close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Владимирова Александра Алексеевна. Участие публично-правовых образований в договорных отношениях частно-правового характера

код для вставки
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Участие публичноправовых
образований
в
договорных
отношениях
частно-правового
характера»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственное право
Студент: А.А. Владимирова
Научный руководитель: к.ю.н., доцент кафедры муниципального и
экологического права Васюков С.В.
Объем ВКР: 69
Количество использованных источников: 76
Ключевые
субъекты
слова:
государства;
публично-правовое
муниципальное
образование;
образование;
государство;
государственный
(муниципальный) контракт.
Краткая характеристика ВКР:
ВКР состоит из введения, трех глав, имеющих в себе по два параграфа,
заключения, библиографического списка.
Во ведении содержит четкое и краткое обоснование выбора темы,
определение ее актуальности, степени разработанности проблемы, предмета
и объекта исследования, формулировку ее целей и задач, описание
используемых
при
выполнении
работы
методов
теоретического
и
эмпирического исследования и обработки данных, определена теоретическое
и практическое значение работы.
В первой главе публично-правовые образования рассмотрены в
качестве
участников
гражданско-правовых
отношений,
в
полномочия ППО и формы участия ППО в гражданском обороте.
частности,
Вторая глава посвящена анализу участия ППО в отдельных видах
гражданских правоотношений, а именно, системе договорных обязательств
ППО, особенностям ответственности ППО.
В третьей главе проведен анализ проблем заключения государственных
(муниципальных) контрактов, выявлены возможные пути решения указанных
проблем, изучена судебная практика по данному вопросу.
Оглавление
Введение ............................................................................................................... 5
Глава 1. Публично-правовые образования как участники гражданскоправовых отношений ........................................................................................... 9
1.1 Полномочия органов государственной власти по участию в гражданскоправовых отношениях ....................................................................................... 9
1.2 Формы участия органов государственной власти ................................... 13
Глава 2. Участие публично-правовых образований в отдельных видах
гражданско-правовых
обязательств:
обязательств
ответственности
и
договорных обязательств ................................................................................... 22
2.1 Система договорных обязательств с участием публично-правовых
образований ..................................................................................................... 22
2.1 Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых
образований ..................................................................................................... 28
Глава 3. Правовые проблемы заключения контрактов, заключаемых для
государственных и муниципальных нужд ........................................................ 34
3.1 Общие положения о контрактах, заключаемых для государственных и
муниципальных нужд ..................................................................................... 34
3.2 Проблемы правоприменительной практики ............................................ 45
Заключение ......................................................................................................... 57
Библиографический список: .............................................................................. 61
4
Введение
Актуальность темы исследования. Публично-правовые образования в
юридической литературе и судебной практике признаются особыми
субъектами гражданско-правовых отношений. Государство, его субъекты и
муниципальные образования осуществляют полномочия юридического лица,
и участвуют в договорных отношениях наравне с остальными субъектами
гражданского права.
Публично-правовые образования могут быть субъектами различных
обязательств, возникающих как из договоров, так из внедоговорных
отношений. Государственные и муниципальные образования выступают в
любых сделках, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на
физических и юридических лиц. При этом следует учитывать, что
Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ предусматривают ответственность
за вред, причиненный государственными органами, органами местного
самоуправления, а также их должностными лицами.
Особое
образований
место
занимает
в
договорных
заключение
отношениях
государственных
публично-правовых
(муниципальных)
контрактов.
В юридической науке прослеживается необходимость провести
исследование форм участия публично-правового образования в гражданском
обороте. В связи с тем, что публично-правовое образование наделено особым
статусом, что существенно отличает его от иных субъектов гражданского
оборота, возникают правовые проблемы при разрешении судами гражданскоправовых споров между публично-правовыми образованиями и иными
субъектами гражданского права.
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N
44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
государственных и муниципальных нужд" 1, заменив ранее действовавший
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу
с 11.01.2018) //"Российская газета", N 80, 12.04.2013;
5
1
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 03.07.2013) "О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд" 2. Начались первые закупки по
новым правилам, возникли первые спорные вопросы правоприменения в
контрактной системе в сфере закупок. Их причинами стали в том числе
неоднозначное толкование отдельных положений Закона N 44-ФЗ, отсутствие
единообразной
правоприменительной
практики,
а
также
сложности,
связанные и издержками заказчиков при осуществлении закупок, и т.д.
Развитие и становление контрактной системы в сфере закупок
неизменно
находит
отражение
в
соответствующих
судебных
актах.
Содержание судебных актов по спорам в сфере закупок значительно
изменилось не только в связи со вступлением в действие Закона N 44-ФЗ,
который конкретизировал отдельные моменты правоприменения, но и в связи
с упразднением ВАС РФ. Вместе с тем по-прежнему остается массив
неоднозначных норм, способных привести к правовым коллизиям в процессе
взаимодействия
всех
субъектов
контрактной
системы,
особенно
с
контролирующими органами.
Объектом
исследования
являются
общественные
отношения,
возникающие в связи с участием публично-правовых образований в
договорных отношениях.
Предметом исследования выступает система и механизм правового
регулирования договорных отношений публично-правовых образований на
примере государственного (муниципального) контракта.
Целью данной работы является изучение системы и механизма
правового
регулирования
договорных
отношений
публично-правовых
образований.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
2
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 03.07.2013) "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // "Российская газета", N
163, 28.07.2005 (утратил силу);
6
рассмотреть полномочия органов государственной власти в гражданскоправовых отношениях;
изучить формы участия публично-правовых образования в договорных
отношениях;
исследовать систему договорных обязательств с участием публичноправовых образований;
проанализировать особенности ответственности публично-правовых
образований в случаях участия в договорных отношениях;
изучить общие положения о государственных (муниципальных)
контрактах;
обобщить
судебную
практику
по
спорам,
вытекающим
из
правоотношений в контрактной системе в сфере закупок.
Степень научной разработанности темы исследования достаточно
высока. Правовое положение публично-правовых образований в системе
субъектов гражданского права изучалось Б.М. Гонгало3, Р.Р. Садриевой4, А.П.
Сергеевым5,
Е.А.
Сухановым 6
и
другими.
Участие
государства,
муниципальных образований в гражданском обороте, а также формы
ответственности указанных субъектов рассмотрены в трудах В. Е. Белова7,
П.Н. Дурневой8, Б.Б. Инжиевой9, С.Ю. Мочалова 10.
Гонгало Б.М. Гражданское право (том 1): учебник. М.: Статут. 2017;
Садриева Р.Р. К вопросу о сущности государства как субъекта гражданского права // Юрист. 2016. N 10. С.
4 – 8;
5
Сергеев А.П. Гражданское право: учебник (том 1). М.: Проспект. 2014;
6
Суханов Е.А. Российское гражданское право: В 2 т. Общая часть. Вещное право. Наследственное право.
Интеллектуальные права. Личные неимущественные права (том 1): учебник. М.: Статут. 2014.
7
Белов В.Е. К вопросу об участии государства и муниципальных образований в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 1. С. 14 – 16;
8
Дурнева П.Н., Станкевич Г.В. Особенности договорной и деликтной ответственности публично-правовых
образований по гражданскому праву России // Юридический мир. 2016. N 10. С. 23 – 27;
9
Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я.
Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с.;
10
Мочалов С.Ю. Некоторые правовые проблемы участия публично-правовых образований в гражданских
правоотношениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 3. С. 89 – 99;
7
3
4
М.И. Брагинский11, В.В. Витрянский12 В.Ф. Попондопуло13, Л.С.
Чемеричко14 и другие в своих трудах изучали непосредственно систему
договорных отношений публично-правовых образований.
Методологическую основу исследования составляют частно научные
и
общенаучные
методы
познания:
логический,
сравнительный,
аналитический, системно-правовой и иные.
Практическая значимость исследования заключается в возможность
использовать сформулированные теоретические и практические положения и
выводы для дальнейшего изучения проблем, связанных с участием публичноправовых образований в договорных отношениях.
Структура исследования обусловлена предметом, объектом, целью
работы и включает в себя введение, три главы, состоящие из шести
параграфов,
заключение,
библиографический
список,
состоящий
из
нормативно-правовой базы, судебной практики и специальной литературы.
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. – М.:
Статут, 2008. – 780 с.;
12
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: общие положения. 3-е изд., стер. – М.:
Статут, 2008. – 847 с.;
13
Попондопуло В.Ф. Специальный инвестиционный контракт как правовая форма инвестиционных
соглашений с участием публично-правового образования // Конкурентное право. 2017. N 3. С. 17 – 24;
14
Чемеричко Л.С. Особенности имущественных правоотношений с участием органов публичной власти и
публично-правовых образований // Власть Закона. 2016. N 3. С. 207 – 212;
8
11
Глава 1. Публично-правовые образования как участники
гражданско-правовых отношений
1.1 Полномочия органов государственной власти по участию в
гражданско-правовых отношениях
Общественные отношения, которые регулируются гражданским правом,
составляют
его
имущественные
предмет15.
отношения,
Предмет
гражданского
возникающие
по
права
поводу
образуют
имущества
–
материальных и нематериальных благ, а также личные неимущественные
отношения, возникающие по поводу нематериальных благ, тесно связанных с
личностью. Обе группы отношений объединены тем, что возникают между
юридически равными, независимыми субъектами, соответственно, образуют
гражданско-правовые (частно-правовые) отношения.
Помимо физических и юридических лиц участниками отношений,
регулируемых гражданским правом, являются государство и другие
публично-правовые образования.
Правовое положение государства и муниципальных образований имеет
особое значение для определения субъектов гражданского права.
Государство, его органы, субъекты РФ и органы субъектов РФ в
гражданском обороте участвуют от имени государства. Муниципальные
образования и его органы власти также в гражданских правоотношениях
представляют интересы муниципального образования.
Государство
также
обладает
особыми
свойствами,
которые
и
характеризует его как особый субъект гражданского права. В соответствии с
пунктом «о» Конституции РФ «гражданское законодательство находится в
исключительном
ведении
Российской
Федерации»16.
Государство
самостоятельно принимает законы, которыми руководствуются все субъекты
Суханов Е.А. Российское гражданское право: В 2 т. Общая часть. Вещное право. Наследственное право.
Интеллектуальные права. Личные неимущественные права (том 1): учебник. М.: Статут. 2014.
16
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31,
ст. 4398;
9
15
гражданских правоотношений.
Государство сохраняет свои властные
полномочия при вступлении в гражданские правоотношения. Тем не менее
государство не может вносить изменения в законодательства с целью
разрешения имущественного спора в своих интересах.
В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает
властными полномочиями. Здесь оно выступает как субъект гражданских
правоотношений и подчиняется общим принципам гражданского права. Тем
не менее законодатель всё же наделяет государство особым статусом.
Государство как субъект гражданского права не признается юридическим
лицом. Законодатель, подчеркивая особенности государства как субъекта
частного права, выделяет его из общего ряда субъектов 17.
В силу пункта 2 статьи 124 Гражданского Кодекса РФ «публичноправовые образования в рамках участия в гражданских правоотношениях
приравниваются к юридическим лицам»18. Это связано с тем, что основные
правила участия юридических лиц в гражданском обороте к государству
неприменимы.
Очевидно,
что
к
публично-правовым
образованиям
невозможно применение правил о создании, реорганизации, ликвидации
юридических лиц, равно как и законодательство о банкротстве.
Правоспособность
государства
существенно
отличается
от
правоспособности физических и юридических лиц. Правоспособность
государства принято считать целевой, то есть вытекающей из функции
носителя публичной власти, которую в интересах общества выполняет
государство.
Особыми
участниками
гражданского
оборота
выступают
муниципальные образования. Гражданский Кодекс РФ также приравнивает их
статус к юридическим лицам. Существенные отличия муниципального
образования от юридического лица заключается в следующем: во-первых,
муниципальные образования не могут распоряжаться денежными средствами
Сергеев А.П. Гражданское право: учебник (том 1). М.: Проспект. 2014. стр. 219
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
10
17
18
свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица.
Во-вторых, полученная прибыль муниципальных органов также регулируется
рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль
не может быть направлена по свободному выбору, как это делают
предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые
установлены полномочиями муниципальных организаций 19.
Муниципальные образования создаются по модели государственных
образований, но их органы не входят в систему органов государственной
власти.
От
имени
муниципальных
образований
органы
местного
самоуправления вправе в рамках своей компетенции приобретать и
осуществлять гражданские права и обязанности. В роли этих органов может
выступать
как
законодательный
(представительный)
орган
местного
самоуправления, выборный глава муниципального образования и иные органы
местного самоуправления.
Большинство органов публичной власти одновременно являются
юридическими лицами – учреждениями, т.е. субъектами не только
публичного, но и частного права 20. В силу статьи 123.21 Гражданского
Кодекса
РФ
«учреждением
признается
унитарная
некоммерческая
организация, созданная собственником для осуществления управленческих,
социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;
учреждение может быть создано Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное
учреждение, муниципальное учреждение)»21.
В этом качестве они участвуют в гражданских правоотношениях
самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового
образования. Так, Федеральное агентство по управлению государственным
Модин Н.А. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений в современном
российском праве. // Российская юстиция. – 2011. №5. Стр. 39-42.
20
Суханов Е.А. Российское гражданское право: В 2 т. Общая часть. Вещное право. Наследственное право.
Интеллектуальные права. Личные неимущественные права (том 1): учебник. М.: Статут. 2014. Стр.289.
21
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
11
19
имуществом может выступать и в качестве самостоятельного юридического
лица (учреждения). По сделкам, совершенным от своего имени, учреждение
будет нести самостоятельную имущественную ответственность, а государство
– субсидиарную ответственность имуществом казны при недостатке у
указанного агентства необходимых денежных средств.
Следует отметить, что само государство вступает в гражданские
правоотношения через свои органы. По этой причине важно разграничение
ситуаций, когда участником гражданско-правовых отношений выступает
публично-правовое образование в лице своего органа, а когда этот орган
власти самостоятельно выступает в гражданском обороте как юридическое
лицо.
От
имени
публично-правового
образования
по
специальным
поручениям также могут выступать различные государственные органы и
органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица.
Данное положение вытекает из текста пункта 3 статьи 125 Гражданского
Кодекса РФ. Но в этом случае речь идет об отношениях представительства.
Необходимо учитывать, основаны ли действия органа публичной власти
по распоряжению бюджетными средствами или иным
имуществом,
находящимся в собственности публично-правового образования. Следует
обращать внимание и на наличие полномочий у органа публичной власти по
распоряжению средствами и имуществом государства. Если это так, то данные
действия рассматриваются как действия публично-правового образования.
Если же нет, то соответствующий орган публичной власти выступает в
гражданских правоотношениях от своего имени и по общему правилу,
установленному статьей 298 Гражданского Кодекса РФ, не имеет права
распоряжаться имуществом, находящемся на ограниченном вещном праве.
Если данный орган выступают в гражданских правоотношениях от своего
имени, то он действует под собственную ответственность и под субсидиарную
ответственность своего учредителя – публично-правового образования.
12
Таким образом, органы публичной власти, выступая в гражданскоправовых отношениях, вправе создавать юридические лица – унитарные
некоммерческие
организации,
муниципальные
образования
с
помощью
осуществляют
которых
государство
и
социально-культурные,
управленческие функции и иные функции некоммерческого характера.
Следует различать вступление государства в гражданско-правовые отношения
через свои органы и самостоятельное выступление органа власти в
гражданско-правовом обороте .
1.2 Формы участия органов государственной власти
Основой участия государства и публично-правовых образований в
гражданско-правовых отношениях является имущество, принадлежащее им на
праве собственности. То есть, Российская Федерация, ее субъекты,
муниципальные образования выступают собственниками своего имущества,
что позволяет им участвовать в вещных правоотношениях. Публичноправовые образования не зависимы друг от друга и выступают в гражданскоправовых отношениях в качестве самостоятельных, равноправных субъектов.
Закон предусматривает принцип раздельной ответственности, согласно
которому государство не отвечает по обязательствам субъекта или
муниципальных образований, а, соответственно, муниципальные образования
не отвечают своим имуществом по обязательствам государства.
Однако, в силу пункта 6 статьи 126 Гражданского Кодекса РФ, данное
правило не распространяется на случаи, если одно из публично-правовых
образований «приняло на себя поручительство по обязательствам другого
публично-правового образования»22. Так, Правительством Москвы была
предпринята
попытка
признать
неконституционными
положения
Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в редакции
Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
13
22
совершенствованием разграничения полномочий"), которые устанавливали,
что находящееся в собственности субъектов Российской Федерации
имущество, которое может находиться в федеральной собственности,
подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность в случае,
если нахождение
указанного имущества
в собственности субъектов
Российской Федерации не допускается; решения о передаче имущества из
собственности
субъектов
Российской
Федерации
в
федеральную
собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не
установлено Правительством Российской Федерации. Тем не менее,
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30.06.2006 N 8-П
признал положения Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с совершенствованием разграничения полномочий") не противоречащими
Конституции РФ «…поскольку данные законоположения по своему
конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового
регулирования
предполагают
необходимость
волеизъявления
субъекта
Российской Федерации на такую передачу» 23.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П "По делу о проверке конституционности
ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
14
23
Публично-правовые
образования
обладают
особыми
возможностями, связанными с приобретением имущества в собственность.
Так, в силу пункта 2 статьи 233 Гражданского Кодекса РФ «в случае
обнаружения клада, содержащего вещи, которые относятся к культурным
ценностям и собственник которых не может быть установлен либо в силу
закона утратил на них право, они подлежат передаче в государственную
собственность»24. При этом собственник земельного участка или иного
имущества, где клад был сокрыт, и лицо, обнаружившее клад, имеют право на
получение вместе вознаграждения в размере пятидесяти процентов стоимости
клада. В соответствии с пунктом 3-4 статьи 225 по истечении года со дня
постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный
управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с
требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь;
по истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет
уполномоченный государственный орган города федерального значения
Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя может обратиться в суд с
требованием о признании права собственности города федерального значения
Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя на данную вещь. Такие же
правила распространяются на находки, безнадзорных животных.
Право собственности на имущество у публично-правовых образований
возникает в случае, если имущество в силу закона не может принадлежать
лицу, что регулируется пунктом 3 статьи 238 Гражданского Кодекса РФ.
Кроме того, закон допускает отчуждение недвижимого имущества в связи с
изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд в
силу статьи 391.2 Гражданского Кодекса РФ. Государство обладает правом
выкупа бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, а также правом
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом
Правительства Москвы"
24
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
15
реквизиции и конфискации имущества у собственника, в случаях прямо
предусмотренных законом.
Таким образом, государство и муниципальные образования вправе
вступать в гражданско-правовые отношения на основании наличия у
последних имущества на праве собственности. Закон устанавливает принцип
раздельной ответственности по обязательством Российской Федерации и ее
субъектов и муниципального образования, за исключением случаев, прямо
установленных Гражданским Кодексом РФ и иными нормативно-правовыми
актами. В силу своего особого статуса публично-правовое образование имеет
особые возможности, связанные с приобретением имущества в собственность.
Участие публично-правовых образований в корпоративных отношениях
наделяет государство и муниципальные образования специфическими
особенностями,
которые
отличают
последних
от
иных
субъектов
корпоративных правоотношений. Следует сказать о том, что в корпоративных
отношениях с участием государства и муниципальных образований действует
принцип равенства участников, несмотря на особый статус публичноправовых образований.
Публично-правовые образования вправе создавать юридические лица,
наделенные необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на
праве собственности. Ярким примером являются унитарные предприятия, в
форме
которых
могут
быть
созданы
только
государственные
и
муниципальные предприятия. В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона
от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях" «от имени Российской Федерации или субъекта Российской
Федерации
права
собственника
имущества
унитарного
предприятия
осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или
органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их
компетенции; от имени муниципального образования права собственника
имущества
унитарного
предприятия
16
осуществляют
органы
местного
самоуправления
в
рамках
их
компетенции,
установленной
актами,
определяющими статус этих органов»25.
В силу пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 08.02.1998 N 14ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" «государственные
органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками
обществ, если иное не установлено федеральным законом"26.
В свою очередь Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред.
от 03.07.2016) "Об акционерных обществах" (с изм. и доп., вступ. в силу с
01.01.2017)27 устанавливает возможность государства и муниципальных
образований участвовать в управлении акционерным обществом. В силу
статьи 3 указанного федерального закона устав общества должен содержать
сведения об использовании в отношении общества специального права на
участие Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или
муниципального образования в управлении указанным обществом ("золотая
акция"). «Золотая акция» - условное наименование корпоративного права,
которое
может
возникнуть
исключительно
у
публично-правового
образования. Цель введения «золотой акции» - обеспечение государственного
контроля за наиболее значимыми сферами экономики. 28 «Золотая акция»
предоставляет комплекс прав, обеспечивающих полный контроль за
акционерным обществом, в том числе право накладывать вето при принятии
общим собранием акционеров решений о внесении изменений и дополнений в
устав или об утверждении устава в новой редакции, о реорганизации
общества, его ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об
утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов,
изменении уставного капитала открытого акционерного общества, о
Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях"
26
Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об обществах с ограниченной
ответственностью" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС КонсультантПлюс;
27
Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "Об акционерных обществах" // "Российская
газета", N 248, 29.12.1995;
28
Корпоративное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / отв.
ред. И.С. Шиткина. М., 2007. с.336
17
25
заключении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется
заинтересованность29. «Золотая акция» существует до тех пор, пока не будет
принято решение о ее прекращении. Особенность прав, предоставляемых
«золотой акцией», заключается в том, что «золотая акция» дает право «вето»
при принятии решений по отдельным вопросам общим собранием акционеров,
но не советом директоров. При голосовании в совете директоров
представитель публично-правового образования является равнозначной
фигурой в сравнении с другими членами совета.
Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами
различных
обязательств,
возникающих
как
из
договорных,
так
и
внедоговорных отношений. В договорных отношениях распространены
случаи
выступления
публично-правовых
образований
в
качестве
государственных или муниципальных заказчиков в договорах поставки или
подряда для государственных или муниципальных нужд (государственных
контрактах), где от их имени могут выступать как государственные органы,
так и иные уполномоченные лица.
Статьей 817 Гражданского Кодекса РФ установлено право государства
осуществлять государственные займы. Правила о договоре государственного
займа
применяются
образованиями.
Из
к
данной
займам,
нормы
выпускаемым
следует,
что
муниципальными
публично-правовые
образования вправе выступать в качестве заемщиков и займодавцев в
договорах займа или кредита через свои органы. Такие отношения
оформляются
выдачей
публично-правовым
образованиям
бюджетных
кредитов, а также выпуском государственных и муниципальных эмиссионных
ценных бумаг, в том числе и бездокументарных. Выпуск государством и
муниципальным образованием ценных бумаг регулируется Бюджетным
Кодексом РФ, а именно статьей 114 Бюджетного Кодекса РФ.
Яцук А.С. Особенности корпоративных отношений с участием публично-правовых образований // Вестник
Пермского университета. Юридические наук. – 2011. №3)
18
29
Бюджетный Кодекс РФ также устанавливает право публично-правовых
образований выдавать государственные и муниципальные гарантии, по
которым последние принимают на себя ответственность за неисполнение
гражданско-правовых обязательств третьими лицами в отношении тех
субъектов оборота, которым выданы гарантии.
В практике публично-правовые образования часто обращаются к
профессиональным
коммерческим
управленческим
организациям
или
компаниям,
банкам
предпринимателям.
С
и
другим
последними
заключаются договоры поручения, комиссии, агентирования, доверительного
управления государственным и муниципальным имуществом.
Статья 3 Федерального закона от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ «О
соглашениях о разделе продукции» гласит: «сторонами соглашения (далее стороны) являются: Российская Федерация (далее - государство), от имени
которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или
уполномоченные им органы»30. Из нормы следует, что государство является
обязательным участником в соглашениях о разделе продукции.
С соблюдением установленных законом условий публично-правовые
образования могут быть участниками и иных гражданско-правовых сделок, а
том числе и многосторонних.
В силу статьи 1373 Гражданского кодекса государственный и
муниципальный контракт предоставляет публично-правовому образованию
право на получение патента и исключительное право на изобретение,
полезную модель, промышленный образец, созданные при выполнении работ
по государственному и муниципальному контракту31.
Публично-правовые образования также могут выступать в качестве
участников наследственных отношений. В соответствии со статьей 1151
Гражданского Кодекса РФ «в случае, если отсутствуют наследники как по
Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О соглашениях о разделе продукции" //
СПС КонсультантПлюс;
31
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
19
30
закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права
наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из
наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от
наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу
другого
наследника
(статья
1158),
имущество
умершего
считается
выморочным»32. По общему правилу такое имущество переходит в
собственность Российской Федерации. С определенной долей условности
Российскую Федерацию можно поставить в девятую очередь наследников по
закону. Исключением из общего правила являются выморочные жилые
помещения33. Исключение появилось уже после введения в действие части
третьей ГК РФ, а именно после принятия Федерального закона от 29 ноября
2007 г. N 281-ФЗ «О внесении изменений в часть третью Гражданского
кодекса Российской Федерации». В частности, в соответствии с пунктом 2
статьи 1151 ГК РФ «выморочное имущество в виде расположенного на
территории Российской Федерации жилого помещения переходит в порядке
наследования по закону в собственность муниципального образования, в
котором данное жилое помещение расположено, а если оно расположено в
субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве или
Санкт-Петербурге — в собственность такого субъекта Федерации. Данное
жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд
социального использования для предоставления нуждающимся в жилье
гражданам в порядке и на условиях Жилищного Кодекса РФ».
Итак, публично-правовое образование, участвуя в корпоративных
отношениях, наделяется особым статусом, отличающим его от остальных
субъектов корпоративных правоотношений. Публично-правовые образования
вправе создавать юридические лица, способствующие участию государства и
муниципальных образований в гражданском обороте. Государство наделено
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)" от 26.11.2001 N 146-ФЗ (ред. от 28.03.2017) //
"Российская газета", N 233, 28.11.2001;
33
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (под ред. О.Н.
Садикова). М., 2010;
20
32
также специальным правом – «золотой акцией» в отношении акционерных
обществ с участием публично-правового образования. Государство и
муниципальные образования выступают субъектами различных обязательств.
В частности публично-правовые образования выступают в качестве
государственных и муниципальных заказчиков, а также вправе осуществлять
государственные займы, выдавать государственные и муниципальные
гарантии. Публично-правовое образование может выступать участником и
иных гражданско-правовых сделок, касающихся интеллектуальных прав и
наследственных отношений.
21
Глава 2. Участие публично-правовых образований в отдельных
видах гражданско-правовых обязательств: обязательств
ответственности и договорных обязательств
2.1 Система договорных обязательств с участием публичноправовых образований
Материальной основой участия публично-правовых образований в
договорных отношениях является имущество, принадлежащее публичноправовому образованию на праве собственности. Являясь собственниками
своего имущества, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные
образования участвуют в гражданских правоотношениях в этом статусе. При
этом публично-правовые образования выступают в договорных отношениях
как равноправные и имущественно обособленные субъекты.
Публично-правовые образования могут быть субъектами различных
обязательств, возникающих как из договоров, так из внедоговорных
отношений. Государство, ее субъекты и муниципальные образования может
выступать в любых сделках, за исключением тех, которые рассчитаны
исключительно на физических и юридических лиц. Публично-правовые
образования не могут выступать в сделках в качестве потребителя (например,
покупателем в розничной торговле, заказчиком в бытовом заказе). Кроме того,
публично-правовые образования не могут выступать в качестве специальных
субъектов – страховщиков, финансовых агентов.
В сфере договорных отношений распространены случаи их выступления
в качестве государственных или муниципальных заказчиков в договорах
поставки
или
подряда
(государственных
для
контрактах).
государственных
муниципальных
Государственным
или
нужд
муниципальным
контрактом оформляются отношения в сфере закупок товаров, работ услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд.
От имени государства заключаются, как правило, любые сделки,
связанные с распоряжением государственным имуществом, в том числе и в
рамках приватизации.
22
Одним из наиболее эффективных способов обеспечения стабильности
рыночной экономики является заключение инвестиционных соглашений с
участием публично-правовых образований. Согласно Федеральному закону
«Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой
в форме капитальных вложений» «субъектами инвестиционной деятельности
являются
инвесторы,
заказчики,
подрядчики,
пользователи
объектов
капитальных вложений и другие лица. Инвесторы осуществляют капитальные
вложения
на
собственных
территории
и
законодательством
(или)
Российской
привлеченных
Российской
Федерации
средств
Федерации.
с
в
использованием
соответствии
Инвесторами
могут
с
быть
физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о
совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица
объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного
самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской
деятельности»34.
Формы осуществления инвестиционной деятельности на территории
России разнообразны: двусторонние инвестиционные гражданско-правовые
сделки,
многосторонние
инвестиционные
сделки.
Двусторонние
инвестиционные сделки представляют собой взаимные договоры куплипродажи, подряда, возмездного оказания услуг, когда волеизъявление сторон
направлены на удовлетворение взаимных интересов. К ним можно отнести
государственные (муниципальные) контракты о закупке для публичных нужд,
подряда для публичных нужд.
Говоря о многосторонних инвестиционных сделках, волеизъявление
участников направлено на достижение сторонами единой цели посредством
сотрудничества партнеров и сторон, принимающих инвестиции. Примером
многосторонней
инвестиционной
сделки
является
концессионные
соглашения, соглашения о разделе продукции. Причина выделения этих
Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // "Российская газета", N 41-42,
04.03.1999;
23
34
договоров отдельный вид инвестиционных сделок кроется в их признаках –
достижения социально значимой цели, распределение рисков между
партнерами, наличие стадий при реализации сотрудничества.
В.Ф. Попондопуло указывает, что «в настоящее время российский
законодатель закрепил модель публично-частного партнерства (далее - ПЧП),
которая расходится со сложившимися подходами в законодательствах других
стран, так как по российскому законодательству соглашение о ПЧП является
самостоятельной договорной конструкцией, а не собирательным понятием,
охватывающим
различные
формы
ПЧП,
включая
специальные
инвестиционные контракты, концессионные соглашения и соглашения о
разделе продукции»35.
Предлагается
рассмотреть
некоторые
виды
многосторонних
инвестиционных соглашений.
Так, Федеральным законом «О промышленной политике в Российской
Федерации» предусмотрен специальный инвестиционный контракт, согласно
которому «одна сторона - инвестор в предусмотренный этим контрактом срок
своими силами или с привлечением иных лиц обязуется создать либо
модернизировать и (или) освоить производство промышленной продукции на
территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской
Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а
другая сторона - Российская Федерация или субъект Российской Федерации в
течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования
деятельности в сфере промышленности, предусмотренные законодательством
Российской
Федерации
Федерации
в
момент
или
законодательством
заключения
субъекта
специального
Российской
инвестиционного
контракта»36. Специальный инвестиционный контракт является сравнительно
новым
институтом
договорных
отношений
с
публично-правовыми
Попондопуло В.Ф. Специальный инвестиционный контракт как правовая форма инвестиционных
соглашений с участием публично-правового образования // Конкурентное право. 2017. N 3. С. 17 – 24;
36
Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О промышленной политике в Российской
Федерации" // "Российская газета", N 1, 12.01.2015;
24
35
образованиями.
Интерес
инвестора
в
заключении
специального
инвестиционного контракта заключается в извлечении прибыли, интерес
государства - в создании новых рабочих мест, обновлении основных
производственных фондов, удовлетворении спроса на продукцию, росте
валового внутреннего продукта, расширении налогооблагаемой базы.
Еще одним новым способом привлечения частных инвестиций являются
соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном
партнерстве. «По соглашению частный партнер обязуется создать полностью
или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся
объектом соглашения недвижимое имущество или недвижимое имущество и
движимое
имущество,
предназначенные
для
технологически
осуществления
связанные
деятельности,
между
собой
и
предусмотренной
соглашением, осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание
такого имущества, а публичный партнер обязуется предоставить частному
партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в
соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности
частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения
требований,
предусмотренных
настоящим
Федеральным
законом
и
соглашением»37.
Практика применения концессионных соглашений – следующего вида
многосторонних инвестиционных соглашений – достаточно высока. Так,
согласно Федеральному закону «О концессионных соглашениях» «по
концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой
счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением
имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое
имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для
осуществления
деятельности,
предусмотренной
концессионным
Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственно-частном партнерстве,
муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // "Российская
газета", N 156, 17.07.2015;
25
37
соглашением)
(далее
объект
-
концессионного
соглашения),
право
собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой
стороне
(концеденту),
осуществлять
деятельность
с
использованием
(эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется
предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением,
права владения и пользования объектом концессионного соглашения для
осуществления указанной деятельности»38. В сфере здравоохранения,
дорожного строительства и ЖКХ все чаще встречаются концессионные
соглашения. Так, например, проект "Создание платной скоростной автодороги
протяженностью
11
км
от
ММДЦ
"Сити"
до
Молодогвардейской
транспортной развязки" реализуется в форме концессионного соглашения
сроком на 40 лет. Размер концессионной платы в бюджет города Москвы
составил 70 млн рублей. На проектирование участка и строительство отведены
2 и 3 года соответственно, по истечении которых инвестор в течение 35 лет
будет эксплуатировать дорогу на платной основе, взимая плату за проезд в
рамках верхней границы, установленной городом. Объем финансирования
данного проекта составляет 40 000 (млн руб.). Достаточно много интересных
проектов
в
форме
концессионных
соглашений
реализуются
в
здравоохранении. Так, к интересным объектам ГЧП на основе концессии
можно отнести областной центр (Ленинградская область) медицинской
реабилитации в г. Коммунаре (проект создания Областного центра
медицинской реабилитации в г. Коммунаре на основе концессионного
соглашения). Концедентом в проекте является Ленинградская область, а
объектом соглашения - 200 коек, из которых 150 по программе ОМС по
профилям "кардиология", "неврология", "опорно-двигательный аппарат";
земельный участок 41 га, объект не менее 22 тыс. кв. м. Проект сроком в 26
лет осуществляется в несколько этапов. На первом этапе (2015 г.) заключается
Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О концессионных соглашениях" //
"Российская газета", N 161, 26.07.2005;
26
38
концессионное соглашение, на втором этапе осуществляются инвестиции
(2016 - 2018 гг.), эксплуатационная фаза продлится с 2019 по 2041 г.
Практика заключения соглашений о разделе продукции, в основном,
приходится на 90-ые годы. В настоящее время заключение таких соглашений
практически не применяется, т.к. считается убыточным и рисковым для
инвесторов. Согласно Федеральному закону «О соглашениях о разделе
продукции» «Соглашение о разделе продукции (далее - соглашение) является
договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет
субъекту
предпринимательской
деятельности
(далее
-
инвестор)
на
возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски,
разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в
соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется
осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием
недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции
между сторонами соглашения в соответствии с положениями настоящего
Федерального закона»39.
Следует заметить, что Пленум Высшего Арбитражного суда установил
исключительно гражданско-правовую природу инвестиционных договоров.
Так, «при рассмотрении споров, вытекающих из договоров, связанных с
инвестиционной деятельностью в сфере финансирования строительства или
реконструкции объектов недвижимости, судам следует устанавливать
правовую природу соответствующих договоров и разрешать спор по правилам
глав 30 ("Купля-продажа"), 37 ("Подряд"), 55 ("Простое товарищество")
Кодекса и т.д»40.
Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О соглашениях о разделе продукции" //
"Российская газета", N 5, 11.01.1996;
40
Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2011 N 54 "О некоторых вопросах разрешения споров,
возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем" //
"Вестник ВАС РФ", N 9, сентябрь, 2011;
27
39
2.1 Особенности гражданско-правовой ответственности публичноправовых образований
В силу статьи 52 Конституции РФ «права потерпевших от преступлений
и злоупотреблений властью сохраняются законом, государство обеспечивает
потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба»41.
Статьей 53 Конституции РФ установлено п»раво каждого на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)
органов государственной власти или их должностных лиц»42.
Из содержания данной статьи совершенно определенно вытекает, что
действия (или бездействие) органов государственной власти или их
должностных лиц, причинившие вред любому лицу, влекут возникновение у
государства обязанности этот вред возместить, наделяя правом требовать от
государства справедливого возмещения вреда каждого пострадавшего от
незаконных действий указанных органов и должностных лиц. Вред подлежит
возмещению государством независимо от того, каким конкретно органом из
действующей системы государственных органов, осуществляющих различные
властные функции (или должностным лицом), он был причинен 43.
Положения статьи 53 Конституции находятся в системной взаимосвязи
с ее статьей 52, направленной на правовую охрану прав потерпевших от
преступлений и злоупотреблений властью. При этом основное содержание и
смысл статей 52 и 53 базируется на целом ряде норм, закрепленных в
важнейших
международно-правовых
документах,
действующих
применительно к рассматриваемой сфере отношений.
Нормы Конституции РФ конкретизируются в статьях 1069-1071
Гражданского Кодекса РФ. Статья 1069 Гражданского Кодекса закрепляет
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31,
ст. 4398;
42
Там же;
43
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). М., 2010;
28
41
общие положения института ответственности за вред, причиненный органами
и должностными лицами.
К условиям возмещения вреда в соответствии со статьей 1069
Гражданского Кодекса РФ следует отнести прежде всего наличие вреда. Вред
может иметь как имущественный, так и неимущественный характер,
следовательно,
возможно
Необходимым
условием
взыскание
компенсации
возникновения
оснований
морального
для
вреда.
компенсации
морального вреда в силу статьи 151 Гражданского Кодекса РФ, причиненного
государственными органами, органами местного самоуправления, а также их
должностными лицами, является нарушение личных неимущественных прав
потерпевшего44. Следующим условием возмещения вреда, причиненного
актами власти, является причинно-следственная связь между действиями
(бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления
либо должностных лиц этих органов и наступившими вредоносными
последствиями. Законодатель прямо указывает на то, что вред может быть
причинен в том числе в результате издания не соответствующего закону или
иному правовому акту акта государственного органа или органа местного
самоуправления. Третье условие — противоправность деяния причинителя
вреда. Гражданский Кодекс определяет противоправность как «незаконные
действия
(бездействие)» государственных органов,
органов
местного
самоуправления либо должностных лиц этих органов. Бремя доказывания
правомерности деяния причинителя вреда лежит на ответчике. И наконец,
четвертым условием возмещения вреда, причиненного актами власти,
является вина. 45 Известный принцип «действия работников должника
считаются действиями должника», отраженный в статьях 402 и 1068 ГК РФ,
применительно к случаям причинения вреда актами власти означает, что
действия
(бездействие)
государственных
органов,
органов
местного
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
45
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (под ред. О.Н.
Садикова). М., 2010;
29
44
самоуправления есть действия или бездействие конкретных служащих или
должностных лиц. В этом утверждении необходимо опираться на п. 2 ст. 124
ГК РФ, в соответствии с которым к публично-правовым образованиям
применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из
закона или особенностей данных субъектов.
Одним из важнейших положений является определение субъекта в
спорном правоотношении — публично-правового образования, являющегося
причинителем вреда. Указание на то, что вред возмещается за счет,
соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или
казны муниципального образования, означает, что ответчиком в таких случаях
должно выступать соответствующее публично-правовое образование. Этот
вывод следует из статьи 124 ГК РФ, в соответствии с которой «Российская
Федерация, субъекты Федерации: республики, края, области, города
федерального значения, автономная область, автономные округа, а также
городские, сельские поселения и другие муниципальные образования
выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на
равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и
юридическими лицами»46.
Как отмечается в абзаце 2 пункта 2 Постановления Пленума ВАС РФ «О
некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного
кодекса Российской Федерации», «рассматривая иски, предъявленные
согласно статьям 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что
должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в
результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту
акта государственного органа или органа местного самоуправления, также
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
30
46
является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные
лица этих органов. Следовательно, при удовлетворении указанных исков в
резолютивной части решения суда должно говориться о взыскании денежных
средств из казны соответствующего публично-правового образования, а не с
государственного или муниципального органа»47. Особенности обращения
взыскания
на
имущество
публично-правовых
образований
вынудили
законодателя обратить внимание на порядок исполнения судебных актов.
Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ «О внесении изменений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный
кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс
Российской
Федерации
и
Федеральный
закон
«Об
исполнительном
производстве» Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ)
был дополнен гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания
на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Пунктом 2 статьи 126 Гражданского Кодекса РФ установлено, что
«юридические лица, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными
образованиями, не отвечают по их обязательствам»48.
В силу пункта 3 статьи 126 Гражданского Кодекса РФ «Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не
отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев,
предусмотренных законом»49. Из данного правила существуют исключения,
предусмотренные федеральными законами.
Из текста комментария к статье 56 Гражданского Кодекса РФ следует,
что в случае несостоятельности (банкротства) юридического лица к принципу
ограниченной ответственности юридических лиц применяются специальные
правила. Таким образом, если несостоятельность (банкротство) юридического
лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества
Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) "О некоторых вопросах
применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации"
48
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
49
Там же;
31
47
юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать
обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом
имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае
недостаточности имущества юридического лица может быть возложена
субсидиарная ответственность по его обязательствам. Пункт 2 ст. 7
Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях»
устанавливает,
что
«Российская
Федерация,
субъект
Федерации, муниципальное образование не несут ответственности по
обязательствам государственного или муниципального предприятия, за
исключением
случаев,
если
несостоятельность
(банкротство)
такого
предприятия вызвана собственником его имущества»50. В указанных случаях
на собственника при недостаточности имущества государственного или
муниципального
предприятия
может
быть
возложена
субсидиарная
ответственность по его обязательствам.
Также в соответствии с пунктом 5 статьи 115 Гражданского Кодекса РФ
«собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную
ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности
его имущества»51.
Пункт 2 статьи 120 Гражданского Кодекса РФ предусматривает, что
«бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в
его распоряжении денежными средствами»52. При недостаточности указанных
денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого
учреждения несет собственник его имущества.
Итак, по общему правилу, юридические лица, созданные Российской
Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями не
отвечают по обязательствам последних. Тем не менее из данного правила
существуют
исключения,
прямо
предусмотренные
федеральным
Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях" // СПС КонсультантПлюс;
51
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) //
"Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;
52
Там же;
32
50
законодательством, в силу которых юридические лица, созданные публичноправовыми
образованиями
несут
субсидиарную
ответственность
по
обязательствам государства и муниципальных образований.
Таким
образом,
Конституция
РФ,
Гражданский
Кодекс
РФ
предусматривают ответственность за вред, причиненный государственными
органами, органами местного самоуправления, а также их должностными
лицами. Особое внимание законодатель уделяет условиям наступления
ответственности: наличию вреда, причинно-следственной связи между
действиями
(бездействиями) государственных органов, органов местного
самоуправления и их должностными лицами и наступившими последствиями,
противоправности деяния причинителя вреда и вины причинителя вреда.
Важным является и определение субъекта в спорном правоотношении.
33
Глава 3. Правовые проблемы заключения контрактов,
заключаемых для государственных и муниципальных нужд
3.1 Общие положения о контрактах, заключаемых для
государственных и муниципальных нужд
Единое
законодательное
закрепление
государственного
(муниципального) контракта отсутствует. Гражданский Кодекс в общем виде
регламентирует отношения, связанные с заключением государственного
(муниципального)
контракта,
На
сегодняшний
день
определение
государственного и муниципального контракта предусмотрено Федеральным
законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) "О контрактной
системе
в
сфере
закупок
товаров,
работ,
услуг
для
обеспечения
государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, ФЗ N 44ФЗ).
Так,
согласно
Закону
N
44-ФЗ
«государственный
контракт,
муниципальный контракт - договор, заключенный от имени Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт),
муниципального образования (муниципальный контракт) государственным
или
муниципальным
заказчиком
для
обеспечения
соответственно
государственных нужд, муниципальных нужд»53.
В силу положений Закона N 44-ФЗ в контракте должны быть отражены
следующие обязательные условия:
- о цене контракта;
- ответственности заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика);
- порядке и сроках оплаты товара, работы;
- порядке и сроках приемки заказчиком товаров, работ, услуг, а также о
порядке и сроках оформления результатов такой приемки;
- предоставлении обеспечения исполнения контракта, за исключением
ряда случаев.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу
с 11.01.2018) //"Российская газета", N 80, 12.04.2013;
34
53
В 2018 г. заказчики - получатели средств федерального бюджета в
случаях, указанных в Федеральном законе от 05.12.2017 N 362-ФЗ54, обязаны
включать в контракт условие о казначейском обеспечении обязательств. В
Письме Казначейства России от 11.01.2018 N 07-04-05/05-160 отмечено, что в
контракте также необходимо предусмотреть условие о казначейском
сопровождении целевых средств55.
Как следует из положений Закона N 44-ФЗ, предметом контракта
выступает
поставка
товара,
выполнение
работы,
оказание
услуги,
приобретение недвижимого имущества, аренда имущества.
Цена контракта, заключаемого по итогам процедуры отбора поставщика
(подрядчика,
исполнителя),
определяется
исходя
из
начальной
(максимальной) цены контракта, которая приводится в извещении о закупке.
Последняя устанавливается и обосновывается заказчиком с помощью одного
или нескольких методов, к которым, в частности, относятся нормативный,
тарифный, метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка). Цена
контракта определяется на основании заявки (предложения) участника, с
которым заключается контракт. Обязательным требованием, предъявляемым
законодательством к контракту, является наличие в нем условия о том, что
цена контракта является твердой и устанавливается на весь срок его
исполнения.
Срок
оплаты
поставленного
товара,
выполненной
работы
(ее
результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта
должен составлять не более 30 дней с даты, когда заказчик подписал документ
о приемке. К исключениям относятся случаи, когда Правительство РФ в целях
обеспечения обороноспособности и безопасности государства устанавливает
иной срок оплаты.
Федеральный закон от 05.12.2017 N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период
2019 и 2020 годов" //"Российская газета", N 279, 08.12.2017 (опубликован без приложений);
55
<Письмо> Казначейства России от 11.01.2018 N 07-04-05/05-160 "О казначейском обеспечении
обязательств" // СПС «КонсультантПлюс»;
35
54
В контракте, его проекте нужно установить неустойку для поставщика и
заказчика за нарушение обязательств. Если размер неустойки не установлен,
то
должностных лиц
заказчика
следующие виды неустойки: штрафы
могут
для
оштрафовать.
поставщика
Устанавливают
и
заказчика
за
нарушение обязательств, кроме их просрочки; пени для поставщика и
заказчика за просрочку по обязательствам.
Размеры штрафов и расчет пени для контракта нужно установить в
контракте по законодательно утвержденным правилам 56. Штрафы, как
правило, устанавливают как процент от цены контракта. При этом процент
может быть больше или меньше в зависимости от цены контракта. Также
размер штрафа устанавливается в зависимости от условий закупки, например
для закупок среди субъектов малого предпринимательства и некоммерческих
организаций штрафы ниже.
Заказчиками по контракту могут выступать лишь лица, указанные в
Законе N 44-ФЗ, а поставщик (подрядчик, исполнитель) определяется по
установленной данным Законом процедуре осуществления закупки.
При заключении контракта сторонам необходимо учитывать, в
частности, требования:
- к форме контракта;
- составлению и изменению проекта контракта;
- согласованию условий;
- порядку изменения и прекращения контракта;
- содержанию отдельных видов контрактов.
Законом предусмотрены последствия поставки товара, выполнения
работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд без
Постановление Правительства РФ от 30.08.2017 N 1042 "Об утверждении Правил определения размера
штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего
исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за
исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем),
и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком,
исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, о внесении изменений в постановление
Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. N 570 и признании утратившим силу постановления
Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. N 1063" // "Собрание законодательства РФ",
04.09.2017, N 36, ст. 5458
36
56
заключения контракта либо с нарушением установленной процедуры
заключения.
Во-первых, поставщик (подрядчик, исполнитель) рискует не получить
оплату за фактически выполненные работы, поставленные товары или
оказанные услуги.
В соответствии со сформированной в практике высших судов позицией
поставщику
(подрядчику,
исполнителю)
отказывают
во
взыскании
неосновательного обогащения в силу пункта 4 статьи 1109 ГК РФ, поскольку
он не мог не знать, что товары поставляются (работы выполняются, услуги
оказываются)
при
очевидном
отсутствии
обязательства.
Взыскание
неосновательного обогащения за фактически выполненные работы в
отсутствие
государственного
контракта
позволяет
недобросовестным
подрядчикам и государственным (муниципальным) заказчикам приобретать
незаконные имущественные выгоды в обход установленной системы
заключения и исполнения контрактов.
В то же время есть иная позиция, согласно которой требование о
взыскании
неосновательного
обогащения
с
заказчика
может
быть
удовлетворено с учетом конкретных обстоятельств. К ним относятся,
например, длящийся и регулярный характер отношений сторон, неотложность
осуществленных работ, направленность деятельности подрядчика на защиту
охраняемого публичного интереса.
Кроме того, в отсутствие государственного (муниципального) контракта
стоимость фактически оказанных услуг может быть взыскана с заказчика, если
указанный контракт мог быть заключен с единственным исполнителем в тех
случаях, когда проведение закупки конкурентными способами было бы
нецелесообразно в силу значительных временных затрат. Такая ситуация
может сложиться, например, при закупке услуг (товаров, работ), которая
потребовалась вследствие аварии или иных чрезвычайных ситуаций
природного или техногенного характера, обстоятельств непреодолимой силы
37
либо в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи
в экстренной или в неотложной форме 57.
При
отсутствии
государственного
(муниципального)
контракта
стоимость оказанных услуг подлежит взысканию с заказчика, если названный
контракт мог быть заключен с единственным исполнителем и определение
исполнителя иным образом было бы нецелесообразным в силу больших
временных затрат.
Вокруг этого вопроса сложилась следующая судебная практика.
«...Иной подход допускал бы поставку товаров, выполнение работ и
оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в обход норм
Закона о контрактной системе.
Вместе с тем в соответствии со ст. 93 Закона о контрактной системе
возможно размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика,
исполнителя), в том числе в случаях, когда проведение предусмотренных
законом конкурсных процедур было нецелесообразно в силу значительных
временных затрат. К таким случаям могут быть отнесены закупки
определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных
ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в
случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в
экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной
форме, в том числе при заключении федеральным органом исполнительной
власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина
Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (при
условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный
Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг,
необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации
последствий
чрезвычайных
ситуаций
природного
или
техногенного
характера).
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу
с 11.01.2018) //"Российская газета", N 80, 12.04.2013;
38
57
На основании этой нормы обстоятельствами, свидетельствующими о
невозможности в конкретной ситуации заключить государственный или
муниципальный контракт в установленном порядке, также являются случаи, в
которых поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются
обязательными для соответствующего исполнителя вне зависимости от
волеизъявления сторон правоотношения, в связи с чем он не мог отказаться от
выполнения данных действий даже в отсутствие государственного или
муниципального контракта или истечения срока его действия.
При наличии указанных обстоятельств у исполнителя возникает право
требования вознаграждения, которое может быть взыскано в судебном
порядке...»58.
Практика арбитражных судов относительно взыскания стоимости
поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) как в
отсутствие контракта, так и в случае, когда контракт заключен с нарушением
установленной процедуры также является неоднозначной.
Во-вторых,
заказчику может
быть
отказано
в
удовлетворении
требования вернуть денежные средства, уплаченные за товары (работы,
услуги).
Это требование может быть признано необоснованным, поскольку
заказчик в момент оплаты также не мог не знать об очевидном отсутствии
обязательства. Так, рассматривая дело по контракту, заключенному в период
действия Закона N 94-ФЗ, суд отказал во взыскании неосновательного
обогащения заказчику - государственному учреждению в связи с тем, что
контракт был заключен без соблюдения установленной процедуры.
Продавец не вправе взыскать с покупателя - государственного
учреждения стоимость переданного товара, а покупатель не вправе требовать
возврата
средств,
уплаченных
за
указанный
товар,
в
качестве
неосновательного обогащения, если договор поставки был заключен без
"Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015)" (утв. Президиумом
Верховного Суда РФ 25.11.2015) // "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 6, июнь, 2017 (поправка);
39
58
соблюдения требований законодательства о закупках для государственных
(муниципальных) нужд.
«...В соответствии с товарной накладной от 27.05.2013 N 5 поставщик
поставил покупателю товар на общую сумму 1 276 500 руб., в том числе НДС
18% - 194 720,33 руб.
Факт поставки товара в указанном в товарной накладной количестве и
ассортименте, получение его ФБУ "Подводречстрой" не оспаривается.
Судами установлено, что ответчиком по первоначальному иску
произведена предоплата 50% от полной стоимости товара по договору в сумме
638 250 руб. по платежному поручению от 09.09.2013 N 385.
Поскольку
претензия
ООО
"Гидросервис"
со
стороны
ФБУ
"Подводречстрой" оставлена без ответа, а долг за поставленный товар
фактически не был погашен, ООО "Гидросервис" обратилось с исковыми
требованиями в арбитражный суд.
Встречные исковые требования ФБУ "Подводречстрой" мотивированы
тем, что договор поставки от 13.05.2013 N 13/05 ничтожен по причине
несоблюдения
обязательной
процедуры
размещения
заказов,
предусмотренной для бюджетных учреждений Федеральным законом N 94ФЗ. Кроме того, по мнению ФБУ "Подводречстрой", договор поставки от
13.05.2013 N 13/05 подписан неуполномоченным лицом.
Отказывая в удовлетворении первоначальных требований, суды
правомерно руководствовались следующим.
Между тем финансирование на приобретение строительных материалов
для государственных учреждений осуществляется из федерального бюджета,
в связи с чем заключение государственного контракта является обязательным
условием для сторон, которое в нарушение требований Федерального закона
N 94-ФЗ не соблюдено.
Как правильно указано судами, учитывая, что применительно к
спорному случаю при приобретении товара для нужд учреждения применимы
положения Федерального закона N 94-ФЗ, а установленный законом порядок
40
сторонами не соблюдался, то взыскание стоимости строительных материалов
при отсутствии государственного контракта может дать возможность для
недобросовестных поставщиков и государственных заказчиков получить
незаконные преференции в обход Федерального закона N 94-ФЗ.
Однако никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного
поведения.
В данном случае договор поставки заключен без соблюдения
требований Федерального закона N 94-ФЗ, посягает на права и охраняемые
законом интересы третьих лиц, что свидетельствует о его ничтожности.
Судебная коллегия соглашается с названным выводом судов.
Указанное свидетельствует о том, что при поставке товара истец
действовал без правовых оснований, на свой страх и риск.
В условиях отсутствия государственного контракта на поставку товара,
заключенного с соблюдением требований, предусмотренных Федеральным
законом N 94-ФЗ, сам факт поставки щебня истцом по настоящему делу не
может повлечь возникновения на стороне ответчика неосновательного
обогащения, выразившегося в сбережении денежных средств в виде стоимости
поставленного товара.
Нарушив императивные нормы закона, истец не может требовать
оплаты стоимости товара, поставленного в нарушение его.
В связи с изложенным судами первой и апелляционной инстанций
сделан обоснованный вывод о ничтожности договора от 13.05.2013 N 13/05 и
об отсутствии оснований для удовлетворения первоначального иска.
Заключая договор на оказание услуг без процедуры размещения заказа,
заказчик, являясь учреждением, финансируемым за счет средств федерального
бюджета, не мог не знать о нарушении требований Закона N 94-ФЗ, однако
договор заключил и совершил действия по его исполнению (произвел
частичную оплату).
В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 04.06.2013 N 37/13,
41
от 28.05.2013 N 18045/12, взыскание неосновательного обогащения за
фактически
выполненные
работы
при
отсутствии
государственного
(муниципального) контракта является невозможным, поскольку согласно
пункту 4 статьи 1109 ГК РФ
неосновательного
обогащения
не подлежат возврату в качестве
денежные
суммы и
иное
имущество,
предоставленные во исполнение несуществующего обязательства, если
приобретатель докажет, что лицо, требующее возврата имущества, знало об
отсутствии
обязательства
либо
предоставило
имущество
в
целях
благотворительности.
Данные разъяснения касаются как исполнителя, так и государственного
заказчика.
Таким образом, судом апелляционной инстанции сделан правильный
вывод об отсутствии оснований для взыскания суммы неосновательного
обогащения и процентов.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно
отменил решение Арбитражного суда Волгоградской области в части
удовлетворения встречных исковых требований о взыскании стоимости
неосновательного
обогащения
и
процентов
за
пользование
чужими
денежными средствами...»59.
У сторон может возникнуть обязанность возвратить друг другу все
полученное по контракту.
В судебной практике существует позиция, согласно которой контракт,
заключенный вопреки требованиям Закона N 44-ФЗ без проведения конкурса
или аукциона, является ничтожной сделкой на основании п. 2 ст. 168 ГК РФ,
поскольку нарушает охраняемые публичные интересы 60. Следовательно,
стороны обязаны возвратить друг другу все полученное по такому контракту,
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 06.07.2015 N Ф06-25400/2015 по делу N А129393/2014 // СПС «КонсультантПлюс»;
60
"Правовые подходы, применяемые Арбитражным судом Уральского округа при рассмотрении споров по
договорам строительного подряда, а также по государственным (муниципальным) контрактам на выполнение
строительных работ" (утверждены на заседании президиума Арбитражного суда Уральского округа
18.12.2015) // "Экономическое правосудие в Уральском округе", 2015, N 4;
42
59
а в случае невозможности вернуть полученное в натуре - возместить его
стоимость, если иное не предусмотрено законом.
Согласно п. 18 Обзора судебной практики применения законодательства
РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом
Верховного Суда РФ 28.06.2017) «государственный (муниципальный)
контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной
системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости,
прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа
участников закупки, а следовательно, посягающий на публичные интересы и
(или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным»61.
Сторонами
контрактов
для
удовлетворения
государственных
и
муниципальных нужд являются:
- заказчики товаров, работ, услуг, осуществляющие закупки;
- поставщики (подрядчики, исполнители).
К заказчикам товаров, работ, услуг относятся государственные,
муниципальные заказчики либо в соответствии с ч. 1 и 2.1 ст. 15 Закона N 44ФЗ бюджетные учреждения, государственные или муниципальные унитарные
предприятия, осуществляющие закупки.
Под государственными заказчиками понимаются государственные
органы (в том числе органы государственной власти), Государственная
корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по
космической
деятельности
"Роскосмос",
органы
управления
государственными внебюджетными фондами, государственные казенные
учреждения, действующие от имени РФ или субъекта РФ. В качестве
муниципальных
заказчиков
муниципальные
казенные
выступают
учреждения,
муниципальные
действующие
органы
от
или
имени
муниципального образования.
"Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015)" (утв. Президиумом
Верховного Суда РФ 25.11.2015) // "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 6, июнь, 2017 (поправка);
43
61
Как следует из п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2, п. 8 ст. 3 Закона N 44-ФЗ,
государственный (муниципальный) контракт представляет собой гражданскоправовой договор, к которому применяются нормы Гражданского кодекса РФ,
в том числе общие положения гл. 9 ГК РФ о сделках. В силу п. 1 ст. 161 ГК РФ
государственный (муниципальный) контракт должен заключаться в простой
письменной
форме.
В
большинстве
случаев
государственный
(муниципальный) контракт составляется в форме единого документа,
подписанного сторонами.
В случае проведения электронного аукциона контракт заключается в
форме электронного документа, подписанного усиленной электронной
подписью каждой из сторон.
На основании ч. 15 ст. 34 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки у
единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) допускается заключать
контракт в любой форме, предусмотренной Гражданским кодексом РФ для
совершения сделок.
Таким
образом,
государственным
(муниципальным)
контрактом
признается договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта
Российской
Федерации
образования
(государственный
(муниципальный
муниципальным
заказчиком
контракт)
для
контракт),
муниципального
государственным
обеспечения
или
соответственно
государственных нужд, муниципальных нужд. Существенными условиями
государственного (муниципального) контракта выступают: о цене контракта;
об ответственности заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика);
порядке и сроках оплаты товара, работы, услуги; порядке и сроках приемки
заказчиком товаров, работ, услуг, а также о порядке и сроках оформления
результатов такой приемки; предоставлении обеспечения исполнения
контракта, за исключением ряда случаев. Заказчиком, согласно Закону N 44ФЗ, выступает государственный или муниципальный заказчик либо
бюджетное
учреждение,
государственное,
44
муниципальное
унитарные
предприятия, осуществляющие закупки, а поставщик определяется согласно
установленной Законом N 44-ФЗ процедуре.
3.2 Проблемы правоприменительной практики
Практика показывает, что применительно к отдельным направлениям
участия публично-правовых образований в гражданском обороте в последнее
время отмечается большое количество проблем. Так, все больший резонанс в
обществе получают события негативного характера, касающиеся, в частности,
таких отношений, как поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных
и
муниципальных
нужд),
а
также
распоряжение
государственным и муниципальным имуществом. В первом случае мы
нередко наблюдаем некачественное и несвоевременное исполнение заказов
различного уровня, неэффективное расходование бюджетных средств и
средств государственных внебюджетных фондов, а во втором - неэффективное
распоряжение государственным и муниципальным имуществом и, как
следствие, крайне низкую наполняемость доходной части бюджетов
различного уровня.
Говоря о заключении государственного (муниципального) контракта,
следует обозначить определенные проблемы, возникающие в процессе
заключения контракта. Так, к ним относятся требования к наименованию
закупки, требования к предоставлению конкурсной документации, требования
к применению обеспечительных мер при заключении государственного
(муниципального) контракта.
Важное значение имеет наименование закупки и описание объекта
закупки. Закон N 44-ФЗ не только содержит понятие описания объекта
закупки, но и раскрывает исчерпывающий перечень требований к описанию
объекта закупки. С одной стороны, установление подобных требований
позволило более конкретно понять всем участникам закупок запросы
заказчика в товарах, работах, услугах, с другой стороны, порядок описания
объекта закупки стало причиной многочисленных административных споров.
45
Наименование
закупки
должно
соответствовать
сведениям,
содержащимся в извещении и документации о закупке.
Так, согласно материалам судебной практики, наименование закупки
приравнивается к предмету контракта (договора).
Решением АС города Москвы от 11.03.2012 по делу N А40-133490/1193-1203, оставленным без изменения апелляционной и кассационной
инстанциями, подтверждена позиция, что сведения, содержащиеся в
документации об аукционе, в соответствии с ч. 6 ст. 34 Закона N 94-ФЗ должны
соответствовать сведениям, указанным в извещении о проведении открытого
аукциона. Согласно аукционной документации предметом закупки является
"выполнение полного комплекса работ по строительству объекта "Окружной
лицей информационных технологий (учебный корпус с общежитием) в г.
Ханты-Мансийске, (ХМАО)". В извещении об аукционе в графе "Полное
наименование аукциона (предмет контракта)" указано: "АР-1571/11 на
выполнение работ". Указанное, по мнению антимонопольного органа и судов,
не
позволяет
участникам
размещения
заказа
определить
предмет
размещаемых торгов62.
Решением АС города Москвы от 11.08.2011 по делу N А40-31574/11120-167, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной
инстанций, подтверждено, что наименование размещаемого заказа должно
соответствовать предмету торгов. Установлено, что в наименовании заказа
отсутствует должная конкретика, определенность в постановке задач для
участников: с одной стороны, усматривается необходимость разработать
новую базу данных, с другой стороны, выполнить работы по модернизации и
наполнению новыми данными уже имеющихся СДМЗ АПК 63. В связи с чем
посчитали, что из имеющегося наименования заказа невозможно точно
определить предмет торгов. В силу ч. 2 ст. 437 ГК РФ размещенная заказчиком
на официальном сайте в сети Интернет информация о размещаемом заказе
62
63
Решение АС города Москвы от 11.03.2012 по делу N А40-133490/11-93-1203 // СПС «КонсультантПлюс»;
Решение АС города Москвы от 11.08.2011 по делу N А40-31574/11-120-167 // СПС «КонсультантПлюс»;
46
является публичной офертой - предложением, которое должно содержать все
существенные условия исполнения контракта, который может быть заключен
на указанных в предложении условиях с любым лицом. Поэтому
неразмещение на официальном сайте для размещения заказов информации об
установленной системе СДМЗ АПК обоснованно расценено судами как
нарушение
прав
участников
размещения
заказов
на
полноценное
информационное обеспечение размещения заказа в предусмотренных законом
формах и объеме и нарушение требований Закона N 94-ФЗ. Суды
апелляционной и кассационной инстанций также отметили несостоятельность
ссылки на невозможность размещения на сайте всей необходимой
документации по СДМЗ АПК ввиду превышения технически допустимых
лимитов размещения информации, поскольку не опровергает выводы суда о
несоответствии размещенной информации требованиям Закона N 94-ФЗ.
В
части
описания
объекта
закупки
интересен
вывод
АС
Дальневосточного округа в Постановлении от 27.07.2015 N Ф03-3009/2015 по
делу N А59-5926/2014, в котором разъяснено, что формулировка "под ключ"
исходя из совокупного содержания разделов конкурсной документации
означает заложенный в документации объем работ64.
Значительное количество споров в контрактной системе составляют
проблемы
правоприменения,
связанные
с
установлением
излишних
требований заказчиком к участникам закупок, в том числе прямо не
предусмотренных
Законом
N
44-ФЗ.
Практику
(административную)
разрешения указанных споров составляет в основном антимонопольный
орган, однако несогласные с выводами последнего субъекты контрактной
системы обжалуют ненормативные правовые акты в судебном порядке.
Исходя из судебной практики, требовать в составе заявки копии
документов согласно документации, ИНН, КПП, ОГРН, ОКАТО и т.д.
правомерно.
64
Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.07.2015 N Ф03-3009/2015 по делу N
А59-5926/2014 // СПС «КонсультантПлюс»;
47
Решением АС Белгородской области от 04.04.2008 по делу N А087851/07-26,
оставленным
кассационной
инстанций 65,
без
изменения
признано
судами
апелляционной
недействительным
решение
и
и
предписание антимонопольного органа в части признания заказчика
нарушившим Закон N 94-ФЗ путем включения в условия документации
обязательных требований о представлении:
-
копии
регистрационного
удостоверения
Минздрава
России,
заверенной в установленном порядке;
- копии сертификата соответствия Госстандарта России;
- сведений об учредителях, о сроке деятельности, о размере уставного
капитала;
- сведений о номере и почтовом адресе налогового органа;
- сведений об ИНН, КПП, ОГРН, ОКАТО;
- сведений о банковских реквизитах;
- требования к габаритам/весу закупаемого оборудования.
Суды указали на ошибочное мнение антимонопольного органа,
поскольку положения ст. 22 Закона N 94-ФЗ не содержат запрета на включение
в документацию представления участником вышеперечисленных документов
и сведений. Кроме того, ч. 3 ст. 22 Закона N 94-ФЗ уточнено, что конкурсная
документация не должна содержать такие требования к товару, его
производителю, информации, работам, услугам, которые влекут за собой
ограничение количества участников размещения заказа. В отношении
конкретных требований по габаритам судами установлено наличие ссылки в
документации на слово "или эквивалент", которое подразумевает соответствие
эквивалентных товаров по качеству, техническим и функциональным
характеристикам и не может повлечь ограничения количества участников
размещения заказа.
65
Определения ВАС РФ от 18.02.2009 и от 11.03.2009 N 2208/09 // СПС «КонсультантПлюс»;
48
В представленном случае необходимо отметить, что положения ст. 31
Закона N 44-ФЗ, так же как и положения ст. 22 Закона N 94-ФЗ, не содержат
прямого запрета на установление в документации о закупке подобных
требований о представлении участниками закупки документов и сведений.
При этом норму ч. 6 Закона N 44-ФЗ: "Заказчики не вправе устанавливать
требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего
Федерального закона", - не стоит рассматривать как прямой запрет на
истребование указанных документов и сведений.
Более того, Приказами Минфина России от 24.11.2014 N 136н "О
порядке формирования информации, а также обмена информацией и
документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях
ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками" 66 и Казначейства
России от 28.11.2014 N 18н "Об утверждении Порядка формирования и
направления заказчиком сведений, подлежащих включению в реестр
контрактов, содержащий сведения, составляющие государственную тайну, а
также
направления
Федеральным
казначейством
заказчику сведений,
извещений и протоколов"67 установлено, что для осуществления заказчиком
регистрационных действий по внесению сведений в реестр контрактов
необходимо указать: ИНН и КПП контрагента согласно свидетельству о
постановке на налоговый учет, индекс адреса и классификацию по ОКТМО,
адрес электронной почты, номера телефона, факса (при наличии). В
отсутствие у заказчика вышеуказанных сведений контракт технически не
сможет быть зарегистрирован в реестре контрактов.
Положительную перспективу дальнейшего развития в период действия
Законов N 94-ФЗ и 44-ФЗ получила правовая позиция, отраженная в решении
66
Приказ Минфина России от 24.11.2014 N 136н (ред. от 31.01.2017) "О порядке формирования информации,
а также обмена информацией и документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях
ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками" (Зарегистрировано в Минюсте России 26.02.2015 N
36216) // http://www.pravo.gov.ru, 27.02.2015;
67
Приказ Казначейства России от 28.11.2014 N 18н (ред. от 29.07.2016) "Об утверждении Порядка
формирования и направления заказчиком сведений, подлежащих включению в реестр контрактов,
содержащий сведения, составляющие государственную тайну, а также направления Федеральным
казначейством заказчику сведений, извещений и протоколов" (Зарегистрировано в Минюсте России
31.12.2014 N 35530) // "Российская газета", N 18, 30.01.2015;
49
АС Кировской области от 20.07.2011 по делу N А28-3609/2011, оставленном
без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций. Судами
опровергнут довод антимонопольного органа об ограничении конкуренции
заказчиком путем установления в аукционной документации условия о
наличии у поставщика склада в городе заказчика.
Судами отмечено, что основной задачей Закона N 94-ФЗ является не
столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения
заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта
которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного
использования
источников
финансирования,
предотвращения
злоупотреблений в сфере размещения заказов. При размещении заказов
заказчик наделен правом самостоятельно определять предмет торгов и
условий поставки товаров с учетом соблюдения запретов на требования к
товару, информации, работам и услугам, потенциально ограничивающие
количество участников размещения заказа. В указанном случае место
поставки определено путем установления географических и организационнотехнических требований, что соответствует действующему законодательству.
Довод
антимонопольного
органа
о
том,
что
условие
создает
преимущества участникам, имеющим склады на территории местонахождения
заказчика, отклонен судами, так как данное условие включено в аукционную
документацию в интересах государственного заказчика, не нарушает
требований действующего законодательства и не обеспечивает победу в
аукционе конкретному хозяйствующему субъекту.
Следовательно, включение в аукционную документацию условий,
которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения
заказов лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как
ограничение доступа к участию в торгах.
Заказчик вправе устанавливать требование представления в составе
заявки определенных документов, подтверждающих соответствие персонала,
привлекаемого по контракту участником закупки, требованиям документации.
50
Решением АС города Москвы от 20.01.2015 по делу N А40-170991/2014
подтверждается правовая позиция заказчика о легитимности установления в
документации требований о наличии у подрядчика обученного персонала по
работе со специальным оборудованием и программным обеспечением
(которое уже имеется у заказчика,
поэтому и использовалось без
сопровождения словами "или эквивалент"), о наличии собственной базы с
необходимым запасом материалов, оборудования, приборов и инструментов в
городе Москве и Московской области для возможности своевременного и
оперативного устранения аварийной ситуации 68. Суд справедливо указал, что
требования
документации
по
смысловому
содержанию
относятся
к
требованиям по обслуживанию товара и никак не являются требованиями о
наличии у участника размещения заказа производственных мощностей,
технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов.
Установление заказчиком нереальных сроков выполнения обязательства
по контракту - нарушение Закона N 44-ФЗ.
Решением АС Ивановской области от 29.05.2015 по делу N А17639/2015, оставленным без изменения Постановлением 2 ААС от 28.08.2015,
подтверждена позиция антимонопольного органа, признавшего в действиях
заказчика нарушение Закона N 44-ФЗ, выразившееся в установлении
нереальных сроков выполнения обязательства по контракту.
Несмотря на то что заказчик вправе самостоятельно формировать объект
закупок, описание объекта закупки должно носить объективный характер и
быть мотивированным, основанным на реальных потребностях заказчика.
Согласно извещению о проведении запроса котировок заказчиком установлен
пятидневный срок выполнения работ с момента заключения контракта, однако
заказчик не обосновывал установленный срок выполнения работ.
В обоснование удовлетворенной антимонопольным органом жалобы
подрядчик представил расчет продолжительности строительства артезианской
скважины для источника теплоснабжения, составленный на основании
68
Решением АС города Москвы от 20.01.2015 по делу N А40-170991/2014 // СПС «КонсультантПлюс»;
51
Единых норм и расценок на строительные, монтажные и ремонтностроительные работы по бурению скважин на воду, утвержденных
Государственным строительным комитетом СССР, и локального сметного
расчета. Согласно представленному расчету для выполнения работ по
строительству артезианской скважины для источника теплоснабжения
потребуется не менее 8 дней. Данной ссылкой обоснованно указано
количество рабочих, занятых на бурении скважины с учетом использования
бурового оборудования УРБ ЗА2, 1БА-15В, которое заложено в основу
локально-сметного расчета заказчика. Суды отклонили доводы заказчика о
возможном сокращении сроков работ путем увеличения количества рабочих,
занятых на бурении скважины.
Доводы заказчика о том, что пятидневный срок выполнения работ
предыдущим опытом выполнения аналогичных работ со схожим объемом в
соответствующий срок, не подтверждены, документов, подтверждающих, что
строительство объекта закупки возможно в установленные сроки, заказчик не
представил.
Таким образом, заказчик не обосновал свою потребность в установлении
сроков выполнения работ по строительству артезианской скважины для
источника теплоснабжения в течение 5 календарных дней с момента
заключения контракта вместо положенных по строительным нормам 8
календарных дней.
Говоря о проблемах контрактной системы, следует рассмотреть
обеспечение в контрактной системе. Так, согласно конкурсной документации
на выполнение НИР по теме
«Актуализация стратегии социально-
экономического развития города Брянска на период до 2030 года» обеспечение
заявки на участие в конкурсе может предоставляться участником закупки
путем внесения денежных средств или банковской гарантией. Выбор способа
обеспечения заявки на участие в конкурсе осуществляется участником
закупки. Участники закупки, подающие заявки на участие в конкурсе и
выбравшие способ обеспечения заявки на участие в конкурсе путем внесения
52
денежных средств, вносят денежные средства в качестве обеспечения заявок
на участие в конкурсе в сумме и по реквизитам счета.
Согласно п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О
некоторых вопросах, связанных с введением Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации" арбитражные суды не должны принимать
обеспечительные меры, если заявитель не обосновал причины обращения с
заявлением об обеспечении требований конкретными обстоятельствами,
подтверждающими необходимость принятия обеспечительных мер, и не
представил доказательства, подтверждающие его доводы69.
Так, заявитель по делу N А40-169945/14, обжалуя результаты
проведенного
аукциона,
обосновал
свою
позицию
в
отношении
необходимости принятия обеспечительных мер в виде приостановления
действия контракта действиями сторон указанного контракта по реализации
своих обязанностей: заключение субподрядных договоров, аккумуляция
ресурсов и накопление товарных и финансовых ресурсов, маневрирование
денежными средствами. Указанное, в случае признания электронного
аукциона недействительным по решению суда, может стать причиной
невозможности его неисполнения, так как значительная сумма обязательств в
денежном выражении по контракту уже будет исполнена сторонами контракта
до вступления решения суда в законную силу, что может сделать
невозможным исполнение решения суда. Возврат товара и денежных средств
по недействительному аукциону будет затруднителен или вовсе невозможен,
что повлияет на платежеспособность заказчика, сделает новый аукцион
потенциально убыточным для его возможных участников.
Вместе с тем п. п. 9, 10 Постановления ВАС РФ от 12.10.2006 N 55 "О
применении арбитражными судами обеспечительных мер" предусмотрено,
что суд признает заявление стороны о применении обеспечительных мер
обоснованными, если имеются доказательства, подтверждающие наличие хотя
Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 (ред. от 17.11.2015) "О некоторых вопросах, связанных
с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // "Вестник ВАС
РФ", N 2, 2003;
53
69
бы одного из оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 90 АПК РФ 70. При оценке
доводов заявителя следует иметь в виду разумность и обоснованность таких
требований,
необходимость
заинтересованных сторон,
обеспечения
предотвращения
баланса
нарушения
интересов
при принятии
обеспечительных мер интересов третьих лиц.
С учетом вышеизложенного Определением АС города Москвы от
14.11.2014
по
делу
N
А40-169945/14,
оставленным
без
изменения
Постановлением 9 ААС от 27.02.2015 N 09АП-1635/2015-ГК по тому же делу,
отказано в обеспечительных мерах. По мнению судов двух инстанций, для
принятия обеспечительных мер недостаточно чисто субъективного опасения
лица о будущей невозможности или затруднительности исполнения судебного
акта - для этого необходимо суду предоставить достаточные доказательства
обоснованности
таких
опасений,
а
не
просто
доводы,
носящие
предположительный характер о невозможности исполнения судебного акта 71.
Итак, необходимая заказчику информация (в том числе для регистрации
контрактов), как то: КПП, ОГРН, e-mail, факс, телефон, сведения о постановке
победителя закупки на налоговый учет - не предусмотрена Законом N 44-ФЗ.
Антимонопольный орган зачастую расценивает это как нарушение требований
законодательства
со
стороны
заказчика.
Полагаем,
заказчик
вправе
устанавливать требования, прямо не предусмотренные Законом N 44-ФЗ, в
случае, если аргументирует необходимость таких сведений. Однако
злоупотреблять данным правом не стоит.
Одновременно напоминаем, что переговоры с участниками закупок
согласно ч. 1 ст. 46 Закона N 44-ФЗ не допускаются исключительно до
выявления победителя закупок (а это подписание протокола, завершающего
процедуру закупки). Таким образом, у заказчика есть в наличии время и
Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 N 55 (ред. от 27.06.2017) "О применении арбитражными
судами обеспечительных мер"// "Вестник ВАС РФ", N 12, декабрь, 2006;
71
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2015 N 09АП-1635/2015-ГК по делу
N А40-169945/14 // СПС «КонсультантПлюс»;
54
70
легальная возможность истребовать у победителя всю необходимую для
заключения контракта информацию и сведения.
Заказчикам следует устанавливать реально выполнимые требования, в
том числе по срокам и порядку выполнения обязательства по контракту.
Не стоит забывать, что включение в единый лот услуг, на осуществление
которых требуется получение разных лицензий, ограничивает количество
участников аукциона.
Однако следует разграничивать требования
к
участникам закупки, которые могут ограничить конкуренцию, и требования к
условиям и порядку выполнения обязательств по контракту.
В случае если антимонопольный орган не проводил проверку на предмет
нарушения
антимонопольного
законодательства
по
основаниям,
установленным ст. 18.1 Закона N 135-ФЗ, у последнего отсутствуют основания
для признания заказчика нарушившим антимонопольное законодательство.
Итак, анализ материалов судебной практики указывает, что участие
публично-правовых
неразрешенных
государственного
образований
проблем.
Так,
в
гражданском
например,
(муниципального)
в
контракта
обороте
имеет
ряд
процессе
заключения
нередко
нарушаются
требования к оформлению наименования закупки, порядку предоставления
конкурсной документации, требования к установлению разумных сроков
исполнения обязательств, требования к применению обеспечительных мер
при заключении контракта. Согласно материалам судебной практики,
нарушение требований к оформлению наименования закупки приравнивается
к нарушению прав участников размещения заказов на полноценное
информационное обеспечение размещения заказа в предусмотренных законом
формах и объеме. Далее, суды указывают, что Закон N 44-ФЗ не содержит
запрета
на
включение
в
конкурсную
документацию
представления
участником таких сведений, как сведения об ИНН, КПП, ОГРН, ОКАТО,
банковских реквизитах и т.п., в связи с тем, что предоставление указанной
информации не влечет за собой ограничений для участников размещения
заказа. Говоря о сроках выполнения обязательств по контракту, судами
55
установлено следующее. Несмотря на то, что заказчик вправе самостоятельно
формировать объект закупок, описание закупки в части сроков выполнения
работ должно носить объективный характер и соответствовать положенным
нормам (например, строительным) исполнения работы, услуги.
56
Заключение
Наряду с физическими и юридическими лицами, публично-правовые
образования выступает в качестве участников гражданских правоотношений.
Государство, муниципальные образования законодателем наделены особым
статусом, что позволяет выделять их в категорию особых субъектов
гражданско-правовых отношений. Публично-правовые образования вступают
в гражданский оборот через свои органы. Органы публичной власти, выступая
в гражданских правоотношениях, вправе создавать юридические лица –
унитарные некоммерческие организации, с помощью которых государство и
муниципальные
образования
осуществляют
социально-культурные,
управленческие функции и иные функции некоммерческого характера.
Следует различать вступление государства в гражданско-правовые отношения
через свои органы и самостоятельное выступление органа власти в
гражданско-правовом обороте.
Выступая собственниками своего имущество, публично-правовые
образования
участвуют
в
гражданских
отношениях.
Это
определят
независимость, самостоятельность и равноправие указанных субъектов.
Публично-правовое образование, участвуя в корпоративных отношениях,
наделяется особым статусом, отличающим его от остальных субъектов
корпоративных правоотношений. Публично-правовые образования вправе
создавать юридические лица,
способствующие участию государства и
муниципальных образований в гражданском обороте. Государство наделено
также специальным правом – «золотой акцией» в отношении акционерных
обществ с участием публично-правового образования. Государство и
муниципальные образования выступают субъектами различных обязательств.
В частности публично-правовые образования выступают в качестве
государственных и муниципальных заказчиков, а также вправе осуществлять
государственные займы, выдавать государственные и муниципальные
гарантии. Публично-правовое образование может выступать участником и
57
иных гражданско-правовых сделок, касающихся интеллектуальных прав и
наследственных отношений.
В
сфере
договорных
отношений
государства,
муниципальных
образований распространены случаи участия указанных субъектов в качестве
государственных (муниципальных) заказчиков в договорах поставки, подряда
для государственных (муниципальных нужд). Заключение инвестиционных
соглашений с участием публично-правовых образований занимает особое
место
в
системе
договорных
отношений.
В
качестве
примеров
инвестиционных контрактов можно привести наиболее распространенные –
специальный инвестиционный контракт, концессионные соглашения. Менее
распространенным способом привлечения инвестиций являются соглашения о
государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.
Однако в настоящее время активно изучаются вопросы применения механизма
государственно-частного партнерства в различных сферах жизни общества. К
настоящему моменту утратили свою актуальность соглашения о разделе
продукции.
Конституция
РФ,
Гражданский
Кодекс
РФ
предусматривают
ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами
местного самоуправления, а также их должностными лицами. Особое
внимание законодатель уделяет условиям наступления ответственности:
наличию
вреда,
причинно-следственной
связи
между
действиями
(бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления
и
их
должностными
лицами
и
наступившими
последствиями,
противоправности деяния причинителя вреда и вины причинителя вреда.
Важным является и определение субъекта в спорном правоотношении.
Изучение общих положений о закупке позволило сделать следующие
выводы. Государственным (муниципальным) контрактом признается договор,
заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации
(государственный
контракт),
муниципального
образования
(муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком
58
для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных
нужд. Существенными условиями государственного (муниципального)
контракта выступают: о цене контракта; об ответственности заказчика и
поставщика (исполнителя, подрядчика); порядке и сроках оплаты товара,
работы, услуги; порядке и сроках приемки заказчиком товаров, работ, услуг, а
также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки;
предоставлении обеспечения исполнения контракта, за исключением ряда
случаев. Заказчиком, согласно Закону N 44-ФЗ, выступает государственный
или муниципальный заказчик либо бюджетное учреждение, государственное,
муниципальное
поставщик
унитарные предприятия, осуществляющие закупки, а
определяется
согласно установленной
Законом
N
44-ФЗ
процедуре.
Анализ материалов судебной практики указывает, что участие
публично-правовых
неразрешенных
государственного
образований
проблем.
Так,
в
гражданском
например,
(муниципального)
в
контракта
обороте
имеет
ряд
процессе
заключения
нередко
нарушаются
требования к оформлению наименования закупки, порядку предоставления
конкурсной документации, требования к установлению разумных сроков
исполнения обязательств, требования к применению обеспечительных мер
при заключении контракта. Согласно материалам судебной практики,
нарушение требований к оформлению наименования закупки приравнивается
к нарушению прав участников размещения заказов на полноценное
информационное обеспечение размещения заказа в предусмотренных законом
формах и объеме. Далее, суды указывают, что Закон N 44-ФЗ не содержит
запрета
на
включение
в
конкурсную
документацию
представления
участником таких сведений, как сведения об ИНН, КПП, ОГРН, ОКАТО,
банковских реквизитах и т.п., в связи с тем, что предоставление указанной
информации не влечет за собой ограничений для участников размещения
заказа. Говоря о сроках выполнения обязательств по контракту, судами
установлено следующее. Несмотря на то, что заказчик вправе самостоятельно
59
формировать объект закупок, описание закупки в части сроков выполнения
работ должно носить объективный характер и соответствовать положенным
нормам (например, строительным) исполнения работы, услуги.
60
Библиографический список:
Нормативно-правовые акты:
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //
"Собрание
законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398;
2.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // "Российская газета", N 238-239,
08.12.1994;
3.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от
26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // "Российская газета", N 23,
06.02.1996, N 24, 07.02.1996, N 25, 08.02.1996, N 27, 10.02.1996;
4.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(ред. от 28.12.2017) // "Российская газета", N 153-154, 12.08.1998;
5.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от
14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // "Российская газета", N 220,
20.11.2002;
6.
Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 31.12.2017)
"Об акционерных обществах" // "Российская газета", N 248, 29.12.1995;
7.
Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О
соглашениях о разделе продукции" // "Российская газета", N 5, 11.01.1996;
8.
Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "Об
обществах с ограниченной ответственностью" // "Российская газета", N 30,
17.02.1998;
9.
Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "Об
инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в
форме капитальных вложений" // "Российская газета", N 41-42, 04.03.1999;
61
10.
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)" от
26.11.2001 N 146-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // "Российская газета", N 233,
28.11.2001;
11.
Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 29.12.2017) "О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // "Российская
газета", N 229, 03.12.2002;
12.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017)
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" // "Российская газета", N 202, 08.10.2003;
13.
Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О
концессионных соглашениях" // "Российская газета", N 161, 26.07.2005;
14.
внесении
Федеральный закон от 27.12.2005 N 197-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О
изменений
в
Бюджетный
кодекс
Российской
Федерации,
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об
исполнительном производстве" // "Российская газета", N 296, 30.12.2005;
15.
Федеральный закон от 29.11.2007 N 281-ФЗ "О внесении
изменений в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации" //
"Российская газета", N 271, 04.12.2007;
16.
Федеральный закон от 03.12.2011 N 380-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О
хозяйственных партнерствах" // "Российская газета", N 278, 09.12.2011;
17.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с
11.01.2018) //"Российская газета", N 80, 12.04.2013;
18.
Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О
промышленной политике в Российской Федерации" // "Российская газета", N
1, 12.01.2015;
19.
Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О
государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в
62
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) //
"Российская газета", N 156, 17.07.2015;
20.
Федеральный закон от 05.12.2017 N 362-ФЗ "О федеральном
бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" //"Российская
газета", N 279, 08.12.2017 (опубликован без приложений);
21.
Постановление Правительства РФ от 30.08.2017 N 1042 "Об
утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае
ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего
исполнения
поставщиком
(подрядчиком,
исполнителем)
обязательств,
предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения
обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и
размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения
поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного
контрактом,
о
внесении
изменений
в
постановление
Правительства
Российской Федерации от 15 мая 2017 г. N 570 и признании утратившим силу
постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. N
1063" // "Собрание законодательства РФ", 04.09.2017, N 36, ст. 5458
22.
Приказ Минфина России от 24.11.2014 N 136н (ред. от 31.01.2017)
"О порядке формирования информации, а также обмена информацией и
документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях
ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками" (Зарегистрировано в
Минюсте России 26.02.2015 N 36216) // http://www.pravo.gov.ru, 27.02.2015;
23.
Приказ Казначейства России от 28.11.2014 N 18н (ред. от
29.07.2016) "Об утверждении Порядка формирования и направления
заказчиком сведений, подлежащих включению в реестр контрактов,
содержащий сведения, составляющие государственную тайну, а также
направления Федеральным казначейством заказчику сведений, извещений и
протоколов" (Зарегистрировано в Минюсте России 31.12.2014 N 35530) //
"Российская газета", N 18, 30.01.2015;
63
24.
<Письмо> Казначейства России от 11.01.2018 N 07-04-05/05-160
"О казначейском обеспечении обязательств" // СПС «КонсультантПлюс»;
25.
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 03.07.2013) "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд" // "Российская газета", N 163,
28.07.2005 (утратил силу);
Судебная практика:
1.
Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 (ред. от
17.11.2015) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // "Вестник
ВАС РФ", N 2, 2003;
2.
Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от
26.02.2009) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм
Бюджетного кодекса Российской Федерации"// СПС КонсультантПлюс;
3.
Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 N 55 (ред. от
27.06.2017) "О применении арбитражными судами обеспечительных мер"//
"Вестник ВАС РФ", N 12, декабрь, 2006;
4.
Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2011 N 54 "О некоторых
вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу
недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем" //
"Вестник ВАС РФ", N 9, сентябрь, 2011;
5.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25
"О применении судами некоторых положений раздела I части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации"//СПС КонсультантПлюс;
6.
Определениями ВАС РФ от 18.02.2009 и от 11.03.2009 N 2208/09
// СПС «КонсультантПлюс»;
7.
Определение Верховного Суда РФ от 21.03.2016 N 301-КГ16-715
по делу N А17-639/2015 // СПС «КонсультантПлюс»;
64
8.
"Обзор
судебной
практики
Верховного
Суда
Российской
Федерации N 3 (2015)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015) //
"Бюллетень Верховного Суда РФ", N 6, июнь, 2017 (поправка);
9.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П //
СПС КонсультантПлюс;
10.
Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-
О-П // СПС КонсультантПлюс;
11.
Решение АС города Москвы от 11.08.2011 по делу N А40-
31574/11-120-167 // СПС «КонсультантПлюс»;
12.
Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от
19.10.2011 по делу N А28-3609/2011 // СПС «КонсультантПлюс»;
13.
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.01.2012 по делу
N А28-3609/2011 // СПС «КонсультантПлюс»
14.
Решение АС города Москвы от 11.03.2012 по делу N А40-
133490/11-93-1203 // СПС «КонсультантПлюс»;
15.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от
27.02.2015 N 09АП-1635/2015-ГК по делу N А40-169945/14 // СПС
«КонсультантПлюс»;
16.
06.07.2015
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от
N
Ф06-25400/2015
по
делу
N
А12-9393/2014
//
СПС
«КонсультантПлюс»;
17.
27.07.2015
Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от
N
Ф03-3009/2015
по
делу
N
А59-5926/2014
//
СПС
«КонсультантПлюс»;
18.
28.08.2015
Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от
N
02АП-6331/2015
по
делу
N
А17-639/2015
//
СПС
«КонсультантПлюс»;
19.
12.11.2015
Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от
N
Ф01-4813/2015
по
делу
«КонсультантПлюс»;
65
N
А17-639/2015
//
СПС
Специальная литература:
1.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Юридические лица:
постатейный комментарий к главе 4 / Е.В. Бадулина, К.П. Беляев, А.С.
Васильев и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2014. 524 с.;
2.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред.
В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). М., 2010;
3.
Корпоративное право: учебник для студентов вузов, обучающихся
по направлению «Юриспруденция» / отв. ред. И.С. Шиткина. М., 2007;
4.
Агешкина Н.А., Баринов Н.А., Бевзюк Е.А., Беляев М.А.,
Бельянская А.Б., Бирюкова Т.А., Вахрушева Ю.Н., Гришина Я.С., Закиров
Р.Ю., Кожевников О.А., Копьев А.В., Кухаренко Т.А., Морозов А.П., Морозов
С.Ю., Серебренников М.М., Шадрина Е.Г. Комментарий к Гражданскому
кодексу Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ
(постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2016;
5.
Белов В.Е. К вопросу об участии государства и муниципальных
образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 1. С. 14 – 16;
6.
правовая
Белицкая А.В. Специальный инвестиционный контракт как
форма
государственно-частного
партнерства
//
Предпринимательское право. 2016. N 3. С. 25 – 31;
7.
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга
первая: общие положения. 3-е изд., стер. – М.: Статут, 2008. – 847 с.;
8.
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга
вторая: Договоры о передаче имущества. – М.: Статут, 2008. – 780 с.;
9.
Галкин
А.И.,
Еремин
С.Г.,
Кадырова
Г.М.
Управление
государственной и муниципальной собственностью: право, экономика,
недвижимость и природопользование: монография. М.: Юстицинформ, 2014;
10.
Гонгало Б.М. Гражданское право (том 1): учебник. М.: Статут.
2017;
66
11.
Дадаев Р.В. К вопросу о гражданско-правовом регулировании
отношений по удовлетворению государственных нужд // Государственная
власть и местное самоуправление. 2014. N 8. С. 45 – 49;
12.
деликтной
Дурнева П.Н., Станкевич Г.В. Особенности договорной и
ответственности
публично-правовых
образований
по
гражданскому праву России // Юридический мир. 2016. N 10. С. 23 – 27;
13.
Иванчак А.И. Гражданское право Российской Федерации: Общая
часть. М.: Статут, 2014. 268 с.;
14.
Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском
обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182
с.;
15.
Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России.
Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография.
М.: Юстицинформ, 2012. 260 с.;
16.
Крылова Е.Б. Природа гражданской правосубъектности публично-
правовых образований // Юридический мир. 2010. N 4. С. 54 – 58;
17.
Моисеева Е.В. К вопросу о правосубъектности публично-
правовых образований в гражданском праве России // Юрист, 2006, N 9;
18.
Матузов Н.И., Мальков А.В. Теория государства и права: учебник.
М.: ЮристЪ. 2014;
19.
Модин
Н.А.
Муниципальные
образования
как
субъекты
гражданских правоотношений в современном российском праве. // Российская
юстиция. – 2011. №5. Стр. 39-42;
20.
Мочалов С.Ю. Некоторые правовые проблемы участия публично-
правовых образований в гражданских правоотношениях // Актуальные
проблемы российского права. 2016. N 3. С. 89 – 99;
21.
Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты
гражданского права // Цивилист, 2006, N 1;
22.
Попондопуло В.Ф. Публично-частное партнерство: понятие и
правовые формы // Арбитражные споры. 2014. N 2. С. 81 – 100;
67
23.
Попондопуло В.Ф. Специальный инвестиционный контракт как
правовая форма инвестиционных соглашений с участием публично-правового
образования // Конкурентное право. 2017. N 3. С. 17 – 24;
24.
Романова В.В. О договорной и внедоговорной ответственности
государства // Право и политика, 2007, N 4;
25.
Садриева Р.Р. К вопросу о сущности государства как субъекта
гражданского права // Юрист. 2016. N 10. С. 4 – 8;
26.
Сергеев А.П. Гражданское право: учебник (том 1). М.: Проспект.
27.
Слесарев
2014;
С.
Публично-правовое
образование
//
СПС
КонсультантПлюс. 2018;
28.
Суханов Е.А. Российское гражданское право: В 2 т. Общая часть.
Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные
неимущественные права (том 1): учебник. М.: Статут. 2014.
29.
Суханов Е.А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.:
Статут, 2017. 560 с.;
30.
Чемеричко Л.С. Особенности имущественных правоотношений с
участием органов публичной власти и публично-правовых образований //
Власть Закона. 2016. N 3. С. 207 – 212;
31.
Шемелев К.С. Условия возмещения убытков по договорным
обязательствам государственных органов и органов местного самоуправления
// Власть Закона. 2016. N 1. С. 214 – 223;
32.
Яцук А.С. Особенности корпоративных отношений с участием
публично-правовых образований // Вестник Пермского университета.
Юридические наук. – 2011. №3;
68
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа