close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Страждин Иван Андреевич. Правовой статус депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на примере Орловской области

код для вставки
2
3
4
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовой статус депутатов
законодательного
органа
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации на примере Орловской области.»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственно-правовая деятельность
Студент: И.А.Страждин
Научный руководитель: зав. кафедры организации правоохранительной
деятельности доктор юридических наук, профессор Щендригин Е.Н..
Объем ВКР: 87
Количество использованных источников: 79
Ключевые слова: законодательный орган, Орловский областной совет
народных депутатов, депутат, конституционно-правовой статус, права и
обязанности, ограничения и запреты.
Краткая характеристика ВКР:
ВКР состоит из введения, трех глав, имеющих в себе по два параграфа,
заключения, списка использованной литературы.
Во ведении содержит четкое и краткое обоснование выбора темы,
определение ее актуальности, степени разработанности проблемы, предмета и
объекта исследования, формулировку ее целей и задач, описание используемых
при выполнении работы методов теоретического и эмпирического исследования и
обработки данных, определена теоретическое и практическое значение работы.
В
первой
главе
изложены
теоретико-методологические
основы
правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Приведены
исторические факты становления и развития законодательных органов субъектов.
Изучено законодательство о статусе депутата законодательного органа субьекта
Российской Федерации. Изучен Мандат депутата Орловского областного совета
народных
депутатовстарых
Вторая глава включает в себя анализ правотворческой деятельности органов
местного
самоуправления
РФ
и
г.
Орла.
Описаны
особенности
законодательного процесса в субъектах РФ и нашей области. Проведены
рассуждения о том, как внедрение и доработка этих особенностей может
помочь в проблемах с правотворческой деятельностью. Отдельный параграф
посвящен правам и обязанностям депутата законодательного органа субъекта
Российской Федерации. Также во втором параграфе нами были изучены
запреты и ограничения, которые накладываются на депутатов Орловского
областного Совета народных депутатов.
В
третьей
главе
нами
были
изучены
проблемы
правового
регулирования статуса депутатов Орловского областного Совета народных
депутатов и указаны возможные направления совершенствования правового
регулирования статуса депутатов Орловского областного Совета народных
депутатов Третья глава несет в себе также теоретические обоснования
необходимости развития правотворческой деятельности на местном уровне.
6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….7
Глава 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И СУЩНОСТЬ МАНДАТА
ДЕПУТАТА ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ
ДЕПУТАТОВ …………………………………………………………………....12
1.1 Законодательство о статусе депутатов Орловского областного Совета
народных депутатов……………………………………………………………..12
1.2 Мандат депутата Орловского областного Совета народных депутатов:
особенности возникновения и срок действия………………………………….22
Глава 2. ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ДЕПУТАТОВ ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ
ДЕПУТАТОВ…………………………………………………………………….32
2.1. Права и обязанности депутатов Орловского областного Совета народных
депутатов………………………………………………………………………....32
2.2. Запреты и ограничения для депутатов Орловского областного Совета
народных депутатов……………………………………………………………..45
Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ДЕПУТАТОВ ОРЛОВСКОГО
ОБЛАСТНОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ………………………53
3.1. Проблемы правового регулирования статуса депутатов Орловского
областного Совета народных депутатов……………………………………….53
3.2. Направления совершенствования правового регулирования статуса
депутатов Орловского областного Совета народных депутатов…………….66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….72
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………………..76
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена
тем, что в обеспечении эффективного функционирования жизнедеятельности
общества и личности важная роль принадлежит государству, которое
призвано реализовать базовый конституционный принцип народовластия,
провозглашенный
Необходимым
в
статье
условием
3
для
Конституции
выполнения
Российской
этого
Федерации
принципа
является
повышение роли и ответственности законодательных (представительных)
органов Российской Федерации и регионов.
Одним из ключевых органов государственной власти субъектов
Российской Федерации является законодательный (представительный) орган,
выполняющий определенную роль в процессе построения правового
государства и его демократического развития. На территории Орловской
области действует Орловский областной совет народных депутатов.
Орловский областной Совет народных депутатов в соответствии со статьей
50.1 Устава Орловской области является постоянно действующим высшим и
единственным органом законодательной власти области.
Орловский
Областной
Совет
народных
депутатов
состоит
из 50 депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом
25 депутатов избираются по одномандатным округам (один округ - один
депутат),
а 25 депутатов
пропорционально
числу
-
по единому
голосов
избирательному
избирателей,
полученных
округу
каждым
из списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.
На данный момент существует неопределенность в нормативноправовом регулировании статуса депутата Орловского областного Совета
народных депутатов и это является почвой для возникновения всевозможных
коллизий.
8
Так
проблемными
видятся
аспекты
областного
Совета
народных
Орловского
отзыва
мандата
депутатов,
в
депутата
связи
с
существующими пробелами законодательства, регламентирующими данный
правовой институт. Также хотелось бы обратить внимание на закрепление
ценза оседлости для депутата Орловского областного Совета народных
депутатов. Эти и другие проблемы правового регулирования статуса
депутата Орловского областного Совета народных депутатов будут
рассмотрены в данной выпускной квалификационной работе.
Таким образом, все вышесказанное характеризует актуальность данной
выпускной квалификационной работы и позволяет определить цель нашего
исследования.
Целью выпускной квалификационной работы является комплексный
анализ правового статуса депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации на примере
Орловской области.
Для
достижения
сформулированных
целей
представляется
необходимым решение следующих основных задач:
-
изучить законодательство о статусе депутатов Орловского
областного Совета народных депутатов;
-
охарактеризовать мандат депутата Орловского областного Совета
народных депутатов;
-
рассмотреть права и обязанности
депутатов Орловского
областного Совета народных депутатов;
-
изучить запреты и ограничения для депутатов Орловского
областного Совета народных депутатов;
-
выявить проблемы правового регулирования статуса депутатов
Орловского областного Совета народных депутатов;
-
определить
направления
совершенствования
правового
регулирования статуса депутатов Орловского областного Совета народных
9
депутатов.
Объектом
выпускной
квалификационной
работы
являются
общественные отношения, возникающие в процессе осуществления своих
полномочий депутатом Орловского областного Совета народных депутатов.
Предметом
выпускной
квалификационной
работы
являются
нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность депутатов
Орловского областного Совета народных депутатов.
Теоретическая основа исследования. Исследованием данной проблемы
занимались такие авторы, как: П.А. Астафичев, Р.Т. Биктагиров, Т.Ю.
Архирейская, А.А. Асеева, В.В. Калинская, А.А. Кондрашев, Е.А.
Кудрявцева, А.И. Лукьянов, Е.А. Масуфранова, А.В. Пепеляева, А.С.
Пешкина, О.В. Романовская, Г.Д. Садовникова, Е.С. Ситников, О.А.
Фомичева и др.
В процессе подготовки работы применялся комплекс методов, в том
числе:
анализ,
синтез,
сравнительно-правовой,
индукция,
дедукция,
формально-логический,
историко-правовой,
структурно-
функциональный, а также методы логического и системного толкования
норм права.
Нормативную основу выпускной квалификационной работы составили:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993), Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»; Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»; Устав (Основной Закон) Орловской области от
26.02.1996 № 7-ОЗ; Закон Орловской области от 06.06.2001 № 201-ОЗ «Об
Орловском областном Совете народных депутатов»; Закон Орловской
области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
10
(представительного) органа государственной власти Орловской области»;
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от
29.10.2010 № 43/1292-ОС «О Регламенте Орловского областного Совета
народных депутатов» и другие нормативно – правовые акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. Проведение выборов в Орловский
областной Совет народных
депутатов осуществляют избирательные комиссии Орловской области,
территориальные и участковые избирательные комиссии. Организующей
выборы комиссией является избирательная комиссия Орловской области,
формируемая сроком на пять лет.
Мы пришли к выводу о необходимости увеличения срока полномочий
Избирательной комиссии Орловской области в целом как минимум на
двойной срок с тем, чтобы избежать практики подбора состава комиссий по
соображениям политического характера. В настоящее время фактически
смена состава комиссии происходит перед каждым циклом выборов.
Таким образом, мы считаем необходимым внести изменения в п. 3 ст. 1
Закона Орловской области от 13.05.2003 № 326-ОЗ «Об избирательной
комиссии Орловской области» в части увеличения срока осуществления
полномочий Избирательной комиссии Орловской области до 10 лет.
2. В работе мы пришли к выводу, что в Орловской области
деятельность комиссий и комитетов Орловского областного Совета
народных депутатов регламентируют постановления. При этом в ряде
субъектов РФ существуют законы, регулирующие статус и полномочия
комитетов и комиссий.
Мы считаем, что принятие региональных законов о комитетах и
комиссиях
законодательных
органов
субъектов
РФ
способствует
повышению авторитета этих органов, стабилизации их статуса, усилению
парламентского контроля.
В связи с вышесказанным мы считаем необходимым принять Закон
11
Орловской области «О комитетах и комиссиях Орловского областного
Совета народных депутатов».
3.
В работе мы определили необходимость установления в
Федеральном
законе
№
184-ФЗ
условий,
сформулированных
Конституционным Судом РФ в рассматриваемых в работе постановлениях,
при которых возможен отзыв региональных парламентариев, включая
установление четких правовых оснований
и общих требований к его
процедуре, которая должна обеспечивать депутату возможность дать
избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
основания для отзыва, и гарантировать всеобщее равное прямое участие
избирателей в тайном голосовании по отзыву. В связис с указанным в
выпускной квалификационной работе и основываясь на неправомерной
деятельности депутатов прошлого созыва Орловского областного совета
народных депутатов считаем необходимым принять новый закон Орловской
области «О порядке отзыва депутата Орловского областного Совета
народных
депутатов»,
при
этом
учтя
требования
федерального
законодательства.
4. Также в работе мы пришли к выводу о необходимости
законодательного закрепления ценза оседлости для депутата Орловского
областного Совета народных депутатов. Полагаем, что ценз оседлости
должен составлять три года, что необходимо закрепить в ч.1. ст.1 Закона
Орловской области от 08 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата
Орловского областного Совета народных депутатов».
Структура выпускной квалификационной работы определена целью и
основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав,
заключения, библиографического списка.
12
Глава 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И СУЩНОСТЬ МАНДАТА
ДЕПУТАТА ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА
НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
1.1 Законодательство о статусе депутатов Орловского областного
Совета народных депутатов
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года субъектам
Федерации было предоставлено право образовывать собственные органы
государственной
власти.
Система
органов
государственной
власти
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов устанавливается субъектами Российской
Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя
Российской
Федерации
и
общими
принципами
организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом.
Одним из ключевых органов государственной власти субъектов
Российской Федерации является законодательный (представительный) орган,
выполняющий определенную роль в процессе построения правового
государства и его демократического развития. Понятия «законодательный
(представительный) орган власти субъекта Российской Федерации» и
«региональный парламент» в настоящей работе рассматриваются как
тождественные.
Правовую
основу
деятельности
Орловского
областного
Совета
народных депутатов образуют помимо норм федеральной Конституции,
положения Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных
государственной
(представительных)
власти
субъектов
и
исполнительных
Российской
Федерации»,
органов
Устав
13
Орловской области1, Закон Орловской области от 06 июня 2001 года № 201ОЗ «Об Орловском областном Совете народных депутатов»2, Закон
Орловской области от 08 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата
Орловского областного Совета народных депутатов»3, Постановление
Орловского областного Совета народных депутатов от 29 октября 2010 года
№ 43/1292-ОС «О Регламенте Орловского областного Совета народных
депутатов»4 и др.
Чтобы понять, как появилась законодательная власть на Орловщине,
обратимся
к истории
XVI века.
Тогда
для
решения
важнейших
государственных вопросов созывался Земский Собор из представителей всех
сословий, за исключением крепостных крестьян. К концу XVII столетия
полномочия
местных
воевод
серьёзно
урезаются
и Земские
соборы
постепенно прекращают свою работу.
Новой системой сословного управления орловская земля обзавелась
к концу петровской эпохи. Орловский городовой магистрат - так называлось
выборное коллегиальное учреждение, состоявшее из двух бургомистров
(исполнительных чиновников) и четырёх ратманов (советников). Реальных
полномочий у магистрата было немного, и все основные нити управления
сосредотачивались в руках назначенного из столицы губернатора5.
Так продолжалось вплоть до правления Екатерины II. Исполнительным
органом городского самоуправления в Орловской губернии при ней была
1
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ // Орловская правда, № 43,
02.03.1996
2
Закон Орловской области от 06.06.2001 № 201-ОЗ «Об Орловском областном Совете народных
депутатов» // Орловская правда, № 43, 02.03.1996
3
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
4
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС
«О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов» // Электронный документ. Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW127&n=20674&dst=100015#031744412637
239505 (Дата обращения 10.03.2018)
5
Официальный портал Орловского областного Совета народных депутатов // Электронный
документ. Режим доступа: http://oreloblsovet.ru/info/istoriya-parlamentarizma-v-oblasti.html (Дата обращения
22.04.2018)
14
шестигласная Дума. В её первый состав вошли городской голова, 3 гласных
от купеческих гильдий, цеховой голова, 11 гласных от ремесленников
и 3 мещанских гласных. Сословный характер общества диктовал создание
дворянских корпоративных органов — губернских и уездных дворянских
собраний. Они созывались один раз в три года, по разрешению губернатора.
С 1 января 1864 года для руководства хозяйственными делами
губернии было учреждено земское самоуправление. С 1892 года органами
городского
самоуправления
в Орле
стали
Распорядительная
дума
из 60 гласных и исполнительная управа из трёх членов. Городская дума
собиралась один-два раза в месяц. Исполнительная и представительная
власть по-прежнему работали в тесной связке, а их полномочия чётко
не разделялись.
Крушение монархической системы привело к ломке традиционной
системы местного самоуправления. Февральская революция 1917 года
привела к двоевластию, когда, с одной стороны, действовали возникшие
Советы, с другой - Временное правительство и его представители на местах.
Выборы в Орловский городской Совет состоялись 2 марта 1917 года.
От рабочих и служащих 25 предприятий в него вошло 92 депутата. В течение
марта - апреля Советы рабочих и крестьянских депутатов были созданы
во всех уездных городах губернии1.
О захвате власти в Петрограде орловские большевики узнали уже
на следующий день - 26 октября 1917 года из условной телеграммы
Московского областного бюро РСДРП(б). В Орле вооружённых выступлений
не было, в большинстве уездов (кроме Ливенского и Малоархангельского)
власть перешла к Советам мирным путём. Но перевыборы Орловского совета
рабочих и солдатских депутатов начались незамедлительно. По их итогам
большевики получили 80 из 150 мандатов.
1
Официальный портал Орловского областного Совета народных депутатов // Электронный
документ. Режим доступа: http://oreloblsovet.ru/info/istoriya-parlamentarizma-v-oblasti.html (Дата обращения
22.04.2018)
15
Государственно-правовая
форма
социалистического
государства
законодательно оформляется в 1918 году. В течение февраля и марта Советы
заменили городские думы, в феврале была ликвидирована Орловская
губернская земская управа. К апрелю более 90% уездных и волостных
земских управ передали свои функции уездным Советам рабочих, солдатских
и крестьянских депутатов.
Совет народных комиссаров РСФСР накануне образования Советского
Союза - 27 ноября 1922 года - издал Положение о губернских съездах
Советов и губернских исполнительных комитетах. Съезды упразднила лишь
сталинская
Конституция
1936 года,
превратив
Советы
в постоянно
действующие органы власти и управления.
События Великой Отечественной войны по праву занимают особое
место в истории нашей страны. Операции Красной Армии на Орловском
направлении длились непрерывно в течение двух лет: с сентября 1941
по сентябрь 1943 годов. Из 117 депутатов Орловского областного Совета,
избранных накануне войны, на сессию в октябре 1943 года прибыло только
441. Все остальные находились на фронте или погибли в боях с фашистскими
захватчиками.
Перестроечные годы привели к изменению политической системы
государства, повлекли за собой изменения в Конституцию СССР и закон
о выборах народных депутатов. В марте 1989 года состоялись выборы
народных депутатов СССР.
В последний год существования Советского Союза сама структура
Советов в Орловской области претерпела значительные изменения. Вопервых, по итогам выборов 1990 года в составе депутатов облсовета
оказались противоположные по своим позициям группы. Это породило
непривычную для Советов политическую борьбу в стенах выборного органа
1
Официальный портал Орловского областного Совета народных депутатов // Электронный
документ. Режим доступа: http://oreloblsovet.ru/info/istoriya-parlamentarizma-v-oblasti.html (Дата обращения
22.04.2018)
16
власти. Борьба фракций обострилась после событий августа 1991 года.
В конце
года
облисполком
преобразовали
в Администрацию
Орловской области. Исполняющим обязанности главы президент Борис
Ельцин назначил депутата областного Совета Николая Юдина. Не прекращал
работу и областной Совет народных депутатов во главе с Николаем
Володиным. В отличие от многих других регионов, в Орловской области
законодательная власть от старого облсовета к новому представительному
органу власти перешла плавно, без каких-либо временных разрывов
и конфликтов.
В соответствии
с президентским
Указом
«Об основных
началах
организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»1
20 марта
1994
года
состоялись
выборы
в областную
Думу,
в представительные органы - сельские, поселковые, районные, городские
Думы, а также была избрана исполнительная власть на местах.
В областную Думу было выдвинуто 196 кандидатов на 50 депутатских
мандатов. На первом этапе избранными оказались 39 депутатов. 25 марта
1994
года
состоялось
организационное
заседание
областной
Думы.
Председателем её депутаты избрали Николая Володина, а заместителем Тамару Коновалову. Дума образовала 7 постоянных комитетов. В неполном
составе Дума работала до февраля 1995 года. После довыборов главный
законодательный
(представительный)
орган
власти
стал
состоять
из 50 депутатов.
В 1998 году депутаты решили вернуться к традиционному для
Орловщины
регионального
1
и более
привычному
парламента -
для
Орловский
своих
земляков
областной
Совет
названию
народных
Указ Президента Российской Федерации от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Электронный документ. Режим доступа:
https://giod.consultant.ru/documents/1198811 (Дата обращения 20.04.2018)
17
депутатов1.
В настоящее время Орловский областной Совет народных депутатов
занимает достойное место в региональном политическом пространстве,
является надёжным гарантом политической, экономической и социальной
стабильности Орловщины.
Стоит сказать, что установление числа депутатов в региональном
парламенте относится к исключительной компетенции субъекта Федерации
без
каких-либо
ограничений.
единственное
требование,
депутатского
корпуса
Конституцией
в
соответствии
указанного
(Уставом)
Законодателем
самого
органа
субъекта.
с
закрепляется
которым
должна
В
быть
лишь
численность
установлена
настоящее
время
в
формировании регионального парламента действует принцип зависимости
количества его депутатов от числа избирателей.
Так в Орловской области согласно ч. 2 ст. 1 Постановления
Орловского областного Совета народных депутатов от 29 октября 2010 года
№ 43/1292-ОС «О Регламенте Орловского областного Совета народных
депутатов» Совет является однопалатным и состоит из 50 депутатов2.
Считаем
целесообразным
в
рамках
данного
параграфа
проанализировать результаты выборов депутатов Орловского областного
Совета народных депутатов созыва 2016-2021 годов.
Выборы депутатов Орловского областного совета народных депутатов
созыва 2016 - 2021 годов состоялись в Орловской области 18 сентября 2016
года
в
единый
день
голосования,
одновременно
с
выборами
в
Государственную думу РФ. Выборы прошли по смешанной избирательной
1
Официальный портал Орловского областного Совета народных депутатов // Электронный
документ. Режим доступа: http://oreloblsovet.ru/info/istoriya-parlamentarizma-v-oblasti.html (Дата обращения
22.04.2018)
2
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС
«О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов» // Электронный документ. Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW127&n=20674&dst=100015#031744412637
239505 (Дата обращения 10.03.2018)
18
системе: из 50 депутатов 25 были избраны по партийным спискам
(пропорциональная система), другие 25 - по одномандатным округам
(мажоритарная система)1.
В выборах участвовали четыре партии. Единственными партиями, чьи
списки были зарегистрированы облизбиркомом стали «Единая Россия»,
КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Все остальные партии по разным
причинам в выборах участия не принимали. Например, список партии
«Яблоко» был снят по решению комиссии, так как в нем были выявлены
разного рода нарушения. В суде оспорить решение комиссии «яблочникам»
не удалось. Вместе с тем представители других партий выставляли своих
кандидатов на одномандатных округах, однако никто из них в облсовет не
попал.
У Орловской области в Госдуме оказалось два депутата. К выборам в
регионе был сформирован один федеральный одномандатный округ. Это
означает, что каждая партия могла выставить по одному кандидату. Из них
депутатский мандат доставался тому, кто наберет наибольшее количество
голосов. Таким человеком стал представитель «Единой России», депутат
Госдумы прошлого созыва – Николай Ковалев. Он обошел своего главного
конкурента коммуниста Василия Иконникова с большим отрывом2. Таким
образом, Иконников в Госдуму не попадает.
Второй депутатский мандат достался москвичу Николая Земцову. Он
известен
тем,
что
является
координатором
общественной
акции
«Бессмертный полк». Какое отношение он имеет к Орловской области –
наблюдатели и эксперты сказать затрудняются, однако выдвинут он был
именно региональным отделением «Единой России». Мандат Земцову
достался в результате общего голосования за партию власти. Он шел в
1
Официальный портал Избирательной комиссии Орловской области // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.orel.izbirkom.ru/arkhiv-vyborov/ (Дата обращения 22.04.2018)
2
Интернет портал Орловские новости // Электронный документ. Режим доступа:
http://newsorel.ru/fn_198388.html (Дата обращения 22.04.2018)
19
объединенной межрегиональной группе, она включала в себя Белгородскую,
Орловскую и Курскую области. Всего из этой группы в Госдуму попали
четыре человека. Для примера, в Орловской области партия «Единая Россия»
набрала 47,93%, КПРФ – 17,86%; ЛДПР – 15,33%; «СПРАВЕДЛИВАЯ
РОССИЯ» – 5,63%.
«Единая Россия» набрала абсолютное большинство мест в Орловском
облсовете.
В
главном
законодательном
органе
Орловской
области
представлено 34 депутата от «Единой России», из них 12 одержали победу на
одномандатных округах, а еще 22 партия провела по списку в результате
общепартийного голосования1.
Остальные мандаты распределились так: КПРФ – 6, ЛДПР – 5,
«Справедливая Россия» - 3. Еще два места получили самовыдвиженцы –
бизнесмены Игорь и Виталий Рыбаковы, на одномандатных округах они
выиграли выборы у представителей «Единой России» - актера Юрия
Батурина и директора ТТП Александра Коровина соответственно.
Представители партий «Яблоко» и ПАРНАС выставляли свои
кандидатуры на одномандатных округах, в том числе на выборах в Госдуму.
Однако их кандидаты набрали ничтожно малое количество голосов и никуда
не прошли.
КПРФ показала наихудший результат за всю историю орловского
парламентаризма. Действительно, меньше мест в региональном заксобрании,
чем на этих выборах, компартия в Орловской области еще не получала,
говорят эксперты. Для примера – в прошлом созыве у коммунистов было 14
мест. Примечательно, что в прошлом году, на выборах в горсовет –
коммунисты также проиграли с треском. Они получили всего три места
против половины – созывом ранее. При этом коммунисты ни на городских,
ни на областных выборах не одержали победу ни на одном одномандатном
1
Официальный портал Избирательной комиссии Орловской области // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.orel.izbirkom.ru/arkhiv-vyborov/ (Дата обращения 22.04.2018)
20
округе.
Политологи ухудшение позиций КПРФ, чье орловское отделение еще
несколько лет назад считалось сильнейшим в стране, связывают с тем, что во
главе Орловской области с 2014 года пребывает член компартии Вадим
Потомский. С одной стороны, эксперты отмечают, что ему не удалось
наладить отношения с местным обкомом партии, которые рассчитывали, что
губернатором станет Василий Иконников. С другой – называют личную не
очень удачную деятельность Вадима Потомского на данном поприще. Заняв
эту должность, Вадим Потомский сделал много громких заявлений,
реализовать которые у него пока не получается. Третьей стороной, отмечают
эксперты, является то, что прежде КПРФ в Орловской области набирала
политические очки за счет оппозиционной позиции по отношению к
исполнительной власти региона. Сейчас же они оказались в заложниках этой
тактики, так как глава региона – их однопартиец.
«Ресурс доверия к КПРФ во главе с губернатором-коммунистом сильно
растаял. Выборы в этом отношении можно рассматривать как серьезное
ослабление позиции губернатора-коммуниста. Более того, коммунисты
сильно уронили себя даже по сравнению в целом с выборами по стране. То
есть партия теряет свое второе место, теряет свой статус конструктивной
оппозиции и превращается в какого-то непонятного политического игрока.
Так что я полагаю, что для Потомского и КПРФ - это только начало.
Серьезное и негативное начало», - считает доктор политических наук
Дмитрий Нечаев1.
В рамках данного параграфа считаем целесообразным более подробно
рассмотреть положения Закона Орловской области от 08 января 1997 года №
21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных
депутатов»2.
1
Дмитрий Нечаев: «Единороссы отыгрались на Потомском по полной программе» // Электронный
документ. Режим доступа: http://newsorel.ru/fn_198388.html (Дата обращения 22.04.2018)
2
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
21
В указанном акте сказано, что депутат не может быть депутатом
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации,
иные
государственные
должности
должности
федеральной
субъекта
государственной
Российской
Федерации,
службы,
должности
государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а
также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если
иное
не
предусмотрено
федеральным
законом.
Данные
положения
полностью соответствуют требованиям федерального законодательства.
В
соответствии
областного
Совета
с
федеральным
народных
профессиональной постоянной
законодательством
депутатов,
работающие
депутаты
в
нем
основе, не могут заниматься
на
другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная
творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет
средств
иностранных
государств,
международных
и
иностранных
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не
предусмотрено международным договором Российской Федерации или
законодательством Российской Федерации.
Если деятельность депутата осуществляется на профессиональной
постоянной основе, указанный депутат не может участвовать в качестве
защитника
или
представителя
(за
исключением
случаев
законного
представительства) по гражданскому, административному или уголовному
делу либо делу об административном правонарушении1.
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
1
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
22
Указанным законом определяется порядок распределения депутатских
мандатов, что будет нами рассмотрена в рамках следующего параграфа
выпускной квалификационной работы.
1.2 Мандат депутата Орловского областного Совета народных
депутатов: особенности возникновения и срок действия
Ввиду особой роли законодательного (представительного) органа
субъекта РФ, призванного в максимальной степени отражать интересы
населения субъекта, немалое теоретическое и практическое значение
приобретает
понятие
«конституционно-правовой
статус
депутата
законодательного (представительного) органа субъекта РФ», отражая место и
роль депутата. Данная категория непосредственно затрагивает интересы
населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в
органах государственной власти.
В науке конституционного права нет единого мнения по вопросу о
структуре конституционно-правового статуса. Традиционно исследователями
включается ряд таких элементов как права и обязанности, гарантии,
ответственность, принципы и другие. Однако, набор этих элементов,
существенно отличается в зависимости от позиции представителей науки
конституционного и муниципального права, а также в зависимости от
конкретного субъекта правоотношений1.
Например, определяя структурный состав конституционно-правового
статуса личности, Н.В. Витрук выделяет такие элементы, как система
юридических прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности в
их единстве, гражданство и правосубъектность как необходимые условия
1
Архирейская Т.Ю. Депутатский мандат как основа конституционно-правового статуса депутата в
Российской Федерации // UNIVERSUM: экономика и юриспруденция. 2017. № 6. С. 39.
23
обладания правовым статусом личности, а также юридические гарантии и
принципы правового статуса личности1.
К элементам конституционно-правового статуса государственного
органа Б.Н. Габричидзе относит следующие элементы: политическую и
государственно-правовую
характеристики
органов
государства;
место
различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию
систем,
подсистем
и
видов
органов,
их
соотношение;
основы
взаимоотношений органов между собой; важнейшие принципы организации
и деятельности государственных органов; основы компетенции; виды
правовых актов государственных органов2.
А.В. Зиновьев, утверждает, что в систему правового статуса депутата
законодательного
(представительного)
органа
субъекта
РФ
входят
следующие элементы: императивность депутатского мандата, функции
народных депутатов, права, обязанности народных депутатов и формы их
деятельности, а также гарантии депутатской деятельности3.
В свете широкого подхода, которого следует придерживаться,
определенную сложность вызывает вопрос о соотношении категории
«мандат
депутата»
с
категорией
«конституционно-правовой
статус»
представительного органа местного самоуправления.
Исходя из мнений исследователей конституционного права и позиций,
выраженных
в
рамках
судебной
практики
Конституционного
Суда
Российской Федерации, можно выделить три точки зрения по данному
вопросу.
Во-первых,
понятия
«мандат»
и
«правовой
статус»
депутата
законодательного (представительного) органа субъекта РФ отождествляют.
1
Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе //
Электронный документ. Режим доступа: http://nashaucheba.ru/v31654/ (Дата обращения 10.03.2018)
2
Габричидзе Б.Н. Конституционное право России // Электронный документ. Режим доступа:
http://lawdiss.org.ua/books/298.doc.html (Дата обращения 10.03.2018)
3
Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики) // Электронный
документ. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-statusa-deputata (Дата обращения
10.03.2018)
24
Например,
А.Т.
Комаров
при
анализе
Постановлений
Конституционного Суда Российской Федерации, в частности Постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года №
34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части
первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов
Государственной Думы»1, пришел к выводу, что данные термины
употребляются в одинаковых смысловых значениях2.
Во-вторых, понятие «правовой статус» рассматривают как более
широкое, так как депутатский мандат считают элементом его правового
статуса3.
В-третьих, категорию «мандат депутата» рассматривают как несколько
иное правовое явление, отличное от категории «правовой статус».
Следует обратиться к позиции А.Т. Карасева, итогом исследований
которого стало определение депутатского мандата как более устойчивые
политико-правовые образование, нежели права, обязанности, иные элементы
конституционно-правового статуса депутата, которые могут меняться при
принципиальном
сохранении
имеющегося
депутатского
мандата
(свободного, императивного, смешанного)4.
Можно отметить, что преимущественно категорию «мандат депутата»
либо отождествляют с «правовым статусом», либо включают в его элементы.
Ответ на вопрос о соотношении данных категорий следует искать в
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012 № 34-П // Электронный документ.
Режим доступа:
http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-27122012-n/ / (Дата
обращения 10.03.2018)
2
Комаров С.А. Общая теория государства и права // Электронный документ. Режим доступа:
https://lawbook.online/page/pvv/ist/ist-16--idz-ax309.html (Дата обращения 10.03.2018)
3
Кудрявцева Е.А. Проблемы соотношения «императивного» и «свободного» депутатских мандатов
депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации: современная
ситуация // Российская государственность: правовые аспекты исторического прошлого, современное
состояние и перспективы развития. 2016. № 1. С. 127.
4
Карасев А.Т. Депутатский мандат и конституционно-правовой статус депутата // Электронный
документ. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/deputatskiy-mandat-kak-osnova-konstitutsionnopravovogo-statusa-deputata-v-rossiyskoy-federatsii (Дата обращения 10.03.2018)
25
двойственной
природе
статуса
депутата
представительного
органа
государственной власти, как должностного лица и как представителя народа.
Если категория «конституционно-правовой статус» в большей степени
характеризует депутата как представителя власти, должностного лица, то
категория «мандат» определяет его положение с точки зрения представителя
народа, в данном случае населения субъекта РФ.
Следовательно, более точным было бы такое соотношение данных
понятий, как пересечение. Некоторые элементы депутатского мандата
находятся за рамками правового статуса, а имеют в большей степени
политический
окрас.
Например,
избранная
депутатом
политика,
направленная на установление взаимоотношений с избирателями во многом
оказывает влияние на доверие избирателей к власти депутатов, а,
следовательно, и на взаимоотношения между ними, но не относится к
правовому полю. Другие элементы правового статуса депутата, напротив,
выходят за рамки мандата депутата.
В их числе:
- права и обязанности, ответственность депутата в отношениях с
представительным органом публичной власти;
- права и обязанности, ответственность депутата в отношениях с
политической партией, в котрой он состоит и (или) от списка которой он был
избран в представительный орган публичной власти;
- права и обязанности, ответственность депутата в отношениях с
фракцией, в состав которой он входит.
На современном этапе конституционное право различает два вида
депутатского мандата: свободный и императивный. Согласно правовой
позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в
постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П, «с момента, когда кандидат в
депутаты избран депутатом законодательного (представительного) органа,
его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в
26
корне
меняется.
Ответственность
перед
избирателями
сменяется
ответственностью перед народом (т.е. и той частью избирателей, которые
голосовали против данного депутата или вообще не участвовали в
голосовании).
Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного
характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его граждан, их
наказам и собственным предвыборным обещаниям. Со времени своего
избрания, сталкиваясь с возможным противоречием между интересами всего
электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае
разрешать противоречия в пользу общих интересов.
Но такое возможно только при условии, что депутат является
независимым и имеет право голосовать в парламенте свободно, т. е. только в
соответствии со своей совестью. В теории и практике конституционного
права такой мандат называется свободным (в отличие от императивного)»1.
В отличие от советского периода в Российской Федерации на
современном
этапе
федеральным
и
региональным
избирательным
законодательством предусмотрен свободный депутатский мандат.
Несмотря на декларируемую цель института свободного мандата при
наличии противоречий
между интересами электората и интересами
конкретных избирателей обеспечить преимущество общих интересов,
имеются отдельные аспекты, препятствующие достижению этой цели.
Так, учитывая тенденции последнего времени по усилению роли
политических
партий
при
выдвижении
кандидатов
в
депутаты
в
законодательные органы субъектов Российской Федерации непосредственно
или в составе списков, актуальным становится аспект ограничения свободы
депутата при принятии решения партийной дисциплиной.
Согласно требованиям Федерального закона от 6 октября 1999 г. №
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23035/ (Дата обращения 10.03.2018)
27
184-ФЗ все избранные в составе списков депутаты законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации входят во фракции. Во фракции также могут входить депутаты,
избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам,
и депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий,
деятельность которых была прекращена в связи с их ликвидацией или
реорганизацией.
При этом ст. 12 Закона содержит императивные нормы, запрещающие
депутату-списочнику
выйти
из
фракции,
прекратить
членство
в
политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.
Депутатам одномандатникам (многомандатникам), депутатам, избранным в
составе списка кандидатов политической партии, деятельность которой была
прекращена в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, входящим во
фракцию, Законом императивно указано, что они могут быть членом только
той политической партии, во фракцию которой они входят.
Закон также предписывает депутату, избранному в составе списка
кандидатов политической партии, деятельность которой была прекращена в
связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступившему в политическую
партию, которая имеет фракцию в законодательном органе, не выходить из
нее.
За нарушение депутатами этих ограничений предусмотрено досрочное
прекращение депутатских полномочий1.
Основаниями для лишения мандата депутата Орловского областного
Совета народных депутатов также
могут быть однократное грубое либо
систематическое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, Устава
и законов Орловской области: решение, действие (бездействие) депутата,
1
Кудрявцева Е.А. Проблемы соотношения «императивного» и «свободного» депутатских мандатов
депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации: современная
ситуация // Российская государственность: правовые аспекты исторического прошлого, современное
состояние и перспективы развития. 2016. № 1. С. 129.
28
повлекшие за собой нарушения прав и свобод значительного числа граждан
или два и более нарушений, повлекших в совокупности нарушения прав и
свобод значительного числа граждан. Но все такие факты должны быть
установлены судом.
В рамках данного параграфа считаем целесообразным привести
примеры лишения мандата депутата Орловского областного Совета
народных депутатов прошлого созыва.
На очередной сессии Орловского областного Совета 21 декабря было
озвучено решение о досрочном прекращении полномочий Андрея Чижова.
Оно принято в соответствии со статьями 4 и 4.1 Закона «О статусе депутата
Орловского областного Совета народных депутатов».
Ранее Чижов был признан виновным в оскорблении представителя
власти. Ему назначено наказание в виде 260 часов обязательных работ.
Конфликт произошел в ноябре 2016 года в клубе ТРК «ГРИНН». В потасовку
пришлось вмешаться правоохранителям. Пока задержанного Чижова везли в
отдел полиции, он обзывал росгвардейцев «фашистами»1. В ходе судебного
разбирательства был заявлен только один потерпевший.
6 декабря 2017 года Заводской районный суд г. Орла оставил без
изменения обвинительный приговор и.о. мирового судьи судебного участка
№3 Заводского района г.Орла от 19.10.2017 года в отношении депутата
Орловского областного Совета народных депутатов Андрея Чижова,
осужденного по ст.319 УК РФ (Публичное оскорбление представителя
власти при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их
исполнением) к наказанию в виде 260 часов обязательных работ2.
По мнению стороны обвинения, Чижов устно, с использованием грубой
1
Интернет портал Орловские новости «Суд вынес приговор депутату Чижову, назвавшему
полицейского фашистом»// Электронный документ. Режим доступа: http://newsorel.ru/fn_298802.html (Дата
обращения 22.04.2018)
2
Официальный портал Заводского районного суда г. Орла. Дело в отношении А. Чижова //
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://zavodskoy.orl.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=291 (Дата обращения 22.04.2018)
29
ненормативной лексики в неприличной форме оскорбил сотрудника войск
национальной гвардии при исполнении им своих должностных обязанностей.
Чижов свою вину в совершении инкриминируемого преступления не
признавал, поясняя, что у него отсутствовал умысел на публичное
оскорбление потерпевшего, а высказывания были лишь реакцией на
причинённую Чижову боль и унижение человеческого достоинства.
Судом первой инстанции было установлено, что данные пояснения
Чижова являются несостоятельными, так как опровергаются приведёнными
доказательствами по делу.
Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела и выслушав
мнения
участников
процесса,
пришел
к
выводу
о
законности
и
обоснованности обвинительного приговора и не усмотрел нарушений норм
уголовно-процессуального законодательства, влекущих его отмену.
Напомним также, в январе 2016 года сложил мандат депутата
Орловского областного совета Алексей Лупин, которого задержали пьяным
за рулем.
Заводской районный суд г. Орла вынес обвинительный приговор по
уголовному делу в отношении бывшего депутата Орловского областного
Совета народных депутатов Алексея Лупина. Он признан виновным в
совершении преступления, предусмотренного ст. 264.1 УК РФ (управление
автомобилем либо другим механическим транспортным средством лицом,
находящимся в состоянии опьянения, подвергнутым административному
наказанию за управление транспортным средством в состоянии опьянения)1.
Установлено, что Лупин 17 декабря 2015 года был задержан
сотрудниками полиции за управление автомобилем ВАЗ 21213 в состоянии
алкогольного опьянения.
При этом ранее за управление транспортным средством в состоянии
1
Официальный портал Заводского районного суда г. Орла. Дело в отношении А. Лупина //
Электронный документ. Режим доступа: http://zavodskoy.orl.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=26
(Дата обращения 22.04.2018)
30
алкогольного опьянения Лупин уже привлекался к административной
ответственности
в
виде
штрафа
с
лишением
права
управления
транспортными средствами.
Суд согласился с мнением государственного обвинителя о виновности
Алексея Лупина и назначил ему наказание в виде штрафа в размере 250 000
рублей.
Кроме того, Лупин лишен права заниматься деятельностью, связанной
с управлением транспортными средствами, сроком на 2 года и 6 месяцев.
В декабре 2015 года депутат облсовета Павел Будагов принял участие
в драке у ночного клуба. Он в итоге получил 3,5 года колонии. Полномочия
депутата были прекращены только после драки и начала следствия1.
Таким образом, деятельность депутата Орловского областного Совета
народных депутатов проявляется в двух видах правоотношений: мандатных,
связанных исключительно с представлением интересов избирателей, и
внемандатных – проявляющихся в реализации прав и обязанностей депутата,
не связанных с избирателями.
Тем не менее, следует подчеркнуть, что элементы, как правового
статуса, так и мандата депутата Орловского областного Совета народных
депутатов связаны друг с другом и во многом взаимообуславливают друг
друга. Например, характер взаимоотношений депутата с избирателями
влияет на права и обязанности депутата, степень ответственности, формы
деятельности депутата.
Таким образом, мандат депутата Орловского областного Совета
народных депутатов, не смотря на самостоятельность данной правовой
категории, представляет собой важнейший и основополагающий элемент
конституционно-правового статуса депутата, первичный по отношению к
другим элементам. Также стоит сказать, что депутаты Орловского
1
Новостной портал Риа 57. Депутата Орловского облсовета лишили мандата // Электронный
документ. Режим доступа: http://ria57.ru/policy/52453/ (Дата обращения 22.04.2018)
31
областного Совета народных депутатов обязаны достойно осуществлять свои
права и обязанности, являться примером законопослушного поведения ни в
какой мере не превышая свои полномочия и не используя свой статус, ведь
они должны быть гарантом защиты прав и свобод людей, проживающих на
территории
Орловской
области.
Остается
надеяться,
что
депутаты
Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2016 – 2021 гг. не
будут повторять ошибок депутатов прошлого созыва.
32
Глава 2. ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ДЕПУТАТОВ ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ
ДЕПУТАТОВ
2.1. Права и обязанности депутатов Орловского областного Совета
народных депутатов
В науке конституционного права под статусом понимают оформленное
нормативным правовым актом положение органа, организации, объединения,
должностного
лица,
личности
(гражданина).
Статус
охватывает
характеристику их природы, места в системе общественных отношений и
субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их
реализации и принимаемых при этом актов или совершаемых действий.
Относительно понятия правового статуса депутата законодательного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации существует
несколько подходов. По мнению А.А. Безуглова, под правовым статусом
депутата понимаются задачи, права и обязанности, а также гарантии
осуществления их депутатских полномочий, закрепленные в юридических
нормах1.
Согласно второму подходу, правовой статус депутата является одним
из специальных видов правового статуса гражданина. Придерживаясь
мнения, Н.В. Витрук2 и Л.А. Нуденко3, представляется более корректным
подход к рассмотрению правового статуса депутата через призму правового
статуса гражданина. Как отмечает А.Т. Карасев, правовой статус гражданина
является общим по отношению к правовому статусу депутата, в рамках
1
Безуглов А.А. Правовой статус депутатов // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
2
Витрук Н.В. Структура правового статуса депутата (вопросы теории) // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
3
Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа
государственной власти в Российской Федерации // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
33
которого конкретизируется право гражданина быть избранным в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленное ч.
2 ст. 32 Конституции РФ1.
Согласимся с мнением О.А. Фомичевой о двойственности правового
статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта
РФ2.
Поскольку должность депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации включена в
Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской
Федерации, то депутат является лицом, занимающим государственную
должность органа государственной власти. Таким образом, правовой статус
депутата имеет двойную природу: конституционно-правовую, как народного
представителя, и административно-правовую, как должностное лицо,
занимающее
определенную
государственную
должность.
По
поводу
структуры правового статуса депутата в научном сообществе нет единого
мнения. Существует множество подходов к определению элементов,
составляющих
правовой
статус
депутата
законодательного
органа
государственной власти субъекта РФ. Так, Н.В. Витрук к элементам
конституционно-правового статуса депутата относит права и обязанности
депутата
и
его
интересы3.
законные
А.
А.
Безуглов
на
основе
функционального критерия выделяет пять элементов рассматриваемого
статуса депутата: политико-правовую природу депутатского мандата;
основания
возникновения
и
сроки
действия
депутатского
мандата;
полномочия депутата; гарантии осуществления депутатских полномочий;
1
Карасев А.Т. Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод
человека
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
2
Фомичева О.А. Особенности конституционно-правового статуса депутатов региональных
парламентов // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2014. №3-2., С. 235.
3
Витрук Н.В. Структура правового статуса депутата (вопросы теории) // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
34
отчетность, ответственность и поощрение депутатов1. О.М. Матвеева
называет такие элементы в структуре конституционно-правового статуса
депутата как: возникновение и срок действия депутатского мандата; его
политико-правовую природу; функции и полномочия членов парламента;
гарантии депутатской деятельности2.
Также известно мнение Л.А. Нудненко3, поддерживаемое А.Т.
Карасевым4 о том, что в структуре правового статуса депутата центральным
звеном являются права и обязанности, а другие элементы так или иначе
группируются и объединяются вокруг них.
На наш взгляд, наиболее взвешенной представляется точка зрения В.В.
Лебедева, который относит к элементам правового статуса депутата
законодательного органа государственной власти субъекта РФ порядок
избрания, срок осуществления полномочий, формы деятельности, гарантии
деятельности, ответственность5. Однако считаем целесообразным включение
еще нескольких элементов в структуру правового статуса депутата,
поскольку статус депутата также имеет административно-правовой аспект, то
этими элементами являются ограничения и запреты.
Под
правовым
статусом
депутата
законодательного
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации следует понимать
закрепленное в федеральном и региональном законодательстве правовое
положение, определяющее его место в системе органов государственной
1
Безуглов А.А. Правовой статус депутатов // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
2
Матвеева О.М Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы //
Электронный документ. Режим доступа: http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата
обращения 7.04.2018)
3
Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа
государственной власти в Российской Федерации // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
4
Карасев А.Т. Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод
человека
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
5
Лебедев В.В. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации: на примере субъектов Федерации, входящих в
состав
Сибирского
федерального
округа
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата обращения 7.04.2018)
35
власти и включающее следующие элементы порядок избрания, срок
осуществления полномочий, формы деятельности, гарантии деятельности,
ответственность, ограничения и запреты.
Особенностями правового статуса депутата законодательного органа
государственной власти субъекта РФ являются двойственность его правового
статуса, состоящий из конституционно-правового и административноправого статуса, а также отношение правового статуса депутата и правового
статуса гражданина как частного и общего.
Перейдя
к
практике
правового
регулирования
депутатской
деятельности депутатов Орловского областного Совета народных депутатов,
основными источниками будет выступать законодательство Орловской
области, а в частности Устав Орловской области1, Закон Орловской области
от
08.01.1997
№
21-ОЗ
«О
статусе
депутата
законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области»2 и
Регламент Орловского областного Совета народных депутатов3.
Областной закон определяет правовой статус депутата Орловского
областного Совета народных депутатов, через его структурные элементы, к
которым он относит сроки полномочий, формы, условия и порядок
осуществления депутатской деятельности, организационные основы ее
обеспечения, основания прекращения и порядок досрочного прекращения
полномочий депутатов государственные гарантии.
Указанный закон оговаривает, что отдельные элементы статуса
депутатов Орловского областного Совета народных депутатов определяются
трудовым
1
законодательством
и
иными
нормативными
правовыми,
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ // Орловская правда, № 43,
02.03.1996
2
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
3
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС
«О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов» // Электронный документ. Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW127&n=20674&dst=100015#031744412637
239505 (Дата обращения 10.03.2018)
36
содержащими
нормы
трудового
права,
принимаемыми
Орловским
областным Советом народных депутатов.
Законодательством Орловской области определяются следующие
обязанности депутатов Орловского областного Совета народных депутатов:
депутат
-
областного
Совета
народных
депутатов
обязан
соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые областным Советом
народных депутатов. Ответственность за нарушение депутатами указанных
правил устанавливается Положением о комиссии по депутатской этике
областного Совета народных депутатов;
депутат областного Совета народных депутатов ежегодно не
-
позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, обязан
представить в комиссию сведения о своих доходах, расходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Непредставление или
несвоевременное представление указанных в настоящей части сведений
являются
основанием
для
досрочного
прекращения
депутатских
полномочий;
депутат
-
областного
Совета
обязан
ежегодно
в
сроки,
установленные в части 1 настоящей статьи, представлять сведения о своих
расходах,
а
также
о
расходах
своих
супруги
(супруга)
и
несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного
участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных
бумаг
(долей
организаций),
участия,
паев
совершенной
несовершеннолетними
в
им,
детьми
уставных
(складочных)
капиталах
его
супругой
(супругом)
в
течение
календарного
и
(или)
года,
предшествующего году представления сведений (далее - отчетный период),
если общая сумма таких сделок превышает общий доход депутата и его
супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному
37
периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены
эти сделки;
-
депутат
областного
Совета
народных
депутатов
обязан
присутствовать на всех заседаниях областного Совета народных депутатов,
комитета, членом которого он является, а также вправе присутствовать на
заседаниях любых других органов, создаваемых областным Советом
народных депутатов.
-
депутат
обязан
выполнять
поручения
областного
Совета
народных депутатов или его органов, данные в пределах их компетенции1.
Что качается соблюдения депутатской этики, то за этим следит
Комиссия по депутатской этике. Примером ее деятельности является
рассмотрение обращения
Андрея Синягова. Начальник департамента
имущества и земельных отношений Орловской области Андрей Синягов
обратился в областной Совет с просьбой вынести на рассмотрение
профильной комиссии вопрос о нарушении норм депутатской этики
депутатами
Виталием
и
Игорем
Рыбаковыми.
Письмо
имеется
в
распоряжении редакции.
По мнению Синягова, основанием для этого является нарушение
депутатами и «аффилированными лицами» требований федерального
законодательства в части размещения рекламы.
Как сказано в письме чиновника в облсовет, всего на улицах
Городской, в том числе рядом с «Лесоторговой базой», Ляшко и Московском
шоссе незаконно установлено 30 рекламных конструкций. При этом,
отмечает чиновник, Рыбаковым давались предписания об их демонтаже, но
они либо не исполнялись, либо, после демонтажа, снова устанавливались.
«Ввиду изложенного, прошу вынести на рассмотрение комиссии по
депутатской этике Орловского областного Совета народных депутатов
1
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
38
вопрос о нарушении норм депутатской этики депутатами Орловского
Областного Совета Народных Депутатов Рыбаковым В. А. и Рыбаковым И.
А., выразившееся в нарушении требований федерального законодательства»,
- говорится в обращении в облсовет начальника департамента имущества и
земельных отношений1.
На данный момент Рыбаков В. А. и Рыбаков И. А. являются депутатами
Орловского областного Совета народных депутатов действующего созыва.
Дискуссионным
депутатской
вопросом
деятельности.
являются
Данный
условия
осуществления
вопрос
рассматривался
Конституционным Судом РФ в 2002, 2005, 2010 и 2013 гг., при этом в двух
последних
решениях
возможность
Суд
принятия
скорректировал
индивидуальных
свою
решений
позицию,
о
признав
персональном
определении части депутатского состава, деятельность которого будет
осуществляться на профессиональной постоянной основе, соответствующей
Конституции Российской Федерации. При этом решения Суда от 9 апреля
2002 г. № 162-О2 и 24 мая 2005 г. № 249-О3 так и не были исполнены в
полном объеме.
Верховный Суд Российской Федерации также рассматривал вопросы
правовой регламентации статуса депутата законодательного органа субъекта
Российской
Федерации.
Обратимся
к
четырем основным
вопросам,
неоднократно становившимся предметом рассмотрения.
1. Право на внеочередное приобретение проездных документов.
В соответствии с определениями Верховного Суда РФ условие
внеочередного
приобретения
проездных
документов
депутатами
законодательного органа субъекта не ограничивает права юридических лиц,
1
Интернет портал Орловские новости «Орловский облсовет попросили дать этическую оценку
братьям Рыбаковым» // Электронный документ. Режим доступа: http://newsorel.ru/fn_235473.html (Дата
обращения 22.04.2018)
2
Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 № 162-О // Вестник Конституционного
Суда РФ, 2003, № 1
3
Определение Конституционного Суда РФ от 24.05.2005 № 249-О // Вестник Конституционного
Суда РФ, 2005, № 6
39
не устанавливает льготы и преимущества при исполнении договора
перевозки1.
2. Право на дополнительные гарантии в сфере трудовых отношений.
В соответствии с определениями Верховного Суда РФ только нормами
федерального законодательства может устанавливаться порядок заключения,
изменения и расторжения трудовых договоров2.
3. Право на страхование жизни и здоровья депутата за счет бюджета
субъекта.
В соответствии с Определениями Верховного Суда РФ от 10 марта
2010 г.3, от 2 марта 2011 г.4 и от 13 июня 2012 г.5 возможность страхования
депутатов законодательных органов государственной власти субъектов
Российской
Федерации
подлежит
регулированию
лишь
нормами
федерального законодательства.
4. Право на доплату к пенсии.
В соответствии с определениями Верховного Суда РФ доплата к
пенсии
может
быть
назначена
лишь
депутату,
работавшему
в
законодательном органе субъекта Российской Федерации на постоянной
профессиональной основе, получавшему денежное вознаграждение за
указанную работу, утратившему это вознаграждение в связи с выходом на
пенсию и, соответственно, имеющему право на его компенсацию в виде
непосредственно трудовой пенсии, а также доплаты к ней. Соответствующие
позиции закреплены в Определении от 11 июля 2012 г.6, Определении от 13
1
Определение Верховного Суда РФ от 13.07.2005 по делу № 58-Г05-16 // Электронный документ.
Режим доступа: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big2/verhsud_big_32181.htm (Дата обращения 7.04.2018)
2
Определение Верховного Суда РФ от 7.12.2005 по делу № 71-Г05-16 // Электронный документ.
Режим доступа: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big2/verhsud_big_33207.htm (Дата обращения 7.04.2018)
3
Определение Верховного Суда РФ от 10.03.2010 № 45-Г10-1 // Электронный документ. Режим
доступа: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/verhsud_big_44595.htm (Дата обращения 7.04.2018)
4
Определение Верховного Суда РФ от 2.03.2011 № 24-Г11-2 // Электронный документ. Режим
доступа: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/verhsud_big_48600.htm (Дата обращения 7.04.2018)
5
Определение Верховного Суда РФ от 13.06.2012 № 41АПГ12-7 // Электронный документ. Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=286567#0538021002719383
(Дата обращения 7.04.2018)
6
Определение Верховного Суда РФ от 11.07.2012 № 12-АПГ12-3 // Электронный документ. Режим
доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=307302#024648074602246228
40
марта 2013 г1.
Интересным в этом связи представляет Решение Судебной коллегии по
гражданским делам Орловского областного суда по делу 33-3446/2016 от 26
октября 2016 г.2 Варламов Н.В. обратился в суд с исковым заявлением к
Департаменту социальной защиты населения, опеки и попечительства
Орловской
области
о
взыскании
ежемесячной
денежной
выплаты,
возобновлении ежемесячной выплаты дополнительного материального
обеспечения.
В обоснование своих требований указывал на то, что являлся
депутатом
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов
на
профессиональной постоянной основе, заместителем председателя Комитета
по аграрной политике, земельным отношениям, природопользованию и
экологии в период времени с <дата> по <дата>. После выхода на пенсию в
<дата> ему на основании ч.7 ст. 21 Закона Орловской области от 08.01.1997
№21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных
депутатов» было назначено и выплачивалось дополнительное материальное
обеспечение в виде ежемесячной денежной выплаты за счет средств
областного бюджета в размере <...>. В связи с изменениями условий
предоставления дополнительного материального обеспечения депутатам
Орловского областного Совета народных депутатов, внесенными в ч.7 ст. 21
Закона Орловской области от 08.01.1997 №21-ОЗ Законом Орловской
области от 08.02.2016 № 1914-ОЗ «О внесении изменений в статьи 21 и 27.1
Закона Орловской области «О статусе депутата Орловского областного
Совета народных депутатов» с <дата> данная выплата ему прекращена.
Ссылаясь на то, что названные выше изменения распространяются на
(Дата обращения 7.04.2018)
1
Определение Верховного Суда РФ от 13.03.2013 № 25-АПГ13-1 // Электронный документ. Режим
доступа: http://legalacts.ru/doc/apelljatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-20012015-n-apl14-690/ (Дата
обращения 7.04.2018)
2
Решение Судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда по делу 333446/2016 от 26 октября 2016 г. // Электронный документ. Режим доступа: https://rospravosudie.com/courtorlovskij-oblastnoj-sud-orlovskaya-oblast-s/act-535451675/ (Дата обращения 22.04.2018)
41
правоотношения, возникшие после принятия этого Закона и не могут
распространяться на возникшие ранее правоотношения, просил суд взыскать
с Департамента социальной защиты населения, опеки и попечительства
Орловской области в его пользу дополнительное материальное обеспечение в
виде ежемесячных денежных выплат за <дата>, <дата> и <дата> в размере
<...>
и
обязать
ответчика
возобновить
ему
ежемесячную
выплату
дополнительного материального обеспечения1.
В апелляционной (основной и дополнительной) жалобе Варламов Н.В.
ставит вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением
норм материального права и принятии нового об удовлетворении заявленных
требований.
Указывает на то, что судом не приняты во внимание те обстоятельства,
что ежемесячная денежная выплата была назначена ему ранее вынесенных
поправок в законодательство Орловской области, а на момент оформления
ежемесячной денежной выплаты в <дата> действовал Закон Орловской
области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного
Совета народных депутатов», по которому он имел право на ее получение.
Полагает, что в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской
Федерации изменения, внесенные 08.02.2016 в Закон Орловской области от
08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета
народных депутатов», не могут распространяться на ранее назначенную
выплату.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой
инстанции по доводам, изложенным в апелляционной жалобе (ст.327.1
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК
РФ)), возражениях, судебная коллегия не находит оснований для его отмены.
На
1
момент
назначения
Варламову
Н.В.
дополнительного
Решение Судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда по делу 333446/2016 от 26 октября 2016 г. // Электронный документ. Режим доступа: https://rospravosudie.com/courtorlovskij-oblastnoj-sud-orlovskaya-oblast-s/act-535451675/ (Дата обращения 22.04.2018)
42
материального обеспечения в виде ежемесячной денежной выплаты (<дата>)
действовала редакция пункта 7 статьи 21 Закона Орловской области № 21ОЗ, согласно которой гражданин Российской Федерации, избиравшийся
депутатом законодательного (представительного) органа государственной
власти Орловской области и замещавший данную должность не менее трех
лет, имеет право на ежемесячную доплату к пенсии за счет средств
областного бюджета.
Законом Орловской области от 08.02.2016 № 1914-ОЗ, вступившим в
силу с 18.02.2016, в данную норму были внесения изменения, в соответствии
с которыми уточнены критерии назначения дополнительного материального
обеспечения
в
виде
ежемесячной
выплаты,
а
именно:
право
на
дополнительное материальное обеспечение в виде ежемесячной денежной
выплаты за счет средств областного бюджета имеет гражданин Российской
Федерации,
избиравшийся
депутатом
Орловского
областного
Совета
народных депутатов, и замещавший данную должность на профессиональной
постоянной основе не менее трех лет, достигший пенсионного возраста или
потерявший трудоспособность в период осуществления им полномочий по
указанной должности. Внесение указанных изменений было продиктовано
принятием Федерального закона от 30.12.2015 № 446-ФЗ «О внесении
изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью
40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», в котором установлены критерии
(ограничения), в соответствии с которыми законами субъектов Российской
Федерации и уставами муниципальных образований могут устанавливаться
дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением
полномочий (в том числе досрочно) высшего должностного лица субъекта
РФ, лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской
43
Федерации,
а
также
депутата,
члена
выборного
органа
местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления1.
Названным
Федеральным
законом
от
30.12.2015
№
446-ФЗ
предусмотрена возможность установления такого права только для лиц,
достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в
период осуществления ими полномочий.
Разрешая спор и отказывая Варламову Н.В. в удовлетворении
заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в связи с
изменением законодательства субъекта Российской Федерации истец не
отвечает установленным критериям, дающим право на получение данной
выплаты, у него отсутствует право на возобновление ежемесячной выплаты.
Судебная коллегия данный вывод суда считает правильным, так как он
основан на анализе положений вышеприведенного законодательства,
соответствует обстоятельствам дела.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал,
что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять
порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам,
замещавшим должности государственной гражданской службы в субъекте
Российской Федерации, муниципальным служащим, лицам, замещавшим
должности
в
органах
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты
либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы
обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям2.
Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячной доплаты к
пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и
допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого
1
Решение Судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда по делу 333446/2016 от 26 октября 2016 г. // Электронный документ. Режим доступа: https://rospravosudie.com/courtorlovskij-oblastnoj-sud-orlovskaya-oblast-s/act-535451675/ (Дата обращения 22.04.2018)
2
Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.2009 № 1060-О-О // Электронный документ.
Режим доступа: https://www.lawmix.ru/vas/44753 (Дата обращения 22.04.2018)
44
рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к
выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов
Российской Федерации доплаты к пенсии при наличии у государственного
служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет)
являются дополнительным помимо назначаемой на общих основаниях
пенсии
обеспечением
бывших
государственных
служащих
субъекта
Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких
дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в
том числе конституционное право на получение пенсии в установленных
законом случаях и размерах, не нарушается.
Следовательно,
законодатель
субъекта
Российской
Федерации,
устанавливая, при отсутствии федерального закона о государственном
пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и
членов их семей, порядок и условия предоставления за счет собственных
бюджетных средств лицам, замещавшим государственные должности в
данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в
виде ежемесячной доплаты к установленным этим лицам в рамках системы
обязательного
пенсионного
страхования
трудовым
пенсиям,
вправе
корректировать правила исчисления этой выплаты, исходя, в том числе, из
своих финансовых возможностей, что само по себе не вступает в
противоречие с предписаниями статей 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 2)
Конституции Российской Федерации.
Таким образом, поскольку в связи с изменением законодательства
Варламов Н.В. не отвечает установленным законодателем субъекта
Российской
Федерации
критериям,
дающим
право
на
получение
ежемесячной денежной выплаты, решение суда об отказе в удовлетворении
заявленных требований является законным и обоснованным.
В заключении параграфа стоит сказать, что Российская Федерация еще
не завершила процесс перехода, продолжающийся с 90-х гг. XX в.
45
Следовательно, разрешение проблем и внесение указанных в настоящем
параграфе изменений в законодательство станет шагом на пути к
достижению одной из целей перехода - максимально возможному
воплощению на практике концепции правового государства.
Подводя итог данному параграфу, можно утвердить, что правовой
статус депутата Орловского областного Совета народных депутатов это
закрепленное в нормативно-правовых актах Российской Федерации и
Орловской области правовое положение, определяющее его место в системе
органов государственной власти Орловской области и включающее
следующие элементы порядок избрания, срок осуществления полномочий,
права и обязанности, условия и порядок осуществления депутатской
деятельности, формы деятельности, гарантии деятельности, ответственность,
ограничения и запреты. Не смотря на должное правовое регулирования
обеспечения прав и законных интересов депутатов Орловского областного
Совета народных депутатов существуют проблемы применения таких норм,
что подтверждает рассмотренная в параграфе судебная практика.
2.2. Запреты и ограничения для депутатов Орловского областного
Совета народных депутатов
Установление
действенных
средств,
выраженных
в
качестве
ограничений и запретов, связанно с выполнением таких важных задач, как
противоборство коррупции и злоупотребление лицами, замещающими
государственные должности своих полномочий. Регулирование этих мер
является важной составляющей всего правового регулирования деятельности
лиц, замещающих государственные должности своих, так как вопрос
противодействия коррупции и злоупотребления полномочий является
достаточно актуальным и сложным в своем решении, в связи с тем, что
46
именно
это
направление
одно
из
приоритетных
в
современной
государственной политике. Меры по решению этих задач отражены в виде
ограничений и запретов, закрепленных в различных нормативно правовых
актах, например ФЗ «О противодействии коррупции».
Таким образом, мы можем определить, что актуальность данной темы
исходит из необходимости регулирования данных вопросов в связи с
возложенными на них функциями. Лицам, замещающим государственные
должности
своих
необходимо
осознавать
рамки,
в
которых
они
осуществляют свою деятельность, для того, чтобы не злоупотреблять своими
полномочиями.
Институт правовых ограничений применяется к служащим не как
наказание за виновное правонарушение, а как форма предоставления им
особого статуса, который устанавливается исключительно федеральным
законом как необходимая мера в конституционно закрепленных целях
«защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных
интересов
других
лиц,
обеспечения
обороны
страны
и
безопасности государства». Ограничения вводятся для лиц, служебная
деятельность
которых
совершается
в
условиях
специального
административно – правового статуса ограничения прав и свобод, в связи с
тем, что их действия порождают последствия для прав и свобод других
граждан.
Ограничения и запреты подразумевают, что лица, замещающие
государственные должности своих будут понимать на уровне сознания
противоправность своего поведения в процессе осуществления своей
деятельности, а также это направлено на уменьшение противоречащего
поведения, которое проявляется в стремлении удовлетворить собственные
желания (ограничения и запреты предполагают определенные рамки для их
деятельности).
Различные авторы, исследуя природу правовых запретов, выделяют
47
различные их назначения. Например, С.С. Алексеев считает, что правовые
запреты – необходимый элемент обеспечения правопорядка1. С их помощью
обеспечивается
важнейшие
закрепление
стороны
общественных
государственной
и
отношений,
определяются
гражданской
дисциплины,
непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и
недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов.
Согласно ч. 9 ст . 1 Закона Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ
«О
статусе
депутата
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти Орловской области» на депутата распространяются
ограничения и обязанности, установленные Федеральным законом от 25
декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими
федеральными законами2.
Так, депутаты Орловского областного Совета народных депутатов не
вправе:
- замещать другие должности в органах государственной власти и
органах местного самоуправления;
- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через
доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или
в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в
управлении совета муниципальных образований субъекта Российской
Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической
партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной
общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного
кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских
кооперативов, товарищества собственников недвижимости), кроме случаев,
предусмотренных федеральными законами, и случаев, если участие в
1
Алексеев С.С Правовые запреты в структуре советского права // Электронный документ. Режим
доступа: http://www.ex-jure.ru/freelaw/news.php?newsid=93 (Дата обращения 7.04.2018)
2
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
48
управлении
организацией
осуществляется
в
соответствии
с
законодательством Российской Федерации от имени государственного органа
или органа местного самоуправления;
-
заниматься
другой
оплачиваемой
деятельностью,
кроме
преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
- быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц
в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если
иное не предусмотрено федеральными законами;
-
использовать
в
неслужебных
целях
информацию,
средства
материально-технического, финансового и информационного обеспечения,
предназначенные только для служебной деятельности;
-получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица,
замещающего
государственную
должность
Российской
Федерации,
государственную должность субъекта Российской Федерации, должность
главы
муниципального
образования,
муниципальную
должность,
замещаемую на постоянной основе;
- получать в связи с выполнением служебных (должностных)
обязанностей
не
предусмотренные
законодательством
Российской
Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение,
услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от
физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с
протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с
другими
официальными
мероприятиями,
признаются
собственностью
соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или
муниципального образования и передаются по акту в соответствующий
государственный или муниципальный орган;
- принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные
звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и
спортивных)
иностранных
государств,
международных
организаций,
49
политических
партий,
иных
общественных
объединений
и
других
организаций;
- выезжать в служебные командировки за пределы Российской
Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением
служебных
командировок,
законодательством
осуществляемых
Российской
в
Федерации,
соответствии
по
с
договоренностям
государственных органов Российской Федерации, государственных органов
субъектов
Российской
Федерации
или
муниципальных
органов
с
государственными или муниципальными органами иностранных государств,
международными или иностранными организациями;
- входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных
организаций
и
действующих
на
территории
Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не
предусмотрено
международными
законодательством
Российской
взаимной
федеральных
основе
договорами
Федерации
органов
Российской
или
Федерации,
договоренностями
государственной
власти
на
с
государственными органами иностранных государств, международными или
иностранными организациями;
- разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением
служебных
обязанностей,
сведения,
отнесенные
в
соответствии
с
федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему
известными в связи с выполнением служебных обязанностей1.
Депутаты Орловского областного Совета народных депутатов обязаны
представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и
1
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
50
несовершеннолетних
детей
в порядке,
установленном
нормативными
правовыми актами Российской Федерации.
Депутаты Орловского областного Совета народных депутатов обязаны
сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами
Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при
исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может
привести
к
конфликту
интересов,
а
также
принимать
меры
по
предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Проанализировав федеральное законодательство, Закон Орловской
области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области»1 и
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от
29.10.2010 № 43/1292-ОС «О Регламенте Орловского областного Совета
народных депутатов»2, мы можем выявить, что одной из проблем в
деятельности лиц, замещающих государственные должности является
именно обилие этих ограничений и запретов по сравнению, например, с
нормами, содержащимися в законодательстве о труде. Возникает вопрос о
взаимосвязи этих юридических категорий, которые близки по своей
смысловой нагрузке, однако не являются равными. Здесь мнение ученых
очень
разняться,
так
как
многие
специалисты
в
этой
области
придерживаются точки зрения, что необходимости наличия в законе и
запретов и ограничений нет, так как они регулируют сходные положения и
соотношение запрета и ограничения выражается в том, что всякий запрет
является ограничением, однако не всякое ограничение является запретом, то
1
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти Орловской области» // Орловская правда, № 9,
15.01.1997
2
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС
«О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов» // Электронный документ. Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW127&n=20674&dst=100015#031744412637
239505 (Дата обращения 10.03.2018)
51
есть запреты содержат в себе ограничения, и выделения их в отдельную
категорию не требуется.
Другие же полагают, что по своей природе этих два понятия являются
абсолютно разными и регулируют положения, которые не соотносятся между
собой, считая, что ограничения – это независимый способ правового
регулирования, который существует наравне с запретом. Братко А.Г.
достаточно ясно выразил отличие между запретом и ограничением, тем
самым
аргументировал
данную
позицию:
«Запреты
и
ограничения
выступают как два различных способа правового регулирования. Основное
различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на
юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически
возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не
только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. В
отличие от запрета, правовое ограничение в принципе невозможно нарушать.
Оно всегда есть ограничение какого – либо субъективного права, причем
такое,
которое
обеспечивается
обязанностями
соответствующих
должностных лиц»1.
По – нашему мнению, наличие в законе обоих понятий не является
обязательным, так как одно содержит в себе положения другого, поэтому,
как вариант, есть смысл сократить ограничения, и те пункты, которые
содержит законодательство внести в запреты, тем самым расширить их
содержание. Возможно, благодаря такому сокращению можно будет более
детально рассмотреть положения, которые не до конца урегулированы
законодателем и восполнить эти пробелы.
Таким образом, в рамках данной главы можно сделать вывод, что
многие положения законодательства, нуждаются реформировании. В связи с
важностью функций, возложенных на ограничения и запреты, связанные с
1
Братко А.Г. Запреты в советском праве // Электронный документ. Режим доступа:
http://lawlibrary.ru/izdanie15524.html (Дата обращения 7.04.2018)
52
деятельностью лиц, замещающих государственные должности необходимо
строго следовать прописанным нормам, законодателям принять меры по
внесению
изменений
в
законодательство
и
более
детальному
их
регулированию, так как вопрос коррупции и злоупотребление возложенной
компетенцией является на данный момент одним из самых актуальных в
настоящее время, так как это отражается на гражданах Российской
Федерации и негативно влияет на функционирование государства в целом.
53
Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СТАТУСА ДЕПУТАТОВ ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА
НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
3.1. Проблемы правового регулирования статуса депутатов
Орловского областного Совета народных депутатов
Представительная природа Орловского областного Совета народных
депутатов в первую очередь находит отражение в порядке их формирования.
Конституция РФ, провозглашая Россию федеративным государством и
устанавливая
в
качестве
основ
конституционного
строя
принципы
федерализма, создает условия для закрепления на федеральном уровне
общих для всех субъектов РФ базовых правовых норм и более детального
регулирования региональным законодательством особенностей проведения
выборов с учетом специфики каждого субъекта РФ. Так, ст. 5 Конституции
РФ предусматривает наличие конституций, уставов и
собственного
законодательства субъектов РФ. Часть 2 ст. 11 Конституции указывает, что
государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими
органы государственной власти. Это, безусловно, означает наличие широкого
круга полномочий субъектов РФ по правовому регулированию порядка
формирования региональных органов публичной власти, при этом такое
регулирование должно осуществляться на основе общих принципов,
определенных федеральным законодательством.
Как утверждала Н.А. Михалева, «в формировании системы органов
публичной власти субъектов Федерации, закреплении принципов их
организации и деятельности, определении пределов полномочий и форм
конституционной ответственности регионы ограничены
России
и
федеральным
законодательством.
Именно
Конституцией
федеральное
54
законодательство устанавливает основополагающие начала, т.е. принципы
построения системы региональных и муниципальных органов публичной
власти. Это: незыблемость государственной и территориальной целостности
России и ее субъектов; распространение государственного суверенитета
России на всю страну, в том числе территорию ее субъектов; законность, т.е.
безусловное соблюдение федерального и регионального законодательства;
диалектическое сочетание единства системы органов государственной власти
при одновременном ее разделении на законодательную, исполнительную,
следственную и судебно-прокурорскую ветви; разграничение предметов и
полномочий между федеральными, региональными и муниципальными
органами публичной власти; инициативное и эффективное осуществление
региональными органами государственной власти своих конституционных
(уставных)
и
делегированных
полномочий;
конституционная
ответственность региональных органов государственной власти; гласность и
информатизация региональных государственных структур, общественный
контроль»1.
Сказанное в полной мере соответствует Орловскому областному
Совету народных депутатов.
Эволюция законодательства последних лет показывает очевидную
тенденцию к расширению свободы усмотрения регионов в выборе способов
формирования органов государственной власти субъектов РФ. Об этом же
свидетельствует отсутствие в Федеральном законе № 184-ФЗ единого
жесткого способа наделения полномочиями высшего должностного лица
субъекта РФ: если в предыдущей редакции Закона предусматривался один
способ - наделение полномочиями законодательным органом субъекта РФ по
представлению Президента РФ под угрозой роспуска данного органа в
случае отказа, то теперь региональный законодатель может выбрать из двух
1
Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое
исследование) // Электронный документ. Режим доступа: https://yandex.ru/clck/jsredir? (Дата обращения
20.04.2018)
55
способов: избрание народом или представительным органом субъекта РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. № 7П отмечается, что право граждан на участие в свободных периодических
выборах, которое закреплено в п. «b» ст. 25 Международного пакта о
гражданских
и
политических
правах,
в
целях
выявления
его
конституционного смысла необходимо рассматривать в соотношении с
правом субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему своих органов
государственной
власти,
руководствуясь
общими
принципами
их
организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими
непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ
конституционного
строя.
Провозглашая
народовластия,
Конституция
избирательной
системы,
ни
РФ
не
среди
этих
закрепляет
конкретных
основ
ни
принцип
определенной
избирательных
процедур
применительно к выборам в субъектах РФ. Это - предмет их уставов либо
избирательных законов, в которых решаются вопросы о сроках полномочий
выборных органов, порядке назначения и переноса выборов1. Такое
регулирование в субъектах РФ должно соответствовать вытекающим из
Конституции
РФ принципам организации
государственной
власти,
а
также
представительных органов
учитывать
предусмотренные
на
федеральном уровне гарантии избирательных прав граждан.
Представляется, что гарантии пассивного избирательного права
граждан РФ при проведении выборов депутатов Орловского
областного
Совета народных депутатов могут быть в полной мере гарантированы только
в случае, если закон не будет допускать возможности применения на этих
выборах исключительно пропорциональной избирательной системы.
Проведение выборов в Орловский
областной Совет народных
депутатов осуществляют избирательные комиссии Орловской области,
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 № 7-П // Вестник Конституционного
Суда РФ, № 4, 1997
56
территориальные и участковые избирательные комиссии. Их статус и
полномочия определяются Федеральным законом № 67-ФЗ, Уставом и
законами Орловской области. Организующей выборы комиссией является
избирательная комиссия Орловской области, формируемая на паритетных
началах законодательным (представительным) органом государственной
власти Орловской области и Губернатором Орловской области на пять лет.
По мнению Р.Т. Биктагирова, следовало бы поддержать выдвинутое в
специальной литературе предложение об увеличении срока полномочий
избирательных комиссий в целом как минимум на двойной срок обычной
легислатуры законодательных (представительных) органов государственной
власти с тем, чтобы избежать практики подбора состава комиссий по
соображениям политического характера1. В настоящее время фактически
смена состава комиссии происходит перед каждым циклом выборов.
Таким образом, мы считаем необходимым внести изменения в п. 3 ст. 1
Закона Орловской области от 13.05.2003 № 326-ОЗ «Об избирательной
комиссии Орловской области»2 в части увеличения срока осуществления
полномочий до 10 лет, как сказано выше это поможет избежать практики
подбора состава комиссий по соображениям политического характера.
Значительную роль в отправлении функций Орловского областного
Совета народных депутатов играют комитеты и комиссии.
Каждый
комитет
и
комиссия
как
структурные
единицы
взаимодействуют с другими структурными единицами в рамках единой
целостной системы - органа народного представительства и придают
присущие данному органу качественные особенности, выражающие его
представительный характер.
Комитеты
1
и
комиссии
создаются
по
основным
направлениям
Биктагиров Р.Т. Полный курс избирательного и референдумного права России: теория,
законодательство, практика: в 3 т. / Р.Т. Биктагиров. Казань, 2013. Т. 1. С. 211.
2
Закон Орловской области от 13.05.2003 № 326-ОЗ «Об избирательной комиссии Орловской
области» // Орловская правда, № 88, 23.05.2003
57
законодательной и иной деятельности Орловского
областного Совета
народных депутатов.
Комитеты (комиссии) парламентов (их палат) обычно определяют как
вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и
содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Употребление
термина «комитет» или «комиссия» зависит от принятой в стране
терминологии (в венгерском языке применяется единый термин «bizottsag»,
которым можно обозначать и комиссию, и комитет). В отношении
региональных парламентов Н.А. Михалева отмечает, что комитеты и
комиссии являются элементами их внутренней структуры1. Это, по ее
мнению,
депутатские
органы,
осуществляющие
контрольные
и
законотворческие полномочия парламента.
Парламентские комитеты и комиссии А.И. Лукьянов назвал «мотором
парламента», обратив внимание на необходимость оптимального сочетания в
их работе профессионализма и политических пристрастий: «Они работают
тем лучше, чем чаще профессионализм в них побеждает политические
пристрастия. Профессионализм в комитетах, конечно, важен, но без
пристрастий работа комитетов бывает нудной и бесцветной»2.
В
отношении
статуса
и
полномочий
комитетов
и
комиссий
законодательных органов субъектов РФ, как и в отношении руководящих
органов,
региональный
конституционного
законодатель
(уставного),
сам
определяет
законодательного
и
соотношение
регламентного
регулирования. В некоторых субъектах РФ представительные органы своими
постановлениями утверждают общие Положения о постоянных комитетах,
комиссиях и (или) Положения об отдельных комитетах, комиссиях.
Так в Орловской области деятельность комиссий и комитетов
1
Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое
исследование) // Электронный документ. Режим доступа: https://yandex.ru/clck/jsredir? (Дата обращения
20.04.2018)
2
Лукьянов А.И. Заметки старого спикера // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С.
19.
58
регламентируют постановления, например: Постановление Орловского
областного Совета народных депутатов от 25 ноября 2016 года № 5/104-ОС
«О комиссии Орловского областного Совета народных депутатов по
законодательному обеспечению противодействия коррупции»1, ранее мы
рассматривали деятельность Комиссия по депутатской этике, которая также
регламентируется Постановление Орловского областного совета народных
депутатов от 31 августа 2012 года № 11/253-ОС «О положении о Комиссии
по депутатской этике орловского областного совета народных депутатов и
правилах депутатской этики»2, деятельность комитетов регламентируется
Постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от 27
января 2012 года №04/29-ОС
«О положении о комитетах Орловского
областного Совета народных депутатов»3.
Стоит сказать, что все субъекты РФ сами решают вопрос о
необходимости принятия законов, регулирующих статус и полномочия
комитетов и комиссий. В настоящее время такие законы действуют например
в Республике Мордовия4.
Мы считаем, что принятие региональных законов о комитетах
(комиссиях) палат способствует повышению авторитета этих органов,
стабилизации их статуса, усилению парламентского контроля. Опыт
принятия таких законов, очевидно, следует признать положительным.
Роль комитетов и комиссий в реализации полномочий депутатов
1
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 25.11.2016 № 5/104-ОС «О
комиссии Орловского областного Совета народных депутатов по законодательному обеспечению
противодействия
коррупции»
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW127;n=46630#019391828524300125 (Дата
обращения 20.04.2018)
2
Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 31.08.2012 № 11/253-ОС «О
Положении о комиссии по депутатской этике Орловского областного Совета народных депутатов и
Правилах
депутатской
этики»
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW127;n=25915#03487156502199047
(Дата
обращения 20.04.2018)
3
Постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от 27.01.2012 №04/29-ОС «О
положении о комитетах Орловского областного Совета народных депутатов» // Электронный документ.
Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/473700003 (Дата обращения 20.04.2018)
4
Закон Республики Мордовия от 10.03.1995 № 62-1 «О комитетах и комиссиях Государственного
Собрания Республики Мордовия» // Известия Мордовии, № 58, 30.03.1995
59
Орловского
переоценить.
областного
Совета
народных
депутатов
невозможно
Им приходится решать огромное количество вопросов,
связанных с реализацией предметов ведения, и в законодательном процессе.
Если каждый такой вопрос без предварительной проработки и подготовки,
изучения поступивших предложений (что происходит в комитетах и
комиссиях) выносить на обсуждение депутатского корпуса, это приведет к
чрезмерному
затягиванию
решения
вопроса
и
к
снижению
профессионализма.
В связи с вышесказанным мы считаем необходимым принять Закон
Орловской области «О комитетах и комиссиях Орловского областного
Совета народных депутатов».
Депутатскими
объединениями
в
Орловском
областном
Совете
народных депутатов являются также фракции. Если в основе формирования
комитетов и комиссий лежат профессиональные интересы, то в основе
формирования фракций - интересы политические.
Фракции - это депутатские объединения, сформированные по принципу
партийной принадлежности; группы - объединения депутатов по интересам.
По логике, к депутатским объединениям (или органам) должны
относиться также комитеты и комиссии, поскольку они имеют общую с ними
организационно-правовую природу. Принципиальное же отличие фракций
состоит в их политической направленности: и по способу формирования, и
по характеру деятельности они призваны реализовывать аккумулированную
политическую волю поддерживающих их избирателей.
Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе
соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению
депутатских мандатов. Во фракции могут входить также депутаты,
избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам,
и депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий,
прекративших свою деятельность. Депутаты, избранные не в составе
60
партийного списка, а также избранные в составе списков партий,
прекративших
свою
деятельность,
вправе
образовывать
депутатские
объединения, не являющиеся фракциями.
Современная
конституционно-правовая
(государственно-правовая)
доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации,
а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой
концепции является запрещение императивного мандата и права
в
конституциях многих зарубежных стран.
В России, согласно Федеральному закону № 184-ФЗ, депутатом может
быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным
законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным
избирательным
правом.
(представительного)
органа
Число
депутатов
государственной
законодательного
власти
субъекта
РФ
устанавливается конституцией (уставом) субъекта и определяется в
зависимости
от
численности
избирателей,
зарегистрированных
на
территории субъекта РФ.
С целью наиболее эффективного представительства политических
партий в законодательном органе субъекта РФ Федеральный закон № 184-ФЗ
устанавливает: если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ
предусмотрено
осуществление
депутатской
деятельности
на
профессиональной постоянной основе, то не менее чем одному депутату,
избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к
распределению депутатских мандатов, должно быть предоставлено право
осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной
основе.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к
распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном)
органе государственной власти субъекта РФ, не вправе выйти из фракции, в
которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той
61
политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран,
либо беспартийным. Несоблюдение указанных требований влечет за собой
досрочное прекращение депутатских полномочий.
В случае добровольного выхода или исключения депутата из
политической партии, в составе списка которой депутат был избран, депутат
не может быть исключен из фракции и лишен мандата. Он продолжает
депутатскую деятельность как беспартийный, но войти в состав другой
фракции не может.
Принятое 28 февраля 2012 г. Постановление Конституционного Суда
РФ № 4-П по делу о проверке конституционности п. 1.1 ст. 12 Федерального
закона № 184-ФЗ в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой подтвердило,
что выход из политической партии не является основанием исключения лица
из фракции, а следовательно, и досрочного прекращения полномочий
депутата представительного органа субъекта Федерации. Вместе с тем Суд
признал норму законодательства о выходе депутата из состава фракции как
основание
полномочий
принудительного
не
досрочного
противоречащей
прекращения
Конституции
РФ.
депутатских
Тем
самым
Конституционный Суд РФ подверг граждан - носителей статуса депутата
серьезному испытанию. Несогласные с политикой фракции депутаты, в том
числе исключенные из партии, обязаны под угрозой утраты депутатского
мандата оставаться и продолжать работать в ней1.
Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев
имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета депутатов
Орловского областного Совета народных депутатов, ограждающий их
прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования
(задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его
соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2012 № 4-П // Вестник Конституционного
Суда РФ, № 2, 2012
62
депутат был застигнут на месте совершения преступления. С целью
поддержания
стабильности
статуса
и
независимости
депутатов
законодательных органов субъектов РФ Федеральный закон № 184-ФЗ
устанавливает
общие
гарантии
депутатской
деятельности
и
неприкосновенности депутата.
Федеральный закон № 184-ФЗ содержит целый ряд серьезных
положений, гарантирующих свободное и независимое осуществление
депутатами своего основного предназначения - представительства интересов
населения в законодательном органе субъекта РФ. Тем не менее многие
весьма
важные
элементы
статуса
депутата
отданы
федеральным
законодателем на усмотрение субъектов РФ. В их числе - институт отзыва
депутата, конституционность которого оценивал Конституционный Суд РФ.
В Постановлении от 24 декабря 1996 г. Конституционный Суд РФ пришел к
выводу о соответствии законов субъектов РФ, предусматривающих
депутатов представительных органов субъектов РФ, Конституции РФ, тем
самым признав конституционность института отзыва - одного из элементов
императивного мандата1.
На практике ряд субъектов РФ закрепил основные составляющие
императивного мандата, не характерные для депутатов федерального уровня,
в региональных нормативных правовых актах. В некоторых субъектах РФ
приняты
специальные
законы,
регулирующие
основания
и
порядок
депутатов региональных представительных органов.
В Орловской же области соответствующий закон утратил силу,
следовательно, право граждан на отзыв депутатов Орловского областного
Совета народных депутатов не реализуется.
Это указывает на необходимость установления в Федеральном законе
№ 184-ФЗ условий, сформулированных Конституционным Судом РФ в
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П // Электронный документ.
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23035/ (Дата обращения 10.03.2018)
63
указанных постановлениях, при которых возможен отзыв региональных
парламентариев, включая установление четких правовых оснований и общих
требований к его процедуре, которая должна обеспечивать депутату
возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств,
выдвигаемых в качестве основания для , и гарантировать всеобщее равное
прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Это не
означает, что во всех субъектах РФ должны быть приняты законы об, но их
принятие будет способствовать созданию условий для закрепления в
региональном законодательстве такой важной формы непосредственной
демократии, как депутата представительного органа субъекта Российской
Федерации.
Таким образом, в связи с вышесказанным и основываясь на
неправомерное деятельности депутатов прошлого созыва Орловского
областного совета народных депутатов считаем необходимым принять новый
закон Орловской области «О порядке отзыва депутата Орловского
областного Совета народных депутатов», при этом учтя требования
федерального законодательства.
Часть 4 ст. 9 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривает, что,
если судом установлено принятие законодательным органом нормативноправовых
актов,
противоречащих
Конституции
и
федеральному
законодательству, и при этом законодательный орган в течение шести
месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по
исполнению такого решения, не отменил противоречащий акт и после
истечения этого срока судом установлено, что в результате уклонения
законодательного органа от принятия мер по исполнению решения суда были
созданы препятствия для реализации законных полномочий органов
местного самоуправления или федеральных органов государственной власти,
нарушены права человека, права юридических лиц, Президент выносит
предупреждение данному законодательному органу государственной власти
64
субъекта. Если в течение трех месяцев после вынесения предупреждения
данный орган не примет мер по исполнению решения суда, Президент вправе
распустить этот законодательный орган.
Положения данной законодательной нормы вызывают обоснованную
критику в конституционно-правовой науке.
А.А. Кондрашев указывает, что не следует связывать роспуск
законодательного органа с наличием нарушений прав граждан или
реализации полномочий федеральных органов, так как неисполнение
решения федерального суда уже является свидетельством несоблюдения
принципа верховенства федерального права1.
Р.М. Дзидзоев подчеркивает, что законодательный орган и Президент
Российской Федерации относятся к различным ветвям власти и не находятся
в отношениях субординации2.
Представляется, что нормы ст. 9 Федерального закона № 184
нуждаются в совершенствовании. Необходимо внести следующие изменения:
- в п. 4 ст. 9, в абз. 1, исключить положение «после истечения данного
срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного
органа государственной власти субъекта от принятия в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия
для реализации закрепленных Конституцией и федеральными законами
полномочий органов местного самоуправления, органов государственной
власти, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и интересы
юридических лиц»;
- в абз. 3 п. 4 закрепить положение «Президент Российской Федерации
вправе распустить законодательный орган государственной власти субъекта с
1
Кондрашев А.А. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ как одна
из мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации // Право и политика. 2011. № 8.
С. 1267.
2
Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской
Федерации // Электронный документ. Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article1223492.html (Дата
обращения 7.04.2018)
65
согласия Совета Федерации».
По
нашему
мнению
достаточно
спорным
вопросом
является
восстановление ценза оседлости для депутатов региональных парламентов, а
в частности и для Орловского областного Совета народных депутатов. В
действующем законодательстве ценз оседлости установлен лишь для
Президента1.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»
ограничения пассивного избирательного права, связанные с
нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на
определенной территории Российской Федерации, включая требования к
продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории,
устанавливаются только Конституцией2.
Такое требование вытекает, в частности, из части 2 статьи 19
Конституции Российской Федерации, которая гарантирует равенство прав и
свобод человека и гражданина вне зависимости, в том числе, и от места
жительства. На это неоднократно указывал и Конституционный Суд
Российской Федерации в своих Постановлениях3, признавая установление
субъектам Федерации цензов оседлости для депутатов региональных
парламентов не соответствующим Конституции РФ4.
Вопрос о том, нарушает ли ценз оседлости равенство прав, которое
установлено в Конституции является одним из проблемных вопросов. Мы
солидарны с позицией Н.В. Витрука считающего, что ценз оседлости,
1
Пешкина А.С. Проблемы совершенствования организационно-правовой деятельности
законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации // лучшая
студенческая статья 2016. 2016. № 1. С. 295.
2
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, №
24, ст. 2253
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П // Электронный документ.
Режим доступа:
http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-27041998-n/ / (Дата
обращения 10.03.2018)
4
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.1997 № 9-П // Электронный документ. Режим
доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-24061997-n/ (Дата обращения
10.03.2018)
66
установленный
для
пассивного
избирательного
права
на
выборах
федерального Президента, не нарушает конституционное равенство и
принцип всеобщности, тогда по аналогии иные цензы оседлости также не
противоречат Конституции России1. Установление ценза оседлости для
депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, по нашему
мнению, будет служить достижению положительных целей достойного
представительства избирателей в выборных государственных органах,
обеспечения квалифицированного состава Орловского областного совета
народных депутатов. Однако возникает вопрос, какой срок проживания на
территории субъекта Федерации будет оптимальным для предъявления к
кандидатам в депутаты. На наш взгляд, этот срок должен составлять три
года, так как за этот период возможно в полной мере понять специфику
социально-экономического
развития
Орловской
области
и
выявить
проблемы, которые требуют незамедлительного решения.
3.2. Направления совершенствования правового регулирования
статуса депутатов Орловского областного Совета народных депутатов
Итак в рамках данной выпускной квалификационной работы мы
изучили правовое регулирование и сущность мандата депутата Орловского
областного Совета народных депутатов, основные элементы правового
положения депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, а
также определили проблемы правового регулирования статуса депутатов
Орловского областного Совета народных депутатов.
В данном параграфе мы систематизируем предложенные в работе
направления совершенствования правового регулирования статуса депутатов
1
Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе //
Электронный документ. Режим доступа: http://nashaucheba.ru/v31654/ (Дата обращения 10.03.2018)
67
Орловского областного Совета народных депутатов по решению выявленных
проблем.
Так, мы определили, что проведение выборов в Орловский областной
Совет
народных
Орловской
депутатов
области,
осуществляют
территориальные
и
избирательные
участковые
комиссии
избирательные
комиссии. Их статус и полномочия определяются Федеральным законом №
67-ФЗ, Уставом и законами Орловской области. Организующей выборы
комиссией
является
избирательная
комиссия
Орловской
области,
формируемая на паритетных началах законодательным (представительным)
органом государственной власти Орловской области и Губернатором
Орловской области на пять лет.
Мы пришли к выводу подержать
выдвинутое в специальной
литературе предложение об увеличении срока полномочий избирательных
комиссий в целом как минимум на двойной срок обычной легислатуры
законодательных (представительных) органов государственной власти с тем,
чтобы избежать практики подбора состава комиссий по соображениям
политического характера. В настоящее время фактически смена состава
комиссии происходит перед каждым циклом выборов.
Таким образом, мы считаем необходимым внести изменения в п. 3 ст. 1
Закона Орловской области от 13.05.2003 № 326-ОЗ «Об избирательной
комиссии Орловской области» в части увеличения срока осуществления
полномочий до 10 лет, как сказано выше это поможет избежать практики
подбора состава комиссий по соображениям политического характера.
В работе мы определили, что значительную роль в отправлении
функций Орловского
областного Совета народных депутатов играют
комитеты и комиссии. Комитеты и комиссии создаются по основным
направлениям законодательной и иной деятельности Орловского областного
Совета народных депутатов.
В
отношении
статуса
и
полномочий
комитетов
и
комиссий
68
законодательных органов субъектов РФ, как и в отношении руководящих
органов,
региональный
конституционного
законодатель
(уставного),
сам
определяет
законодательного
соотношение
и
регламентного
регулирования. В некоторых субъектах РФ представительные органы своими
постановлениями утверждают общие Положения о постоянных комитетах,
комиссиях и (или) Положения об отдельных комитетах, комиссиях.
Так в Орловской области деятельность комиссий и комитетов
регламентируют постановления, например: Постановление Орловского
областного Совета народных депутатов от 25 ноября 2016 года № 5/104-ОС
«О комиссии Орловского областного Совета народных депутатов по
законодательному обеспечению противодействия коррупции», ранее мы
рассматривали деятельность Комиссия по депутатской этике, которая также
регламентируется Постановление Орловского областного совета народных
депутатов от 31 августа 2012 года № 11/253-ОС «О положении о Комиссии
по депутатской этике орловского областного совета народных депутатов и
правилах депутатской этики», деятельность комитетов регламентируется
Постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от 27
января 2012 года №04/29-ОС
«О положении о комитетах Орловского
областного Совета народных депутатов».
В ряде субъектов РФ существуют законы, регулирующие статус и
полномочия
комитетов
и
комиссий.
Мы
считаем,
что
принятие
региональных законов о комитетах и комиссиях законодательных органов
субъекта
РФ
способствует
повышению
авторитета
этих
органов,
стабилизации их статуса, усилению парламентского контроля.
Роль комитетов и комиссий в реализации полномочий депутатов
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов
невозможно
переоценить.
В связи с вышесказанным мы считаем необходимым принять Закон
Орловской области «О комитетах и комиссиях Орловского областного
69
Совета народных депутатов».
В работе мы определили необходимость установления в Федеральном
законе № 184-ФЗ условий, сформулированных Конституционным Судом РФ
в
постановлениях,
при
которых
возможен
отзыв
региональных
парламентариев, включая установление четких правовых оснований и общих
требований к его процедуре, которая должна обеспечивать депутату
возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств,
выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее
равное прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Это не
означает, что во всех субъектах РФ должны быть приняты законы об, но их
принятие будет способствовать созданию условий для закрепления в
региональном законодательстве такой важной формы непосредственной
демократии, как депутата представительного органа субъекта Российской
Федерации.
В связи
с вышесказанным и основываясь на неправомерной
деятельности депутатов прошлого созыва Орловского областного совета
народных депутатов считаем необходимым принять новый закон Орловской
области «О порядке отзыва депутата Орловского областного Совета
народных
депутатов»,
при
этом
учтя
требования
федерального
законодательства.
Изучит ч. 4 ст. 9 Федерального закона № 184-ФЗ мы опрелили, что,
если судом установлено принятие законодательным органом нормативноправовых
актов,
противоречащих
Конституции
и
федеральному
законодательству, и при этом законодательный орган в течение шести
месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по
исполнению такого решения, не отменил противоречащий акт и после
истечения этого срока судом установлено, что в результате уклонения
законодательного органа от принятия мер по исполнению решения суда были
созданы препятствия для реализации законных полномочий органов
70
местного самоуправления или федеральных органов государственной власти,
нарушены права человека, права юридических лиц, Президент выносит
предупреждение данному законодательному органу государственной власти
субъекта. Если в течение трех месяцев после вынесения предупреждения
данный орган не примет мер по исполнению решения суда, Президент вправе
распустить этот законодательный орган.
Положения данной законодательной нормы вызывают обоснованную
критику в конституционно-правовой науке. В связи, с чем представляется,
что
нормы
ст.
9
Федерального
закона
№
184
нуждаются
в
совершенствовании. Необходимо внести следующие изменения:
- в п. 4 ст. 9, в абз. 1, исключить положение «после истечения данного
срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного
органа государственной власти субъекта от принятия в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия
для реализации закрепленных Конституцией и федеральными законами
полномочий органов местного самоуправления, органов государственной
власти, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и интересы
юридических лиц»;
- в абз. 3 п. 4 закрепить положение «Президент Российской Федерации
вправе распустить законодательный орган государственной власти субъекта с
согласия Совета Федерации».
Также
в
работе
мы
пришли
к
выводу
о
необходимости
законодательного закрепления ценза оседлости для депутата Орловского
областного Совета народных депутатов.
Установление ценза оседлости для депутатов Орловского областного
Совета народных депутатов, по нашему мнению, будет служить достижению
положительных
целей
достойного
представительства
избирателей
в
выборных государственных органах, обеспечения квалифицированного
состава Орловского областного совета народных депутатов.
71
Мы пришли к выводу, что этот срок должен составлять три года, так
как за этот период возможно в полной мере понять специфику социальноэкономического развития Орловской области и выявить проблемы, которые
требуют незамедлительного решения.
Таким образом, полагаем, что ценз оседлости должен составлять три
года, что необходимо закрепить в ч.1. ст.1 Закона Орловской области от 08
января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного
Совета народных депутатов».
Хочется надеяться, что реализация сделанных нами выводов и
предложений
перспективе.
станет
приоритетом
нормотворчества
в
ближайшей
72
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования в рамках данной выпускной
квалификационной работы мы можем сделать ряд следующих выводов.
Правовую
основу
деятельности
Орловского
областного
Совета
народных депутатов образуют помимо норм федеральной Конституции,
положения Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных
и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», Устав Орловской области, Закон
Орловской области № 201-ОЗ «Об Орловском областном Совете народных
депутатов», Закон Орловской области № 21-ОЗ «О статусе депутата
Орловского областного Совета народных депутатов» и др.
В Орловской области согласно ч. 2 ст. 1 Постановления Орловского
областного Совета народных депутатов от 29 октября 2010 года № 43/1292ОС «О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов»
Совет является однопалатным и состоит из 50 депутатов.
В работе мы определили, что депутат Орловского областного Совета
народных депутатов не может быть депутатом Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные
государственные должности Российской Федерации, иные государственные
должности субъекта Российской Федерации, должности федеральной
государственной службы, должности государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и
должности
муниципальной
службы,
если
иное
не
предусмотрено
федеральным законом. Данные положения полностью соответствуют
требованиям федерального законодательства.
В
соответствии
областного
Совета
с
федеральным
народных
законодательством
депутатов,
работающие
в
депутаты
нем
на
73
профессиональной постоянной
основе, не могут заниматься
другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная
творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет
средств
иностранных
государств,
международных
и
иностранных
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не
предусмотрено международным договором Российской Федерации или
законодательством Российской Федерации.
В работе мы давали правовую характеристику мандата депутата
Орловского областного Совета народных депутатов. Мандат депутата
Орловского областного Совета народных депутатов, не смотря на
самостоятельность
данной
правовой
категории,
представляет
собой
важнейший и основополагающий элемент конституционно-правового статуса
депутата, первичный по отношению к другим элементам. Также в работе мы
рассмотрели ряд дел в отношении депутатов Орловского областного Совета
народных депутатов прошлого созыва и пришли к выводу, что депутаты
Орловского областного Совета народных депутатов обязаны достойно
осуществлять
свои
права
и
обязанности,
являться
примером
законопослушного поведения ни в какой мере не превышая свои полномочия
и не используя свой статус, ведь они должны быть гарантом защиты прав и
свобод людей, проживающих на территории Орловской области. Остается
надеяться, что депутаты Орловского областного Совета народных депутатов
созыва 2016 – 2021 гг. не будут повторять ошибок депутатов прошлого
созыва.
Правовой статус депутата Орловского областного Совета народных
депутатов это закрепленное в нормативно-правовых актах Российской
Федерации и Орловской области правовое положение, определяющее его
место в системе органов государственной власти Орловской области и
74
включающее следующие элементы порядок избрания, срок осуществления
полномочий, права и обязанности, условия и порядок осуществления
депутатской деятельности, формы деятельности, гарантии деятельности,
ответственность, ограничения и запреты.
Не смотря на постоянное совершенствование как федерального, так и
регионального
законодательства, регламентирующего
правовой
статус
депутата Орловского областного Совета народных депутатов, существует ряд
проблем регулирования их правового статуса, который до сих пор не
устранен. Направления по их устранению мы разработали и аргументировали
в тексте выпускной квалификационной работы, а также отразили в
положениях, выносимых на защиту.
1. Проведение выборов в Орловский
областной Совет народных
депутатов осуществляют избирательные комиссии Орловской области,
территориальные и участковые избирательные комиссии. Организующей
выборы комиссией является избирательная комиссия Орловской области,
формируемая сроком на пять лет.
Мы пришли к выводу о необходимости увеличения срока полномочий
Избирательной комиссии Орловской области в целом как минимум на
двойной срок с тем, чтобы избежать практики подбора состава комиссий по
соображениям политического характера. В настоящее время фактически
смена состава комиссии происходит перед каждым циклом выборов.
Таким образом, мы считаем необходимым внести изменения в п. 3 ст. 1
Закона Орловской области от 13.05.2003 № 326-ОЗ «Об избирательной
комиссии Орловской области» в части увеличения срока осуществления
полномочий Избирательной комиссии Орловской области до 10 лет.
2. В работе мы пришли к выводу, что в Орловской области
деятельность комиссий и комитетов Орловского областного Совета
народных депутатов регламентируют постановления. При этом в ряде
субъектов РФ существуют законы, регулирующие статус и полномочия
75
комитетов и комиссий.
Мы считаем, что принятие региональных законов о комитетах и
комиссиях
законодательных
органов
субъектов
РФ
способствует
повышению авторитета этих органов, стабилизации их статуса, усилению
парламентского контроля.
В связи с вышесказанным мы считаем необходимым принять Закон
Орловской области «О комитетах и комиссиях Орловского областного
Совета народных депутатов».
3.
В работе мы определили необходимость установления в
Федеральном
законе
№
184-ФЗ
условий,
сформулированных
Конституционным Судом РФ в рассматриваемых в работе постановлениях,
при которых возможен отзыв региональных парламентариев, включая
установление четких правовых оснований
и общих требований к его
процедуре, которая должна обеспечивать депутату возможность дать
избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
основания для отзыва, и гарантировать всеобщее равное прямое участие
избирателей в тайном голосовании по отзыву. В связис с указанным в
выпускной квалификационной работе и основываясь на неправомерной
деятельности депутатов прошлого созыва Орловского областного совета
народных депутатов считаем необходимым принять новый закон Орловской
области «О порядке отзыва депутата Орловского областного Совета
народных
депутатов»,
при
этом
учтя
требования
федерального
законодательства.
4. Также в работе мы пришли к выводу о необходимости
законодательного закрепления ценза оседлости для депутата Орловского
областного Совета народных депутатов. Полагаем, что ценз оседлости
должен составлять три года, что необходимо закрепить в ч.1. ст.1 Закона
Орловской области от 08 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата
Орловского областного Совета народных депутатов».
76
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ, 4.08.2014, № 31,
ст. 4398
2.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст.
6228
3.
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24,
ст. 2253
4.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005
5.
Указ Президента Российской Федерации от 22.10.1993 № 1723
«Об основных началах организации государственной власти в субъектах
Российской
Федерации» //
Электронный документ. Режим доступа:
https://giod.consultant.ru/documents/1198811 (Дата обращения 20.04.2018)
6.
Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-
ОЗ // Орловская правда, № 43, 02.03.1996
7.
Закон Орловской области от 13.05.2003 № 326-ОЗ «Об
избирательной комиссии Орловской области» // Орловская правда, № 88,
23.05.2003
8.
Закон Орловской области от 06.06.2001 № 201-ОЗ «Об
Орловском областном Совете народных депутатов» // Орловская правда, №
43, 02.03.1996
77
9.
Закон Орловской области от 08.01.1997 № 21-ОЗ «О статусе
депутата законодательного (представительного) органа государственной
власти Орловской области» // Орловская правда, № 9, 15.01.1997
10.
Закон Республики Мордовия от 10.03.1995 № 62-1 «О комитетах
и комиссиях Государственного Собрания Республики Мордовия» // Известия
Мордовии, № 58, 30.03.1995
11.
Постановление
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов от 25.11.2016 № 5/104-ОС «О комиссии Орловского областного
Совета
народных
депутатов
по
законодательному
обеспечению
противодействия коррупции» // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW127;n=4663
0#019391828524300125 (Дата обращения 20.04.2018)
12.
Постановление
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов от 31.08.2012 № 11/253-ОС «О Положении о комиссии по
депутатской этике Орловского областного Совета народных депутатов и
Правилах депутатской этики» // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW127;n=2591
5#03487156502199047 (Дата обращения 20.04.2018)
13.
Постановлением
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов от 27.01.2012 №04/29-ОС «О положении о комитетах Орловского
областного Совета народных депутатов» // Электронный документ. Режим
доступа: http://docs.cntd.ru/document/473700003 (Дата обращения 20.04.2018)
14.
Постановление
Орловского
областного
Совета
народных
депутатов от 29.10.2010 № 43/1292-ОС «О Регламенте Орловского
областного Совета народных депутатов» // Электронный документ. Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW127&n=20
674&dst=100015#031744412637239505 (Дата обращения 10.03.2018)
78
Материалы судебной практики
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012 № 34-П
15.
// Электронный документ. Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovleniekonstitutsionnogo-suda-rf-ot-27122012-n/ / (Дата обращения 10.03.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2012 № 4-П
16.
// Вестник Конституционного Суда РФ, № 2, 2012
Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.2009 № 1060-
17.
О-О
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
https://www.lawmix.ru/vas/44753 (Дата обращения 22.04.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 № 7-П
18.
// Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 1997
Определение Конституционного Суда РФ от 24.05.2005 № 249-О
19.
// Вестник Конституционного Суда РФ, 2005, № 6
Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 № 162-О
20.
// Вестник Конституционного Суда РФ, 2003, № 1
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П
21.
// Электронный документ. Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovleniekonstitutsionnogo-suda-rf-ot-27041998-n/ / (Дата обращения 10.03.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.1997 № 9-П
22.
// Электронный документ. Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/postanovleniekonstitutsionnogo-suda-rf-ot-24061997-n/ (Дата обращения 10.03.2018)
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П
23.
//
Электронный
документ.
Режим
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23035/
доступа:
(Дата обращения
10.03.2018)
24.
//
Определение Верховного Суда РФ от 13.03.2013 № 25-АПГ13-1
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://legalacts.ru/doc/apelljatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot20012015-n-apl14-690/ (Дата обращения 7.04.2018)
79
25.
//
Определение Верховного Суда РФ от 11.07.2012 № 12-АПГ12-3
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=307302
#024648074602246228 (Дата обращения 7.04.2018)
26.
Определение Верховного Суда РФ от 13.06.2012 № 41АПГ12-7 //
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=286567
#0538021002719383 (Дата обращения 7.04.2018)
27.
Определение Верховного Суда РФ от 2.03.2011 № 24-Г11-2 //
Электронный
документ.
Режим
http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/verhsud_big_48600.htm
доступа:
(Дата
обращения
7.04.2018)
28.
Определение Верховного Суда РФ от 10.03.2010 № 45-Г10-1 //
Электронный
документ.
Режим
http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/verhsud_big_44595.htm
доступа:
(Дата
обращения
7.04.2018)
29.
Г05-16
Определение Верховного Суда РФ от 13.07.2005 по делу № 58//
Электронный
документ.
http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big2/verhsud_big_32181.htm
Режим
(Дата
доступа:
обращения
7.04.2018)
30.
Г05-16
Определение Верховного Суда РФ от 7.12.2005 по делу № 71//
Электронный
документ.
http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big2/verhsud_big_33207.htm
Режим
(Дата
доступа:
обращения
7.04.2018)
31.
Решение Судебной коллегии по гражданским делам Орловского
областного суда по делу 33-3446/2016 от 26 октября 2016 г. // Электронный
документ. Режим доступа: https://rospravosudie.com/court-orlovskij-oblastnojsud-orlovskaya-oblast-s/act-535451675/ (Дата обращения 22.04.2018)
80
Специальная литература
32.
Астафичев П.А. Конституционное право / П.А.
Астафичев. М.:
РИОР, 2016. 537 с.
33.
Биктагиров Р.Т. Полный курс избирательного и референдумного
права России: теория, законодательство, практика: в 3 т. / Р.Т. Биктагиров.
Казань, 2013. Т. 1. 316 с.
34.
Доктринальный
комментарий
Конституции
Российской
Федерации (постатейный) / Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И.
Скуратов. М.: Статут, 2013. 612 с.
35.
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное
право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.:
Юриспруденция, 2016. 456 с.
Публикации в периодической печати
36.
Архирейская
Т.Ю.
Депутатский
мандат
как
основа
конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации //
UNIVERSUM: экономика и юриспруденция. 2017. № 6. С. 39 - 43.
37.
Асеева
А.А.
Правовой
статус
депутата
регионального
парламента: понятие, конституционно-правовые особенности // Актуальные
проблемы
и
перспективы
развития
парламентаризма:
российский
и
зарубежный опыт. 2015. № 1. С. 65 - 68.
38.
Калинская В.В. Развитие законодательства РФ о статусе депутата
законодательного
(представительного)
органа
государственной
власти
субъекта РФ // Современные проблемы науки. 2017. № 1. С. 134 - 136.
39.
Кондрашев
А.А.
Роспуск
законодательного
органа
государственной власти субъекта РФ как одна из мер конституционноправовой ответственности в Российской Федерации // Право и политика.
2011. № 8. С. 1265 - 1268.
40.
Кудрявцева Е.А. Проблемы соотношения «императивного» и
81
«свободного» депутатских мандатов депутата законодательного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации: современная
ситуация // Российская государственность: правовые аспекты исторического
прошлого, современное состояние и перспективы развития. 2016. № 1. С. 127
- 131.
41.
Лукьянов А.И. Заметки старого спикера // Конституционное и
муниципальное право. 2010. № 1. С. 17 - 25.
42.
Масуфранова Е.А. Сравнительно-правовой анализ депутатского
мандата в СССР и Российской Федерации
// Актуальные проблемы
конституционного, муниципального и международного права. 2016. № 1. С.
78 - 81.
43.
Пепеляева А.В. Формы работы депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ //
Научное обеспечение агропромышленного комплекса. 2017. № 1. С. 64 - 67.
44.
Пешкина А.С. Проблемы совершенствования организационно-
правовой деятельности законодательных (представительных) органов власти
субъектов Российской Федерации // лучшая студенческая статья 2016. 2016.
№ 1. С. 292 - 296.
45.
Романовская О.В. Проблемы организации законодательной
власти в субъектах Российской Федерации // Наука. Общество. Государство.
2016. № 1. С. 26 - 35.
46.
Садовникова Г.Д. Законодательные органы субъектов Российской
Федерации: проблемы формирования и реализации представительной
функции // LEX RUSSICA. 2017. № 1. С. 62 - 77.
47.
Ситников Е.С. Законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ: полномочия и структура
//
NOVAUM.RU. 2016. № 1. С. 15 - 19.
48.
Фомичева О.А. Депутаты как субъекты права законодательной
инициативы // Интерактивная наука. 2017. № 2. С. 247 - 249.
82
Фомичева О.А. Особенности конституционно-правового статуса
49.
депутатов региональных парламентов // Известия ТулГУ. Экономические и
юридические науки. 2014. №3-2. С. 235 - 237.
Электронные ресурсы
Авдеев
50.
Д.А.
Форма
правления
в
России
(краткий
конституционный очерк): монография // Электронный документ. Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/retsenziya-na-monografiyu-d-a-
avdeeeva-forma-pravleniya-v-rossii-kratkiy-konstitutsionnyy-ocherk
(Дата
обращения 10.03.2018)
Алексеев С.С Правовые запреты в структуре советского права //
51.
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://www.ex-
jure.ru/freelaw/news.php?newsid=93 (Дата обращения 7.04.2018)
Безуглов А.А. Правовой статус депутатов // Электронный
52.
документ.
Режим
доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf
(Дата
обращения 7.04.2018)
Библиотека нормативно – правовых актов СССР // Электронный
53.
документ. Режим доступа: http://www.libussr.ru/ (Дата обращения 10.03.2018)
Братко А.Г. Запреты в советском праве // Электронный документ.
54.
Режим
доступа:
(Дата
http://lawlibrary.ru/izdanie15524.html
обращения
7.04.2018)
55.
Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в
социалистическом обществе // Электронный документ. Режим доступа:
http://nashaucheba.ru/v31654/ (Дата обращения 10.03.2018)
56.
теории)
Витрук Н.В. Структура правового статуса депутата (вопросы
//
Электронный
документ.
Режим
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf
обращения 7.04.2018)
доступа:
(Дата
83
Габричидзе Б.Н. Конституционное право России // Электронный
57.
документ. Режим доступа: http://lawdiss.org.ua/books/298.doc.html (Дата
обращения 10.03.2018)
Дзидзоев
58.
Р.М.
Некоторые
вопросы
федеративной
ответственности субъектов Российской Федерации // Электронный документ.
Режим доступа: http://lawlibrary.ru/article1223492.html (Дата обращения
7.04.2018)
Дмитрий Нечаев: «Единороссы отыгрались на Потомском по
59.
полной
программе»
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://newsorel.ru/fn_198388.html (Дата обращения 22.04.2018)
Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы
60.
теории
и
практики)
//
Электронный
документ.
https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-statusa-deputata
Режим
(Дата
доступа:
обращения
10.03.2018)
61.
Интернет портал Орловские новости // Электронный документ.
Режим доступа: http://newsorel.ru/fn_198388.html (Дата обращения 22.04.2018)
62.
Интернет портал Орловские новости «Орловский облсовет
попросили дать этическую оценку братьям Рыбаковым» // Электронный
документ. Режим доступа: http://newsorel.ru/fn_235473.html (Дата обращения
22.04.2018)
63.
Интернет портал Орловские новости «Суд вынес приговор
депутату Чижову, назвавшему полицейского фашистом» // Электронный
документ. Режим доступа: http://newsorel.ru/fn_298802.html (Дата обращения
22.04.2018)
64.
Кандидатам в депутаты Госдумы повысят возрастной ценз //
Электронный документ. Режим доступа: http://www.ligazakon.ru/main/2886minimalnyy-vozrast-kandidatov-v-deputaty-gd-rf-mogut-povysit.html
(Дата
обращения 10.03.2018)
65.
Карасев А.Т. Депутатский мандат и конституционно-правовой
84
статус
депутата
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/deputatskiy-mandat-kak-osnova-konstitutsionnopravovogo-statusa-deputata-v-rossiyskoy-federatsii (Дата обращения 10.03.2018)
Карасев А.Т. Проблемы обеспечения, реализации, защиты
66.
конституционных прав и свобод человека // Электронный документ. Режим
доступа: http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf (Дата
обращения 7.04.2018)
Комаров С.А. Общая теория государства и права // Электронный
67.
документ.
Режим
доступа:
https://lawbook.online/page/pvv/ist/ist-16--idz-
ax309.html (Дата обращения 10.03.2018)
Кудряшов
68.
В.Е.
Проблема
формирования
законодательных
органов власти в субъектах Российской Федерации // Электронный документ.
Режим
доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/problema-formirovaniya-
zakonodatelnyh-organov-vlasti-v-subektah-rossiyskoy-federatsii (Дата обращения
10.03.2018)
69.
Лебедев В.В. Правовой статус депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации:
на примере
субъектов Федерации,
входящих
в
состав
Сибирского федерального округа // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf
(Дата
обращения 7.04.2018)
70.
Матвеева О.М Правовое положение депутата в парламентах
стран Западной Европы // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf
(Дата
обращения 7.04.2018)
71.
Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской
Федерации (сравнительно-правовое исследование) // Электронный документ.
Режим доступа: https://yandex.ru/clck/jsredir? (Дата обращения 20.04.2018)
72.
Новостной портал Риа 57. Депутата Орловского облсовета
85
лишили
мандата
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://ria57.ru/policy/52453/ (Дата обращения 22.04.2018)
73.
Нудненко
Л.А.
Конституционно-правовой
статус
депутата
законодательного органа государственной власти в Российской Федерации //
Электронный
документ.
Режим
доступа:
(Дата
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf
обращения 7.04.2018)
74.
отношении
Официальный портал Заводского районного суда г. Орла. Дело в
А.
Чижова
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
http://zavodskoy.orl.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=291
(Дата обращения 22.04.2018)
75.
отношении
Официальный портал Заводского районного суда г. Орла. Дело в
А.
Лупина
//
Электронный
документ.
Режим
доступа:
(Дата
http://zavodskoy.orl.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=26
обращения 22.04.2018)
76.
области
Официальный
//
портал
Избирательной
комиссии
документ.
Режим
Электронный
Орловской
доступа:
http://www.orel.izbirkom.ru/arkhiv-vyborov/ (Дата обращения 22.04.2018)
77.
депутатов
Официальный портал Орловского областного Совета народных
//
Электронный
документ.
Режим
http://oreloblsovet.ru/info/istoriya-parlamentarizma-v-oblasti.html
доступа:
(Дата
обращения 22.04.2018)
78.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009
«Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию
Российской
Федерации» //
Электронный документ. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9364564634564747657//
(Дата обращения 10.03.2018)
79.
Садовникова Г.Д. Конституционно-правовой статус органов
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
86
учебник для магистратуры // Электронный документ. Режим доступа:
http://www.usla.ru/news/2017/Bibl/knig_novinki_2014_2017.pdf
обращения 10.03.2018)
(Дата
87
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа