close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Ларионов Павел Сергеевич. Проблемы правового регулирования использования земель в Российской Федерации

код для вставки
АННОТАЦИЯ
Выпускная квалификационная работа на тему «Проблемы правового
регулирования использования земель в Российской Федерации»
Год защиты: 2018
Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция
Направленность (профиль): Государственно-правовая деятельность
Студент: П.С. Ларионов
Научный
руководитель:
доцент
кафедры
муниципального
и
экологического права И. В. Орлов, к.ю.н.
Объем ВКР: 85 машинописных страниц
Количество использованных источников: 74
Ключевые
слова:
земля,
земельный
участок,
категории
земель,
муниципальный земельный контроль, ответственность за ненадлежащее
использование земель.
Краткая характеристика ВКР: Работа выполнена на тему «Проблемы
правового регулирования использования земель в Российской Федерации».
Предметом исследования являются положения Конституции Российской
Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса
Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации,
акты гражданского законодательства, судебная практика.
Цель исследования – раскрыть правовое содержание использования земель
в законодательстве Российской Федерации, выявить существующие проблемы,
и
выработка
предложений
по
совершенствованию
действующего
законодательства и правоприменительной практики. Для решения научных задач,
направленных
на
достижение
данной
цели
использовались
специально-
юридический, функциональный, логический, системный методы и другие приемы
обобщения научного материала и практического опыта.
Магистерская диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов,
заключения, списка литературы.
Научная новизна работы: исследования, представленные в магистерской
диссертации представляют, комплексный анализ теоретических и практических
вопросов, касающихся проблем правового регулирования использования земель в
Российской Федерации. Сформулированные в исследовании положения и выводы
могут найти применение в дальнейшем научном исследовании проблем в указанной
сфере.
Практическая значимость исследования: сформулированные теоретические
положения и выводы могут быть использованы при изучении вопросов правового
регулирования использования земель в действующем законодательстве, в учебном
процессе и научно-исследовательской деятельности.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ….…………………………………………………………………….6
ГЛАВА
1.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ
ИПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ……………..13
1.1. Правовая природа института категорий земель в российском праве:
исторический аспект …………………………………………..………….13
1.2. Понятие, основные признаки земель в законодательстве Российской
Федерации, а также их категории………..……………………………….16
1.3. Земельный участок как объект гражданских прав ………..……………22
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …………………………………...28
2.1.
Общая характеристика нормативной базы в сфере регулирования
использования земель по целевому назначению……………………….28
2.2.
Особенности обеспечения надлежащего использования земель (на
примере земель сельскохозяйственного назначения в процессе их
оборота)……………………………………………………………….… .40
2.3.
Ответственность за ненадлежащее использование земель в Российской
Федерации…………………………………………………………….….48
ГЛАВА
3.
ПРОБЛЕМЫ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬ
ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
ВЗКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ……… ………………………………..57
3.1.
Контроль за надлежащим использованием земель в Российской
Федерации: проблемы правоприменительной практики………………57
3.2.
Основные
Федерации
проблемные
в
сфере
вопросы
законодательства
использования
земель
и
Российской
пути
их
решения……………………………………………………………………68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………………76
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………..……………………...79
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы обуславливается тем, что на современном этапе
развития экономических отношений одной из наиболее важных задач,
стоящих перед государством, несомненно, является
рациональное и
эффективное использование земель.
Особенности правового регулирования земельных
правоотношений
обуславливается прежде всего спецификой объекта данных правоотношений,
а именно – землей, в связи с чем и развитие законодательства в данной сфере
правоотношений,
характеризуется
целями
и
задачами
правового
регулирования земельных отношений. Основная цель развития земельного
законодательства – это правовое обеспечение эффективного и рационального
использования и охраны земли как природного объекта и природного
ресурса, что возможно путем установления особых правил участия земли в
гражданском обороте и ее использования в хозяйственной и иной
деятельности человека.
Однако, многофункциональность земли как объекта правоотношений и,
соответственно, их комплексный характер приводят к разнонаправленным и
противоречивым
тенденциям
развития
земельного
законодательства,
обусловленным системной связью с другими отраслями, прежде всего с
гражданским, градостроительным, природоресурсным правом, объектами
которых так или иначе выступают земли или земельные участки.
Конституция Российской Федерации положила начало развитию
земельного права в двух направлениях: с одной стороны, нормы земельного
права
должны
обеспечивать
различные
публичные
интересы
при
использовании земли, но, с другой стороны, вмешательство государства в
частные земельные правоотношения должно быть строго обоснованным и
сбалансированным с точки зрения обеспечения прав граждан и юридических
лиц на земельные участки и развития гражданского оборота недвижимого
имущества. Для достижения указанных целей в законодательстве прежде
3
всего должны быть установлены эффективные и адекватные общественным
отношениям правовые механизмы возникновения и прекращения прав на
земельные
участки,
определены
четкие
критерии
ограничения
оборотоспособности земель и земельных участков.
В связи с чем, в научной среде уделяется большое внимание правовому
анализу изменений земельного законодательства, которые начались в ходе
проведения
земельной
реформы
и
охватившие
огромный
пласт
правоотношений в области сельского хозяйства, а так же рассмотрению
сущности и проблем формирования правового режима сельскохозяйственных
земель и иных категорий земель.
Вместе с тем, правонарушения в данной сфере носят масштабный
характер, в частности,
управлением Россельхознадзора по Орловской и
Курской областям озвучен объем правонарушений, связанных с порчей и
уничтожением плодородного слоя почвы в 2017 году. Основными причинами
стали
захламление
земель
отходами
производства
и
потребления,
несоблюдение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, добыча
полезных ископаемых и проведение строительных работ с нарушением
установленных требований. Нанесенный почве вред в ведомстве оценили в
58,86 миллиона рублей. Для его возмещения управлением в суды было
направлено 11 исков, из которых 9 рассмотрено и удовлетворено. В восьми
случаях нарушителей обязали провести рекультивацию на сумму 53,49
миллиона рублей, в одном случае – возместить ущерб в денежном
эквиваленте в сумму 129 тысячи рублей.
Таким образом, определение правового содержания надлежащего
использования земель в Российской Федерации - весьма сложная и острая
проблема, которая постоянно возникает в научных дискуссиях, в связи с чем
анализ правового регулирования использования земель в
Российской
Федерации, особенности контроля за их использования со стороны
государства
и
мер
ответственности,
позволит
выявить
проблемы,
существующие в действующем законодательстве и предложить способы их
4
разрешения.
Объектом
исследования
являются
общественные
отношения,
складывающиеся в сфере использования земель, в том числе при
несоблюдении
норм
действующего
законодательства,
регулирующих
надлежащее использование земель в Российской Федерации.
Предмет
земельного,
исследования
гражданского,
составляют
нормы
конституционного,
экологического
права,
регулирующие
в
совокупности отношения, связанные с оборотом и использованием земель в
Российской Федерации, научные взгляды и представления, имеющие
отношения к данной проблематике, материалы судебной практики.
Целью научной работы заключается в том, чтобы на основе
всестороннего
анализа
действующего
законодательства
комплексно
исследовать проблемы правового регулирования надлежащего использования
земель
в
Российской
Федерации,
и
выработка
предложений
по
совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной
практики.
Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать историю становления правового регулирования
использования земель в России, в том числе сельскохозяйственного
назначения;
- определить сущность и содержание понятия «надлежащее
использование земель», с учётом положений юридической науки;
- разработка общетеоретического представления о правовых основах
использования земель в Российской Федерации;
- исследование правового механизма регулирования надлежащего
использования
земель
в
связи
с
изменениями
действующего
законодательства;
-
выявление
правовых
способов
обеспечения
надлежащего
использования земель в рамках правового регулирования гражданского
оборота в Российской Федерации;
5
-
изучить
основу
правового
регулирования
выявления
фактов
ненадлежащего использования земель и выработка предложений по
упорядочению правовой регламентации таких процедур;
- выявить проблемы, существующие в действующем законодательстве, в
области ненадлежащего использования земель и выработка на его основе
предложений, подлежащих закреплению в земельном законодательстве.
Степень научной разработанности темы. Проблемам правового
регулирования надлежащего использования земель в Российской Федерации
посвящено большое количество монографических и диссертационных
исследований, это работы Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова,
Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Н.Г.
Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова, И.О.
Красновой, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, Е.В. Пантина и др. Изложенные в
этих работах научные воззрения послужили основой для работы.
Методология исследования. Для достижения поставленной цели и
решения задач использовался общенаучный диалектический метод познания,
так и частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой,
формально-логический, статистический, а также использовался комплексный
подход, заключающийся в единстве двух способов – анализа и синтеза и
другие методы.
Нормативную
Российской
основу
Федерации,
исследования
Земельный
кодекс
составили:
Российской
Конституция
Федерации,
Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июля
2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,
Федеральный закон от 16 июля 1998 года «О государственном регулировании
обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Закон
Орловской области от 02 апреля 2014 года №1609-ОЗ «Об особо ценных
продуктивных сельскохозяйственных угодьях Орловской области», Закон
Орловской области от 08 сентября 2008 года «О регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Орловской области».
6
Эмпирическая база исследования представлена данными, поученными в
процессе изучения и обобщения материалов опубликованной судебной
практики.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования заключается в том, что на новом, более систематизированном
уровне, рассматриваются проблемы правового регулирования надлежащего
использования земель в Российской Федерации, а также причины и правовые
последствия их ненадлежащего использования в условиях их вовлечения в
рыночный оборот. Собранный, обобщенный и проанализированный материал
определяет
приоритетные
направления
его
использования:
сформулированные положения и выводы могут найти применение в
дальнейшем научном исследовании проблем надлежащего использования
земель в Российской Федерации, а также могут использоваться в процессе
преподавания учебных дисциплин по земельному праву.
Положения, выносимые на защиту:
- институт категорий земель в российском земельном праве стал
системообразующим институтом. Нормы земельного права без системного
института
категории
земли
не
обладают
достаточными
правовыми
механизмами закрепления природоохранного способа использования земли
только через разрешенный вид использования. Проблема реформирования
законодательства в данной сфере заключается в необходимости разработки
научно
обоснованной
единой
концепции,
основанной
на
четко
сформулированных приоритетах, определяющих цели, задачи, принципы
правового регулирования земельных отношений, а также обеспечивающих
баланс публичных и частных интересов в сфере использования и охраны
земель.
- земельный участок как объект права собственности и иных
предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации прав на
землю является недвижимой вещью, представляющей собой часть земной
поверхности и имеющей характеристики, позволяющие определить ее в
7
качестве
индивидуально
неохваченными
его
определенной
природные
вещи.
особенности
При
как
этом
объекта
остаются
земельных
отношений (например, наличие на нем почвенного слоя, водных объектов,
растений). Оптимальным решением было бы его изъятие из Земельного
кодекса Российской Федерации и перенесение вместе с другими гражданскоправовыми нормами в Гражданский кодекс Российской Федерации.
-
дифференциация
земель
по
целевому
назначению
является
отражением и развитием в отраслевом законодательстве положений статьи 9
Конституции
Российской
Федерации,
т.е.
способом
обеспечения
рационального использования и охраны земель, правовой формой выражения
публичных экономических и экологических интересов и направлена на
сбалансированное сочетание интересов настоящего и будущего поколений
народов Российской Федерации.
-
совершенствование
земельного
законодательства
в
сфере
использование земель осуществляется изначально на местном уровне
посредством организации работ по внесению изменений в правила
землепользования и застройки (например, в части устранения привязки
соответствующего
вида
разрешенного
использования
к
конкретному
землепользователю). Проблема соотношения деления земель по целевому
назначению и разрешенного использования должна быть кардинально
разрешена
Собрания
рассматриваемым
Российской
Государственной
Федерации
Думой
Федерального
законопроектом,
которым
предусматривается отмена деления земель на категории.
- в большинстве муниципальных образований земельный контроль
налажен не должным образом - не в полной мере действуют земельные
комиссии,
занимающиеся
вопросами
использования
земель
сельскохозяйственного назначения, рекультивацией и восстановлением
земель сельскохозяйственного назначения после проведения различных
работ, связанных с нарушением почвенного покрова, не разработан порядок
их деятельности, не во всех муниципальных образованиях приняты
8
муниципальные
правовые
акты,
регулирующие
порядок
проведения
муниципального земельного контроля и устанавливающие периодичность
проведения проверок использования земель собственниками земельных
участков, землевладельцами и землепользователями.
- в целях повышения эффективности деятельности уполномоченных
органов по проведению земельного контроля необходимо отнести к
полномочиям
должностных
лиц
уполномоченных
составлять
правонарушениях,
полномочия
органов
местного
протоколы
по
об
составлению
самоуправления,
административных
протоколов
об
административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 8.8
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при
осуществлении муниципального земельного контроля.
- институт зонирования территорий мог бы быть значительно более
эффективно применен в рамках существующей системы категорий земель
путем
модернизации
традиционного
института
земельного
права.
Существенным препятствием к переходу на зонирование территорий
является отсутствие достоверных сведений о местоположении границ
разнообразных территорий, природных и антропогенных объектов, границ
земельных участков, а также данных о количественных и качественных
характеристиках земель.
Структура
исследования
определена
поставленной
целью,
вытекающими из нее задачами, а также логикой исследования и включает
введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключения и списка
литературы.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИСПЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Правовая природа института категорий земель в российском
праве: исторический аспект
В юридической науке выделяется институт земельного права деления
земель на категории, целью формирования которого было удобства
управления
одним
собственником
(государством)
всеми
землями.
Проанализировав исторический путь развития и становления института
категорий земель в российском земельном праве можно констатировать его
системообразующую роль для всей отрасли земельного права.
Изначально возможность правового регулирования деления земель по
целевому назначению заложена в Соборном Уложении 1649 года1.
Однако, еще в 1565 году Иван Грозный разделил земли государства на
земские (обычные) и опричные (особые), включив в последние земли
оппозиционной княжеско–боярской аристократии. Данное разграничение
земель
предполагало,
что
сельскохозяйственные
земли
или
земли
подлежащие обработке входили в состав земских (обычных) земель. Во
второй половине XVI в. проведена повсеместная опись вотчинных земель,
информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало
упорядочению финансовой и налоговой систем и служилых обязанностей
феодалов. В дальнейшем государство провело повсеместное описание земель
с подразделением их на окладные единицы («сохи»).
Реформа 1861 года, отменив крепостное право, не разрешила аграрного
вопроса. Она сохранила много «остатков крепостничества, сделавшихся
невыносимой помехой капиталистическому развитию России», оставив
помещичью монополию на землю. Самодержавие, вынужденное освободить
крестьян от крепостной зависимости, приняло все меры к тому, чтобы не
1
Соборное уложение 1649 года. Гл. XVI: О поместных землях. [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
URL: http://www.e-reading.club/bookreader.php/149486/Sobornoe_Ulozhenie_1649_goda.html. – Дата
доступа:02.04.2018.
10
только сохранить больше и лучшей земли в руках помещиков, но, чтобы
освобожденные крестьяне по–прежнему работали в имениях на условиях,
выгодных для их владельцев. В результате реформы крестьяне были
превращены
в
большинстве
случаев
не
в
свободных
рабочих
капиталистического производства, не в самостоятельных владельцев, а в
кабальных – почти полукрепостных, арендаторов «той же «барской»,
помещичьей
земли».
Необходимо
отметить,
что
значительная
часть
полученной в надел земли не могла быть использована крестьянами, так как
им часто отводились непригодные для ведения хозяйства участки. В
большинстве случаев крестьяне не имели покосов и пастбищ для скота.
В период военного коммунизма, для обеспечения плодородности
сельскохозяйственных
земель,
в
резолюции
съезда
КПСС
был
сформулирован пункт, который стал впоследствии одним из главных в
практике
аграрных
преобразований:
«Партия
пролетариата
должна
советовать пролетариям и полупролетариям деревни, чтобы они добивались
образования
из
каждого
помещичьего
имения
достаточно
крупного
образцового хозяйства, которое бы велось на общественный счет Советами
депутатов от сельскохозяйственных рабочих под руководством агрономов и с
применением наилучших технических средств».
26 Декабря 1917 года был принят Декрет о земле, где было записано:
«Вся земля….обращается во всенародное достояние и переходит в
пользование всех трудящих на ней…формы землепользования должны быть
совершенно свободны: подворная, хуторская, общинная, артельная как
решено будет, в отдельных селениях и поселках» 1. Декрет о земле,
являвшийся существенной вехой в развитии земельного законодательства в
части воплощения представления непосредственных землепользователей о
механизмах регулирования этого вопроса. Он исходил из необходимости
1
Декрет о земле (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917)// Газета Временного Рабочего и
Крестьянского Правительства. -№1. - 28.10.1917. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178.
–
Дата
доступа:02.04.2018.
11
установления различных правовых режимов для земель, предназначенных:
для добычи недр; земель сельского хозяйства; земель животноводства;
городских (усадебных) земель1.
В соответствии со статьей 4 Основ законодательства Союза ССР 1968
года «вся земля в СССР составила единый государственный земельный фонд,
разделенный
на
шесть
категорий
по
целевому
назначению.
Земли
промышленности и транспорта составляли с землями курортов, заповедников
и иного несельскохозяйственного назначения одну, третью по счету,
категорию. Земля данным нормативным правовым актом в преамбуле
определена как важнейшее богатство советского общества, являющееся
главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным
базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства»2.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле
1990 года в ст. 2 выделили семь категорий земель, разделив «земли
промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения и земли
природоохранного,
оздоровительного,
рекреационного
и
историко-
культурного назначения друг с другом»3.
Именно данный Закон разделил единый до того объект правового
регулирования - землю - на два смысловых значения. Статья 3 устанавливает,
что земля является
достоянием
народов, проживающих на данной
территории, и при этом указывает, что каждый гражданин СССР имеет право
на земельный участок. Современный Земельный кодекс Российской
Федерации 2001 года в ст. 7 устанавливает семь категорий земель,
1
Декрет о земле: принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917 // Газета Временного Рабочего и
Крестьянского Правительства. - 1917. - 28 октября. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178. – Дата
доступа:02.04.2018.
2
Закон СССР от 13.12.1968 № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и
союзных республик» // Ведомости ВС СССР. - 1968. - № 51. - Ст. 485. [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178. – Дата доступа:02.04.2018.
3
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28.02.1990 // Ведомости СНД СССР
и ВС СССР. - 1990. - № 10. - Ст. 129. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178. – Дата
доступа:02.04.2018.
12
разделенных по целевому назначению1, а в качестве объекта земельных
отношений в ст. 6 указывает: землю как природный объект и природный
ресурс;
земельные
участки;
части
земельных
участков.
Подобная
регламентация являлась необходимой с точки зрения непрерывности
земельных правоотношений и их чрезвычайной устойчивости к попыткам
реформирования.
Таким образом, анализируя историю развития правового регулирования
деления земель на категории, можно констатировать, что институт категорий
земель в российском земельном праве стал системообразующим институтом.
Следовательно, в случае ликвидации данного института необходима будет
структурная перестройка отрасли земельного права. Нормы земельного права
без системного института категории земли не обладают достаточными
правовыми
механизмами
закрепления
природоохранного
способа
использования земли только через разрешенный вид использования.
Проблема реформирования законодательства в данной сфере заключается в
необходимости
разработки
научно
обоснованной
единой
концепции,
основанной на четко сформулированных приоритетах, определяющих цели,
задачи, принципы правового регулирования земельных отношений, а также
обеспечивающих
баланс
публичных
и
частных
интересов
в
сфере
использования и охраны земель.
1.2.
Понятие, основные признаки земель в законодательстве
Российской Федерации, а также их категории
В соответствии с частью 1 статьи 36 Конституции Российской
Федерации право на землю является одним из важнейших конституционных
прав гражданина России. «Земля как объект права собственности может
находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности»2.
1
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 29.10.2001.- № 44. - ст. 4147; 04.07.2016. - № 27 (часть II). - ст. 4306.
2
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом
поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-
13
Статья 36 Конституции Российской Федерации закрепляет право
российских граждан и их объединений иметь в частной собственности
землю. В развитие данной конституционной нормы в целях конкретизации
конституционного права частной собственности на землю, в нормах
Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации и принятых в
соответствии
с
ними
федеральными законами
содержится
правовое
регулирование данных правоотношений.
Следует также отметить, что в статьях 9 и 36 Конституции Российской
Федерации при указании форм собственности употребляется термин «земля».
В действительности согласно нормам действующего законодательства
объектом права собственности, в том числе частной, является конкретный
земельный участок. Но понятие «земельный участок» было определено
Земельным кодексом Российской Федерации только в 2001 г., как «часть
поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны
и удостоверены в установленном порядке»1.
Юридическое содержание понятие «земельного участка» раскрыто в
пункте 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно
которому «земельный участок является недвижимой вещью, которая
представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики,
позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи» 2.
Понятие «земельного участка» внесено Федеральным законом от 23 июня
2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
который дополнил пункт 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской
Федерации, согласно которому «земельный участок является недвижимой
вещью, представляющей собой часть земной поверхности и имеющей
характеристики, позволяющие трактовать ее в качестве индивидуальноФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - Российская газета. - № 163. - 23.07.2014.
1
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. - № 44. - ст. 4147.
2
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ //Собрание законодательства РФ.
- 29.10.2001. - № 44. - ст. 4147.
14
определенной вещи»1.
Вместе с тем, исходя из положений действующего законодательства,
правовой режим земельного участка определяется исходя из сведений,
внесенных в государственный кадастр недвижимости, которые делятся на
уникальные
и
дополнительные
документированную
основу.
Однако
характеристики,
по
общему
которые
правилу
имеют
изменение
уникальных характеристик земельного участка означает прекращение его
существования и образование из него другого земельного участка (или
участков), а изменение дополнительных характеристик таких последствий не
имеет. В этом случае изменяется та или иная правовая характеристика
земельного участка, но сам земельный участок как индивидуальноопределенная вещь сохраняется в неизменном виде.
Таким
образом,
уникальные
характеристики
индивидуализируют
земельный участок, а дополнительные характеристики определяют черты его
правового режима. Из перечисленных в статье 7 Федерального закона
Российской Федерации от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости» уникальных характеристик объектов следует отметить те,
которые относятся к земельному участку и позволяют индивидуализировать
его: «вид объекта недвижимости, кадастровый номер и дата внесения
данного номера в государственный кадастр недвижимости, описание границ
объекта недвижимости, площадь участка»2.
Пункт 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации
декларирует право собственников распоряжаться земельными участками в
порядке (в полном объеме), предусмотренном статьей 209 Гражданского
кодекса Российской Федерации («Содержание права собственности») 3.
1
Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 30.06.2014. - № 26 (часть I). - ст. 3377. - 01.01.2018. - №1 (Часть I). - ст. 90.
2
Федеральный закон Российской Федерации от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости»// Собрание законодательства РФ. - 30.07.2007. -№ 31. - ст. 4017.
3
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ//Собрание
законодательства РФ.-05.12.1994.-№32.-ст. 3301; 03.04.2017. - № 14. - ст. 1998.
15
Между тем именно на этом моменте начинают проявляться наиболее яркие
отличия земельных участков от прочих объектов гражданских прав.
Характеристика земельных участков имеет место в земельном
законодательстве при правовом закреплении категорий земельных участков,
с целью применения категориальности при регулировании способов их
использования.
Исчерпывающий перечень категорий земель по целевому
назначению приведен в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской
Федерации.
По указанному основанию согласно пункту 1 статьи 7 Земельного
кодекса Российской Федерации «все земли можно классифицировать на
следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3)
земли
радиовещания,
промышленности,
телевидения,
энергетики,
информатики,
транспорта,
земли
для
связи,
обеспечения
космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного
специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса1.
Деление земель на указанные категории имеет весьма важное
практическое значение, так как принадлежность определенного земельного
участка к той или иной категории земель определяет его целевое назначение
и виды разрешенного использования. В научной литературе неоднократно
обращалось
внимание
на
необходимость
дополнения
существующих
категорий земель землями горного фонда.
Так, Д.В. Василевская отмечает, что «в Земельном кодексе Российской
Федерации необоснованно не учитывается специфика горных земель, которая
1
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. - № 44. - ст. 4147.
16
заключается в том, что они более экологически уязвимы, чем остальные, вне
зависимости
от
промышленное
того,
строят
строительство.
ли
там
Многие
курорты
из
них
или
осуществляют
отличаются
особой
хрупкостью и уязвимостью к неблагоприятному воздействию климатических
изменений и требуют специальных мер защиты»1.
Существует также мнение о «необходимости отмены деления земель на
категории. Данная позиция аргументируется тем, что по своему назначению
институт категорирования земель ничем не отличается от института
территориального зонирования. Смысл данной инициативы - убрать
дублирование указанных процедур, а также снизить уровень коррупции в
отрасли»2.
В этой связи следует согласиться с мнением Г.Л. Земляковой, которая
справедливо полагает, что «отмена деления земель на категории неизбежно
приведет к разрушению существующей системы охраны земель и природных
ресурсов»3.
Еще одним критерием для классификации земельных участков является
вид права на земельный участок.
В земельном законодательстве выделяются следующие виды прав на
земельные участки:
- право собственности;
- право постоянного (бессрочного) пользования;
- право пожизненного наследуемого владения;
- право безвозмездного пользования;
- сервитут;
- аренда.
1
Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и
зарубежных странах. Теория и практика: Монография. М., 2007. 352 с.
2
Баразгова Р.С. Основания деления земельного фонда России на категории: вопросы теории и практики //
Тенденции развития частного права в условиях рыночной экономики: Сб. науч. тр. (по материалам
междунар. науч.-практ. конф., посвященной 95-летию проф. В.А. Тархова). Саратов, 2009. С. 12 - 15.
3
Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового
регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности //
Материалы междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века": Сб. тез. М., 2010. С. 412 417.
17
Земельные участки в России могут находиться в государственной
(федеральной, субъекта РФ), муниципальной и частной собственности.
Обладание земельным участком на праве собственности позволяет в полном
объеме и по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться
земельным участком. Между тем собственник земельного участка не наделен
абсолютной свободой при осуществлении указанных полномочий. Так, в
соответствии с земельным законодательством земля должна использоваться
строго в соответствии с ее целевым назначением, которое определяется
принадлежностью к той или иной категории земель, а также разрешенным
использованием.
Помимо
этого,
использование
земель
должно
осуществляться способами, исключающими причинение вреда окружающей
среде.
Все земельные участки можно также классифицировать по признаку
оборотоспособности, под которой следует понимать свойство земельных
участков, которое выражается в их способности свободно отчуждаться или
переходить от одного лица к другому. В качестве вывода можно отметить, что
классификация земельных участков может осуществляться по различным
основаниям. С практической точки зрения земельные участки наиболее
целесообразно классифицировать по следующим признакам: делимость;
категория земель; вид права на земельный участок; оборотоспособность 1.
Таким образом, целесообразно считать земельным участком как
объектом права собственности и иных вещных прав такую часть земной
поверхности, которая учтена в установленном законом порядке, то есть
сведения о которой в соответствии с предъявляемыми требованиями внесены
в Единый государственный реестр недвижимости либо которая может быть
признана ранее учтенным объектом недвижимости. В ином случае земельный
участок не может быть признан объектом вещных прав, поскольку формально
отсутствует
возможность
выделить
его
в
качестве
индивидуально-
определенной вещи, по крайней мере до тех пор, пока не доказано иное.
1
Тоточенко Д.А. Виды земельных участков//Юрист. – 2016. - № 17. – С.12-16.
18
1.3.
Земля
Земельный участок как объект гражданских прав
как
объект
правоотношений
регулируется
одновременно
гражданским и земельным законодательством, в связи с чем возникает
проблема соотношения норм названных отраслей права, и в юридической
литературе существуют два основных течений, в основание которых
заложено решение вопроса о возможности регулирования одновременно
обоими видами законодательства одних и тех же отношений или одной
отраслью права.
В частности, С.А. Голосова, А.Д. Александров указывают, что «нормы
об имущественных отношениях могут содержаться в Земельном кодексе
Российской Федерации, но должны соответствовать Гражданскому кодексу
Российской Федерации»1.
И.А. Иконицкая отмечает, что «в регулировании имущественных
отношений, объектом которых является земля, приоритет общих норм
гражданского права»2.
По
мнению
Е.А.
Суханова,
«специфику
земельно-правового
регулирования и земельного права составляет их публично-правовой
характер, а не своеобразие регламентации определенной части гражданскоправовых отношений. Дело Земельного кодекса в установлении необходимых
публично-правовых ограничений, запретов и процедур с учетом значения
земли как основы жизнедеятельности человека и исходя из представлений о
ней как об охраняемом в качестве важнейшей составной части природы
природном объекте. Представление же о земельных участках, земле как о
недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому
праву»3.
В соответствии со статьей 3 Земельного кодекса
1
Российской
Голосова С.А. Правовое регулирование аренды земельных участков: соотношение норм гражданского и
земельного права // Нотариус. - 2003. - № 2. - С. 44
2
Иконицкая И.А. Новый ЗК РФ: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. - № 9. - С. 78
3
Суханов Е.А. Вещные права в Земельном кодексе России // Экологическое право. - 2012. - № 1.
19
Федерации гражданское законодательство применяется к имущественным
отношениям по поводу владения, пользования и распоряжения земельными
участками, если это не противоречит земельному законодательству и актам об
охране окружающей среды и т.д. Если сформулировать сферу регулирования
двух основных кодифицированных акта, можно отметить, что земельное
законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель,
в то же время гражданское законодательство применяется по вопросам
имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению ими,
а также по совершению сделок в отношении земли.
Как полагает Дегтев А.В, «в науке земельного права земля является
объектом правового регулирования, классифицируемым на: общий (вся земля
Российской Федерации); родовой - какая-либо используемая по целевому
назначению определенная категория земель (например, земли поселений,
сельскохозяйственного назначения и др.); специальный - конкретный,
предоставленный
и
используемый
по
непосредственному
целевому
назначению земельный участок»1.
Правовое содержание понятия земельного участка и разграничение его
от иных смежных терминов, применяющихся в земельном законодательстве,
имеют важное практическое значение. Оно проявляется прежде всего в том,
что налогообложение, совершение сделок, связанных с переходом прав, а
также возможность пользоваться судебной защитой при возникновении
споров в полной мере могут быть реализованы лишь в отношении земельного
участка, отвечающего требованиям, содержащимся в законодательстве.
Следует отметить, что в состав земельного участка не входят недра (часть
земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до
глубин, доступных для геологического изучения и освоения). Правовое
регулирование отношений, связанных с охраной и использованием недр,
осуществляется
1
законодательством
о
недрах,
в
частности
Законом
Дегтев А.В. Земля - объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. - 2005. - № 8.
- С. 24
20
Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» 1. При этом
в Законе не говорится, что следует понимать под почвенным слоем, а его
толщина не определяется. В связи с этим определение верхней и нижней
границы недр вызывает споры и дискуссии.
В отличие от термина «земельный участок» в Земельном кодексе
Российской Федерации не раскрывается понятие «земля». Данный термин
трактуется лишь в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения», в
котором говорится, что «земля - это важнейшая часть окружающей
природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом,
почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся
главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также
пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех
отраслей народного хозяйства»2.
Вместе с тем, использование земельного участка в подавляющем
большинстве
случаев
предполагает
использование
поверхностного
почвенного слоя (почвы). Следует также отметить, что в целях охраны почвы
законодателем согласно части 1 статьи 8.6 Кодекса об административных
правонарушениях Российской Федерации за самовольное снятие или
перемещение
плодородного
слоя
почвы
предусматривается
административная ответственность. Помимо этого, владелец пострадавшего
земельного участка вправе требовать возмещения вреда, причиненного
правонарушением.
Так, Шульков С.А. обратился в Саратовский районный суд с иском к
Федеральному
государственному
унитарному
предприятию
«Главное
управление специального строительства по территории Приволжского
федерального
округа
при
федеральном
агентстве
специального
строительства», администрации Воскресенского муниципального района
1
Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 31.05.2018) «О недрах»//Собрание законодательства РФ. 06.03.1995. - № 10. - ст. 823. - 04.06.2018. - № 23. - ст. 3229.
2
ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и
определения»(утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 № 3453). - М.:
Издательство стандартов, 1986.
21
Саратовской области, в котором с учетом уточнения исковых требований
просил взыскать с ответчиков солидарно убытки., причиненные изъятием
земли с земельного участка с кадастровым номером №, принадлежащего ему
на праве собственности. Постановлением государственного инспектора по
охране природы в Саратовской области № 4-038/2012 к административной
ответственности по ч. 1 ст. 8.6 КоАП Российской Федерации за самовольное
снятие и перемещение плодородного слоя почвы в отсутствии разрешения
привлечен мастер строительно-монтажных работ филиала ФГУП «ГУССТ №
5 при Спецстрое России» ФИО24, которому назначено наказание в виде
штрафа. К административной ответственности по части 1 статьи 8.6 КоАП
РФ привлечен мастер строительно-монтажных работ филиала ФГУП
«ГУССТ № 5 при Спецстрое России». Свидетель Е. пояснил, что по просьбе
Ш. он фотографировал его земельный участок, когда работники ответчика
стали незаконно вывозить почву с этого участка. При этом он неоднократно
обращал внимание указанных сотрудников на то, что участок принадлежит
Ш., который не давал согласия на изъятие почвы. Принимая решение об
удовлетворении
исковых
требований,
суд
пришел
к
выводу,
что
неправомерными действиями ответчика истцу причинен ущерб, поскольку
без его ведома и согласия, при отсутствии разрешения на проведение
земляных работ на территории земельного участка, принадлежащего ему на
праве собственности, произведена выемка грунта1. Следовательно, земельный
участок можно рассматривать как главную вещь, а почву - как его
принадлежность. Соответственно, юридическая судьба принадлежности
(почвы) следует судьбе главной вещи (земельного участка)2.
Вместе с тем, учитывая, что земельный участок является объектом
гражданско-правовых отношений, необходимо сформулировать признаки,
позволяющие индивидуально определить данный объект. В Федеральном
1
Апелляционное определение Саратовского областного суда от 5 февраля 2014 г. по делу № 33-271/2014//
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://sudact.ru/regular/doc/H68ZKIkz7cQq/. – Дата
доступа:02.04.2018г.
2
Тоточенко Д.А. Понятие «земельный участок» и его соотношение со схожими терминами //Журнал
российского права. -2016. - № 11.
22
законе
от
13.07.2015
недвижимости»
№
218-ФЗ
перечислены
«О
государственной
необходимые
сведения
регистрации
об
объекте
недвижимости для внесения в кадастр:
1) вид объекта недвижимости;
2) кадастровый номер объекта недвижимости и дата его присвоения;
3) описание местоположения объекта недвижимости;
4) ранее присвоенный государственный учетный номер (кадастровый,
инвентарный, условный номер или номер учетной записи в государственном
лесном реестре);
5) площадь, если объектом недвижимости является земельный участок;
6) кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка
объектов недвижимости, если объектом недвижимости является земельный
участок;
7) номер кадастрового квартала, в котором находится объект
недвижимости..1 и другие.
Таким образом, анализируя приведенный перечень, следует отметить,
вид объекта в данном случае не может быть идентифицирующим признаком,
поскольку характеризует все земельные участки. Таким признаком не может
быть и кадастровый номер, который выступает в качестве идентификатора 2,
но не идентифицирующего признака. Специфика кадастрового номера
состоит в том, что он не характеризует объект недвижимости как вещь, а
содержит отсылку к информационному ресурсу, в котором необходимую
информацию о вещи можно получить. Местоположение границ земельного
участка устанавливается посредством определения координат характерных
точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного
участка и деления их на части3.
Исходя
1
из
приведенных
формулировок
индивидуальной
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»// Собрание
законодательства РФ. - 20.07.2015. - № 29 (часть I).- ст. 4344.
2
См.: Рожкова М.А. Идентификаторы: все ли надо относить к объектам интеллектуальной собственности //
Хозяйство и право.- 2015.- № 2. - С. 82 - 86.
3
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»// Собрание
законодательства РФ. - 20.07.2015. - № 29 (часть I). - ст. 4344.
23
характеристикой земельного участка
как объекта гражданско-правовых
отношений является только местоположение его границ. Иные признаки
земельного участка не носят квалифицирующего характера с точки зрения
гражданского законодательства, так как без почвы и растений участок
сохранит свое качество недвижимой вещи, а значимость этих характеристик
будет определяться в каждом случае участниками оборота. В целом же
реформирование
определения
земельного
участка
представляется
не
достаточно точным.
Таким образом, земельный участок как объект права собственности и
иных предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации прав на
землю является недвижимой вещью, представляющей собой часть земной
поверхности и имеющей характеристики, позволяющие определить ее в
качестве индивидуально определенной вещи (п. 3 ст. 6 ЗК РФ). Обращает на
себя внимание то, что указанная дефиниция описывает земельный участок
исключительно в качестве объекта права собственности и как недвижимую
вещь. При этом остаются неохваченными его природные особенности как
объекта земельных отношений (например, наличие на нем почвенного слоя,
водных объектов, растений), что едва ли может быть поддержано с учетом
специфики указанных отношений. Самым оптимальным решением было бы
его изъятие из Земельного кодекса Российской Федерации и перенесение
вместе с другими гражданско-правовыми нормами в Гражданский кодекс
Российской Федерации.
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАДЛЕЖАЩЕГО
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Общая характеристика нормативной базы в сфере
регулирования использования земель по целевому назначению
24
Гарантированное российским законодательством право пользования
землей и иными природными ресурсами призвано обеспечить основы
жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для
достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с
провозглашенными в Конституции России целями политики Российской
Федерации как правового и социального государства.
Конституция Российской Федерации закрепляет, что земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе I
«Основы конституционного строя» и является определяющей для характера
регулирования условий и порядка природопользования в соответствии со ст.
16 Конституции, закрепившей, что положения главы I Конституции
составляют основы конституционного строя Российской Федерации.
Глава II Конституции «Права и свободы человека и гражданина»
содержит ряд статей, развивающих положения главы I и закрепляющих
экологические права граждан. Так, статья 36 Конституции Российской
Федерации установила, что граждане и их объединения вправе иметь в
частной собственности землю (ч. 1). Также названная статья указывает, что
владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов иных лиц (ч. 2).
Таким
образом,
неотъемлемыми
составляющими
надлежащего
использования и охраны природных ресурсов в Российской Федерации
является такой порядок природопользования, при котором сохраняются
качественные характеристики окружающей среды и соблюдаются права и
законные интересы иных лиц.
Статьи 42 и 58 Конституции Российской Федерации устанавливают
соответственно право каждого на благоприятную окружающую среду,
25
достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба,
причиненного
его
здоровью
или
имуществу
экологическим
правонарушением, а также обязанность каждого сохранять природу и
окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Данная правовая норма не раз была предметом рассмотрения
Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 № 1-П
«По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи
13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г.
Погодиной»1 указано, что принцип сохранения целевого использования
земельных участков, закрепленный подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», вытекает из ст. 9
Конституции Российской Федерации (п. 3).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 13-П
«По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1
Федерального
закона
«О
садоводческих,
огороднических
и
дачных
некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В.
Воробьева»2 в обоснование последующих выводов воспроизведен основной
принцип земельного законодательства, закрепленный подп. 8 п. 1 ст. 1
Земельного кодекса РФ, что позволило определить целевое назначение
земельного участка как публичный компонент его правового режима (п. 6).
Таким образом, Конституционный Суд РФ указал на системную связь
принципа категорирования земель с правовым режимом расположенных на
нем объектов недвижимости, что является подтверждением
другого
основного принципа земельного законодательства - единства судьбы
1
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 № 1-П «По делу о проверке конституционности
положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной»//
Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 7. - Ст. 889.
2
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 13-П «По делу о проверке конституционности
абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева»// Собрание законодательства РФ. 2011. - № 27. - Ст. 3991.
26
земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1
ЗК РФ).
В Определении Конституционного Суда РФ от 17.07.2012 № 1375-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Беляева Ильи
Андреевича на нарушение его конституционных прав абзацами первым и
вторым пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации» Суд,
проанализировав нормы Земельного кодекса РФ, отражающие содержание
целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, указал,
что
возможные
назначения
цели
различными
использования
субъектами
земель
сельскохозяйственного
землепользования,
в
том
числе
гражданами, направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в
частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории (п. 2).
Земельный кодекс Российской Федерации закрепил общие положения,
касающиеся разрешенного использования земельных участков. Согласно
статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации к числу принципов
земельного
законодательства
отнесено
деление
земель
по
целевому
назначению на категории, согласно которому «правовой режим земель
определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и
разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и
требованиями законодательства».
В статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что
правовой режим земель определяется «исходя из их принадлежности к той
или иной категории и разрешенного использования в соответствии с
зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого
устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных
федеральных законов».
Таким
образом,
по
мнению
Харькова
В.Н.,
«действующее
законодательство, регулирующее территориальное зонирование, выполняет
функции детализации и конкретизации правового режима соответствующего
27
земельного участка в дополнение к его принадлежности той или иной
категории по целевому назначению. Такой подход, на наш взгляд, в полной
мере отвечает современным потребностям обеспечения законности в сфере
земельных
отношений
удовлетворения
и
предоставляет
экономических
интересов
достаточные
возможности
землепользователей.
Таким
образом, дифференциация земель по целевому назначению является
отражением и развитием в отраслевом законодательстве положений ст. 9
Конституции РФ, т.е. способом обеспечения рационального использования и
охраны земель, правовой формой выражения публичных экономических и
экологических интересов и направлена на сбалансированное сочетание
интересов
настоящего
и
будущего
поколений
народов
Российской
Федерации»1.
Одними
из
основных
принципов
земельного
законодательства,
установленных в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации,
являются:
- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо
охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения
ценных
земель
сельскохозяйственного
назначения,
земель,
занятых
защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и
объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо
ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей
ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными
законами;
- деление земель по целевому назначению на категории, согласно
которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности
к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с
зонированием территорий и требованиями законодательства.
Согласно
Стратегии
национальной
безопасности
Российской
Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от
1
Харьков В.Н. Конституционное значение принципа деления земель на категории по целевому
назначению//Российская юстиция. – 2017. - №7. – С.25-27.
28
31.12.2015
№
683,
обеспечение
продовольственной
безопасности
осуществляется за счет в том числе повышения плодородия почв,
предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных
земель и пахотных угодий (пункт 54).
Полномочия по определению видов разрешенного использования
земельных
участков
соответствии
со
посредством
статьей
8
градостроительного
Градостроительного
зонирования
кодекса
в
Российской
Федерации и статьями 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» возложены на органы местного самоуправления.
При этом единообразного понимания сущности разрешенного использования
земельных участков нет ни в науке, ни в законодательстве, ни в принятых
муниципалитетами правилах землепользования и застройки.
Однако, для определения правового режима земельного участка,
информации об отнесении к определенной категории земель недостаточно.
Более того, такая информация почти не дает представления о режиме
земельного участка. Так, вся территория некоторых крупных муниципальных
образований (городских округов) отнесена к категории земель населенных
пунктов (например город Орел).
Исходя из положений действующего законодательства разрешенное
использование
должно
раскрывать
содержание
целевого
назначения
земельных участков. Однако, это положение соблюдается не во всех случаях.
Использовать земли для сельскохозяйственного производства в границах
земель населенных пунктов можно, но логически это назначение относится
не к землям населенных пунктов, а к землям сельскохозяйственного
назначения. Земли, занятые лесами, согласно земельному законодательству
могут входить в состав как земель лесного фонда, так и земель
сельскохозяйственного назначения. При этом законодатель связывает понятие
«разрешенное использование земельных участков» с градостроительным
зонированием
и
соблюдением
требований
законодательства.
Такое
29
зонирование
регулируется
законодательством
о
градостроительной
деятельности и реализуется посредством принятия правил землепользования
и застройки.
Правилами
градостроительные
территориальных
землепользования
регламенты,
зон.
Именно
и
застройки
которые
действуют
применительно
к
утверждаются
в
границах
таким
зонам
устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков.
Виды предполагают вариативность, возможность выбора из некоторого
перечня (широкого либо узкого), который устанавливается местным
сообществом посредством процедуры подготовки правил землепользования и
застройки или внесения в них изменений.
Например, в муниципальном образовании «Город Орел» действуют
Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орел»,
утвержденные решением Орловского городского Совета народных депутатов
от 30.10.2008 №38/616-ГС (ред. от 26.10.2017, с изм. от 03.05.2018) 1, согласно
которым целями введения системы регулирования землепользования и
застройки, основанной на градостроительном зонировании, являются:
- создание условий для устойчивого развития города Орла, реализации
планов
и
программ
развития
города
Орла,
систем
инженерного,
транспортного обеспечения и социального обслуживания, сохранения
окружающей среды и объектов культурного наследия;
- создание условий для планировки территорий города Орла;
- обеспечение прав и законных интересов правообладателей объектов
недвижимости и лиц, желающих приобрести права владения, пользования и
распоряжения объектами недвижимости;
- создание благоприятных условий для привлечения инвестиций, в том
числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных
1
Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орел», утвержденные решением
Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 №38/616-ГС (ред. от 26.10.2017, с изм. от
03.05.2018)// Город Орел. - № 47. - 26.11.2008. - Орловская правда. - № 47. - 04.05.2018.
30
видов разрешенного использования недвижимости в соответствии с
градостроительными регламентами;
- обеспечение свободного доступа граждан к информации и их участия
в принятии решений по вопросам городского развития, землепользования и
застройки посредством проведения публичных слушаний в установленных
случаях;
- обеспечение контроля за соблюдением прав граждан и юридических
лиц.
Кроме того, правила регламентируют деятельность по:
- градостроительной подготовке территорий и земельных участков,
выделяемых из состава государственных или муниципальных земель, в целях
предоставления физическим и юридическим лицам;
- установлению, изменению, фиксации границ земель публичного
использования и их использованию;
- проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной
деятельности;
- подготовке градостроительных оснований для принятия решений о
резервировании и изъятии земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, установления публичных сервитутов;
- согласованию проектной документации;
- выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод в
эксплуатацию вновь построенных, реконструированных объектов;
- контролю за использованием и строительными изменениями
недвижимости, применению штрафных санкций в случаях и порядке,
установленных законодательством.
Данные Правила землепользования и застройки применяются наряду с:
- техническими регламентами (а вплоть до их вступления в
установленном порядке в силу - нормативными техническими документами в
части,
не
противоречащей
Федеральному
закону
«О
техническом
регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации),
31
принятыми в соответствии с законодательством в целях обеспечения
безопасности жизни и здоровья людей, надежности и безопасности объектов
капитального строительства, защиты имущества, сохранения окружающей
природной среды и объектов культурного наследия;
- иными нормативными правовыми актами города Орла по вопросам
регулирования землепользования и застройки. Указанные акты применяются
в части, не противоречащей настоящим Правилам.
Вместе с тем, следует отметить, что согласно статье 7 Федерального
закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости» в государственном кадастре недвижимости содержатся
сведения о земельном участке, в том числе о категории земель и о
разрешенном использовании земельного участка. Статья 22 указанного
Федерального закона включает в состав необходимых для кадастрового учета
документов
копию
документа,
подтверждающего
установленное
в
соответствии с федеральным законом разрешенное использование земельного
участка. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости и в
кадастровом паспорте земельного участка1 указания на разрешенное
использование земельного участка может и должно послужить основанием
для признания незаконным правового акта о предоставлении земельного
участка или недействительным договора, предметом которого является такой
земельный участок, поскольку разрешенное использование формирует его
оборотоспособность.
Соответственно,
разрешенное
использование
земельных участков, как и категория земель, - неотъемлемая характеристика
земельных участков.
1
Приказ Минэкономразвития России от 20.06.2016 № 378 (ред. от 05.02.2018) «Об утверждении отдельных
форм выписок из Единого государственного реестра недвижимости, состава содержащихся в них сведений и
порядка их заполнения, а также требований к формату документов, содержащих сведения Единого
государственного реестра недвижимости и предоставляемых в электронном виде, определении видов
предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и о внесении
изменений в Порядок предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре
недвижимости, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 23 декабря 2015 г. № 968//
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:URL:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178. – Дата доступа:02.04.2018.
32
Кроме того, исход из логики законодателя, разрешенное использование
должно указывать на функциональную характеристику разрешенной на
земельном участке деятельности и не находиться в зависимости от стадий
освоения земельного участка. В Градостроительном кодексе Российской
Федерации выделяются три стадии освоения земельного участка для целей
строительства:
инженерные
изыскания,
архитектурно-строительное
проектирование и непосредственно строительство (а применительно к уже
имеющимся объектам - реконструкция или капитальный ремонт).
Более подробно такие стадии описаны в Федеральном законе от 10
января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» при установлении
требований в области охраны окружающей среды:
- размещение;
- проектирование;
- строительство;
- реконструкция;
- ввод в эксплуатацию;
- эксплуатация;
- консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных
объектов.
Однако, исходя из правоприменительной практики, определение
разного разрешенного использования земельных участков на разных стадиях
освоения
земельного
участка
нарушает
такой
принцип
земельного
законодательства, как единство судьбы земельных участков и прочно
связанных с ними объектов. Согласно этому принципу, установленному
статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации, предполагается, что все
прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе
земельных участков. Для устойчивости правового режима земельного участка
разрешенное
использование
должно
одновременно
относиться
и
к
земельному участку, и к объекту, который на нем расположен или может быть
расположен. Причем это относится не только к объектам капитального
33
строительства. Разрешенное использование земельных участков может
допускать возведение (размещение, установку) объектов, не имеющих
прочной связи с землей (например, временные торговые объекты, открытые
автостоянки для временного хранения легковых автомобилей, аттракционы).
Но если разрешенное использование относится к объектам, то логично
предположить, что оно же должно определять предельные параметры
строительства и реконструкции таких объектов. В то же время статья 1
Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет содержание
градостроительного регламента как сочетание:
1) видов разрешенного использования;
2) предельных размеров земельных участков;
3) предельных параметров разрешенного строительства;
4) ограничений использования земельных участков и объектов
капитального строительства.
Рассматривая содержание разрешенного использования земельного
участка, также необходимо исходить из недопустимости установления
правовой
связи
определяемого
разрешенного
использования
с
существующим или будущим субъектом прав на землю. Анализ данных
государственного кадастрового учета показывает, что отдельные земельные
участки из состава земель сельскохозяйственного назначения имеют такое
разрешенное использование, как «для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства». В статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации указаны
субъекты,
назначения,
которые
и
могут
использовать
конкретизировано,
что
земли
сельскохозяйственного
земли
сельскохозяйственного
назначения могут использоваться гражданами для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства,
животноводства, огородничества, а общинами коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока - для сохранения и развития их
традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. О том, что
ведение крестьянского (фермерского) хозяйства законодатель рассматривает
34
как самостоятельный вид использования земель сельскохозяйственного
назначения,
дополнительно
свидетельствует
наименование
статьи
81
Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, устанавливается
правовая связь между субъектом
права и соответствующим
видом
разрешенного использования земельного участка.
Между тем анализ законодательства и судебной практики позволяет
сделать вывод о том, что в настоящее время четко не различаются термины
«целевое назначение» и «целевое использование» земельного участка, хотя
это далеко не одно и то же. Представляется, что «целевое использование»
следует понимать в смысле «разрешенного использования», виды которого
для
земель
сельскохозяйственного
назначения
определены
Приказом
Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября
2014 года № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного
использования земельных участков», в числе которых названы овощеводство,
садоводство,
животноводство
институциональный
принцип
и
ряд
других.
земельного
Таким
права
образом,
правильнее
этот
назвать
принципом «сохранения целевого назначения и разрешенного использования
сельскохозяйственных угодий».
Земельный участок невозможно описать без его юридических
признаков. Если в одних и тех же границах существует земельный участок с
целевым назначением пашни, а затем это целевое назначение меняется в
связи с отнесением земель, на которых находится земельный участок, к
землям транспорта, то это не может быть один и тот же земельный участок.
Именно в силу своего правового характера целевое назначение и
разрешенное использование отличаются от прочих (фактических) признаков
земельного участка и иных вещей. Они являются еще и пределами вещных
прав на земельные участки. Эти пределы устанавливаются путем указания на
круг разрешенных действий, входящих в состав правомочия пользования
субъекта вещного права. Здесь уже исчезает характерная в целом для
гражданского права дозволительность (разрешено все, что прямо не
35
запрещено) и появляется предписание определенного поведения. Если
большинство вещей можно использовать и не в соответствии с их обычным
назначением, и для закона это будет безразлично, то земельный участок
нельзя не только описать, но и использовать, не соблюдая его юридические
признаки, без риска возникновения негативных последствий, установленных
законом.
Непригодность использования участка по целевому назначению (равно
как и в соответствии с разрешенным использованием) - это явление
фактического порядка. Целевое же назначение и разрешенное использование
- это юридические характеристики земельного участка. В этом случае
использование
земельного
участка
каким-либо
иным,
фактически
возможным, образом будет нецелевым, противоправным. Однако целевое
назначение или разрешенное использование земельного участка могут быть
приведены в соответствие с фактическими реалиями, изменены по решению
властного органа. И тогда должен прекратить свое существование один
земельный участок и в тех же границах возникнуть другой.
Целевое назначение и разрешенное использование могут перестать
существовать лишь в одном случае: когда объект, чьей неотъемлемой
характеристикой они являются, сам по каким-либо причинам перестанет
существовать (например, гибель земельного участка в результате затопления).
Таким образом, совершенствование земельного законодательства в
сфере использование земель осуществляется изначально на местном уровне
посредством организации работ по внесению изменений в правила
землепользования и застройки (например, в части устранения привязки
соответствующего
землепользователю).
вида
разрешенного
Более
серьезные
использования
проблемы,
к
конкретному
например, в
части
правового регулирования вопросов деления земельных участков по целевому
использованию могут быть преодолены только путем внесения изменений в
федеральное законодательство. Так, например, проблема соотношения
деления земель по целевому назначению и разрешенного использования
36
должна быть кардинально разрешена рассматриваемым Государственной
Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроектом №
465407-6, которым предусматривается отмена деления земель на категории 1.
2.2. Особенности обеспечения надлежащего использования земель
(на примере земель сельскохозяйственного назначения в процессе их
оборота)
Землями сельскохозяйственного назначения в соответствии со статьей
77
Земельного
кодекса
Российской
Федерации
признаются
земли,
находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд
сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации были
приняты такие специальные законы, как Федеральный закон от 24.07.2002 №
101-ФЗ
«Об
обороте
земель
сельскохозяйственного
назначения»,
Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую», Федеральный закон от
11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а также
законы, регулирующие земельные отношения в субъектах Федерации.
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются
сельскохозяйственные
угодья,
земли,
занятые
внутрихозяйственными
дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для
обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами,
а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства,
хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. В
составе земель сельскохозяйственного назначения особое значение имеют
сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли,
занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)).
1
Проект Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на
категории к территориальному зонированию»//[Электронный ресурс]. – Режим доступа:URL:
http://sozd.parliament.gov.ru/bill/465407-6. – Дата доступа:02.04.2018.
37
Они обладают приоритетом в использовании и подлежат особой охране
(статья 79 ЗК РФ).
Высокий
уровень
сельскохозяйственного
общественной
назначения
значимости
обусловил
правовое
земель
регулирование
вопросов, связанных с гражданским оборотом данной категории земель,
выразившееся в их обособлении в рамках специального законодательного
акта - Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В Орловской области правовое регулирование на территории области
отдельных отношений в области оборота земельных участков и долей в праве
общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного
назначения в пределах полномочий Орловской области осуществляется Закон
Орловской области от 05.06.2003 № 331-ОЗ (ред. от 27.04.2018) «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения в Орловской области»1.
Земли сельскохозяйственного назначения обладают особой социальной
и экономической ценностью, так как являются основой важнейшей отрасли
экономики - сельского хозяйства. В соответствии со статьей 77 Земельного
кодекса Российской Федерации такими землями признаются земли за чертой
поселений,
предоставленные
для
нужд
сельского
хозяйства
или
предназначенные для этих целей2. В составе земель сельскохозяйственного
назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые
внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями,
предназначенными
для
обеспечения
защиты
земель
от
негативного
воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными
водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей
осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями,
1
Закон Орловской области от 05.06.2003 № 331-ОЗ (ред. от 27.04.2018) «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения в Орловской области»//Собрание нормативных правовых актов
Орловской области. - № 28. - май-август. – 2005.
2
Хусяйнова С.Г., Кагамлык М.Ю. Типичные нарушения законов в области оборота сельскохозяйственных
земель//Законность. - 2017. - № 11.
38
используемыми для производства, хранения и первичной переработки
сельскохозяйственной продукции1.
Кроме того, из указанного перечня законодатель выделяет в составе
земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья
(пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними
насаждениями (садами, виноградниками и другими)), которые в силу нормы,
содержащейся в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации
обладают приоритетом в использовании и подлежат особой охране. Принцип
приоритета сельскохозяйственного использования земель и их охраны
вытекает из содержания норм земельного законодательства, согласно
которым земли, признанные в установленном порядке пригодными для нужд
сельского хозяйства, должны предоставляться прежде всего для этих нужд.
Анализируя мнения, бытующие еще в научной среде советского
периода, можно констатировать, что вышеуказанный принцип не нов,
например, А.Е. Дмитриев указывал, что «среди правовых средств,
обеспечивающих
сохранение
и
рациональное
использование
земель
сельскохозяйственного назначения, важное место занимает закрепленный в
законе
приоритет
права
сельскохозяйственного
землепользования
по
отношению к другим видам права пользования землей»2.
Между тем О.И. Крассов считает, что «территория, пригодная для
ведения сельского хозяйства, должна использоваться не только в качестве
продуктивных сельскохозяйственных угодий (пашни), но должна при этом
также
сохранять
природные
экосистемы,
представляющие
собой
малопродуктивные сельскохозяйственные угодья, которые препятствуют
возникновению и развитию водной и ветровой эрозии, деградации земель,
являются местом обитания полезной фауны и местом произрастания редких и
исчезающих видов растений»3. Естественные экосистемы уже охраняются в
1
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017)// Собрание
законодательства РФ. - 29.10.2001. - № 44. - ст. 4147.
2
Дмитриев А.Е. Правовое обеспечение приоритета сельскохозяйственного землепользования в СССР:
Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980.
3
Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного
назначения // Экологическое право. 2005. - № 1. - С. 35 - 40.
39
соответствии с законодательством, но аграрные экосистемы не состоят только
лишь из природных объектов и вряд ли могут быть признаны естественными
экосистемами.
О.И.
Крассов
убедительно
показывает,
что
аграрная
экосистема должна включать в себя как природные объекты, так и объекты,
находящиеся под воздействием человека.
Проблемам целевого использования земель сельскохозяйственного
назначения посвящен о достаточно большое количество научных работ,
например, Соколова А.А. полагает, что «сохранение целевого использования
земельных участков имеет декларативный характер, а, следовательно,
необходимо ввести долгосрочное планирование использования земельного
участка из земель сельскохозяйственного назначения. Необходимость
разработки плана использования приобретенного земельного участка из
земель сельскохозяйственного назначения будет являться действенным
правовым механизмом, обеспечивающим внутрихозяйственную организацию
его использования»1.
Между тем такой подход не находит поддержки в юридической среде,
Рыженков А.Я. , в своей работе отмечает, что «с данной позицией трудно
согласиться,
отчетности)
поскольку
усиление
землепользования
не
бюрократизации
сможет
повысить
(планирования,
эффективность
использования земли»2.
Кроме того, следует отметить, что органы государственного земельного
надзора ежегодно фиксируют тысячи случаев нарушений земельного
законодательства со стороны российских граждан и юридических лиц. В
данной сфере регулирования можно предположить, что рациональность
использования земель сельскохозяйственного назначения, обеспечение их
плодородия зависят не столько от форм собственности или субъектов прав на
землю, сколько от эффективности государственного земельного надзора.
1
Соколова А.А. Правовое обеспечение надлежащего использования земель сельскохозяйственного
назначения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
2
Рыженков А.Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их правовое
значение//Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2017. - № 6.
40
Деятельность органов специальной компетенции в сфере надлежащего
использования земель сельскохозяйственного назначения находит свое
отражение в судебной практике. В качестве примера можно привести дело,
рассматриваемое судебной коллегией по гражданским делам Брянского
областного суда, которая оставила в силе решение Севского районного суда
Брянской области от 25 сентября 2015 года по иску Управления Федеральной
службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и
Смоленской областям к жителю Севского района о взыскании с него 1 783 040
рублей в счет возмещение вреда, причиненного почве как объекту охраны
окружающей среды.
Суть дела состоит в том, что Управлением Россельхознадзора по
Брянской и Смоленской областям совместно с представителями экспертной
организации был установлен факт деградации почвы. Вред, причиненный
почве как объекту охраны окружающей среды, составил, по оценке
экспертов, 1 783 040 рублей. А именно - 28 мая 2015 года в ходе осмотра
земельного участка с кадастровым номером № установлено, что на участке
имеются свежие следы выемки грунта на площади около 2 786 кв.м.
Собственником не разработан проект рекультивации, не проведены работы по
рекультивации нарушенных земель и мероприятия по ликвидации зарастания
сорной растительностью, земельный участок по-прежнему не используется
для
сельскохозяйственного
сельскохозяйственным
производства
производством,
или
целей,
способами,
связанных
с
обеспечивающими
воспроизводство плодородия почв. 5 июня 2015 года в соответствии с
приказом Управления Россельхознадзора по Брянской и Смоленской
областям № 495 от 2 июня 2015 года при выезде на участок с
представителями экспертной организации произведен осмотр земельного
участка и отобраны пробы для исследования на основные агрохимические
показатели плодородия почвы в соответствии с ГОСТ 28168-89 «Почвы.
Отбор проб». Заключением экспертизы ФГБУ «Брянская межобластная
ветеринарная лаборатория» подтверждено нарушение плодородного слоя
41
почвы
на
площади
сельскохозяйственного
2
786
кв.м
назначения
в
с
границах
земельного
кадастровым
участка
номером
№,
расположенного западнее н.п. Сенное Севского района Брянской области.
Также установлено наличие свежей выемки грунта глубиной около 1,5 м,
площадью 2 786 кв.м. Земельный участок изрыт котлованами, поросшими
сорной и древесно-кустарниковой растительностью, что свидетельствует о
нарушении почвенного покрова, произошедшем более 3-х лет назад,
установлен факт деградации почв.
Решением суда от 25 сентября 2015 года иск Управления Федеральной
службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и
Смоленской областям был удовлетворен в полном объеме. Суд обязал
собственника земельного участка и арендатора в разработать проект
рекультивации земельного участка и провести рекультивацию земельного
участка сельскохозяйственного назначения. Взыскал с ответчика вред,
причиненный почве как объекту охраны окружающей среды, в размере 1 783
040 рублей в бюджет Севского муниципального района Брянской области и
госпошлину в размере 17 115,20 рублей в бюджет Севского муниципального
района Брянской области. В судебном заседании апелляционной коллегии по
гражданским делам представитель Управления Федеральной службы по
ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской
областям исковые требования поддержал в полном объеме. Ответчик в
судебном заседании исковые требования признал частично, пояснив, что
рекультивацию земель должен выполнить арендатор, с которым 10 июня 2015
года
он
заключил
договор
аренды
спорного
земельного
участка.
Представитель третьего лица, арендатора в судебном заседании пояснил, что
в настоящее время заключен договор на составление проекта рекультивации;
рекультивация будет им проведена и оплачена1.
1
Определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 01 декабря 2015г.
Дело № 33-4453/2015 [Электронный ресурс] // http://oblsud.brj.sudrf.ru/modules.php?
name=press_dep&op=1&did=341.
42
Высокий
уровень
сельскохозяйственного
общественной
назначения
обусловил
значимости
правовое
земель
регулирование
вопросов, связанных с гражданским оборотом данной категории земель,
выразившееся в их обособлении в рамках специального законодательного
акта - Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения».
Однако, существенное обновление федерального законодательства в
сфере
регулирования
законотворческие
обновление
земельных
процессы
отраслевых
в
правоотношений
субъектах
региональных
Федерации,
земельных
активизировало
существенное
законов.
В
силу
вышеуказанного нормативного правового акта для сельскохозяйственных
угодий установлен особый режим, имеющий целью не только охрану и
повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из
сельскохозяйственного оборота либо возведения на них строений, даже в
целях их использования в сельскохозяйственной деятельности. На основании
пункта 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации субъектами
Российской Федерации утверждены перечни особо ценных продуктивных
сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории субъекта
Федерации, использование которых для целей, не связанных с ведением
сельского хозяйства, не допускается.
С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования
для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного
назначения возможно только после перевода земель или земельных участков
в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую
категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях,
перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том
числе связанных с установлением или изменением черты населенных
пунктов.
43
Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет
положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения
гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного
подсобного
хозяйства,
гражданам
и их объединениям
для ведения
садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривает
их использования для индивидуального жилищного строительства. С учетом
названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса
Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель
сельскохозяйственного
назначения
гражданам
подсобного
гражданам
и их объединениям
хозяйства,
для
ведения
личного
для ведения
садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в
состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в
результате перевода этих земельных участков в иную категорию – «земли
населенных пунктов».
Однако, как справедливо отмечает М.Божок, «до перевода земель в
другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания
для
изменения
вида
разрешенного
использования
земель
сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного
назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения,
предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного
строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного
хозяйства гражданам и их объединениям»1.
Таким образом, дифференциация земель по целевому назначению
является отражением и развитием в отраслевом законодательстве положений
статьи 9 Конституции Российской Федерации, т.е. способом обеспечения
рационального использования и охраны земель, правовой формой выражения
публичных экономических и экологических интересов и направлена на
сбалансированное сочетание интересов настоящего и будущего поколений
народов Российской Федерации.
1
Божок М. Правовое регулирование перевода земельных участков из одной категории в другую//Жилищное
право.- 2017. - № 3.
44
«Именно приоритет публичного экологического и экономического
интереса, спроецированный в перспективу, требует сохранения правового
механизма
формирования
правового
режима
земель
исходя
из
их
принадлежности к той или иной категории по целевому назначению, который
обеспечивает не только сиюминутные (с исторической точки зрения)
экономические
(потребительские)
интересы,
но
и
выполняет
роль
стимулирования развития стратегически значимых отраслей экономики сельского, лесного хозяйства, сохранение и устойчивое развитие которых,
помимо
функций
жизнеобеспечения
населения
страны,
с
учетом
геополитической значимости Российской Федерации, выполняет глобальные
экологическую и экономическую функции»1.
Земельный вопрос всегда был одним из самых непростых в России, и,
безусловно, требуется время, чтобы исправить допущенные законодательные
ошибки и выстроить полноценные правоотношения.
2.3. Ответственность за ненадлежащее использование земель в
Российской Федерации
Согласно главы 13 Земельного кодекса Российской Федерации за
правонарушения в области охраны и использования земель установлена
имущественная,
дисциплинарная,
административная
и
уголовная
ответственность в соответствии с законодательством.
Действующее законодательство предусматривает несколько видов
ответственности за деяния, нарушающие земельное законодательство. В
частности, можно вести речь о следующих видах ответственности:
- дисциплинарная - таковая наступает в отношении работников, не
исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои трудовые
обязанности в сфере охраны, использования или управления землями, о чем
говорится в ст. 75 Земельного кодекса РФ;
1
Харьков В.Н. Конституционное значение принципа деления земель на категории по целевому
назначению//Российская юстиция. - 2017. - № 7.
45
- административная - наступает как следствие виновного действия или
бездействия лиц, связанного с нарушением установленного земельного
правопорядка.
В
этом
случае
применяются
нормы
Кодекса
об
административных правонарушениях Российской Федерации (ст. ст. 8.6 и
10.9);
- уголовная - наступает при совершении лицом опасного для общества
деяния, ставящего под угрозу земельные и совокупно с ними общественные
отношения (Уголовного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 246, 254, 231,
260, 167);
- гражданско-правовая - наступает в случае, если противоправные
действия лица, помимо прочего, повлекли за собой причинение вреда.
Еще один важный аспект - это способы возмещения экологического
вреда. По общему правилу возмещение такого вреда производится в
денежном эквиваленте причиненного ущерба. Его размер определяется либо
сторонами самостоятельно (при досудебном способе урегулирования спора),
либо судом1.
Кроме того, согласно п. 2 ст. 62 Земельного кодекса Российской
Федерации, на основании решения суда лицо может быть также принуждено
к возмещению вреда в натуральном виде (восстановить разрушенные
постройки,
принять
меры
к
восстановлению
плодородия
почвы,
ликвидировать объекты самовольного строительства и т.д.).
Административно-правовая
ответственность
является
одной
из
основных правовых форм воздействия на правонарушителей, в том числе
допустивших нарушение требований природоохранного законодательства.
В последние годы сфера применения административно-правовой
ответственности за экологические правонарушения активно расширялась: в
связи
с
совершенствованием
экологического
законодательства
и
установлением новых природоохранных требований в КоАП РФ были
включены новые составы, обеспечивающие их соблюдение, действующие
1
Маркова О. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями //ЭЖ-Юрист. – 2017. - № 42.
46
составы получили более четкое определение. В результате действующая
редакция КоАП РФ содержит около ста экологических составов.
Так, в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ размер административного
штрафа за использование земельных участков не по целевому назначению
может составлять до 2% от их кадастровой стоимости. Данная норма
позволяет
нарушения,
накладывать
которые
значительные
фактически
не
административные
влекут
штрафы
каких-либо
за
негативных
последствий для земельных участков, в том числе в виде нарушения
почвенного слоя. Вместе с тем за такие серьезные правонарушения, как порча
земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и
агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей
среды веществами и отходами производства и потребления, ст. 8.6 КоАП РФ
предусматривает административный штраф, максимальный размер которого
составляет 80 тыс. рублей.
Решением Заводского районного суда г.Орла от 10 декабря 2015г.
рассмотрена жалоба Закрытого акционерного общества «Объединенная
промышленно-экологическая компания»
на постановление Управления
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии
по Орловской области (номер обезличен) от (дата обезличена) о привлечении
Закрытого
акционерного
общества
«Объединенная
промышленно-
экологическая компания» к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Постановлением начальника отдела государственного земельного надзора,
землеустройства, мониторинга земель, геодезии и картографии Управления
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии
(Росреестра) по Орловской области ФИО2 (номер обезличен) от (дата
обезличена) Закрытое акционерное общество «Объединенная промышленноэкологическая компания» (ЗАО «ОПЭК») привлечено к административной
ответственности
за
совершение
административного
правонарушения,
47
предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, назначено наказание в виде штрафа в
размере 40 000 рублей.
Фабула дела состоит в следующем, постановлением Мэра г. Орла ЗАО
«ОПЭК» предоставлен земельный участок площадью 188 729,30 кв.м на
долгосрочную аренду сроком на 14 лет, в том числе: 1 год на проектирование,
2 года – на строительство, оставшийся срок – для эксплуатации объектов
инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов. На основании
договора субаренды земельного участка земельный участок с кадастровым
номером), общей площадью 188 729,30 кв.м, расположенный по адресу:
предоставлен
ЗАО
«ОПЭК» ЗАО
«ЭкоСити» для
проектирования,
строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки
твердых бытовых отходов на период с (дата обезличена) по (дата обезличена).
При этом в силу п. 3.1 договора на период проектирования и строительства
комплекса объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых
отходов ЗАО «ОПЭК» продолжает работы, связанные с эксплуатацией
полигона.
Материалами
дела
установлено,
что (дата
обезличена), (дата
обезличена), (дата обезличена), (дата обезличена) должностными лицами
Управления Росреестра по Орловской области проведено обследование
земельного участка с кадастровым номером (номер обезличен), общей
площадью 188 729,30 кв.м, расположенного по адресу: (адрес обезличен), с
разрешенным
использованием:
для
проектирования,
строительства
и
эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых
отходов, отнесенного к территориальной зоне специального назначения С-2
«Зона складирования отходов потребления».
В ходе обследования выявлено, что ЗАО «ОПЭК» размещает на
указанном земельном участке отходы производства и потребления. При
обмере
земельного
участка
с
помощью
прибора
спутникового
позиционирования площадь, занятая отходами, составила 19 822,75 кв.м. На
участке велись работы по выгрузке отходов из машин, на которых были
48
размещены логотипы «Чистый город», «Эко Транс», работала техника по
планировке территории (выгружаемый из машин мусор разравнивался
бульдозерами).
Вина ЗАО «ОПЭК» в совершении административного правонарушения,
предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, подтверждается совокупностью
имеющихся в материалах дела доказательств: распоряжением Управления
Росреестра по Орловкой области о проведении внеплановой выездной
проверки юридического лица; фотоснимками, сделанными в ходе осмотра
земельного
участка ,на
которых
запечатлена
работа
бульдозера
по
разравниваю поверхности земельного участка, на котором находятся
производственные отходы; и др.
ЗАО «ОПЭК» требования при накоплении отходов производства
соблюдены не были, актом внеплановой выездной проверки установлен факт
размещения
отходов
на
ранее
утрамбованных
отходах
посредством
выравнивания бульдозером, то есть захоронения отходов производства,
подтвержденный в судебном заседании показаниями свидетелей ,вывод
должностного
лица
о
виновности
ЗАО
«ОПЭК»
в
совершении
административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ,
соответствует фактическим обстоятельствам дела, установленным в судебном
заседании, не согласиться с ним оснований у суда, рассматривающего жалобу,
не имеется. Действия ЗАО «ОПЭК» квалифицированы верно по ч. 1 ст. 8.8
КоАП РФ.
Суд пришел к выводу, что с учетом всех имеющихся в деле
доказательств, а также конкретных обстоятельств дела, должностное лицо
пришло к обоснованному выводу о привлечении ЗАО «ОПЭК» к
административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Сомнений в
правильности сделанного вывода не имеется.
При таких обстоятельствах, оснований для отмены или изменения
постановления начальника отдела государственного земельного надзора,
землеустройства, мониторинга земель, геодезии и картографии Управления
49
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии
(Росреестра) по Орловской области ФИО2 от (дата обезличена) в отношении
ЗАО «ОПЭК» не имеется1.
Административная
ответственность
наступает
за
совершение
административного правонарушения в области использования и охраны
земель
и
выражается
в
применении
к
правонарушителям
мер
административного наказания. Административная ответственность может
применяться как судом, так и органами, уполномоченными рассматривать
дела об административных правонарушениях.
Например, 18 августа 2017 года Советским районным судом было
вынесено постановление по делу об административном правонарушении ,
согласно которому в ходе осмотра, проведенного должностным лицом
Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному
надзору по Орловской и Курской областям установлено, что на земельном
участке
сельскохозяйственного
назначения
с
кадастровым
номером ,
размещается отход производства – навоз. В нарушение технологии
размещения и накопления отходов на ОРО пометохранилище, выгрузка
отхода происходила не на территории пометохранилища на бетонную
площадку, а на верхний плодородный слой почвы на земельном участке с
кадастровым номером №***, что привело к порче и уничтожению
плодородного слоя почвы. Ответственным за соблюдение законодательства в
области охраны окружающей среды и природопользования в СП «Фабрика по
производству мяса птицы» АО «АПК Орловская Нива» является инженер по
технике безопасности и экологии Грищенко Н.А. Судья, выслушав Грищенко
Н.А.,
старшего
государственного
Савельева
Д.В.,
государственного
земельного
исследовав
инспектора
надзора
Управление
письменные
Орловского
отдела
Россельзохнадзора
материалы
дела
об
административном правонарушении, приходит к выводу о доказанности
1
Решение Заводского районного суда г.Орла от 10.12.2015г. //[Электронный ресурс]. - Режим доступа:URL:
https://rospravosudie.com/court-zavodskoj-rajonnyj-sud-g-orla-orlovskaya-oblast-s/act-500298003/. – Дата
доступа: 02.04.2018г.
50
совершения должностным лицом инженером по технике безопасности и
экологии СП «Фабрика по производству мяса птицы» АО «АПК «Орловская
Нива» Грищенко Н.А. административного правонарушения, ответственность
за совершение которого установлена ч.2 ст. 8.6 КоАП РФ, а именно
уничтожение плодородного слоя почвы. Статьей 42 ЗК РФ установлено, что
собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками
земельных
участков,
обязаны:
использовать
земельные
участки
в
соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной
категории земель и разрешенным использованием способами, которые не
должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному
объекту; осуществлять мероприятия по охране земель и других природных
ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования
градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарногигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать
загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на
землях
соответствующих
категорий;
выполнять
иные
требования,
предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами. Согласно ГОСТ 26640-85
«Земли. Термины и определения»: рациональное использование земель – это
обеспечение
всеми
землепользователями
в
процессе
производства
максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом
охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами;
охрана
земель
–
это
комплекс
организационно
-
хозяйственных,
агрономических, технических, мелиоративных, экономических и правовых
мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих
состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.
Частью
2 ст.
8.6
КоАП
РФ предусмотрена
ответственность
за
уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате
нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными
опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами
производства и потребления.
51
По смыслу закона, порча земель представляет собой действия
(бездействие), приводящие как к частичному или полному разрушению
плодородного слоя в результате умышленных или неосторожных действий,
так и частичной утрате плодородного слоя или ухудшению его физических,
химических или биологических свойств, а также снижению природнохозяйственной ценности земель. Порчей земель является ухудшение их
качества в результате антропогенной деятельности, связанной с обращением
опасных
веществ
и
отходов,
лишением
плодородного
слоя
почвы,
увеличением количества химических веществ или уровня радиации и т.п.
Вина должностного лица инженера по технике безопасности и экологии СП
«Фабрика по производству мяса птицы» АО «АПК «Орловская Нива»
Грищенко Н.А. в совершении правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 8.6
КоАП РФ подтверждается доказательствами.
Высокая концентрация нитратов в почве является химическим
показателем разложения азотосодержащего органического вещества отходов
птицы представляет особую опасность для человека в следствии их
преобразования в нитриты, которые опасны для человека и имеют
сверхвысокую токсичность. В результате неправомерных действий СП
«Фабрика по производству мяса птицы» АО «АПК «Орловская Нива»
произошло биологическое загрязнение почвы санитарно – показательными
организмами группы кишечной палочки и энтеробактерий, и химическое
загрязнение почвы нитратами, что привело к ухудшению экологической
обстановки
формированию
загрязненной
почвы
сельскохозяйственных
земель повышенного риска с ненормированным применением органических
отходов, то есть порче плодородного слоя почвы. В исследованных
почвенных образцах установлен факт загрязнения почв тяжелыми металлами
(медь, свинец, цинк, марганец, мышьяк, кобальт) и превышение их
содержания в почвах как в сравнении с контрольной почвой, так и со
значениями предельно допустимых концентраций их содержание в почве, что
обуславливает высокий уровень загрязнения почвы. В результате нарушения
52
технологии
использования
навоза
на
основе
органических
отходов,
формируемых при производстве мяса птицы, СП «Фабрика по производству
мяса птицы» АО «АПК Орловская Нива» произошло значительное
ухудшение экологической обстановки, обусловленное высоким уровнем
загрязнения
тяжелыми
металлами,
представляющими
определенную
опасность для здоровья человека, животных и контактирующих с почвой
средах- растений, воды, воздуха. Доказан факт нанесения вреда или порчи
плодородного
слоя
серой
лесной
почвы
на
земельном
участке
сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером №***.
Таким образом, судья приходит к выводу, что в действиях Грищенко
Н.А имеется состав административного правонарушения, предусмотренного
ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ1.
Анализ
правоприменительной
уполномоченные
органы
практики
государственной
власти
показывает,
(как
что
правило,
территориальные органы Росприроднадзора и Роспотребнадзора, а также
органы прокуратуры) достаточно часто выносят на рассмотрение суда вопрос
о применении в отношении нарушителей природоохранных требований
наказания в виде административного приостановления деятельности.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРМЕНЕНИЯ И
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
1
Постановление по делу об административном правонарушении от 18.08.2017г. //[Электронный ресурс]. Режим доступа:URL: https://rospravosudie.com/court-zavodskoj-rajonnyj-sud-g-orla-orlovskaya-oblast-s/act500298003/. – Дата доступа: 02.04.2018г
53
3.1. Контроль за надлежащим использованием земель в Российской
Федерации: проблемы правоприменительной практики
Основным принципом земельного законодательства является приоритет
охраны земли как основы жизни и деятельности, важнейшего компонента
окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйствах.
Земли сельскохозяйственного назначения и, прежде всего, продуктивные
сельскохозяйственные угодья, выступающие в качестве главного средства
производства сельскохозяйственной продукции, занимают особое место как
объект охраны.
Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного
использования всеми землепользователями.
Действующее земельное законодательство закрепляет в качестве одной
из задач правового регулирования земельных отношений обеспечение
рационального использования и охраны земель.
Деятельность
уполномоченных
государственных
органов
исполнительной власти по предупреждению, выявлению и пресечению
земельных правонарушений осуществляется в рамках государственного
земельного надзора. В соответствии со статьей 71 Земельного кодекса
Российской
Федерации
должностные
лица
органов
государственного
земельного надзора имеют право:
1) осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения
требований законодательства Российской Федерации;
2) запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в
письменной форме от органов государственной власти, органов местного
самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок;
3) беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и
копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о
назначении проверки получать доступ на земельные участки;
54
4) осуществлять административное обследование объектов земельных
отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;
5) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении
выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства,
а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в
установленные сроки;
6) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам
об административных правонарушениях, в том числе составлять по
результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства
протоколы
об
административных
правонарушениях
и
иные
акты,
предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке,
установленном законодательством об административных правонарушениях, и
направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел
об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц
к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об
административных правонарушениях.
Федеральные органы исполнительной власти, обладающие правом
осуществления государственного земельного надзора, должны действовать в
пределах их компетенции, установленной положениями Федерального закона
от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» 1 с учетом особенностей,
установленных Земельным кодексом Российской Федерации, а также
Положением
о
государственном
земельном
надзоре,
утвержденном
Правительством Российской Федерации2 .
1
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» //
Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6249.
2
Постановление Правительства РФ от 02 января 2015 г. № 1 «О государственном земельном надзоре» //
Собрание законодательства РФ. - № 2. - 12.01.2015. - ст. 514.
55
К числу оснований прекращения прав на землю, предусмотренных
гражданским и земельным законодательством, относится принудительное
изъятие у собственника и иного правообладателя земельного участка.
Так, земельный участок может быть изъят у собственника, если
использование участка осуществляется с грубым нарушением правил
рационального
использования
земли,
установленных
земельным
законодательством:
- участок используется не в соответствии с его целевым назначением;
- использование участка приводит к существенному снижению
плодородия сельскохозяйственных земель;
- использование участка приводит к значительному ухудшению
экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ).
В соответствии со статье 45 Земельного кодекса Российской Федерации
право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право
пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются
принудительно при ненадлежащем использовании земельного участка, а
именно при:
- использовании земельного участка с грубым нарушением правил
рационального использования земли, в том числе если участок используется
не в соответствии с его целевым назначением или его использование
приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных
земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
- порче земель;
- невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных
мероприятий по улучшению земель и охране почв;
- невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние,
пригодное для использования по целевому назначению;
-
неиспользовании
сельскохозяйственного
земельного
производства
участка,
либо
предназначенного
жилищного
или
для
иного
56
строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный
срок не установлен федеральным законом.
При этом необходимо отметить, что принудительное прекращение прав
на землю осуществляется на основании вступившего в законную силу
судебного акта об изъятии земельного участка, при условии не устранения
ненадлежащего
использования
земельного
участка
после
назначения
административного наказания.
Установление оснований и подробная регламентация процедуры
являются важными гарантиями прав на землю. Однако, как показывает
судебная практика, уполномоченные органы государственной власти и
органы местного самоуправления нередко нарушают процессуальные нормы
об условиях и порядке принудительного изъятия земельного участка ввиду
ненадлежащего использования земельного участка.
Таким образом, как отмечает П.Н. Сбирунов, анализируя меры
государственного принуждения в сфере земельных отношений и практики их
применения государственными органами исполнительной власти:
«1) реализация мер государственного принуждения в сфере земельных
отношений предполагает соблюдение принципа разграничения полномочий
федеральных
органов
исполнительной
власти,
обладающих
правом
осуществления государственного земельного надзора, согласно которому
применение мер государственного принуждения за совершение земельных
правонарушений,
составление
протоколов
об
административных
правонарушениях, вынесение постановлений по делу об административном
правонарушении
и
назначение
осуществляться
только
административного
уполномоченным
органом
наказания
может
государственного
земельного надзора и в пределах его компетенции, установленной
федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства
Российской Федерации;
2) реализация мер государственного принуждения в сфере земельных
отношений в виде принудительного прекращения прав на землю возможна
57
только
при
наличии
оснований
их
применения,
предусмотренных
гражданским и земельным законодательством. К числу таких оснований
относится ненадлежащее использование земельного участка, которое может
выражаться в использовании земельного участка не в соответствии с его
целевым
назначением
или
его
использование,
которое
приводит
к
существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или
значительному ухудшению экологической обстановки. Принудительное
прекращение
прав
на
землю
допускается
только
при
соблюдении
установленной земельным законодательством процедуры и на основании
вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка
или решения уполномоченного исполнительного органа государственной
власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного
участка»1.
Одним из элементов правового режима земельных участков являются
ограничения в их использовании, устанавливаемые в связи с созданием зон с
особыми условиями использования территории: охранных, санитарнозащитных, водоохранных зон, зон охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, зон
затопления, подтопления, зон санитарной охраны источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения, зон охраняемых объектов и т.д.
Указанные ограничения как элемент правового режима представляют
собой комплекс средств правового воздействия в отношении субъекта прав на
земельный участок, влекущих установление обязанности воздерживаться от
определенных действий, связанных с использованием земельного участка, а
также совершать определенные действия, связанные с использованием
земельного участка, на основании специального разрешения.
Одним из способов правового обеспечения использования земельных
участков в соответствии с установленными ограничениями является
осуществление государственного надзора.
1
Сбирунов П.Н. Административно-процессуальные аспекты реализации мер государственного принуждения
в сфере земельных отношений //Безопасность бизнеса. - 2015. - № 3. – С.16-22.
58
Проведенный
эффективность
соответствии
анализ
надзора
с
позволяет
за
сделать
использованием
установленными
вывод
о
земельных
ограничениями,
том,
участков
что
в
определяемыми
принадлежностью земельного участка к зоне с особыми условиями
использования территории, может быть значительно повышена в результате
внесения следующих изменений в действующее законодательство:
- внесения изменений в Закон № 294-ФЗ, предусматривающих
включение зон с особыми условиями использования территории в число
объектов плановых (рейдовых) осмотров, а также иных мероприятий по
надзору без взаимодействия с заинтересованными лицами;
- внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие
осуществление надзора в соответствующей сфере, в части определения
особенностей проведения мероприятий по надзору без взаимодействия с
заинтересованными лицами в зонах с особыми условиями использования
территории;
-
внесения
изменений
предусматривающих
правонарушителем
в
Закон
правовые
на
объявление
№
294-ФЗ
последствия
органом
и
КоАП
РФ,
нереагирования
государственного
надзора
предостережения.
В соответствии со статьями 71, 72 и 73 Земельного кодекса Российской
Федерации контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и
использованием
земель
осуществляется
государством
в
лице
его
уполномоченных органов и должностных лиц (государственный земельный
контроль), органами местного самоуправления или уполномоченными ими
органами
(муниципальный
земельный
контроль)
и
собственниками
земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами
в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке
(производственный земельный контроль).
В настоящее время проблема усиления земельного контроля очень
актуальна. Практика показывает, что ослабление земельного контроля
59
создало благоприятную обстановку для незаконного перевода земель из
одной категории в другую, что повлекло за собой рост числа земельных
правонарушений
(несоблюдение
требований
об
охране
земель,
нерациональное использование либо неиспользование сельскохозяйственных
земель и пр.).
В то же время на практике в большинстве муниципальных образований
земельный контроль налажен не должным образом - не в полной мере
действуют земельные комиссии, занимающиеся вопросами использования
земель
сельскохозяйственного
восстановлением
земель
назначения,
рекультивацией
сельскохозяйственного
назначения
и
после
проведения различных работ, связанных с нарушением почвенного покрова,
не разработан порядок их деятельности, не во всех муниципальных
образованиях приняты муниципальные правовые акты, регулирующие
порядок
проведения
муниципального
земельного
контроля
и
устанавливающие периодичность проведения проверок использования земель
собственниками
земельных
участков,
землевладельцами
и
землепользователями.
Согласно данным Росреестра, по итогам проверок государственного
земельного контроля, наиболее распространенными являются нарушения,
связанные с неиспользованием земельных участков по целевому назначению,
особенно предназначенных для сельскохозяйственного производства.
Неиспользование
сельскохозяйственных
угодий
ведет
к
их
закустариванию, снижению плодородия и другим негативным последствиям.
Вместе с тем, как отмечает С.Г. Хусяйнова, «отсутствие надлежаще
организованного государственного земельного надзора и муниципального
земельного контроля способствует самовольному использованию земельных
участков и в конечном итоге нарушает имущественные интересы Российской
Федерации,
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»1.
1
Хусяйнова С.Г., Кагамлык М.Ю. О состоянии законности в сфере земельных отношений //Имущественные
отношения в Российской Федерации. – 2016. - № 2.
60
Большинство
исследователей
развития
земельных
отношений
подчеркивают, что глобальные процессы национализации и приватизации
земли, включение земли в экономический оборот, введение платности
землепользования имели не только позитивные результаты, но и негативные
последствия.
Неполнота
и
противоречивость
правовой
базы,
недостатки
государственного регулирования земельных отношений, которые выразились
в частой реорганизации органов государственного земельного контроля,
повлекли за собой многочисленные нарушения земельного законодательства,
число которых имеет тенденцию к неуклонному росту1.
Как считает, например, профессор А.Ю. Винокуров, предусмотренная
статьей
72
Земельного
кодекса
Российской
Федерации
функция
муниципального земельного контроля реализуется органами местного
самоуправления,
однако
делегирование
федеральным
законодателем
вопросов непосредственной ее регламентации муниципальным образованиям
приводит к отсутствию единообразия в нормотворчестве, что, в свою очередь,
по-разному отражается на правоприменительной практике 2.В муниципальном
образовании «Город Орел» принято Положении «О порядке осуществления
муниципального контроля на территории города Орла», согласно решения
Орловского городского Совета народных депутатов от 28.10.2010 № 69/1134ГС, которым определяются полномочия, функции и порядок деятельности
органа, уполномоченного на осуществление муниципального контроля, администрации города Орла по осуществлению муниципального контроля за
использованием земель муниципального образования «Город Орел» (далее муниципальный
земельный
контроль),
муниципального
контроля
за
сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города
Орла, муниципального лесного контроля в отношении лесов, находящихся в
собственности муниципального образования «Город Орел».
1
Ашиткова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2008. С. 154.
2
Винокуров А.Ю. Некоторые вопросы правового регулирования и организации муниципального земельного
контроля // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2014. - № 4(42). - С. 87.
61
К
полномочиям
структурных
подразделений
администрации,
осуществляющих муниципальный контроль, относятся:
1) организация и осуществление муниципального контроля на
территории муниципального образования "Город Орел";
2) разработка административных регламентов проведения проверок при
осуществлении муниципального контроля;
3)
организация
и
проведение
мониторинга
эффективности
муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности;
4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами,
законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской
Федерации полномочий
Муниципальный контроль осуществляется во взаимодействии с
органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль в
соответствующей сфере деятельности, органами исполнительной власти
Орловской области, организациями и гражданами.
Проведение
муниципального
контроля
осуществляется
муниципальными инспекторами в форме проверок в соответствии с планами,
утверждаемыми главой администрации города Орла, согласованными с
органами прокуратуры, а также в форме внеплановых проверок.
При усмотрении в действиях проверяемых лиц признаков нарушения
земельного законодательства, акты и материалы проверок направляются в
специально уполномоченный государственный орган, осуществляющий
государственный
земельный
контроль
по
Орловской
области,
для
рассмотрения и принятия решения о мерах административного воздействия1.
В муниципальном образовании «Город Орел» в рамках осуществления
муниципального земельного контроля за год были проведены 24 проверки.
Нарушения земельного законодательства выявлено при шести проверках, по
ним выданы предписания об устранении нарушений. В результате 2
1
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от 28.10.2010 № 69/1134-ГС «О Положении "О
порядке осуществления муниципального контроля на территории города Орла»// Орловская городская
газета. - № 19. - 29.12.2010.
62
нарушения устранены, по одному нарушению материалы переданы в суд, 3
нарушения должны быть устранены в текущем году. По заявлениям
физических и юридических лиц о наличии признаков нарушения земельного
законодательства проведено более трехсот обследований земельных участков.
Выявлено 58 нарушений, акты для рассмотрения и принятия мер
административного воздействия переданы в Управление Росреестра по
Орловской области. Кроме того, обследовано 3 тыс. 149 земельных участков в
рамках проведения инвентаризации земель, на 53 из них выявлены
нарушения вида разрешенного использования (в 2016 году было обследовано
3 тыс. 411 земельных участков, нарушения выявлены на 20 участках). По
материалам обследований Управлением Росреестра по Орловской области на
правонарушителей наложены штрафы в сумме 800 тыс. рублей, подано 8
судебных исков на освобождение земельных участков1.
В целях устранения проблем правопримененения, целесообразно
наделить органы Росимущества наряду с другими органами правом
возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях,
предусмотренных, в частности, статьями 7.1, 7.10, 8.7, 8.8 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся
неправомерного использования земельных участков, что позволило бы
обеспечить пресечение нарушений закона и привлечение виновных к
административной ответственности.
К
типичным
нарушениям
законов
в
деятельности
органов
государственной власти и органов местного самоуправления, выявленным в
ходе прокурорских проверок, можно отнести издание правовых актов с
нарушением требований закона. Практически повсеместно не принимаются
меры по своевременному приведению указанных нормативных правовых
актов в соответствие с изменившимся земельным законодательством.
Многочисленные
1
нарушения
выявлены
при
проверке
положений
Отчет главы администрации города Орла за 2017 год//[Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL:
http://orel-gazeta.ru/?p=8282. – Дата доступа:02.04.2018.
63
действующих административных регламентов по предоставлению услуг в
рассматриваемой сфере.
Проводимые проверки надзирающих зачастую носят формальный
характер, контроль за фактическим устранением выявленных нарушений не
осуществляется, следствием чего является нецелевое и бесконтрольное
использование сельхозземель. Установлены случаи несвоевременного и
недостаточного принятия мер к устранению нарушений, упорядочению
поступления и взыскания арендной платы в бюджет государства. Нарушения
в данной сфере носят массовый характер.
В связи с чем, можно предложить дополнить статьи 71 и 72 Земельного
кодекса Российской Федерации положениями, согласно которым в случае
выявления в ходе проведения муниципального земельного контроля случаев
использования
земельных
участков
не
по
целевому
назначению
в
соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и
(или)
разрешенным
использованием,
должностными
лицами
органов
местного самоуправления помимо акта проверки составляется также
протокол об административном правонарушении, который одновременно с
актом проверки направляется в орган государственного земельного надзора
для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях
привлечения виновных лиц к ответственности.
В случае привлечения лица к административной ответственности на
основании поступивших от органов местного самоуправления копии акта
проверки и протокола об административном правонарушении, неустранения
в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений,
указанных в предписании, орган государственного земельного надзора
информирует о его неисполнении орган государственной власти или орган
местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством
вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной
собственности земельных участков в связи с их неиспользованием по
целевому назначению или с использованием с нарушением законодательства
64
Российской Федерации и об их продаже с публичных торгов, в отношении
земельных участков, находящихся в частной собственности.
Следовательно необходимо отнести к полномочиям должностных лиц
органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об
административных
правонарушениях,
полномочия
по
составлению
протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных
частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, при осуществлении муниципального земельного контроля.
3.2. Основные проблемные вопросы законодательства Российской
Федерации в сфере использования земель и пути их решения
В соответствии с подпунктом 8 пунктом 1 статьи 1 Земельного кодекса
Российской
Федерации
одним
из
основных
принципов
земельного
законодательства является деление земель по целевому назначению на
категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из
их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования
в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Однако, в современной литературе высказываются точки зрения,
согласно
которым
в
качестве
перспективного
направления
развития
земельного законодательства следует рассматривать переход от деления
земель на категории по целевому назначению к территориальному
зонированию. Такой подход нашел отражение в Основах государственной
политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 2020 гг., где одним из основных направлений государственной политики
управления
земельным
фондом
указано
исключение
из
земельного
законодательства принципа деления земель на категории по целевому
назначению (раздел III)1.
1
Шагайда Н.И. Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве
России: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. М., 2007. С. 6 - 7, 11 - 12, 31 - 32.
65
Вместе с тем правоприменительная практика показывает, что деление
земель на категории как основание определения их правового режима имеет
ряд недостатков.
Так, для изменения разрешенного использования земельного участка в
настоящее
время
в
большинстве
случаев
необходимо
принятие
соответствующими органами власти двух решений: об изменении категории
земельного участка и об изменении его разрешенного использования. При
этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и
разрешенного
использования
земельного
участка,
но
и
органы
государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные
на принятие таких решений. На практике это создает затруднения для
правообладателей земельных участков.
При этом в соответствии со статьей 4 Федерального закона «О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую» в переводе
земель не может быть отказано, если это соответствует утвержденным
документам территориального планирования, в том числе генеральным
планам. Таким образом, решение о переводе земель из одной категории в
другую имеет технический характер и обусловлено наличием документов
территориального планирования. При этом соответствующие документы в
основном утверждены, что подтверждается следующими данными. Так, по
состоянию на 31 декабря 2013 г. на региональном уровне утверждены схемы
территориального планирования во всех 83 субъектах Российской Федерации.
Документы территориального планирования муниципального уровня в
основном также утверждены: из 1818 схем территориального планирования
муниципальных районов 1625 схем утверждено, 175 проектов схем находятся
на стадии согласования и утверждения (99% от общего числа); из 515
генеральных планов городских округов 472 генеральных плана утверждено,
36 проектов генеральных планов находятся на стадии согласования и
утверждения (99% от общего числа); из 1696 генеральных планов городских
поселений 1365 генеральных планов утверждено, 292 проекта генеральных
66
планов находятся на стадии согласования и утверждения (96% от общего
числа); из 18658 генеральных планов сельских поселений 10640 генеральных
планов утверждено, в 3892 сельских поселениях органами местного
самоуправления принято решение об отсутствии необходимости подготовки
генеральных планов (80% от общего числа с учетом отказавшихся от
разработки), 2389 проектов генеральных планов находятся на стадии
согласования и утверждения (91% от общего числа).
Правила землепользования и застройки, которые в большинстве
случаев уже приняты, а завершение работы должно произойти до 1 июля
2014 г., что подтверждается следующими данными: из 515 правил
землепользования
и
застройки
городских
округов
утверждено
451,
разработано 19 проектов (всего утверждено и разработано 91%); из 1696
правил землепользования и застройки городских поселений утверждено 1344,
разработано 144 проекта (всего утверждено и разработано 85%); из 18658
правил землепользования и застройки сельских поселений утверждено 11697,
разработано 2168 проектов (всего утверждено и разработано 75%).
Таким образом, в настоящее время в целом уже имеется достаточная
база для реализации постепенного перехода к определению правового
режима земельных участков на основании документов территориального
зонирования.
Следует также отметить, что категории земель изменяются в
соответствии
с
утвержденными
документами
территориального
планирования и дублируют в общем виде правила землепользования и
застройки. Поэтому принятие решений об изменении или установлении
категории земель является излишним. Отмена института категории земель не
должна
привести
ни
к
правовым
пробелам,
ни
к
сложностям
в
правоприменении.
Границы деления земель на категории в соответствующих документах,
как правило, не определяются. В таких случаях возникает неопределенность
в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или
67
иной категории, что зачастую порождает необходимость дополнительных
решений об отнесении земельных участков к определенной категории и
может приводить к злоупотреблениям со стороны должностных лиц и
увеличению рисков на рынке недвижимости. Данное обстоятельство также
делает затруднительным присвоение категории земель земельному участку,
образуемому из земель, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, поскольку в государственном кадастре недвижимости учет
земель как объекта недвижимости не ведется, в связи с чем отсутствует
ясность в вопросе, к какой категории земель должен быть отнесен вновь
образованный земельный участок. Кроме того, различие между категориями
земель постепенно сокращается. Так, на землях лесного фонда можно вести
сельское хозяйство, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых,
на землях сельскохозяйственного назначения - осуществлять дачное, а по
сути жилищное, строительство, на землях населенных пунктов допускается
любая деятельность. Это также является подтверждением того, что
необходимость деления земель на категории при наличии института
разрешенного использования земельных участков утрачивает свой смысл.
Вместе с тем, следует отметить, что существующее в российском
земельном праве понятие «категория земель» не имеет аналога в европейских
системах
правового
регулирования,
где
вид
использования
земель
устанавливается по результатам утверждения плана развития территории и не
может быть значительно изменен (по крайней мере, не должен вступать в
противоречия с установленным планом). Поэтому, возникает некоторая
необходимость исключение данного института, что в свою очередь не должно
создавать правовых пробелов и, следовательно, не должно оказывать
отрицательное влияние на правоприменительную практику. С учетом этого
осуществить отмену деления земель на категории предлагается при условии
завершения разработки и утверждения документов зонирования территорий,
определяющих разрешенное использование земельных участков на всей
территории Российской Федерации.
68
Например, в рамках действующего законодательства перевод участков
из категории земель сельскохозяйственного назначения в другие категории
осуществляется практически без ограничений. Порядок установления и
изменения видов использования сельскохозяйственных земель не установлен,
что приводит к их произвольной застройке формально дачными, а реально жилыми домами. Границы земель сельскохозяйственного назначения и
сельскохозяйственных
Предусмотренный
угодий
в
настоящее
законодательством
время
институт
не
установлены.
особо
ценных
сельскохозяйственных угодий не работает, поскольку их можно без
ограничений переводить в земли населенных пунктов. Критерии отнесения
участков к таким землям не отражают их ценности как земель,
предназначенных для сельскохозяйственного производства.
Целесообразно закрепить на законодательном уровне, что субъекты
Российской
Федерации
должны
утвердить
границы
особо
ценных
сельскохозяйственных земель. При этом в границах таких земель должен быть
установлен запрет на установление и изменение разрешенного использования
на какие-либо виды кроме сельскохозяйственного производства.
Кроме того, осуществление деятельности на земельных участках,
расположенных в границах охранных зон необходимо ограничивать в связи с
установлением охранных и защитных зон. Порядок подготовки и принятия
решений об установлении границ таких зон, требования к их предельным
(максимальным и минимальным) размерам, перечень ограничений по
использованию земельных участков в их границах должно определять
Правительство Российской Федерации.
Последствием данных законотворческих изменений должно стать
укрепление института собственности, создание условий для единообразного
порядка установления разрешенного использования земельных участков,
развитие системы планирования территорий. Это позволит также упростить
систему управления земельными ресурсами и строительным комплексом,
сократить
количество
споров,
в
том
числе
судебных,
в
связи
с
69
противоречиями,
возникающими
при
определении
разрешенного
использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с
градостроительными
документами
(документами
зонирования)
и
в
соответствии с видами деятельности, допустимыми в пределах определенной
категории земель. Планируемые юридические последствия состоят в
возможности
устранения
действующего
существующих
законодательства
и
противоречий
установлении
и
единого
пробелов
правового
регулирования указанных отношений.
Таким образом, Гражданский кодекс должен содержать общие
положения, касающиеся отношений в сфере недвижимости, а земельное
законодательство - устанавливать особенности правового регулирования
отношений, обусловленных спецификой земельного участка. Основная
проблема,
как
представляется,
заключается
в
повышении
уровня
юридической техники установления соответствующих норм в гражданском и
земельном законодательстве, исключающей юридически бессмысленное
дублирование норм в нормативных правовых актах, устранение коллизий и
пробелов в регулировании, наличие которых ведет к неопределенности
правового
содержания
регулирования
Гражданского
земельных
и
отношений.
Земельного
При
кодексов
этом
РФ
вопрос
остается
дискуссионным и не решенным окончательно, несмотря на утвержденную
Концепцию развития гражданского законодательства.
В качестве целей государственной земельной политики объявлено
повышение эффективности использования земель, охрана земель как
основного компонента окружающей среды и главного средства производства
в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности
страны, для достижения которых поставлены следующие задачи:
- создание условий для организации рационального и эффективного
использования земельных участков, включающих в себя учет общественных
и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а
также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
70
- обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе
охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
- сохранение и повышение качественного состояния земель;
- сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как
особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
- обеспечение условий для повышения эффективности гражданского
оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на
недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и
обеспечения налогообложения недвижимости.
В механизме деления земель на категории накопились значительные
правоприменительные проблемы, которые требуют разрешения, в том числе
вопросы установления и изменения правового режима земельных участков.
Представляется, что институт зонирования территорий мог бы быть
значительно более эффективно применен в рамках существующей системы
категорий земель путем модернизации традиционного института земельного
права. Существенным препятствием к переходу на зонирование территорий
является отсутствие достоверных сведений о местоположении границ
разнообразных территорий, природных и антропогенных объектов, границ
земельных участков, а также данных о количественных и качественных
характеристиках земель. Необходимы
инвентаризационные
и
кадастровые
обоснованное зонирование территорий.
колоссальные средства и время на
работы,
без
чего
невозможно
71
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Гарантированное российским законодательством право пользования
землей и иными природными ресурсами призвано обеспечить основы
жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для
достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с
провозглашенными в Конституции Российской Федерации целями политики
Российской
Федерации
как
правового
и
социального
государства.
Конституция Российской Федерации закрепляет, что земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как
72
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории.
Проведенное исследование показало, что целевое использование
природных
ресурсов,
в том
числе
земельных,
является
одним
из
фундаментальных принципов природоресурсного права, нашедшим свое
развитие в земельной, водной, лесной и других поресурсных отраслях
законодательств.
В ходе исследования были выявлены различные проблемы, связанные с
правовым регулирование использования земли в Российской Федерации.
Так, статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено
деление земель по целевому назначению на категории в качестве базового
принципа земельного законодательства. Значение целевого пользования
природными ресурсами состоит и в том, что оно является одной из главных
составляющих
рационального
природопользования.
Применительно
к
земельным отношениям обеспечение рационального землепользования
рассматривается исключительно в контексте целевого использования земель.
Рациональное
землепользование
непосредственно
связано
с
соблюдением основного принципа земельного законодательства - деления
земель на категории по целевому назначению. Целевое назначение земель как
базовый
фактор,
определяющий
правовой
режим
соответствующего
земельного участка, предопределяет цели землепользования и совокупность
прав и обязанностей землепользователей.
Таким образом, дифференциация земель по целевому назначению
является отражением и развитием в отраслевом законодательстве положений
статьи 9 Конституции Российской Федерации, то есть способом обеспечения
рационального использования и охраны земель, правовой формой выражения
публичных экономических и экологических интересов и направлена на
сбалансированное сочетание интересов настоящего и будущего поколений
народов Российской Федерации.
73
В механизме деления земель на категории накопились значительные
правоприменительные проблемы, которые требуют разрешения, в том числе
вопросы установления и изменения правового режима земельных участков.
Представляется, что институт зонирования территорий мог бы быть
значительно более эффективно применен в рамках существующей системы
категорий земель путем модернизации традиционного института земельного
права. Существенным препятствием к переходу на зонирование территорий
является отсутствие достоверных сведений о местоположении границ
разнообразных территорий, природных и антропогенных объектов, границ
земельных участков, а также данных о количественных и качественных
характеристиках земель. Необходимы
инвентаризационные
и
колоссальные средства и время на
кадастровые
работы,
без
чего
невозможно
обоснованное зонирование территорий.
Кроме того, в настоящее время проблема усиления земельного контроля
очень актуальна. Практика показывает, что ослабление земельного контроля
создало благоприятную обстановку для незаконного перевода земель из
одной категории в другую, что повлекло за собой рост числа земельных
правонарушений
(несоблюдение
требований
об
охране
земель,
нерациональное использование либо неиспользование сельскохозяйственных
земель и пр.).
В целях усиления земельного контроля, со стороны органов местного
самоуправления, целесообразно действующее земельное законодательство
необходимо дополнить положениями, согласно которым в случае выявления в
ходе
проведения
использования
муниципального
земельных
участков
земельного
не
по
контроля
целевому
случаев
назначению
в
соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и
(или)
разрешенным
использованием,
должностными
лицами
органов
местного самоуправления помимо акта проверки составляется также
протокол об административном правонарушении, который одновременно с
актом проверки направляется в орган государственного земельного надзора
74
для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях
привлечения виновных лиц к ответственности.
Таким образом, осуществление проведенного исследования привело к
результатам, оправдывающим актуальность и важность выбранной темы.
Хотелось бы, чтобы выявленные проблемы в ближайшем будущем были
рассмотрены и разрешены, а предложения по разрешению таких проблем
могли стать полезными при дальнейшем изучении института использования
земель в Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы
1.
Конституция
Российской
Федерации.
Принята
всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008 №
6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014
№ 11-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - Российская
газета. - № 163. - 23.07.2014.
75
2.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136ФЗ//Собрание законодательства РФ. - 29.10.2001.- № 44. - ст. 4147;
04.07.2016. - № 27 (часть II). - ст. 4306.
3.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11.1994 №51-ФЗ//Собрание законодательства РФ.-05.12.1994.-№32.ст. 3301; 03.04.2017. - № 14. - ст. 1998.
4.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №
190-ФЗ//Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. - № 1 (часть 1). ст. 16; 13.03.2017. - № 11. - ст. 1540.
5.
Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении
изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации»//Собрание
законодательства РФ. - 30 июня 2014. - № 26 (часть I). - ст. 3377; 4
июля 2016 г. № 27 (часть II) ст. 4306.
6.
Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации»//Собрание
законодательства РФ. -29.10.2001. - №44. –Ст.4148; 4.07.2016. - № 27. (часть II). - ст. 4306.
7.
Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 487-ФЗ «О внесении
изменений в статью 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации»//
Российская газета.- 2014. -№299.
8.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»//
Собрание законодательства РФ. - 20 апреля 1998. - № 16. - ст. 1801.
9.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной
регистрации недвижимости»// Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. - № 29 (часть I). - ст. 4344.
10.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических
осуществлении
лиц
и
индивидуальных
государственного
предпринимателей
контроля
(надзора)
при
и
76
муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. - 2008. № 52. - Ст. 6249.
11.
Постановление Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 «Об
утверждении перечня видов объектов, размещение которых может
осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в
государственной
или
муниципальной
собственности,
без
предоставления земельных участков и установления сервитутов»//
Собрание законодательства РФ. - 15.12.2014. - № 50. - ст. 7089.
12.
Постановление Правительства РФ от 02 января
2015 г. № 1 «О
государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства
РФ. - № 2. - 12.01.2015. - ст. 514.
13.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012
года № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики
использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 2020 годы»//Собрание законодательства РФ. - 19.03.2012. - № 12. - ст.
1425.
14.
Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об
утверждении классификатора видов разрешенного использования
земельных участков» // Российская газета. -2014.- 24 сентября. - №
217.
15.
Закон Орловской области от 05.06.2003 № 331-ОЗ (ред. от 27.04.2018)
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Орловской
области»//Собрание нормативных правовых актов Орловской области.
- № 28. - май-август. – 2005.
16.
Информация Министерства экономического развития Российской
Федерации «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации
положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О
внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
77
17.
Декрет
о
27.10.1917
земле:
//
принят
Газета
II
Всероссийским
Временного
Рабочего
съездом
и
Советов
Крестьянского
Правительства. - 1917. - 28 октября. [Электронный ресурс]. – Режим
доступа:
URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178.
–
Дата
доступа:02.04.2018.
18.
Закон СССР от 13.12.1968 № 3401-VII «Об утверждении Основ
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» //
Ведомости ВС СССР. - 1968. - № 51. - Ст. 485. [Электронный ресурс].
– Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178.
–
Дата
доступа:02.04.2018.
19.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от
28.02.1990 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 10. - Ст.
129.
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc&base=ESU&n=2926#0008324216715818178.
–
Дата
доступа:02.04.2018.
20.
Международный пакт о гражданских и политических правах (1966
г.)//Бюллетень Верховного Суда РФ. - № 12. - 1994.
21.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод
(1950 г.)// Собрание законодательства РФ. - 08.01.2001. - № 2. - Ст. 163.
22.
Правила землепользования и застройки городского округа «Город
Орел», утвержденные решением Орловского городского Совета
народных депутатов от 30.10.2008 №38/616-ГС (ред. от 26.10.2017, с
изм. от 03.05.2018)// Город Орел. - № 47. - 26.11.2008. - Орловская
правда. - № 47. - 04.05.2018.
23.
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от
28.10.2010 № 69/1134-ГС «О Положении "О порядке осуществления
78
муниципального контроля на территории города Орла»// Орловская
городская газета. - № 19. - 29.12.2010.
24.
Отчет главы администрации города Орла за 2017 год//[Электронный
ресурс]. – Режим доступа: URL: http://orel-gazeta.ru/?p=8282. – Дата
доступа:02.04.2018.
2. Материалы судебной практики:
25.
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 № 1-П «По
делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи
13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой
гражданки Л.Г. Погодиной»// Собрание законодательства РФ. - 2009. № 7. - Ст. 889.
26.
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 13-П «По
делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1
Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих
объединениях
граждан»
в
связи
с
жалобой
гражданина А.В. Воробьева»// Собрание законодательства РФ. - 2011. № 27. - Ст. 3991.
27.
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации от 20 июля 2010 года № 2509/10 по делу № А535239/2009 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации. -2010.-№11.
28.
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября
2014
года
№
305-ЭС14-86
по
делу
№
А41-17874/09//СПС
«КонсультантПлюс».
29.
Решение Заводского районного суда г.Орла от 10.12.2015г. //
[Электронный
ресурс].
-
Режим
доступа:URL:
https://rospravosudie.com/court-zavodskoj-rajonnyj-sud-g-orla-orlovskayaoblast-s/act-500298003/. – Дата доступа: 02.04.2018г.
79
30.
Определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского
областного суда от
[Электронный
01 декабря 2015г. Дело № 33-4453/2015
ресурс]
//
http://oblsud.brj.sudrf.ru/modules.php?
name=press_dep&op=1&did=341.
31.
Апелляционное определение Саратовского областного суда от 5
февраля 2014 г. по делу № 33-271/2014//[Электронный ресурс]. –
Режим доступа: URL: http://sudact.ru/regular/doc/H68ZKIkz7cQq/. –
Дата доступа:02.04.2018г.
32.
Постановление по делу об административном правонарушении от
18.08.2017г.
//[Электронный
ресурс].
-
Режим
доступа:URL:
https://rospravosudie.com/court-zavodskoj-rajonnyj-sud-g-orla-orlovskayaoblast-s/act-500298003/. – Дата доступа: 02.04.2018г
3. Научная и учебная литература:
33.
Ерофеев Б.В. Земельное право: учебник для вузов. - М: ООО
"Профобразование", 2012. - 512 с.
34.
Железнов
Д.С.
Теоретические
и
практические
проблемы
предоставления земельных участков для строительства в городах
Москва и Санкт-Петербург / Под ред. Н.Г. Жаворонковой. - М.: Статут,
2014.
35.
Земельное право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Велби; Проспект, 2007. -
36.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред.
С.А. Боголюбова. - М., 2015. -
37.
Комментарий
к
Федеральному
закону
«О
садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»
(постатейный) / под ред. А.А. Байтеновой, Н.И. Кресниковой. - М.:
Юстицинформ, 2006. 38.
Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. - М.: Норма, 2009. -
80
39.
Крассов О.И. Право частной собственности на землю. - М.: Норма,
2000. - 380 с.
40.
Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия
земель: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. - 24 с.
41.
Приобретательная давность: комментарии и судебная практика / Под
ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2010. -
42.
Постатейный комментарий к Федеральному закону «О садоводческих,
огороднических
и
дачных
некоммерческих
объединениях
граждан»/Под ред. Анисимова А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдиной
А.Ю. - М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008.
43.
Соборное уложение 1649 года. Гл. XVI: О поместных землях.
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
URL:
http://www.e-
reading.club/bookreader.php/149486/Sobornoe_Ulozhenie_1649_goda.html
. – Дата доступа:02.04.2018.
44.
Соколова А.А. Правовое обеспечение надлежащего использования
земель сельскохозяйственного назначения: Дис. ... канд. юрид. наук.
М., 2015.
2. Публикации в периодических изданиях
45.
Абдулкарамова
В.М.
Пробелы
земельного
законодательства,
используемые в коррупционных целях должностными лицами органов
местного самоуправления // Законность. - 2014. - № 12.
46.
Бобкова А.Г. Тенденции развития законодательства об экологическом
предпринимательстве // Предпринимательское право. Приложение
"Бизнес и право в России и за рубежом". - 2013. - № 3.
47.
Божок М. Правовое регулирование перевода земельных участков из
одной категории в другую//Жилищное право.- 2017. - № 3.
48.
Бочаров Н.Н. Вопросы приобретения, прекращения и обременения
права собственности граждан на земельный участок // Юрист. - 2014. № 17. - С. 30 - 35.
49.
Бутовецкий А.И. Предоставление земельных участков для ведения
81
садоводства, огородничества и дачного хозяйства в свете земельной
реформы //Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. - № 10.
50.
Варламов А.А., Подболотова Л.П., Копысов А.М. Предоставление
земельных
участков
для
строительства
объектов
транспортной
инфраструктуры в свете изменений земельного законодательства //
Транспортное строительство. - 2015. - № 1.
51.
Вербина О.Л., Вербина Н.Е. Проблемные вопросы правоотношений в
сфере использования земли //Правовые вопросы недвижимости. - 2016.
- № 1.
52.
Волков
А.М.
Проблемы
и
противоречия
современного
административного законодательства // Административное право и
процесс. - 2014. - № 6. - С. 50 - 57.
53.
Железнов Д.С. Новеллы правового регулирования предоставления
земельных участков для строительства в свете ключевых положений
Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Аграрное и
земельное право. - 2014. - № 11.
54.
Кораблин А.Ф., Косаруков З.С., Миклашевская О.В., Сизов А.П.,
Чуприн М.С. Особенности документационного обеспечения процедуры
предоставления земельных участков из земель или земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности (с
учетом положений ЗК РФ, вступающих в силу с 01.03.2015 г.) // Науки о
Земле. - 2015. - № 1.
55.
Крамкова Т.В. Гражданско-правовое понятие земельного участка //
Закон. - 2007. - №1. - С. 14 - 21.
56.
Липски С.А. Изменение правил предоставления земельных участков новый шаг в развитии земельного законодательства // Аграрное и
земельное право. - 2014. - № 7.
57.
Липски
С.А.
Совершенствование
процессуального
механизма
предоставления земельных участков как необходимая мера обеспечения
82
рационального распределения земельного фонда // Землеустройство,
кадастр и мониторинг земель. - 2014. - № 8.
58.
Липски
С.А.
О
новых
правилах
предоставления
земельных
участков //Журнал российского права. - 2015. - № 11.
59.
Лунева
Е.В.
Юридическая
природа
исключительного
права
национального парка приобретать земельные участки, расположенные в
его границах // Юридический мир. - 2014. - № 7. - С. 27 - 30.
60.
Мамедова
Л.А.
Актуальные
вопросы
осуществления
преимущественного права на получение земельного участка из земель
сельскохозяйственного назначения в собственность или аренду без
проведения торгов // Юрист. - 2014. - № 13. - С. 22 - 25.
61.
Маркова
О.
Возмещение
вреда,
причиненного
земельными
правонарушениями //ЭЖ-Юрист. – 2017. - № 42.
62.
Митягин К.С. Понятие «земельный участок» // Законодательство. 2007. - № 5. - С. 34.
63.
Осавелюк А.М. Четкость формулирования юридических понятий основа эффективной работы органов государственной власти //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 3. - С. 43
- 47.
64.
Плотникова И.Н. Конституционно-правовое регулирование права
собственности граждан России на землю: вопросы конкретизации и
защиты //Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 10.
65.
Прокошева
Е.А.
Особенности
и
некоторые
проблемы
административного санкционирования при предоставлении земельных
участков
для
строительства
в
условиях
земельной
реформы
//Юридический мир. - 2016. - № 7.
66.
Рыженков А.Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного
назначения и их правовое значение//Имущественные отношения в
Российской Федерации. – 2017. - № 6.
67.
Сбирунов
П.Н.
Административно-процессуальные
аспекты
83
реализации мер государственного принуждения в сфере земельных
отношений //Безопасность бизнеса. - 2015. - № 3. – С.16-22.
68.
Сойников М.А. Проблемы правового регулирования отношений,
связанных с искусственными земельными участками // Правовые
вопросы недвижимости. - 2014. - № 1. - С. 28.
69.
Суханов Е.А. Вещные права в Земельном кодексе Российской
Федерации // Экологическое право. - 2012. - № 1. - С. 24 - 28.
70.
Тоточенко Д.А. Понятие «земельный участок» и его соотношение со
схожими терминами //Журнал российского права. - 2016. - № 11.
71.
Умеренко
Ю.А.
Распоряжение
земельными
участками,
государственная собственность на которые не разграничена: обзор
основных изменений земельного законодательства // Юрист. - 2015. № 15.
72.
Умеренко
Ю.А.
Тенденции
развития
и
некоторые
проблемы
земельного законодательства Российской Федерации на современном
этапе//Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2016. № 7.
73.
Харьков В.Н. Конституционное значение принципа деления земель на
категории по целевому назначению//Российская юстиция. - 2017. - №
7.
74.
Хусяйнова С.Г., Кагамлык М.Ю. О состоянии законности в сфере
земельных отношений //Имущественные отношения в Российской
Федерации. – 2016. - № 2.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа