close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Птушкина Анастасия Александровна. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Правовое регулирование
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция
Студент: А.А. Птушкина
Научный руководитель: к.ю.н., доцент Н.И. Костенко
Объем ВКР: 66
Количество использованных источников:38
Ключевые слова: Законодательство, судебная практика, дополнительная
литература
Краткая характеристика ВКР: в данной выпускной квалификационной
работе изучены теоретические основы осуществления местного самоуправления,
конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной
власти РФ, и органов местного самоуправления, критерии соотношения
государственной
власти и местного
самоуправления
в РФ: определены
нормативно-правовые основы и содержание полномочий органов государственной
власти РФ, и органов местного самоуправления, полномочия федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в
области местного самоуправления, выявлены проблемы наделения органов
местного самоуправления государственными полномочиями и взаимоотношения
государства
рассмотрены
и
муниципальных
вопросы
образований:
регулирования
органами
пути
совершенствования;
государственной
власти
экономического развития муниципальных образований, Регулирование органами
государственной власти экономического развития муниципальных образований,
участие органов государственной власти в разрешении конфликтов и споров
местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют работы современных
ученых по проблемам теории права и государственного строительства, материалы
научных и практических конференций по различным аспектам организации
государственной власти и местного самоуправления.
По результатам проведенного исследования сделаны выводы теоретического
и практического характера.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………8
ГЛАВА
I.
Теоретические
и
конституционно-правовые
основы
взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, и
органов местного самоуправления…………………………………………………..13
1.1.
Теоретические
основы
осуществления
местного
самоуправления……………………………………………………………………...13
1.2.
Конституционно-правовые
основы
взаимодействия
органов
государственной власти РФ, и органов местного самоуправления………………..17
1.3.
Критерии
соотношения
государственной
власти
и
местного
самоуправления в РФ…………………………………………………………………25
ГЛАВА II. Нормативно-правовые основы и содержание полномочий
органов
государственной
власти
РФ,
и
органов
местного
самоуправления………………………………………………………………………30
2.1. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления…….30
2.2.
Проблемы
наделения
органов
местного
самоуправления
государственными полномочиями…………………………………………………...34
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в области плановофинансовой деятельности, по управлению муниципальной собственностью и
хозяйствующими субъектами, социальной сфере, в области строительства,
образования и культуры………………………………………………………………37
2.4. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: пути
совершенствования……………………………………………………………………40
ГЛАВА III. Влияние органов государственной власти на органы местного
самоуправления……………………………………………………………………….45
3.1 Регулирование органами государственной власти экономического
развития муниципальных образований……………………………………………...45
7
3.2 Регулирование органами государственной власти вопросов организации
осуществления местного самоуправления…………………………………………..48
3.3 Участие органов государственной власти в разрешении конфликтов и
споров местного самоуправления……………………………………………………51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...57
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………..…………………62
8
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Актуальность темы выпускной квалификационной
работы обусловлена тем, что реализации поставленных перед современной
Россией
задач
государственного
строительства
препятствует
отсутствие
теоретических обоснований и адекватно применяемых в государственной
практике концепции ответственности субъектов федеративных правоотношений.
Современная Россия переживает сложный период своего политического,
социально-экономического и правового становления. Одновременно возникает
множество проблем, которые требуют своего своевременного разрешения. Одной
из них выступает построение такой федеративной государственности, которая
обеспечивает сочетание интересов, как всего государства, так и органов местного
самоуправления. Существующие отклонения, нарушения конституционного
баланса интересов в таких вопросах, как: сфера ведения, полномочия,
разграничение
компетенции,
конституционно-правовой
статус
субъектов
являются недопустимыми. Крайности правового регулирования, пробелы,
противоречия законодательства не только способствуют ослаблению российской
государственности, но и приводят к нарушению прав и свобод граждан,
подрывают авторитет страны на межгосударственном уровне.
Конституция Российской Федерации провозгласила федеративный характер
политикотерриториального
гармонизации
устройства
федеральных
интересов
страны.
с
Однако
интересами
вопрос
органов
сочетания,
местного
самоуправления Российской Федерации является актуальным и на сегодняшний
день.
Развитие
российской
государственности
требует
поиска
новых
и
рациональных путей реализации конституционных установлений, а также
совершенствования законодательства в данной области.
В Российской Федерации разделение властей происходит не только «по
горизонтали», но и «по вертикали» при помощи конституционного механизма
разграничения
предметов
образованиями.
Однако,
ведения
Федеральный
между
закон
публично-территориальными
как
акт,
обеспечивающий
9
разграничение полномочий, в ч.З ст. 11 данная функция отнесена к федеральному
законодательству, принимаемому в сфере совместного ведения [1.6, с.22]. Таким
образом, в законодательстве недостает конкретно очерченного круга прав и
ответственности органов власти на всех уровнях, а также указания на предметы
ведения органов местного самоуправления Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Исследованию комплекса
проблем правового регулирования органов государственной власти и местного
самоуправления посвящены работы Н.И. Глазунова, В.И. Фадеева, А.Н.
Широковой, Н. А. Емельянова, И.В. Выдрина и А. Н. Кокотова, Б. Алексеева,
О.И. Генисаретского, П.Г. Щедровицкого. Однако, несмотря на высокую
значимость, наблюдается недостаточная практическая разработанность проблемы
правового
регулирования
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления.
В последние несколько лет много публикаций посвящено правовому
регулированию органов государственной власти и местного самоуправления.
Теоретической разработкой данного вопроса занимаются Ноздрачев А.Ф. и Лучин
В.О.
Цель квалификационной работы – исследовать особенности правового
регулирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
-
раскрыть
теоретические
и
конституционно-правовые
основы
взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, и
органов местного самоуправления;
-
проанализировать
полномочий
органов
нормативно-правовые
государственной
власти
основы
РФ,
и
и
содержание
органов
местного
самоуправления;
-
исследовать влияние органов государственной власти на органы
местного самоуправления.
Объектом
складывающихся
исследования
в
процессе
является
формирования
система
и
правоотношений,
взаимодействия
органов
10
государственной власти и местного самоуправления в условиях реализации
конституционной модели Российской государственности.
Предмет исследования — составляет конституционно-правовой механизм
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации.
Методологическая основа исследования – в основу исследования темы
были положены работы современных ученых по проблемам теории права и
государственного
строительства,
материалы
научных
и
практических
конференций по различным аспектам организации государственной власти и
местного самоуправления.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы
познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе
демократического обустройства современной России. В качестве методов
исследования использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе
системный,
исторический,
нормативно-логический,
структурно-функциональный,
аналитического
сравнительно-правовой,
толкования
взаимодействия
правовых норм и др. В силу специфики темы исследования потребовалось
обращение к теории и истории государства и права, конституционному,
административному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права.
Эмпирическая
Конституция
и
Российской
нормативно
Федерации,
правовая
основа
международные
исследования
акты,
-
федеральное
законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления
Правительства Российской Федерации, уставы, законы субъектов Российской
Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты, анализ
деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее
субъектов и местного самоуправления, определения Конституционного суда
российской Федерации.
Теоретической основой исследования стали работы отечественных ученых
в области правового регулирования органов государственной власти и местного
самоуправления.
11
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Вопрос правового регулирования органов государственной власти и местного
самоуправления
остается
одним
из
ключевых факторов
успешного
экономического развития России. Совместные согласованные действия
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления приобретают особую значимость при разрешении
вопросов местного значения.
2. Эффективность деятельности органов власти Российской Федерации и органов
местного
самоуправления
во
нормативно-правовых актов,
многом
зависит
модернизации
от
уже
применения
имеющихся,
а
новых
также
ликвидации устаревших актов, что, в конечном итоге, должно положительно
влиять на механизм функционирования органов власти в целом.
3. Соотношение
государственной
власти
и
местного
самоуправления
свидетельствуют о том, что, имея много общего они остаются довольно
разными. Объединяющие их черты говорят о единой властной природе и
раскрывают ту значительную роль, которой они наделяются, находясь в
системе государственного управления. Различия лишь подчеркивают эту
значимость, оставляя за государственной властью суверенный характер, а за
местным самоуправлением – подзаконный.
4. Пробельность в конституционно-правовом регулировании разграничения
полномочий ведет к практической невозможности определения уровня власти,
ответственного
за
осуществление
тех
или
иных
полномочий.
Для
окончательного разрешения вопроса необходимо внести соответствующие
изменения в ст. 71, 72, 73 Конституции с целью конкретизации разделяемых
полномочий между органами законодательной и исполнительной власти
Федерации и органов местного самоуправления.
5. Первоочередными
задачами
в
становлении
российской
федеративной
государственности выступают разработка государственно-правовых средств
преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в федеративных
12
отношениях, которые позволят создать сбалансированную систему взаимных
прав и ответственности федерации и органов местного самоуправления,
преодолеть тенденции авторитаризма при формировании властных структур, а
также совершенствование нормативно-правовой системы для сохранения
единого правового пространства на всей территории страны.
Научная новизна исследования состоит в том, что в данной работе
предпринята попытка выявления вопросов в сфере правового регулирования
органов государственной власти и местного самоуправления, которых по нашему
мнению не достаточно, и сделаны предложения по совершенствованию
действующего законодательства.
Объем и структура работы: введение, три главы, которые включают
десять параграфов, заключение, приложения. Объем работы – 66 страниц.
Квалификационная работа опирается на 38 источников.
13
ГЛАВА I. Теоретические и конституционно-правовые основы
взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, и
органов местного самоуправления
1.1. Теоретические основы осуществления местного самоуправления
В
соответствии
с
Конституцией
Российской
Федерации
«Местное
самоуправление - система, которая обуславливает организацию и деятельность
населения,
обеспечивает
им
самостоятельное
управление
и
владение
муниципальной собственностью, а также решение вопросов местного значения
[1.1.,
с.
88]».
На
рис.1.1
представлена
схема
деятельности
местного
самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление
Форма осуществления народом своей власти
Обеспечивающая в пределах, установленных
Конституцией РФ
Федеральными
законами
Самостоятельное
Законами субъектов РФ
(в случаях, установленных ФЗ)
Под свою ответственность
Решение населением
Непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления
Вопросов местного значения
Исходя из интересов
населения
С учетом исторических и
иных местных традиций
Рис.1.1. Схема деятельности местного самоуправления в Российской
Федерации
14
В Российской Федерации местное самоуправление является одним из
важнейших институтов демократического общества. Российская Федерация – это
есть демократическое государство, исходя из чего в нём признаётся и
гарантируется
местное
самоуправление.
Следует
отметить,
что
местное
самоуправление самостоятельно принимает решения в рамках своих комепенций.
Местное самоуправление осуществляется непосредственно населением
через институты демократического общества, таких как выборы и референдумы
или через избираемые органы.
В научной литературе описаны несколько основных концепций организации
местного самоуправления, которые сформировались в основном в XIX веке в
Бельгии и во Франции. Краткие характеристики данных теорий представлены в
табл.1.1.[2.3., с. 38-42].
Таблица 1.1. - Основные теории местного самоуправления
№ п/п
Теория
Основные признаки
1.
Общественная теория Строгое разграничение государственных и
общинных дел
2.
Государственная
Общинные дела - часть государственных дел,
Теория
переданных для исполнения на места
3.
ГосударственноВыполнение общиной как местных, так и
общественная теория государственных дел
Общественная теория, которая изначально сформировалась как теория
свободной (естественной) общины, основывалась на разделении государственных
и общинных дел. Её представителями являлись А. Гербер, Д.Аренс, Э. Майер, О.
Лабанд, О. Ресслер. В рамках этой теории к исполнительной, законодательной и
судебной власти необходимо было присоединить четвёртую ветвь властиобщинную (муниципальную, местную).
Русский публицист, общественный деятель и политик Велихов Л.А.
утверждал: «Община имеет право на самостоятельность и независимость от
центральной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт
общину, а лишь признаёт её» [2.18., с.2-3].
15
На смену теории свободной общины пришла хозяйственная теория. Её
сторонники Р. Моль, А.И. Васильчиков противопоставляли государственную
власть и местные сообщества. Согласно этой теории, дела хозяйского характера
должны выполняться общиной без вмешательства государства.
Сторонники юридической теории (Г. Еллинск, Н.М. Коркунов, Б.Н.
Чичерин) считали, что государство, доверяя органам самоуправление ряд
правительственных прав в полном объёме, признаёт их автономию. При этом
необходимо заметить, что органы самоуправления не являются органами
государства.
Применительно
раскрывается
как
к
политической
самостоятельность
теории,
понятие
граждан,
самоуправления
свободных
в
своём
волеизъявлении.
Государственная теория стала популярной в России в середине 70-х гг. XX
в. Её исследователи, Р. Гнейст, Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский,
рассматривали местное самоуправление как часть государственного устройства, а
общинные дела- составляющие государственных дел, переданных для исполнения
на места. Важное значение для понимания сущности местного самоуправления
имеет двойственная (дуалистическая), государственно-общественная теория.
Согласно этой теории, местные сообщества выполняют как совершенно местные
дела, которые не требуют вмешательства со стороны государства, так и
определённый ряд дел государственного значения. В последнем случае органы
местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне, а
поэтому, действуют под контролем государства.
В настоящих условиях продолжают оставаться актуальными общественная
и государственная теории, которые по-разному используются отечественными
учеными при изучении вопросов местного самоуправления.
Определяя
различные
концепции
местного
самоуправления
следует
выделить их основные различия: в характере взаимоотношений с центральной
властью,
в
характере
и
количестве
дел,
предоставляемых
местному
самоуправлению, в способе формирования местных учреждений. В России были
16
реализованы общественная и государственная теории местного самоуправления.
Примером воплощения общественной теории является земская и городская
реформы 1864 и 1870 гг., государственной теории- система местных Советов в
советской России.
В настоящее время нет единого подхода к пониманию сущности местного
самоуправления, поэтому и нет однозначного подхода к содержанию данного
понятия. Взгляды различных учёных, политических деятелей и профессоров на
содержание понятия «местное самоуправление» крайне различны. Например, В.И.
Фадеев [2.14., с.396-412] считал, что понятие местного самоуправления следует
рассматривать как форму организации власти на местах, принимающую
самостоятельное решение вопросов местного значения. Н. А. Емельянов полагал,
что
местное
управления,
самоуправление
которая
является
осуществляется
особой
формой
непосредственно
децентрализации
населением,
и
предполагает самостоятельность деятельности механизма народовластия на
местном уровне и его активную интеграцию в систему общественных отношений.
В своей работе Н.И. Глазунова [2.11., с.605] определила местное самоуправление
как метод осуществления обществом принадлежащей ему власти, образ жизни
граждан на высоком уровне развития общества и демократического государства.
Мы согласны с точкой зрения А.Н. Широкова [2.19., с. 18-23], который
рассмотрел данное понятие как элемент политической системы общества. При
этом имеющий собственное предназначение: законодательно участвовать в
распределении ценностей, в соответствии с конституционным разделением власти
между ее уровнями часть властных функций. Также осуществлять, устанавливая
нормы, контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять
силу. В своих трудах И.В. Выдрин и А. Н. Кокотов [2.7., с. 260] отмечали, что
местное
самоуправление
является
процессом
управления
низовыми
территориальными сообществами жителей, который основан на разумном
сочетании представительских институтов и институтов непосредственной
демократии. Следующие авторы: Б. Алексеев, О.И. Генисаретский, П.Г.
17
Щедровицкий пояснили, что местное самоуправление это институт, встроенный в
конкретную социальную ткань общества.
Таким образом, каждое из перечисленных определений понятия «местного
самоуправления» несет в себе значительную долю истины и содержит положения,
которые характеризуют местное самоуправление, которые в той или иной степени
актуальны и в настоящее время, но для понимания сущности современного
местного самоуправления ни одна из них в отдельности не является достаточной.
1.2. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов
государственной власти РФ, и органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации провозгласила федеративный характер
политикотерриториального
гармонизации
устройства
федеральных
интересов
страны.
с
Однако
интересами
вопрос
сочетания,
органов
местного
самоуправления Российской Федерации является актуальным и на сегодняшний
день.
Развитие
российской
государственности
требует
поиска
новых
и
рациональных путей реализации конституционных установлений, а также
совершенствования законодательства в данной области.
В Российской Федерации разделение властей происходит не только «по
горизонтали», но и «по вертикали» при помощи конституционного механизма
разграничения
предметов
образованиями.
Однако,
ведения
между
Федеральный
закон
публично-территориальными
как
акт,
обеспечивающий
разграничение полномочий, в ч.З ст. 11 данная функция отнесена к федеральному
законодательству, принимаемому в сфере совместного ведения [2.20., с. 385].
Таким образом, в законодательстве недостает конкретно очерченного круга прав и
ответственности органов власти на всех уровнях, а также указания на предметы
ведения органов местного самоуправления Российской Федерации.
Неполнота
в
урегулировании
проблем
федеративного
устройства
проявляется в ч.5 ст.66 относительно изменения статуса субъекта РФ.
Конституционный суд постановлением от 13 июля 1992 г. №3-Г этот процесс
определил,
как
переговорный
и
основанный
на
законе.
По
смыслу
18
конституционных положений «изменение статуса субъектов РФ допускается по
взаимному согласию Российской Федерации и органов местного самоуправления,
пожелавшего изменить статус, в соответствии с Федеральным конституционным
законом, который на сегодняшний день не принят [1.1., с. 55]». Реализации
поставленных перед современной Россией задач государственного строительства
препятствует отсутствие теоретических обоснований и реально применяемых в
юридической практике стратегии ответственности субъектов федеративных
правоотношений.
Эффективность деятельности механизма публичной власти в России
зависит
от
качественно
выстроенного
взаимоотношения
исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления с органами государственной
власти. Поэтому «выявление проблем в данной области и предложение путей их
разрешения имеет значительный интерес [2.3., с. 38-42]». В научной литературе
очень части показывается непрерывная связь местного самоуправления и
государственной власти. Это не противоречит самостоятельности в решении
вопросов местного значения органов местного самоуправления и независимости
от государства.
Например, В.И. Фадеев отмечал: "Местное самоуправление является
важнейшим элементом демократического устройства государства и общества,
системы
публичной
власти,
и
это
порождает
проблемы
определения
оптимального сочетания в нем государственных и общественных начал,
формирования эффективного механизма решения вопросов местного значения с
участием населения, взаимодействия местного самоуправления и государства,
местного самоуправления и гражданского общества" [2.4., с. 68-74]. Особенно
важно толкование того, что «местное самоуправление рассматривается в
российской и зарубежной доктрине как общественный и как государственный
институт [2.5., с. 99]».
Следует также
выделить
масштабность и динамичность
вносимых
изменений [2.6., с. 123]. Однако при всем при этом в сфере взаимоотношений
исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и органов
19
государственной власти сохраняется ряд проблем. Они отрицательно отражаются
на состоянии баланса между различными уровнями публичной власти.
Важно
отметить,
что
в
сфере
формирования
исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления одной из проблем является
увеличение полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. С ним связано повышенное влияние данного уровня публичной
власти на местное самоуправление.
«Реформа
институциональной
основы
местного
самоуправления,
ознаменованная пакетом поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" [1.6., с. 55]», принятых в течение 2014 года, «происходит
в русле общегосударственной стратегии усиления политического контроля над
региональными властями и повышения их ответственности за качество
социально-экономической политики как перед федеральным центром, так и перед
гражданами [1.6., с. 55]». Поэтому субъектам Федерации дана возможность
своими законами определять объемы их полномочий и устанавливать порядок
формирования
органов
власти
в
муниципальном
образовании.
То
есть
«фактически устанавливать правовой статус главы муниципального образования
и главы администрации, при этом разброс институциональных решений
обусловливается спецификой региона, мотивацией политической власти в
субъекте Федерации и, конечно, допустимой вариативностью, установленной
федеральным законодательством [1.6., с. 62]».
В
2015
году
были
внесены
значительные
изменения
в
порядок
формирования. Например, порядок возможного избрания главы муниципального
образования дополнен новым вариантом. Теперь представительный орган
муниципального образования избирается из числа кандидатов, представленных
комиссией по результатам конкурса. Внесены изменения в пункт 1 части 2 статьи
36. Теперь он изложен в следующей редакции: "2. В соответствии с законом
субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава
муниципального образования: избирается на муниципальных выборах, либо
20
представительным органом муниципального образования из своего состава, либо
представительным органом муниципального образования из числа кандидатов,
представленных
конкурсной
комиссией
по
результатам
конкурса.
Глава
муниципального образования сельского поселения избирается на собрании
граждан и исполняет полномочия главы местной администрации".
Исходя из вышесказанного следует отметить, что в формировании
механизма наделения полномочиями исполнительно-распорядительных органов
местного самоуправления могут принимать участие субъекты Российской
Федерации своим законодательством.
Исследователи отмечают, что "после закрепления этого способа в
федеральном законодательстве субъекты Российской Федерации стали вносить
его в правовые акты для наделения полномочиями высшего должностного лица
муниципального образования. Кроме этого, некоторые регионы определяют его в
качестве безальтернативного для некоторых видов муниципальных образований,
не определяя для них других вариантов наделения полномочиями высшего
должностного лица. «В Волгоградской области так избираются главы всех
городских поселений, городских округов и муниципальных районов [2.25., с. 1518]». «Законом Республики Калмыкии [2.14., с. 396-412]» определена норма в
отношении главы муниципального района, городского округа, городского
поселения, сельского поселения. Он избирается представительным органом
муниципального образования из числа кандидатов, выдвинутой конкурсной
комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
«Данный способ избрания главы распространяется на все муниципальные
образования Республики [2.2., с.544-546]».
По итогам проведенной реформы можно определить сужение выборных
начал местного самоуправления в пользу конкурсного принципа.
В
рассматриваемой
сфере
правоотношений
новый
этап
развития
законодательства устанавливает обширные полномочия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
21
Конституционно-правовые основы органов местного самоуправления в
Российской Федерации представлены в Приложении 1.
«В частности, в июле 2016 года ряд таких критериев был закреплен в
вышеуказанном Законе [1.6., с. 28]». В его новой редакции предусмотрено, что
«кандидатом на должность главы муниципального образования может быть
выдвинут гражданин, который на день проведения конкурса не имеет
определенных
избирательным
законодательством
ограничений
пассивного
избирательного права [1.6., с. 29]» для избрания выборным должностным лицом
местного самоуправления. При этом дополнительно условиями конкурса могут
быть определены требования к профессиональному образованию и (или)
определенным знаниям и навыкам, которые являются необходимыми для
осуществления главой муниципального образования обязанностей по решению
вопросов местного значения. Также законодательно может субъект Российской
Федерации определить учитываемые в условиях конкурса требования к уровню
образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам.
Таким образом,
поступательного
«можно проследить вполне отчетливые изменения
расширения
обязанностей
государства
в
лице
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования
органов местного самоуправления, однако получившую отрицательную оценку со
стороны научной общественности [2.12., с. 211]».
Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной
власти в Российской Федерации представлены на рис.1.2.
Государство фактически подчиняет себе деятельность органов местного
самоуправления в некоторых сферах при помощи использования метода
непрямого обязывания органов местного самоуправления путем принятия
квазирекомендательных модельных муниципальных правовых актов.
«Модельные муниципальные правовые акты являются юридическим
инструментом,
применяемым
с
целью
организации
единого
правового
пространства на территории субъекта Российской Федерации, оказания правовой
22
помощи муниципальным образованиям, распространения наиболее положительно
зарекомендовавших себя муниципальных практик [2.11., с. 188]».
Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти
Органы государственной власти – это звено государственного аппарата,
реализующее то или иное направление государственной деятельности и
наделенное в этой связи властными полномочиями
Принципы органов государственной власти
Государственная и
территориальная
целостность РФ
Распространение
суверенитета РФ на
всю ее территорию
Верховенство
Конституции РФ и
федеральных
законов на всей
территории РФ
Разделение
государственной власти на
законодательную,
исполнительную и
судебную
Разграничение предметов
ведения и полномочий
между органами
государственной власти РФ
и органами
государственной власти
субъектов РФ
,
Самостоятельное
осуществление
своих полномочий
органами местного
самоуправления
Самостоятельное
осуществление
органами
государственной
власти РФ
принадлежащих им
полномочий
Единство системы
государственной власти
Рис.1.2. Конституционно-правовые основы органов государственной власти
в РФ
Очевидно, что принятие модельного муниципального акта может выступать
скрытой формой оказания органами государственной власти воздействия на
нормотворческую
практику
муниципальных
органов
и
иметь
квазирекомендательный характер,
В своей работе А.Г. Быкова отмечает, что органы государственной власти
субъектов Российской Федерации активно внедряют модельные нормативные
правовые акты для реализации вопросов местного значения. Так произошло и в
23
Омской области. Государственными органами Омской области в июне 2015 г. в
представительные органы местного самоуправления было направлено модельное
решение представительного органа муниципального образования "Порядок
проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального
образования". «В августе - сентябре 2015 г. представительные органы
муниципальных образований приняли это модельное решение [2.7., с. 213]».
Очевидно, что сегодня модельное правотворчество является одним из
"каналов" взаимодействия, а иногда и прямого давления между государством и
местным самоуправлением.
Таким образом, на основании вышеизложенного материала, можно сделать
вывод о том, что сегодня местное самоуправление фактически стало "низовым"
уровнем государственного управления. При этом государство определенно
расширяет свое "присутствие" на муниципальном уровне и инструменты
воздействия на формирование, и деятельность органов местного самоуправления.
Вместе с тем, данный факт характеризуется ни положительно ни
отрицательно. Нет одной верной модели организации публичной власти. В силу
того, что каждое государство обладает суверенитетом оно вправе самостоятельно
решать, какую модель принимать, опираясь в том числе на исторический опыт, в
случае если он доказал свою эффективность.
Местное самоуправление не является самоцелью. Это средство для решения
общественно
и
государственно
значимых
задач
уровне
максимально
эффективного решения. Если на уровне местного самоуправления данные задачи
не могут быть решены эффективно, то их следует решать на более высоком
уровне государственной власти. Очевидно, что, в конечном счете, задача любой
публичной власти является обеспечение благополучия людей и процветание всего
общества
в
целом.
Однако
формой
внешней
организации
общества,
обеспечивающей его выживание, сопротивление угрозам и развитие, является,
прежде всего государство.
Таким образом, из всего изложенного следует, что модель встраивания
местного уровня публичной власти в систему государственной власти не является
24
сугубо отрицательным явлением, хотя этот процесс должен сопровождаться
грамотным правовым оформлением. Имея ввиду, что "встраивание", как мы
понимаем, исходит из объективных потребностей практики и невозможности в
особенных сложных российских условиях другого целесообразного решения
задач, стоящих перед публичной властью можно определить выход из
сложившейся ситуации. Мы считаем, что должна быть такая настройка правовой
системы государства, которая не будет служить основой, в которое уже не
умещаются фактически складывающиеся общественные отношения. То есть в
будущем целесообразно проведение конституционной реформы, в рамках которой
должна быть изменена правовая формула взаимоотношений государства и
местного самоуправления. При этом конечно же не исключен возврат к более
централизованной модели, построенной на более тесных правовых взаимосвязях,
для
которых
слишком
узкими
окажутся
термины
"самостоятельны"
и
"независимы друг от друга".
Следует отметить, что действительность свидетельствует о том, что
нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления,
зачастую противоречат Конституции РФ и Федеральному законодательству,
нарушая, таким образом, единое правовое пространство и вытекающие из
Конституции принципы, гарантии и стандарты. Основной причиной этого
является широта дискреционных полномочий органов местного самоуправления,
осуществляющих ту или иную функцию. Так за период с 01 января 2016 по 30
сентября 2016 Управлением Юстиции РФ по Орловской области проведена
правовая экспертиза 1601 нормативного правового акта Орловской области, по
результатам которой в 37 нормативных правовых актах были выявлены
положения, не соответствующие федеральному законодательству.
Таким образом, главный вопрос - это не то, из какой именно эпохи нашей
истории
мы
берем
образцы,
а
насколько
эффективно
тот
или
иной
заимствованный нами правовой механизм, правовая конструкция вписываются в
реалии настоящей действительности.
25
1.3. Критерии ϲоотношения гоϲударϲтвенной вʌаϲти и меϲтного ϲамоуправʌения в
РФ
Пробʌема ϲоотношения компетенции органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти и
органов меϲтного ϲамоуправʌения явʌяет ϲобой одну из важнейших пробʌем
взаимодейϲтвия и ϲоотношения органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти и органов
меϲтного ϲамоуправʌения. К тому же, важными при раϲϲмотрении данного
вопроϲа явʌяютϲя конϲтитуционные принципы признания, ϲамоϲтоятеʌьноϲти и
гарантированноϲти меϲтного ϲамоуправʌения в Роϲϲии, отдеʌения его от
гоϲударϲтвенной вʌаϲти, ϲамоϲтоятеʌьного опредеʌения наϲеʌением ϲтруктуры
органов меϲтного ϲамоуправʌения, возможноϲти надеʌения органов меϲтного
ϲамоуправʌения отдеʌьными гоϲударϲтвенными поʌномочиями.
При решении вопроϲа о разграничении компетенции между федераʌьными,
регионаʌьными
и
муниципаʌьными
органами
вʌаϲти
нужно
учитывать
территориаʌьные оϲобенноϲти, чтобы повыϲить эффективноϲть ϲоответϲтвующей
деятеʌьноϲти.
Принятие в 2003 году Федераʌьного закона «Об общих принципах
организации меϲтного ϲамоуправʌения в Роϲϲийϲкой Федерации» внеϲʌо
опредеʌенные изменения в отношения органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти и органов
меϲтного ϲамоуправʌения. Характерной чертой данных изменений явʌяетϲя
уϲиʌение приϲутϲтвия гоϲударϲтвенной вʌаϲти в меϲтном ϲамоуправʌении.
Однако, как отмечаетϲя в ʌитературе, это уϲиʌение доʌжно быть направʌено на
координацию вϲех процеϲϲов федеративного ϲтроитеʌьϲтва, оказывающих
вʌияние на развитие муниципаʌьных образований. В том же ϲʌучае, еϲʌи
гоϲударϲтво
будет
поϲягать
на
ϲамоϲтоятеʌьноϲть
органов
меϲтного
ϲамоуправʌения, придетϲя конϲтатировать отϲутϲтвие меϲтного ϲамоуправʌения
как такового. При этом не ϲʌедует раϲϲматривать ϲамоуправʌение как
обоϲобʌение от гоϲударϲтва и взаимных ϲвязей ϲ ним.
Необходимо
также
отметить,
что
невхождение
органов
меϲтного
ϲамоуправʌения в ϲиϲтему органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти вовϲе не иϲкʌючает их
взаимодейϲтвия.
Данное
взаимодейϲтвие
оϲущеϲтвʌяетϲя
по
многим
26
направʌениям, ϲреди которых можно отметить опредеʌение поʌномочий органов
гоϲударϲтвенной вʌаϲти в ϲфере меϲтного ϲамоуправʌения, деʌегирование
отдеʌьных гоϲударϲтвенных поʌномочий органам меϲтного ϲамоуправʌения и т.д.
Взаимодейϲтвие
органов
гоϲударϲтвенной
вʌаϲти
и
органов
меϲтного
ϲамоуправʌения можно ϲвеϲти к двум оϲновным направʌениям: координация и
гоϲударϲтвенный контроʌь.
Cтруктура
органов
гоϲударϲтвенной
вʌаcти
и
органов
меϲтного
ϲамоуправʌения в Роϲϲийϲкой Федерации предϲтавʌена на риϲ.1.3.
Федеральные
органы
исполнительной
власти
Органы
государственной
власти субъектов
Российской Федерации
Органы
Местного
самоуправления
Выборное должностное лицо – Президент Российской
Федерации
Государственная Дума Федерального Собрания
Российской Федерации
Законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации
Представительный орган муниципального образования –
Совет
Выборное должностное лицо – Глава муниципального
образования
Риϲ.1.3. Структура органов гоϲударϲтвенной вʌаcти и органов меcтного
ϲамоуправʌения в Роϲϲийϲкой Федерации
Сʌедует обратить внимание на то, что не тоʌько гоϲударϲтво воздейϲтвует
на органы меϲтного ϲамоуправʌения, но и наоборот. «В качеϲтве примера можно
привеϲти оϲущеϲтвʌение органами меϲтного ϲамоуправʌения переданных им
законом отдеʌьных гоϲударϲтвенных поʌномочий [1.1., с. 62]».
Вопроϲ разграничения ϲфер компетенции органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти и
органов меϲтного ϲамоуправʌения явʌяетϲя одним из наибоʌее актуаʌьных в
данной ϲфере. Термин компетенция явʌяетϲя ϲʌожным и охватывает такие
понятия, как: предмет ведения, права и обязанноϲти.
27
Законом
четко
не
опредеʌен
предмет
ведения
органов
меϲтного
ϲамоуправʌения. В ϲоответϲтвии ϲ Федераʌьным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ
«Об общих принципах организации меϲтного ϲамоуправʌения в Роϲϲийϲкой
Федерации» в ведении муниципаʌьных образований находятϲя вопроϲы меϲтного
значения и отдеʌьные гоϲударϲтвенные поʌномочия, которыми могут надеʌятьϲя
органы меϲтного ϲамоуправʌения.
Однако, анаʌиз поʌномочий органов меϲтного ϲамоуправʌения позвоʌяет
ϲдеʌать вывод, что практичеϲки вϲе ϲферы общеϲтвенной жизни охватываютϲя
деятеʌьноϲтью органов меϲтного ϲамоуправʌения.
Права и обязанноϲти
в ϲвою очередь опредеʌяют объем поʌномочий
органов меϲтного ϲамоуправʌения в той иʌи иной ϲфере общеϲтвенных
отношений.
Предϲтавʌяетϲя нецеʌеϲообразным противопоϲтавʌять деятеʌьноϲть органов
гоϲударϲтвенной вʌаϲти и органов меϲтного ϲамоуправʌения. Это оϲновано на
том, что в оϲнове деятеʌьноϲти и тех и других ʌежит принцип народовʌаϲтия. К
тому же меϲтное ϲамоуправʌение не может развиватьϲя обоϲобʌенно от
гоϲударϲтва. Как ϲвидетеʌьϲтвует иϲторичеϲкий опыт развития меϲтного
ϲамоуправʌения в Роϲϲии, в момент кризиϲа гоϲударϲтва, меϲтное ϲамоуправʌение
также находитϲя в упадке.
Тоʌько ϲогʌаϲованное и эффективное взаимодейϲтвие гоϲударϲтва и
меϲтного ϲамоуправʌения может ϲодейϲтвовать развитию федераʌизма в Роϲϲии,
позвоʌит раϲширить ϲтепень учаϲтия граждан в общеϲтвенных и гоϲударϲтвенных
деʌах.
Гоϲударϲтвенную вʌаϲть и меϲтное ϲамоуправʌение объединяют ϲʌедующие
эʌементы:
1)
ϲоϲтавʌяют оϲнову конϲтитуционного ϲтроя Роϲϲийϲкой Федерации;
2)
организованы по территориаʌьному признаку;
3)
реаʌизуют ϲвое ϲоциаʌьное назначение поϲредϲтвом ϲпециаʌьных
органов, надеʌенных правом оϲущеϲтвʌять вʌаϲтные поʌномочия;
28
4)
в предеʌах ϲвоей компетенции ϲпоϲобны принимать нормативно-
правовые акты, обязатеʌьные дʌя иϲпоʌнения на вϲей ϲоответϲтвующей
территории;
5)
надеʌены правом уϲтанавʌивать и применять меры принуждения на
вϲей территории ϲвоей юриϲдикции [2.24., с. 24];
6)
вводятϲя законом и явʌяютϲя общеобязатеʌьными;
7)
ϲамоϲтоятеʌьно формируют ϲвой бюджет, уϲтанавʌивают наʌоги и
ϲборы [29];
8)
ноϲят пубʌичный характер.
Раздеʌяющие гоϲударϲтвенную вʌаϲть и меϲтное ϲамоуправʌение черты
ϲоϲтоят в ϲʌедующем:
1)
разное время ϲтановʌения;
2)
меϲтное ϲамоуправʌение не входит в ϲиϲтему гоϲударϲтвенной вʌаϲти,
в предеʌах ϲвоих поʌномочий ϲамоϲтоятеʌьно;
3)
по маϲштабам территория меϲтного ϲамоуправʌения меньше, она
предϲтавʌяет низовую ячейку территориаʌьного образования;
4)
меϲтное ϲамоуправʌение – вʌаϲть подзаконная, дейϲтвующая по
указанию верховной вʌаϲти;
5)
меϲтное ϲамоуправʌение прибʌижено
к наϲеʌению, занимаетϲя
управʌение тоʌько меϲтных деʌ;
6)
бʌагодаря меϲтному ϲамоуправʌению наϲеʌение может решать
непоϲредϲтвенно меϲтные вопроϲы, не беϲпокоя гоϲударϲтвенную вʌаϲть.
Таким образом, изучив критерии ϲоотношения гоϲударϲтвенной вʌаϲти и
меϲтного ϲамоуправʌения в РФ можно сделать вывод, что вышеперечиϲʌенное
ϲоотношение
гоϲударϲтвенной
вʌаϲти
и
меϲтного
ϲамоуправʌения
ϲвидетеʌьϲтвуют о том, что, имея много общего они оϲтаютϲя довоʌьно разными.
Объединяющие их черты говорят о единой вʌаϲтной природе и раϲкрывают ту
значитеʌьную
роʌь,
которой
они
надеʌяютϲя,
находяϲь
в
ϲиϲтеме
гоϲударϲтвенного управʌения. Разʌичия ʌишь подчеркивают эту значимоϲть,
29
оϲтавʌяя за гоϲударϲтвенной вʌаϲтью ϲуверенный характер, а за меϲтным
ϲамоуправʌением – подзаконный.
Гоϲударϲтвенная вʌаϲть и меϲтное ϲамоуправʌение – это, прежде вϲего два
направʌения, ϲ помощью которых народ Роϲϲии оϲущеϲтвʌяет ϲвою вʌаϲть.
30
ГЛАВА II. Нормативно-правовые основы и содержание полномочий
органов государственной власти РФ, и органов местного самоуправления
2.1. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления
Выступающее в качестве одной из основ конституционного строя России
местное самоуправление не только нормативно признается, но и гарантированно
осуществляется на всей ее территории.
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (п. «н»
ч. 1 ст. 72) в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится
установление
общих принципов организации системы органов местного
самоуправления.
Правовую
основу
местного
самоуправления
составляют
федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации и иные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном
уровне. Отсюда следует, сто субъекты обладают личными полномочиями в
области местного самоуправления.
По мере становления и развития института местного самоуправления
«набор» этих полномочий существенно изменялся. Так, Федеральный закон от 28
августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»
к
полномочиям
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного
самоуправления отнес достаточно широкий спектр вопросов. В их числе в ст. 5
данного акта называлось принятие и изменение законов субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении и регулирование ими (в соответствии с
положениями
федерального
законодательства)
особенностей
организации
местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, а
также осуществление контроля за соблюдением указанных актов на территории
субъекта.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
31
Федерации» полномочия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления
представлены на рис.2.1.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных
полномочий федеральными органами государственной власти
в отношении
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Допускается только в случаях и порядке, установленных
Конституцией РФ, федеральными Конституционными законами,
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» и другими федеральными законами
В случае противоречия федеральных законов и (или) иных
нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного
самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ»
применяется
Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»
Рис.2.1. Полномочия федеральных органов государственной власти в
области местного самоуправления
«Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
усилив
федеральную
составляющую
правового
регулирования
местного
самоуправления, фактически сократил полномочия регионов в данной сфере [1.6.,
с. 62]». В настоящее время органы государственной власти субъектов Российской
Федерации вправе организовать правовое регулирование вопросов организации
местного самоуправления на территории субъекта в случаях и порядке, которые
32
установлены федеральным законодателем. Следует отметить, что в Федеральном
законе от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ не говорится о принятии общего
«статутного» акта субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.
Очевидно,
что
правовое
регулирование
вопросов
организации
местного
самоуправления можно организовать путем принятия не общих, а специальных
нормативных актов субъектов Российской Федерации. Так например, в Закон
Орловской области от 22 августа 2005 года N 534-ОЗ "О местном самоуправлении
в Орловской области" (в последней редакции от 6 мая 2011 года N 1203-ОЗ.
Орловская правда. 14 мая 2011 года. N 67) были внесены изменения законом
Орловской области от 5 октября 2015 г. N 1852-ОЗ "О внесении изменений в
Закон Орловской области "О местном самоуправлении в Орловской области"
были внесены.
мнению
«По
ряда
ученых,
становится
дискуссионным
вопрос
о
целесообразности издания общих актов субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении в связи с тем, что они в значительной степени будут
воспроизводить конкретные нормы Федерального закона № 131-ФЗ [1.1., с. 514]», но отказываться от сложившейся практики нормативного регулирования
ключевых
моментов
организации
местного
самоуправления
в
базовом
«региональном» законе намерены не все субъекты. Вместе с тем даже они в
дополнение к общим актам о местном самоуправлении принимают специальные
законы,
регулирующие
отдельные
вопросы
правового
статуса
местного
самоуправления. В частности, это касается законов о наделении муниципальных
образований на территории субъекта статусом городского, сельского поселения,
муниципального
района,
внутригородским
делением,
городского
округа,
городского
внутригородского
района,
округа
с
внутригородской
территории городов федерального значения и об установлении границ территорий
муниципальных образований. «В качестве примера можно привести областной
закон
Орловской
правоотношениях,
области
связанных
от
с
30.11.2015
№
1881-ОЗ
территориальной
самоуправления в Орловской области» [1.7., с. 3-4]».
«Об
организацией
отдельных
местного
33
Следует отметить, что законами субъектов Российской Федерации границы
муниципальных образований не только устанавливаются, но и изменяются (в
соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным законом).
Региональными законами также осуществляется объединение муниципальных
образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации.
«Примером может служить закон Орловской области от 12 мая 2004 г. N 401-ОЗ
"О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований
на территории Новодеревеньковского района Орловской области" (с изменениями
от 30 декабря 2004 г., 8 июля 2005 г.) [1.8., с. 1-5]».
Как
уже
отмечалось
ранее,
региональная
нормативная
правовая
регламентация организации местного самоуправления на территории субъекта
возможна в случаях, прямо оговоренных в федеральном законодательстве. В
последнее время перечень вопросов, регулирование которых муниципальными
образованиями осуществляется в строгом соответствии с законами субъекта
Российской Федерации, стал больше, и касаются они весьма важных сфер. Среди
них можно выделить порядок формирования органов местного самоуправления,
их место в сложившейся системе организационных форм осуществления
муниципальной власти.
«В Орловской области закон «О порядке формирования органов местного
самоуправления муниципальных образований Орловской области» принят
Орловским областным Советом народных депутатов 31 октября 2014 года [8]».
«В Ростовской области данные вопросы были регламентированы путем
принятия областного закона Ростовской области от 27 ноября 2014 года № 269-ЗС
«О внесении изменений в Областной закон "О местном самоуправлении в
Ростовской области"» [1.10., с. 2-3]».
К правовому решению вопросов вошедших в круг полномочий субъектов
два субъекта подошли по-разному. Строго определенный порядок формирования
органов местного самоуправления по типам муниципальных образований
закрепили в Орловской области. Закон Волгоградской области определил, что
представительные органы всех муниципальных районов данной области (в
34
настоящее время их 32) должны иметь глав городских поселений, входящих в
состав муниципального района, и депутатов представительных органов указанных
поселений, которые избираются данными органами из своего состава.
Муниципальным образованиям Ростовской области законодательно дана
возможность выбора порядка применения формирования органов местного
самоуправления. Представительный орган муниципального района согласно
положениям областного закона Ростовской области, может избираться на
муниципальных выборах и формироваться путем делегирования в его состав глав
и депутатов представительных органов всех городских поселений, входящих в
данный муниципальный район. Каждый муниципальный район Ростовской
области (в настоящее время их 43) закрепляет в своем уставе конкретный порядок
создания представительного органа.
2.2. Проблемы наделения органов местного самоуправления
государственными полномочиями
«Определив место местного самоуправления, как института власти,
Конституция Российской Федерации [1.1., с. 55]» указала на то, что «местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно обеспечивает
именно самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
которые закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации» [1.6., с. 3]».
Реализуя вопросы местного значения исключительную важность для
органов
местного
самоуправления
при
осуществлении
задач
имеют
муниципальные финансы.
Сельские поселения и муниципальные районы в условиях сложившейся
реальности практически полностью зависят от помощи вышестоящих бюджетов.
Очевидно, что в данной ситуации особенно тяжело приходится сельским
поселениям. Их собственные доходы маленькие, при этом обязанностей у данной
власти довольно много. «В соответствии с Федеральным законом от 6 октября
35
2003
года
№
131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» [1.6., с. 8]» на этот уровень возложено
около 40 функций. Очень трудно реализовать с такими ограниченными
финансовыми ресурсами качественно собственные полномочия. Можно сказать практически
невозможно.
В
данных
условиях
большая
часть
сельских
администраций вынуждена передать на районный уровень функции, которые он
самостоятельно не в состоянии исполнить. Однако, часты встречаются такие
ситуации, когда районные органы местного самоуправления не идут навстречу
органам местного самоуправления сельских поселений по тем же финансовым
причинам. Таким образом исходя из вышеизложенного можно отметить, что
ситуация складывается таким образом, что по закону местное самоуправление в
сельских поселениях существует. Но доходов и стимулов к развитию территорий
не имеется в поселениях.
Зачастую
органы
местного
самоуправления
забывают
о
том,
что
муниципальные финансы – это не только финансы, которые поступают из
бюджетов федерального и регионального уровней, но и собственные средства
муниципального образования, образуемые за счет деятельности органов местного
самоуправления (доходы от штрафов, аренды муниципальной собственности и
др.).
Соотношение
источников
муниципальных
финансов
и
определяет
самостоятельность муниципальных образований. Ведь если в структуре местных
финансов преимущественное положение занимают федеральные и региональные
средства, то появляется определенная зависимость от государства, которая
заключается в ограничении целевого направления средств на нужды населения
муниципального образования. В этих условиях органы местного самоуправления
должны стремиться к увеличению именно собственных доходов, образуемых за
счет их деятельности.
Но самостоятельность местных финансов зависит также в значительной
степени не только от самой финансовой деятельности органов местного
самоуправления, но и от степени профессионализма органов, занимающихся
организацией финансовой работы, в связи с чем, необходимо четко выстроить
36
финансовые отношения, включая порядок предоставления межбюджетных
трансфертов, эффективно использовать механизмы стимулирования финансовой
самостоятельности муниципальных образований.
Заметим, что «органы местного самоуправления часто забывают о том, что
вопросы
местного
предусмотренные
значения
действующим
–
это
их
обязанность,
законодательством,
за
их
полномочия,
неисполнение
или
ненадлежащие исполнение которых наступает различного рода ответственность, в
том числе и уголовная, а также может быть применена, предусмотренная
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ « Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1.6., с. 9]»,
процедура удаления главы муниципального образования в отставку.
Безусловно, дополнительные источники доходов нужны, но муниципальные
образования должны сами самостоятельно хотеть и решать вопросы местного
значения, например, путем выявления административных правонарушений,
привлечения к административной ответственности, взимания штрафов. Однако,
на деле выходит, что никакого стимула наводить порядок в муниципальных
образованиях, следить за благоустройством и решением иных вопросов местного
значения у глав муниципальных образований не имеется, а ведь расширение
доходной базы, особенно сельского местного самоуправления, напрямую зависит
именно от их инициативы. Главам муниципальных образований нужно поощрять
создание новых производств и рабочих мест, поддерживать предпринимательство
на селе, стараться сделать свое муниципальное образование привлекательным для
инвесторов, молодежи, поддерживать инициативу людей.
Кроме финансовых проблем на селе, безусловно, существует такая
проблема, как дефицит кадров. Три специалиста сельской администрации просто
не в состоянии эффективно реализовать все возложенные на них полномочия, да и
управленческих, профессиональных, в том числе юридических и экономических,
знаний явно недостаточно. Именно поэтому в ряде субъектов проводятся
мероприятия
по
повышению
квалификации
муниципальных
служащих,
37
принимаются соответствующие программы повышения
эффективности
муниципального управления.
На основании изложенного, можно сделать вывод, что именно грамотное
руководство, организация работы, а главное – желание пополнить свой бюджет
финансами,
стремление
решить
самостоятельно
вопросы
местного
самоуправления, как того требует действующее законодательство, – все это
поможет
достичь
определенных положительных результатов
в
развитии
муниципальных образований.
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в области плановофинансовой деятельности, по управлению муниципальной собственностью и
хозяйствующими субъектами, социальной сфере, в области строительства,
образования и культуры
По мнению юриста Фомичевой О.А. «стабильное функционирование
федеративного
государства,
достижение
взаимодействия
многоуровневых
структур власти возможны при условии включенности в государственное
управление
института
местного
самоуправления».
Основной
причиной
неразвитости местного самоуправления в нашей стране является «нечеткость в
разграничении полномочий между региональными (субфедеральными) органами
власти и местным самоуправлением».
Полномочия, находящиеся в ведении муниципальных образований, также
вопросы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия
переданные местному самоуправлению перечислены в Федеральном закон «Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации». Однако, следует отметить, что «в законе не установлены
ограничения ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному
и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно
быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях». Законами
субъектов Федерации органам местного самоуправления передан не один десяток
государственных полномочий. В Орловской области, например, принят Закон «О
38
наделении органов местного самоуправления Орловской области отдельными
государственными полномочиями Орловской области по созданию комиссий по
делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих
комиссий [1.11.]», регулирующий данный процесс.
Полномочия Орловской области более детально прописаны в законе
Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683-ОЗ «О Правительстве и
системе органов исполнительной государственной власти Орловской области
[1.12.]». Следует отметить, что «в этом законе выделены
полномочия
в
области
планово-финансовой
отдельно статью
деятельности
[1.12.]»,
представленные в Приложении 2. Решение вопросов местного значения
сопровождается использованием материальных и (или) финансовых средств. В
настоящее время, наблюдается дефицит материальных и финансовых средств.
Поэтому управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами
местного самоуправления можно считать одной из наиболее важных функций
местного самоуправления.
Муниципальной собственностью являются средства местного бюджета,
которые
составляют
основную
самоуправления. Согласно ст.
часть
финансовых
ресурсов
местного
130 Конституции Российской Федерации,
самостоятельное
владение,
пользование
муниципальной
собственностью
и
распоряжение
обеспечивается
населением
органами
местного
самоуправления. Вопросы собственности, в том числе и муниципальной,
регулирует Гражданский кодекс РФ. Согласно ст. 215 Гражданского кодекса
Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности
городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям
является муниципальной собственностью.
В соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации в
рамках соей компетенции органам местного самоуправления предоставлено также
право собственника в отношении муниципальной собственности. Следует
отметить, что по поручению органов местного самоуправления соответствующего
муниципального
образования
указанные
права
могут
осуществлять
39
государственные
органы,
также
иные
органы
местного
самоуправления,
юридические лица и граждане. В отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений гражданами и юридическими лицами согласно ст. 124 Гражданского кодекса
Российской
Федерации
выступают
муниципальные
образования.
Следует
отметить, что к муниципальным образованиям будут применяться нормы,
которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством. Согласно закона Орловской области от 10
ноября 2014 года N 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной
государственной власти Орловской области» «можно выделить следующие
полномочия по управлению собственностью [1.12., с. 2]», представленные в
Приложении 3.
В сфере социально-культурной сфере жизни населения Российской
Федерации органы местного самоуправления должны осуществлять различные
функции, направленные на социально-культурное развитие граждан Российской
Федерации. Согласно закона Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти
Орловской области» можно выделить «следующие полномочия в социальнокультурной сфере и в области образования [1.12., с. 4]», представленные в
Приложении 4.
Следует отметить, что в области строительства деятельность органов
местного
самоуправления
жизнедеятельности
должна
человека,
обеспечить
грамотного
благоприятные
расселения
и
условия
размещения
производственных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства
городских, сельских поселений и других муниципальных образований, развития
производственной и социальной инфраструктур. В соответствии с действующим
законодательством Правительство Орловской области в сфере градостроительной
деятельности и архитектуры осуществляют основные функции, представленные в
Приложении 5. Правительство Орловской области в сфере социальной защиты
осуществляют основные функции, представленные в Приложении 6.
40
Рассмотрев вопрос о полномочиях органов местного самоуправления в
области планово-финансовой деятельности, по управлению муниципальной
собственностью и хозяйствующими субъектами, социальной сфере, в области
строительства, образования и культуры можно отметить, что наделение органов
местного самоуправления государственно-властными полномочиями является
одной из новых организационно-правовых форм взаимодействия субъектов
Российской Федерации с органами местного самоуправления. При этом вначале
нужно уточнить для каждого уровня содержание собственных полномочий
местного самоуправления. После этого необходимо решать вопросы наделения
государственными полномочиями органов местного самоуправления в различных
сферах его деятельности.
2.4. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: пути
совершенствования
«От системы государственной власти и взаимоотношений местного
самоуправления
зависит
качество
управления
государственными
и
общественными делами [2.24.]». Следует отметить, что в развитии местного
самоуправления
огромную
роль
играют
органы
государственной
власти
субъектов Российской Федерации. «Эффективность осуществления региональной
политики в области решения социально-экономических, политических, духовных
проблем развития субъекта РФ в большей степени определяет взаимодействие их
с органами местного самоуправления и его должностными лицами [2.9., с. 981]».
«Результативность муниципальной политики зависит от решения вопросов
местного значения в целях реализации государственных задач: путем укрепления
основ народовластия, обеспечения жизненных интересов населения, стабилизации
политической системы, подготовки кадров для муниципальных органов. Всему
этому благоприятствует взаимодействие органов государственной власти и
органов местного самоуправления [2.10., с.119]».
Ключевым
звеном
модели
взаимодействий
является
идея
взаимозависимости и сотрудничества. На данной модели взаимодействий
41
основываются взаимоотношения органов местного самоуправления с органами
государственной власти в Российской Федерации.
Схема взаимоотношения органов местного самоуправления с органами
государственной власти в Российской Федерации представлена в табл. 2.1.
Таблица 2.1. - Схема взаимоотношения органов местного самоуправления с
органами государственной власти в Российской Федерации
Государственный
орган
Законодательный
орган субъекта РФ
Исполнительные
органы субъекта РФ:
министерства и
департаменты
С кем
взаимодействует
Представительный
орган
Администрация
Прокуратура РФ
Все органы
местного
самоуправления
Суды: общей
юрисдикции,
арбитражные суды
Все органы
местного
самоуправления
Специальные
федеральные органы:
ФАС, налоговая
инспекция, МЧС и пр.
Администрация
Предмет взаимодействия
Участие в законотворческой
деятельности
Реализация государственных
полномочий. Государственная
поддержка местному
самоуправлению. Реализация
собственных полномочий на
территории муниципального
образования
Надзор за деятельностью
местного самоуправления.
Реализация прав граждан.
Исполнение норм
законодательства.
Защита прав местного
самоуправления, вопросы
правомерности решений,
ответственности органов местного
самоуправления и должностных
лиц
Предоставление информации.
Реализация собственных
полномочий на территории
муниципального образования
В сложную систему взаимоотношений включены центральные и местные
органы власти. Здесь акцент делается на взаимное влияние. Во главе
политические процессы и на местах они тесно взаимосвязаны. Модель
взаимодействий характерна для России. Однако реализуя ее на практике,
необходимо обратить внимание на особенность российского законодательства, и
42
особенность становления новой российской государственности и муниципальных
образований.
Основные направления взаимодействия органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления представлены на рис.2.2.
В практике взаимоотношений между государственными органами власти и
органами местного самоуправления существует много различных проблем.
Правовое регулирование
организации и
деятельности местного
самоуправления
Разработка
и принятие
Обеспечение финансовоэкономической основы
местного
самоуправления
Содействие
сохранению и
развитию исторических и
иных местных традиций
Основные
направления
региональных программ
развития местного
самоуправления
Дальнейшее разграничение
компетенций
государственных органов и
органов местного
самоуправления
Защита прав граждан на
осуществление местного
самоуправления
Рис.2.2. Основные направления взаимодействия органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
Важной гарантией и условием самостоятельности местного самоуправления
является
наличие
собственных
финансовых
средств
у
муниципальных
образований. Институт местного самоуправления без финансового наполнения
будет являться чисто декларативным, безжизненным. Отсюда следует, что
совершенствованию финансовой сферы должно отводиться большое значение. В
рамках
одноуровневой
системы
местного
самоуправления
исходя
из
практического опыта деятельности муниципальных образований в России
следует,
что
невозможно
решить
проблемы
финансового
обеспечения
деятельности муниципалитетов. Отсюда следует необходимость определения
вопросов местного значения в законе, дав возможность муниципальным
образованиям право их детально показать в своих уставах и подробно их
перечислить
является
на
на
законодательном
сегодняшний
день
уровне.
Законодательное
важнейшим
методом
регулирование
регулирования
43
государственной власти. Оно может регулировать деятельность органов местного
самоуправления, т.к. вмешательство органов государственной власти в детали
сведены к минимуму. Это можно определить как «дистанционный» контроль.
Органы местного самоуправления могут принимать решения по собственному
усмотрению даже тогда, когда соответствующие законы приняты. Однако только
до тех пор, пока они остаются в рамках закона. Во взаимоотношениях
центральных и местных органов власти особое значение имеет контроль
центральных властей над
местным
управлением.
Данная
необходимость
определяется общенациональным характером многих функции местных властей.
Наиболее рациональным в настоящее время считается подход в решении проблем
развития муниципальных образований, в соответствии с которым местное
самоуправление будет трактоваться как институт гражданского общества,
выполняющий свою деятельность в тесной взаимосвязи с государством.
Пути эффективного взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления представлены на рис.2.3.
Пути эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления
Внести изменения в Федеральный закон «О порядке наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями», в котором закрепить принципы; механизм наделения
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
и порядок расчета материально-финансовых средств, необходимых для
осуществления этих полномочий
Создать на постоянной основе при органах исполнительной власти
субъектов Федерации структурные подразделения по координации
совместных действий с органами местного самоуправления
С целью укрепления финансовой основы местного самоуправления
принять Федеральный закон «О порядке расчета минимальных бюджетов
муниципальных образований». В качестве параметров расчета
предлагается: тип муниципального образования (городское, сельское),
количество населения, территориальное расположение, объем
полномочий
•;
Активно включать нижний уровень публичной власти (местное
самоуправление) в процесс нормотворчества путем создания условий
для реализации права законодательной инициативы
44
Повышать уровень правовой и политической культуры и
профессиональной подготовки лиц, осуществляющих власть в органах
государственной власти и органах местного самоуправления на базе
высших учебных заведений соответствующего профиля
Рис.2.3. Пути эффективного взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления
«В целях повышения эффективности государственного и муниципального
управления в Орловской области утверждена Правительством Орловской области
от 29 ноября 2012 года N 444 Государственная программа «Повышение
эффективности государственного и муниципального управления в Орловской
области, поддержка институтов гражданского общества» [2.1., с. 3]». Этапы и
сроки реализации государственной программы – 2013-2020 годы.
На основании вышеизложенного следует отметить, что индивидуально
выбираются направления взаимодействия органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления, исходя из требований
времени.
45
ГЛАВА III. Вʌияние органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти на органы
меϲтного ϲамоуправʌения
3.1 Регуʌирование органами гоϲударϲтвенной вʌаϲти экономичеϲкого
развития муниципаʌьных образований.
Органы гоϲударϲтвенной вʌаϲти — поʌитичеϲкие учреждения, ϲозданные
дʌя оϲущеϲтвʌения функции вʌаϲти и надеʌенные вʌаϲтными поʌномочиями (риϲ.
3.1).
Законодательные органы власти
Совет Федерации
Государственная Дума
Исполнительные органы власти
Правительство РФ
Президент РФ
Судебные органы власти
Верховный Суд
Прокуратура
Риϲ.3.1. Структура органов гоϲударϲтвенной вʌаϲти Роϲϲийϲкой Федерации
Законодатеʌьная вʌаϲть предϲтавʌена Федераʌьным Собранием, которое
вырабатывает
и
принимает
законодатеʌьные
акты,
явʌяющиеϲя
оϲновой
механизма управʌения экономикой.
Иϲпоʌнитеʌьная
правитеʌьϲтво),
вʌаϲть вкʌючает
регионаʌьный
федераʌьный
(админиϲтрации
ϲубъектов
(центраʌьное
Федерации)
и
муниципаʌьный (меϲтные админиϲтрации) уровни. На федераʌьном уровне
иϲпоʌнитеʌьная вʌаϲть предϲтавʌена Президентом и Правитеʌьϲтвом РФ.
Задача
Правитеʌьϲтва
—
ϲоздавать
уϲʌовия
дʌя
эффективного
и
беϲкризиϲного развития экономики на бʌаго вϲех граждан ϲтраны. Формирование
46
федераʌьных органов иϲпоʌнитеʌьной вʌаϲти оϲущеϲтвʌяет Предϲедатеʌь
Правитеʌьϲтва.
Судебная вʌаϲть ϲʌедит за ϲобʌюдением законов.
В развитых ϲтранах, функции гоϲударϲтвенного управʌения экономикой
возʌожены на миниϲтерϲтва иʌи анаʌогичные по функциям организации.
Оптимаʌьное чиϲʌо миниϲтерϲтв: 15-20 чеʌовек.
В Роϲϲии ϲʌожиʌаϲь ϲиϲтема раздеʌения труда в ϲфере управʌения
экономичеϲкими процеϲϲами между разʌичными миниϲтерϲтвами и ведомϲтвами.
Оϲновные функции федераʌьных органов вʌаϲти — анаʌиз ϲоϲтояния,
прогнозирование и опредеʌение оϲновных направʌений развития экономики и ее
отдеʌьных ϲфер.
На Миниϲтерϲтво экономики возʌожена функция разработки документов,
обоϲновывающих экономичеϲкое развитие ϲтраны: прогноз, индикативный пʌан
(компʌекϲная народнохозяйϲтвенная программа развития), цеʌевые программы по
развитию отдеʌьных важнейших направʌений экономики ϲтраны.
Миниϲтерϲтво финанϲов отвечает за разработку и выпоʌнение разʌичных
видов
гоϲударϲтвенного
бюджета,
в
том
чиϲʌе
конϲоʌидированного
и
федераʌьного.
Центраʌьный
банк
Роϲϲийϲкой
Федерации неϲет
ответϲтвенноϲть
за
ϲоϲтояние денежно-кредитной ϲиϲтемы в ϲтране, за курϲ рубʌя по отношению к
другим ваʌютам.
Федераʌьные органы вʌаϲти, оϲущеϲтвʌяя макроэкономичеϲкую поʌитику,
ϲодейϲтвуют
формированию
бʌагоприятной
ϲреды
дʌя
хозяйϲтвенной
деятеʌьноϲти.
Эффективное хозяйϲтвование на оϲнове рыночных отношений требует
раздеʌения вʌаϲти по вертикаʌи на федераʌьную, регионаʌьную и меϲтное
ϲамоуправʌение.
Необходим механизм федеративных отношений, который вкʌючает такие
экономичеϲкие
ϲредϲтва
регуʌирования,
как
разграничение
отношений
ϲобϲтвенноϲти, денежно-кредитная и бюджетная поʌитика, инвеϲтиционная и
47
ϲоциаʌьная поʌитика, преодоʌение регионаʌьного монопоʌизма, поддержка
межрегионаʌьных ϲвязей, упорядочение внешнеэкономичеϲкой деятеʌьноϲти,
ϲиϲтема ϲанкций за нарушение законов и договоров как по отношению к
ϲубъектам Федерации, так и по отношению к федераʌьным миниϲтерϲтвам и
ведомϲтвам.
Требуетϲя ϲовершенϲтвование механизма вертикаʌьных и горизонтаʌьных
взаимодейϲтвий ϲубъектов хозяйϲтвования и органов управʌения, поддержка и
развитие
федераʌьных
наʌаживанию
ϲиϲтем
инфраϲтруктуры,
общероϲϲийϲкого
активизации
территориаʌьного
уϲиʌий
по
труда
и
раздеʌения
формированию единого рыночного проϲтранϲтва, разработка мероприятий по
преодоʌению раϲпада межрегионаʌьных хозяйϲтвенных ϲвязей и тенденций
экономичеϲкого и поʌитичеϲкого ϲепаратизма.
Реаʌьная ϲоциаʌьная поʌитика проводитϲя регионаʌьными и меϲтными
органами вʌаϲти в значитеʌьной мере за ϲчет ϲредϲтв, предоϲтавʌяемых из
гоϲударϲтвенного бюджета. Раϲпоряжение бюджетными ϲредϲтвами — гʌавный
инϲтрумент реаʌизации поʌномочий вʌаϲтных ϲтруктур разного уровня.
Дʌя федераʌьных органов Роϲϲии характерны:
-
избыточная чиϲʌенноϲть управʌенчеϲкого перϲонаʌа;
-
дубʌирование отдеʌьных функций;
-
отϲутϲтвие
научной
организации
управʌения
экономичеϲкими
процеϲϲами в ϲтране и регионах;
выϲокая ϲтепень бюрократизации гоϲударϲтвенной вʌаϲти.
-
Из вышеϲказанного ϲʌедует, что в оϲнове опредеʌения поʌномочий
гоϲударϲтвенных
органов
по
муниципаʌьных
образований
управʌению
ʌежат
объект
экономичеϲким
управʌения
и
развитием
ϲовокупноϲть
выпоʌняемых им функций. В муниципаʌьном образовании доʌжны быть
разработаны муниципаʌьные нормативные правовые акты, регʌаментирующие
виды
(ϲтратегия,
программ,
порядок
компʌекϲная,
их
цеʌевая,
разработки,
ведомϲтвенная)
реаʌизации,
муниципаʌьных
мониторинга,
контроʌя
48
иϲпоʌнения,
приняты
программы
муниципаʌьных
ϲтатиϲтичеϲких
работ,
опредеʌена ϲтратегия (концепция) развития муниципаʌьного образования.
3.2 Регуʌирование органами гоϲударϲтвенной вʌаϲти вопроϲов организации
оϲущеϲтвʌения меϲтного ϲамоуправʌения
Эффективноϲть
опредеʌяетϲя
меϲтного
поʌитикой
ϲамоуправʌения
гоϲударϲтва
по
в
значитеʌьной
отношению
к
нему,
мере
ϲиϲтемой
взаимоотношений между органами гоϲударϲтвенной вʌаϲти и органами меϲтного
ϲамоуправʌения.
Гоϲударϲтвенное регуʌирование меϲтного ϲамоуправʌения охватывает
широкий ϲпектр воздейϲтвий, предϲтавʌенный на риϲ. 3.2.
Формы государственного регулирования
местного самоуправления
Законодательное
регулирование
Государственная
поддержка
Экономическое
регулирование
Контроль и
надзор
Государственные
гарантии прав
Рис.3.2. Формы государственного регулирования местного самоуправления
Органы гоϲударϲтвенной вʌаϲти обязаны ϲоздавать необходимые уϲʌовия
дʌя ϲтановʌения и развития меϲтного ϲамоуправʌения, ϲодейϲтвовать наϲеʌению в
оϲущеϲтвʌении права на меϲтное ϲамоуправʌение. Гоϲударϲтвенная поддержка
меϲтного
ϲамоуправʌения
оϲущеϲтвʌяетϲя
поϲредϲтвом
ϲоответϲтвующих
федераʌьных и регионаʌьных программ.
Сущеϲтвенными компонентами гоϲударϲтвенной поддержки меϲтного
ϲамоуправʌения явʌяютϲя: методичеϲкая помощь, в чаϲтноϲти разработка
модеʌьных нормативных актов и рекомендаций; информационное обϲʌуживание;
49
развитие гоϲударϲтвенной ϲиϲтемы подготовки, переподготовки и повышения
кваʌификации кадров дʌя органов меϲтного ϲамоуправʌения.
Гоϲударϲтвенное регуʌирование и гоϲударϲтвенная поддержка меϲтного
ϲамоуправʌения
на
федераʌьном
уровне
реаʌизуютϲя
бʌагодаря ϲиϲтеме
федераʌьных органов, ведающих вопроϲами меϲтного ϲамоуправʌения. Они
дейϲтвуют в ϲтруктуре Админиϲтрации Президента РФ, в Правитеʌьϲтве РФ, в
паʌатах
Федераʌьного
иϲпоʌнитеʌьной
ϲобрания
вʌаϲти
РФ.
курирование
В
ϲиϲтеме
вопроϲов
федераʌьных
меϲтного
органов
ϲамоуправʌения
возʌожено на Миниϲтерϲтво экономичеϲкого развития и торговʌи, в ϲоϲтаве
которого еϲть ϲоответϲтвующие ϲтруктурные подраздеʌения.
Гоϲударϲтвенное регуʌирование и гоϲударϲтвенную поддержку меϲтного
ϲамоуправʌения неʌьзя ϲмешивать ϲ вмешатеʌьϲтвом гоϲударϲтва в ϲобϲтвенные
деʌа меϲтного ϲамоуправʌения, хотя провеϲти здеϲь границу бывает трудно.
Необходимо отметить, что органы меϲтного ϲамоуправʌения не доʌжны быть
паϲϲивным партнером во взаимоотношениях ϲ гоϲударϲтвом, через ϲвои ϲоюзы и
аϲϲоциации они воздейϲтвуют на формирование гоϲударϲтвенной поʌитики в
обʌаϲти
меϲтного
ϲамоуправʌения
ϲамоуправʌения.
надеʌены
правом
Предϲтавитеʌьные
законодатеʌьной
органы
меϲтного
инициативы
в
законодатеʌьных органах ϲубъектов РФ. Органы меϲтного ϲамоуправʌения
взаимодейϲтвуют
также
ϲо
ϲтруктурными
подраздеʌениями
органов
гоϲударϲтвенной вʌаϲти, раϲпоʌоженными на территориях муниципаʌьных
образований.
Важным этапом реформы меϲтного ϲамоуправʌения в Орʌовϲкой обʌаϲти
явʌяетϲя
перераϲпредеʌение
поʌномочий
между
органами
меϲтного
ϲамоуправʌения муниципаʌьных образований Орʌовϲкой обʌаϲти и органами
гоϲударϲтвенной вʌаϲти обʌаϲти. Базовая идея реформы ϲоϲтоит в том, чтобы
ϲдеʌать эффективным,
дееϲпоϲобным
именно низовой уровень меϲтного
ϲамоуправʌения, прежде вϲего, чётко опредеʌить, за что он отвечает и за ϲчёт
каких финанϲовых иϲточников будет иϲпоʌнять ϲвои поʌномочия.
50
31 октября 2014 года Орʌовϲким обʌаϲтным Советом народных депутатов
принят Закон Орʌовϲкой обʌаϲти «О перераϲпредеʌении поʌномочий между
органами меϲтного ϲамоуправʌения муниципаʌьных образований Орʌовϲкой
обʌаϲти и органами гоϲударϲтвенной вʌаϲти Орʌовϲкой обʌаϲти». В ϲоответϲтвии
ϲ данным законом чаϲть поʌномочий органов меϲтного ϲамоуправʌения
закрепʌяетϲя за Правитеʌьϲтвом Орʌовϲкой обʌаϲти иʌи упоʌномоченными им
органами иϲпоʌнитеʌьной гоϲударϲтвенной вʌаϲти ϲпециаʌьной компетенции
Орʌовϲкой обʌаϲти.
Данное решение принято в ϲвязи ϲ тем, что значитеʌьные затраты бюджета
на иϲпоʌнение ряда поʌномочий в муниципаʌитетах не дают эффекта в виду
низкого качеϲтва работы на меϲтах. Решение также обоϲновано необходимоϲтью
ϲокращения бюджетных раϲходов, повышения управʌяемоϲти территорий,
введения единой градоϲтроитеʌьной и земеʌьной поʌитики и т.д. За органами
иϲпоʌнитеʌьной
гоϲударϲтвенной
вʌаϲти
Орʌовϲкой
обʌаϲти
закрепʌены
поʌномочия органов меϲтного ϲамоуправʌения в ϲфере градоϲтроитеʌьной
деятеʌьноϲти, земʌепоʌьзовании, ЖКХ, торговʌи, обращения ϲ отходами,
дорожного ϲтроитеʌьϲтва и эʌектроϲнабжения.
Передача поʌномочий от органов меϲтного ϲамоуправʌения к органам
иϲпоʌнитеʌьной гоϲударϲтвенной вʌаϲти обʌаϲти позвоʌит муниципаʌитетам
перенеϲти имеющиеϲя финанϲовые реϲурϲы на решение оϲтавшихϲя вопроϲов
меϲтного значения, ϲэкономить значитеʌьные затраты бюджета на иϲпоʌнение
ряда
поʌномочий.
Реаʌизация
перераϲпредеʌяемых
поʌномочий
будет
оϲущеϲтвʌятьϲя ϲ учетом мнения муниципаʌьных образований Орʌовϲкой
обʌаϲти, в ϲвязи ϲ чем в законе предуϲмотрено поʌожение об обязатеʌьноϲти
учета мнения органов меϲтного ϲамоуправʌения по ряду вопроϲов.
Законом предуϲматриваетϲя, что поʌномочия перераϲпредеʌяютϲя ϲроком
на 5 ʌет. Данные поʌномочия будут оϲущеϲтвʌятьϲя органами гоϲударϲтвенной
вʌаϲти Орʌовϲкой обʌаϲти за ϲчет ϲредϲтв обʌаϲтного бюджета.
Таким образом, в Орʌовϲкой обʌаϲти приняты принципиаʌьно важные
законы, которые направʌены на повышение эффективноϲти работы меϲтной
51
вʌаϲти. Эти законы подготовʌены вϲей предыдущей практикой меϲтного
ϲамоуправʌения и направʌены на повышение ответϲтвенноϲти и компетентноϲти
меϲтной вʌаϲти. При этом, безуϲʌовно, необходимо учитывать и возможные
риϲки. Не иϲкʌючены некоторые первоначаʌьные организационные ϲʌожноϲти.
Возможно, ϲо ϲтороны тех, кто привык жить по ϲтарым правиʌам и тоʌько в ϲвою
поʌьзу, реформам будет оказыватьϲя некоторое ϲопротивʌение.
3.3 Участие органов государственной власти в разрешении конфликтов и
споров местного самоуправления
Прежде, чем углубится в изучение данного вопроса об участии органов
государственной
власти
в
разрешении
конфликтов
и
споров
местного
самоуправления, необходимо разобраться в понятии конфликта в общепринятом
понимании.
В соответствии со свободной энциклопедией «конфликтом (спором)
является любая ситуация, в случае которой личная заинтересованность человека
(сотрудника) может оказать влияние на принятие решения, вследствие чего может
быть нанесен ущерб интересам общества или компании [2.23.]».
Существует мнение в юридической науке о том, что в одном нормативном
правовом акте конфликт (спор) как юридическое понятие не дифференцируется.
Поэтому использовать данное понятие можно опираясь на следующие законы: «О
государственной
противодействии
гражданской
коррупции»,
службе
«О
Российской
муниципальной
Федерации»,
службе
в
«О
Российской
Федерации» и т.д. Мы не можем согласиться с понятием «конфликт», который
определил А.Ф. Ноздрачев. По его мнению, «конфликт является таким,
содержание которого может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации
[2.26., c. 7]». Следует отметить, что только при наличии конкретных наглядных
материалов, данных и сведений можно окончательно обобщить о наличии или
отсутствии конфликта и спора, а также возможном его возникновении.
Не раскрывает понятия конфликта и Федеральный закон от 27.07.2004 №
79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 1 ст.
52
19), отсылая к ч. 1 ст. 10 Закона № 273-ФЗ. В Федеральном законе от 02.03.2007
№ 25-ФЗ (ч. 1 ст. 14.1) «О муниципальной службе в Российской Федерации
закреплена аналогичная правовая конструкция».
Необходимо
также
отметить,
что
споры
и
конфликты
местного
самоуправления, связанные с наделением органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями, могут быть разрешены в судебном
порядке или через согласительные комиссии, путем проведения согласительных
процедур.
Государственные органы, участвуя в разрешении коллективных трудовых
споров, могут осуществлять следующие функции:
- производить уведомительную регистрацию коллективных трудовых
споров;
- проверять полномочия представителей сторон коллективного трудового
спора;
- подготовить списки трудовых арбитров;
- подготовить трудовых арбитров, которые могут разрешить коллективные
трудовые споры;
- определить и обобщить причины, а также условия возникновения
коллективных трудовых споров, представлять предложения по их устранению;
- на всех этапах разрешения спора оказывать методическую помощь
сторонам спора;
- осуществлять финансирование примирительных процедур;
- вести работу по урегулированию трудовых споров во взаимодействии с
представителями сторон организации органами государственной власти и
органами местного самоуправления.
Для профилактики конфликтной ситуации необходимо принять меры для
последующего недопущения какой-либо возможности возникновения конфликта
и спора, а также не допущения в будущем аналогичных ситуаций, при которых у
государственного
служащего
при
осуществлении
им
профессиональной
53
деятельности могут возникнуть конфликты или споры. Примерами данных мер
может служить:
- исключить личные предпочтения в момент принятия управленческих
решений;
- следуя интересам государственной власти принимать решения по деловым
вопросам и по выполнению своих служебных обязанностей;
- о возникновении или о возможности возникновения конфликта или спора
уведомить непосредственного руководителя (начальника);
- избегать связей государственного служащего с организациями или
лицами, деятельность которых пересекается с его должностными обязанностями
(кроме случаев, когда такое взаимодействие является его должностной
обязанностью) и так далее.
Говоря об участии органов государственной власти в разрешении
конфликтов и споров местного самоуправления нельзя не отметить о том, что
способы урегулирования конфликтов и споров могут проявлять себя как:
- ряд мер, которые обеспечивают соблюдение органами власти и местного
самоуправления запреты и ограничения, а также требования об урегулировании
или предотвращении конфликтов и споров, установленных Федеральным законом
№ 79-ФЗ и иными законодательными актами;
- способ обеспечения соответствующего функционирования служебных
правоотношений на государственной службе;
- один из основных антикоррупционных механизмов.
В
соответствии
с
Федеральным
законом
№
273-ФЗ
субъектами
общественных отношений, связанных с урегулированием конфликта и спора,
являются государственные служащие и представители нанимателя. Согласно
нормам Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих
государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными
полномочиями по отношению к другим государственным служащим, призван
принять меры по урегулированию и предотвращению конфликтов и споров.
54
В
соответствии
со
статьей
"О противодействии коррупции"
11
Федерального
следующие
меры,
закона
№
273-ФЗ
направленные
на
предотвращение и урегулирование конфликта и спора на муниципальной и
государственной службе регулируются антикоррупционным законодательством:
-
самоотвод
или
отвод
одной
из
сторон
конфликта
интересов:
государственного или муниципального лица;
- отказ лица от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта;
- отстранение от исполнения должностных обязанностей муниципального
или государственного лица;
- изменение должностного или служебного положения одной из сторон
конфликта интересов: муниципального или государственного лица.
В соответствии с нормами процессуального законодательства (УПК РФ,
АПК РФ, КоАП РФ, ГПК РФ и КАС РФ) самоотвод или отвод одной из сторон
конфликта могут включать в себя меры по урегулированию и предотвращению
конфликта
и спора
соответствии
со
по отношению
своими
к служащему,
служебными
осуществляющего
обязанностями
в
процессуальные
полномочия. Причиной тому может послужить наличие близких отношений коголибо из лиц, либо родственных связей, участвующих в деле, либо их
представителей. Такие связи могут привести к наличию (проявлению) личной,
косвенной или прямой заинтересованности в исходе дела.
Вышеперечисленные вопросы по конфликтам и спорам на государственной
службе также регулируются следующими приказами федеральных органов
исполнительной власти:
а) о порядке уведомления представителя нанимателя государственными
служащими о возникшем конфликта и спора или о возможности его
возникновения;
б) о формировании персонального состава комиссий по соблюдению
требований
к
служебному
поведению
урегулированию конфликта и спора;
государственных
служащих
и
55
в) об утверждении положений о комиссиях по соблюдению требований к
служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта
и спора.
В Орловской области для разрешения конфликтов и споров местного
самоуправления утвержден Указ о комиссиях по соблюдению требований к
служебному поведению государственных гражданских служащих Орловской
области и урегулированию конфликта интересов от 16 августа 2010 года N 230.
В соответствии с данным указом основной задачей комиссий является
содействие государственным органам:
а)
«в
обеспечении
соблюдения
государственными
служащими Орловской области ограничений и запретов,
гражданскими
требований
о
предотвращении и урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении
исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25
декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Законом Орловской
области от 10 апреля 2009 года N 893-ОЗ "О противодействии коррупции в
Орловской области", другими законами Российской Федерации и законами
Орловской области [2.3.]»;
б) «в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению
коррупции [2.3.]».
Исходя из указа о комиссиях по соблюдению требований к служебному
поведению государственных гражданских служащих Орловской области и
урегулированию конфликта интересов от 16 августа 2010 года N 230 «в
полномочии комиссии входят вопросы, связанные с соблюдением требований к
служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, в
отношении
государственных
служащих,
замещающих
должности
государственной гражданской службы Орловской области в государственных
органах [2.3.]».
Таким образом, исследовав вопрос об участии органов государственной
власти в разрешении конфликтов и споров местного самоуправления можно
сделать вывод, что результаты деятельности любого органа муниципальной или
56
государственной власти зависят от эффективности деятельности как отдельно
взятого сотрудника, так и от всего личного состава организации (компании).
Органы государственной власти и местного самоуправления не являются
исключением
в
данном
случае
урегулирования конфликта интересов.
и
используют
существующие
способы
57
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе выполнения выпускной квалификационной работы цель достигнута
путем решения поставленных задач.
В первой главе раскрыты теоретические и конституционно-правовые
основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации,
и органов местного самоуправления.
Во второй главе проанализированы нормативно-правовые основы и
содержание полномочий органов государственной власти РФ, и органов местного
самоуправления.
В третьей главе исследовано влияние органов государственной власти на
органы местного самоуправления.
Эффективное государственное управление является ключевым фактором
экономического развития России. Условия сегодняшнего дня предъявляют
высокие требования к деятельности государственного аппарата и исполнительной
власти. За последнее годы методы совершенствования государственного
управления по сложившимся особенностям правового регулирования разделялись
на
несколько
базовых
блоков:
административная
реформа,
реформа
государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа,
реформа местного самоуправления.
Исходя из практического опыта
по
реализации данных реформ, содержательность больше не позволяет делить их на
отдельные
частные
реформы.
Объектом
реформирования
становится
государственный сектор со всеми его составляющими - государственной службой,
финансами,
значение
системой
приобретают
управления,
информационными
совместные
согласованные
ресурсами.
Особое
действия
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Следует отметить, что от политики государственных органов
субъектов
Российской
Федерации
зависит
процесс
самоуправления на территории конкретного субъекта.
развития
местного
58
Изучив нормативно правовые акты в области полномочий органов
государственной власти и местного самоуправления можно отметить, что
качественная деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления во многом зависит от применения новых
нормативно-правовых актов, модернизации уже имеющихся, а также ликвидации
устаревших актов. Все вышеперечисленное должно положительно влиять на
механизм функционирования органов власти в целом. Действительность
свидетельствует о том, что нормативно-правовые акты, принятые органами
местного
самоуправления,
зачастую
противоречат
Конституции
РФ
и
Федеральному законодательству, нарушая, таким образом, единое правовое
пространство и вытекающие из Конституции принципы, гарантии и стандарты.
Основной причиной этого является широта дискреционных полномочий органов
местного самоуправления, осуществляющих ту или иную функцию. Так за период
с 01 января 2016 по 30 сентября 2016 Управлением Юстиции РФ по Орловской
области проведена правовая экспертиза 1601 нормативного правового акта
Орловской области, по результатам которой в 37 нормативных правовых актах
были выявлены положения, не соответствующие федеральному законодательству.
Соотношение
государственной
власти
и
местного
самоуправления
свидетельствуют о том, что, имея много общего они остаются довольно разными.
Объединяющие их черты говорят о единой властной природе и раскрывают ту
значительную
роль,
которой
они
наделяются,
находясь
в
системе
государственного управления. Различия лишь подчеркивают эту значимость,
оставляя за государственной властью суверенный характер, а за местным
самоуправлением – подзаконный.
Государственная власть и местное самоуправление – это, прежде всего два
направления, с помощью которых народ России осуществляет свою власть.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» имеется целая глава, посвященная
вопросам
местного
значения
и
их
разграничению
между
уровнями
59
муниципальных образований, что является шагом вперед по пути разграничения
полномочий между уровнями власти в России.
Одной из новых организационно-правовых форм взаимодействия субъектов
Российской Федерации с органами местного самоуправления является наделение
последних государственно-властными полномочиями. Представляется, что в
первую очередь необходимо уточнить содержание собственных полномочий
местного самоуправления для каждого его уровня, а затем решать вопросы
наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления в
области планово-финансовой деятельности, по управлению муниципальной
собственностью и хозяйствующими субъектами, социальной сфере, в области
строительства, образования и культуры.
Пробельность в конституционно-правовом регулировании разграничения
полномочий ведет к практической невозможности определения уровня власти,
ответственного за осуществление тех или иных полномочий. Для окончательного
разрешения вопроса необходимо внести соответствующие изменения в ст. 71, 72,
73 Конституции с целью конкретизации разделяемых полномочий между
органами законодательной и исполнительной власти Федерации и органов
местного самоуправления.
Конституция унифицировала конституционно-правовой статус органов
местного самоуправления, закрепив в ст. 5 их равноправие. Тем не менее,
республики
в
составе
провозглашаются
законодательством.
Федерации,
государствами,
Однако
в
отличие
обладающими
одним
из
от
своей
признаков
других
субъектов
Конституцией
государства
и
является
государственный суверенитет, каким республики не обладают, что вытекает из
положений Постановления Конституционного Суда от 07 июня 2000 г. о
неделимости государственного суверенитета, которым может обладать только
сама Российская Федерация.
Понимание равноправия субъектов Российской Федерации как абсолютной
тождественности их правовых статусов не соответствует реалиям современной
модели Федерации, когда автономные округа, являясь субъектами федерации,
60
входят в состав краев (областей). Возможно, федеральному законодателю в целях
обеспечения конституционного порядка следует принять Федеральный закон,
который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так
и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых
он входит.
Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнением и
ненадлежащим исполнением возложенных на них обязанностей в сфере
государственного
управления
и
регулирования
—
одна
из
наименее
разработанных на сегодняшний день проблем. В условиях игнорирования
властями некоторых субъектов федерации требований и законных интересов
федерации,
последняя
вынуждена
прибегать
к
принудительным
мерам
обеспечения государственного и правового единства страны, которые в свою
очередь должны быть прописаны в конституционном законодательстве страны, а
органы местного самоуправления федеративных правоотношений осведомлены о
возможных инструментах правового воздействия.
Таким образом, первоочередными задачами в становлении российской
федеративной
государственности
выступают
разработка
государственно-
правовых средств преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в
федеративных отношениях, которые позволят создать сбалансированную систему
взаимных прав и ответственности федерации и органов местного самоуправления,
преодолеть тенденции авторитаризма при формировании властных структур, а
также совершенствование нормативно-правовой системы для сохранения единого
правового пространства на всей территории страны.
В целях усовершенствования нормативно-правовой базы о местном
самоуправлении
необходимо
провести
работу
по
систематизации
законодательства субъектов Федерации, для чего усилить взаимодействие между
уровнями власти по формированию и развитию Классификатора правовых актов и
Свода законов Российской Федерации. Необходимо создать целостную систему
научных и организационных положений, а также разработать и принять
Федерального закон «Об основах взаимодействия органов власти субъектов
61
Российской Федерации и органов местного самоуправления», который определит
принципы
взаимодействия,
основные
направления,
формы
и
взаимодействия, условия и порядок заключения договоров и соглашений.
методы
62
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1. Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.
04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
1.2.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ.
05.12.1994. N 32. Ст. 3301.
1.3.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. ФЗ
РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст.3012.
1.4.
Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11.01.2002 г.
«Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» // Вестник ВАС РФ.
2002. №3. С.17-22.
1.5.
Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации [электронный ресурс]: федеральный закон; Принят Гос.
Думой 16.09.2003, Одобрен Советом Федерации 24.09.2003(ред. от 15.02.2016) /
СПС «Консультант Плюс».
1.6.
Об отдельных правоотношениях, связанных с территориальной
организацией местного самоуправления в Орловской области [электронный
ресурс] : закон Орловской области от 30.11.2015 № 1881-ОЗ
1.7.
О статусе, границах и административных центрах
муниципальных образований на территории Новодеревеньковского района
Орловской области (с изменениями от 30 декабря 2004 г., 8 июля 2005 г.)
[электронный ресурс]: закон Орловской области от 12 мая 2004 г. N 401-ОЗ "
63
1.8.
О порядке формирования органов местного самоуправления
муниципальных образований Орловской области [электронный ресурс] : закон
Орловской области 31 октября 2014 года г. N 1685-ОЗ "
1.9.
О внесении изменений в Областной закон "О местном
самоуправлении в Ростовской области [электронный ресурс] : закон Ростовской
области 27 ноября 2014 года № 269-ЗС "
1.10.
О наделении органов местного самоуправления Орловской
области отдельными государственными полномочиями Орловской области по
созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и
организации деятельности этих комиссий [электронный ресурс]: закон Орловской
области от 30.06.2006 N 602-ОЗ
1.11.
О Правительстве и системе органов исполнительной
государственной власти Орловской области [электронный ресурс]: закон
Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683-ОЗ
1.12.
О внесении изменений в Закон Орловской области "О местном
самоуправлении в Орловской области [электронный ресурс]: закон Орловской
области от 5 октября 2015 г. N 1852-ОЗ
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1.
Арбатская Ю.В. Модельный муниципальный правовой акт "Об
утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения
автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом
на территории муниципального образования" / Ю.В. Арбатская, В.Е. Подшивалов,
С.А. Хвалев, Р.Ю. Хертуев // Вестник института законодательства и правовой
информации им. М.М. Сперанского. 2012. N 1. С. 38 - 42.
2.
Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления (для бакалавров):
учеб. пособие. М.: КноРус, 2013. 273 с.
64
3.
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и
местного самоуправления / А.В. Безруков // Проблемы права. 2010. N 3. С. 68 - 74.
4.
Бондарь
Н.С.
Модельные
нормативные
акты
муниципальных
образований: Научно-практическое пособие / Н.С. Бондарь, С.В. Кабышев, М.Н.
Козюк; Под ред. С.В. Кабышева. М., 2003. 104 с.
5.
Бурмистров А. Государство и местное самоуправление: вопросы
взаимодействия / А. Бурмистров // Право и жизнь. Независимый правовой
журнал. 2001. N 36. С. 152 - 160.
6.
Быкова А.Г. К вопросу о способах замещения должности главы
муниципального образования / А.Г. Быкова // Вестник Омской юридической
академии. 2016. N 2. С. 17 - 23.
7.
Большой юридический словарь / [под ред. А.В. Малько]. М.:
Проспект, 2009.
8.
Варфоломеев А. Г. Взаимодействие государственных органов власти и
органов местного самоуправления в решении проблем развития муниципальных
образований // Молодой ученый. — 2014. — №19. — С. 278-280.
9.
Вертакова
Ю.
В.,
Согачева
О.
В.
Исследование
социально-
экономических и политических процессов: учебное пособие // М.: КНОРУС, 2009.
336 с.
10.
Вопросы региональной экономики // монография / Юрьев В. М.,
Андросова С. А., Вертакова Ю. В., Воробьева В. Г., Колесниченко Е. А.,
Кузьбожев Э. Н., Муратов А. М., Сергиенко Я. В., Смирнов М. А., Согачева О. В.,
Шутилина С. Ю. // под науч. ред. В. М. Юрьева / Том III. Направления
стабилизации
функционирования
региональных
социально-экономических
систем. Тамбов, 2009. 446 с.
11.
Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: учебник
для вузов. М.: Норма, 2002. 368 с.
12.
Глазунова
Н.И.
Система
государственного
управления: учебник. М.: ТК Велби, 2006. 632 с.
и
муниципального
65
13.
Глазырин Т.Ф., Козлов Т.Л., Колосова Н.М. и др.; отв. ред. А.Ф.
Ноздрачев. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в
деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Научнопрактическое пособие / М.: Изд-во Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2016.
14.
Зиозетдинова А.Б., Кутлиярова Р.Ф. О современном состоянии
общественного контроля в России. // Экономика и социум. - №2(15) – 2015. С.
544-546.
15.
Коваленко
А.И.
Конституционное
право
Российской
Федерации.М.,2010. С.179.
16.
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России:
теоретико-правовые основы взаимодействия: Монография / Е.М. Ковешников. М.,
2001. 272 с.
17.
Кутлиярова Р.Ф. Правовой режим имущества сельскохозяйственных
кооперативов в России // Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук: Казанский государственный университет им. В.И.
Ульянова-Ленина, Казань, 2008
18.
Лучин
В.О.
Конституция
Российской
Федерации.
Проблемы
реализации, - М.: ЮНИТИ, 2015. - 687 с.
19.
Михеева И.В., Невельская Л.А. Местное самоуправление в России:
проблемы и перспективы правовой регламентации / И.В. Михеева, Л.А.
Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 19
- 25.
20.
Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов в системе государственного и
муниципального управления: проблема нормативного правового определения
понятия // Законодательство и экономика. 2016. № 3. С. 7 - 30.
21.
Сайфутдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного
самоуправления // Гос.власть и мест. самоуправление.2004, №2, С3.
22.
Селютина Е.Н. Глава муниципального образования в системе органов
местного самоуправления: современные тенденции развития / Е.Н. Селютина,
66
Е.Ю. Тихалева, В.А. Холодов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016.
N 1. С. 15 - 18.
Согачева
23.
О.
В.
Совершенствование
управления
региональной
социальной инфраструктурой // автореферат диссертации на соискание ученой
степени
кандидата
экономических
наук
/
Тамбовский
государственный
университет им. Г. Р. Державина. Курск, 2009. 24 с.
24.
Согачева О. В., Варфоломеев А. Г. Эффективное управление
социальным развитием региона // В мире научных открытий. 2014. № 1.2 (49). С.
980–1000.
25.
Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и
современная практика правового регулирования / В.И. Фадеев // Lex russica. 2014.
N 4. С. 396 - 412.
26.
Фомичева О.А. К вопросу о разграничении компетенций между
субъектами
Федерации
Оренбургской
области)
и
муниципальными
[Электронный
образованиями
ресурс]
//
[сайт].
(на
примере
[2009].
URL:
http://naukarus.com/k-voprosu-o-razgranichenii-kompetentsiy-mezhdu-subektamifederatsii-i-munitsipalnymi-obrazovaniyami-na-primere-orenburgsk (дата обращения:
17.06.2018).
27.
Широков А.Н. Право граждан на участие в избрании главы местной
администрации в контексте принципа гласности в местном самоуправлении / А.Н.
Широков // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 1. С. 18 23.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Конституционно-правовые основы органов местного самоуправления в
Российской Федерации
Конституционно-правовые основы органов местного самоуправления в РФ
Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией
РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по
решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций
Принципы местного самоуправления
Самостоятельность
решения
населением
вопросов местного
значения
Соответствие
материальных и
финансовых ресурсов
местного
самоуправления его
полномочиям
Многообразие
организационных
форм местного
самоуправления
Ответственность органов
и должностных лиц
местного самоуправления
перед населением
Взаимодействие с
органами
государственной
власти в решении
общих задач
Организационное
обособление местного
самоуправления в
системе управления
государством
Соблюдение прав и
свобод человека и
гражданина
Законность в
организации
местного
самоуправления
Гласность
деятельности
местного
самоуправления
Государственные
гарантии местного
самоуправления
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Полномочия органов местного самоуправления в области плановофинансовой деятельности
Полномочия органов местного самоуправления в области
планово-финансовой деятельности
Устанавливает порядок разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ области
Участвует в обеспечении формирования структурной,
промышленной, научно-технической, инвестиционной,
инновационной, внешнеэкономической политики и
координации работ по ее проведению
Формирует принципы, направления и механизмы
территориального развития и размещения производственных
мощностей
Определяет порядок разработки и корректировки документов
стратегического планирования, находящихся в ведении
Правительства, и утверждает (одобряет) такие документы
Организует разработку проекта областного и прогноза,
консолидированного бюджетов
Обеспечивает исполнение областного бюджета, готовит отчет
об исполнении областного бюджета
Организует разработку мер и механизмов обеспечения
экономической безопасности и реализации стратегии
устойчивого развития области
Осуществляет управление государственным долгом
Осуществляет иные полномочия в установленных сферах
деятельности в соответствии с законодательством РФ,
законодательством Орловской области и заключенными
соглашениями с федеральными органами исполнительной
власти о передаче осуществления части их полномочий
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
Полномочия органов местного самоуправления по управлению
собственностью
Полномочия органов местного самоуправления по управлению
собственностью
Управляет и распоряжается собственностью области в
соответствии с законами области
Принимает решения об участии области в уставном капитале
юридических лиц, о назначении представителей области в их
органах управления
Принимает решения о приобретении имущества в
государственную собственность области и об отчуждении
государственного имущества области в соответствии с
законами области
Закрепляет государственное недвижимое имущество области
на праве хозяйственного ведения и оперативного управления
за государственными унитарными предприятиями области и
государственными учреждениями области
Осуществляет иные полномочия в установленных сферах
деятельности в соответствии с законодательством РФ,
законодательством области и заключенными соглашениями с
федеральными органами исполнительной власти о передаче
осуществления части их полномочий
ПРИЛОЖЕНИЕ 4
Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной
сфере и в области образования
Полномочия органов местного самоуправления в социальнокультурной сфере и в области образования
Утверждает программы развития образования,
здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта на
территории области
Принимает меры по развитию театрального, музыкального,
изобразительного и иных видов искусства, народного
творчества, по поддержке народных художественных
промыслов
Организует в пределах своей компетенции исполнение
законодательства РФ в части обеспечения реализации прав
граждан на здоровье, образование, культуру, свободу совести
и вероисповедания, труд, защиту прав человека и гражданина
Принимает решение о включении выявленного объекта
культурного наследия в единый государственный реестр
объектов культурного наследия народов РФ либо об отказе во
включении в указанный реестр в порядке, установленном
законодательством РФ и законодательством области
Принимает решение об изменении категории историкокультурного значения объекта культурного наследия
регионального значения по представлению органа
исполнительной государственной власти специальной
компетенции области, уполномоченного в сфере охраны
объектов культурного наследия области
Осуществляет иные полномочия в установленных сферах
деятельности в соответствии с законодательством РФ,
законодательством области и заключенными соглашениями с
федеральными органами исполнительной власти о передаче
осуществления части их полномочий
ПРИЛОЖЕНИЕ 5
Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной
деятельности и архитектуры
Полномочия органов местного самоуправления в сфере
градостроительной деятельности и архитектуры
Проводит единую градостроительную политику на территории
области, осуществляет государственное регулирование
градостроительной деятельности в пределах своей
компетенции
Принимает решения о подготовке документации по
планировке территории, предназначенной для размещения
линейных объектов регионального значения, если размещение
таких объектов предусмотрено схемой территориального
планирования области, утверждает такую документацию
Утверждает схемы территориального планирования области,
региональные нормативы градостроительного проектирования
Согласовывает проекты схем территориального планирования
РФ, схем территориального планирования субъектов РФ,
имеющих общую границу с областью, схем территориального
планирования муниципальных районов, проектов
генеральных планов поселений, городских округов в
соответствии с Градостроительным кодексом РФ
Осуществляет иные полномочия в установленных сферах
деятельности в соответствии с законодательством РФ,
законодательством Орловской области и заключенными
соглашениями с федеральными органами исполнительной
власти о передаче осуществления части их полномочий
ПРИЛОЖЕНИЕ 6
Полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты
Полномочия органов местного самоуправления в сфере
социальной защиты
Организует работу по предоставлению мер социальной
поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей
Содействует решению на территории области проблем семьи,
материнства, отцовства и детства, осуществляет мероприятия
по профилактике безнадзорности, социальной реабилитации
несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной
ситуации, и несовершеннолетних с ограниченными
возможностями
Организует работу по своевременному и правильному
назначению и выплате пенсий, пособий и компенсаций,
контролирует соблюдение законодательства РФ и
законодательства области о предоставлении гражданам мер
социальной поддержки в пределах своей компетенции
Осуществляет иные полномочия в установленных сферах
деятельности
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа