотворчество является одной из основных
функций представительных органов, с помощью которой указанные органы
осуществляют
регулирование
общественных
отношений
на
территории
муниципального образования. Муниципальное правотворчество как и любой
другой вид правотворчества проходит несколько стадий, основными среди них
являются
правотворческая
инициатива,
обсуждение проекта и
принятие
нормативного правового акта и обнародование нормативного правового акта.
Каждая из стадий подробно регламентируется в уставах муниципальных
образований
и
регламентах
представительных
органов,
федеральное
законодательство затрагивает лишь основные положения, которые дублируется и
уточняется в местных правовых актах. Среди проблем, которые существуют в
области муниципального правотворчества наиболее распространенными являются
низкое
качество
и
эффективность
муниципальных
правовых
актов,
58
неконкретность
закрепления
некоторых
полномочий
органов
местного
самоуправления, бессистемность развития муниципального нормотворчества,
достаточно частое изменение и дополнение уже принятых правовых актов.
Устранение указанных проблем должно осуществляться не только самими
представительными органами, но и при оказании помощи со стороны других
органов местного самоуправления и государственных органов.
Таким образом, организация деятельности и правотворческого процесса
представительных
органов
муниципальных
образований
урегулирована
Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
уставами муниципальных образований и регламентами представительных
органов. Организация деятельности органа состоит из нормативного определения
его структуры и порядка осуществления им полномочий. Основной формой
осуществления такой организации выступают заседания, на которых и
происходит определение структуры вновь избранного представительного органа
для дальнейшей его работы в соответствии с компетенцией. Такие заседания
являются гласными и открытыми, за исключением случаев, когда принято
решение об их проведении в закрытой форме. На заседаниях осуществляется и
одна из важнейших функций представительного органа – нормотворчество, то
есть принятие муниципальных правовых актов, обязательных для исполнения на
территории муниципального образования. Муниципальное нормотворчество
состоит из четырех взаимосвязанных стадий – правотворческой инициативы,
обсуждения проекта муниципального правового акта, принятия акта и его
обнародования. Нормативная регламентация указанных стадий осуществляется, в
основном
уставами
муниципальных
образований
и
регламентами
представительных органов. Не лишено муниципальное правотворчество и
недостатков, среди которых наиболее часто отмечаются: бессистемное принятие
муниципальных правовых актов, что влечет за собой необходимость частого
внесения изменений и дополнений в указанные акты; низкий уровень
юридической техники и, зачастую, отсутствие механизмов для реализации
59
муниципальных правовых норм; а также отсутствие конкретности в закреплении
некоторых полномочий представительных органов, что влечет за собой
сложности и в нормотворческом процессе.
60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Представительный орган муниципального образования – это выборный
коллегиальный
орган
местного
самоуправления,
осуществляющий
свою
деятельность от имени населения определенного муниципального образования и
на его территории, и правомочный принимать решения по вопросам местного
значения и по отдельным государственным полномочиям, которые переданы в его
ведение. Как и любой иной государственный орган и орган местного
самоуправления представительные органы функционируют
принципов:
обязательность
формирования
муниципального
образования,
(представительность),
принцип
на основе ряда
представительных
коллегиальность,
ответственности,
срочность
органов
выборность
полномочий.
Указанные принципы конкретно не закреплены в законодательстве, но они
подразумеваются в нормах Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от
29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», закрепленных, например, в статьях 34, 35, 44.
Определение места представительных органов муниципальных образований
в системе органов власти Российской Федерации является дискуссионным
вопросом, наиболее распространена точка зрения, что они относятся к системе
органов местного самоуправления, которые составляют особый местный уровень
власти не включаемый в систему органов государственной власти, данные
положение закреплены в федеральном законодательстве и составляют основу
функционирования представительных органов. Если же рассмотреть данный
вопрос через принцип разделения властей, то логично отнести представительные
органы к законодательной ветви власти в силу того, что они обладают
нормотворческой функцией. Не смотря на то, что орган имеет характеристику
«представительный» то есть указывается на то, что он представляет интересы и
волю населения конкретного муниципального образования, и нет указания на
«законодательную» функцию, указанный орган вправе издавать муниципальные
правовые акты. Отсутствие «законодательной» характеристики объясняется тем,
61
что представительный орган не издает законов, а принимает нормативноправовые акты, именуемые «решениями».
Представительный орган местного самоуправления имеет определенную
структуру, то есть внутреннее устройство, закрепляемое в уставе муниципального
образования. Основными структурными частями указанных органов являются
председатель представительного органа, его заместители, фракции, аппарат,
комитеты и комиссии. Так, например, Орловский городской Совет народных
депутатов состоит из Председателя, его четырех заместителей, Аппарата
городского Совета, Секретариата, Регламентной группы, двух комиссий (по этике
и противодействию коррупции) и семи комитетов по различным направлениям
(по бюджету и налоговой политике, по муниципальной собственности и
землепользованию, по жилищно-коммунальному хозяйству и т.д.). Все комитеты,
комиссии, группы формируются в каждом конкретном представительном органе
индивидуально, по необходимым для него направлениям. Также депутаты органа
образуют фракции - депутатские объединения, образованные по признаку
принадлежности входящих в нее членов к той или иной политической партии.
Так, в Орловском городском Совете народных депутатов образованы две фракции
от политических партий «Единая Россия» и «КПРФ».
Формирование
представительных
органов
местного
самоуправления
осуществляется несколькими путями: муниципальные выборы (то есть путем
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) –
данный
порядок
предусмотрен
для
поселений,
городских
округов,
внутригородских районов, внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения, муниципальных районов и городских округов с
внутригородским делением; «непрямые выборы» (то есть формирование
представительного органа муниципального образования из глав поселений и
депутатов
представительных
органов
поселений)
–
предусмотрен
для
муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением.
Также в законодательстве РФ о местном самоуправлении предусмотрена
исключительная ситуация, когда представительный орган не формируется, а его
62
функции осуществляет сход граждан поселения, такой порядок обязателен для
поселений с численностью жителей, которые обладают избирательным правом,
менее 100 человек и может применяться при численности населения в поселении
от
100
до
300
представительных
человек.
органов
Определенной
является
проблемой
вопрос
при
избирательных
формировании
округов
при
проведении муниципальных выборов. Федеральное законодательство содержит
норму, указывающую на то, что «число депутатов, избираемых от одного
поселения, не может превышать две пятые от установленной численности
представительного органа муниципального района», при этом не учитывается, что
формирование
избирательных
округов
осуществляется
с
соблюдением
примерного равенства числа избирателей. То есть речь идет о том, что в
муниципальный район могут входить поселения, явно отличающиеся по
количеству избирателей, и в ходе выборов могут возникнуть ситуации, когда от
одного поселения будут избраны две пятых депутатов.
Законодательство
РФ
закрепляет
за
представительными
органами
муниципальных образований определенную компетенцию, то есть систему
полномочий по вопросам местного значения и отдельным государственным
полномочиям, переданным в ведение муниципальных образований. Компетенцию
представительного органа составляют исключительные (осуществляемые только
представительным органом) и неисключительные (могут быть делегированы
иным органам) полномочия, а также в его ведение могут быть переданы
отдельные государственные полномочия, передача которых осуществляется в
виде издания федерального закона или закона субъекта РФ. Среди проблемных
сторон в сфере компетенции указанных органов можно обозначить то, что
некоторые полномочия недостаточно проработаны и конкретизированы, что ведет
к сложности их реализации – представительному органу сложно определить
механизм для их реализации.
Соответственно, в силу того, что на представительный орган местного
самоуправления возлагаются определенные обязанности, то за их неисполнение
он несет ответственность. На основе анализа законодательства можно выделить
63
несколько видов такой ответственности: перед населением, перед государством и
перед физическими и юридическими лицами. Первые два вида ответственности
выражаются в виде возможности отзыва конкретного депутата или роспуска всего
представительного органа. Третий вид выражается в виде финансовых санкций –
то есть в виде возмещения лицам причиненного им ущерба. Ответственность
перед физическими и юридическими лицами является одним из самых
распространенных видов ответственности ввиду того, что она обладает наиболее
простым механизмом реализации (в судебном порядке). Для реализации же
ответственности перед населением и государством требуется соблюдение
определенного порядка для привлечения (установление факта в судебном
порядке, сбор подписей инициативной группой, внесение законодательной
инициативы и т.д.), что делает это наиболее затратным и трудоемким процессом.
Сама работа представительного органа протекает в виде заседаний, на
которых осуществляется определение структуры и правотворческая деятельность
органа. Вновь избранный представительный орган собирается на первое
заседание, на котором решаются организационные вопросы для возможности
дальнейшего осуществления возложенных на орган полномочий. Также на
заседаниях осуществляется и муниципальное нормотворчество, которое и
является
основной
функцией
представительных
органов
муниципальных
образований. Оно состоит из четырех стадий, проходя которые проект правового
акта приобретает обязательную силу для всего муниципального образования.
Среди недостатков муниципального нормотворчества отмечают следующие:
бессистемное принятие муниципальных правовых актов, необходимость частого
внесения изменений и дополнений в муниципальные
акты, низкий уровень
юридической техники и, зачастую, отсутствие механизмов для реализации
муниципальных правовых норм. Каждый представительный орган должен
основательно подходить к разработке проектов муниципальных правовых актов
не только со стороны соблюдения юридической техники, но и продумывания
механизмов реализации правовых норм на практике, это приведет к повышению
качества муниципального нормотворчества и устранению выявленных проблем.
64
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
I. Нормативно-правовые акты:
1.
Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc.– Дата доступа: 07.04.2018.
2.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от
26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc. – Дата доступа: 07.05.2018.
3.
Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан
Российской
«КонсультантПлюс»:
Федерации»
[Электронный
//
Справочно-правовая
ресурс].
–
Режим
система
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts. – Дата доступа: 07.04.2018.
4.
Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ (ред. от 23.11.2015) «О
противодействии экстремистской деятельности» // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://
www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13. – Дата доступа: 23.04.2018.
5.
общих
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=
13. – Дата доступа: 06.04.2018.
6.
Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Справочноправовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
65
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13514. – Дата доступа:
10.04.2018.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
7.
от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=1. – Дата доступа: 17.04.2018.
Закон Орловской области от 22.08.2005 N 534-ОЗ (ред. от 06.06.2016)
8.
«О местном самоуправлении в Орловской области» (принят ООСНД 12.08.2005) //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=
2B. – Дата доступа: 10.04.2018.
Закон Орловской области от 06.12.2007 N 732-ОЗ (ред. от 06.03.2017, с
9.
изм. от 30.11.2017) «О наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
Орловской
области
в сфере опеки
и
попечительства» (принят ООСНД 23.11.2007)// Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://
– Дата доступа:
www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=14.
15.04.2018.
10.
Закон Орловской области от 09.01.2008 N 738-ОЗ (ред. от 06.03.2017, с
изм. от 30.11.2017) «О наделении органов местного самоуправления Орловской
области отдельными государственными полномочиями Орловской области в
сфере трудовых отношений» (принят ООСНД 28.12.2007)// Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=query&cacheid=751.
доступа:
–
Дата
доступа: 15.04.2018.
11.
Закон Орловской области от 30.06.2010 N 1087-ОЗ (ред. от 08.11.2017)
«О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами в органы
местного самоуправления Орловской области» (принят ООСНД 23.06.2010)
(вместе с «Перечнем контрольных соотношений данных, внесенных в протокол
об итогах голосования») // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
66
[Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/
online.cgi?req=query&cacheid. – Дата доступа: 07.04.2018.
Закон Орловской области от 02.03.2012 N 1322-ОЗ (ред. от 06.03.2017,
12.
с изм. от 30.11.2017) «О наделении органов местного самоуправления Орловской
области государственными полномочиями по обеспечению жильем отдельных
категорий граждан, определенных федеральным законодательством» (принят
ООСНД
24.02.2012)
//
Справочно-правовая
[Электронный ресурс]. – Режим доступа:
система
«КонсультантПлюс»:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/
online.cgi?req=query&cacheid=C6. – Дата доступа: 15.04.2018.
13.
Устав города Орла (принят Постановлением Орловского городского
Совета народных депутатов от 22.06.2005 N 72/753-ГС) (ред. от 26.10.2017)
(Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу
в Орловской области 18.10.2005 N RU573010002005001) // Справочно-правовая
система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://
www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid.
–
Дата
доступа:
07.04.2018.
14.
Устав Дмитровского района Орловской области от 21 июня 2005 г. N
116-РС/20 (в ред. решений Дмитровского районного Совета народных депутатов
от 17 марта 2008 г. N 1-РС/18; от 29.08.2013 г. N 2-рс/29; от 20.01.2015 г. N 3РС/47) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному
округу в Орловской области 31.10.2005 г. № RU 575070002005001) //
Официальный сайт Дмитровского района Орловской области: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.dmitrovsk-orel.ru/article100. – Дата доступа:
07.04.2018.
15.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
29.05.1997 N 04/033-ГС (ред. от 08.10.2015) «Об утверждении Положения о
комитетах Орловского городского Совета народных депутатов» (вместе с
«Положением о комитетах и постоянных комиссиях Орловского городского
Совета
народных
депутатов»)
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
//
ресурс].
Справочно-правовая
–
Режим
доступа:
система
http://
67
www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=4.
–
Дата
доступа:
12.04.2018.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
16.
30.10.1997 N 09/123-ГС (ред. от 25.09.2014) «О Положении «О владении,
пользовании и распоряжении муниципальным имуществом г. Орла» // Справочноправовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=E. – Дата доступа:
15.04.2018.
17.
Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от
20.12.2005 N 79/853-ГС (ред. от 24.02.2011) «О проекте новой редакции
Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе чтение окончательная редакция)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/
cgi/online.cgi?req. – Дата доступа: 07.05.2018.
18.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
26.05.2011 N 4/0047-ГС (ред. от 29.06.2016) «Об утверждении Перечня услуг,
которые
являются
необходимыми
и
обязательными
для
предоставления
муниципальных услуг органами местного самоуправления города Орла» //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=7
EB. - Дата доступа: 24.04.2018.
19.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
22.12.2011 N 12/0194-ГС «О Положении «О сохранении, использовании и
популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры),
находящихся в муниципальной собственности города Орла, охране объектов
культурного
наследия
(памятников
истории
и
культуры)
местного
(муниципального) значения, расположенных на территории города Орла» //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=2
8. - Дата доступа: 15.04.2018.
68
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
20.
25.02.2016 N 7/0124-ГС «О внесении изменений в структуру Орловского
городского Совета народных депутатов пятого созыва» // Справочно-правовая
система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=query&cacheid=4.
доступа:
-
Дата
доступа: 07.04.2018.
21.
Схема
структуры
Орловского
городского
Совета
народных
депутатов// Официальный сайт Орловского городского Совета народных
депутатов:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.orelgorsovet.ru/p13.html. - Дата доступа: 07.04.2018.
II. Специальная литература:
22.
Абазов А. Б. Правотворческая деятельность представительных
органов местного самоуправления: аспекты юридического характера / А. Б.
Абазов, И. В. Упоров // Научный форум: юриспруденция, история, социология,
политология и философия: сб. статей по материалам XVI межд. науч-практ. конф.,
Т. 3, Москва, 12-22 марта 2018 г. // Научная электронная библиотека «Elibrary»:
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=32696424. Дата доступа: 04.05.2018.
23.
Авакьян С. А. Организация государственной власти в России и
зарубежных странах: Учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М.
Арбузкин. - М.: Юстицинформ, 2014. – 272 с. // Справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/book/.
Режим
–
Дата
доступа:
доступа:
06.04.2018.
24.
Акчурин
А.
Р.
Формирование
представительных
органов
муниципальных образований: проблемы правового регулирования и пути их
решения / А. Р. Акчурин // Вестник Бурятского университета. - 2013. - №2 //
Научная электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-predstavitelnyh-organov-mu
69
nitsipalnyh-obrazovaniy-problemy-pravovogo-regulirovaniya-i-puti-ih-resheniya.- Дата
доступа: 07.04.2018.
25.
Багмет А. М. Муниципальное право России: Учебник для студентов /
А. М. Багмет, Е. И. Бычкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. – 367 с. // Электроннобиблиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/72424.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
26.
Баранов И. Н. Муниципальный правотворческий процесс: понятие и
стадии / И. Н. Баранов // Административное и муниципальное право. - 2015. - №9
// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n
=92016#01609654987675606. – Дата доступа:10.05.2018.
27.
Белоусова
Е.
В.
Ответственность
представительного
органа
муниципального образования перед населением / Е. В. Белоусова // Пробелы в
юридическом законодательстве. Юридический журнал. - 2011. - № 3// Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/otvetstvennost-predstavitelnogo-organa-unitsipalnogoobrazovaniya-pered-naseleniem. - Дата доступа: 10.04.2018.
28.
Беляева О. В. Нормотворческая деятельность органов местного
самоуправления / О. В. Беляева, Л. А. Алексеева // Муниципальная служба:
правовые
вопросы.
-
«КонсультантПлюс»:
2016.
-
[Электронный
№1
//
Справочно-правовая
ресурс].
–
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=13.
Режим
-
Дата
система
доступа:
доступа:
10.05.2018.
29.
Большой юридический словарь / А.Я. Сухарев, В.Д. Зорькин, В.Е.
Крутских. - М., 2014 // Юридическая научная библиотека издательства «Спаркс»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article1014896.html. Дата доступа: 10.04.2018.
30.
Братановский С. Н. Основы местного самоуправления / С. Н.
Братановский. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – 167 с. // Электронно-библиотечная
70
система
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15430.html. - Дата доступа: 05.05.2018.
31.
Быкова А. Г. Органы законодательной и исполнительной власти:
Учебное пособие / А. Г. Быкова, А. В. Быков, А. В. Дорофеев. - Омск: Омская
юридическая академия, 2017. – 515 с. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/66819.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
32.
Быкова А. Г. Сход граждан как институт муниципального права / А. Г.
Быкова // Вестник Омской юридической академии. - 2017. Т. 14. - № 3// Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/shod-grazhdan-kak-institut-munitsipalnogo-prava.Дата доступа: 07.04.2018.
33.
Варламова Н. В. Представительные органы публичной власти:
содержание понятия / Н. В. Варламова // Труды Института государства и права
Российской академии наук. - 2015. - №5// Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/predstavitelnye-organy-publichnoy-vlasti-soderzhanieponyatiya. - Дата доступа: 07.04.2018.
34.
Герасимова Н. Р. К вопросу о юридической ответственности
субъектов муниципально-правовых отношений / Н. Р. Герасимова, А. С. Янина //
Мир науки и образования. - 2015. - № 4// Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/
article/n/k-voprosu-o-yuridicheskoy-otvetstvennosti-subektov-munitsipalno-pravovyhotnosheniy. - Дата доступа: 10.04.2018.
35.
Джагарян А. А. Представительный орган в системе муниципальной
представительной демократии: некоторые вопросы правового статуса / А. А.
Джагарян,
Н.
В.
Джагарян
//
Вестник
Челябинского
государственного
университета. - 2010. - №33// Научная электронная библиотека «Cyberleninka»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/predst
71
avitelnyy-organ-v-sisteme-munitsipalnoy-predstavitelnoy-demokratii-nekotorye-vopro
sy- pravovogo-statusa - Дата доступа: 07.04.2018.
36.
Казанцева О. Л. Муниципальное нормотворчество: состояние,
проблемы, перспективы развития / О. Л. Казанцева // Вестник Омского
университета. Серия «Право». - 2015. - № 3// Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru
/article/n/munitsipalnoe-normotvorchestvo-sostoyanie-problemy-i-perspektivy-razvitiya
- Дата доступа: 10.04.2018.
37.
Коврякова Е. В. Адогматический характер теории разделения властей
/ Е. В. Коврякова // Lex russica. - 2015. - № 5 // Научная электронная библиотека
«Elibrary»: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=
24222841. - Дата доступа: 06.04.2018.
38.
Колоткина О.А. Теория государства и права: Учебное пособие / О. А.
Колоткина, И. Д. Ягофарова. - Екатеринбург: Уральский институт коммерции и
права, 2015. – 176 с. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»:
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/49700.html. Дата доступа: 06.04.2018.
39.
Конституционное право России: Учебник / О. В. Лучин, Б. С. Эбзеев,
Е. Н. Хазов. Под общей ред. Лучина О. В. 9-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. –
672 с. // Электронно-библиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/71249.html. - Дата доступа: 07.04.2018.
40.
Конституционное право России: Энциклопедический словарь / В. И.
Червонюк, И. В. Калинский. Под общ ред. Червонюка В. И. - М.: Юридическая
литература, 2008// Национальная юридическая энциклопедия: [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://determiner.ru/slovari/enciklopedicheskii-slovarkonstitucionnoe-pravo-rossii-.html. - Дата доступа: 10.04.2018.
41.
Коростелева М. В. Особенности формирования представительного
органа муниципального образования
/
М. В. Коростелева
//
Известия
Оренбургского государственного аграрного университета. - 2015. - № 1 // Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
72
https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-formirovaniya-predstavitelnogo-organamunitsipalnogo-obrazovaniya. - Дата доступа: 07.06.2018.
42.
Кудрявцев В. В. О последних изменениях в правовом регулировании
формирования органов местного самоуправления / В. В. Кудрявцев // Вестник
Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки.
Юридические науки». - 2016. - №2 // Научная электронная библиотека
«Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru
/article/n/o-poslednih-izmeneniyah-v-pravovom-regulirovanii-formirovaniya-organovmestnogo-samoupravleniya. - Дата доступа: 07.04.2018.
43.
Кутафин О. Е. Муниципальное право России: Учебник / О. Е.
Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Проспект, 2013. – 283 с. // Электронно-библиотечная
система
«IPRbooks»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/44805.html. - Дата доступа: 10.04.2018.
44.
Муниципальное право России: Учебник для студентов / С. Прудников,
Е. Н. Хазов, Н. А. Антонова. Под ред. А. С. Прудникова. 7-е изд., перераб и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 423 с. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru
/20971.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
45.
Малявкина Н. В. Отрешение высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации от должности глав муниципальных образований / Н. В.
Малявкина, О. Е. Алексикова // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. Т. 10. - № 5 // Научная электронная библиотека «Elibrary»: [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=26348784. - Дата доступа:
10.04.2018.
46.
Мокшина М. А. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями / М. А. Мокшина // Вестник
Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». - 2013. - № 2// Научная
электронная библиотека «Cyberleninka»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/nadelenie-organov-mestnogo-samoupravleniya-otdelny
mi-gosudarstvennymi-polnomochiyami. - Дата доступа: 10.04.2018.
73
47.
Муниципальное право России: Учебник. Под ред. А. Н. Костюкова. 2-
е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. – 791 с. // Электроннобиблиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/71025.html. - Дата доступа: 06.04.2018.
48.
Муниципальное
право
Российской
Федерации:
Учебник
для
бакалавров. Под ред. Л. П. Волковой. 2-е изд. - М., 2016. – 422 с. // Электроннобиблиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/1750.html. - Дата доступа: 23.04.2018.
49.
Муниципальное право: Учебное пособие. Под ред. Д. С. Велиевой. -
Саратов: Научная книга, 2013. – 288 с. // Электронно-библиотечная система
«IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/
6306.html. - Дата доступа: 10.05.2018.
50.
Наумов С. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003
г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» / С. Ю. Наумов, А. А. Гребенникова, М. М. Мокеев. 3-е
изд. перераб. и доп. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2018. - 498 с. // Электроннобиблиотечная система «IPRbooks»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/73983.html. - Дата доступа: 10.04.2018.
51.
Середин П. В. Правотворчество органов местного самоуправления:
процедуры и результаты / П. В. Середин // Право и современные государства. 2013. - №6 // Научная электронная библиотека «Elibrary»: [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=21952162. - Дата доступа: 10.05.2018.
52.
Филатов С. В. Правотворческий процесс: понятие, стадии, принципы /
С. В. Филатов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - №8.
// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс]. –
Режим доступа:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=1. – Дата
доступа:10.05.2018.
53.
Цечоев В.К. Теория государства и права: Учебник / В. К Цечоев, А. Р.
Швандерова. - М.: Прометей, 2017. – 151 с. // Справочно-правовая система
74
«КонсультантПлюс»:
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts. – Дата доступа: 10.04.2018.
75
Приложение 1
Схема структуры Орловского городского Совета народных депутатов
76
Приложение 2
Схема структуры Аппарата Орловского городского Совета народных
депутатов
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа