close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Настепанина Мария Всеволодовна. Правовое регулирование лоббизма и иных способов продвижения частных интересов.

код для вставки
4
4
4
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовое регулирование
лоббизма и иных способов продвижения частных интересов»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственное право
Студент: М.В. Настепанина
Научный
руководитель:
к.ю.н.,
доцент кафедры
муниципального
и
экологического права В.И. Опрятов
Объем ВКР: 51
Количество использованных источников: 41
Ключевые
слова:
«лоббизм»,
лоббистская
деятельность,
лоббист,
коррупция, коррупционный «лоббизм», теневой «лоббизм».
Краткая характеристика ВКР:
ВКР состоит из введения, двух глав, имеющих в себе по три параграфа,
заключение, библиографический список.
Во ведении содержится четкое и краткое обоснование выбора темы,
определение ее актуальности, степени разработанности проблемы, предмета и
объекта исследования, формулировку ее целей и задач, описание используемых
при выполнении работы методов теоретического и эмпирического исследования,
определение теоретического и практического значения работы, структуру.
В первой главе изложены понятие и правовые основы лоббизма:
определение «лоббизма», основные черты «лоббизма», положительные и
отрицательные стороны лоббистской деятельности. Проанализирована история
возникновения и развития законной лоббистской деятельности, выделены этапы
становления «лоббизма» в России. Описано регулирование «лоббизма» в
зарубежных странах; рассмотрен опыт применения зарубежного опыта на
российскую
действительность.
5
Вторая
глава
описывает
основные
направления
совершенствования
законодательства в сфере лоббистской деятельности. Рассмотрены способы и
механизмы обеспечения права на информацию как основу «лоббизма».
Предложено совершенствование законодательства в сфере продвижения частных
интересов организаций. Проведено разграничение лоббистской деятельности как
способа противодействия коррупции.
6
Содержание
Введение ............................................................................................................... 7
Глава I. Теоретико-правовые основы института «лоббизма» как способа
продвижения частных интересов в публичном праве ........................................ 9
1.1 Понятие и правовые основы «лоббизма» .................................................. 9
2. История возникновения, развития и значение законной лоббистской
деятельности .................................................................................................... 16
3. Сравнительный анализ лоббистской деятельности в Российской Федерации и
зарубежных странах ........................................................................................ 19
Глава II. Основные направления совершенствования законодательства в сфере
лоббистской деятельности ................................................................................. 27
2.1. Способы и механизмы обеспечения права на информацию как основа
«лоббизма» ...................................................................................................... 27
2.2. Совершенствование законодательства в сфере продвижения интересов
организаций и как способы взаимодействия организаций и органов власти30
2.3. Разграничение лоббистской деятельности как способ противодействия
коррупции ........................................................................................................ 36
Заключение ......................................................................................................... 44
Библиографический список ............................................................................... 48
7
Введение
Публично-правовой институт «лоббизма» в России становится одной из
установленных возможностей граждан и организаций оказывать влияние на
публичную власть. Тем не менее, законодательное регулирование «лоббизма»,
лоббистской деятельности, разграничение видов «лоббизма» на настоящий
момент отсутствует.
В юридической литературе «лоббизм» определяется как
объективное явление демократической политической системы, неизбежная
принадлежность общества, которое допускает экономический и политический
плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. При этом в отсутствие
специального законодательного определения усложняется процесс продвижения
частных интересов, а значит затрудняется реализация принципа демократии в
законотворческом процессе.
Актуальность темы исследования заключается в необходимости создания
правового регулирования «лоббизма», лоббистской деятельности, а также в
установлении законного определения «лоббизма», «коррупционного лоббизма», и
разграничении понятий «лоббизм» и коррупция.
Степень научной разработанности темы исследования
сравнительно
высока. В частности, С.А. Авакьян 1, А.И. Абрамова 2, С.В. Васильева 3, Н.М.
Колосова4 посвятили изучению «лоббизма» немало научных трудов.
Объектом
исследования
является
круг
общественных
отношений,
складывающихся вокруг правового регулирования «лоббизма» и иных способов
продвижения частных интересов на современном этапе.
Предмет
исследования
–
теоретико-правовой,
исторический
и
сравнительный анализ понятия и правовых основ «лоббизма» и продвижения
частных интересов, а также основных направлений лоббистской деятельности.
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический
комплекс (учебное пособие) / С.А. Авакьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.:
Юстицинформ, 2016. 568 с.;
2
Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. N 6. С. 15 – 25;
3
Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования //
Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 1. С. 136 – 148;
4
Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 53 – 59;
1
8
Цель работы заключается в правовом анализе понятия, нормативноправовых основ «лоббизма», лоббистской деятельности.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие
задачи:
дать определение понятию «лоббизм», лоббистской деятельности;
рассмотреть правовую основу института продвижения частных интересов;
провести сравнительный анализ исторического опыта развития «лоббизма»
в России и за рубежом;
изучить способы и механизмы обеспечения права на информацию, право на
экспертизу как основу «лоббизма»;
исследовать возможные способы совершенствования законодательства в
сфере продвижения частных интересов;
охарактеризовать «лоббизм» как способ противодействия коррупции.
Методологическую
основу
исследования
составили
принцип
рационализации, объективности и системности. В исследовании применялись
следующие методы научного познания – логический, сравнительно-правовой,
историко-правовой, метод системного анализа, а также эмпирический метод –
сравнение.
Структура выпускной квалификационной работы определена объектом,
предметом, целью исследования и включает в себя введение, две главы,
состоящие из трех параграфов, заключения и библиографического списка.
9
Глава I. Теоретико-правовые основы института «лоббизма» как способа
продвижения частных интересов в публичном праве
1.1 Понятие и правовые основы «лоббизма»
В юридической литературе отсутствует единое мнение относительно
понятия «лоббизм». Одни рассматривают его как «деятельность граждан, групп,
организаций, предприятий и других субъектов правоотношений по отстаиванию
своих политических интересов»5, другие – «как политическое давление,
оказываемое на органы государственной власти и их руководителей с целью
продвижения
особых
интересов
различных
экономических,
социальных,
культурных, политических и иных групп»6, третьи – «как систему реализации
интересов различных групп и структур путем организованного легитимного и
нелегитимного
воздействия
на
органы,
принимающие
политико-властные
решения»7, четвертые – «как процесс приведения формальной власти в
соответствие с властью фактической»8.
Проанализировав эти определения, следует рассматривать «лоббизм» как
«деятельность
воздействии
определенных
на
органы
заинтересованных
государственной
групп,
власти,
с
заключающаяся
целью
в
отстаивания,
продвижения и реализации собственных интересов»9.
В
современной
правовой
литературе
«лоббизм»
определяется
как
«объективное явление демократической политической системы, неизбежная
принадлежность общества, которое допускает экономический и политический
плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности»10. Проникая во все сферы
общественной жизни, «лоббизм» становится неотъемлемой частью правовой
Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005;
Шапошиков А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория политической науки // Российская
газета. 2001. С. 52-56;
7
Баранов С.Д. Популизм и лоббизм: две стороны парламентской деятельности России // Социология и
политология. 1999. N 1. С. 42-48;
8
Хейвуд Эндрю. Лоббизм // Политические науки. 2004. N 2. С.20-27;
9
Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 53 – 59;
10
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический
комплекс (учебное пособие) / С.А. Авакьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.:
Юстицинформ, 2016. с.49;
5
6
10
жизни любого государства. «Лоббизм» является одним из распространенных
методов участия в правотворчестве любого государства. Объясняется это тем, что
на современном этапе развития общества существует большое многообразие
интересов, обусловленное социальной дифференциацией, расслоением, а также
расширением доступа граждан к власти вследствие политического плюрализма.
Объективно полагается, что в таких условиях власть не способна в полной мере
удовлетворить интересы населения и заинтересованных групп, вследствие чего
появляется проблема приоритета в удовлетворении тех или иных интересов. Все
это порождает стремление определенных заинтересованных лиц или объединений
оказывать влияние на органы государственной власти с целью принятия ими
нужных и выгодных политических решений.
Рассматривая основные черты такого явления как «лоббизм», следует
выделить четыре основные черты, которые его характеризуют.
Во-первых, «лоббизм» связан с осуществлением властных полномочий. В
своем роде это продвижение собственных интересов, оказание давления на
определенные властные структуры. Власть является объектом «лоббизма»,
соответственно, нет власти – нет «лоббизма».
Во-вторых, «лоббизм» - это посредническое политико-правовое явление:
лоббист является посредником между заинтересованными гражданами или
организациями и, непосредственно, властью.
В-третьих, лоббисты представляют интересы любых заинтересованных лиц.
То есть, «лоббизм» - явление универсальное.
«Лоббизм» является правовым феноменом, который проявляется на всех
уровнях власти. Так называемые группы давления разрешают вопросы на
местном, региональном уровне, что требует меньшей затраты ресурсов.
Нельзя не упомянуть о том, что «лоббизм» вместе с тем выполняет ряд
социально значимых функций, способствующих самоорганизации гражданского
общества, налаживанию конструктивного диалога между различными субъектами
правовой жизни и государством.
11
В первую очередь, осуществляется функция представления интересов
различных групп, объединений, организаций в политико-правовой жизни
государства. «Лоббизм» способствует выработке стратегии и курса в принятии
тех или иных социально значимых решений.
«Лоббизм» выступает в качестве специфической формы политического
плюрализма и создает возможность для обеспечения интересов меньшинства. Это
является одним из плюсов «лоббизма» - возможность обеспечить участие граждан
в управлении государством.
Далее, «лоббизм» усиливает самоорганизацию гражданского общества. В
определенной степени лоббистская деятельность может выступать соперником
демократии. Благодаря лоббистской деятельности решениям, принимаемым
властью, придается большая огласка. Рассматривая аргументы лоббистов, власть
убеждается в более полном удовлетворении их интересов.
Нельзя не сказать о том, что наряду с положительными сторонами, которые
были ранее охарактеризованы, «лоббистская» деятельность имеет ряд минусов.
Во-первых, предполагается, что «лоббизм» может стать инструментом
приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам
государственным.
Во-вторых,
«лоббизм»
может
служить
способом
удовлетворения
«специальных интересов», что может привести к неблагоприятным последствиям,
в частности, коррупции.
В-третьих,
существуют
опасения,
что
«лоббизм»
превратит
демократические институты в мощнейший инструмент влияния отдельных
властных групп.
В-четвертых, «лоббизм» нередко блокирует действительно социально
значимые
решения,
препятствует
удовлетворению общественно полезных
интересов, а, наоборот, способствует осуществлению чиновничьих интересов.
В-пятых, «лоббизм» может перерасти в инструмент обогащения отдельных
социальных слоев общества.
12
Таким образом, обобщая плюсы и минусы лоббистской деятельности,
следует сделать вывод о том, что «лоббизм» не только является формой
современной политико-правовой действительности, но и формой выражения
законных интересов и способов их реализации.
Лоббистская деятельность должна осуществляться в определенных формах.
В первую очередь, следует выделить выступления на слушаниях в
профильных комитетах законодательного (представительного) органа.
Следующая форма – составление законопроектов и вынесение их на
обсуждение законодательному (представительному) органу.
Некоторые авторы выделяют такую форму как организация согласительных
процедур и комиссий.
Очень важной формой осуществления «лоббизма» выступают контакты со
СМИ, с влиятельными общественными организациями. Существует масса причин
называть СМИ «четвертой ветвью власти», как и «лоббизм» - «третьей палатой»
законодательных (представительных) органов власти.
Рассматривая способы правового регулирования «лоббизма», необходимо
рассмотреть следующие положения:
1) пределы правового регулирования. «Лоббизм» затрагивает всевозможные
институты
гражданского
общества,
что
означает,
что
государственное
воздействие должно урегулировать данное влияние.
2) стихийность лоббистской деятельности и вопросы планирования и
прогнозирования ее изменений. В связи с тем, что возникновение субъективного
интереса у отдельных групп, организаций происходит спонтанно, важно
прогнозировать изменения в общественно-политической жизни общества,
которые могут спровоцировать активизацию лоббистской деятельности.
Правовое регулирование «лоббизма» должно преследовать определенные
цели:
1) утверждение «лоббизма» как института гражданского общества;
2) устранение «теневых проявлений лоббизма»;
13
3) установление пределов влияния заинтересованных лиц, объединений и
организаций на принятие властных решений;
4) создание равных условий для участия всем заинтересованным группам в
отстаивании интересов;
5) организация учета и аналитической обработки информации, которая
базируется на анализе обращений граждан, опросах общественного мнения,
проводимых конференциях с заранее известным подтекстом и т.д.
В истории отсутствуют аналоги масштабов «лоббизма» в современной
России.
Низкий
уровень
законодательного
урегулирования
лоббистской
деятельности, а также неразвитость политико-правовой системы привело к тому,
что «лоббизм» является основным способом представительства интересов, при
этом выходит за пределы внимания и понимания органов публичной власти,
средств массовой информации и граждан. Думается, что способы взаимодействия
общества и власти в процессе принятия политических решений не является
прозрачным. Уровень коррумпированности с каждым годом растет, а влияние на
органы государственной власти оказывают лишь сильнейшие группы давления. К
таким группам, например, можно отнести религиозные объединения. Под
давлением самой крупной религиозной организации в России – Русской
православной церкви – активно пропагандируется запрет абортов. При этом ряд
общественных организаций такого доступа к власти не имеют.
Правовое регулирование лоббистской деятельности позволит свести к
минимуму негативные проявления «лоббизма» и поставить его на службу
интересам общества, государственных органов власти в том числе.
Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для
признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в ч. 1 ст. 30
установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности
14
общественных объединений гарантируется»11. В ч. 2 ст. 45 говорится о праве
каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не
запрещенными законом. Другими словами, Конституцией РФ в числе прочих
косвенно допускаются и лоббистские формы защиты законных интересов. Как
представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права
граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении
делами государства (ст. 32). Основное же свое обоснование институт «лоббизма»
находит в ст. 33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют
право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»12.
Для полноценного же правового регулирования лоббизма необходим
специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнообразные
юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы.
Говоря о создании специализированного нормативно-правового акта,
следует сказать о том, что в 1997 году Государственную Думу РФ был внесен
проект федерального закона N 97801795-2 «О правовых основах лоббистской
деятельности в федеральных органах государственной власти».
В данном законопроекте определялось понятие лоббистской деятельности –
«взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами
государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на
разработку
и
принятие
указанными
органами
законодательных
актов,
административных, политических и иных решений в своих интересах или в
интересах конкретных клиентов»13. Помимо легального определения лоббистской
деятельности,
законом
определялись
субъекты
«лоббизма»,
способы
взаимодействия лоббистов с органами публичной власти, порядок регистрации и
аккредитации лиц, занимающихся лоббистской деятельностью.
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»;
12
Там же;
13
Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных
органах государственной власти" (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 02.06.1997) // СПС
«КонсультантПлюс»;
11
15
Законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы РФ, а в 2004
году снят с рассмотрения.
Следующим был проект федерального закона N 833158-6 "О порядке
продвижения
интересов
предпринимателей
в
коммерческих
органах
организаций
государственной
и
индивидуальных
власти
и
местного
самоуправления" (внесен депутатом Государственной Думы ФС РФ Н.В.
Левичевым).
Законопроектом
предусматривается
регулирование
отношений,
складывающихся в процессе продвижения интересов коммерческих организаций
и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и
местного самоуправления. Данный законопроект более конкретизирован, в
отличие от своего предшественника. Законодатель исключил в своем тексте
понятие «лоббизм» и «лоббистская деятельность», заменив их на «продвижение
интересов».
Тем не менее, данный законопроект также был отклонен Государственной
Думой РФ.
Таким образом, «лоббизм» для российской правовой действительности
является
неурегулированным
явлением.
Анализ
юридической
литературы
позволяет сделать вывод, что «лоббизм» представляет собой деятельность
определенных заинтересованных групп, заключающаяся в воздействии на органы
государственной власти, с целью отстаивания, продвижения и реализации
собственных интересов. «Лоббизм», являясь универсальным политико-правовым
институтом, возможен лишь при наличии властных отношений. «Лоббизм» имеет
как плюсы, так и минусы. К положительным его чертам следует относить
обеспечение плюрализма мнений политических организаций и общественных
объединений, а также возможность самоорганизации гражданского общества. К
отрицательным его чертам можно отнести коррупциогенный фактор, а также
возможность установления приоритета на удовлетворение интересов наиболее
влиятельных политических групп. Между тем, предполагается, что «лоббизм» для
российской правовой действительности окает положительное влияние.
16
1.2. История возникновения, развития и значение законной лоббистской
деятельности
Опираясь на мнение советских историков, следует утверждать о том, что
лоббистская деятельность в процессе законотворчества осуществлялась всегда,
несмотря на то, что в России до учреждения Государственной Думы и
преобразования Государственного Совета, процесс законотворчества имел
исключительно единоличный характер.
На этом основании можно выделить три этапа осуществления лоббистской
деятельности в законодательных (представительных) органах власти в России:
дореволюционный,
связанный
с
деятельностью
Государственной
Думы
Российской Империи; советский, связанный с деятельностью Советов РСФСР;
современный, связанный с деятельностью Федерального Собрания РФ.
Начало
первого
этапа
датируется
1906
годом
–
год
появления
представительного органа законодательной власти в Российской Федерации –
Государственной Думы, над которой, в свою очередь, была учреждена верхняя
плата – Государственный Совет.
Именно
в
этот
период
складываются
традиции
взаимодействия
Государственной Думы с представителями торгово-промышленных кругов. Так,
например, на Съездах представителей промышленности и торговли неоднократно
присутствовали и выступали А.И. Шингарев (ведущий оратор кадетов по торговопромышленным вопросам), Г.Г. Лерхе (представитель финансовой комиссии) 14 и
т.д. Следует также особо отметить, что представители организованных групп в
сфере промышленности, торговли и сфер жизнедеятельности огромное внимание
уделяли работе с уже избранными депутатами Государственной Думы и членами
Государственного Совета. Так, например, Совет Съездов представителей
промышленности и торговли издавал в 1908 г. журнал "Промышленность и
торговля в законодательных учреждениях", который был целиком посвящен
работе Государственной Думы и Государственного Совета. 15
14
15
Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Государство и право. 2002. N 5;
Жуган И.Б. Лоббизм на современном этапе // Журнал российского права. 2006. N 3;
17
Рассматривая опыт лоббистской деятельности в царский период, можно
отметить, что на указанном этапе она осуществлялась в виде следующей
последовательности действий:
- правительственные учреждения запрашивали предпринимательский союз
или передавали ему для дачи заключения предварительный законопроект;
- получив отрицательный ответ, ведомство переделывало законопроект и
созывало
совещание
совместно
с
представителями
предпринимательских
объединений для окончательной доработки законопроекта;
- при возникновении спорных вопросов ведомство письменно или лично
советовалось о подготовленном законопроекте с представителями организаций,
интересы которых могли быть затронуты. 16
Послереволюционное формирование «лоббизма» обусловлено порядком
формирования представительных органов власти и идеологизацией общества.
Специфика «лоббизма» в представительных органах власти в Советской
России обусловлено следующими признаками:
- особенностями формирования и функционирования представительного
органа власти в РСФСР и СССР;
- типологией заинтересованных групп (профсоюзы и иные союзы,
комитеты, ассоциации, общества, советы и движения и т.д., как правило,
основанные на добровольном объединении граждан);
-
особенностями
политической
системы,
в
которой
приходилось
действовать группам интересов.
В декабре 1990 г. была сформирована первая организация промышленников
- Партия свободного труда. И в России начался процесс формирования
заинтересованных групп в сфере бизнеса, не основанных на добровольном
объединении граждан.
Специфика осуществления лоббистской деятельности в представительных
органах государственной власти с начала 90-х годов в России и вплоть до начала
XXI в. определяется тем, что в качестве групп интересов выступали самые
16
Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 91;
18
различные
организации,
партии,
группы
граждан
(объединения,
союзы,
ассоциации, лиги и т.д.) или отдельные граждане, а также общественные
структуры при законодательных и исполнительных органах, экспертные советы и
аналитические центры в структурах власти, должностные лица и чиновники,
которые оказывали влияние на органы государственной власти. 17
Практика российского лоббизма с 1990-х годов вошла в определенный
конфликт с законодательным регулированием участия граждан в управлении
делами государства. С одной стороны, в России как в современной демократии с
рыночной
экономикой,
многопартийностью,
политической
конкуренцией
неизбежно продвижение "частных" интересов, конечно, в формах, сообразных
традициям и условиям развития общества и государства. Даже при отсутствии
закона о лоббизме существуют определенная институциональная система и
корпоративная политика давления бизнеса на государство. 18 С другой стороны,
законодательство об участии граждан в управлении делами государства, частью
которого и является лоббизм, чтобы быть действенным, не может (да и не
должно) отрываться от политико-правовых традиций продвижения интересов
организаций в деятельности органов власти.
На сегодняшний день преобладает одна лоббирующая структура –
политическая партия «Единая Россия», на фоне которой иные политические силы
утрачивают возможное влияние. Так, численность депутатов от партии «Единая
Россия» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ составляет 338
человек, то есть 75% от общего числа депутатов. Согласно Конституции РФ
федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы 19. То есть, можно говорить о том, что партия
«Единая Россия» имеет наибольшее влияние при принятии законопроектов.
Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 92;
Белов Д.С. Политические риски лоббистской деятельности крупных корпораций в федеральных органах
государственной власти современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 4, 12.
17
18
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»;
19
19
Тем не менее, анализируя развитие «лоббизма» в России, можно
утверждать,
что
специализированных
структур,
профессиональной
занимающихся лоббистской деятельностью, в России не сложилось. Несмотря на
наличие широких возможностей организаций оказывать влияние на власть, в
России не установлено специализированной «процедуры лоббизма». Это
связано с тем, что установление такой процедуры требует ответов на ряд
вопросов – способ регулирования таких отношений и на какие субъекты
общественных отношений эта деятельность должно и может распространяться.
Если устанавливать для отдельных субъектов специализированную процедуру
лоббирования, не будет ли нарушен принцип равноправия доступа к управлению
делами государства.
Таким образом, в развитии лоббистской деятельности в России выделяется
три периода: дореволюционный, советский и современный. Дореволюционный
период
развития
характеризуется
лоббистской
оказанием
деятельности
влияния
в
Российской
торгово-промышленных
империи
кругов
на
представительные органы власти – Государственную Думу и Государственный
Совет. Советский период развития лоббистской деятельности связан, прежде
всего, с развитием идеологизации общества. Советская политическая система
являлась закрытой структурой, соответственно, доступ отдельных групп к власти
был
ограничен.
политическим
Современный период
плюрализмом
и
развития
демократическим
«лоббизма»,
политическим
в связи
с
режимом,
характеризуется доступом к власти как самых различных организаций, так и
отдельных граждан. Тем не менее, в течение всего рассматриваемого периода
никакие организации или специализированные структуры, профессионально
занимающиеся лоббистской деятельностью, на территории России созданы не
были.
1.3. Регулирование «лоббизма» в зарубежных странах
Обращаясь к опыту зарубежных стран в сфере регулирования лоббистской
деятельности,
авторами
выделяются
американская
модель
«лоббизма» и европейская модель регулирования «лоббизма».
регулирования
20
Прежде всего следует рассмотреть американскую модель регулирования
«лоббизма». Классический «лоббизм» сложился именно в США.
Правовое регулирование лоббистской деятельности в Америке прошло все
этапы от запретительного до высокой степени либерализации, допускающей
лоббирование законопроектов в условиях их подконтрольности.
Первоначально, в американской практике сложился «запретительный»
подход к продвижению интересов отдельных групп лиц. Устанавливая запреты,
законодатель устранял коррупционные скандалы, возникающие в связи с
отношениями государства и теневого бизнеса.
Примером противостояния государства и бизнеса является сопротивление
заинтересованных групп политике "нового курса" Президента США Ф. Рузвельта.
В 1934 году Президент инициировал внесение изменений в Закон "О холдинговых
энергетических
компаниях",
основной
целью
которых
было
выведение
энергетической отрасли из-под влияния монополистов, принудительно разделив
крупные энергетические компании на несколько мелких. Этой инициативе
активно
сопротивлялись
республиканцы
и
представители
энергетических
компаний. В Конгресс были направлены сотни писем и телеграмм с просьбами
отклонить
проект
специальный
закона.
комитет
по
В
сложившейся
ситуации
расследованию
был
лоббистской
сформирован
деятельности,
возглавляемый демократом от штата Алабама Х. Блэком. В результате
парламентских расследований изменения в Закон "О холдинговых энергетических
компаниях" были внесены. Кроме основных предложений Президента США, в
закон вошли положения, требующие регистрации лоббистов энергетических
компаний, которые впоследствии вошли и в другие разделы промышленного
законодательства, заложив тем самым основы для принятого после Второй
мировой войны специального закона20.
Конституционной
основой
лоббистской
деятельности
как
вида
организованной деятельности граждан США является первая поправка 1789 года
Жуков М.В. История регулирования лоббизма в США // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 11.
С. 67 – 69;
20
21
к Конституции США, гарантирующая право граждан на свободу слова, собраний,
право обращаться в официальные органы с жалобами: "Конгресс не должен
издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или
запрещающего свободное исповедание оной либо ограничивающего свободу
слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к
правительству с петициями об удовлетворении жалоб" 21.
Федеральный закон 1938 года о регистрации иностранных агентов, который
обязал
представителей
внешнеполитического
лобби
регистрироваться
и
отчитываться в своей профессиональной деятельности, стал следующим важным
этапом в специальном правовом регулировании лоббизма. Закон 1938 года
применяется в тех отношениях, в которых одна из сторон ведет деятельность от
имени
иностранного
правительства,
зарубежной
политической
партии,
независимого субъекта или иного иностранного принципала, занимающегося
лоббизмом или представляющего интересы этого иностранного клиента.
Новым
этапом
в
законодательном
регулировании
лоббизма
стал
Федеральный закон 1946 года "О регулировании лоббизма", значение которого
определяется как первого в мире специального закона о «лоббизме». Согласно
Закону 1946 года юридические и физические лица, занимающиеся лоббистской
деятельностью, обязаны официально заявить о себе и пройти регистрацию
соответственно при Сенате (у секретаря Сената) и палате представителей.
Регистрация возложена на специального клерка, сам лоббист должен под
присягой представить письменное заявление с указанием определенных данных
(имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес заказчика; сроки найма; сумма
вознаграждения; цели и сумма выделенных на расходы средств). Лоббист должен
зарегистрироваться в срок 45 дней с момента начала своей деятельности. Пробелы
Закона 1946 года были восполнены в связи с принятием Закона 1995 года "О
раскрытии лоббистской деятельности".
Специальное законодательное регулирование лоббистской деятельности
дополняется практикой его реализации. С 1979 году в США действует
21
The Constitution of the United States // https://www.archives.gov/founding-docs/constitution;
22
специальная общественная организация - Американская лига лоббистов. Эта
организация издает ежемесячный бюллетень, осуществляет просветительские
программы
и
рекламные
мероприятия,
призванные
создать
образ
высокопрофессионального, честного и неподкупного лоббиста, сформировать
имидж этой профессии как независимой, успешной и уважаемой. У Лиги
лоббистов две стратегические антикоррупционные направленности: обеспечение
открытости и понятности профессии лоббиста в антикоррупционном смысле для
граждан и повышение этических и профессиональных стандартов для самих
лоббистов, что отчасти воспрепятствует коррупции.
Опыт США в области законодательно урегулированного лоббизма имеет
внутренний (национальный) и внешний (международный) положительный
эффект: открытость и прозрачность результатов работы зарегистрированных
лоббистов,
а
Американской
также
лиги
антикоррупционным,
их
численный
рост.
Помимо
лоббистов
привела
что
положительное
имеет
к
тому,
этого,
что
значение
деятельность
«лоббизм»
для
стал
института
представительства граждан.
Несмотря на усилия законодателей, «теневой лоббизм» в США все же
присутствует. Так, законодательный запрет на участие в финансировании
выборов распространяется на национальные банки, государственные корпорации,
профсоюзы, государственных субподрядчиков, лиц моложе 18 лет, иностранных
физических и юридических лиц. Однако крупные компании активно и много
тратят на финансирование выборов определенных кандидатов, тем самым делая
их представителями своих интересов уже в предвыборный период. Яркий пример
тому так называемый «феномен Трампа», который сформировался в период
выборов президента США в 2016 году.
В политическом смысле Дональд Трамп в своей предвыборной компании
выбрал нетрадиционную избирательную тактику: ориентир на определенные слои
населения страны, наиболее пострадавшие от глобализации и аутсорсинга, то есть
- рабочих и на часть американского среднего класса. Ранее руководители
Республиканской
и
Демократической
партии
оставляли
эти
категории
23
избирателей за пределами политических процессов и возникающих новых
структур
постиндустриальной
экономики.
Миллиардер,
являясь
непосредственной частью экономики США, как кандидат в Президенты США в
своей избирательной кампании, по сути, сконцентрировался на основных
элементах структурного кризиса США.
С лоббистской точки зрения пример кандидата Д. Трампа определяет
особую форму «лоббизма» - «самолоббирование», которое может быть как
добровольным, так и вынужденным.
Некоторые эксперты полагают, что «самолоббирование» Дональда Трампа
по своей сути является аналогичным явлением с самовыдвижением кандидата в
президенты. Такие сравнения не допустимы. Согласно статье 34 Федерального
закона «О выборах Президента РФ» «каждый гражданин Российской Федерации,
обладающий
пассивным
избирательным
правом,
после
официального
опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента
Российской Федерации вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность
Президента Российской Федерации»22. При этом одна и та же кандидатура не
может быть выдвинута и от политической партии, и в порядке самовыдвижения.
При
«самолоббировании»
выдвигается
на
должность
лицо,
являясь
президента
частью
страны,
политической
при
этом
партии,
осуществляя
избирательную кампанию самостоятельно.
В Великобритании, как и в США, доминирует либеральный подход в
регулировании «лоббизма». При этом специальный закон о «лоббизме» не
предусмотрен, а выбран подход комплексного регулирования: действует ряд
законов
и
кодексов,
устанавливающих
правила
взаимоотношения
государственных служащих с заинтересованными группами. Базовым документом
является Civil Service Code 23, на основе которого каждый департамент принимает
свой Management Code.
Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 05.12.2017) "О выборах Президента Российской Федерации" //
"Российская газета", N 6, 16.01.2003;
23
The Civil Service Code. GB. // http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf;
22
24
«Лоббизм» в Великобритании воспринимается как часть парламента со
сложившейся практикой проведения парламентских слушаний. Английский
парламент открыт и доступен во время заседания практически для всех
заинтересованных лиц. Так и согласно Конституции Российской Федерации
Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми 24.
Особенность «лоббизма» в Великобритании является то, что законом
регулируются не столько деятельность групп интересов, сколько работа
политиков и государственных служащих, т.е. в сфере самой публичной власти.
Прямое регулирование отношений государственных служащих, депутатов и
лоббистов возложено на Комитет по стандартам публичной сферы (Committee on
Standards in Public Life)25, который был создан в 1994 году. В 1995 году Комитет
сформулировал принципы, обязательные для соблюдения членами парламента и
государственными
служащими: предоставление
членам
парламента
права
заниматься работой, не связанной с должностными обязанностями; отсутствие
коррупционных связей – запрет членам парламента получать вознаграждение от
заинтересованных лиц за свою работу; борьба с конфликтом интересов; член
парламента
вправе
заниматься
иной
деятельностью,
не
связанной
с
должностными обязанностями, и получать за это вознаграждение; член
парламента обязан вносить собственный интерес в Register of Interests;
декларирование
вознаграждения
члена
парламента.
Таким
образом,
в
Великобритании законодательно разрешается парламентариям выступать в
качестве консультантов-лоббистов. Установлены правовые гарантии такой
деятельности: разработан механизм разрешенного взаимодействия с группами
интересов на основе принципа открытости и этичности поведения.
В Германии не предусмотрено регулирование «лоббизма» специальным
законом.
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»;
25
Committee on Standards in Public Life. Official website. // http://www.public-standards.gov.uk/;
24
25
Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии заложены
в статье 17 Основного закона ФРГ: "Каждый имеет право, как отдельно, так и
вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами или жалобами в
компетентные инстанции и в народные представительства 26". Лоббистские
отношения в немецкой правовой системе определены как "группы по интересам",
"заинтересованные
группы",
"группы,
представляющие
интересы"
(Interessengruppen und Interessenverbaende).
Федеральный уровень регулирования лоббистской деятельности в сфере
взаимодействия с органами государственной власти обеспечивается несколькими
нормативными правовыми актами. Прежде всего это Единое положение о
федеральных министерствах, в котором закрепляется возможность участия
экспертов из заинтересованных профессиональных союзов (групп интересов) и
ассоциаций в разработке проектов законов в федеральных министерствах. В
Регламенте бундестага такая возможность предусмотрена для участия экспертов в
деятельности федерального парламента: "Для получения информации по
обсуждаемому вопросу комитет может на открытых заседаниях заслушивать
экспертов, представителей заинтересованных лиц или организаций и других лиц,
имеющих возможность представить информацию".
С.А. Авакьян полагает, что «германской системе правового регулирования
«лоббизма», таким образом, присущи следующие черты:
- сравнительно небольшой объем либерализации;
- запрет материального лоббирования;
- доминирование интеллектуального лоббирования;
- предпочтение завершенных, представляющих готовый интеллектуальный
продукт форм: предоставление разработанных лоббистами проектов законов;
квалифицированных заключений; рекомендательных профессиональных позиций
о поддержке или неодобрении проекта закона;
Основной
закон
Федеративной
Республики
Германия,
http://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru;
26
23.05.1949
//
26
- допустимость массовых публичных мероприятий в связи с тем или иным
проектом закона;
- распространение норм Положения "О регистрации союзов и их
представителей при бундестаге" только на юридических лиц (физические лица не
подпадают под действие данного Положения) 27».
Итак, опыт зарубежных стран в сфере регулирования лоббистской
деятельности выделяет американскую модель регулирования «лоббизма» и
европейскую модель регулирования «лоббизма». Говоря об американской системе
регулирования «лоббизма», следует сказать, что данная модель признается
классической. Во-первых, в США, в отличие от других стран, действуют
специальные законы, которые регулируют деятельность лоббистов. Несмотря на
достаточно серьезное государственное регулирование лоббистской деятельности,
теневой «лоббизм» все же присутствует. Кроме того, в США имеет место такой
институт
как
«самолоббирование»,
ярким
примером
которого
является
президентская кампания Дональда Трампа. Европейскую модель регулирования
лоббистской деятельности предлагается рассмотреть на примере Великобритании
и Германии. Говоря о Великобритании, законом Великобритании регулируется не
столько
деятельность
групп
интересов,
сколько
работа
политиков
и
государственных служащих, т.е. в сфере самой публичной власти. В Германии
специальное регулирование «лоббизма» отсутствует. Лоббистская деятельность
определяется как деятельность «групп интересов», регламентируется Основным
законом ФРГ и некоторыми положениями специальных министерств.
Возможность адаптировать зарубежный опыт на российскую правовую
действительность, разумеется, присутствует. В частности, опираясь на опыт
США, следует создать специальное правовое регулирование лоббистской
деятельности. Правовой опыт Великобритании показывает, что специальным
законодательством возможно успешно урегулировать деятельность органов
публичной власти.
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический
комплекс (учебное пособие) / С.А. Авакьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.:
Юстицинформ, 2016. с.82;
27
27
Глава II. Основные направления совершенствования законодательства в
сфере лоббистской деятельности
2.1. Способы и механизмы обеспечения права на информацию как основа
«лоббизма»
В настоящее время наблюдается снижение уровня доверия граждан к
деятельности политических партий и средств массовой информации. В связи с
этим реализация права граждан на информацию о деятельности органов власти
становится вопросом наиболее актуальным и дискуссионным.
Согласно статье 24 Конституции РФ «сбор, хранение, использование и
распространение информации о частной жизни лица без его согласия не
допускаются; органы государственной власти и органы местного самоуправления,
их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с
документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и
свободы, если иное не предусмотрено законом»28.
Ольга и Михаил Афанасьевы в своих работах отмечали, что
"институт
доступа к официальной информации появился как ответ на критику современного
национального государства и международных организаций за недостаток
демократии. Доступ к информации является необходимой обеспечительной мерой
при решении ряда макросоциальных задач. Во-первых, по обеспечению личной
свободы, социальных и гражданских прав людей в условиях концентрации
колоссальной власти и возможностей манипулировать общественным мнением у
государственных структур и олигополий; во-вторых, по повышению социальной
эффективности органов публичной власти и управления; в-третьих, по борьбе с
коррупцией; и наконец, по установлению экологической ответственности
государства и бизнеса"29.
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»;
29
Афанасьева О., Афанасьев М. Наш доступ к информации, которой владеет государство. М.: Фонд "Либеральная
миссия", 2010. С. 14 – 16;
28
28
Итак, доступ граждан информации, помимо Конституции, регулируется
Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления» и Постановлением
Правительства РФ "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в
информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых
данных". Действие Федерального закона распространяется на отношения,
связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Доступ к определенным видам информации, в частности: отношения, связанные с
обеспечением
доступа
осуществляется
к
персональным
государственными
данным,
органами
и
обработка
органами
которых
местного
самоуправления; порядок рассмотрения государственными органами и органами
местного
самоуправления
государственным
органом,
обращений
органом
граждан;
местного
порядок
предоставления
самоуправления
в
иные
государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей
деятельности
в
связи
с
осуществлением
указанными
органами
своих
полномочий30, возможен при соблюдении специальных требований
иных
федеральных законов.
Тем не менее, доступ граждан к информации о работе палат Федерального
Собрания и законодательном процессе существенно отличается от обеспечения
прозрачности исполнительной и судебной власти. При этом, следует напомнить,
что согласно Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным
источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ»31.
Соответственно,
гражданам
РФ
в
целях
реализации
их
конституционного права должен быть предоставлен доступ к законодательному
Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // "Российская газета", N 25,
13.02.2009;
31
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»;
30
29
процессу. При этом в Регламенте Государственной Думы, например, положения
Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»
не находят
должного развития. Регламент Государственной Думы предусматривает наличие
электронной системы, доступ к которой имеется лишь у лиц, имеющих
специальный статус – статус депутата. Граждане и организации получить
информацию о законодательном процессе не могут.
С появлением АСОЗД – Автоматизированной системы обеспечения
законодательной
существенно
деятельности
упростился:
–
поиск
информации
Интернет-ресурс
о
предоставляет
законопроектах
возможность
ознакомиться с электронной карточкой и паспортом законопроекта, в котором
содержатся
наименование
субъекта
законотворческой
инициативы,
текст
законопроекта, финансово-экономическое обоснование, пояснительная записка,
перечень актов федерального законодательства. Публикуется также протокол
рассмотрение законопроекта Советом Государственной Думы, но при этом
мнения субъектов законодательного процесса гражданам остаются неизвестны.
Полагаем, что для пресечения «черного лоббирования» необходимо установить
обязанность Федерального собрания публичного размещения «особых мнений»,
как это предусмотрено, например, Конституционным Судом РФ.
Право на информацию способно обеспечивать любую лоббистскую
деятельность: обращения граждан и организаций в органы власти, предоставление
экспертных мнений по нормативно-правовым актам, участие граждан и
организаций во встречах с представителями органов государственной власти и
местного самоуправления и др. Тем не менее, в России право граждан на
обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
не находится в системной связи с конституционным правом на информацию. Об
этом свидетельствует подпункт 2 пункта 5 статьи 2 Федерального закона, в
соответствии с которым данный Федеральный закон не распространяется на
порядок рассмотрения государственными органами и органами местного
самоуправления
обращений
граждан.
Это
нарушение
взаимосвязи
двух
30
субъективных прав, так как реализовать право на петицию без предоставления
органами необходимой информации невозможно.
Итак, реализация конституционного права граждан на информацию в
настоящий момент остается дискуссионным вопросом. Так, говоря о получении
гражданами информации о деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, следует сказать о том, что несмотря на наличие
законодательного регулирования данного вопроса, все же существующие
ограничения
препятствуют
реализации
конституционного
права
граждан.
Например, в части вынесения проектов нормативно-правовых актов на
рассмотрения, доступ к получению гражданами информации о рассмотрении
этого законопроекта существенно ограничен. Наличие АСОЗД упростило
получение доступа граждан к информации о законопроектах, но все же не
устранило существующие проблемы. Предполагается, что право на информацию
способно обеспечивает лоббистскую деятельность: обращения граждан и
организаций в органы власти, предоставление экспертных мнений по нормативноправовым актам, участие граждан и организаций во встречах с представителями
органов государственной власти и местного самоуправления, поэтому его
реализация является вопросом требующим законодательного урегулирования.
2.2. Совершенствование законодательства в сфере продвижения интересов
организаций как способ взаимодействия организаций и органов власти
Развитие формирования института российского «лоббизма» возможно в
следующих случаях: совершенствование института общественной экспертизы и
поощрение различных форм консультаций между властью и организациями, а
также развитие дискуссионных площадок.
В отличие от права граждан на получение и распространение информации,
право на участие в качестве эксперта Конституцией РФ не установлено.
Специального закона, регулирующего деятельность экспертных советов при
органах государственной власти и органах местного самоуправления, также не
имеется. Право на экспертизу косвенно выделяется из норм Федерального закона
31
"О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" 32,
Федерального закона «Об Общественной Палате РФ» 33, положений Регламента
Государственной Думы и так далее. Следует заметить, что формирование и
функционирование экспертных советов остается за пределами государственного
регулирования. Итак, один из важнейших институтов продвижения частных
интересов осуществляется посредством определенных процедурных моментов
деятельности государственных органов (в частности, формирование рабочих
групп по рассмотрению законопроектов), а не посредством предоставления
гражданам и организациям прямых гарантий по осуществлению экспертной
деятельности.
В
частности,
право
на
экспертизу
ограничивается
положениями
Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления», которые гласят,
что «информация о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления не предоставляется в случае, если в запросе ставится вопрос о
правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного
самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его
территориальных
органов,
органа
местного
самоуправления
либо
подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы,
непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя
информацией»34.
Связь права на информацию с правом на экспертизу и гарантии для
экспертов прослеживаются лишь в отдельных случаях: в отношении упомянутых
публичных обсуждений, публичных слушаний и антикоррупционной экспертизы.
За пределами регулирования этих видов экспертиз остается огромный массив
проектов нормативных правовых актов, которые также требуют экспертных
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) "О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации" // "Российская газета", N 95, 05.05.2006;
33
Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об Общественной палате Российской
Федерации" // "Российская газета", N 70, 07.04.2005;
34
Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // "Российская газета", N 25,
13.02.2009;
32
32
оценок организаций. Между тем ограничений права на экспертизу можно было
бы избежать, установив общие нормативы публичного размещения проектов
актов всеми органами власти, участвующими в нормотворческом процессе (и не
только в связи с антикоррупционной экспертизой).
Реализация права на экспертизу ограничивается и административными
барьерами.
Так,
например,
«независимая
антикоррупционная
экспертиза
проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными
Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по
проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов
нормативных
правовых
актов,
утвержденной
постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96»35. То есть
проведение
экспертизы
нормативно-правовых
актов
возможно
только
аккредитованными организациями, граждане и иные организации такого права не
имеют. Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»36 не допускается
передача полномочий по проведению экспертизы коммерческим организациям
(об этом свидетельствует судебная практика, в частности, Постановление
Арбитражного суда Поволжского округа от 20.01.2016 N Ф06-3170/2015 по делу
N А49-4024/201537 (Определением38 Верховного Суда РФ от 25.05.2016 N 306КГ16-1833 отказано в передаче дела для пересмотра в порядке кассационного
производства данного Постановления)).
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 10.07.2017) "Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов",
"Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов") // "Российская газета", N 46, 05.03.2010;
36
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) "Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // "Российская газета", N 133, 22.07.2009;
37
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20.01.2016 N Ф06-3170/2015 по делу N А494024/2015 // СПС «КонсультантПлюс»;
38
Определение Верховного Суда РФ от 25.05.2016 N 306-КГ16-1833 по делу N А49-4024/015 // СПС
«КонсультантПлюс»;
35
33
Отсутствие общих подходов к регулированию экспертной деятельности
приводит
к
нежелательной
конкуренции
различных
видов
экспертиз.
Дублирование одних и тех же вопросов в разных экспертизах одного и того же
проекта нормативного правового акта отвлекает слишком много ресурсов. И
совсем недопустимым представляется дублирование функций по оценке
регулирующего воздействия между Министерством экономического развития РФ
(соответствующим
его
совершенствованию
департаментом)
правового
и
Национальным
регулирования
советом
по
предпринимательской
и
инвестиционной деятельности при Президенте РФ.
Обсуждения
сформировано
в
и
экспертизы
качестве
проектов
политических
нормативных правовых
проектов,
не
актов
регулируемых
законодательством. В частности, не регулируется законом процедура обсуждения
законопроектов на сайте «Открытое правительство». При этом проанализировав
данный Интернет-ресурс, можно сделать вывод, что процедура обсуждения
основывается
лишь на
рейтингах экспертов и их авторских редакций
законопроектов. Политические проекты общественных обсуждений не учитывают
особенности разных форм участия граждан в управлении делами государства, в
том числе народные обсуждения и экспертизу проектов публично-властных
решений. Все это приведет к обесцениванию экспертной деятельности граждан и
организаций.
Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года N 167 "Об общественном
обсуждении проектов федеральных конституционных и федеральных законов"39
речь также идет не об экспертной деятельности граждан и организаций, а об
институте всенародных обсуждений. Так, Президент РФ может назначить
общественное обсуждение тех или иных проектов законов.
Помимо
экспертных
уже
советов,
рассмотренных
социального
публичных
партнерства
обсуждений,
и
влияния
экспертиз
на
и
власть
саморегулируемых организаций, соучастие граждан и государственных органов в
Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных
конституционных законов и федеральных законов" // "Российская газета", N 29, 11.02.2011;
39
34
принятии
публично-властных
решений
активно
развивается
в
рамках
деятельности общественных советов при органах власти. Более того, в
соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» Коллегиальные государственные органы и коллегиальные
органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия
граждан
(физических
лиц),
в
том
числе
представителей
организаций
(юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и
органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные
органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных
органов40.
Считаем, что назрела необходимость создания независимой общественной
экспертизы проектов законодательных актов, формируемой из числа ученых
различных отраслей науки, а также практиков с управленческим опытом (не
входящих в официальные государственные структуры), общественных деятелей,
отдельных граждан и их объединений. Процедурно должен быть отработан
порядок постановки подлежащего правовому регулированию вопроса на
общественную экспертизу, его рассмотрения и обсуждения.
Следует
предусмотреть
реальные
гарантии
публичных
условий
осуществления общественной экспертизы проектов законодательных актов,
предоставить
ей
право
на
беспрепятственное
получение
необходимой
информации от любого государственного органа или от средств массовой
информации по обсуждаемому вопросу, обеспечить ее институциональную
независимость.
Рекомендации
независимой
общественной
экспертизы
в
обязательном порядке должны рассматриваться и обсуждаться на заседаниях
парламентских комиссий
и
комитетов
с
последующим
принятием
ими
мотивированных решений, которые необходимо своевременно доводить до
сведения депутатов на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания РФ
Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // "Российская газета", N 25,
13.02.2009;
40
35
во время обсуждения проекта законодательного акта. Необходима также
процедура пересмотра ранее принятых законодательных решений по причинам
коррупционного порядка.
Другим существенным моментом является проблема ответственности
членов
независимой
общественной
экспертизы,
санкционировавших
неправомерную с коррупционной точки зрения законодательную акцию.
Одним
из
принципиальных
условий
поощрения
различных
форм
консультаций между властью с одной стороны и гражданами и организациями с
другой стороны является обеспечение принципа равноправия. Формирование
«лоббизма» в России избирательным путем недопустимо, гарантируя влияние на
власть только определенным субъектам. В частности, на практике бизнес
лоббировал принятие Положения о порядке проведения консультаций между
Министерством экономического развития РФ и РСПП, ТПП РФ, "Деловой
Россией" и "ОПОРОЙ России" при разработке проектов нормативных правовых
актов, направленных на регулирование внешнеэкономической деятельности. При
регулировании
продвижения
интересов
организаций
в
деятельности
государственных органов важно учитывать специфику тех или иных сфер
общественных отношений и процедурные особенности соучастия, а не выделять
преференции для одних субъектов перед другими. Правильно отмечается в
литературе, что даже в результате "торга" за влияние на власть легитимность
достигается
только
в
соответствии
со
справедливой
политико-правовой
процедурой, которая обеспечивает всем заинтересованным сторонам равные
возможности оказывать давление друг на друга.
В
целях
развития
консультаций
между
властью,
гражданами
и
организациями можно предложить следующее: установить возможность встреч
конкретных служащих аппарата органов власти с представителями организаций в
рамках регламента, адаптировать опыт зарубежных стран в области направления
сотрудников организаций к работе органов публичной власти.
Таким
образом,
помимо
реализации
конституционного
права
на
информацию, требуется рассмотрение вопросов реализации права граждан и
36
организаций на экспертизу. Право на экспертизу прямо не устанавливается ни
одним из нормативно-правовых актов, но прямо вытекает из положений
Конституции
и
федеральных законов.
Реализация
права
на
экспертизу
существенно затруднена положениями федеральных законов, в частности,
Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления», а также
административными барьерами, устанавливаемыми уполномоченными органами.
Обсуждения и экспертизы проектов нормативных правовых актов сформировано
в качестве политических проектов, не регулируемых законодательством, в
частности, не регулируется законом процедура обсуждения законопроектов на
сайте «Открытое правительство». Одним из принципиальных условий поощрения
различных форм консультаций между властью с одной стороны и гражданами и
организациями с другой стороны является
установление возможности встреч
конкретных служащих аппарата органов власти с представителями организаций в
рамках регламента, адаптация опыта зарубежных стран в области направления
сотрудников организаций к работе органов публичной власти.
2.3. Лоббистская деятельность как способ противодействия коррупции
«Лоббизм»
исследуется
с
позиции
юриспруденции,
политологии,
социологии и других наук. Тем не менее, вопрос соотношения коррупции и
«лоббизма» все еще остается открытым. Актуальность этих взаимосвязанных
между собой тем является очевидной. Коррупция деструктивно влияет на
состояние национальной безопасности, государства, личности. Тем не менее,
«лоббизм» и коррупция явления различимые.
Согласно официальным документам «лоббизм» рассматривается как способ
противодействия коррупции. Так, согласно Указу Президента утвержден
Национальный план противодействия коррупции, в рамках которого должна быть
разрешена задача – «совершенствование правовых основ и организационных
механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов в отношении лиц,
замещающих должности, по которым установлена обязанность принимать меры
37
по предотвращению и урегулированию конфликта интересов»41. Кроме того,
ведомствам
было
поручено
провести
публичное
обсуждение
проблем
формирования в стране института «лоббизма».
Рассуждения ученых сводятся к тому, что «лоббизм» - это одна из форм
коррупции
наряду
с
взяточничеством,
протекционизмом,
незаконным
распределением и перераспределением общественных ресурсов и фондов,
присвоением общественных ресурсов в личных целях, незаконной приватизацией,
незаконной поддержкой и финансированием политических структур (партий и
др.), а также вымогательством, предоставлением льготных кредитов, заказов, и
др.
В теории также существует мнение о совмещении коррупции и
современного «лоббизма» в России. В юридической литературе нет единого
мнения относительно сущности лоббистской деятельности и ее влияния на
государство. Из этого можно выделить две правовых позиции.
Некоторые исследователи не разграничивают «лоббизм» и коррупцию,
воспринимая
его
как
деструктивно
влияющий
на
власть
общественно-
политический институт. «Лоббизм» должен быть запрещен как явление, так как
отмечается,
что
российский
механизм
продвижения
частных
интересов
фактически совпадает с коррупцией, и предлагается рассматривать «лоббизм» как
форму ее проявления. Поэтому в случае законодательного урегулирования
«лоббизма» возможна легализация коррупции.
Другие исследователи различают коррупцию и «лоббизм» и положительно
оценивают сущность этого процесса. Именно законность отстаиваемого интереса
отличает «лоббизм» от коррупции. Также предлагается разделять «лоббизм» на
правомерный
и
неправомерный
(теневой).
«Теневой
лоббизм»
следует
рассматривать как неофициальные способы воздействия на власть и продвижение
частных интересов, а в основе правомерного «лоббизма» является согласование и
Указ Президента РФ от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017
годы" // "Российская газета", N 78, 13.04.2016;
41
38
достижение баланса интересов путем проведения установленных законом
способов.
Следует согласиться с учеными, которые различают как позитивный, так и
негативный «лоббизм». В процессе принятия
конфликт
интересов,
соответственно,
законов всегда присутствует
законодательное
регулирование
лоббистской деятельности позволит разграничить виды «лоббизма». Поэтому
вполне логично ввести в научный оборот понятие «коррупционный лоббизм», а
также закрепить его законодательно.
Наряду с коррупционным «лоббизмом» следует говорить о «лоббизме» без
коррупционной составляющей. То есть «лоббизм» в общественной сознании
должен восприниматься как правомерный правовой институт. Введение термина
«коррупционный лоббизм» позволит провести грань между коррупцией и
«лоббизмом». Согласно сложившемуся в юридической литературе мнению под
«коррупционным лоббизмом» следует понимать использование уголовно- и
административно наказуемых методов давления на органы государственной
власти, местного самоуправления, их должностных лиц для отстаивания
незаконных интересов42.
«Коррупционный
лоббизм»
представляет
существенную
угрозу
национальной безопасности. Поэтому следует остановиться на определении
понятий безопасности, безопасности государства, личности, национальной
безопасности и их соотношении. Федеральный закон «О безопасности» не
предусматривает понятие «безопасность», в то время как Законом РФ «О
безопасности» под
безопасностью
понималось
«состояние
защищенности
жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних
угроз»43.
Концепция
национальной
безопасности
определяет
национальную безопасность как «состояние защищенности личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются
Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции
// Журнал российского права. 2014. N 7. С. 143 – 171;
43
Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 26.06.2008) "О безопасности" // "Российская газета", N 103, 06.05.1992
(утратил силу);
42
39
реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации
(далее - граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет,
независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое
социально-экономическое
развитие
Российской
Федерации.
Национальная
безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности,
предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством
Российской
Федерации,
информационную,
прежде
всего
экологическую,
государственную,
общественную,
экономическую,
транспортную,
энергетическую безопасность, безопасность личности»44. Кроме того, согласно
Концепции национальной безопасности угроза национальной безопасности –
«совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную
возможность нанесения ущерба национальным интересам»45. Одной из угроз
национальной безопасности следует признать
«коррупционный лоббизм».
Сегодня интерес к рассматриваемому социальному явлению обусловлен в первую
очередь его значительной опасностью для общества, сводящей на нет усилия
государства
на
пути
к
укреплению
национальной
и
государственной
безопасности.
Предлагается разграничить «коррупционный лоббизм» на экономический,
политический и правовой.
Экономический «коррупционный лоббизм» в своей основе направлен на
протекцию интересов, которые направлены на принятие решений, экономически
выгодных для конкретных групп населения, отдельных организаций и граждан.
Экономический
«коррупционный
лоббизм»
направлен
на
уничтожение
многообразия и установление какой-либо одной формы собственности, единых
методов ведения хозяйства, отказ от принципа государственного регулирования
экономической
деятельности.
сферы,
устранение
Политический
конкуренции
«коррупционный
в
предпринимательской
лоббизм»,
соответственно,
направлен на принятие выгодных политических, кадровых решений. В рамках
Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" //
"Собрание законодательства РФ", 04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212;
45
Там же;
44
40
правового
«коррупционного
лоббизма»
следует
рассматривать
принятие
нормативных правовых актов в пользу определенных корпоративных интересов,
не совпадающих с интересами народа, под воздействием лоббирующих структур.
На практике эти виды «лоббизма» тесно пересекаются.
Всегда будут существовать "теневые" механизмы лоббирования, которые
представляют собой отклонения реальной практики от нормативной или
этической модели поведения субъектов. В США, например, "электронная"
демократия используется как во благо - в целях распространения информации,
необходимой для развития лоббистских контактов, так и во вред - в целях
информационного давления на должностных лиц.
Тем
не
менее,
эти
препятствия
не
исключают
необходимости
законодательного обеспечения лоббистской деятельности, естественно, с опорой
на зарубежный опыт. Целесообразно и внесение поправок в нормативно-правовые
акты, косвенно регулирующие лоббистскую деятельность, например, в Закон РФ
«О
средствах массовой
информации»,
Федеральный
закон
«О
порядке
рассмотрения обращений граждан РФ» и иные документы.
Итак, исходя из зарубежного опыта, можно выделить следующие основные
модели законодательного обеспечения лоббистской деятельности:
1) законодательное закрепление видов лоббистской деятельности;
2) закрепление статуса лоббиста, лоббистских организаций и основных
требований к ним.
Для России следует выбрать модель законодательного определения видов
лоббистской деятельности. Она позволит более эффективно осуществить задачи
правового регулирования российского лоббизма. Исходя из названной модели,
представляется целесообразным принятие Федерального закона "Об обеспечении
лоббистской деятельности и противодействии коррупционному лоббизму". При
этом законодатель обеспечит условия для развития лоббизма и создаст
препятствия для коррупционного лоббизма. Таким законом можно разграничить
правовые и неправовые виды «лоббизма», закрепить понятие «лоббизма»,
41
лоббистской деятельности, а также, что очень важно – «коррупционного
лоббизма».
На основании проведенного исследования и анализа исторического опыта
развития российского «лоббизма», следует учитывать определенные особенности
«лоббизма», в частности:
1) приоритет личных контактов перед законностью;
2) закрытость, непрозрачность коммуникаций в лоббизме;
3) сращивание государственной власти и бизнеса;
4) незначительное место общественного мнения в системе рычагов давления
на принятие решений органами государственной власти;
5) наличие двухзвенной системы лоббизма (представитель бизнеса
контактирует непосредственно с теми, кто принимает решения) 46.
Соответственно, основными целями правового регулирования лоббистской
деятельности
должны
стать
борьба
с
коррупционным
«лоббизмом»,
противодействие сращиванию бизнеса и власти, развитие взаимодействия органов
государственной власти и институтов гражданского общества.
Вовлечение в законотворческий процесс институтов гражданского общества
также способствовало бы созданию условий для цивилизованного «лоббизма».
Важно законодательно закреплять открытость в процессе отстаивания частных
интересов, информированность о коррупционных проявлениях. В большинстве
случаев населению становится известно о коррупциогенных факторах из средств
массовой информации.
Антикоррупционные журналистские расследования,
телевидение и радиовещание, сообщения в сети Интернет, в том числе со стороны
представителей государства, активизируют антикоррупционные настроения.
Вместе с тем не всегда такой информации дается адекватная оценка. Для
противодействия коррупции важно, чтобы эти сведения становились основой
реальных расследований. Так, многим известные You-Tube каналы Алексея
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический
комплекс (учебное пособие) / С.А. Авакьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.:
Юстицинформ, 2016. с.167;
46
42
Навального,
блоггера
Kamikadzedead
распространяют
проводимые
ими
антикоррупционные расследования, что приводит к общественному резонансу.
Существенным
фактором
антикоррупционной
деятельности
является
доступность для граждан информации о коррупции, а также о результатах и
способах борьбы с ней. В настоящее время такая информация размещается на
официальных сайтах государственных органов в сети Интернет. Так, например на
сайте Конституционного Суда РФ есть вкладка «О противодействии коррупции»,
где размещаются нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия
коррупции,
методические
материалы,
формы
документов,
связанных
с
противодействием коррупции, сведения о доходах, расходах и имуществе судей
Конституционного Суда РФ.
Формой
взаимодействия
государства
и
гражданского
общества
в
антикоррупционной сфере является рассмотрение обращений, поступающих от
граждан и организаций в государственные органы и содержащих информацию о
коррупции.
Такие
обращения
являются
своего
рода
индикаторами
коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти, основой для
принятия управленческого решения по предупреждению коррупции. Кроме того,
очевидна лоббистская составляющая.
Принимая
во
внимание
вышеизложенное,
вполне
закономерно
рассматривать «коррупционный лоббизм» как угрозу национальной безопасности.
Противодействие
«коррупционному
лоббизму»
позитивно
влияет
на
демократические процессы в России. Соответственно, выделение и развитие
«лоббизма» представляют собой инструмент демократических преобразований.
«Лоббизм» как институт политической системы может существовать
независимо от степени законодательного закрепления на разных уровнях: от
местного самоуправления до государственного управления. Однако «лоббизм»
как элемент правового государства не может функционировать без правового
поля. В России назрела потребность для законодательного обеспечения
лоббистской деятельности, но это постепенный процесс. В настоящее время
следует законодательно противодействовать «коррупционному лоббизму» и
43
одновременно с этим расширять возможности «лоббизма» как инструмента
демократических преобразований. Только тогда «лоббизм» и коррупция не будут
рассматриваться как синонимы.
44
«Лоббизм»
для
Заключение
российской правовой
действительности
является
неурегулированным явлением. Анализ юридической литературы позволяет
сделать вывод, что «лоббизм» представляет собой деятельность определенных
заинтересованных
групп,
заключающаяся
в
воздействии
на
органы
государственной власти, с целью отстаивания, продвижения и реализации
собственных интересов. «Лоббизм», являясь универсальным политико-правовым
институтом, возможен лишь при наличии властных отношений. «Лоббизм» имеет
как плюсы, так и минусы. К положительным его чертам следует относить
обеспечение плюрализма мнений политических организаций и общественных
объединений, а также возможность самоорганизации гражданского общества. К
отрицательным его чертам можно отнести коррупциогенный фактор, а также
возможность установления приоритета на удовлетворение интересов наиболее
влиятельных политических групп. Между тем, предполагается, что «лоббизм» для
российской правовой действительности окает положительное влияние.
Таким образом, в развитии лоббистской деятельности в России выделяется
три периода: дореволюционный, советский и современный. Дореволюционный
период
развития
характеризуется
лоббистской
оказанием
деятельности
влияния
в
Российской
торгово-промышленных
империи
кругов
на
представительные органы власти – Государственную Думу и Государственный
Совет. Советский период развития лоббистской деятельности связан, прежде
всего, с развитием идеологизации общества. Советская политическая система
являлась закрытой структурой, соответственно, доступ отдельных групп к власти
был
ограничен.
политическим
Современный период
плюрализмом
и
развития
демократическим
«лоббизма»,
политическим
в связи
с
режимом,
характеризуется доступом к власти как самых различных организаций, так и
отдельных граждан. Тем не менее, в течение всего рассматриваемого периода
никакие организации или специализированные структуры, профессионально
занимающиеся лоббистской деятельностью, на территории России созданы не
были.
45
Итак, опыт зарубежных стран в сфере регулирования лоббистской
деятельности выделяет американскую модель регулирования «лоббизма» и
европейскую модель регулирования «лоббизма». Говоря об американской системе
регулирования «лоббизма», следует сказать, что данная модель признается
классической. Во-первых, в США, в отличие от других стран, действуют
специальные законы, которые регулируют деятельность лоббистов. Несмотря на
достаточно серьезное государственное регулирование лоббистской деятельности,
теневой «лоббизм» все же присутствует. Кроме того, в США имеет место такой
институт
как
«самолоббирование»,
ярким
примером
которого
является
президентская кампания Дональда Трампа. Европейскую модель регулирования
лоббистской деятельности предлагается рассмотреть на примере Великобритании
и Германии. Говоря о Великобритании, законом Великобритании регулируется не
столько
деятельность
групп
интересов,
сколько
работа
политиков
и
государственных служащих, т.е. в сфере самой публичной власти. В Германии
специальное регулирование «лоббизма» отсутствует. Лоббистская деятельность
определяется как деятельность «групп интересов», регламентируется Основным
законом ФРГ и некоторыми положениями специальных министерств.
Возможность адаптировать зарубежный опыт на российскую правовую
действительность, разумеется, присутствует. В частности, опираясь на опыт
США, следует создать специальное правовое регулирование лоббистской
деятельности. Правовой опыт Великобритании показывает, что специальным
законодательством возможно успешно урегулировать деятельность органов
публичной власти.
Итак, реализация конституционного права граждан на информацию в
настоящий момент остается дискуссионным вопросом. Так, говоря о получении
гражданами информации о деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, следует сказать о том, что несмотря на наличие
законодательного регулирования данного вопроса, все же существующие
ограничения
препятствуют
реализации
конституционного
права
граждан.
Например, в части вынесения проектов нормативно-правовых актов на
46
рассмотрения, доступ к получению гражданами информации о рассмотрении
этого законопроекта существенно ограничен. Наличие АСОЗД упростило
получение доступа граждан к информации о законопроектах, но все же не
устранило существующие проблемы. Предполагается, что право на информацию
способно обеспечивает лоббистскую деятельность: обращения граждан и
организаций в органы власти, предоставление экспертных мнений по нормативноправовым актам, участие граждан и организаций во встречах с представителями
органов государственной власти и местного самоуправления, поэтому его
реализация является вопросом требующим законодательного урегулирования.
Наряду с выбором модели правового регулирования следует определить
первоочередные меры и области развития
«лоббизма» как инструмента
противодействия коррупции. Одной из таких сфер выступает экспертиза
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Различая
«лоббизм» и названную экспертизу, нельзя не отметить ее использование
субъектами лоббистской деятельности. Принятие нормативных и иных решений в
пользу определенных корпоративных интересов под воздействием лоббирующих
структур остается острой проблемой российской действительности, что в числе
других негативных факторов создает условия для распространения коррупции.
Именно здесь можно попытаться правовыми средствами преобразовывать
коррупционный лоббизм в цивилизованный.
Стоило бы стремиться к единообразию в порядке участия разных
организаций в оценке проектов нормативных правовых актов настолько,
насколько это возможно. В частности, подумать и об исключении особых
порядков обсуждений, экспертиз и консультаций для объединений работодателей,
профсоюзов, саморегулируемых организаций и др., если их цели могут быть
достигнуты в уже установленных правовых процедурах.
Наличие специального закона о лоббистской деятельности позволяет вести
учет зарегистрированных представителей заинтересованных групп, их контактов
и клиентов, контролировать финансирование лоббистских проектов. Такой
47
подход работает на снижение уровня коррупционности во взаимодействии
государственных служащих и групп интересов.
Нормативное
установление
правил
поведения
членов
парламента,
должностных лиц и государственных служащих в форме этических кодексов и
правил поведения позволяет регулировать права и обязанности представителей
публичной власти в их внепарламентском взаимодействии. Результативна также
практика применения деклараций и ведения регистра интересов членов
парламента,
ограничивающая
их
возможности
активного,
лично
заинтересованного участия в принятии решений.
Наличие полноценной нормативно-правовой базы для активного участия
профессиональных общественных объединений, обеспечивающих качественное
консультирование и разработку проектов законов, поправки к законам, создает
возможности улучшения качества законодательной техники и гарантированности
учета
интересов
граждан,
имеющих
прямой
доступ
к
общественным
объединениям.
Национальное (внутригосударственное) специальное законодательное и
нормативное регулирование «лоббизма» создает преимущественно открытый
действующий рынок оказания услуг по продвижению и учету различных
интересов в органах публичной власти, минимизирует «черный лоббизм» и
проявление коррупции, обеспечивает открытость информации и общественный
контроль за деятельностью публичной власти.
48
Библиографический список
Нормативно-правовые источники:
1.
"Конституция
Российской
Федерации"
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»;
2.
Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 25.11.2017 "О средствах
массовой информации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) // "Российская
газета", N 32, 08.02.1992;
3.
Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 05.12.2017) "О
выборах Президента Российской Федерации" // "Российская газета", N 6,
16.01.2003;
4.
Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об
Общественной палате Российской Федерации" // "Российская газета", N 70,
07.04.2005;
5.
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) "О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // "Российская
газета", N 95, 05.05.2006;
6.
Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления" // "Российская газета", N 25, 13.02.2009;
7.
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) "Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов" // "Российская газета", N 133, 22.07.2009;
8.
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О
безопасности" // "Российская газета", N 295, 29.12.2010;
9.
Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 "Об общественном
обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных
законов" // "Российская газета", N 29, 11.02.2011;
49
10.
Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ",
04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212;
11.
Указ Президента РФ от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане
противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы" // "Российская газета", N 78,
13.04.2016;
12.
Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД (ред. от
12.10.2017) "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации" // "Российская газета", N 37, 25.02.1998;
13.
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от
10.07.2017) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов") // "Российская газета", N 46, 05.03.2010;
14.
Постановление
обеспечении
доступа
Правительства
к
РФ
общедоступной
от 10.07.2013 N
информации
о
583 "Об
деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления в информационнотелекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных" (вместе с
"Правилами отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой
государственными
органами
и
органами
местного
самоуправления
в
информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых
данных", "Правилами определения периодичности размещения в информационнотелекоммуникационной
сети
"Интернет"
в
форме
открытых
данных
общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов
местного
самоуправления,
сроков
ее
обновления,
обеспечивающих
своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных
интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в
форме открытых данных", "Правилами обязательного размещения органами
50
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления
общедоступной
информации
о
деятельности
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при
осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и
полномочий
Российской
Федерации
по
предметам
совместного
ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для
осуществления
Федерации
или
органам
государственной
органам
местного
власти
субъектов
самоуправления,
в
Российской
информационно-
телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных") // "Собрание
законодательства РФ", 29.07.2013, N 30 (часть II), ст. 4107;
15.
Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах
лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (ред.,
внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 02.06.1997) // СПС
«КонсультантПлюс»;
16.
Проект Федерального закона N 833158-6 "О порядке продвижения
интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в
органах государственной власти и местного самоуправления" (ред., внесенная в
ГД ФС РФ, текст по состоянию на 07.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс»;
17.
The
Constitution
of
the
United
States
//
https://www.archives.gov/founding-docs/constitution;
18.
The
Civil
Service
Code.
GB.
//
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf;
19.
Основной закон Федеративной Республики Германия, 23.05.1949 //
http://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&object=transla
tion&l=ru;
20.
Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 26.06.2008) "О безопасности"
// "Российская газета", N 103, 06.05.1992 (утратил силу);
51
Судебная практика:
1.
Определение Верховного Суда РФ от 25.05.2016 N 306-КГ16-1833 по
делу N А49-4024/015 // СПС «КонсультантПлюс»;
2.
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20.01.2016
N Ф06-3170/2015 по делу N А49-4024/2015 // СПС «КонсультантПлюс»;
Специальная литература:
1.
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в
России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / С.А.
Авакьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.:
Юстицинформ, 2016. 568 с.;
2.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в
деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: научнопрактическое пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова и др.; отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ, ИНФРА-М, 2016. 224 с.;
3.
Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал
российского права. 2014. N 6. С. 15 – 25;
4.
Баранов С.Д. Популизм и лоббизм: две стороны парламентской
деятельности России // Социология и политология. 1999. N 1. С. 42-48;
5.
Бекмурадов
К.А.
Значение
конституционных
согласительных
процедур в системе разделения властей Российской Федерации // Актуальные
проблемы российского права. 2017. N 9. С. 94 – 100;
6.
Белов Д.С. Политические риски лоббистской деятельности крупных
корпораций в федеральных органах государственной власти современной России:
Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 4, 12;
7.
Буркова Ю.С. К вопросу о взаимодействии предпринимательских
сообществ и органов государственной власти в сфере нормотворчества //
Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 10. С. 25 – 29;
52
8.
Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка
законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное
обозрение. 2013. N 1. С. 136 – 148;
9.
Жильцова
С.А.
Лоббизм
в
России
//
Публично-правовые
исследования: электрон. журн. 2012. N 1. С. 25 – 52;
10.
Жуган И.Б. Лоббизм на современном этапе // Журнал российского
права. 2006. N 3;
11.
Жуков
М.В.
История
регулирования
лоббизма
в
США
//
Конституционное и муниципальное право. 2012. N 11. С. 67 – 69;
12.
Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права.
2014. N 2. С. 53 – 59;
13.
Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового
регулирования // Государство и право. 2002. N 5;
14.
Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005;
15.
Поляков
М.М.
Административно-правовое
регулирование
противодействия коррупции в государственном управлении // Актуальные
проблемы российского права. 2017. N 9. С. 109 – 115;
16.
Теплов О.М. Совершенствование механизмов взаимодействия органов
власти и бизнеса (институциональные аспекты) // Юридический мир. 2016. N 10.
С. 36 – 39;
17.
Хейвуд Эндрю. Лоббизм // Политические науки. 2004. N 2. С. 20-27;
18.
Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты
и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. N
7. С. 143 – 171;
19.
Шапошиков А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и
категория политической науки // Российская газета. 2001. С. 52-56;
53
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа