close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Савин Сергей Владимирович. Организация и порядок прохождения государственной службы

код для вставки
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………….……8
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И НАЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ .....8
1.1.
Понятие государственной службы…………………………………………..8
1.2.
История становления государственной службы в России ………...……..14
1.3.
Значение, функции и принципы государственной службы………………28
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ .……35
2.1. Организация государственной службы в Российской Федерации ..…..…...35
2.2. Порядок прохождения государственной службы в Российской
Федерации ………………………………………………………………………….47
2.3. Пути совершенствования организации и порядка прохождения
государственной службы в Российской Федерации ……..…………….………..52
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………………….60
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ …..………………….………..62
ПРИЛОЖЕНИЕ «Протокол аттестации государственного служащего»….........67
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Согласно Федеральному закону "О системе
государственной
службы
РФ"
от 27.05.2003
г. №
58
говорит, что
государственная служба - это профессиональный род деятельности людей,
граждан России, по гарантированному исполнению полномочий РФ, органов
федеральной
государственной
власти,
субъектов
страны,
органов
государственной власти регионов, а также лиц, которые замещают посты,
устанавливаемые
Конституцией
РФ
и
Федеральный
закон
для
непосредственной реализации полномочий федеральных госорганов и лиц,
замещающих
посты,
устанавливаемые
законами
регионов
страны
для
непосредственной реализации полномочий госструктур субъектов РФ.
Государственная
служба
представляет
собой
профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий, отнесенных к
ведению субъектов Федерации. Лица, к ведению которых отнесена указанная
государственно-служебная деятельность, являются должностными лицами.
Тема данной выпускной квалификационной работы является актуальной,
т.к. эффективность государственной службы и успех профессиональной
деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины
теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере,
закрепления
адекватного возложенным на
государственного
служащего
задачам их правового положения.
Объект
исследования
–
организация
и
порядок
прохождения
государственной службы в ФГКУ «УВО ВНГ Российской Федерации по
Брянской области» города Карачева.
Предмет
исследования
–
нормы,
регулирующие
государственной службы в Российской Федерации.
прохождение
6
Цель исследования – анализ основ организации и порядка прохождения
государственной службы в ФГКУ «УВО ВНГ Российской Федерации по
Брянской области» города Карачева.
Задачи исследования:
– дать определение понятию государственной службы, раскрыть смысл
её значения, функций и принципы;
– проанализировать организационные вопросы государственной службы;
– рассказать о порядке прохождения государственной службы;
– проанализировать проблемы и предложить пути их устранения.
Методология
исследования:
анализ,
синтез,
логический,
диалектический и комплексный подход. Теоретической базой исследования
послужили учебники, учебные пособия и научные публикации по организации
государственной службы в Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Каждый из пяти основных периодов развития государственного
службы в России характеризуется своими особенностями, оказавшими влияние
на процессы возникновения, становления и развития государственного строя.
В древнерусский период
(IX – середина XV века) происходит
утверждение основных начал государственной службы. Период Московского
государства (середина XV – XVII век) характеризуется оформлением основ
российского самодержавия, что означало возрождение и дальнейшее развитие
системы государственной службы.
Весьма продолжительный имперский период (конец XVII – начало XX
века) вобрал в себя становление, расцвет и крушение самодержавной монархии.
Реформы Петра I, продолженные Екатериной II, привели к максимальной
централизации в управлении государством. Вместе с тем, контрреформы
Александра III и «слабое правление» Николая II на фоне нараставшей
революционной активности привели к крушению империи, а вместе с ней – и
самодержавной системы государственной службы.
7
Советская государственность (февраль 1917 – декабрь 1991 г.), несмотря
на декларируемые принципы национального самоопределения, народовластия и
диктатуры пролетариата, очень скоро выродилась в тоталитаризм и власть
партийной номенклатуры. Соответственно подверглась стагнации и система
государственной службы.
На обломках советской государственности должна была возникнуть
государственность новой России, утвердившей референдумом 1993 года новую
конституционно-демократическую
модель
организации
государства
и
государственной службы.
2. Главная и важная функция государственной службы, в чем и
заключается ее смысл, – служить обществу, обеспечивать устойчивую
взаимосвязь государства и народа, предоставлять возможность передачи
управляющих функции, гражданам участвовать в процессе развития и
управления государством
3. Создание независимого органа по управлению государственной
службой необходим, ведь именно он установит внешний государственный
контроль процедуры аттестации, что в свою очередь, изменит отношение
государственных служащих, касательно формализации данной периодической
оценки, установит объективность аттестационной процедуры и выявит
профессионализм проведения периодической оценки.
4. Процесс аттестации государственных служащих является важным
инструментом, который необходимо постоянно модернизировать. Ведь именно
от грамотного и квалифицированного проведения процесса аттестации
совершенствуется работа государственного органа в целом, выявляются
профессиональные и личностные качества сотрудников, а также усиливается
моральная и материальная заинтересованность государственных служащих в
результатах своей работы.
8
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И НАЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ.
1.1.
Понятие государственной службы
В современной науке Российской Федерации распространены три
основные концепции государственной службы – политическая, социальная и
правовая. Исходя из этого, теория государственной службы имеет комплексный
и межпредметный характер. Проблемы и сущность государственной службы
исследуются
юридическими,
философскими,
политическими,
социологическими, историческими, психологическими, управленческими и
другими науками. Каждая из них имеет свой предмет, а также такое понятие,
как аппарат и методы исследования.
При определении понятия «государственная служба» прежде всего
следует различать теоретические и нормативные определения такого политикоадминистративного и социально-правового явления, как государственная
служба. Они не совпадают, но дополняют друг друга, описывая ту или иную
грань этого понятия.
В научной и научно-популярной литературе типичными определениями
термина «государственная служба» являются, например, следующие (Рисунок
1):
9
Рисунок 1 – Понятие термина «государственная служба».
Спектр определений государственная служба очень широк. Все они
зависит от критериев оценки данного феномена, а также угла под которым
ученый ищет подход к решению проблемы.
10
В научных и нормативных документах государственной службы
Российской Федерации сложились три подхода к характеристике ее смысла
(Рисунок 2):
Рисунок 2 – Подходы для характеристики понятия «государственная
служба».
В каждом из этих подходов государственная служба показана с
определенной
точки
зрения,
свойственной
той
или
иной
науке
и
методологическом подходе автора.
Многозначность
понятия
«государственная
служба»
создает
значительные сложности как в теории, так и в практике отношений
государственных служащих. Приходится сделать вывод, что на сегодняшний
день не сложилось единого подхода к теории определения данного понятия.
11
Правовое понимание государственной службы зародилось в Российской
Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной
службы как нового правового и социального института. В советскую эпоху к
госслужащим фактически относились все категории лиц, которые занимала
посты в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях,
получая заработную плату из бюджета государства. Это была широчайшая
социальная категория «служащих».
На сегодняшний день трактовка понятия «государственная служба» иная.
К государственным служащим относятся только те лица, которые занимают
должности государственной службы, выполняют функционал государственного
управления, обеспечения защиты и безопасности государства, законности и
правопорядка
в
стране.
Лица,
получающие
заработную
плату
из
государственного бюджета и выполняющие функции обеспечения в социальной
сфере (учителя, врачи и др.), к категории государственных служащих не
относятся,
и
их
работа
регулируется
трудовым,
а
не
служебным
законодательством.
Впервые
в
постсоветское
время
правовое
определение
понятия
«государственная служба» было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 31
июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». В
статье
2
сказано:
«Под
государственной
службой...
понимается
профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов». Это весьма лаконичное и строгое определение как
бы поставило точку в дискуссии о сущности государственной службы в
современной России. Законодатель, сделав выбор, акцентировал внимание на
профессионально-деятельностной стороне государственной службы.
Вместе
с
тем
политическое
руководство
не
отвергает
и
институционального подхода к определению сущности административной
власти. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы
Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.,
государственная служба (гл. 2) квалифицируется как комплексный (публичный,
12
социальный, правовой, организационный) институт обеспечения выполнения
государственными служащими функций государства, а также деятельности
органов государственной власти, их аппаратов.
В действующем законодательстве, например в Федеральном законе № 58ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской
Федерации», сохранен прежний концептуальный подход Закона 1995 г. и дается
следующее нормативное
«государственная
определение
служба Российской
государственной
Федерации
–
службы
(ст.
1):
профессиональная
служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов
государственной
власти...
субъектов
Российской
Федерации;
органов
государственной власти субъектов РФ… лиц, замещающих государственные
должности РФ; лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ...»
Сформулированное
законом
определение
государственной
службы
указывает, прежде всего, на ее сущность. В формулировке действующего
законодательства сущностные признаки следующие.
1. Государственная служба – это сфера государственно-значимого
характера, а именно государственная деятельность.
2. Важный признак государственной службы – профессиональная
служебная деятельность, то есть деятельность профессионального характера,
отвечающая
специальным
правовым
условиям
и
квалификационным
требованиям..
3.
Государственная
служба
-
это обеспечение
исполнения
полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых.
Термин «обеспечение исполнения» подчеркивает тот факт, что к
государственной службе согласно действующему законодательству относятся
не все государственные должности и должностные лица, а только категории
государственных должностей государственной службы - «руководители»,
«помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты».
Политические должностные лица (бывшая категория «А») к государственной
13
службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют
обязанности государственных органов, но при этом осуществляют не
административно-государственные, а государственно-властные полномочия,
которые
законом
не
квалифицируются
как
государственно-служебная
деятельность. Это государственно-политическая деятельность, которая лежит
за пределами государственной службы, и на политиков не распространяются
нормы федеральных законов о государственной службе, их запреты и
ограничения.
4. Государственная служба по определению - публичная служба, другими
словами служба в органах публичной государственной власти. Она имеет
официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает
общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря,
государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу.
5. Государственная служба осуществляется только в государственном
органе лицом, которое находится на должности государственной службы,
включенной в реестр.
6. Государственные служащие получают денежное содержание только из
государственного бюджета.
Следовательно, общими чертами государственной службы Российской
Федерации являются: служба в государственном органе; замещение служащим
должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр
должностей государственной службы; обеспечение исполнения или исполнение
полномочий
государственного
органа;
реализация
своих
должностных
полномочий, закрепленных в служебном (должностном) регламенте; получение
денежного содержания только из государственного бюджета. Лицо, состоящее
на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению
и за плату от него действия по реализации задач и функций государства,
подпадая под специальный правовой режим.
14
1.2.
История становления и развития государственной службы в России
Зарождение государства у восточных славян происходит в VII–VIII веках
н. э. Наивысшей стадией эволюции первобытнообщинного строя становятся
союзы племен, в начале образования которых формой управления являлась
военная демократия.
Закрепление Древнерусского государства происходило почти до первой
трети XII века.
Место высших органов управления в это время занимают великий князь,
его совет, феодальные съезды и вече1.
Среди них обособленную роль играли феодальные съезды. Их значение
особенно возрастает в период раздробленности русских земель. На них
князьями решались вопросы о войне и мире, обсуждалась политика и законы,
заключались союзы.
Функцию одного из высших органов государства в Древней Руси
осуществляло вече. Классическим примером этого органа может служить
Новгородское городское вече, наделенное высшими властными полномочиями.
На нем решались наиболее важные вопросы феодальной республики,
касающиеся войны и мира, утверждения международных договоров, законов,
выбора князей и высших должностных лиц. В собраниях вече принимали
участие исключительно свободные взрослые мужчины2. Они проходили на
Ярославовом дворище, но археологи установили, что в этом месте не могло
поместиться все население города. Кроме того, сложно даже представить, как
принять какие-либо решения на собраниях в несколько тысяч человек.
В.О. Ключевский не без оснований считал, что на них царила анархия, шум,
крики, усобицы и драки3. Большинство советских историков предполагало, что
исключительно «имущая» часть населения была представлена в вече.
Мавродин, В. В. Образование древнерусского государства и формирование древнерусской народности / В. В.
Мавродин. – М., 1971.
2
Егоров, С. А. Бедна ли России демократическими традициями? (О государственности и праве Великого
Новгорода и Пскова) / С. А. Егоров // Государство и право. – 1997. – № 7.
3
Петров, А. В. История России: народ и власть / А. В. Петров. – СПб., 1997.
1
15
Последовавший процесс консолидации земли в руках отдельных
феодалов, а также вторжение монголо-татар в совокупности изменили
политическую ситуацию в государстве и его аппарате управления, ядром
которого
стал
боярский
совет
или
совет
«осподы».
Спустя
время
сформировался его постоянный состав во главе с архиепископом. Новгородская
республика больше не зовет князей на свой престол. Снижение влияния
вечевых органов неминуемо привело к власти боярскую олигархию. Такие
трансформации были присущи и другим княжествам феодально раздробленной
Руси.
При Иване III процесс «собирания земель» Северо-Восточной Руси
вступил в завершающий этап. Главой государства становится великий князь.
Вначале это был типичный монарх раннефеодального государства, власть
которого отражалась в заключенных договорах с вассалами и ограничивалась
их большими иммунитетными правами, но затем в конце XV столетия его
власть не только распространяется на всю территорию образовавшегося
единого государства, но и выражается в широких полномочиях в области
законодательства, управления и суда.
Однако свои решения монарх согласовывал с политической элитой,
которую олицетворяла Боярская дума, возникшая из предыдущего совета бояр4.
Ее полномочия нигде не закреплялись, в данном случае руководствовались
обычным правом. Она принимала и утверждала законы, выступала с правом
законодательной инициативы, рассматривала некоторые судебные дела (по
докладу и апелляции), руководила приказами, назначала центральных и
местных чиновников
В XV веке Боярская дума окончательно сформировала свой статус, ее
члены делились на такие чины как боярин, окольничий и думный дьяк, а их
общая численность составляла не более 20 человек. На протяжении XVI века
между Боярской думой и монархической властью шла упорная борьба за
приоритет в управлении делами государства.
4
Черепнин, Л. В. Образование русского централизованного государства / Л. В. Черепнин. – М., 1978.
16
Феодальные съезды еще продолжали существовать в начале создания
единого государства. Но их роль заметно снижается с изменением характера
отношений между великим князем и князьями удельными, что привело, в
конечном
счете,
к
исчезновению
из
аппарата
управления
данного
преимущественно раннефеодального органа.
Местные органы до конца XV столетия были представлены системой
кормления. Но в целях централизации власти и распространения ее на всю
территорию
государства,
а
также
обеспечения
выражения
интересов
привилегированных сословий, кормление заменили выборными дворянскими и
земскими органами, а именно губными и земскими избами, которые
осуществляли вначале только карательные, затем и управленческие функции.
К XVI столетию образовались составляющие сословно-представительной
монархии5,
проявляющиеся
в
дальнейшем
формировании
сословий,
закреплении их обязанностей и привилегий.
Качественно новый этап в истории государственного и военного
управления связан с полувековым правлением Ивана IV Васильевича
«Грозного». Важным событием в политической жизни страны, усиливавшем
централизацию власти, было венчание 16 января 1547 г. Ивана IV на царство.
Титул царя давал политическое основание для прекращения притязаний на
престол, и для роста международного престижа Российского государства.
Усиление
личной
власти
монарха
сопровождалось
реформаторской
деятельностью близкого окружения царя - «избранной радой».
Формы государственной службы также проходят трансформацию в этот
период. Органом сословного представительства стали Земские соборы,
существовавшие с 1549 г. по 1653 г. и имевшие свой аппарат. От лица народа
Земский собор принимал решения по наиболее важным вопросам, которые
затем приводили в исполнение, как бы санкционированные всеми сословиями.
Иванов, С. С. Государство и право России в период сословно-представительной монархии / С. С. Иванов. – M.,
2012.
5
17
Переходу к абсолютизму способствовало прекращение существования
Земских соборов, которые выступали противовесом единоличной власти;
укрепление приказной системы управления, подчиненной непосредственно
монарху;
образование
независимости
монарха,
постоянной
которая
армии;
позволяла
увеличение
финансовой
обеспечивать
возросший
государственный аппарат; снижение влияния Боярской думы; подчинение
церкви государству; завершение формирования сословий.
Рассмотрим данные события подробнее. Реформа центральных органов
власти Петра I заменяет Боярскую думу Консилией министров в составе 8–14 (в
разные годы) доверенных лиц. Данный орган еще именовался Ближней
Канцелярией, которая осуществляла общее руководство в отсутствие в столице
императора. В 1711 году эти полномочия были переданы Правительствующему
Сенату. Позднее его компетенция расширилась, и он стал регулировать
торговые дела, заниматься комплектованием войска, сбором податей, решением
судебных вопросов6, также был предусмотрен строгий механизм обсуждения
проблем и принятия решений (в рамках единогласия). Затем Сенат увеличил
численность своего состава, в него вошли президенты коллегий, с 1722 года –
только основных четырех, а также по два «комиссара» от губерний7.
В XVIII в. наряду с идеологией просвещенного абсолютизма появляются
действующие модели, направленные на его ограничение.
Переведенный Петром I на европейские обычаи двор государя продолжал
исполнять обязанности по охране царствующей особы.
Таким образом, можно отметить, что Петр I, фактически, сокрушил
феодальную демократию в России, установив абсолютную монархию и создав
аапарат исполнительной власти при Государе. В этот период органы народного
представительства сохраняются преимущественно на местном уровне и
Ефремова, Н. Н. Судоустройство в России в XVIII – первой половине XIХ в.: историко-правовой анализ / Н.
Н. Ефремова. – М.: Наука, 1993.
7
Анисимов, Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в.
/ Е. В. Анисимов. – М., 1997.
6
18
выражают интересы наиболее влиятельных сословий – дворянства и
зажиточных горожан (мещан).
Правление Елизаветы сопровождалось ростом мануфактуры, крупной
промышленности. Позже Петр III, «никчемный монарх», как его называла
Екатерина II, был приверженцем запада, что и вызывало у патриотов гнев. Он
ликвидировал Тайную канцелярию - орган политического сыска, провел
секуляризацию церковных земель, возвратил завоеванные территории Пруссии.
Период его правления характеризовался непродуманностью в решении
государственных вопросов и недовольством со всех слоев общества. Это
привело к совершению 28 июня 1762г дворцового переворота, в результате
которого на престол вступила Екатерина II (1762г - 1796г).
Период
правления
Екатерины
II
характеризуется
как
период
«просвещенного абсолютизма». При ней Россия успешно воевала с Турцией за
выход к черному морю, появились бумажные деньги, в России еще больше
поселилось иностранцев. В отличие от предшественников, она довольно
широко развернула образование, чтобы поднять уровень культуры в целом в
стране.
При
Екатерине
II
продолжилось
реформирование
устройства
государственного аппарата и местного управления. В 1775 году для
оптимизации осуществления финансовых, контрольных и судебных функций
изменилось
административно-территориальное
устройство,
упразднялись
провинции и оставались только губернии с уездами. При этом губерний
становилось больше, их количество росло вначале до 40, а позднее до 50. В
соответствии с Учреждением о губерниях административные единицы
образовывались исходя из численности населения.
Также вводилась должность генерал-губернатора, который руководил
сразу несколькими губерниями и в подчинении которого находились войска8.
Мигунова, Т. Л. Особенности административной реформы Екатерины II (по материалам «Учреждения для
управления губерний Всероссийской империи» 1775 года) / Т. Л. Мигунова // История государства и права. –
2008. – № 16. – С. 22–24.
8
19
Таким образом, можно отметить, что осуществление определенных
властных
функций
принадлежало выборным представителям сословий.
Главенствующую роль в их избрании или назначении играло дворянство, число
которого заметно увеличилось благодаря выходцам из других сословий уже к
середине XVIII столетия. Тем не менее, приходилось считаться и с
купечеством, положение которого заметно укрепилось благодаря развитию
промышленности и торговли. Государственный аппарат совершенствовался.
В течение XVIII в. вследствие свойственной доброты русского человека
происходило сращивание всех народностей в одну общую семью, и эта семья
составляла Российскую Империю. Таким образом, к концу XVIII в. авторитет
России возрос настолько, что без ее участия не решался ни один вопрос в мире.
Александр
II
осуществил
радикальные
преобразования
в
сфере
центрального и местного управления, городскую и судебные реформы,
реорганизацию армии и флота, а также демократизацию системы образования9.
Одним из структурных элементов начавшихся изменений являлась
реформа местного управления, главной идеей которой была попытка
привлечения к решению финансовых вопросов, улучшению хозяйствования на
местном уровне, образовавшиеся предпринимательские слои дворянства,
крестьянства, жителей городов.
Земские и городские реформы отчасти реанимировали уже достаточно
обветшавшее самоуправление и увеличили сферу его непосредственных
полномочий.
Уездные и губернские земские собрания состояли из выбранных на
двухстепенных выборах «гласных» лиц, срок полномочий которых составлял
три года. Избирать могли все местные жители, в рамках трех курий:
землевладельцев с участками от 200–800 десятин в зависимости от уезда,
горожан, владеющих предприятиями или домами, оцененными в 500–3 тысячи
рублей в зависимости от города и лиц, представляющих крестьянские
См., например: Медушевский А.Н. Великая реформа и модернизация России: опыт реформы 1861 г. и
последующих либеральных преобразований в модернизации страны // Российская история. – 2011. – № 1. –
С. 3–27.
9
20
общества, выдвинутых на волостных сходах. Гласными земских собраний
имели возможность стать мужчины от 25 лет, не имеющие судимости.
Собрания имели также свой аппарат.
В городах появились бессословные городские думы, имеющие статус
распорядительного органа, и их структурное образование - городские управы,
работающие на постоянной основе. Полномочия и подотчетность данных
органов были такими же, как у земских. Формировались они на принципиально
цензовой основе, без деления на сословии. В избрании представителей
принимали участие все плательщики городских налогов, достигшие 25-лет,
разделенные на три разряда. Каждый разряд включал в себя собственников,
оплачивавших по 1/3 общей суммы налогов: крупных, средних и мелких.
Каждый разряд выбирал по 1/3 состава Думы. Имущественный ценз уменьшал
число избирателей, принимавших участие в выборах.
Прежним крепостным крестьянам было разрешено организовывать свои
собственные органы крестьянского самоуправления, начальным звеном
которых был сельский сход, во главе со старостой. Сход рассматривал
проблемы, возникающие при осуществлении разных повинностей, мог
увольнять и принимать в свой состав новых лиц, решал вопросы пользования
землей, взыскания недоимок и прочие. В волостях, включавших в себя
несколько сел, образовывался волостной сход, волостное управление и
сословный
крестьянский
волостной
суд.
Данные
органы
ведали
экономическими и хозяйственными вопросами, рассматривали имущественные
споры между крестьянами и судили их за мелкие преступления. Контроль за
органами сельского самоуправления осуществляли мировые посредники (из
именитых и состоятельных землевладельцев)
Экономика России в конце XIX – начале XX столетия ощутила на себе
серьезные трансформации. С одной стороны, кризис 1900–1903 годов, привел к
исчезновению достаточного числа небольших предприятий и организаций,
сильно упрочил положение крупного капитала, способствовал возникновению
мощных монополий в промышленном производстве. С другой стороны, эти
21
процессы происходили в рамках все еще существовавших пережитков
крепостнической системы. На этой
противоречия,
экономических
присущие
забастовок
России
к
почве возникли
начала
XX
политическим,
фундаментальные
столетия.
нарастание
Переход
от
крестьянских
возмущений, поражение России в русско-японской войне 1904–1905 годов – все
эти обстоятельства подтолкнули к образованию в государстве революционной
обстановки.
Революция 1905–1907 годов по своему характеру являлась буржуазнодемократической. В ней принимали участие все основные группы населения –
дворянство, предприниматели, рабочие и крестьянство. Революция побудила
власть к определенным преобразованиям в государственном строе.
В качестве своего рода результата всех этих преобразований в
государственном строе России в период первой русской революции послужили
принятые императором 23 апреля 1906 года в новой редакции Основные законы
Российской империи. Они подвели определенный итог, сделанных изменений в
системе высшей государственной власти.
В рассматриваемый период, благодаря проведенным реформам земского
и городского самоуправления, государственный аппарат уступает место
органам народного представительства, которое начинает расширяться и
выходит уже и на региональный уровень, отдельно появляются крестьянские
органы самоуправления. В начале XX столетия образуется первый российский
парламент - Государственная Дума Российской Империи.
Из-за усилившегося революционного движения, Николай II 2 марта
отрекся от престола. Данные действия были весьма неожиданными и, в
конечном счете, роковыми, они сильно ухудшили обстановку как внутри
страны, так и за ее пределами, в том числе на фронте, вызвали обеспокоенность
среди союзников России. Отречение привело страну к революции, хотя по
планам Николая II должно было не допустить ее.
22
В результате революционных событий, в отсутствие в столице
императора, представители Думы образовали Временный комитет «для
водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами».
27 февраля в Петрограде образовалась и противоположная ветвь власти.
Ее создали представители социалистического движения. Это был Совет
рабочих и солдатских депутатов, выступающий в качестве представительного
органа, возглавляемый меньшевиком Н. С. Чхеидзе. Совет организовал в июне
1917 года Первый Всероссийский съезд Советов.
Поначалу сохранили свой статус и продолжали работать Государственная
дума, Государственный совет, органы, образованные во время войны. С
закрытием в октябре Госдумы остатки высших органов прежней власти
окончательно исчезли10.
Отсутствие
твердой
государственной
власти,
мировая
война,
относительное бездействие буржуазии, нарастающая радикализация народных
масс, оставили страну без возможности образования после февраля 1917 года
стабильного
демократического
строя.
Формировавшаяся
демократия
превратилась в анархию, предотвратить которую смогла только диктатура.
Закрепив переход власти на всех уровням к Советам, съезд утвердил их
как единственно возможную форму власти.
В начале января 1918 года было распущено Учредительное собрание, в
котором большевики после первых всеобщих выборов, состоявшихся в ноябре
1917 года не получили большинства голосов. Из 707 мест им досталось только
175, 370 получили эсеры, остальные места разделили между собой
представители других партий. Такие результаты говорят о том, что основная
часть населения не поддерживала новую власть, несмотря на провозглашенное
ею стремление к миру и начатый передел земли.
Таким образом, в рассматриваемый период Россия в поисках формы
организации высших органов власти после отречения от престола и
10
Титов, Ю. П. История государства и права России / Ю. П. Титов. – М.: Проспект, 2017.
23
революционных событий пришла к диктатуре пролетариата, осуществляемой
через систему советов.
Конституция 1918 г. установила новую систему органов власти,
представленную
Центральным
Всероссийским
Исполнительным
съездом
Комитетом
Советов,
(ВЦИК),
Всероссийским
его
Президиумом,
Советом народных комиссаров (СНК), 18 наркоматами, на местах –
областными, губернскими, городскими, уездными, волостными и сельскими
советами. Действующими на постоянной основе были исполнительные
комитеты (исполкомы) Советов.
К концу 1920-х годов в государстве образовалась тоталитарная форма
власти. Единственной руководящей силой стала РКП (б) – ВКП (б), которая в
связи с отсутствием оппозиции приобрела совершенно бесконтрольный
характер.
Происходил
процесс
сращивания
партийных
органов
с
государственной властью, одни и те же лица занимали одновременно
должности и в партийном, и в государственном аппарате.
30 декабря 1922 года первый съезд Советов Союза ССР принял
Декларацию об образовании СССР.
За основу в Конституции 1924 года была принята концепция партийнодирективного централизма. Советы на местах выступали в роли своеобразной
ширмы тоталитаризма вначале высших партийных органов, затем группы лиц, а
в последующем и одного человека. Утверждения на властные должности
осуществлялись через организационно-распорядительный отдел ЦК ВКП (б).
Конституция 1936 года преобразовала систему высшей государственной
власти. Верховный Совет СССР представлял высшую власть в стране.
Великая
Отечественная
война
советского
народа
с
фашистской
Германией заставила внести изменения в порядок работы органов власти и
управления. После окончания Великой Отечественной войны государственное
управление получило дальнейшее развитие, народные комиссариаты были
переименованы в министерства. Рабоче-крестьянская Красная Армия стала
24
называться Советскими Вооруженными Силами (Советской Армией и ВоенноМорским Флотом).
Во время Великой Отечественной войны осталась прежняя система
высших органов власти: Верховный Совет, Президиум Верховного Совета,
СНК, общественные ведомства, местные советские органы.
Структурные преобразования в системе органов государственной власти
произошли в середине 1960-х годов. Во-первых, Президиум Верховного Совета
СССР в 1960 году восстановил единые Советы депутатов трудящихся. Вовторых,
в
1965
году
прекратили
существование
совнархозы,
а
для
регулирования промышленностью были образованы общесоюзные и союзнореспубликанские министерства. Принцип отраслевого и межотраслевого
руководства был сформулирован в Конституции СССР 1977 года11. 7 октября
1977 года новая Конституция СССР была единогласно принята.
Первая глава этой Конституции давала характеристику политическому
устройству советского государства. Коммунистическая партия декларировалась
в качестве ядра всей политической системы.
Таким образом, в рассматриваемый период в органах власти центральное
место занимали представительные органы, но специфика государственного
строя,
имеющего
представительный
партийную
характер
основу,
в
значительно
осуществлении
их
снижала
реальный
деятельности.
Это
обстоятельство также накладывало отпечаток и на институт выборности
народных судей.
Низкая
эффективность
преобразований
1986–1988
годов
привела
реформаторскую часть партии и государства к убеждению о надобности
осуществления коренных изменений политико-экономического устройства
государства. Было решено, что необходимо предоставить реализацию таких
преобразований
представительным
органам
власти,
наиболее
полно
выражающих интересы и нужды всего общества. Вместе с тем планировалось
Портнов, В. П., Славин, М. М. Этапы развития Советской Конституции / В. П. Портнов, М. М. Славин. – М.,
1982.
11
25
повышать и профессионализм депутатского корпуса. Для выполнения этих
задач на XIX партийном собрании была утверждена новая система
государственных органов СССР.
Предполагалось осуществить замысел совмещения преимуществ опыта и
профессионализма в управленческих делах с сотрудничеством по наиболее
важным
вопросам
с
представителями
населения,
отражающими
действительные потребности рядовых граждан государства.
Верховный Совет СССР превратился в функционирующий на постоянной
основе высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган
государственной власти. В результате его компетенция расширялась в связи с
передачей ему функций, до этого выполняющих Президиумом Верховного
Совета СССР и Советом Министров СССР, что кардинально усиливало
значение представительных органов в реальном осуществлении власти.
Верховный Совет, как и ранее, включал в себя две равноправные палаты,
имеющие старые названия и выбирающиеся Съездами народных депутатов.
Но
последующие
события
радикально
поменяли
обстановку
в
государстве. Августовский путч 1991 года, спланированный сподвижниками
сохранения
существовавших
ранее
авторитарных
способов
управления
союзным государством, завершился поражением.
12
декабря
Верховный
Совет
РСФСР
подтвердил
Беловежские
соглашения и денонсировал договор 1922 года об образовании СССР.
Декларация СНГ была подписана 21 декабря 1991 года главами 11-ти из 15-ти
государств – бывших союзных республик, кроме Литвы, Латвии, Эстонии и
Грузии.
Таким образом, система органов государственной власти в советский
период,
особенно
на
его
Организационные основы
органов,
их
общие
позднем
деятельности
закономерности
конституционно-правового
этапе,
претерпевала
изменения.
общегосударственных
можно
регулирования.
проследить
Характерными
на
советских
примере
чертами
всех
четырех советских конституций были: преимущество коллегиальных начал в
26
системе высших органов власти; верховенство Советов народных депутатов;
двухпалатная структура общесоюзного представительного органа; создание
президиума представительного органа, имеющего широкие полномочия;
наделение органов представительной власти контрольными функциями12.
Переходная конституционно-республиканская модель государственности
и государственной службы характерна для России 1990-х годов.
В части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации провозглашается
единство системы государственной власти в качестве принципа федеративного
устройства. Имеется ввиду, что государство является целостным, суверенным,
между Российской Федерацией и субъектами Федерации распределяются
предметы ведения таким образом, чтобы полномочия государственных органов
федерального и регионального уровней либо не пересекались (институт
исключительного ведения), либо обеспечивалось верховенство федеральных
правовых актов в сфере курирующей компетенции (институт совместного
ведения)13.
Таким
образом,
каждый
из
пяти
основных
периодов
развития
государственного службы в России характеризуется своими особенностями,
оказавшими влияние на процессы возникновения, становления и развития
государственного строя.
В древнерусский период
(IX – середина XV века) происходит
утверждение основных начал государственной службы, когда потребность
обеспечить
производящую
экономику
выступила
главным
государствообразующим фактором и привела к созданию восточнославянского
государства Киевская Русь с ярко выраженной спецификой отношений
сюзеренитета-вассалитета как формы государственного единства.
Период
Московского
характеризуется
государства
оформлением
основ
(середина
XV
российского
–
XVII
век)
самодержавия.
Авакьян, С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С. А. Авакьян. - М.: Российский
Юридический Издательский Дом, 2000.
13
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. - №31. - ст. 4398.
12
27
Освобождение русских земель от ордынской зависимости, «собирание земель»
вокруг Москвы, формирование новой этно-социальной общности – всё это
способствовало созданию централизованного государства с эффективной
системой органов государственного управления, а, следовательно, означало
возрождение и дальнейшее развитие системы государственной службы.
Весьма продолжительный имперский период (конец XVII – начало XX
века) вобрал в себя становление, расцвет и крушение самодержавной монархии.
Реформы Петра I, продолженные Екатериной II, явились переломным этапом
отечественной истории и привели к максимальной централизации в управлении
государством, становлению абсолютизма. Модернизационные устремления
Александра I, реакционно-деспотический откат Николая I и подлинная
модернизация, предпринятая Александром II, привели к тому, что формула
«самодержавие – православие – народность» в эпоху расцвета абсолютизма
наиболее полно отражала форму государственного единства России. Вместе с
тем, контрреформы Александра III и «слабое правление» Николая II на фоне
нараставшей революционной активности привели к крушению империи, а
вместе с ней – и самодержавной системы государственной службы.
Советская государственность (февраль 1917 – декабрь 1991 г.), несмотря
на декларируемые принципы национального самоопределения, народовластия и
диктатуры пролетариата, очень скоро выродилась в тоталитаризм и власть
партийной номенклатуры. Федеративная государственность, закрепленная
конституционно, была лишь фасадом небывалой централизации и едва
прикрытого
вождизма.
Ни
хрущёвская
«оттепель»,
ни
горбачёвская
«перестройка», не смогли уберечь СССР от стагнации, а затем и распада.
Соответственно подверглась стагнации и система государственной службы.
На обломках советской государственности должна была возникнуть
государственность новой России, утвердившей референдумом 1993 года новую
конституционно-демократическую
государственной службы.
модель
организации
государства
и
28
1.3.
Значение, функции и принципы государственной службы
В Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской
Федерации»
от
27.05.2003
№58-ФЗ
приведены
следующие
принципы
построения и функционирования государственной службы. Представим их в
виде рисунка 3:
Рисунок 3 – Основные принципы построения и функционирования
системы государственной службы.
1.
Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной
службы;
2.
Законность. Соблюдение принципа законности означает верность
чиновников государству при осуществлении служебных обязанностей, доверие
к ним со стороны государства и гражданского общества;
29
3.
Приоритет
прав
и
свобод
человека
и
гражданина,
их
непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и
защиты;
4.
Равный доступ граждан к государственной службе;
5.
Единство правовых и организационных основ государственной
службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к
организации государственной службы;
6.
Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
7.
Открытость
общественному
государственной
контролю,
службы
объективное
и
ее
доступность
информирование
общества
о
деятельности государственных служащих;
8.
Профессионализм и компетентность государственных служащих;
9.
Защита
государственных
служащих
от
неправомерного
вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Применение
указанных
сформировать
качественный
гражданской
службы,
принципов
предоставляет
возможность
организационно-управленческий
создать
комплексную,
механизм
многовариантную
организационную систему осуществления функций управления обществом в
интересах населения страны.
Главная и важная функция государственной службы, в чем и заключается
ее смысл, – служить обществу, обеспечивать устойчивую взаимосвязь
государства и народа, предоставлять возможность передачи управляющих
функции,
гражданам
участвовать
в
процессе
развития
и
управления
государством, развивать и поддерживать их свободную жизнедеятельность на
основе принципов духовенства и нравственности.
Изучая функции государственной службы, прежде всего следует обратить
внимание, что сама служба «может пониматься в функциональном смысле,
другими
словами
как
конкретный
вид
государственной
деятельности
персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность
административно-управленческих структур».
30
Деятельность государственных служащих осуществляется в следующих
функциях ( Рисунок 4):
Рисунок 4 – Основные функции государственной службы.
1)
Правоприменительная
регулятивного
и
функция
-
распорядительного
реализация
характера;
полномочий
осуществление
государственных полномочий от имени государства либо государственного
органа при исполнении служебных обязанностей;
2) Правотворческая функция - разработка и принятие нормативных
правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных
субъектов
права
в
системе
государственно-управленческой
иерархии,
законопроектная деятельность, написание приказов и распоряжений; их
подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;
3) Регулирующая функция - разработка и реализация государственной
политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и
действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и
юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;
4) Организационная функция - обеспечение практической реализации
компетенции государственных органов, совершение организационных действий
31
и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний,
оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);
5) Правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и
защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей
перед государством; государственных и иных органов - перед гражданами.
Государственные служащие выполняют большой объем непосредственно
административно-управленческих
функций,
как
то:
государственное
управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный
контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование,
государственный учет, государственное руководство и координация.
Таким
образом,
государственная
деятельность
в
служба
персонала
смысле
практики
представляет
и
собой
государственных
функционала
основанную
органов
на
понятие
законе
представительной,
исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной
власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и
функций государства.
Источниками
управления
построением
и
функционированием
государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные
законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также
конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. Конституция РФ, федеральные законы, конституции,
уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы
построения и функционирования государственной службы, тем более что по
ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся
«пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными
правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства
РФ, приказами а распоряжениями федеральных министерств и ведомств,
аналогичными
документами
на
уровне
субъектов
РФ.
Для
удобства
использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только
публикуются в периодической или ведомственной печати.
32
Давая
характеристику
такого
элемента
общей
организации
государственной службы, как должности государственной службы, обратимся к
статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской
Федерации», где сказано:
Должности государственной службы учреждаются федеральным законом
или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или
иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Соответственно
видам
государственной
службы
должности
государственной службы подразделяются на:
- должности федеральной государственной гражданской службы;
- должности государственной гражданской службы субъекта Российской
Федерации;
- воинские должности;
- должности правоохранительной службы.
Должности государственной службы распределяются по категориям или
группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной
службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной
гражданской службе.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской
службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы
определяется Указами Президента Российской Федерации.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской
службы и типовых должностей государственной гражданской службы
субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или
указом Президента России.
Согласно статье 9 федерального закона о системе государственной
службы
Российской
Федерации
Реестр
должностей
федеральной
государственной службы образуют:
- перечни должностей федеральной государственной службы;
- перечни типовых воинских должностей;
33
- перечни типовых должностей правоохранительной службы. Все
указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта
Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым
актом) субъекта Российской Федерации.
Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры
должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации
составляют «Сводный реестр должностей государственной службы Российской
Федерации».
Важно отметить и то, как решение проблемы реализации компетенции
Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в
сфере установления и правового регулирования отношений государственной
службы. При этом обратим внимание, что статья 71 Конституции России четко
и конкретно относит к ведению Российской Федерации федеральную
государственную службу.
Вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации по
смыслу и духу конституционных новелл (статьи 72, а также пунктов 2 статей 76
и 77 Конституции РФ, взятых в их взаимосвязи) отнесены к предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а следовательно,
регулируются федеральными законами о государственной службе и законами
(и иными нормативными правовыми актами) соответствующих субъектов
Российской Федерации.
Выводы по главе
Каждый из пяти основных периодов развития государственного службы в
России характеризуется своими особенностями, оказавшими влияние на
процессы возникновения, становления и развития государственного строя.
В древнерусский период
(IX – середина XV века) происходит
утверждение основных начал государственной службы. Период Московского
34
государства (середина XV – XVII век) характеризуется оформлением основ
российского самодержавия, что означало возрождение и дальнейшее развитие
системы государственной службы.
Весьма продолжительный имперский период (конец XVII – начало XX
века) вобрал в себя становление, расцвет и крушение самодержавной монархии.
Реформы Петра I, продолженные Екатериной II, привели к максимальной
централизации в управлении государством. Вместе с тем, контрреформы
Александра III и «слабое правление» Николая II на фоне нараставшей
революционной активности привели к крушению империи, а вместе с ней – и
самодержавной системы государственной службы.
Советская государственность (февраль 1917 – декабрь 1991 г.), несмотря
на декларируемые принципы национального самоопределения, народовластия и
диктатуры пролетариата, очень скоро выродилась в тоталитаризм и власть
партийной номенклатуры. Соответственно подверглась стагнации и система
государственной службы.
На обломках советской государственности должна была возникнуть
государственность новой России, утвердившей референдумом 1993 года новую
конституционно-демократическую
государственной службы.
модель
организации
государства
и
35
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
2.1. Организация государственной службы в Российской Федерации
Государственная служба Российской Федерации состоит из федеральной
государственной службы и государственной службы субъектов Российской
Федерации. Такое разделение государственной службы на виды определяет
существование двух видов законодательства, регулирующего государственнослужебные отношения. Законодательство о государственной службе состоит из
федеральной Конституции, Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации», Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации», многочисленных нормативных
правовых актов, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Федерации.
Должности государственной службы.
Конституция Российской Федерации играет принципиально важную роль
в правовом регулировании государственной службы. В ней, в частности,
определены компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной
Думы по назначению на должности и освобождению от должности
государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения,
касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных
органов.
Система
государственной
службы
государственной службы (Рисунок 5):
состоит
из
следующих
видов
36
Рисунок 5 – Виды государственной службы.
Государственная
гражданская
служба
состоит
из
федеральной
государственной гражданской службы и государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами
федеральной государственной службы (ст. 2 ФЗ) Федеральный закон от
27.05.2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации» (ред. от 01.12.2007) // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2003,
№ 22, ст. 2063..
Военная служба - это вид федеральной государственной службы (ст. 6
ФЗ).
Закон выделил правоохранительную службу в качестве особого вида
государственной службы, не только установил признаки правоохранительной
службы, но и ввел связанное с ним понятие должностей правоохранительной
службы, но и предусмотрел необходимость принятия федерального закона о
соответствующем виде государственной службы.
Под службой
профессиональная
правоохранительной
в
правоохранительных
служебная
службы
деятельность
в
органах понимается
граждан
государственных
на
органах,
должностях
службах
и
учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности,
законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и
свобод человека и гражданина. Следует отметить, что признаком отличия
37
правоохранительной
службы
является
выполнение
правоохранительных
функций на соответствующих правоохранительных должностях.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» государственные должности Российской
Федерации и государственные должности субъектов Российской - это
должности,
устанавливаемые
Конституцией
Российской
Федерации,
федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий
федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые
конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для
непосредственного
исполнения
полномочий
государственных
органов
субъектов Российской Федерации (ст. 1 ФЗ) Федеральный закон от 27.07.2004г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
(ред. от 29.03.2008) // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, № 31, ст.
3215.
Должности государственной службы подразделяются на должности
федеральной государственной службы, воинские должности и должности
правоохранительной службы. Должности государственной службы могут
учреждаться федеральным законом или иным нормативным правовым актом
Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом
субъекта Российской Федерации в целях обеспечения не только полномочий
государственных органов, но и непосредственно функций и полномочий
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид
государственной
службы,
представляющей
собой
профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях
государственной гражданской службы Российской по обеспечению исполнения
полномочий федеральных государственных органов, государственных органов
субъектов
Российской
Федерации,
лиц,
замещающих
государственные
должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные
должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом
38
резерве и другие случаи) (ст. 3 ФЗ) Федеральный закон от 27.07.2004г. № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от
29.03.2008) // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, № 31, ст. 3215..
Согласно статьям 10 и 11 Конституции Российской Федерации, к числу
государственных
органов
относятся
органы
трех
ветвей
власти
-
законодательной, исполнительной, судебной - как федерального уровня, так и
уровня субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, согласно
статье 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов
государственной власти.
В
требования
замещающим
к
квалификации
государственные
к
государственным
должности
служащим,
государственной
службы,
включаются требования к уровню профессионального образования с учетом
группы и специализации должностей. Решение о признании образования
равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной
службы.
Устанавливаются также требования и к уровню знаний федеральной
Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов
субъектов
Федерации
применительно
к
исполнению
соответствующих
должностных обязанностей.
Возможности личности не являются основополагающим фактором
качества
деятельности.
Социологический
подход
к
профессионализму
показывает, что основу его становления, поддержания и развития у
государственных служащих составляют три определяющих компонента:
1. базовое образование;
2. профессиональная деятельность в условиях конкретной среды;
3. система непрерывного профессионального образования.
Некоторые авторы отмечают, что существует некая устойчивая лестница
приоритетных качеств государственного служащего. К преобладающим из них
относятся следующие качества:
1.
умение анализировать;
39
2.
политическая и социальная эрудиция;
3.
подход к делу с творческой точки зрения;
4.
коммуникабельность;
5.
объективность, адекватная оценка происходящему;
6.
корректность, порядочность;
7.
стрессоустойчивость.
Аттестация государственных служащих.
Основным видом целенаправленной деятельности человека, является
служба.
Это
понятие
раскрывается
по-разному.
Во-первых,
как
профессиональная деятельность человека, во-вторых, как система специальных
органов
государства
и
в-третьих,
как
социально-правовой
институт.
Определяющим видом службы является государственная служба, которая
связана с управлением, обеспечением этого управления, а также с социальнокультурным обслуживанием людей.
Государственная служба, если рассматривать ее с точки зрения места,
которое она занимает в государственной организации, начинается там, где
устанавливается должность, а для правильного установления соответствия
сотрудником его должности прибегают к такому методу оценки персонала как
аттестация. Аттестация представляет собой проверку квалификации и
служебной состоятельности. Путем ее проведения решаются такие задачи как,
направление государственного служащего на переподготовку или повышение
квалификации, увольнение некомпетентных, а может быть, и реально
неквалифицированных служащих.
Аттестация как один из основных методов оценки персонала возник
достаточно давно. Еще в 1720 году Петр I издал указ, написанный им
собственноручно «О вредности для государственного интереса порядка
повышения по старшинству в службе и о неприменении его в России", в
котором обосновал, что плохо, когда повышают по старшинству, а не по
достоинству дела.
40
Помимо этого, в годы правления Николая I (1825 - 1855 гг.) в 1832 году
был учрежден Свод Уставов о гражданской службе, в котором отмечалось, что
оценка качеств служащих должна определяться не только по личным делам, но
и по результатам практической деятельности.
Далее, в 60-70 годах двадцатого столетия начинает развиваться
законодательство об аттестации. Создается огромное количество нормативно правовых актов касаемо данного процесса и накапливается определенный опыт
их применения. В 1987 года вводится аттестация ответственных работников
аппарата советских и общественных органов.
Однако распад Советского Союза приостановил шаги в направлении
правового оформления института государственной службы, и разрешение
различных проблем были перенесены в эпоху новой России.
В настоящее время, аттестация - это оценка уровня профессиональной
подготовки
и
соответствия
государственного
служащего
занимаемой
должности государственной службы. Вопросы, касаемые процесса аттестации
регламентируются двумя основными нормативно - правовыми актами:
Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации" и Положением
«О проведении аттестации государственных служащих Российской Федерации»
(утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 г. №110),
которые, в свою очередь, имеют огромное значение в упорядочивании
отношений между государственным органом и государственным служащим.
Ранее действовавший закон Российской Федерации от 31 июля 1995
№119 - ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"
определял комплекс взаимосвязанных задач аттестации государственных
служащих, а именно:
1.
установление уровня профессиональной подготовки;
2.
определение соответствия государственного служащего занимаемой
государственной должности государственной службы;
41
решение вопроса о присвоении государственному служащему
3.
квалификационного разряда.
Однако, Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г.
№79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации
существенно
сократил
сферу
аттестации
как
"правового
регулятора
государственной службы", оставив за ней лишь определение соответствия
государственного служащего замещаемой должности гражданской службы. В
связи с этими изменениями образовались две самостоятельные процедуры –
аттестация и квалификационный экзамен.
Аттестация государственных служащих - это не просто контроль
деятельности сотрудников, но и способность, позволяющая выявить уровень
отдачи сотрудников, работающих в государственных учреждениях. Основная и
самая главная цель аттестации - это оценка соответствия уровня труда, качества
выполнения и потенциала сотрудников к основным требованиям выполняемой
деятельности. Как и любой метод оценки персонала, аттестация имеет свои
задачи, функции и принципы. Одной из основных задач процесса аттестации
является
формирование
Российской
Федерации,
кадрового
что
состава
государственной
способствует
службы
выявлению
высококвалифицированных специалистов. Не менее важными задачами
считаются, и повышение профессионального уровня служащих, и решение
вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение
должности государственной службы при сокращении должностей в области
государственного и муниципального управления.
Что же касается функций и принципов аттестации, то можно сказать, что
в законодательстве они прямо не закреплены и не сформулированы. Однако,
исходя из самостоятельного изучения аттестации, ее сущности и различных
определений данного термина можно выделить следующие (Рисунок 6):
42
Рисунок 6 – Основные функции аттестации.
К принципам аттестации относятся (Рисунок 7):
Рисунок 7 – Основные принципы аттестации.
В свою очередь, принцип объективности означает, что все качества
(профессиональные, деловые, личные и нравственные) государственного
служащего должны рассматриваться с практического влияния на результаты
деятельности государственного учреждения, и его структурного подразделения.
Принцип
гласности
характеризуется
открытостью
обсуждения
качеств
чиновника со всех сторон его служебной деятельности. Значение принципа
43
всеобщности
подразумевает
проведение
процесса
аттестации
во
всех
государственных учреждениях, на которые распространяется действие закона.
Принцип беспристрастности означает принятие решений и действий на основе
принципа справедливости, не взирая на личное отношение к государственному
служащему. Принцип коллегиальности устанавливает процесс сбора, анализа,
обобщения
аттестационной
государственного
информации,
служащего
группой
рассмотрения
всех
качеств
высококвалифицированных
специалистов.
Рассмотрев представленные принципы можно сделать вывод о том, что
все они достаточно необходимы и важны для установления четкой организации
проведения периодической оценки.
Аттестация
переводится
как
«свидетельство»
и
осуществляется
непосредственно в три основных этапа:
- подготовительный;
- непосредственно аттестация;
- заключительный.
Подготовительный этап является самым важным этапом организации
аттестации, так как именно от него во многом зависят ее конечные результаты.
Подготовка к аттестации должна проводиться планомерно и включать в
себя различные процедуры.
Первым действием, с которого начинается данный процесс является
издание руководителем государственного органа приказа или распоряжения,
который непосредственно включает в себя положения о формировании
аттестационной комиссии и составлении списков государственных служащих,
подлежащих аттестации.
В правовом акте (приказе или распоряжении) перед руководителями
ставятся различные задачи по проведению процесса аттестации.
Помимо этого, утверждаются конкретные сроки периодической оценки,
разрабатывается график и состав аттестационной комиссии.
44
На следующем этапе, а именно на этапе проведения самой аттестации,
аттестационная комиссия рассматривает представленные ей документы,
заслушивает
сообщение
государственного
служащего,
а
в
случае
необходимости - его непосредственного руководителя.
Как правило, собеседование проводится по вопросам служебной
деятельности и личностных качеств аттестуемого, а иногда может проводиться
и в форме тестирования.
В целях объективного проведения аттестации после рассмотрения
предоставленных сведений профессиональной деятельности государственного
служащего за аттестационный период комиссия имеет право перенести
аттестацию на следующее заседание.
Решение комиссии обсуждается.
Далее
процесс
аттестации
переходит
на
следующий
этап
-
заключительный. На этом этапе подводятся итоги голосования и затем
принимаются соответствующие решения.
Данные
этапы
процесса
аттестации
государственных
служащих,
позволяют сделать вывод о том, что при проведении данной процедуры
взаимодействуют интересы института государственной службы и отдельного
государственного
служащего.
Причем
первый
содержит
в
себе
организационную власть, а второй, благодаря «послушанию» и формированию
своего поведения в соответствии с требованиями системы государственной
службы ждет постоянных поощрений. Примером таких вознаграждений могут
служить
повышение
в
должности
или
увеличение
материального
стимулирования.
Аттестация имеет значительные преимущества, как для государственного
органа, так и для лиц, проходящих данный процесс.
Но, как и у любой процедуры, процесс проведения аттестации
государственных служащих имеет свои недостатки и недочеты.
Одной из первых и самых основных проблем является наличие нечеткого
и несовершенного законодательства. Во- первых, данная проблема возникает в
45
связи с тем, что в законодательстве как таковом, четко не закреплены
принципы процесса аттестации, а ведь их достаточно много и все они
необходимы
для
государственного
эффективности
управления
в
данного
целом.
процесса
Во
-
и
вторых,
регулирования
изменения
в
законодательстве привели к усложнению проведения периодической оценки.
Как отмечалось выше, раньше при аттестации решался вопрос о присвоении
государственному служащему квалификационного разряда - классного чина.
Однако, данная стимулирующая составляющая была существенно сокращена,
что привело к усложнению карьерного продвижения служащего.
Другой
не
менее
важной
проблемой
выступает
то,
многие
государственные служащие воспринимают процесс аттестации как чисто
формальную процедуру, которая не влияет на дальнейший карьерный рост
чиновников и в связи с этим, подготовка к успешному прохождению данного
процесса
у
государственных
служащих
осуществляется
с
меньшей
заинтересованностью и качественностью.
Еще одной проблемой, является недостаточное внимание к оценке труда
государственного служащего. Процедура оценивания должна проводиться
постоянно и фиксироваться документально, в виду того, что именно от нее
зависит дальнейшее принятие решения о соответствии служащего занимаемой
должности государственной службы.
Также проблемой аттестации государственных служащих считается
недостаточность использования результатов данного процесса. Ведь, ни что так
не убивает систему оценок, как неиспользование ее результатов.
Для решения представленных недостатков аттестации необходимо
создать специализированный независимый орган, который занимался бы всеми
вопросами касаемыми процесса аттестации государственных служащих,
разрешал бы споры, связанные с данным процессом и нес бы ответственность
за состоянием кадровой работы в системе государственной службы. В своей
деятельности,
руководствовался
бы Конституцией Российской
Федерации,
46
федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Основными обязанностями и функциями данного органа являлись бы:
- координация деятельности кадровых служб субъектов Российской
Федерации;
- создание единого подхода к организации процесса аттестации;
- соблюдение объективности проведения периодической оценки;
- отражение процедурных моментов привлечения независимых экспертов;
-
разработка
основных
критериев
оценки
квалификации
и
профессиональной компетенции государственных служащих;
- разрешение споров, возникающих при проведении процесса аттестации.
Создание независимого органа по управлению государственной службой
необходим, ведь именно он установит внешний государственный контроль
процедуры
аттестации,
что
в
свою
очередь,
изменит
отношение
государственных служащих, касательно формализации данной периодической
оценки, установит объективность аттестационной процедуры и выявит
профессионализм проведения периодической оценки.
Процесс аттестации государственных служащих является важным
инструментом, который необходимо постоянно модернизировать. Ведь именно
от грамотного и квалифицированного проведения процесса аттестации
совершенствуется работа государственного органа в целом, выявляются
профессиональные и личностные качества сотрудников, а также усиливается
моральная и материальная заинтересованность государственных служащих в
результатах своей работы.
47
2.2.
Порядок прохождения государственной службы в Российской
Федерации
Порядок поступления на государственную гражданскую службу
Российской Федерации.
На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской
Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком
Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям.
Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.
Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть
отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием
квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы,
а также в связи с иными ограничениями для поступления на гражданскую
службу и ее прохождения. Данный претендент, вправе обжаловать это решение
в соответствии с законодательством России.
Для
проведения
конкурса
на
замещение
вакантной
должности
гражданской службы правовым актом соответствующего государственного
органа образуется конкурсная комиссия.
Положение
о
конкурсе
на
замещение
вакантной
должности
государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее
порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента
Российской Федерации.
Также при поступлении на государственную гражданскую службу
существуют
квалификационные
требования
к
стажу
государственной
гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы
по специальности для замещения отдельных должностей.
Таким образом, порядок поступления на государственную гражданскую
службу
Российской
Федерации,
предполагает
что
гражданин
России
поступающий на данный вид государственной службы должны соответствовать
квалификационным требованиям, пройти установленный конкурс, после чего с
48
ним заключается служебный контракт и если это необходимо назначается
испытательный срок.
Перемещение по государственной гражданской службы Российской
Федерации.
Переводом на другую постоянную работу в той же организации являются
изменение трудовой функции или изменение иных существенных условий
трудового договора, а равно перевод на постоянную работу в другую
организацию либо в другую местность вместе с организацией. Другими
словами, переводом законодатель признает изменение не только трудовой
функции работника, но и иных существенных условий трудового договора
(например, режима рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда и т.п.).
Перевод гражданского служащего возможен:
1) на иную должность в том же государственном органе;
2) на другую должность в ином государственном органе;
3) либо перевод в другую местность вместе с государственным органом.
Перевод осуществляется только с согласия работника (исключения могут
быть установлены законодательством). Причем такое согласие обязательно
должно быть выражено в письменной форме. Ранее перевод без получения
письменного согласия работника мог считаться законным, если он добровольно
приступил
к
действиями).
выполнению
В
настоящее
другой
время
работы
в
(согласие
соответствии
конклюдентными
с
действующим
законодательством такое правило применяться не может. Это означает, что
если работник (гражданский служащий) добровольно приступил к выполнению
другой работы, он, тем не менее, не лишается права обжаловать перевод,
совершенный при отсутствии его согласия в письменной форме, как
незаконный.
Специальных гарантий гражданскому служащему в случае перевода по
состоянию здоровья не устанавливается.
Отдельно ТК РФ выделяет перевод на другую работу беременных
женщин и женщин имеющих детей в возрасте до полутора лет. Этим
49
категориям работников законодательством установлены повышенные гарантии
при переводах в связи с состоянием здоровья. В соответствии с медицинским
заключением и по их заявлению им снижаются нормы труда либо они
переводятся на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней
работе. До решения вопроса о предоставлении беременной женщине другой
работы она подлежит освобождению от работы с сохранением среднего
заработка. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае
невозможности выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на
другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе до
достижения ребенком возраста полутора лет. Указанные нормы, очевидно,
должны применяться и к регулированию труда гражданских служащих. Если
гражданский служащий не согласен с переводом, а также при невозможности
предоставить ему другую должность, не противопоказанную по состоянию
здоровья, служебный контракт с ним прекращается по соответствующему
основанию. В качестве одного из оснований расторжения служебного
контракта называет отказ гражданского служащего от перевода на иную
должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением
либо отсутствие такой должности в том же государственном органе.
Необходимо, однако, отметить, что аналогичное основание расторжения
служебного контракта по инициативе нанимателя содержится и в других
статьях. Согласно указанной норме служебный контракт, может быть,
расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий уволен с
гражданской службы в случае несоответствия его замещаемой должности по
состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.
При невозможности перевода гражданского служащего на иную, не
противопоказанную ему по состоянию здоровья должность в связи с
отсутствием такой должности в государственном органе служебный контракт с
ним расторгается. Перевод следует отличать от перемещения, которое не
требует
согласия
гражданского
служащего.
Согласно
трудовому
законодательству последнее предполагает перемещение работника в той же
50
организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение этой
организации в той же местности (например, в другой цех, лабораторию и т.п.),
поручение работы на другом механизме или агрегате, если это не влечет за
собой изменения трудовой функции и изменения других существенных условий
трудового договора. Например, если при заключении трудового договора было
определено
место
работы
с
указанием
структурного
подразделения,
определенного агрегата, механизма (автомобиль, локомотив), то перемещение в
другое структурное подразделение или на другой агрегат, механизм будет
считаться переводом, требующим согласия работника, поскольку меняются
обусловленные трудовым договором условия труда. Если же при заключении
трудового договора такой оговорки не было, то работодатель вправе
переместить работника без его согласия.
Увольнение с государственной гражданской службы Российской
Федерации.
Служебный контракт прекращает свое действие при освобождении
гражданского служащего от занимаемой должности, за исключением случаев
освобождения
от
должности,
при
которых
служебный
контракт
приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
Служебный контракт прекращает свое действие со дня освобождения
гражданского служащего от должности гражданской службы, в связи с
назначением на которую этот контракт был заключен.
При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой
увольнение гражданского служащего. Это является одной из существенных
особенностей правового статуса гражданского служащего по сравнению со
статусом работника, работающего по трудовому договору. Например, перевод
гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же
государственном органе означает освобождение от занимаемой должности,
однако не означает увольнения с гражданской службы.
При прекращении служебного контракта и освобождении от занимаемой
должности основаниям производится увольнение гражданского служащего с
51
гражданской службы. Вместе с тем следует отметить, что прекращение
служебного контракта и освобождение от занимаемой должности по одному из
этих оснований не влечет увольнения с гражданской службы. Так, если перевод
гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой
государственный орган не связан с переходом на государственную службу
иного вида (военную или правоохранительную службу), то в этом случае
гражданский служащий остается на гражданской службе. Следовательно,
расторжение служебного контракта и освобождение гражданского служащего
от занимаемой должности влекут увольнение его из государственного органа,
но не сопровождаются увольнением с гражданской службы.
Таким образом, увольнение гражданских служащих с гражданской
службы производится при прекращении служебного контракта с гражданским
служащим и освобождении его от замещаемой должности по общим
основаниям законодательства России.
В законах субъектов РФ должна быть указана возможность увольнения
гражданских
служащих
только
по
основаниям,
предусмотренным
федеральными законами.
Прекращение
служебного
контракта
с
гражданским
служащим,
освобождение его от замещаемой должности и увольнение с гражданской
службы оформляются правовым актом государственного органа.
Освобождение гражданского служащего от должности, за исключением
случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт
приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, влечет
прекращение ранее заключенного служебного контракта, о чем может быть
указано в соответствующем приказе об освобождении гражданского служащего
от занимаемой должности. При этом запись о расторжении служебного
контракта в трудовую книжку не вносится, как, впрочем, и запись о заключении
служебного контракта.
Закон не содержит специальной статьи о порядке прекращения
служебного контракта с гражданским служащим, освобождения его от
52
замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской
службы, данные вопросы могут регулироваться нормами ТК.
В соответствии с этими нормами гражданский служащий должен быть
ознакомлен под роспись с правовым актом государственного органа об
увольнении его с гражданской службы (приказом, распоряжением). По
требованию гражданского служащего представитель нанимателя обязан выдать
ему надлежащим образом заверенную копию указанного акта (приказа,
распоряжения). В случае, когда этот акт (приказ, распоряжение) об увольнении
гражданского служащего невозможно довести до его сведения или он
отказывается ознакомиться с ним под роспись, на этом акте (приказе,
распоряжении) производится соответствующая запись.
При увольнении гражданского служащего с гражданской службы в
трудовой книжке этого гражданского служащего производится запись об
увольнении
с
указанием
соответствующую
норму
основания
увольнения
Федерального
закона
и
со
«О
ссылкой
на
государственной
гражданской службе», а в некоторых случаях - Трудового кодекса или иного
федерального закона.
2.3. Пути совершенствования организации и порядка прохождения
государственной службы в Российской Федерации
Главная функция государственной службы, и в этом ее суть, - служить
обществу, обеспечивать устойчивую связь государства и общества, государства
и
его
граждан,
в
своей
деятельности
практически
реализовывать
демократические принципы, расширять условия для создания гражданского
общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности
средствами
профессиональной
управленческой
работы,
максимально
делегировать функции управления общественным институтам, гражданам,
словом, развивать и поддерживать их свободную жизнедеятельность на основе
не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей,
53
которые являются определяющими для народного самосознания. Поэтому
государственная служба, не только социально-правовой институт общества, но
его духовно-патриотический лидер, интеллектуальный центр, призванный
управленческими
средствами
подвигать
общество
па
практическое
осуществление его целей: социальной справедливости и достижения достойной
жизни своих членов, развития демократических институтов, формирования
высокой духовности каждого своего члена, развития науки, культуры,
образования.
Ключевым в исполнении государстве иной должности является не только
высокий профессиональный уровень государственного служащего, но его
личностные качества, гражданская позиция, высокая нравственность и умение
служить своему отечеству. Поэтому, государственную службу следует
рассматривать не только как управленческий социально-правовой институт, но
и
как
духовно-нравственный,
интеллектуальный
генератор
общества,
направленный на саморазвитие его внутренних сил, интеграцию усилий его
граждан в целях самореализации сущностных потребностей, интересов, в том
числе духовно-культурных, экономических, политических, научно-технических
и других.
Правовое
установление
принципов
государственной
службы
обусловливает функционирование государственных органов, деятельность
государственных
служащих,
устойчивость
государственно-правового
регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование
тенденций развития законодательства о государственной службе.
В
Федеральном
Законе
№79
закрепляются
основные
принципы
гражданской службы.
Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим
отношения, возникающие в связи с поступлением на гражданскую службу и
прохождением гражданской службы. Его нормы исходные для всех иных
законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов РФ.
Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его
54
содержание, раскрывают
его
смысл,
они
образуют
исходные начала
организации гражданской службы в РФ, должны учитываться законодателем
при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативноправовых актов о гражданской службе.
Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ
обязаны проводить в жизнь эти принципы, а гражданские служащие должны
руководствоваться ими в своей работе.
В Законе установлены восемь принципов. В научных источниках
называются и другие принципы. Однако, не будучи зафиксированными в тексте
Закона, они не имеют статуса принципов правового регулирования отношений
гражданской службы, а являются элементами научного правосознания либо
принципами морали.
Пройдя через государственную волю и получив свое выражение в Законе,
установленные
принципы
имеют
общеобязательную
силу.
Все
они
взаимосвязаны и взаимозависимы и в своей совокупности определяют
функционирование и тенденции развития гражданской службы. Между тем
каждый из них отражает строго определенную закономерность в организации
гражданской службы и деятельности гражданских служащих.
В любой сфере деятельности есть свои проблемы и недочеты. Рассмотрим
пример
одной
из
них
и
возможные
пути
устранения
недостатка
государственной службы.
С моей точки зрения, главный и основной недостаток, в современной
системе государственной службы можно считать коррупцию в органах власти.
Уровень коррупции в системе государственной службы за последние года
вырос настолько, что обрел политический характер и стал серьезной угрозой
национальной безопасности.
Коррупция наряду с бюрократизмом при сочетании с низким уровнем
нравственности
многих
представителей
государственного
аппарата
деформирует, по сути, провозглашаемую государственную политику и
законодательную
базу
государственной
службы.
Невысокое
качество
55
организации работы административных органов, образовавшийся в них
социально-психологический микроклимат, стиль функционирования, круговая
порука и т.д. приводят к тому, что взамен пресечения коррупции такие органы
сами называются высоко коррумпированными.
В этой связи вполне обоснованно то, что о проблеме коррупции
говорится давно и много.
В реальное время коррупция кидает вызов государству, которое уже не
может бездействовать и элементарно увидеть, как коррупция захватывает все
новые и новые рубежи.
Однако представляется очевидным, что для эффективной деятельности по
противодействию коррупции в системе государственной службы РФ в реальное
время нужно квалифицировать предпоссылки возникновения и развития
коррупции.
Причины коррупции в системе государственной службы РФ очень
многообразны.
Рассмотрим, что основными причинами масштабной коррупции в системе
государственной службы состоят в непоследовательности административных
преобразований, а также зачастую в глупом, нескончаемом реформировании
государственной службы:
1.
в
неэффективности
применении
более
квалифицированных
сотрудников в системе государственной службы;
2.
низком профессиональном уровне множества (в том числе
высокопоставленных) муниципальных служащих;
3.
отсутствии точных гарантий индивидуальной ответственности
государственные служащих;
4.
неэффективности
использования
административных
процедур,
ранее принятых режимом прохождения государственной службы.
Необходимо обратить внимание, что зарубежные государства, которые
добились положительных результатов в деле противоборства коррупции, на
протяжении многих лет создавали соответствующие правовые средства для
56
этого. Как правило, успех в деле противодействия коррупции достигается при
комплексном
применении
конституционные,
различных
правовых
средств,
международно-правовые,
таких
как
уголовно-правовые,
информационные и др. Иначе говоря, антикоррупционные предписания
должны
содержаться
в
законодательстве
различной
отраслевой
принадлежности, а использование всей совокупности правовых средств вносит
существенный
вклад
дело
противодействия
коррупции
в
системе
государственной службы. Учитывая описанное выше, зарубежный опыт
противоборства коррупции может и должен быть использован при создании
комплекса правовых средств по противодействию ей.
Как уже утверждалось ранеше, для эффективного противодействия
коррупции в системе государственной службы РФ необходимо использовать
всю совокупность правовых средств. Однако центральное место в этом
механизме,
как
представляется,
должно
быть
отведено
именно
административно-правовым средствам. Связано это с тем, что нормы
административного права определяют режим осуществления государственной
службы и публичного управления в целом. Ими определяется порядок
предоставления
взаимоотношения
публичных
услуг
различных
гражданам
субъектов
в
и
юридическим
сфере
лицам,
исполнительно-
распорядительной деятельности.
К числу административно-правовых средств противоборства коррупции
можно отнести:
1) административные запреты, связанные с режимом государственной
службы;
2) средства урегулирования конфликта интересов на государственной
службе;
3) четкий должностные обязанности государственного служащего;
4) конкурсное замещение должности государственной службы;
5) установление и обязательное использование кадрового резерва в
системе государственной службы;
57
6) обязательное установление альтернативы при выборе кандидатов при
назначении на должность;
7) испытание при поступлении на государственную службу;
8) механизм согласования с подразделениями собственной безопасности
кандидатур при назначении на ответственные должности государственной
правоохранительной службы;
9) определение статуса должности государственной службы, которая
связана с коррупционными угрозами;
10)
социальные
гарантии,
связанные
с
режимом
и
статусом
государственного служащего;
11) аттестация государственных служащих;
12) поощрения и награждения государственных служащих;
13) определение примерных этапов карьерного роста государственного
служащего;
14) отстранение от занимаемой должности государственной службы в
случаях возникновения "конфликта интересов";
15) квалификационный экзамен;
16) режим служебной дисциплины на государственной службе;
17)
административный
контроль
за
служебной
деятельностью
государственных служащих;
18)
налоговый
контроль
за
имущественным
положением
государственного служащего и членов его семьи;
19)
дисциплинарная
и
административная
ответственность
государственных служащих;
20) механизм предоставления сведений о доходах, имуществе и
обязательствах имущественного характера государственного служащего;
21) оплата труда государственных служащих;
22) ротация кадров в системе государственной службы и др.
Однако усилий одной лишь публичной власти в деле противодействия
коррупции будет недостаточно. В этой связи государству необходимо
58
поддерживать институты гражданского общества, которые участвуют в
мероприятиях по противодействию коррупции.
Целесообразно нормативно закрепить формы взаимодействия органов,
призванных
осуществлять
противодействие
коррупции,
с
институтами
гражданского общества, сформировать административно-правовой режим
защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и
пресечению коррупции в системе государственной службы РФ, а также,
возможно, в ряде случаев стимулировать их деятельность посредством выплаты
единовременного денежного вознаграждения.
Для того чтобы административно-правовые средства начали эффективно
работать, необходимы их увязка между собой, а также комплексное
применение. Следует отметить, что реализация административно-правовых
средств должна быть последовательна во всей системе государственной
службы, т.е. в системе гражданской, военной и правоохранительной службы
одновременно. При этом, конечно, нужно учитывать специфику различных
видов государственной службы. Но для всех видов государственной службы
уместно
установить
общие
административно-правовые
средства
противодействия коррупции. В частности, универсальным административноправовым средством противодействия коррупции может быть механизм
предоставления
сведений
о
доходах
и
имуществе
государственного
гражданского служащего, военнослужащего, служащего правоохранительной
службы,
занимающих
должность
среднего,
старшего
и
высшего
начальствующего состава. Специфика каждого из видов государственной
службы, разумеется, потребует разработки и реализации специальных
административно-правовых средств противодействия коррупции.
В заключение хотелось бы отметить, что в правовом механизме
противодействия коррупции в системе государственной службы Российской
Федерации
именно
сегодня
назрела
необходимость
реализации
всего
нормативного, организационного и информационного потенциала. Только
комплексное использование всех средств противодействия коррупции приведет
59
к определенным успехам и сведет коррупцию до уровня, не представляющего
серьезной опасности для личности, общества и государства.
Выводы по главе
Главная и важная функция государственной службы, в чем и заключается
ее смысл, – служить обществу, обеспечивать устойчивую взаимосвязь
государства и народа, предоставлять возможность передачи управляющих
функции,
гражданам
участвовать
в
процессе
развития
и
управления
государством
Создание независимого органа по управлению государственной службой
необходим, ведь именно он установит внешний государственный контроль
процедуры
аттестации,
что
в
свою
очередь,
изменит
отношение
государственных служащих, касательно формализации данной периодической
оценки, установит объективность аттестационной процедуры и выявит
профессионализм проведения периодической оценки.
Процесс аттестации государственных служащих является важным
инструментом, который необходимо постоянно модернизировать. Ведь именно
от грамотного и квалифицированного проведения процесса аттестации
совершенствуется работа государственного органа в целом, выявляются
профессиональные и личностные качества сотрудников, а также усиливается
моральная и материальная заинтересованность государственных служащих в
результатах своей работы.
60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Каждый из пяти основных периодов развития государственного службы в
России характеризуется своими особенностями, оказавшими влияние на
процессы возникновения, становления и развития государственного строя.
В древнерусский период
(IX – середина XV века) происходит
утверждение основных начал государственной службы. Период Московского
государства (середина XV – XVII век) характеризуется оформлением основ
российского самодержавия, что означало возрождение и дальнейшее развитие
системы государственной службы.
Весьма продолжительный имперский период (конец XVII – начало XX
века) вобрал в себя становление, расцвет и крушение самодержавной монархии.
Реформы Петра I, продолженные Екатериной II, привели к максимальной
централизации в управлении государством. Вместе с тем, контрреформы
Александра III и «слабое правление» Николая II на фоне нараставшей
революционной активности привели к крушению империи, а вместе с ней – и
самодержавной системы государственной службы.
Советская государственность (февраль 1917 – декабрь 1991 г.), несмотря
на декларируемые принципы национального самоопределения, народовластия и
диктатуры пролетариата, очень скоро выродилась в тоталитаризм и власть
партийной номенклатуры. Соответственно подверглась стагнации и система
государственной службы.
На обломках советской государственности должна была возникнуть
государственность новой России, утвердившей референдумом 1993 года новую
конституционно-демократическую
модель
организации
государства
и
государственной службы.
Главная и важная функция государственной службы, в чем и заключается
ее смысл, – служить обществу, обеспечивать устойчивую взаимосвязь
государства и народа, предоставлять возможность передачи управляющих
61
функции,
гражданам
участвовать
в
процессе
развития
и
управления
государством
Создание независимого органа по управлению государственной службой
необходим, ведь именно он установит внешний государственный контроль
процедуры
аттестации,
что
в
свою
очередь,
изменит
отношение
государственных служащих, касательно формализации данной периодической
оценки, установит объективность аттестационной процедуры и выявит
профессионализм проведения периодической оценки.
Процесс аттестации государственных служащих является важным
инструментом, который необходимо постоянно модернизировать. Ведь именно
от грамотного и квалифицированного проведения процесса аттестации
совершенствуется работа государственного органа в целом, выявляются
профессиональные и личностные качества сотрудников, а также усиливается
моральная и материальная заинтересованность государственных служащих в
результатах своей работы.
62
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙЛИТЕРАТУРЫ
1. Законодательство и практика
5.
Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31.
Ст. 4398.
6.
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ, с изм. и доп. // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 2002. – N 1, ст. 1.
7.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001г. №
197-ФЗ, с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. - № 1,
ст.3.
8.
Федеральный закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ"О
государственной гражданской службе Российской Федерации", с изм. и доп. //
Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. - N 31, ст.3215.
9.
Федеральный закон Рос. Федерации от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О
системе государственной службы Российской Федерации», с изм. и доп. //
Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. - N 22, ст.2063.
10.
Федеральный закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. N 2202-1 –
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", с изм. и доп. // Российская газета.
N 39, 1992. 18. февр.
11.
Федеральный закон Рос. Федерации от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О
службе в таможенных органах Российской Федерации», с изм. и доп. // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 1997. - N 30, ст. 3586.
12.
«О квалификационных требованиях к стажу государственной
гражданской службы (государственной службы) или стажу работы по
специальности для федеральных государственных гражданских служащих»:
63
утв. указом Президента Рос. Федерации от 27 сентября 2005 г. №1131 // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 2005. - N 40, ст. 4017.
13.
«О федеральной программе реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»: утв.
указом Президента Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 2009. N 11, ст. 1277.
14.
«Об
утверждении
перечня
должностей
федеральной
государственной службы, при назначении на которые граждане и при
замещении
которых
федеральные
государственные
служащие
обязаны
представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах
имущественного
характера
своих
супруги
(супруга)
и
несовершеннолетних детей»: утв. указом Президента Рос. Федерации от 18 мая
2009 г. N 557 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. N 21, ст. 2542.
15.
Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении
положения о федеральной государственной службе» 7. Указ Президента РФ от
11 января 1995 г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных
государственных служащих» // СЗ РФ 1995 г., № 3 ст. 174 8. Указ Президента
РФ от 9 марта 1996 г., № 353 «Об утверждении положения о проведении
аттестации федерального государственного служащего» // СЗ РФ 1996 г., № 11
ст.1036
16.
Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г., № 578 «Об утверждении
Положения о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов
федеральным государственным служащим» // СЗ РФ 1996 г., № 17 ст.1936.
17.
Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г., № 604 «Об утверждении
положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной
должности Федеральной государственной службы» // СЗ РФ 1996 г., № 18
ст.1937.
64
18.
Материалы судебной практики. Определение Конституционного
Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 233-О // Собрание законодательства РФ. 2003. N
12. Ст. 1174.
2. Специальная литература
19.
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история,
теория, закон, практика. Монография. М.: Закон, 2010. 521с.
20.
Гапоненко А. Управление знаниями. М.: Норма, 2010. 284с.
21.
Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и
перспективы. М.: Изд-во РАГС, 2007. 341с.
22.
Ильин И.А. О грядущей России: избранные статьи / под ред. Н.П.
Полторацкого. М.: Юрист, 2003. 384с.
23.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы: институционально-функциональный анализ. М.: РАГС, 2009. 317.
24.
Киселев С.Г. Государственная гражданская служба. М.: "ТК Велби",
"Изд-во Проспект", 2010. 274с.
25.
Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных
гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис. ... д-ра
юрид. наук. М., 2003. 282.
26.
Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. 2-е
изд., доп. / отв. ред. А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. М.: Закон, 2010.
521с.
27.
Корнийчук
Г.А.
Особенности
регулирования
труда
государственных служащих Российской Федерации. М.: Закон, 2010. 561с.
28.
Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма
реализации публичных интересов: автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д,
2006. 241с.
65
29.
Мельников В.П. Государственная служба в России. М.: Изд-во
РАГС, 2005. 574с.
30.
Попова З.С. Государственная служба как система социальных
институтов. М.: Изд-во РАГС, 2008. 351с.
31.
Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Норма, 2008. 541с.
32.
Шанхаев С.В. О некоторых сравнительно-правовых и системных
проблемах прохождения государственной службы в Российской Федерации //
Право в Вооруженных Силах. 2009. N 9. С. 68-75.
3. Публикации периодической печати
33.
Гусев А.В. Служебный контракт на государственной гражданской
службе // Южно-уральский юридический вестник. 2006. N 6. С. 78-85.
34.
Ершова Е.А. Правовая природа служебных отношений: вопросы
теории и практики // Трудовое право. 2006. N 5. С. 7-16.
35.
Заварихина
С.А.
Аттестация
государственных
служащих
//
Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2009. N 17.
С. 21-38.
36.
Куревина Л.В. Особенности заключения и расторжения служебного
контракта с государственными гражданскими служащими // Отдел кадров
бюджетного учреждения. 2010. N 10. С. 24-35.
37.
Марченко
И.
Должностной
регламент
государственного
гражданского служащего // Кадровик. Кадровое делопроизводство. 2008. N 12.
С. 76-85.
38.
Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы
в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2010.
N 12. С. 21-32.
39.
Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения
служебного контракта // Трудовое право. 2007. N 5. С. 70-84.
66
40.
Стяжкин Ю. Некоторые актуальные научные аспекты и правовые
основы становления современной государственной службы в России //
Общество и право. 2006. N 1(11). С. 22-38.
41. Чаннов
С.Е.
Некоторые
проблемы
заключения
служебных
контрактов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2010. N
9. С. 255.
42. Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и
муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный
механизм // Российская юстиция. 2009. N 4. С. 21-28.
43. Головатенко А. Попытки реформ (конец 1950 – начало 1980-х гг.)
// История. – 2007. – № 4 (15-28 февр.). – С. 30.
44. Гуськов А.Г. Пётр Великий: богатейшее духовное и материальное
наследие Петра I // Русская история. – 2010. – № 5–6. – С. 20–23.
45. Дождиков
А.В. Политический
менеджмент
И.
В. Сталина:
репрессии как радикальное средство ротации управленческих кадров //
Социально-гуманитарные знания. – 2011. – № 1. – С. 308–322.
46. Красин Ю.А. Политическое самоопределение России: проблемы
выбора // Полис. 2003. № 1, с. 124-133.
47. Медушевский А.Н. Великая реформа и модернизация России:
опыт реформы 1861 г. и последующих либеральных преобразований в
модернизации страны // Российская история. – 2011. – № 1. – С. 3–27.
48. Перевезенцев, С.В. К истории российской государственности //
Вестник Московского Университета. № 6. 2012. С. 35-46.
49. Петров
К.В.
Принцип
историзма
в
исследовании
истории
государства и права // Ленинградский юридический журнал. – 2007. – № 1. – С.
169–183.
50. Фомин
В.В. Народ
и
власть
в
эпоху
формирования
государственности у восточных славян // Отечественная история. – 2008. – № 2.
67
ПРИЛОЖЕНИЕ. ПРОТОКОЛ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СЛУЖАЩЕГО
ФГКУ «УВО ВНГ Российской Федерации по Брянской области»
г.Карачев
ПРОТОКОЛ
заседания аттестационной комиссии
25.04.2018 г.
№-9вн
Председатель комиссии – Ходотов А.П.
Секретарь – Прошакин В.В.
Присутствовали – Лобзина Е.В., Никуличкин С.В.
ПОВЕСТКА ДНЯ:
Об аттестации специалиста отдела ПЦО Логвиновой В.А.
СЛУШАЛИ:
Начальник ФГКУ «УВО ВНГ Российской Федерации по Брянской области»
г.Карачева Ходотов А.П. ознакомил членов комиссии с аттестационными
материалами на специалиста отдела ПЦО Логвиновой В.А.
ВЫСТУПИЛИ:
Лобзина Е.В. дала положительный отзыв об исполнении специалистоы отдела
ПЦО Логвиновой В.А. должностных обязанностей.
Количество голосов членов комиссии: «за» – 4, «против» – 0.
РЕШИЛИ:
1. Специалист отдела ПЦО Логвинова В.А. соответствует занимаемой
должности.
2. Направить специалиста отдела ПЦО Логвинову В.А. на курсы повышения
квалификации с последующей аттестацией.
Председатель комиссии _______________Ходотов А.П.
Секретарь ______________Прошакин В.В.
68
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа