close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Абрамкина Дарья Андреевна. Правовой режим земель особо охраняемых территорий.

код для вставки
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………..………………………………………………………5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ……………………………………11
1.1. Правовое регулирование отношений в сфере использования и охраны
земель особо охраняемых территорий………………………………….……11
1.2. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий……………..….14
1.3 Общая характеристика правового режима земель особо охраняемых
территорий……………………………………………………………………….24
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО
ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ………………………………………………32
2.1. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий…...32
2.2.
Правовой
режим
земель
природоохранного
и
рекреационного
назначения………………………………………………………………………..49
2.3. Правовой режим земель историко-культурного назначения…………….60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………..………………………………………………...66
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………..………………..68
5
Актуальность темы исследования.
В соответствии с Основами государственной политики в области
экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года:
«Стратегической целью государственной политики в области экологического
развития
является
обеспечивающих
сохранение
решение
экологически
благоприятной
социально-экономических
ориентированный
окружающей
среды,
рост
задач,
экономики,
биологического
разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на
благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности»1.
Земли особо охраняемых территорий занимают особое место в
сохранении экологического разнообразия, экологического равновесия.
В настоящее время правовой режим земель особо охраняемых
территорий не достаточно урегулирован законодателем, что приводит к
коллизиям норм права, научным дискуссиям, наличию разнородной судебной
практики.
Анализ статистических данных показывает, что показатели совершения
нарушений в области законодательства об особо охраняемых природных
территориях крайне велик. И более того с каждым годом все более
увеличивается. Так, по данным Министерства природных ресурсов и
экологии Российской Федерации, представленных в виде Государственного
доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2016 году» на территории Орловской области площадь земель,
относящихся к категории особо охраняемых природных территорий,
составляет 253,3 тыс. га. В структуре регионального значения преобладают
1
Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период
до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс:
Законодательство".
6
объекты
местного
значения,
памятники
природы,
государственные
природные заказники.
В 2016 г. больше всего нарушений природоохранного законодательства
выявлено в области законодательства об особо охраняемых природных
территорий и животного мира (55,7%).
Существуют проблемы и на практике. Отсутствия законодательно
закрепленного порядка реализации органами государственной власти
полномочий по определению статуса особо охраняемой территории является
одной из причин отсутствия в кадастре всех земель, имеющих особое
природоохранное,
научное,
историко-культурное,
эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.
При разрешении споров, возникающих в связи с отказами в
предоставлении земельных участков в особо охраняемых природных
территориях судебные инстанции все чаще сталкиваются с необходимостью
учета специфики правового режима названных категорий.
Таким образом, актуальность темы исследования не может вызывать
сомнений.
Степень научной разработанности темы.
Теоретической
разработкой
правового
регулирования
на
монографическом уровне занимались Боголюбов С.А., Бринчук М.М,
Быстрое Г.Е., Клюкин Б.Д., Крассов О.И., Петров В.В., Шестаков А.С. в и др.
Отдельные аспекты темы исследования рассматривались в статьях
Воронцовой А.А., Чижовойа В.П. и др.
Целью исследования является всесторонне изучение правового
режима земель особо охраняемых территорий, а также выявление,
исследование и поиск путей решения существующих проблем в области
правового регулирования правового режима земель особо охраняемых
территорий.
Задачи исследования:
1) рассмотреть общее понятие правового режима;
7
выделить особенности правового режима земель особо охраняемых
территорий;
2) провести анализ легального определения;
охарактеризовать виды земель особо охраняемых территорий;
3) рассмотреть правовой режим отдельных видов земель особо
охраняемых территорий;
4) изучить судебную практику рассмотрения споров, связанных с
образованием, использованием и охраной земель особо охраняемых
территорий;
5)
сформулировать
и
обосновать
предложения
по
развитию
законодательства и практики его применения в исследуемой сфере.
Объектом
исследования
являются
общественные
отношения,
складывающиеся в процессе в образования, использования и охраны земель
особо охраняемых территорий.
Предметом
законодательства,
исследования
являются
регламентирующие
нормы
правовой
отечественного
режим
земель
особо
охраняемых территорий, теоретические разработки ученых, практика
применения данных норм.
Методологическая основа представлена общенаучными методами, а
именно:
сравнение,
обобщение,
индукция,
исторический
метод;
частнонаучные методы, в частности формально-юридический метод.
Теоретическая основа представлена трудами таких ученых, как
Боголюбов С.А., Борисов А.А., Бринчук М.М, Быстрое Г.Е., Клюкин Б.Д.,
Жаворонкова Н.Г., Корнилова У.В., Крассов О.И., Кузнецова А.В., Петров
В.В., Савельева Е.А., Фаткуллина Д.Ф., Шестаков А.С.
Эмпирическая
материалам
база
работы
судебно-арбитражной
представлена
практики,
в
том
опубликованными
числе
решения
арбитражных судов, статистические данные, размещенные на сайтах органов
власти в сети Интернет.
Основные положения, выносимые на защиту:
8
1.Правовое регулирование отношений в сфере использования и охраны
земель особо охраняемых территорий носит комплексный характер.
Регуляторами
отношений
выступают
нормативные
блоки
различных
отраслей российского законодательства разных уровней регулирования.
рассмотрении
2.При
вопроса
соотношения
особо
охраняемых
территорий и особо охраняемых природных территорий основным критерием
разграничения является правовой режим и статус названных категорий.
Особо охраняемые природные территории состоят из объектов
общенационального
устойчивости
достояния.
биосферы.
Данная
категория
Регулирование
формируют
правового
резерв
режима
особо
охраняемых природных территорий осуществляется федеральным законом и
подзаконными актами, а именно
регламентируется порядок создания,
охраны, и ведения ограниченной деятельности в границах таких территорий.
Создание
особо
охраняемых
территорий
происходит
в
целях
обеспечения рекреационной деятельности, минимизация воздействия на
окружающую
среду
и
пр.
Состав
земель
охраняемых
территорий
законодательно закреплен, включает в себя: земли особо охраняемых
природных территорий; природоохранного назначения; рекреационного
назначения; историко-культурного назначения; особо ценные земли.
3. Понятие «правовой режим земель особо охраняемых территорий»
является дискуссионным в современной юридической науке. Легальное
определение понятия отсутствует.
С учетом особенностей рассматриваемой категории предлагается
следующее
толкование
:
«совокупность
правовых
методов
и
мер
регулирования общественных отношений по поводу земли, недр, вод, других
природных богатств как объектов собственности, пользования и охраны».
Основными
элементами
режима
особо
охраняемых
природных
территорий следует считать:
-
подведомственность
территориального
режима
особо
специального
охраняемых
административно-
природных
территорий
9
устанавливается в зависимости от территориального значения такой
территории;
-
особый порядок образования исследуемых территорий;
-
наличие ограничений на владение, пользование, распоряжение
землей и природными ресурсами в пределах исследуемых территорий;
установление ограничений на ведение хозяйственной и иной
-
деятельности в границах таких территорий;
наличие особого порядка государственного управления системой
-
особо охраняемых природных территорий, и наличие особых задач таких
территорий.
4.
Актуальным
является
вопрос
отнесения
лесов
к
землям
природоохранного назначения и к землям лесного фонда.
Примером могут служить защитные полосы лесов, расположенные
вдоль железнодорожных путем. В соответствии со ст. 2 Федерального закона
от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транснорте в Российской
Федерации» защитные полосы лесов вдоль железнодорожных путей
размещаются на полосах отвода железных дорог.
Следовательно, одновременно земли, занятые защитными полосами
лесов вдоль путей, относятся как к землям лесного фонда и к землям
транспорта.
В целях разрешения проблемы коллизии их правового режима,
предлагается исключить из состава земель природоохранного назначения
земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции.
5. Анализ судебной практики, посвященной вопросам применения ст.
78 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды», свидетельствует об обязанности причинителя вреда объектам особо
охраняемых территорий возмещения ущерба вне зависимости от проведения
восстановительных работ.
Структура
работы.
Работа
состоит
из
введения,
включающих 6 параграфов, списка использованных источников.
двух
глав,
10
Объем работы 72 страницы, использовано 34 источника.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ
1.1 Правовое регулирование отношений в сфере использования и охраны
земель особо охраняемых территорий
Земли особо охраняемых территорий занимают особое место в
сохранении экологического разнообразия, экологического равновесия.
Система особо охраняемых территорий в России установлена уже
более столетия. Однако легальное определение впервые дано только в
Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях»2. Прежде законодатель использовал данный
термин, но определения ему не давал. В тоже время активно использовался
термин «заповедный фонд» или «природно-заповедный фонд»3, которые
включали в себя государственные природные заповедники и заказники,
национальные природные парки и памятники природы. В тоже время
учеными и работниками природных территорий страны использовалось
определение «заповедное дело», который объединялось то, что сегодня
принято называть особо охраняемыми природными территориями.
Понятие
«заповедное»
на
Руси
появилось
достаточно
давно.
«Заповедными объявлялись участки княжеских охот, засечные леса,
корабельные рощи, священные места и отдельные природные объекты
(озера, камни, деревья)»4.
Существует мнение, что первыми актами, регулирующими процесс
природопользования, были охранные грамоты, выдаваемые монастырям и
призванные регламентировать использование природных ресурсов.
2
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»//
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024;
3
См. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", а также
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; "Российская газета". 1993. № 98; 1994. № 2
4
Кузнецова А.В. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовое
регулирование деятельности по организации особо охраняемых природных территорий в городе Москве».
М., 2008. С. 56
12
В.И. Даль в толковом словаре дает следующее определение понятия
«заповедание» - нерушимое наставление, запрет, заказ»5.
Заповедник - значит заповеданный, запрещенный, заказной, запретный.
Отдельно отмечается, что заповедный означает запрещенный к продаже.
Таким образом можно сделать вывод, что историческое понимание
«заповеданного», подразумевало изъятие объекта из оборота, а также полный
или
частичный
отказ
от
хозяйственной
деятельности
в
границах
заповеданной территории.
Современное правовое регулирование отношений в сфере особо охраняемых
территорий носит межотраслевой характер.
В качестве основных правовых регуляторов наука земельного права выделяет
следующие нормативно-правовые акты:
•
Конституция Российской Федерации;
•
Земельный кодекс Российской Федерации;
•
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»
•
Федеральный
закон
«Об
основах
туристской
деятельности
в
Российской Федерации»
•
Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов Российской Федерации»
•
Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую»
•
Градостроительный кодекс Российской Федерации
•
Лесной кодекс Российской Федерации
•
Федеральный
закон
«О
внесении
изменений
в
отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка
резервирования земель для государственных или муниципальных нужд»
•
Федеральный закон « Об особых экономических зонах в Российской
Федерации»
5
Толковый словарь русского языка в 4-х томах. В.И. Даль С-Пб., 1999. Том 1. С. 618
13
•
Федеральный
закон
«О
территориях
традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации».
Статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено
положение, согласно которому : «К землям особо охраняемых территорий
относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное,
историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное
ценное значение»6.
Данная категория земель нормативным актом федерального органа
государственной
власти,
органа
государственной
власти
субъекта
Российской Федерации или органа местного самоуправления полностью или
частично изымается из использованиям и оборота. Для особо охраняемых
территорий
законодательно
установлен
особый
правовой
режим.
Рассматриваемая категорий может быть использована только для конкретных
целей. Использование этих земель ограничивается или запрещается
федеральными законами.
Уникальные свойства и значимость для человечества рассматриваемой
категории земель обуславливает необходимость проведения комплекса
мероприятий по устранению коллизий и ликвидации пробелов в правовом
регулировании.
В настоящее время вызывает затруднения процесс отнесения земель к
категории
особо
охраняемых
ввиду
отсутствия
законодательно
закрепленного порядка реализации органами государственной власти
полномочий по определению статуса особо охраняемой территории.
Следствием вышеуказанной проблемы является отсутствие в кадастре
всех земель, имеющих особое природоохранное, научное, историкокультурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное
значение.
6
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.
14
Аналогична
ситуация
с
процессом
ликвидации
земель
особо
охраняемых территорий.
1.2 Понятие и состав земель особо охраняемых территорий
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации
категория земель охраняемых территорий включает в себя: «земли особо
охраняемых
природных
рекреационного
территорий;
назначения;
природоохранного
историко-культурного
назначения;
назначения;
особо
ценные земли»7.
Наименование «Земли особо охраняемых территорий» эта категория
земель получила впервые.
В земельном кодексе РСФСР впервые выделил эту категорию в
качестве
самостоятельной,
составляющие
его
земли:
содержал
в
своем
природоохранного,
названии
перечислял
природно-заповедного,
оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.
Как справедливо отмечено профессором Петровым В.В. : « это новая
категория земель, выделяемая земельным законодательством в составе
земель земельного фонда России. Ранее земли подобной категории
рассматривались как составные части земель специального назначения, затем
земель промышленности, транспорта и иного не сельскохозяйственного
назначения»8.
Дискуссионным вопросом в науке и практики является соотношение
понятий «особо охраняемые территории» и «особо охраняемые природные
территории». Федеральным законом «Об окружающей среде» законодатель
фактически устанавливает, что понятие «особо охраняемые территории»
является более широким и включает в себя понятие «особо охраняемые
7
Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.
8
Петров В.В. Земельное право России. Учебник для вузов. Глава XVII «Правовой режим земель особо
охраняемых территорий» / Под ред. Петрова В.В. М.: Стоглавъ, 1995. С. 288 .
15
природные территории» - особо охраняемые природные территории
являются частью более общей системы особо охраняемых территорий.
Ряд авторов полагает, что «к охраняемым природным территориям
можно отнести ограниченные в хозяйственном использовании и подлежащие
охране природные или природно-антропогенные объекты (т.е. объекты не
утратившие
свои
природные
свойства)
различного
функционального
назначения (например, лесопарковые защитные полосы, озелененные
территории городских и сельских поселений и др.)»9.
К системе особо охраняемых территорий, кроме особо охраняемых
природных территорий, М.М.Бринчук относит:
« - экологически неблагополучные территории (зоны экологического
бедствия и чрезвычайной ситуации);
- разного рода санитарные и защитные зоны (санитарно-защитные
зоны;
- водоохранные зоны;
- округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно
оздоровительных местностей;
- зоны санитарной охраны источников водоснабжения; запретные
полосы лесов по берегам водных объектов)»10.
При рассмотрении вопроса соотношения особо охраняемых территорий
и особо охраняемых природных территорий следует отметить следующее.
Основным критерием разграничения является правовой режим и статус
названных категорий.
Особо охраняемые природные территории являются объектами
общенационального
достояния.
Именно
благодаря
им
происходит
формирование необходимого резерва устойчивости биосферы. Правовое
регулирование режима зазванных категорий осуществляется федеральным
законом и подзаконными актами, которые регламентируют порядок
9
Экологическое право. Учебник. ММ. Бринчук М., 2005. С. 484
Экологическое право. Учебник. ММ. Бринчук М., 2005. С. 483
10
16
создания, охраны, и ведения ограниченной деятельности в границах таких
территорий. Особо охраняемые территории создаются в различных целях
обеспечения рекреационной деятельности, минимизации воздействия на
экологически значимые объекты и пр.
Исследование определения понятия особо охраняемых природных
территорий будет не полным, если не рассмотреть классификацию таких
территорий. Законодатель предусматривает существование исследуемой
категории земель в виде:
«а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные
заповедники;
б) национальные парки;
в) природные парки;
г) государственные природные заказники;
д) памятники природы;
е) дендрологические парки и ботанические сады»11.
Необходимо отметить, что данный перечень не является закрытым .
Законодатель на уровне субъекта может установить и иные категории земель
особо охраняемых природных территорий. Например, ст. 1 ФЗ от 07.05.2001
N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации»12 территории традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации закреплены как особо охраняемые природные территории.
Справедливо
уточнено
Боголюбовым
С.А.
:
«
Ошибочным
представляется точка зрения, в соответствии с которой к особо охраняемым
природным территориям относят памятники садово-паркового искусства»13.
11
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»//
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25; 2005. № 19. ст.
1752
12
Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ от 31.12.2014 "О территориях традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации" // "Собрание законодательства РФ", N 20, 14.05.2001, ст. 1972
13
Экологическое право. С.А. Боголюбов М. 2007. С. 466
17
Прежде всего ввиду того, что особо охраняемые природные территории
являются естественными экологическими экосистемами, сохранившими свои
природные свойства. Памятники садово-паркового искусства являются
антропогенными объектами.
По территориальному признаку земли особо охраняемых природных
территорий подразделяются на федерального, регионального или местного
значения. Следует дополнительно уточнить, что дендрологические парки и
ботанические сады могут находиться в ведении государственных научных
организаций и государственных образовательных организаций высшего
образования. В настоящее время законодательно закреплены только виды
особо охраняемых территорий федерального и регионального значения.
К ООПТ федерального значения относятся:
-
государственные
природные
заповедники
(являются
ООПТ
исключительно федерального значения);
- национальные парки (являются ООПТ исключительно федерального
значения);
- государственные природные заказники (могут быть федерального или
регионального значения);
- памятники природы (могут быть федерального или регионального
значения);
- дендрологические парки и ботанические сады (могут быть
федерального или регионального значения).
К ООПТ регионального значения относятся:
- природные парки (являются ООПТ исключительно регионального
значения);
- государственные природные заказники (могут быть федерального или
регионального значения);
- памятники природы (могут быть федерального или регионального
значения);
18
- дендрологические парки и ботанические сады (могут быть
федерального или регионального значения).
Как мы уже отмечали ранее, в ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях» не называются виды ООПТ, которые могут быть отнесены к
ООПТ местного значения. Практика создания ОППТ местного значения
очень разнообразна в различных субъектах РФ.
Так,
требования
например,
решением
Арбитражного
суда
удовлетворены
Администрации сельского поселения об обязании освободить
земельный участок.
В рамках рассматриваемого спора Индивидуальный предприниматель
глава крестьянского (фермерского) хозяйства обратился с заявлением о:
«1) признании незаконным отказа, в предоставлении в аренду
земельного
участка
на
основании
заявления
Главы
крестьянского
(фермерского) хозяйства по предоставлению ему в аренду земельного
участка из земель сельскохозяйственного назначения для разведения стада
крупнорогатого скота по новой технологии открытого содержания по
основанию предоставления земельного участка без проведения торгов,
установленного в подпункте 31 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса
Российской Федерации;
2) обязании представить в аренду и заключить договор аренды с Главой
крестьянского (фермерского) хозяйства земельного участка из земель
сельскохозяйственного назначения для разведения стада крупнорогатого
скота по новой технологии открытого содержания сроком на 25 лет по
основанию предоставления земельного участка без проведения торгов,
установленного в подпункте 31 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса
Российской Федерации.
Судом установлено, что 13.12.2006 г. было принято Распоряжение
главы администрации района о предоставлении в аренду крестьянскому
(фермерскому)
хозяйству
земельного
участка
для
разведения
стада
19
крупнорогатого скота по новой технологии открытого содержания из земель
районного фонда из земель сельскохозяйственного назначения.
Как видно из кадастрового паспорта земельного, указанный земельный
участок относился к категории земель – земли сельскохозяйственного
назначения
с
разрешенным
использованием:
для
разведения
стада
крупнорогатого скота.
На
основании
Распоряжения
главы
администрации
между
администрацией муниципального района и предпринимателем был заключен
договор
аренды
земельного
участка
,
по
акту
приема-передачи
предприниматель принял поименованный земельный участок.
На основании постановления администрации муниципального района
между названными сторонами было заключено соглашение на пролонгацию
договора аренды земельного участка.
Однако у администрации отсутствовало намерение на пролонгацию
договора, о чем предприниматель был уведомлен.
Предприниматель обратился с заявлением в администрацию сельского
о предоставлении ему без проведения торгов в аренду земельного участка в
границах согласно кадастровому плану, из земель сельскохозяйственного
назначения для разведения стада крупнорогатого скота по новой технологии
открытого содержания сроком на 25 лет.
В ответ на обращение администрация сельского поселения письмом
возвратила поступившие документы с указанием на непредставление
документов,
подтверждающих
надлежащее
использование
земельного
участка.
Как видно из материалов дела, на основании Решения сельского
поселения сельсовет внес в Генеральный план и правила землепользования и
застройки территории сельского поселения были внесены изменения,
согласно которым изменены функциональное зонирование и категория
земель участка из сельскохозяйственной зоны в зону особо охраняемых
природных территорий местного значения.
20
Как следует из Решения Совета депутатов сельского поселения
сельсовет, на территории сельского поселения создана особо охраняемая
природная территория местного значения, границами которой являются
границы спорного земельного участка. При этом основными задачами ООПТ
являются охрана ландшафта, биологического разнообразия растительного и
животного мира, организация отдыха населения.
Кроме того, на указанной территории полностью запрещается: рубка
деревьев и кустарников (кроме санитарных рубок), сжигание сухих деревьев
и травы, в том числе «весенние палы», изъятие из природной среды редких
видов растений и животных, захламление территории отходами производства
и потребления, проезд, остановка и стоянка транспортных средств вне
отведенных для этих целей мест, выпас скота, иные виды хозяйственной
деятельности, способные привести к ухудшению состояния компонентов
природной среды, рекреационного потенциала территории .
Администрацией Липецкой области принято постановление о переводе
земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения из
категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель
особо охраняемых территорий и объектов.
Учитывая изложенное, оценив представленные в материалы дела
доказательства,
Арбитражный
суд
удовлетворил
требования
Администрации сельского поселения об обязании освободить земельный
участок»14.
Из анализа содержания ч. 2 ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях» вытекает, что памятники природы могут быть
федерального и регионального значения, на самом деле в ряде субъектов
официально существуют памятники природы местного значения. В других
субъектах стали избегать употребления термина «памятник природы
местного значения».
14
Постановление 19 ААС от 5 октября 2017 г. по делу № А36-344/2017
21
Особо охраняемые природные территории местного значения могут
существовать в следующих видах:
- охраняемые береговые линии;
- охраняемые речные системы,
- охраняемые природные ландшафты;
- памятники ландшафтной архитектуры;
- биологические станции;
- микрозаповедники;
- зеленые зоны;
- городские парки и леса;
- заказники;
- охраняемые природные объекты (в том числе объекты садовопаркового
искусства,
места
гнездования
птиц,
деревья-долгожители,
имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм,
холмы, валуны, водопады, родники, истоки рек, озера, скалы, утесы, пещеры,
гроты и т.п.) и другие.
Анализ статистических данных показывает, что показатели совершения
нарушений в области законодательства об особо охраняемых природных
территориях крайне велик. И более того с каждым годом все более
увеличивается. Так, по данным Министерства природных ресурсов и
экологии Российской Федерации, представленных в виде Государственного
доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2016 году» на территории Орловской области площадь земель,
относящихся к категории особо охраняемых природных территорий,
составляет 253,3 тыс. га. По состоянию на 2016 год установлено
преобладание нарушений природоохранного законодательства выявлено в
области законодательства об особо охраняемых природных территорий и
животного мира (55,7%).
В случае нарушений требований законодательства об особо
охраняемых
природных
территориях
возможно
привлечение
к
22
административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и
материальной ответственность.
Административная ответственность предусматривается Статьей 8.39
КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов
на особо охраняемых природных территориях» регулируется вопрос
привлечения к административной ответственности.
Наступление которой возможно при нарушении установленного
режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и
природных
ресурсов
на
территориях
государственных
природных
заповедников, национальных парков, природных парков, государственных
природных заказников, а также на территориях, на которых находятся
памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях
либо в их охранных зонах.
Статья 262 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за
нарушение
режима
заповедников, заказников,
национальных
парков,
памятников природы и других особо охраняемых государством природных
территорий, повлекшее причинение значительного ущерба.
Гражданско-правовая
ответственность
носит
компенсационный
характер и наступает за причинение вреда особо охраняемым природным
территориям. Часть 3 ст. 36 ФЗ "Об особо охраняемых природных
территориях" устанавливает, что вред, причиненный природным объектам и
комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит
возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке
таксами и методиками исчисления размера ущерба. Если же таких такс не
существует, то компенсация производится в размере фактических затрат.
Следует отметить, что анализ судебной практики, посвященной
вопросам применения ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей
среды», свидетельствует об обязанности причинителя вреда объектам особо
охраняемых территорий возмещения ущерба вне зависимости от проведения
восстановительных работ.
23
В Тверской области судом взыскано в счет возмещения вреда,
причиненного окружающей среде в результате незаконных рубок лесных
насаждений, 4 388 849 руб.
Материалами дела подтверждено, что в ходе осмотра лесного участка,
расположенного в границах заказника , Департаментом недропользования и
Тюменской области обнаружены незаконные сплошные рубки лесных
насаждений. Установлено, что с ответчиком заключен договор аренды
лесного участка в целях использования леса для выполнения работ по
геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных
ископаемых.
При этом в соответствии с вышеназванным договором аренды, лесной
участок в границах заказника указанному обществу не предоставлялся.
Руководствуясь ст. 8.39 КоАП РФ ответчик был подвергнут наказанию
в виде штрафа.
Суд, удовлетворяя требования истца, исходил, в том числе из
положений Лесного кодекса, положений Федерального закона «Об охране
окружающей среды» в соответствии с которыми на общество возлагается
обязанность как устранить выявленное нарушение - провести рекультивацию
земель, так и возместить причиненный ущерб в соответствии с расчетами по
таксам и методикам исчисления размера вреда15.
Что касается дисциплинарной и материальной ответственности, то она
наступает в рамках трудовых правоотношений. Ее субъектами являются
должностные лица и работники особо охраняемых природных территорий,
причинившие при исполнении трудовых обязанностей своими действиями
вред окружающей среде.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод по исследуемым в
параграфе вопросам:
В параграфе проанализирован понятийный аппарат, действующий в
15
Постановление Семнадцатого Арбитражного Апелляционного суда № 17АП-12270/2016-АК от
05.10.2016
24
области особо охраняемых природных территорий, рассмотрены основные
категории и виды особо охраняемых природных территорий.
1.3 Общая характеристика правового режима земель особо охраняемых
территорий
При рассмотрении вопроса правового регулирования отношений,
связанных с землями особо охраняемых природных территорий следует
отметить характерные особенности регулирования данных отношений. Вопервых одной из сторон названных отношений всегда будет являться
экологически значимый природный объект, а во-вторых особый режим
пользования этим объектом.
В целях установления особенностей правового регулирования особо
охраняемых природных территорий следует особое внимание уделить
специальному правовому режиму таких территорий.
Понятие «правовой режим» является дискуссионным в современной
юридической науке. Не смотря на частое использование в научной и
практической деятельности, легальное определение понятия отсутствует до
сих пор.
Подходы к определению названного термина можно условно разделить
на следующие группы.
В наиболее общей форме понятие «правовой режим» определен как
«порядок
регулирования,
характеризуют
особое
комплекс
объединение
правовых
способов,
взаимодействующих
которые
разрешений,
запретов, а также положительных обязательств, что создает особую
направленность регулирования. Правовой режим означает, что действия и
возникающие при этом отношения урегулированы правом»16.
16
Жаворонкова Н.Г. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. «Экологоправовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного
характера». М., 2007
25
Данное определение характеризующим признаком правового режима
особо охраняемых природных территорий закрепляет официальный порядок
правового регулирования.
Однако необходимо отметить, что для отросли экологического права
характерен акцент - «правовой режим земель той или иной категории
включает - наряду с отношениями по использованию и охране земель регулируемые законодательством отношения: собственности на землю;
управления земельными ресурсами, земельными участками, преобладающей
характеристикой
правосубъектности;
особенностями
установленного
порядка предоставления и изъятия земель определенной категории,
обусловленного выполняемыми землей преимущественными функциями»17 .
Иной точки зрения придерживается О.И. Крассов, определяя «правовой
режим земель» с позиций теории земельного права в качестве элемента,
составляющего
суть
понятия,
он
рассматривает
«территориальное
зонирование» и разделяет содержание понятий «правовой режим земель» и
«правовой режим земельного участка»18.
С
данной
территориальное
точкой
зрения
зонирование
сложно
не
подразумевает
согласиться,
разделение
поскольку
участка
на
составляющие, с особым регулированием в каждом из частей.
Крассов О.И. дает следующее определение правового режима: «Правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов)
представляет собой определение в законодательстве содержание права
собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием
и охраной земель, а также мер по охране земель посредством установления
основного целевого назначения земель, территориального зонирования,
ограничения прав на землю, публичных сервитутов и разрешенного
использования. Основным фактором, определяющим правовой режим
17
Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения». Отв. ред. Быстрое Г.Е. и Б.Д. Клюкин.М., 2002. С. 50
18
Земельное право современной России. Крассов О.И. М., Дело. С.
26
земельного участка, является целевое назначение категории земель в составе
которой находится участок»19.
В
учебнике
«Экологическое
право»
М.М.Бринчука
приводится
наиболее общее определение правового режима в контексте компонентов
природной среды. Так, по мнению автора учебника, под правовым режимом
природных объектов понимается «совокупность правовых методов и мер
регулирования общественных отношений по поводу земли, недр, вод, других
природных богатств как объектов собственности, пользования и охраны»20.
Таким образом в данном определение автор сочетает как общие черты
правового регулирования, так и специфические особенности регулирования
того или иного природного ресурса.
Принимая во внимание комплексный характер отрасли экологического
права, правовой категории «особо охраняемые природные территории»
представляется, что можно говорить о специальном административноправовом режиме особо охраняемых природных территорий.
Как справедливо отмечает Кузнецова А.В. в своей работе « Правовое
регулирование деятельности по организации особо охраняемых природных
территорий в городе Москве» особенности режима исследуемых территорий
«проявляется в наличии единых принципов и общих положений, в порядке
их образования, особых установках по пользованию природными ресурсами
и
ведения
хозяйственной
деятельности
в
их
границах,
действии
специфических санкций»21.
Таким образом, на основании проведенного анализа, можно определить
следующие основные элементы режима особо охраняемых природных
территорий:
19
Земельное право современной России. Крассов О.И. М., Дело. С. 44
Экологическое право. Бринчук М.М. М., 2005. С. 389
21
Кузнецова А.В. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Правовое
регулирование деятельности по организации особо охраняемых природных территорий в городе Москве. М.,
2008. С. 21
20
27
Подведомственность
-
территориального
режима
специального
особо
охраняемых
административно-
природных
территорий
устанавливается в зависимости от территориального значения такой
территории.
-
Особый порядок образования исследуемых территорий
-
Наличие ограничений на владение, пользование, распоряжение
землей и природными ресурсами в пределах исследуемых территорий.
Установление ограничений на ведение хозяйственной и иной
-
деятельности в границах таких территорий.
Наличие особого порядка государственного управления системой
особо
охраняемых
природных
территорий,
и
наличие
особых
(общегосударственных и глобальных) задач таких территорий.
В рамках рассматриваемого вопроса было бы логично рассмотреть
особенности отдельных элементов правового режима особо охраняемых
природных территорий, начав со специфики образования таких территорий.
Процесс образование земель особо охраняемых природных территорий
регулируется
градостроительным,
законодательством.
Однако
земельным
анализ
и
природоохранным
правоприменительной
практики
показывает, что в этом вопросе имеются проблемы и пробелы, требующие
совершенствования правового регулирования.
Федеральным
законом
«Об
особо
охраняемых
природных
территориях» определены критерии, которые должны быть выполнены при
принятии решения о создании особо охраняемой природной территории:
«
-
значение
соответствующей
территории
для
сохранения
биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой
исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов
растительного и животного мира и среды их обитания;
- наличие в границах территории участков, которые представляют
собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;
28
- наличие в границах территории геологических, минералогических и
палеонтологических
объектов,
которые
представляют
собой
особую
научную, культурную и эстетическую ценность;
- наличие в границах территории уникальных природных комплексов и
объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих
собой особую научную, культурную и эстетическую ценность»22.
Необходимо отметить, что одновременное удовлетворение всех
вышеперечисленных критериев не обязательно.
В настоящее время, в условиях действующего законодательства,
развитие территории Российской Федерации в целом осуществляется в
рамках
градостроительной
территориального
планировки
деятельности
планирования,
территорий,
и
реализуется
градостроительного
проектирования,
строительства,
в
виде
зонирования,
ремонта
и
реконструкции объектов различного назначения23.
Территориальное планирование традиционно считается одним из
этапов градостроительной деятельности. На данном этапе осуществляется
установление функциональных зон, зон с особыми условиями использования
территорий.
Крассов О.И. называет правовое регулирование территориального
зонирования дополнительным (по отношению к подразделению земель на
категории) способом определения правового режима земель : «На основе
территориального зонирования уточняются и детализируются правила
использования и охраны земель, определяется правовой режим объектов
22
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Часть 1
ст. 6 // СЗ РФ. 1995. N 12 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ//
Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. №
41. Ст. 3993; 2004. № 52. Ст. 5276; 2005. № 1. Ст. 15; 2005. № 1. Ст. 17; 2005. № 10. Ст. 763; 2005. № 30. Ст.
3122; 2005. № 30. Ст. 3128
23
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ// "Российская газета"
от 30 декабря 2004 г. №290; от 27 июля 2005 г. № 162; от 31 декабря 2005 г. № 297; от 8 июня 2006 г. № 121;
от 29 июля 2006 г. № 165; от 8 декабря 2006 г. № 277; от 23 декабря 2006 г. № 290; от 31 декабря 2006 г. №
297; от 18 мая 2007 г. № 104
29
недвижимости,
которые
на
них
находятся,
регулируются
условия
хозяйственной деятельности в публичных интересах»24.
В качестве одного из документов территориального планирования в
масштабе Российской Федерации Градостроительный кодекс определяет
Схему развития и размещения особо охраняемых природных территорий
федерального значения.
Необходимо отметить, что одной из основных проблем регулирования
отношений в сфере особо охраняемых природных территорий является
невысокая степень
исходного стратегического планирования.
Вопрос подготовки и утверждения схемы развития и размещения особо
охраняемых природных территорий федерального значения приобретает
особое значение при рассмотрении вопроса резервирования земель, которые
предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и
об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Так, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» и Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрена
возможность резервирования земель, которые предполагается объявить
землями особо охраняемых природных территорий с последующим изъятием
таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них
хозяйственной деятельности.
Достаточно долгий промежуток времени нормативно-правовыми
актами не был прописан механизм такого резервирования, что в свою
очередь
крайне
затрудняло
правоприменение
норм,
касающихся
резервирования.
В настоящее время резервирование земель, в том числе для
образования особо охраняемых природных территорий, осуществляется в
соответствии с Федеральным законом от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
24
Земельное право современной России. О.И.Крассов. М. 2003. С. 81
30
части установления порядка резервирования земель для государственных или
муниципальных нужд»25.
Необходимо отметить, что существенным вопросом при образовании
особо охраняемых природных территорий является вопрос установления их
границ. Как справедливо отмечается Кузнецовой А.В. : « в науке земельного
права, понятие границ таких территорий определяется тремя критериями:
фактическим, юридическим и техническим.
Фактический критерий - это пространственные границы естественных
экологических систем или природных объектов, ради сохранения которых
создается особо охраняемая природная территория. Названные границы
определяются на первой стадии подготовки документации об образовании
природной территории при проведении обследования состояния территории.
Юридическая граница закрепляется решением уполномоченного органа
об образовании особо охраняемой природной территории.
Технический критерий - это обозначение границ особо охраняемых
природных территорий на местности, установление соответствующих
межевых знаков и информационных щитов, информирующих о границах
территории»26.
Установление границ особо охраняемых природных территорий при их
юридическом и техническом оформлении - основные вопросы при
формирование особо охраняемых природных территорий.
Значимые последствия несоблюдения проявляются в различных
правонарушениях,
объектами
которых
выступают: установленный
порядок использования и охраны земель природных территорий; право
собственности на землю; иные вещные права граждан и юридических лиц.
25
Федеральный закон от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или
муниципальных нужд"// Собрание законодательства РФ. 2007. № 21. Ст. 2455
26
Кузнецова А.В. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовое
регулирование деятельности по организации особо охраняемых природных территорий в городе Москве».
М., 2008. С. 47
31
На основе вышеизложенного можно сделать вывод по исследуемым в
главе вопросам:
проанализирован понятийный аппарат, действующий в области особо
охраняемых природных территорий, рассмотрены основные категории и
виды особо охраняемых природных территорий.
Во втором параграфе исследуется правовое регулирование особо
охраняемых природных территорий, правовой режим особо охраняемых
природных территорий и определяются его основные элементы.
Предлагается отнести к основным элементам названной категории
наличие особых задач; установление особого порядка образования; введение
ограничений на пользование землей, природными ресурсами, а также на
ведение хозяйственной и иной деятельности в границах таких территорий;
введение правового механизма, обеспечивающего их охрану;
Раскрывается необходимость установления границ особо охраняемых
природных территорий с учетом фактического, юридического и технического
критериев.
32
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ
§ 2.1. Правовой режим земель особо охраняемых природных
территорий
В соответствии с Основами государственной политики в области
экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года:
«Стратегической целью государственной политики в области экологического
развития
является
обеспечивающих
сохранение
решение
экологически
благоприятной
социально-экономических
ориентированный
окружающей
среды,
рост
задач,
экономики,
биологического
разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на
благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности»27.
В настоящее время легальное определение понятия особо охраняемых
природных территорий закреплено в Федеральном законе от 14 марта 1995 г.
№ 33ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», а именно «особо
охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности
и воздушного пространства над ними, где располагаются природные
комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное,
культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и
изъятые решениями органов государственной власти и полностью или
частично из хозяйственного использования» 28.
Однако в современной юридической науке существует мнение, что
законодательный термин несовершенен, а именно: «не обеспечивает учет
27
Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период
до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс:
Законодательство".
28
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»//
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25; 2005. № 19. ст.
1752
33
экосистемных связей для водных объектов и не включает участки недр.
Поэтому представляется более целесообразным говорить об участках земли,
водных объектов, недр в границах этих участков»29.
Справедливо заметить, что легальное определение может быть
уточнено, расширено в иных нормативно-правовых актах. В данной ситуации
в рамках Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды», расширяют законодательно закрепленное понятие
особо охраняемых природных территорий, уточняя территориальную
локализацию- таких территорий (земля, недра, почвы, поверхностные и
подземные воды). Также закон уточняет объекты, имеющие особое значение
(атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а
также озоновый слой атмосферы).
Проводя аналогию норм российского законодательства и положений
международного права следует отметить различие толкования названного
выше определения. Участниками Пятого всемирного конгресса по особо
охраняемым
природным
территориям
определили
такие
территории
следующим образом : « места, играющие критическую роль в выживании
видов и экосистем, важнейшими для сохранения воздуха, воды ... наиболее
существенными в стабилизации климата, уникальными в культурном и
природном
наследии»30.
Согласно
определению
особо
охраняемых
природных территорий принятому Международным союзом охраны природы
: «участок суши и/или морской акватории, специально выделенный для
сохранения и поддержания биологического разнообразия, природных и
взаимосвязанных
с
ними
культурных
ресурсов
и
управляемый
на
законодательной основе или иным способом»31.
29
Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Отв. ред. А.С.Шестаков. М., 2003.
С. 20
30
Материалы Пятого всемирного конгресса по особо охраняемым природным территориям. М. 2004. С. 19
31
Оценка эффективности управления особо охраняемыми природными территориями в России с
использованием методики Всемирного фонда дикой природы. В.Тарлышкин, В.Б.Степаницкш,
А.С.Шестаков. М., 2005. С. 2
34
Таким образом, следует отметить, что российский законодатель
рассматривает особо охраняемые природные территории в более широком
смысле, чем это закреплено в международных актах. Более того, российский
законодатель дополняет основания для отнесения объектов к исследуемой
категории: природное, культурное, а также рекреационное и оздоровительное
значения объектов.
Закон об охране окружающей среды содержит открытый перечень
категорий особо охраняемых природных территорий.
П. 2,3 ст. 2 закрепляет в качестве категорий :
«а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные
заповедники;
б) национальные парки;
в) природные парки;
г) государственные природные заказники;
д) памятники природы;
е) дендрологические парки и ботанические сады»32.
В науке земельного права существует несколько классификаций особо
охраняемых природных территорий.
По признаку заповедности правовой режим особо охраняемых
природных территорий :
- абсолютное заповедование;
Государственные заповедники и памятники природы относятся к
данному режиму, в соответствии с которым полностью исключена
хозяйственная деятельность. Вмешательство человека допускается только в
исключительных
случаях
-
для
научных
исследований,
проведения
санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и
т.д.;
- относительное заповедование;
32
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // "Российская газета" от
12 января 2002 г. N 6
35
Государственные природные заказники относятся к данному режиму, в
соответствии с сочетаются абсолютный запрет и ограниченная хозяйственная
деятельность;
- смешанный режим;
Национальные и природные парки относятся к данному режиму, в
соответствии
с
которым
сочетаются
заповедные
зоны
с
зонами,
используемыми для отдыха и туризма.
Дополнительно следует отметить закрепленное положение в ст. 10
Федерального закона «О территориях традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации», положение из которого следует, что на таких
территориях могут выделяться следующие их части: «поселения, в том числе
поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения;
участки земли и водного пространства, используемые для ведения
традиционного природопользования и традиционного образа жизни; объекты
историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места
древних поселений и места захоронений предков, а также иные части
территорий традиционного природопользования»33.
Таким образом, данная территория традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как
национальный парк.
Следующим
рассматриваемым
критерием
является
критерий
организационной структуры:
- ООП Г;
Государственные
природные
заповедники,
национальные
парки,
природные парки, дендрологические парки и ботанические сады относятся к
33
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» //
«Российская газета» от 11 мая 2001 г. N 8
36
данному режиму, в соответствии с которым управление и охрану которых
обеспечивают одноименные природоохранные учреждения.
- ООПТ;
Памятники природы, государственные природные заказники, лечебнооздоровительные местности и курорты относятся к данному режиму, в
соответствии с которым для управления юридические лица не создаются.
Следующим рассматриваемым критерием является критерий права
собственности на землю и другие природные ресурсы:
- федерального;
Территории
национальных
государственных
парков
относятся
природных
к
особо
заповедников
и
охраняемым
природным
охраняемым
природным
территориям федерального значения.
- регионального;
Природные
парки
являются
особо
территориям регионального значения.
- местного значения;
Территории
государственных
заказников,
памятников
природы,
дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к особо
охраняемым природным территориям федерального либо регионального
значения.
Курорты
и
лечебно-оздоровительные
местности,
а
также
территории традиционного природопользования могут быть федерального,
регионального или местного значения.
Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация особо
охраняемых
природных
территорий
осуществляются
решением
соответствующих органов государственной власти Российской Федерации,
субъекта РФ, либо органа местного самоуправления.
Статьей 6 Федерального закона «Об особо охраняемых природных
территориях»
закреплено
положение
о
необходимости
согласования
органами государственной власти субъектов Российской Федерации решения
37
о создании особо охраняемых природных территорий регионального
значения, об изменении режима их особой охраны с :
«а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в
области охраны окружающей среды;
б) федеральными органами исполнительной власти в области обороны
страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах
особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие
природные ресурсы,
предоставленные для
нужд
Вооруженных
Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов»34.
Отдельно
законодателем
отмечено
создание
особо
охраняемых
природных территорий на землях муниципальных образований. Так, случае
если планируемая территория будет занимать более чем пять процентов от
общей площади, то решение о создании особо охраняемой природной
территории орган местного самоуправления должен согласовывать с органом
государственной власти соответствующего субъекта.
В
целях
предупреждения
наступления
неблагоприятных
антропогенных воздействий устанавливаются охранные зоны.
Законодателем отдельно сделан акцент на необходимость приложения
к решению о создании зоны особо охраняемой природной территории в виде
сведений о границах такой территории, которые должны содержать
графическое описание местоположения границ такой территории, перечень
координат
характерных
точек
этих
границ
в
системе
координат,
используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Названный кадастр включает в себя сведения о статусе территорий, об
их географическом расположении, границах, режиме.
Целями
ведения
государственного
кадастра
особо
охраняемых
природных территорий названы:
«- оценка состояния природно-заповедного фонда,
34
Ст 6 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»//
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25; 2005. № 19. ст.
1752
38
- определение перспектив развития сети данных территорий,
- повышение эффективности государственного надзора в области
охраны и использования особо охраняемых природных территорий,
-
учет
данных
территорий
при
планировании
социально-
экономического развития регионов»35.
Полномочия по ведению государственного кадастра особо охраняемых
природных территорий законодателем делегированы уполномоченному
Правительством
Российской
Федерации
федеральному
органу
исполнительной власти, т.е. Минприроды России.
Ранее порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых
природных территорий устанавливается непосредственно Правительством
РФ, а не уполномоченным Правительством РФ федеральным органом
исполнительной власти.
Ведение государственного кадастра особо охраняемых природных
территорий
ведется
по
единому
правилам
с
использованием
унифицированных форм хранения информации.
Для более полного определения правового режима земель особо
охраняемых природных территорий следует рассмотреть закрепленные
законодателем категории названных земель.
Первой
закрепленной
категорией
являются
государственные
природные заповедники.
Ранее
действовавшем
«государственными природными
законе
предусматривалось,
что
заповедниками объявляются изъятые
навсегда из хозяйственного использования и не подлежащие изъятию ни для
каких иных целей особо охраняемые законом природные комплексы (земля,
недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное,
научное, эколого-просветительское значение как эталоны естественной
35
Ст 4 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»//
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25; 2005. № 19. ст.
1752
39
природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения
генетического фонда растений и животных.»36
Современный законодатель не закрепил легального определения
понятия «государственный природный заповедник».
Рассматриваемая категория отнесена к территориям федерального
значения. Особенности предоставления в пользование данной категории
законодательством не установлено.
Объекты
недвижимости
закрепляются
за
государственными
природными заповедниками на праве оперативного управления.
П. 2 названной статьи установливает запрет изъятия или иного
прекращения прав на земельные участки и другие природные ресурсы,
которые включаются в государственные природные заповедники. Также
установлено,
что
государственных
природные
природных
ресурсы
и
заповедников
недвижимое
полностью
имущество
изымаются
из
оборота37.
Законодательно
закреплены
задачи
государственных
природных
заповедников.
«а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения
биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии
охраняемых природных комплексов и объектов;
б) организация и проведение научных исследований;
в) осуществление государственного экологического мониторинга
(государственного мониторинга окружающей среды);
г) экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;
е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области
охраны окружающей среды»38.
36
п. 1 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»
Постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 «Об утверждении Положения о
государственных природных заповедниках в Российской Федерации»
37
38
Ст 7 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»//
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25; 2005. № 19. ст.
1752
40
В науке и практике актуальным является вопрос противоречия
положений
действующего
законодательства,
ограничения
оборотоспособности
земельных
регламентирующего
участков
в
составе
заповедников и национальных парков, в связи с отсутствием в настоящее
время правового механизма внесения сведений о границах таких участков и
их зон в государственный кадастр недвижимости.
Законодательно
отсутствует возможность заинтересованным лицам инициирования внесения
записи в государственный кадастр недвижимости.
Сложно не согласиться с позицией ученых, что « указанные недостатки
приводят к тому, что земли особо охраняемых природных территорий, с
одной стороны, изымаются или ограничиваются в обороте, с другой стороны,
нерешенность проблем с установлением границ способствует созданию
«благоприятных условий» для незаконного оборота земельных участков,
располагающихся на таких территориях39».
Рассмотрим
природных
следующую
территорий
-
категорию
национальные
земель
парки.
особо
По
охраняемых
аналогии
с
государственными природными заповедниками современное земельное
законодательство не содержит легального толкования рассматриваемой
категории.
Как отмечалось выше, до принятия ФЗ «Об Особо охраняемых
природных территориях» ранее вместо двух категорий, предусматривалась
одна категория - национальные природные парки.
На территории национальных парков существуют как зоны с
сохранением естественного состояния природы, так и зоны с разрешенной
ограниченной экономической деятельностью в целях сохранения объектов
природного и культурного наследия, а также использования этих объектов в
рекреационных целях.
39
Корнилова У.В. диссертация ... кандидата юридических наук Правовое регулирование ограничений
оборотоспособности земельных участков. М., 2017.- 152 с.
41
По аналогии с государственными природными заказниками, участки и
ресурсы находятся в федеральной собственности и не подлежат отчуждению.
Необходимо
допускается
отметить,
наличие
что
в
земельных
границах
участков
национальных
иных
парков
пользователей
и
собственников.
К основным задачам национальных парков законодатель относит:
«а) сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных
природных участков и объектов;
б) сохранение историко-культурных объектов;
в) экологическое просвещение населения;
г) создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
д) осуществление научной (научно-исследовательской) деятельности в
области охраны окружающей среды в целях разработки мероприятий по
сохранению
и
развитию
природного
потенциала
и
рекреационного
потенциала Российской Федерации;
е) осуществление государственного экологического мониторинга
(государственного мониторинга окружающей среды);
ж) восстановление нарушенных природных и историко-культурных
комплексов и объектов»40.
Для
категории
национальных
парков
законодатель
закрепил
положение, устанавливающее дифференцированный режим особой охраны
посредством выделения в их границах функциональных зон (заповедной,
рекреационной, особо охраняемой зоны, зоны традиционного экстенсивного
природопользования и др.)
В науке земельного права справедливо обращали внимание на то «при
осуществлении данного вида зонирования нередко происходит определение
зон,
40
напрямую
не
связанных
с
обеспечением
охраны
природной
Ст 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25;
2005. № 19. ст. 1752
42
территории»41. Примерами могут служить рекреационная зона, которая
предназначена
для
обеспечения
и
осуществления
рекреационной
деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения
объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров, либо
зона
хозяйственного
осуществление
назначения,
деятельности,
в
границах
направленной
которой
допускается
на
обеспечение
функционирования учреждения.
Однако нельзя не согласиться с позицией ученых, полагающих, что :
«необходимость зонирования национальных парков с учетом природных,
исторических и иных условий объясняется потребностью в совмещении
разнообразных задач, которые должен выполнить национальный парк»42.
Выделение различных по своему функциональному назначению зон, в том
числе не связанных с обеспечением охраны компонентов природы на
территории национального парка, обеспечивает установление режима
национального парка и надлежащее использование его территории. Как
справедливо отмечатеся Савельевойа Е.А. « при этом участки пространства в
границах функциональных зон имеют свой специфичный правовой режим
особой охраны, в связи с этим функциональное зонирование следует
рассматривать как разновидность экологического зонирования только в части
установления природоохранных зон»43 .
Сложным вопросом на практике является процесс перехода земель из
одной категории в другую. Арбитражным судом иркутской области признать
недействующим постановление Правительства «О переводе земельного
участка» из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию
земель особо охраняемых территорий и объектов44.
41
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового режима земель:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014. С.16.
42
Чижова В.П. Методика зонирования национальных парков // Южно-Российский Вестник геологии,
географии и глобальной энергии. Научно-технический журнал. 2006. № 3 (16). С. 105.
43
Савельева Е.А.диссертация на соискание учѐной степени кандидата юридических наук
«Правовое регулирование зонирования территорий» // М. 2015.
44
Решение № 3А-209/2017 от 30 января 2018 г. по делу № 3А-209/2017
43
Материалами дела установлено, что Постановлением Правительства
Иркутской области земельный участок переведен из категории земель
сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и
объектов для строительства физкультурно-оздоровительного комплекса.
Вследствие чего заместитель прокурора обратился в суд с требованием
признать
недействующим
постановление.
Полагая,
что
изданный
нормативно-правовой акт противоречит действующему законодательству. По
мнению прокурора Правительство не обладает полномочиями по изменению
целевого назначения земельного участка, осуществления перевода из
категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель
особо охраняемых территорий и объектов.
Ответчик в свою очередь полагал, что наделен полномочиями по
изданию оспариваемого акта.
Пояснил, что спорный земельный участок находится в границах
национального парка, в тоже время относится к земельным участкам иных
пользователей, собственников, находящимся в границах национального
парка без изъятия из хозяйственной деятельности.
Ссылаясь
на
Определение
Конституционного
суда
Российской
Федерации, пояснил, что возможно нахождение в границах национального
парка земель сторонних собственников и пользователей, включенные в
состав территории парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации.
Судом
установлено,
что
оспариваемое
постановление
является
нормативно-правовым актом т. К. он затрагивает права неопределенного
круга лиц на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию
о ее состоянии и интересы Российской Федерации.
По вопросу наличия полномочий на издание оспариваемого акта суд
приходит к следующим выводам.
Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов,
устанавливающих
полномочия
Правительства
Иркутской
области
на
принятие оспариваемого нормативного правового акта, судом установлено
44
следующее.
Судом
установлено,
что
на
момент
принятия
оспариваемого
нормативно-правового акта спорный земельный участок относился к
государственным землям, расположен в зоне с особыми условиями
использования территории, в части водоохраной зоны озера Байкал.
Национальный парк относится к категории особо охраняемых
природных
территорий,
компетентным
органом
имеет
по
федеральное
принятию
значение,
решения
следовательно
о
проведении
землеустройства, установления границ участка является федеральный орган
государственной власти.
С учетом положений федерального законодательства суд пришел к
выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативноправового акта ввиду отсутствия у правительства необходимых полномочий.
Следующей рассматриваемой категорией является природный парк. В
соответствии со ст 18 Федерального закона «Об особо охраняемых
природных территориях» : « Природные парки являются особо охраняемыми
природными территориями регионального значения, в границах которых
выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное
назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения
экономической и иной деятельности»45.
Природные парки находятся в собственности субъектов Российской
Федерации, которые
в
свою очередь
предоставляют
в
управление
природными парками в постоянное (бессрочное) пользование.
Законодателем предусмотрено наличие в границах природных парков
земельных участков иных собственников пользователей.
Запрещено изъятие или иное прекращение прав на земельные участки,
за исключением случаев, предусмотренных земельным законодательством.
45
Ст 25 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25;
2005. № 19. ст. 1752
45
В зависимости от экологической и рекреационной ценности природных
участков на рассматриваемых категориях возможно выделение следующих
зон : природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные. Перечень
является открытым, возможно создание иных зон, не предусмотренных
законодателем.
Следующей
территорий
категорий
законодателем
земель
особо
закреплены
охраняемых
природных
государственные
природные
заказники.
Легальный
термин
определяет
«Государственными
природными
заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение
для сохранения или восстановления природных комплексов или их
компонентов и поддержания экологического баланса»46.
По
территориальной
принадлежности
возможно
отнесение
государственных природных заказников к федеральной или региональной
собственности.
По профилю государственные природные подразделяются на:
« а) комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и
восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
б) биологические (ботанические и зоологические), предназначенные
для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и
животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и
культурном отношениях;
в) палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых
объектов;
г)
гидрологические
(болотные,
озерные,
речные,
морские),
предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов
и экологических систем;
46
Ст 28 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25;
2005. № 19. ст. 1752
46
д) геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и
комплексов неживой природы»47.
На землях рассматриваемой категории постоянно или временно
запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит
целям создания государственных природных заказников или причиняет вред
природным комплексам и их компонентам.
Следующей
категорий
земель
особо
охраняемых
природных
территорий законодателем закреплены памятники природы.
Легальный термин определяет данную категорию, как «особо
охраняемыми природными территориями, созданными для формирования
специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и
его разнообразия»48.
По территориальной принадлежности возможно отнесение памятников
природы к федеральной или региональной собственности.
На
землях
рассматриваемой
категории
запрещается
всякая
деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников
природы.
Обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников
природы принимают на себя собственники, владельцы и пользователи
земельных участков.
Следующей
категорией
земель
особо
охраняемых
природных
территорий законодателем закреплены дендрологические памятники и
ботанические сады.
Легальный термин определяет данную категорию, как «уникальные,
невосполнимые,
47
ценные
в
экологическом,
научном,
культурном
и
Ст 22 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25;
2005. № 19. ст. 1752
48
Ст 22 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. ст. 1024; 2004. № 35. ст. 3607; 2005. № 1. ст. 25;
2005. № 19. ст. 1752
47
эстетическом
отношениях
природные
комплексы,
а
также
объекты
естественного и искусственного происхождения»49.
Природные ресурсы и недвижимое имущество, находящееся в границах
рассматриваемой категории земель, ограничиваются в гражданском обороте,
если иное не предусмотрено федеральными законами.
По
территориальной
принадлежности
возможно
отнесение
дендрологических парков и ботанических садов к федеральной или
региональной собственности.
На землях рассматриваемой категории запрещается запрещается всякая
деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой
нарушение сохранности флористических объектов.
Законодательно
дендрологических
предусмотрено
парков
и
разделение
ботанических
садов
территорий
на
следующие
функциональные зоны :
« а) экспозиционная, посещение которой разрешается в порядке,
определенном
соответствующими
осуществляющими
управление
органами
и
дендрологическими
учреждениями,
парками
или
ботаническими садами;
б) научно-экспериментальная, доступ в которую имеют только научные
сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также
специалисты других научно-исследовательских учреждений;
в) административная»50.
Российской Федерацией подписаны ряд международных договоров,
касающихся
49
регулирования
отношений
в
сфере
особо
охраняемых
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Часть 1
ст. 6 // СЗ РФ. 1995. N 12 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ//
Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. №
41. Ст. 3993; 2004. № 52. Ст. 5276; 2005. № 1. Ст. 15; 2005. № 1. Ст. 17; 2005. № 10. Ст. 763; 2005. № 30. Ст.
3122; 2005. № 30. Ст. 3128
50
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Часть 1
ст. 6 // СЗ РФ. 1995. N 12 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ//
Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. №
41. Ст. 3993; 2004. № 52. Ст. 5276; 2005. № 1. Ст. 15; 2005. № 1. Ст. 17; 2005. № 10. Ст. 763; 2005. № 30. Ст.
3122; 2005. № 30. Ст. 3128
48
природных территорий51.
Тем самым государство возложило на себя обязанность «обеспечивать
выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим
поколениям природного наследия», «создавать и сохранять систему
охраняемых районов, в которых необходимо принимать специальные меры
для сохранения биологического разнообразия, в т.ч. обеспечить экологически
обоснованное и устойчивое развитие в районах, прилегающих к охраняемым
районам, в целях содействия охране этих районов»52.
На протяжении достаточно долгого периода времени в науке
Земельного права является актуальным вопрос создания новой формы особо
охраняемых природных территорий, которая могла бы одновременно
сохранять биологическое разнообразие и охранять окружающую среду –
создание биосферный резерватов.
Впервые данная идея была озвучена и разработана в 1974 г. рабочей
группой Программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера».
Позже международной конференцией по биосферным резерватам в
1995 году было подготовлено положение для биосферных резерватов.
Однако необходимо отметить, что данное положение закрепляло лишь
функции новой категории особо охраняемых природных территорий:
-
сохранение
ландшафтов,
экосистем,
видов
и
генетических
разновидностей);
- развитие ;
51
Конвенция о биологическом разнообразии: заключена в г. Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 г. // Бюллетень
международных договоров. 1996. N 9. С. 3 - 28. См. также: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия: заключена в г. Париже 16 ноября
1972 г. // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991. С. 290 - 302. См. также:
Указ Президиума ВС СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI "О ратификации Конвенции об охране всемирного
культурного и природного наследия" // ВВС СССР. 1988. N 11. Ст. 171.
Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике: подписан в г. Мадрид 4 октября 1991 г.
// Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 3 - 41. См. также: Федеральный закон от 24 мая 1997
г. N 79-ФЗ "О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике" // СЗ РФ.
1997. N 21. Ст. 2384.
52
Воронцова А.А. Гармонизация законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных
территориях с нормами Международного экологического права как одно из направлений Российской
государственной экологической политики // Экологическое право. – 2016.-№4.-С.33-37
49
- научно-техническая функция.
В качестве цели создания было закреплено достижение баланса при
реализации конфликтующих задач сохранения биологического разнообразия
и социально-экономического развития.
В тоже время, как отмечаю российские ученые53, внедрение данной
концепции в нашей стране проблематично в первую очередь в связи с
несоответствием национальных норм и норм международного права в
области правового регулирования земель особо охраняемых природных
территорий.
Необходимо
законодателем
отметить,
были
что
за
последние
предприняты
годы
существенные
российским
попытки
по
усовершенствованию регулирования данной отросли:
Во-первых, разрешено размещение на территории государственных
природных биосферных заповедников объектов капитального строительства
и связанных с ними объектов инфраструктуры, а также возможность
предоставления для этих целей земельных участков в аренду54.
Строительство и аренда земельных участков разрешена на специально
выделенных Министерством природных ресурсов и экологии Российской
Федерации
участках
биосферного
полигона.
Закреплен
перечень
разрешенных объектов капитального строительства и связанных с ними
объектов инфраструктуры. К ним относятся:
-гостевые
дома
с
сопутствующими
хозяйственно-бытовыми
постройками;
- конюшни;
- подъемники;
- канатные дороги и др.
53
Будущее российских биосферных резерватов. Интервью с академиком В.Н. Большаковым, председателем
Российского комитета по программе ЮНЕСКО "Человек и биосфера" (МАБ), директором Института
экологии растений и животных РАН, и М.Н. Брынских, директором Приокско-Террасного государственного
природного биосферного заповедника, координатором Некоммерческого партнерства "Биосферные
резерваты Евразии" // Экология и жизнь. 2009. N 2(87). С. 64
50
В
последние
годы
актуальным
стал
процесс
преобразования
государственных природных заповедников в национальные парки. Данное
направление актуально в связи с активным созданием рекреационных зон,
которые невозможно на территории заповедников.
Безусловно, данное направление является дискуссионным, однако
нельзя отрицать, что законодателем предприняты попытки к определенному
прогрессу в преобразовании российского законодательства.
На основы вышеизложенного можно сделать ряд предложений по
гармонизации российского законодательства и норм международного права в
области регулирований отношений, касающихся земель особо охраняемых
природных территорий:
- закрепить легальное понятие биосферного резервата. Определить его
цели и задачи, правовой режим;
- регламентировать порядок образования биосферных резерватов на
любых категориях особо охраняемых природных территорий:
-
проанализировать,
уточнить
положения
о
государственных
природных биосферных заповедниках, национальных парках (которым
присвоен статус биосферных резерватов), биосферных полигонах;
- определить критерии отнесения объекта к категории биосферного
полигона; и разработать и принять положения о биосферных полигонах.
При этом важно учитывать, что все эти изменения должны быть
соотнесены с основными принципами охраны окружающей природной
среды: как международного, так и российского права.
2.2 Правовой режим земель природоохранного и рекреационного
назначения
Как уже было отмечено,
категория земель охраняемых территорий
включает в себя: земли особо охраняемых природных территорий;
54
Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об
особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской
Федерации". Пункт 3 ст. 2 // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7043
51
природоохранного назначения;
рекреационного
назначения;
историко-
культурного назначения; 5) особо ценные земли55.
Легальное определение понятия земель природоохранного назначения
отсутствует в современном Земельном кодексе, не было его и в Земельном
кодексе РСФСР. Данное категории земель была посвящена ст. 89 Земельного
кодекса РСФСР. Однако состав земель, относившихся к данной категории
был иным, « к землям природоохранного назначения относятся земли
заказников (за исключением охотничьих), запретных и нересто - охранных
полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие
земли в системе охраняемых природных территорий, земли памятников
природы»56. В состав земель включались земельные участки, в пределах
которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или
культурную ценность.
Согласно ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения
относятся земли, выполняющие природоохранные функции.
К данной категории земель относятся:
- земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным
законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на
землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий);
- иные земли, выполняющие природоохранные функции.
Перечь является открытым, соответственно возможно отнесение к
данной категории иных земель, выполняющих природоохранные функции.
Итак, состав земель природоохранного назначения существенно
изменен в сравнении с редакцией, действующей в РСФСР - земли заказников
и другие земли в системе охраняемых природных территорий, земли
памятников природы были перенесены в подкатегорию земель особо
охраняемых природных территорий ЗК РФ.
55
Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.,
56
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; "Российская газета". 1993. № 98; 1994. № 2
52
В целях полной характеристики земель природоохранного назначения
следует определить критерии выделения их в отдельную группу в составе
земель особо охраняемых природных территорий. Как справедливо отмечает
Л.А. Куликова: « выделенные по целевому назначению категории земель
внутренне неоднородны, и каждая из категорий включает земли, служащие
различным целям, которые определяют особенности их правового режима в
рамках общего правового режима земель данной категории».
Функциональным назначением земель природоохранного назначения
является охрана иных, сопряженных с ними компонентов природной среды.
Под компонентом природной среды понимаются «земля, недра, почвы,
поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный,
животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и
околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности
благоприятные условия для существования жизни на Земле»57.
Основными
признаками
земель
природоохранного
назначения
являются:
- сопряженность с иными компонентами природной среды;
- необходимость охраны этих компонентов природной среды.
В силу своего расположения основной целью земель природоохранного
назначения является преграда, фильтр для компонентов окружающей среды
от негативного абиотического, биотического, антропогенные воздействия.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что экологические
функции земель природоохранного назначения (охрана иных, сопряженных с
ними компонентов природной среды) - это критерий, который выделяет эти
земли среди земель других подкатегорий в составе земель особо охраняемых
территорий и объектов. Таким образом, можно дать следующее определение
«
Землями
природоохранного
назначения
являются
участки
земли,
вьделенные в целях охраны сопряженных с ними компонентов природной
57
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // "Российская газета" от
12 января 2002 г. N 6
53
среды, в отношении которых (участков) ограничивается или запрещается
хозяйственная и иная деятельность».
Правовой режим исследуемой в данной главе категории земель весьма
неоднороден – «при анализе практически каждого элемента их правового
режима можно выделить черты, характерные лишь для одного или
нескольких видов земель природоохранного назначения, но не всех земель
природоохранного назначения в целом»58 .
В ч. 4 ст. 97 ЗК РФ в пределах земель природоохранного назначения
вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий
или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным
назначением этих земель.
При этом законодателем установлены жесткие требования как к
владельцам, так и к пользователям земельными участками. Как справедливо
отметила Фаткулина Д.Ф. : « Правовой режим земель природоохранного
назначения - это установленный законодательством порядок использования и
охраны земель, определяющий нрава, обязанности, ограничения нрав и
ограничения видов хозяйственной деятельности титульных владельцев
земельных участков и третьих лиц в целях сохранения сопряженных с этими
землями компонентов природной среды»59 .
Правовой режим земель природоохранного назначения находится в
прямой зависимости от иных компонентов природной среды, с целью
сохранения которых эти земли выделяются:
-
цель
существования
земель
природоохранного
назначения
заключается в сохранении сопряженных компонентов природной среды;
- консервативный: характер правового режима - запрещении или
ограничении хозяйственной деятельности на землях природоохранного
назначения. В целях наиболее эффективной охраны компонентов природной
58
Фаткуллина Д.Ф. диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой
режим земель природоохранного назначения» М. 2015.
59
Фаткуллина Д.Ф. диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой
режим земель природоохранного назначения» М. 2015
54
среды, земельно-правовые нормы, уточняющие правовой режим этих земель,
должны быть закреплены в основном не в земельном, а в ином
природоресурсном законодательстве (лесном и т.д.).
Земельный кодекс РФ закрепляет в качестве подвида земель
природоохранного назначения земли, занятые лесами, выполняющими
защитные функции.
Положения в землях названной категории закреплены в ст 97
Земельного кодекса Российской Федерации, ст 102 Лесного кодекса
Российской Федерации.
В целях разрешения проблемы коллизии их правового режима
(одновременного отнесения к землям природоохранного назначения и к
землям лесного фонда), предлагается исключить из состава земель
природоохранного назначения земли, занятые лесами, выполняющими
защитные функции. В подтверждение такой позиции можно привести
высказывание О.И. Крассова: «правовой режим использования земельных
участков, покрытых лесом, находящихся в составе земель иных категорий,
обычно соответствует режиму пользования землями лесного фонда»60.
В следствии отсутствия законодательного определения понятия земель,
занятых
лесами,
выполняющими
защитные
функции,
необходимо
проанализировать лесное законодательство и определить, какие леса
относятся к лесам, выполняющим защитные функции.
Статья 102 Лесного кодекса РФ закрепляет открытый перечень лесов,
выполняющих защитные функции: « леса, расположенные на особо
охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных
зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, в
том числе леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной
охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей
общего
60
пользования,
федеральных
автомобильных
Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. С. 50.
дорог
общего
55
пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в
собственности субъектов Российской Федерации и иные»61.
Порядок использования и охраны земель лесного фонда подлежит
регулирования нормами Земельного кодекса и лесным законодательством.
Особенности защитных лесов как объекта природы определеяют черты
правового режима земель, занятых этими лесами. Как справедливо отмечает
О.И. Крассов « во-первых, правовой режим лесов определяет порядок
предоставления и изъятия земель, на которых расположены леса той или
иной группы, во-вторых, категория защитности и грунта лесов определяет
характер ограничений хозяйственной деятельности. В-третьих, в зависимости
от режима лесопользования должны применяться соответствующие меры
охраны земель лесного фонда»62.
Актуальным остается вопрос отнесения лесов одновременно к
нескольким категориям. Примером могут служить защитные полосы лесов,
расположенные вдоль железнодорожных путем. В соответствии со ст. 2
Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном
транснорте в Российской Федерации» защитные полосы лесов вдоль
железнодорожных путей размещаются на полосах отвода железных дорог.
Следовательно, одновременно земли, занятые защитными полосами лесов
вдоль путей, относятся к землям лесного фонда и к землям транспорта.
Многообразна судебная практика по данной категории споров.
Арбитражный суд решением расторг договор аренды лесного участка
между Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и
природопользования и Индивидуальным предпринимателем.
Как
установлено
материалами
дела,
между
министерством
природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды
Самарской области и Индивидуальным предпринимателем заключен договор
61
«Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ.
в силу с 01.09.2018) // «Российская газета», N 277, 08.12.2006
62
Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. С. 50.
56
аренды лесного участка площадью для ведения сельского хозяйства с целью
выращивания сельскохозяйственных культур.
В
соответствии
с
Лесным
кодексом
Российской
Федерации
лесохозяйственный регламент лесничества является основой осуществления
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в
границах лесничества. Данные регламенты обязательны для исполнения.
В соответствии с разделом 1.6. «Подразделение лесов по целевому
назначению и категориям защитных лесов» лесохозяйственного регламента,
участок относится к лесопарковой зоне.
Лесным
кодексом
Российской
Федерации
установлено,
что
в
лесопарковых зонах запрещается ряд мероприятий, в том числе ведение
сельского хозяйства.
Гражданским
кодексом
Российской
Федерации
предусмотрено
основанием для изменения или расторжения договора является существенное
изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении
договора.
«Министерство считает, что изменение лесного законодательство, а
именно лесохозяйственного регламента, которым арендованный участок
отнесен к лесопарковой зоне, в которой введен запрет на осуществление
такого вида деятельности как ведение сельского хозяйства, является
существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при
заключении договора, так как в настоящее время Ответчик не вправе
использовать арендованный лесной участок по назначению63.»
Суд установил, что истец в порядке соблюдения положений статей
452, 619 Гражданского кодекса Российской Федерации направил в адрес
ответчика письмо с предложением расторгнуть договор аренды лесного
участка.
Суд
Следовательно,
установил,
указанное
Министерством
был
письмо
соблюден
ответчиком
досудебный
урегулирования спора.
63
Решение Волжского районного суда от 18 февраля 2016 г. по делу № 2-357/2016
получено.
порядок
57
Суд исковые требования о расторжении договор аренды лесного
участка посчитал подлежащими удовлетворению.
Таким образом, актуальным является дальнейшее совершенствование
земельноправовых норм в ЛК РФ, регулирующих правовой режим земель
лесного фонда, занятых лесами, выполняющими защитные функции.
Земельный кодекс Российской Федерации
64
закрепляет положение об
отнесении к категории земель природоохранного назначения территории
традиционного природопользования.
Следует отметить различие между землями коренных малочисленных
народов
и
этнических
общностей
и
территориями
традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ.
Земли коренных малочисленных народов и этнических общностей
относятся
к
субкатегории
земель
природоохранного
назначения,
а
территориями традиционного природопользования коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ - к субкатегории земель
особо охраняемых природных территорий.
В постановлении Правительства РФ от 24.03.2000 № 255 «О Едином
перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации»
65
содержится закрытый перечень названный народов.
Следовательно, для нужд всех коренных малочисленных народов могут
предоставляться земельные участки природоохранного назначения, однако
коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ
могут, кроме того, земельные участки из состава субкатегории особо
охраняемых природных территорий.
64
Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.
65
Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных
народов Российской Федерации" // "Российской газете" от 5 апреля 2000 г., N 66
58
Следующей
рекреационного
рассматриваемой
назначения,
также
категорией
отнесенные
являются
Земельным
земли
кодексом
Российской Федерации к категориям земель охраняемых территорий.
В современном Земельном кодексе закреплено следующее определение
: «К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и
используемые
для
организации
отдыха,
туризма,
физкультурно-
оздоровительной и спортивной деятельности граждан»66. Земельный кодекс
РСФСР, в свою очередь закреплял, что « Землями рекреационного
назначения признаются выделенные в установленном порядке участки земли,
предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и
туризма населения»67.
Изменен и состав названной категории земель, так например ст 98
Земельного кодекса РФ исключены из состава дома охотника и рыболова,
закреплен следующий открытый перечень объектов «земельные участки, на
которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической
культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные
туристско-оздоровительные
туристские
парки,
лагеря,
детские
учебно-туристические
туристические
тропы,
трассы,
станции,
детские
и
спортивные лагеря, другие аналогичные объекты»68.
Отдельно законодатель конкретизирует порядок использования учебнотуристических трон н трасс. Данная субкатегория не изымается из
использования на основе частных и публичных сервитутов.
Данной нормой закреплена коллизия законодателя, ввиду того, что
сервитуты могут устанавливаться по соглашению с арендаторами земельных
участков (п. 3 ст. 98 ЗК РФ), одновременно ст. 23 ЗК РФ предусматривает
66
ст 98 Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.
67
Ст. 92 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.// Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; "Российская газета". 1993. № 98; 1994. № 2
68
Ст 98 Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.
59
обременение сервитутом участков, находящихся на праве собственности,
праве землевладения и землепользования.
Некоторые
вопросы
регулирования
и
использования
земель
рекреационного назначения закреплены в Федеральном законе от 24 ноября
1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации»69.
Данным
законом,
в
частности,
предусмотрены
цели
регулирования, обеспечение права граждан на отдых, свобода передвижения
и иные права при совершении путешествий, охрана окружающей среды,
рациональное использование природного и культурного наследия.
Земли рассматриваемой категории могут находиться на праве
собственности или ином другом праве у граждан и юридических лиц; они не
изъяты и не ограничены в обороте, если это не противоречит нормам
законодательства.
Арбитражный суд Орловской области отказал в признании незаконным
решения об отказе в проведении работ по формированию земельного участка
без
предварительного
согласования
места
размещения
объекта
для
строительства лодочной станции70.
В обоснование заявленных требований истец полагал, что в настоящее
время
отсутствуют
строительные
нормы
и
правила
размещения
и
строительства лодочных станций, следовательно, мотив отсутствия вблизи
водного объекта, являющийся основным в оспариваемом отказе, является
неправомерным.
Ответчик в свою очередь полагал, что основным предназначением
лодочной станции является стоянка в акватории и использование для целей
отдыха
и
развлечения.
Возможно
оборудование
лодочных
станций
вспомогательными комплексами для заправки, системами спуска на воду
(подъема),
69
мастерскими
по
ремонту
и
другими
сооружениями,
Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации"// "Российская газета" от 3 декабря 1996 г. N 23
70
Решение Арбитражного суда Орловской области от 18.03.2015 №А48-4811/2014 // СПС Консультант
Плюс
60
использующими
водную
акваторию.
Иное
место
хранения
водного
транспорта и его ремонта (в отсутствие водных объектов и стоянки) не
возможно рассматривать как объекты рекреационных зон.
Судом установлено следующее, истец обратился в Управление
государственного
имущества
Орловской
области
с
заявлением
о
предоставлении земельного участка в аренду сроком на 7 лет для
строительства без предварительного
согласования
места размещения
объекта.
Рассмотрев указанное обращение, Администрация города Орла
отказала в предоставлении земельного участка
Мотивировав отказ, следующим. Определение понятия лодочной
станции подразумевает обязательное использование водного объекта.
Испрашиваемый земельный участок расположен в зоне Р-2 (зона
лесопарков, городских лесов и отдыха, предназначенной для сохранения
природного ландшафта и экологически чистой окружающей среды и
размещение лодочных станций). Вид разрешенного использования деятельность, направленная на сохранение природного ландшафта и
экологически чистой окружающей среды и размещение лодочных станций.
Кроме того, испрашиваемый земельный участок расположен в охранной зоне
кабеля связи.
Оценив в совокупности представленные по делу доказательства,
доводы сторон, арбитражный суд считает заявленные требования не
подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
По мнению суда эксплуатация лодочной станции невозможна без
использования водного объекта.
Фактическими обстоятельствами дела установлено, документально
подтверждено, что земельный участок расположен в рекреационной зоне, на
которой
запрещена
назначению.
деятельность
не
соответствующая
ее
целевому
61
Истцом по указано, что лодочная станция планируется использоваться
в целях хранения и ремонта судом что по мнению суда протеоречит целевому
использованию земельного участка.
Доказательств использования участка в соответствии с кго целевым
назначением заявителем в материалы дела не представлено.
Правила землепользования и застройки городского округа «Город
Орел», которыми спорный земельный участок отнесен к рекреационной зоне,
истцом не оспорены в законодательно установленном порядке.
2.3. Правовой режим земель историко-культурного назначения
Как было отмечено в соответствии с Земельным кодексом Российской
Федерации категория земель охраняемых территорий включает в себя: земли
особо охраняемых природных территорий; природоохранного назначения;
рекреационного назначения; историко-культурного назначения; 5) особо
ценные земли.
Легальное
определение
понятия
земель
историко-культурного
назначения отсутствует в современном Земельном кодексе, в отличии от
Земельного кодекса РСФСР. Данной категории земель была посвящена ст. 93
Земельного
кодекса
РСФСР,
закреплявшая
«
Землями
историко
-
культурного назначения признаются земли, на которых (и в которых)
располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места,
в том числе объявленные заповедными, национальными парками, историко культурными заповедниками (музеями - заповедниками), а также занятые
учреждениями культуры и с которыми связано существование традиционных
народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного
искусства»71.
71
Ст 93 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.// Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; "Российская газета". 1993. № 98; 1994. № 2
62
В тоже время состав земель в Земельном кодексе РСФСР отсутствовал,
а согласно ст. 99 Земельного кодекса РФ к землям историко - культурного
назначения относятся:
«1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации
(памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического
наследия;
2)
достопримечательных
мест,
в
том
числе
мест
бытования
исторических промыслов, производств и ремесел;
3) военных и гражданских захоронений»72.
Перечень является закрытым, соответственно дополнение состава
земель историко-культурного назначения невозможно.
Итак, легальное определение, состав земель историко - культурного
назначения существенно изменен в сравнении с Земельным кодексом
РСФСР.
Для отнесения земельного участка к землям историко – культурного
назначения достаточно нахождения на нем всего одного объекта культурного
наследия,
включенного
в
реестр
объектов
культурного
наследия,
выявленного объекта культурного наследия, объекта археологического
наследия, достопримечательного места или размещения гражданских и
военных захоронений.
Решение об объявлении заповедными отдельных территорий городов и
других населенных пунктов, памятных мест, принимаются исполнительными
органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с
Минкультуры России и Всероссийским обществом охраны памятников.
Ст 5 федерального закона «Об объектах культурного наследия»73
закрепила норму, согласно которой земельные участки в границах
территорий
72
объектов
культурного
наследия,
включенных
в
единый
Ст 99 Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание
законодательства РФ». - 29.10.2001. - N 44. - ст. 4147.
73
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации» // "Российская газетя" от 29 июня 2002 г. N 116-11
63
государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также
в границах территорий выявленных объектов культурного наследия
относятся
к
землям
историко-культурного
назначения,
что
могло
трактоваться как отнесение таких земельных участков одновременно к двум
категориям земель.
Ясность внес ФЗ от 21.12.2004 г. №172-ФЗ 4 «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую», в соответствии с
которым, «Требования … не распространяются на формируемые земельные
участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных
или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого
назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных
участков для строительства и материалов предварительного согласования
мест
размещения
планирования,
объектов
и
(или)
документации
по
документов
планировке
территориального
территории
и
землеустроительной документаци»74.
Также
следует
отметить,
что
земли
гражданских
и
военных
захоронений относятся к категории зон специального значения.
Ввиду вышесказанного следует отметить, что земли историкокультурного назначения как подкатегория земель особо охраняемых
территории и земельные участки, имеющие историко - культурное значение,
и входящие в зону особо охраняемых территорий в населенных пунктах,
имеют различный состав.
Кроме
Земельного
кодекса
Российской
федерации,
порядок
использования названной категории урегулирован в Градостроительном
кодексе РФ, а также строительными нормами и правилами , решениями
публичных органов об объявлении природных объектов памятниками
истории и культуры, достопримечательными местами.
74
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной
категории в другую // «Парламентская газета» от 28 декабря 2004 г. N 244
64
Решением
Арбитражного
суда
Орловской
области
отказано
в
удовлетворении требований искового заявления Префектуры Центрального
административного округа города Москвы к Правительству Орловской
области о взыскании убытков за демонтаж самовольного объекта,
одноэтажного нежилого строения.
Как установлено материалами дела в исковом заявлении истец
ссылается на «незаконное (нецелевое) использование ответчиком земельного
участка. Указанный земельный участок предоставлен в пользование для
эксплуатации здания историко-культурного назначения в административных
целях и благоустройства территории, на котором возведено одноэтажное
нежилое строение площадью. Из – за неправомерных действий ответчика,
истец понес убытки в виде бюджетных расходов, связанных с демонтажем
одноэтажного строения на вышеуказанном земельном участке, в размере 153
233 руб. 20 коп.
Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований,
указав, что демонтированное помещение, в реестре государственной
собственности Орловской области не значится, на балансе Администрации
Губернатора и Правительства Орловской области не стоит, по договору
аренды Правительства Орловской области не эксплуатировалось и за счет
денежных средств Орловской области не строилось»75.
Из материалов дела следует, что « земельный участок предоставлен в
пользование Коллегии администрации Орловской области соглашением об
условиях ограниченного пользования земельным участком для эксплуатации
здания историкокультурного назначения в административных целях и
благоустройства территории, сведения о наличии зарегистрированных прав
на объект недвижимого имущества (одноэтажное строение) в ЕГРП
отсутствуют,
сведения
о
наличии
разрешительных
документов
на
строительство (реконструкцию) отсутствуют, в технической документации
75
Решение Арбитражного суда Орловской области № А48-3797/2018 от 31.10.2018 // СПС
«Консультант Плюс»
65
ГБУ «МосгорБТИ» одноэтажное строение не учтено, сведения о наличии
оформленных ордеров (разрешений) ОАТИ на проведение земляных работ,
установку временных ограждений, размещение временных объектов в акте
отсутствуют.
Доказательств, подтверждающих, что спорный объект возведен
ответчиком, а не другими арендаторами суду не представлено.
Суд пришел к выводу о том, что истцом документально не доказан тот
факт, что лицом, чьими действиями (бездействиями) был причинен ущерб
истцу, является ответчик. Доказательств, безусловно подтверждающих
причинение ущерба истцу именно в результате действий (бездействия)
ответчика, и свидетельствующих о противоправности его поведения, а также
доказательств наличия причинно - следственной связи между такими
противоправными действиями и причинением ущерба истец не представил.
Поскольку арендаторами спорного земельного участка являются
вышеперечисленные юридические лица, у суда не имеется оснований для
вывода о том, что Правительство Орловской области является лицом,
возводившим и использующим демонтированное строение»76.
В главе на основе положений действующего законодательства
проанализирован
охраняемых
правовой
режим
территорий,
отдельных
видов
а
земель
особо
именно:
земель особо охраняемых природных, территорий земель природоохранного
и рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения.
На основе анализа депсудеартной практики выявлены пробелы в
регулировании отдельных видов земель особо охраняемых территорий.
66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В
условиях
проведения
масштабного
реформирования
всей
экономической системы Российской Федерации, осознания значимости и
ценности объектов экологического мира, особую актуальность приобретает
эффективное правовое регулирование режима особо охраняемых природных
территорий.
Многие вопросы правового режима земель, особо охраняемых
природных территорий, не нашли должной научной разработки и правового
закрепления в действующем законодательстве. В проведенном исследовании
обращается внимание на пробелы в правовом регулировании использования
земель, особо охраняемых природных территорий, предлагаются научнообоснованные рекомендации по их устранению, а также формируются
основные положения и выводы, отражающие теоретическую и практическую
значимость выбранной темы.
В ходе проведенного исследования были решены следующие задачи:
1) рассмотрено общее
понятие
правового
режима,
выделены
особенности правового режима земель особо охраняемых территорий;
2) проведен анализ легального определения и охарактеризованы виды
земель особо охраняемых территорий;
3) рассмотрен правовой режим отдельных видов земель особо
охраняемых территорий;
4) изучена судебная практика рассмотрения споров, связанных с
образованием, использованием и охраной земель особо охраняемых
территорий;
5)
сформулированы
и
обоснованы
предложения
по
развитию
законодательства и практики его применения в исследуемой сфере.
Устранение
выявленных
пробелов
в
регулировании
создаст
благоприятную среду для успешной реализации задач и целей, поставленных
76
https://kad.arbitr.ru/Card/ffa17a60-e360-43be-91a1-3c74d0c983b7
67
государством в рамках масштабного реформирования всей экономической
системы государства.
68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1.1
Конституция Российской Федерации от 25. 12. 1993 г. с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от
21.07.2014 N 11-ФКЗ // Российская газета. - 25.12.1993 г. - № 237; СЗ РФ. 03.03.2014. - № 9. - Ст. 851.
1.2 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо
охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12
1.3 Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации"// Российская газета от 3
декабря 1996 г. N 23
1.4
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-
ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание законодательства РФ». - 29.10.2001. - N
44. - ст. 4147.
1.5
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.11.2018) // «Собрание
законодательства РФ», 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
1.6
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации» // "Российская газета" от 29 июня 2002 г. N 116-11
1.7 Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую
//
«Парламентская газета» от 28 декабря 2004 г. N 244
1.8 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря
2004 г. № 190-ФЗ// "Российская газета" от 30 декабря 2004 г. №290; от 27
июля 2005 г. № 162; от 31 декабря 2005 г. № 297; от 8 июня 2006 г. № 121; от
29 июля 2006 г. № 165; от 8 декабря 2006 г. № 277; от декабря 2006 г. № 290;
от 31 декабря 2006 г. № 297; от 18 мая 2007 г. № 104
69
1.9 Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ
(ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018) // «Российская
газета», N 277, 08.12.2006
1.10 Федеральный закон от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части установления порядка резервирования земель для государственных или
муниципальных нужд"// Собрание законодательства РФ. 2007. № 21. Ст. 2455
1.11 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 365-ФЗ "О внесении
изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в
Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской
Федерации". Пункт 3 ст. 2 // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7043
1.12 Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ от 31.12.2014 "О
территориях традиционного природопользования коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" //
"Собрание законодательства РФ", N 20, 14.05.2001, ст. 1972
1.13 Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 "О
Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации"
// "Российской газете" от 5 апреля 2000 г., N 66
1.14 Основы государственной политики в области экологического
развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом
Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс:
Законодательство".
1.15 Конвенция о биологическом разнообразии: заключена в г. Риоде-Жанейро 5 июня 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1996. N
9. С. 3 - 28. См. также: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О
ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8.
Ст. 601
1.16
Конвенция об охране всемирного культурного и природного
наследия: заключена в г. Париже 16 ноября 1972 г. // Свод нормативных
актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991. С. 290 - 302.
70
1.17 Протокол по охране окружающей среды к Договору об
Антарктике: подписан в г. Мадрид 4 октября 1991 г. // Бюллетень
международных договоров. 1998. N 11. С. 3 - 41.
1.18 Решение Арбитражного суда Орловской области
№ А48-
3797/2018 от 31.10.2018 // СПС «Консультант Плюс»
1.19 Решение Арбитражного суда Орловской области от 18.03.2015
№А48-4811/2014 // СПС «Консультант Плюс»
1.20 Решение Волжского районного суда от 18 февраля 2016 г. по делу
№ 2-357/2016 // СПС «Консультант Плюс»
1.21 Постановление от 5 октября 2017 г. по делу № А36-344/2017 //
СПС «Консультант Плюс»
1.22 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.// Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст.
768; "Российская газета". 1993. № 98; 1994. № 2
1.23 Постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48
«Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в
Российской Федерации»
2.
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
2.1 Боголюбов С.А. Экологическое право. М. 2007. С. 466
2.2 Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении
правового режима земель: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014. С.16.
2.3 Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2005. С. 389
2.4
Быстрое
Г.Е.,
Клюкин
Б.Д.
Постатейные
комментарии
к
Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения». М., 2002. С. 50
2.5 Жаворонкова Н.Г. Диссертация на соискание ученой степени
доктора юридических наук. «Эколого-правовые проблемы обеспечения
безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного
характера». М., 2007
71
2.6 Корнилова У.В. Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
«Правовое регулирование ограничений
оборотоспособности земельных участков»// М., 2017. 152 с.
2.7 Крассов О.И. Земельное право современной России. М., Дело. С. 44
2.8 Кузнецова А.В. Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук «Правовое регулирование деятельности по
организации особо охраняемых природных территорий в городе Москве».
М., 2008. С. 47
2.9 Петров В.В. Земельное право России. Учебник для вузов. Глава
XVII «Правовой режим земель особо охраняемых территорий» / Под ред.
Петрова В.В. М.: Стоглавъ, 1995. С. 288.
2.10 Савельева Е.А. диссертация на соискание ученой степени
кандидата
юридических
наук
«Правовое
регулирование
зонирования
территорий» // М., 2015.
2.11 Фаткуллина Д.Ф. диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук «Правовой режим земель природоохранного
назначения» М. 2015
2.12 Шестаков А.С. Охраняемые природные территории в России:
правовое регулирование. М., 2003. С. 20
3.
ПУБЛИКАЦИИ В ПЕРИОДИЧЕСКОЙ ПЕЧАТИ
3.1
Воронцова А.А. Гармонизация законодательства Российской
Федерации об особо охраняемых природных территориях с нормами
Международного экологического права как одно из направлений Российской
государственной экологической политики // Экологическое право. – 2016.№4.-С.33-37
3.2
Чижова В.П. Методика зонирования национальных парков //
Южно-Российский Вестник геологии, географии и глобальной энергии.
Научно-технический журнал. 2006. № 3 (16). С. 105.
72
3.3
Будущее российских биосферных резерватов. Интервью с
академиком В.Н. Большаковым, председателем Российского комитета по
программе ЮНЕСКО "Человек и биосфера" (МАБ), директором Института
экологии растений и животных РАН, и М.Н. Брынских, директором
Приокско-Террасного
государственного
природного
биосферного
заповедника, координатором Некоммерческого партнерства "Биосферные
резерваты Евразии" // Экология и жизнь. 2009. N 2(87). С. 64
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа